sou 1999 39 d1

Utbildningsnivå

Grundskola

Gymnasieskola (2 år)

SOU 1999:39	3

Till statsrådet Ingegerd Wärnersson

Genom beslut den 1 juli 1995 bemyndigade regeringen statsrådet Ylva Johansson att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Samtidigt fast- ställdes direktiv för kommittén (Dir. 1995:67). Med stöd av bemyndi- gandet tillsattes kommittén (U 1995:09) den 27 juni 1995.

Genom beslut den 12 september 1996 och den 18 september 1997 fastställde regeringen tilläggsdirektiv för kommittén (Dir. 1996:71 re- spektive 1997:104). Kommittén har antagit namnet Kunskapslyfts- kommittén.

Kommunalrådet Anders Arneson förordnades som ordförande i kommittén.

Som ledamöter förordnades riksdagsledamoten Elving Andersson, fil.dr. Yvonne Andersson, riksdagsledamoten Beatrice Ask, riksdagsle- damoten Bo Bernhardsson (t.o.m. 1995-12-22), rektor Björn Grip, bor- garrådet Bertil Karlberg (t.o.m. 1996-12-19), riksdagsledamoten Agneta Lundberg, folkhögskoleläraren Anita Nahlbom, adjunkten Ulf Nilsson, riksdagsledamoten Berit Oscarsson, riksdagsledamoten Christina Zedell (fr.o.m. 1995-12-22) och borgarrådet Lars Rådh (fr.o.m. 1996-01-29).

Som sakkunniga förordnades departementssekreteraren Maud Carlsson (t.o.m. 1998-04-21), ombudsmannen Eva-Maria Danvind (t.o.m. 1997-07-03), omsorgsöverläkaren Sven Olov Edvinsson, de- partementssekreteraren Charlotta Gustafsson (t.o.m. 1996-09-16), om- budsmannen Lars-Åke Henriksson, ombudsmannen Thomas Janson (fr.o.m. 1998-10-27), förbundsordföranden Inga-Britt Lindström, de- partementsrådet Christer Marking (t.o.m. 1997-09-29), projektledaren Margareta Nygren (t.o.m. 1997-05-20), utredaren Marta Olsson (t.o.m. 1998-08-24), landshövdingen Björn Rosengren (fr.o.m. 1995-12-22 t.o.m. 1998-06-29), departementssekreteraren Johannes Sjögren (fr.o.m. 1998-04-22), utredaren Auli Strandh (fr.o.m. 1998-08-25), sekreteraren Mats Söderberg, departementsrådet Sven-Erik Wallin (t.o.m. 1996-08- 27), ombudsmannen Nils-Åke Holmgren (fr. o. m. 1997-07-03 t.o.m. 1998-10-26), departementssekreteraren Suzanne Håkansson (fr.o.m. 1997-09-29), departementsrådet Johnny Nilsson (fr.o.m. 1996-08-27), departementssekreteraren Lars Svensson (fr.o.m. 1996-09-16 t.o. m.

4	SOU 1999:39

1997-09-10), socionomen Christer Wikfeldt (fr.o.m. 1997-05-20) samt departementssekreteraren Helen Ängmo (fr.o. m. 1997-09-10).

Kommitténs sekretariat består av huvudsekreterare Åsa Sohlman, sekreterare Thorbjörn Levin och sekreterare Johan Hedlund (fr.o.m. 1998-04-20). Biträdande sekreterare är Mårten Sundmark (fr.o.m. 1998- 10-19) samt Ingeborg Landgren som har varit projektanställd (fr.o.m. 1999-01-11).

Enligt direktiven ska kommittén vara verksam till 1 mars år 2000 och årligen 1998 och 1999 rapportera till regeringen. Kommittén har i uppdrag att som en grund för sina slutsatser och förslag om framtida vuxenutbildning följa det femåriga Kunskapslyftsprojektet och den verksamhet som kommer till stånd som en följd av den satsningen. Kommitténs åliggande enligt det andra steget i de ursprungliga direkti- ven, att lägga fram förslag till ansvarsfördelning mellan den offentligt finansierade utbildningen, arbetslivet och individen och till lämplig ar- betsfördelning mellan olika anordnare av samhällsstödd vuxenutbildning, har skjutits fram tills erfarenheterna av Kunskapslyftet gett underlag för nya ställningstaganden.

Enligt tilläggsdirektiv och regeringsbeslut ska Kunskapslyftskom- mittén rapportera om funktionshindrades deltagande i vuxenutbildning år 1999 och 2000.

Viktiga underlag för arbetet med denna rapport har varit föredrag- ningar inför kommittén, seminarier som kommittén organiserat samt kommun- och folkhögskolebesök. Kommunerna och andra anordnare av vuxenutbildning har beredvilligt försett kommittén med arbetsmaterial. Ett särskilt tack vill kommittén rikta till de åtta kommuner och fyra folkhögskolor som tagit emot kommittén och dess sekretariat och under en intensiv heldag låtit kommittén diskutera, studera och utvärdera Kunskapslyftet i praktiken.

Kommittéassistent och ansvarig för produktionen av helorginal har varit Karin Karlsson.

Kommittén får härmed överlämna sin rapport för år 1999, delbetän- kandet Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskapslyftet.

Stockholm i april 1999

Anders Arneson

/Åsa Sohlman

Thorbjörn Levin

Johan Hedlund

Ingeborg Landgren

Mårten Sundmark

SOU 1999:39	Innehåll 5

Innehåll

Sammanfattning ...........................................................................

1.1Utvecklingstendenser inom vuxenutbildning och

	livslångt lärande..............................................................	13
1.2	Kommitténs förslag med avseende på del I.......................	17

1.3Studerande med funktionshinder, vuxenutbildning och

	livslångt lärande..............................................................	33
1.4	Kommitténs förslag med avseende på del II .....................	37
1.5	Vad kostar Kunskapslyftskommitténs förslag?.................	46

1.6Fortsatt arbete inför kommitténs slutbetänkande

		år 2000...........................................................................	47
2	Inledning ......................................................................................		49
	2.1	Andra delbetänkandet med Kunskapslyftet.......................	49
	2.2	Betänkandets uppläggning...............................................	50
Del I
3	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat .......		53
	3.1	Den internationella utvecklingen......................................	54
	3.1.1	Allmänna utvecklingstendenser........................................	54

3.1.2OECD och OECD-ländernas anpassningar av

	utbildningspolitiken.........................................................	57
3.2	Vad säger forskningen? ...................................................	61
3.3	Sveriges läge...................................................................	69
3.4	Sammanfattning och diskussion.......................................	76
3.4.1	Sammanfattning..............................................................	76
3.4.2	Diskussion......................................................................	79

6 Innehåll		SOU 1999:39
4	Översikt av den kvantitativa utvecklingen av utbildning av
	vuxna i Sverige	............................................................................. 83

4.1Uppdateringar av regler för vuxenstudiestöd och

statsbidrag till Kunskapslyftet .........................................

4.1.1De viktigaste regelförändringarna vad gäller

	vuxenstudiestöd ..............................................................	83
4.1.2	Regler för fördelning av statsbidrag till Kunskapslyftet....	85
4.2	Volymförändringar inom vuxenutbildningsområdet..........	87
4.2.1	Den totala vuxenutbildningsvolymen 1995–1998 .............	87

4.2.2Utbildningsvolymen inom kommunal vuxenutbildning

		under 1990-talet..............................................................	90
	4.3	Kunskapslyftet och den kommunala vuxenutbildningen....	91
	4.3.1	Om statistikkällorna........................................................	91
	4.3.2	Kvantitativa förändringar 1997–1998..............................	93
	4.4	Målgrupperna .................................................................	96
	4.4.1	Åldersfördelningen..........................................................	96
	4.4.2	Könsfördelningen............................................................	99
	4.4.3	Utbildningsbakgrund.....................................................	104
	4.4.4	Deltagarnas arbetslöshetserfarenhet...............................	109
	4.4.5	Invandrare ....................................................................	115
	4.5	Finansiering och anordnare ...........................................	116
	4.5.1	Studiefinansiering .........................................................	116
	4.5.2	Utbildningsanordnare ....................................................	117
	4.6	Vad händer efter Kunskapslyftet?..................................	120
	4.7	Diskussion....................................................................	125
5	Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande
	för vuxna ....................................................................................		131
	5.1	Strategisk planering ......................................................	131
	5.2	Organisatorisk-pedagogisk utveckling ...........................	135
	5.2.1	Information – uppsökande verksamhet...........................	135
	5.2.2	Vägledning ...................................................................	136
	5.2.3	Individuell studieplan – individuell handlingsplan ..........	137
	5.2.4	Validering i vuxenutbildningen ......................................	139
	5.2.5	Utbud – efterfrågat eller ... ? .........................................	140
	5.2.6	Flexibla studier .............................................................	142

5.3Organisatorisk-pedagogisk utveckling hos externa

	utbildningsanordnare.....................................................	144
5.4	Utvärdering på nationell och lokal nivå..........................	147
5.4.1	Riksenkäter till deltagare och jämförelsegrupper ............	147
5.4.2	Utbildning i Kunskapslyftet – till vilken nytta? ..............	152

SOU 1999:39	Innehåll 7

5.4.3Kommunstudie: Hur formas den nya vuxen-

utbildningen..................................................................

153

5.4.4Vad möter deltagare i en kommun i dagens

	vuxenutbildning?...........................................................	158
5.4.5	Lokal utvärdering i kommunen ......................................	160
5.5	Förutsättningar för pedagogisk utveckling .....................	162
5.5.1	Statligt stöd till pedagogisk utveckling...........................	163

5.5.2Utbildning och fortbildning för vuxenutbildningens

		personal........................................................................	164
	5.5.3	Forskning och utveckling ..............................................	165
	5.6	Diskussion....................................................................	166
6	Utvärderingarna av Kunskapslyftet, samordning och		vissa
	projektresultat ...........................................................................		171
	6.1	Samordning och samarbete............................................	171
	6.2	Kunskapslyftet som modell och metod ...........................	176

6.2.1Kunskapslyftet som modell och metod – adhocrati

eller byråkrati?..............................................................

177

6.2.2Kunskapslyftet som modell och metod – Redovisning

		av ett uppdrag...............................................................	179
	6.3	Kunskapslyftets omfattning i kommunerna ....................	180
	6.4	Kommunernas kostnader för Kunskapslyftet..................	187
	6.5	Det samhällsekonomiska utvärderingsprojektet ..............	190
	6.6	Diskussion....................................................................	197
7	Reflexioner och förslag ..............................................................		203
	7.1	Målgrupper...................................................................	203
	7.2	Studerande och studiestöd .............................................	205
	7.3	Utbildningsanordnare ....................................................	208
	7.4	Kvalitet och kostnader...................................................	208

7.5Utveckling av nationell organisation, tillsyn och

	utvärdering ...................................................................	212
7.6	Strategisk planering och organisation ............................	221
7.6.1	Samarbete inom och mellan kommuner..........................	221
7.6.2	Fristående vuxenutbildningsenheter ...............................	223

7.6.3Kursen Svenska för invandrare och andra

	invandrarfrågor.............................................................	225
7.7	Läroplan och utbildningsutbud ......................................	228
7.7.1	Läroplansfrågor ............................................................	228
7.7.2	Kursutbud ....................................................................	229

7.7.3Utveckling av testinstrument, nationella prov, betyg

och omdömen................................................................

230

8 Innehåll		SOU 1999:39

	7.8	Estetiska ämnen, idrott och hälsa samt specialarbete......	232
	7.8.1	Estetiska ämnen och estetisk verksamhet .......................	232
	7.8.2	Idrott och hälsa samt specialidrott .................................	237
	7.8.3	Specialarbete ................................................................	238
	7.8.4	Slutbetygets utformning med avseende på föreslagna
		ändringar ......................................................................	239
	7.9	Individuella studieplaner, handlingsplaner och
		åtgärdsprogram.............................................................	240
	7.9.1	Individuell studieplan ....................................................	241
	7.9.2	Åtgärdsprogram............................................................	244
	7.10	Validering.....................................................................	245
	7.10.1	Bakgrund......................................................................	245
	7.10.2	Fortsatt utveckling av arbetet med validering inom
		skolans värld.................................................................	246
	7.10.3	Validering mot arbetsmarknadens krav ..........................	250
	7.10.4	Reflexioner och förslag .................................................	251
	7.11	Utbildning för vuxenutbildningens personal ...................	252
	7.11.1	Nulägesbeskrivning.......................................................	252
	7.11.2	Utbildningsbehov ..........................................................	256
	7.11.3	Reflexioner och förslag .................................................	260
	7.12	Forskning kring vuxenutbildning ...................................	262
	7.12.1	Forskningsbehov, lokalisering och resurser ....................	263
	7.12.2	Information – kunskapsspridning...................................	267
	7.12.3	Förslag .........................................................................	269
Del II
8	Bakgrund ...................................................................................		273

8.1Tilläggsdirektiv om att utreda situationen för

		studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen......	273
	8.2	Inriktning av detta betänkande.......................................	274
	8.3	Kommitténs arbete ........................................................	275
	8.4	Definitioner och avgränsningar......................................	276
	8.4.1	Studerande med funktionshinder....................................	276
	8.4.2	Vuxenutbildning ...........................................................	277
9	Mål för den svenska handikappolitiken .....................................		281
	9.1	Mål för den svenska handikappolitiken ..........................	281
	9.2	Internationella överenskommelser ..................................	282

SOU 1999:39		Innehåll 9
10 Ansvarsfördelning mellan stat, kommun, landsting och
den enskilde................................................................................		285
10.1	Ansvars- och finansieringsprincipen ..............................	286
10.2	Statens särskilda åtagande för vuxenstuderande med
	funktionshinder .............................................................	288
10.2.1	Insatser i utbildningssituationen.....................................	288
10.3	Omfattningen av medel för särskilda insatser för
	studerande med funktionshinder.....................................	292
10.3.1	Fördelning av medel......................................................	296
10.4	Insatser vid sidan av det ordinarie utbildningsväsendet... 297
10.4.1	Försäkringskassan ........................................................	298
10.4.2	Arbetsmarknadsverket...................................................	300
10.5	Landstingets ansvar för stöd i och i samband med
	studier ..........................................................................	302
10.5.1	Habilitering och rehabilitering .......................................	302
10.5.2	Hjälpmedel ...................................................................	303
10.5.3	Vardagstolkning............................................................	304
10.6	Kommunernas ansvar för stöd och service .....................	305
10.6.1	Socialtjänstlagen...........................................................	305
10.6.2	Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
	funktionshindrade .........................................................	307
10.6.3	Färdtjänst .....................................................................	309
11 Studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen...............		311
11.1	Studerande med funktionshinder....................................	311
11.1.1	Kommunikationshandikapp ...........................................	311
11.1.2	Rörelsehinder................................................................	313
11.1.3	Synskada ......................................................................	314
11.1.4	Utvecklingsstörning ......................................................	314
11.1.5	Vissa neurologiskt betingade funktionshinder.................	315
11.1.6	Läs- och skrivsvårigheter/dyslexi ..................................	316
11.1.7	Medicinskt betingade funktionshinder............................	316
11.1.8	Psykiskt betingade funktionshinder................................	317
11.1.9	Vissa förvärvade skador................................................	317
11.2	Stödbehov ur ett tillgänglighetsperspektiv......................	318
11.2.1	Läromedel ....................................................................	318
11.2.2	Hjälpmedel och assistans...............................................	318
11.2.3	Fysisk tillgänglighet ......................................................	319
11.2.4	Pedagogiskt stöd och anpassad studiegång.....................	319
11.3	Diskussion om stödbehov ur ett tillgänglighets-
	perspektiv .....................................................................	320

10 Innehåll			SOU 1999:39

12 Vad säger statistiken om studerande med funktionshinder? .....				323
	12.1	Statistik om vuxenutbildning och funktionshinder	..........	324
	12.1.1	Funktionshinder och studier ...........................................		327
	12.1.2	Sysselsättning ...............................................................		330
	12.1.3	Studiedeltagande ...........................................................		331
	12.2	Sammanfattning ............................................................		334
13	Kommunal vuxenutbildning.......................................................			337
	13.1	Ansvarsfördelning .........................................................		337
	13.2	Studerande med funktionshinder i kommunal
		vuxenutbildning ............................................................		339
	13.2.1	Kommunernas erfarenheter av studerande med
		funktionshinder .............................................................		340
	13.2.2	Problem och lösningar i kommunerna ............................		342
	13.2.3	Organisation, finansiering m.m ......................................		350
	13.3	Diskussion ....................................................................		353
14	Särvux	........................................................................................		359
	14.1 ......................................................................	Bakgrund		359
	14.2 ......................................................	Utvecklingsområden		361
15	Folkhögskolan ............................................................................			363
	15.1 .........................................................	Ansvarsfördelning		363
	15.2 ................................	Ekonomiskt stöd till folkhögskolan		364
	15.2.1 ......................................................................	Assistans		368
	15.3 ............	Studerande med funktionshinder i folkhögskolan		370
	15.3.1 ...........................................	Folkhögskolans verksamhet		370
	15.4 ....................................................	Hinder för deltagande		376
	15.5	Extrakostnader för omvårdnadsverksamhet vid
	...............................................................	folkhögskolan		383
16	Övriga .....................................................utbildningsanordnare			395
	16.1 ...............................................................	Studieförbund		395
	16.2 ....................................................................	Högskolan		397
	16.3 .........................................	Privata utbildningsanordnare		398
	16.4 .............................................	Arbetsmarknadsutbildning		399

SOU 1999:39		Innehåll 11
17 Reflexioner och förslag till fortsatt arbete .................................		401
17.1	Utgångspunkter.............................................................	401
17.2	Gemensamma iakttagelser för kommunal
	vuxenutbildning och folkhögskolan................................	403
17.2.1	Läromedel ....................................................................	404
17.2.2	Hjälpmedel ...................................................................	405
17.2.3	Specialpedagogisk kompetens........................................	408
17.2.4	Tolk .............................................................................	409
17.3	Kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet ............	410
17.4	Särvux..........................................................................	414
17.5	Folkhögskolan ..............................................................	416
Källor..................................................................................................		423
Reservationer och särskilda yttranden ...............................................		441
Bilagor
Bilaga 1. Direktiv ........................................................................		445
Bilaga 2. Utbildning och arbetsmarknadsvariabler ........................		465
Bilaga 3. Uppgifter från SCB:s undersökningar av
	levnadsförhållanden ......................................................	471

SOU 1999:39	Sammanfattning 13

1 Sammanfattning

Till Kunskapslyftskommitténs arbetsuppgifter hör att följa Kunskaps- lyftet och årligen rapportera till regeringen. I de årliga rapporteringarna ska också ingå en redogörelse för resultaten från de fristående nationella utvärderingarna av Kunskapslyftet som kommittén ansvarar för. Ett huvudsyfte med kommitténs engagemang i Kunskapslyftet är dock fortfarande att samla erfarenheter som kan ligga till grund för de förslag till reformering av det svenska vuxenutbildningssystemet som kommittén ska presentera i sitt slutbetänkande år 2000.

I den årliga rapporteringen 1999 och i slutbetänkandet år 2000 ska kommittén också redovisa sitt uppdrag att undersöka vilka möjligheter och hinder som föreligger för personer med funktionsnedsättningar att delta i vuxenutbildning.

Som närmare beskrivs i kapitel 2 beslöt kommittén redan inför sitt första delbetänkande med anledning av Kunskapslyftet (SOU 1998:51), att den rapporten liksom innevarande års rapport och slutbetänkandet skulle ses som delar i en helhet. I den första rapporten redogjorde kommittén därför utförligt för situationen vad gäller vuxenutbildning och livslångt lärande under tiden närmast före Kunskapslyftet. Till bakgrunden hörde även de resonemang om mål och strategier för vuxenutbildningens utveckling som kommittén förde i sitt första del- betänkande (SOU 1996:27).

Nuvarande rapport tar vid där den förra slutade. Den följer i Del I upp vad som hänt det senaste året på vuxenutbildningsområdet. Upp- följningen resulterar i vissa påpekanden från kommitténs sida. Slutsatser i termer av förslag och visioner för framtiden återkommer kommittén till i sitt slutbetänkande.

När det gäller möjligheterna för vuxna med funktionshinder att delta i utbildning har kommittén i stora delar varit tvungen att ”börja om från början”. Del II i betänkandet ger således både ett handikappolitiskt och ett utbildningspolitiskt perspektiv på frågor som rör möjligheterna för vuxna med funktionsnedsättningar att delta i utbildning.

Nedan sammanfattas i avsnitt 1.1 rapportens bakgrundskapitel 3–6, som handlar om vuxenutbildningens allmänna utveckling, och i avsnitt 1.2 kommitténs slutsatser och förslag vad avser Del I. Motsvarande

14 Sammanfattning	SOU 1999:39

bakgrundskapitel 8–16 i Del II sammanfattas i avsnitt 1.3 medan kommitténs slutsatser i kapitel 17 rörande studerande med funktions- hinder i vuxenutbildning återfinns i sammandrag i avsnitt 1.4. Kapitlet avslutas med två korta avsnitt - ett om kostnaderna för kommitténs för- slag och ett om kommitténs fortsatta arbete inför slutbetänkandet år 2000.

1.1Utvecklingstendenser inom vuxenut- bildning och livslångt lärande

Den allmänna utveckling som skisseras i kapitel 3 är en global tillväxt i en kunskaps- och nätverksbaserad konkurrensekonomi. Detta skeende ställer de nationella politikerna inför nya utmaningar. Det gäller dels att skapa en miljö inom landet som är attraktiv för såväl stora som små kunskapsföretag dels att hantera tendenser till växande inrikespolitiska spänningar. Många länder har börjat diskutera en omläggning av ut- bildningspolitiken till en politik för livslångt lärande. Sverige har kommit relativt långt i detta avseende och kan till skillnad från många andra länder bygga vidare på en sedan tidigare välutvecklad vuxenutbildning.

Kompetensnivån och utbildningens lönsamhet i Sverige

Generellt sett är kompetensnivån och den formella utbildningen hög i den svenska befolkningen. Skolstarten ligger relativt sent i Sverige jämfört med andra länder. Upp till sex års ålder är därför studiedeltagandet lågt medan det i åldersklasserna 7- 18 år är mycket högt. I åldersklasserna 19- 22 år är det igen relativt lågt för att sedan stiga och i åldern 30 år och därutöver vara bland de allra högsta jämfört med andra länder.

Många studier, internationella såväl som svenska, visar att avkast- ningen på utbildningsinvesteringar är låg i Sverige, särskilt för längre högskoleutbildningar och för kvinnor. Avkastningen på utbildningsin- vesteringar sjönk i Sverige under 1960-, 1970- och 1980-talen men sta- biliserade sig sedan tills sysselsättningskrisen kom i början på 1990- talet. Då föll den antagligen igen. Det finns dock tecken som tyder på att avkastningen på utbildningsinvesteringar sedermera stigit. Detta gäller framför allt för privat sektor och för naturvetare och tekniker men även för forskarutbildade.

SOU 1999:39	Sammanfattning 15

Arbetsmarknad och framtidsperspektiv

Sverige har många företag och arbetsställen med en modern arbetsor- ganisation och en mer kunskapsintensiv inriktning på sin ekonomi än vad andra OECD-länder har. Förvärvsfrekvensen är hög och jämfört med andra länder ”räcker inte” de högutbildade till. Om vi i Sverige skulle ha samma andel högskoleutbildade i respektive bransch som i åtta jämförda OECD-länder (Australien, Danmark, Finland, Japan, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA) skulle vi behöva 640 000 fler indivi- der med högskoleutbildning varav hälften med lång högskoleutbildning.

Trots denna brist på högskoleutbildade visar en internationell under- sökning att det snarare är arbetslivserfarenhet än formell utbildning eller kompetens som premieras lönemässigt i Sverige. Inte heller verkar anställdas kompetens tas tillvara i samma utsträckning som i andra län- der.

I framtiden förväntas arbetsmarknadens efterfrågan på personer med enbart grundskoleutbildning fortsätta att minska i Sverige medan efter- frågan antas öka när det gäller i stort sett alla andra utbildningsgrupper. Särskilt gäller det tekniker, högskoleingenjörer och IT-utbildade men även ekonomer, jurister och personer med kort högskoleutbildning. Efterfrågan på vårdpersonal och lärare förväntas också öka i framtiden.

Forskningsresultat och utbildningsindikatorer pekar på ett behov av att satsa på utbildningssektorn men ger inte några entydiga svar på frå- gor om vad som bör göras utbildningspolitiskt. Mot bakgrund av den internationella utvecklingen och föreliggande forskningsresultat utpekas avslutningsvis i kapitel 3 vissa områden där det kan vara befogat att ta upp en diskussion om utveckling och satsningar:

·Att satsa mer, inte minst kvalitativt, på socialt utsatta grupper – barn, invandrare, funktionshindrade och kortutbildade.

·Att öka ungdomarnas direktövergång till högskolan (till såväl kortare som längre högskoleutbildningar) eller annan vidareutbildning.

·Att bättre utnyttja kompetensen i arbetslivet, att öka vuxnas möjlig- heter att delta i det livslånga lärandet, inklusive i både kortare och längre utbildningar på högskolenivå, och annan vidareutbildning.

·Att bygga ut högskolan ytterligare.

·Att utveckla alternativa former för fördelningen av utbildningens finansiering.

16 Sammanfattning	SOU 1999:39

·Att hitta lösningar så att kvinnor kan få bättre ekonomisk utdelning på sina utbildningsinvesteringar.

Tre viktiga förutsättningar måste föreligga för att de antydda utbild- ningspolitiska satsningarna ska kunna leda till bra resultat.

För det första måste individer och företag kunna fatta välunder- byggda beslut om utbildning vilket i sin tur kräver information om ut- bildningar och utbildningsanordnare och för individernas del även vägledning att identifiera egna intressen och relatera dem till efterfrågan på arbetsmarknaden.

För det andra måste alla utbildningar och utbildningsanordnare kva- litetssäkras. Utan ett system för kvalitetssäkring av utbildningsanordnare är det svårt att få fram en kvalitetsutveckling och mekanismer som garanterar jämförbarhet i utbildningsutbudet.

För det tredje är det viktigt att en utveckling kommer till stånd som leder till att det skapas fler jobb, som ökar efterfrågan på kvalificerad arbetskraft och som gör att intresset för att ta tillvara existerande kom- petens ökar.

Kapitel 4 inleds med en översikt av större regelförändringar under det senaste året när det gäller studiestöd och statsbidrag till Kunskapslyftet. Därefter följer en beskrivning av den senaste tidens kvantitativa förändringar i utbildningen för vuxna i Sverige - den totala volymen vuxenutbildning inklusive personalutbildning, utbildning av vuxna på högskolan och i Kunskapslyftet. Ett särskilt avsnitt ägnas åt deltagare i kommunal vuxenutbildning och på folkhögskolor uppdelat på ålder och kön samt utbildningsbakgrund och arbetslöshetserfarenheter. Även ut- bildningsanordnarna i den kommunala vuxenutbildningen och folkbild- ningens deltagande i Kunskapslyftet beskrivs. Kapitlet avslutas med en redogörelse för en uppföljning av vad som hänt den första kullen delta- gare i Kunskapslyftet efter ett år.

Den kvalitativa utvecklingen av vuxenutbildningen i Sverige belyses utifrån tre infallsvinklar i kapitel 5. Den första handlar om strategisk planering och organisatorisk-pedagogisk utveckling såsom kommittén mött den i kommuner, på folkhögskolor och hos andra utbildningsan- ordnare. Den andra delen bygger på resultat från de fristående utvärde- rarna - hur individerna upplevde studierna, vad de fick ut av dem, varför somliga valde att stå utanför och hur Kunskapslyftet har utformats i kommunerna. Avslutningsvis diskuteras förutsättningarna för fortsatt pedagogisk utveckling i vuxenutbildningen.

Som närmare beskrivs i kapitel 6 har Kunskapslyftskommittén ett samordningsansvar när det gäller utvärderingarna av Kunskapslyftet. Kunskapslyftskommitténs utvärderingar kom igång redan hösten 1997.

SOU 1999:39	Sammanfattning 17

De andra aktörerna – Folkbildningsrådet, Skolverket och Ams - följer nu efter med utvärderingar som kompletterar och fördjupar de utvärde- ringar som Kunskapslyftskommittén initierat. I övrigt innehåller kapitlet en redogörelse för resultat från en del mer specifika utvärderingsprojekt. Kunskapslyftet som modell och metod (avsnitt 6.2) är en utvärdering av den ”Delegationsmodell” som tillämpades för Kunskapslyftet under det inledande skedet (1996- 1998). Kunskapslyftets omfattning i kommuner- na (avsnitt 6.3) analyserar Kunskapslyftets och den kommunala vuxenutbildningens omfattning i kommunerna i förhållande till olika definitioner av potentiella målgrupper. Även den utvärdering som beskrivs i avsnitt 6.4 har ett kommunalt perspektiv. Här handlar det om kommunernas kostnader för Kunskapslyftet: dels hur kommunernas kostnader förhåller till sig till de statsbidrag de fått, dels hur kostnads- skillnader mellan kommunerna kan förklaras. Kapitlet avslutas i avsnitt 6.5 med en redovisning av preliminära resultat från det samhällsekono- miska utvärderingsprojektet. Deltagarna i vuxenutbildning/Kunskaps- lyftet hösten 1997 och 1998 och deras bakgrund, tidigare arbetsmark- nadserfarenheter och inkomster analyseras.

1.2Kommitténs förslag med avseende på del I

Mot bakgrund av utgångsläget och aktuella utvecklingstendenser avslutar kommittén del I av betänkandet med vissa reflexioner och för- slag till åtgärder som här sammanfattas under rubrikerna: målgrupper; studerande och studiestöd; kvalitet och kostnader; utbildningsanordnare; nationell organisation, tillsyn och utvärdering; strategisk planering och infrastruktur samt utbildningsutbud.

Målgrupper

Kunskapslyftskommittén anser att det finns goda skäl för alla de grupper, som genom Kunskapslyftet har fått möjligheter till vuxen- utbildning, att bedriva studier. De befinner sig på en nivå av ”basutbildning”. Vad man däremot kan diskutera är fördelningen mellan olika grupper och i vilken takt respektive grupp ska få sina utbildnings- behov tillgodosedda – studerande på grundläggande nivå och på gymnasienivå; arbetslösa, anställda och andra; kvinnor och män; indi- vider med fuktionsnedsättningar, invandrare och olika åldersgrupper.

18 Sammanfattning	SOU 1999:39

Kunskapslyftskommittén finner framför allt utvecklingen på grund- läggande vuxenutbildningsnivå oroväckande. Forskningsresultat visar att det samhällsekonomiskt är befogat att särskilt satsa på socialt utsatta grupper – invandrare, individer med funktionsnedsättningar och kortut- bildade. I kommunerna verkar det ha uppstått en situation där man an- tingen satsar på grundläggande vuxenutbildning, och därmed kommer över den ökning på tio procent av basorganisationen som krävs för att få del av statsbidragen till vuxenutbildning på grundläggande nivå, eller så gör man det inte. I det senare fallet finns det inga spärrar i statsbi- dragssystemet som förhindrar en neddragning av basorganisationen. Sammanlagt verkar tendensen att dra ner överväga. Mot denna bakgrund föreslår Kunskapslyftskommittén:

att Förordningen om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning av vuxna ändras så att grundskolenivån kan lyftas in i kommunernas ansökan till Skolverket om statsbidrag för Kun- skapslyftet och bli en del i underlaget för tilldelning av kvalitetspremien.

Avsikten med detta förslag är inte att ändra villkoren för statsbidrag till kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå. Det skulle inte bli fler statsbidragsberättigade platser i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå utan förslaget syftar i stället till att stimulera kommunerna att i sin planering ta ett helhetsgrepp på rekrytering och organisation av kursutbud för såväl grundläggande som gymnasial nivå. Denna helhetssyn skulle redovisas i ansökan till Skolverket om statsbidrag för Kunskapslyftet. Hög kvalitet i den strategiska pla- neringen skulle sedan kunna belönas vid tilldelning av statsbidrag för Kunskapslyftet.

Vidare anser Kunskapslyftskommittén:

att Skolverket bör få i uppdrag att närmare följa och analysera utvecklingen av olika målgruppers deltagande i kommunal vuxenutbildning.

På gymnasial nivå tyder mycket på att man fått en viss ”logik” i ut- fallet vad gäller rekrytering av angelägna målgrupper. De grupper, som har störst nytta av att delta i vuxenutbildning snarare än att gå i arbets-

SOU 1999:39	Sammanfattning 19

marknadsutbildning eller söka arbete direkt, verkar göra det. Kun- skapslyftskommittén vill ändå rekommendera kommunerna:

att öka sina rekryteringsinsatser och särskilt rikta in dem på de prioriterade grupperna – arbetslösa, kortutbildade, inte minst män, invandrare och individer med funktionsnedsättningar.

Ett intensifierat rekryterings- och informationsarbete från kommunernas sida kan vara befogat av flera skäl. Både om man vill behålla andelen prioriterade grupper i Kunskapslyftet och om man vill öka den torde det vara nödvändigt att öka informations- och vägledningsinsatserna.

Studerande och studiestöd

Kunskapslyftskommittén förväntade sig i sitt tidigare delbetänkande (SOU 1998:51) att en reform av studiestödssystemet skulle ha presente- rats vid det här laget. I stället befinner vi oss i ett läge som för många studerandes del karaktäriseras av förvirring och frustration. Många stu- derande hoppas fortfarande på att det ska bli möjligt även för dem att studera ett andra år med UBS. Den andra kullen studerande i Kun- skapslyftet känner sig orättvist behandlad. Redan osäkerheten om man kan få eller inte få önskat studiestöd gör att vissa avstår från att söka sig till studier eller hoppar av påbörjade studier. Studiestödet – dess ut- formning och hantering – liksom informationen kring studiestödet har varit återkommande källor till klagomål vid kommitténs besök i kom- muner och på folkhögskolor. Kommittén understryker och bekräftar den kritik som framkommit gällande UBS men anser att frågan måste lösas statsfinansiellt.

Regeringen har ambitionen att presentera en studiestödsproposition under 1999 som skulle göra det möjligt att ta ett nytt studiestödssystem i bruk år 2000. Att så blir fallet är naturligtvis mycket angeläget. För att inte studiestödsreformen ska försenas ytterligare vill Kunskapslyfts- kommittén framhålla att det är av yttersta vikt att ansvariga myndigheter

– Skolverket, CSN, Ams och Verket för högskoleservice – energiskt tar sig an regeringsuppdraget att ”definiera och analysera de hinder för en ökad flexibilitet i vuxenutbildningen som kan finnas i de berörda myndigheternas regelverk samt vid behov förslå ändringar”. Kun- skapslyftskommittén anser att myndigheterna i detta utredningsuppdrag bör ge högsta prioritet åt en analys av studiestödet och att analysen bör göras utifrån aktuella mål för kunskapslyft och livslångt lärande.

20 Sammanfattning	SOU 1999:39

De berörda myndigheterna bör snabbt ta fram ett besluts- underlag som uppdaterar Studiestödsutredningens förslag och för dem fram till den detaljnivå, som i nuläget krävs för att statsmakterna ska kunna agera utifrån det. Om så inte sker föreslår Kunskapslyftskommittén att en särskild utredning tillsätts.

Kunskapslyftskommittén ser för sin del inga hinder för att exempelvis hanteringen av studiestödet i vuxenutbildningen läggs om i en riktning så att det vad gäller närvarokontroll och liknande administrativa och organisatoriska aspekter mer kommer att likna det system man har för studiemedlen men med kanske ännu större betoning på flexibilitet och anpassning till livslångt lärande. En bättre samordning mellan tilldelning av utbildningsplatser och studiestöd till de studerande borde också vara möjlig att åstadkomma inom ramen för nuvarande system. Om myndigheterna, i samarbete med Regeringskansliet, arbetar snabbt och effektivt i enlighet med nuvarande direktiv bör ett reformerat studiestödssystem kunna finnas på plats i början av 2000-talet.

Det är också av största betydelse att CSN och andra aktörer i väntan på en reformering av studiestödssystemet anstränger sig till det yttersta för att få det nuvarande systemet att fungera så smidigt som möjligt. Det gäller både samarbetet och informationen mellan myndigheterna och till de studerande, skolorna och andra aktörer. I detta sammanhang vill kommittén särskilt peka på vikten av ett gott samarbete mellan CSN, CSN:s lokalkontor och kommunerna. Rekryteringen av svårmotiverade och svårnådda grupper såsom långtidsarbetslösa, människor med funktionshinder och invandrare är särskilt beroende av en konse-kvent och begriplig information och hantering av studiestödet. Kommunernas planering kan också påverkas negativt om inte information och beslut om tillgång till studiestöd och utbildningsutbud är samordnade.

Fortsatta ansträngningar att öka samarbetet och informa- tionen från CSN:s sida och övriga aktörer bör uppmuntras av statsmakterna. Det gäller särskilt informationsinsatser under våren, sommaren och hösten 1999 då fortfarande en viss oklarhet kan råda bland de studerande om villkoren för UBS.

Kunskapslyftskommittén följer utvecklingen av finansieringssystemen för utbildning av vuxna inom ramen för utbildnings-, arbetsmarknads-, närings- och socialpolitiken.

SOU 1999:39	Sammanfattning 21

Kommittén återkommer i sitt slutbetänkande vid behov med förslag om fortsatta förändringar och utvecklingsarbete på samtliga områden som berör individernas möjligheter att fi- nansiera livsuppehället under studier.

Kvalitet och kostnader

Kunskapslyftskommitténvill föreslå följande förändringar i tilldel- ningssystemet för statsbidrag till Kunskapslyftet i kommunerna:

En höjning av kvalitetspremiens andel av statsbidraget till

Kun- skapslyftet.

Att satsningar på grundläggande vuxenutbildning i Kunskaps- lyftet ges stöd inom ramen för kvalitetspremien.

Att satsningar på funktionshindrade i Kunskapslyftet stimuleras inom ramen för kvalitetspremien.

Kunskapslyftskommittén anser att man bör sikta in sig på ett system där en större andel av statsbidraget till Kunskapslyftet utnyttjas till kvalitets- höjan- de insatser. De områden som Kunskapslyftskommittén främst tänkt sig som aktuella för kvalitetspremier är de som föreslås i det tidigare avsnittet Målgrupper och nedan i avsnitt 1.4 under rubriken Kommunalvuxenutbildning och Kunskapslyftet. Dessa förslag kräver att Skolverket tydligt formulerar villkoren för tilldelning av kvalitetspremier i dessa liksom i övriga avseenden.

Med nuvarande system för beräkning av statsbidrag till kommunerna finns inga spärrar inlagda utan tilldelningen kan variera kraftigt från år till år. Små förändringar i arbetslösheten kan leda till stora förändringar i statsbidraget. Dylika kast försvårar kommunernas planering och riskerar att leda till inställda och/eller fördyrade kurser på samma sätt som ett dåligt samarbete mellan kommunerna, de studerande och CSN kan göra det. De regionala effekterna av nuvarande tilldelningssystem är också en aspekt som bekymrar Kunskapslyftskommittén. Tilldelningen och utnyttjandet av Kunskapslyftsplatser verkar inte stå i proportion till de prioriterade målgrupperna i kommunerna. Kunskapslyftskommittén anser:

att Skolverket bör ta fram en modell som begränsar ryckigheten i nuvarande system för tilldelning av statsbidrag till

22 Sammanfattning	SOU 1999:39

kommunerna samt närmare analysera systemets regionala effekter och föreslå påkallade förändringar i tilldelings- systemet.

Med tanke på framtiden framhöll Kunskapslyftskommittén i sitt tidigare betänkande (SOU 1998:51) att den Kommunala utjämningsutredningen vid kontrollstation 1998 borde se över de faktorer som styr utjämningen så att en stor andel invånare i behov av grundläggande vuxenutbildning blir en faktor som tas i beaktande (SOU 1998:51).

Kommunala utjämningsutredningens förslag till reviderade kost- nadsutjämningsmodeller innehöll inte någon faktor ”kortutbildade”. Utredningen konstaterar dock att om det nuvarande statsbidraget till Kunskapslyftet efter den femåriga projektperioden ”kommer att tillföras det generella statsbidraget kan detta leda till att kostnadsutjämningen behöver utökas med en delmodell där det strukturellt betingade behovet av vuxenutbildning beaktas” (SOU 1998:151).

Kunskapslyftskommittén följer utvecklingen av det kommunala utjämningssystemet och återkommer om det blir aktuellt i sitt slutbetänkande med nya och alternativa förslag om hur volym- och kvalitetsmål ska kunna uppnås i framtiden inom utbild- ningen av vuxna.

Utbildningsanordnare

Variationen i utbildningsanordnare inom vuxenutbildningen har ökat markant de senaste åren. Folkbildningens deltagande ligger på en stabil nivå. Den hittillsvarande uppföljningen av Kunskapslyftet visar att folkhögskolorna tillsammans med vissa utbildningsanordnare inom den kommunala vuxenutbildningen har den högsta genomströmningen av studerande.

Kunskapslyftskommittén finner det angeläget att den mångfald som uppvisats under Kunskapslyftets första år kan bibehållas och om möjligt vidareutvecklas. Ett problem för externa utbildningsanordnare är att de måste överlåta till en kommunal rektor att sanktionera de studerandes betyg i samlat betygsdokument och slutbetyg. På grund- och gym- nasienivå medger skollag och förordningar såväl fristående grund- och gymnasieskolor som fristående grundsär- och gymnasiesärskolor. Några sådana medgivande finns inte för vuxenutbildningen. Där har under Kunskapslyftet istället ett omfattande entreprenörskap utvecklats, vilket

SOU 1999:39	Sammanfattning 23

torde betyda att både behov av mångfald och möjligheter att erbjuda sådan mångfald finns i många kommuner.

Kunskapslyftskommittén avser att ytterligare utreda frågan om fristående vuxenutbildningsenheter och återkomma med förslag i sitt slutbetänkande.

I övrigt följer kommittén utvecklingen när det gäller olika utbildnings- anordnares deltagande i Kunskapslyftet.

Kommittén återkommer vid behov med förslag om förutsätt- ningarna för olika utbildningsanordnare inklusive folkbild- ningen att delta i Kunskapslyftet, vuxenutbildning och livslångt lärande i sitt slutbetänkande.

Nationell organisation, tillsyn och utvärdering

Kunskapslyftskommittén framförde i sitt senaste delbetänkande (SOU 1998:51) ett antal förslag som berörde olika områden inom vilka Skol- verket skulle kunna göra värdefulla insatser.

För att markera bredden i Kunskapslyftsprojektet ansåg Kunskaps- lyftskommittén att Skolverket, när det tog över ansvaret för Kunskaps- lyftet från Delegationen för kunskapslyftet, till projektledningen på na- tionell nivå borde knyta myndigheter som Ams, Konjunkturinstitutet och NUTEK. Kunskapslyftet får inte bli en förlängd skolgång utan ska vara en kombinerad utbildnings- och arbetsmarknadssatsning. Kunskaps- lyftskommittén anser fortfarande att förutsättningar finns för Skolverket att spela en ledande roll inom vuxenutbildningen. För detta krävs dock:

på nationell nivå att Skolverket upprätthåller den bredd i led- ningen för Kunskapslyftet som fanns på Delegationens tid, dvs. med kontinuerligt inflytande från myndigheter och parter som representerar arbetsmarknad och näringsliv.

24 Sammanfattning	SOU 1999:39

på regional nivå att Skolverket i kontakterna med kommunerna gör gemensam sak med andra myndigheter för att skapa en större dynamik i dialogen med kommunerna och bredda in- fallsvinklarna. Exempel på statliga myndigheter och andra ak- törer med regional förankring och intresse i livslångt lärande är högskolor, självstyrelseorgan (landsting och regioner), länsstyrelser, länsarbetsnämnder och försäkringskassorna.

att det finns ett nära samarbete mellan den regionala och na- tionella nivån i ledningen av Kunskapslyftet.

Statsmakternas krav på kommunerna att förankra vuxenutbildning och Kunskapslyftet hos kommuninvånarna och det lokala näringslivet ris- kerar att förlora i trovärdighet utan en motsvarande ansats hos Skolver- ket.

Utifrån en diskussion om uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn föreslår Kunskapslyftskommittén vidare:

att regeringen ser över Skolverkets instruktion och uppdrag så att Skolverket i dialog med kommunerna kan arbeta på att ut- veckla utbildningssystemet.

Regler ska tillämpas (tillsyn) men de kan också behöva ändras (uppföljning och utvärdering). Uppslag till pedagogisk och organisato- risk utveckling bör kommunerna och Skolverket på ett samordnat sätt kunna hämta inte bara från kommunernas och verkets respektive ut- vecklingsfunktioner utan även från de lokala respektive nationella upp- följningarna, utvärderingarna och tillsynsärendena.

Att kommunerna ska följa gällande regler och bestämmelser är självklart liksom att Skolverket ska påpeka när de inte gör det. Än vik- tigare är dock att kommunerna tillsammans med Skolverket successivt verkar för förbättringar av utbildningssystemet (inklusive dess regel- system) så att en allt högre måluppfyllelse kan uppnås. Att sträva mot målen i en ständig förbättringsprocess kräver kommunernas engagemang och aktiva medverkan. Förutsättningarna för att få igång en dynamisk utvecklingsprocess är större genom dialog än genom tvång. De stora utmaningar som ett obyråkratiskt samarbete innebär bör vara sti- mulerande för Skolverket att anta och är en förutsättning för att verket ska kunna spela en konstruktiv roll i ett framtida kunskapssamhälle.

Även när det gäller nationell och lokal utvärdering föreslår kom- mittén:

SOU 1999:39	Sammanfattning 25

att regeringen förtydligar Skolverkets uppdrag så att Skolver- ket i dialog med kommunerna utvecklar sambanden mellan na- tionella och lokala utvärderingar och klargör hur den statistik- och informationsinsamling som utgör grunden för det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet också kan utnyttjas i kommunernas egna utvärderingar.

Ett bättre samarbete mellan Skolverket och kommunerna är en förut- sättning inte bara för att användningen av externa utbildningsanordnare i den kommunala vuxenutbildningen förbättras utan även för att peda- gogiken, den uppsökande verksamheten, de individuella studieplanerna och hela den kommunala vuxenutbildningen utvecklas. De organisato- riska frågorna är viktiga inför framtiden och Kunskapslyftskommittén följer även på detta område utvecklingen med tanke på sitt slutbetän- kande.

Strategisk planering och infrastruktur

Under denna rubrik återfinns kommitténs förslag beträffande samarbete och planering, vägledning, validering, personalutbildning inom vuxen- utbildningsområdet samt forskning.

Kunskapslyftskommittén ser positivt på den utveckling av samarbetet inom kommuner och mellan kommuner och olika utbildningsanordnare som förstärkts under de första åren med Kunskapslyftet. Enligt kommitténs bedömning är det nu hög tid för kommunerna att också engagera sig i ett lite vidare perspektiv på utbildning och kompetensut- veckling. De regionala tillväxtavtalen och kompetensråden, som håller på att ta form, borde vara intressanta för kommunerna som plattform för utveckling av en mer heltäckande utbildningsplanering. Kunskaps- lyftskommittén:

rekommenderar kommunerna att satsa på regionala kontakter vid sin uppläggning av utvecklingsstrategier för kunskapslyft och livslångt lärande.

En viktig aspekt för kommuner och landsting i denna utbildningsplane- ring är behovet av personal till vård- och omsorgsområdet. För närva- rande förefaller Kunskapslyftet att i hög utsträckning användas till att både utbilda personal till omvårdnadssektorn och från omvårdnads- sektorn. En viss personalomsättning av dylikt slag är naturligtvis alltid nödvändig men kan aldrig ersätta kommunernas och landstingens ansvar

26 Sammanfattning SOU 1999:39

för att utveckla arbetsorganisation och arbetsvillkor. Kunskaps- lyftskommittén:

rekommenderar kommuner och landsting att gemensamt se över vuxenutbildningens roll för omvårdnadssektorn och alternativa sätt att lösa kompetensförsörjningen.

Samarbetet med näringslivet i Kunskapslyftet i kommunerna går fortfa- rande relativt trögt. Kunskapslyftskommittén vill understryka behovet av att förnyade insatser görs för att utveckla samarbetet med näringslivet. Det är kanske först i konkreta projekt som ett samarbete kan ta form. Kunskapslyftskommittén vill också i detta sammanhang uppmana kommunerna till en anpassning av de individuella studieuppläggningar- na till den lokala arbetsmarknaden. När efterfrågan på arbetskraft ökar ser kommittén det som önskvärt:

att kommunerna i samarbete med arbetsförmedlingen stimule- rar deltagarna att acceptera erbjudet arbete och möjliggör al- ternativa upplägg av resterande studieomfång, exempelvis ge- nom deltidsstudier, studier på otraditionella tider och koncen- trationsläsning under vissa perioder.

Kunskapslyftskommittén har tidigare (SOU 1998:51) uttalat att varje studerande bör ha rätt till en individuell studieplan med dithörande vägledning. Detta är särskilt viktigt för speciellt utsatta grupper, exem- pelvis för människor med funktionshinder av olika slag. Kunskaps- lyftskommittén föreslår nu att kommunernas skyldighet att upprätta studieplaner förtydligas genom:

att regeringen i Förordningen om kommunal vuxenutbildning anger vad en individuell studieplan minst bör innehålla.

I en individuell studieplan bör enligt kommitténs uppfattning följande områden behandlas: mål med studierna; mål och delmål under studiernas gång; individuell studieuppläggning.

Kunskapslyftskommittén föreslår också:

att deltagare i Kunskapslyftet vid folkhögskolor ska ges mot- svarande rätt till individuell studieplan.

Kunskapslyftskommittén anser att regeringen måste ställa krav på ar- betsmarknadsverket att ta fram individuella handlingsplaner för sökande

SOU 1999:39	Sammanfattning 27

hos arbetsförmedlingen som behöver stöd av något slag för att få ett arbete. Än viktigare är dock kopplingen mellan studieplan och handlingsplan. Kunskapslyftskommittén föreslår därför:

att regeringen i Förordningen om kommunal vuxenutbildning föreskriver om samråd mellan studie- och yrkesvägledarna i den kommunala vuxenutbildningen och arbetsförmedlingens vägledare och att den individuella studieplanen ska vara ett förtydligande av handlingsplanens målskrivningar avseende utbildning – där sådan finns.

Många kommuner lägger nu ner ett stort arbete på att validera reell kompetens till formell behörighet. Till skillnad mot tidigare är också validering av yrkeskompetens en uppgift som ett antal kommuner tagit till sig. Problemen med validering är i stor utsträckning praktiska. Alla inser fördelarna för såväl individen, utbildningsanordnaren och sam- hället. Önskemål om konkreta exempel på validering har framförts i många sammanhang till kommittén. Detta torde vara en angelägen uppgift för Skolverket.

När det gäller validering mot arbetsmarknadens krav delar kommittén i huvudsak de förslag som utredningen för värdering av utländsk yrkesutbildning presenterat i sitt slutbetänkande (SOU 1998:165). Kun- skapslyftskommittén föreslår:

att en försöksverksamhet med validering mot arbetslivet inrät- tas i syfte att ta vara på den reella arbetslivskompetens som finns hos många människor och att försöksverksamheten sam- ordnas med den validering mot skolans värld som redan nu ge- nomförs i den kommunala vuxenutbildningen.

Lärarutbildningskommittén kommer med förslag rörande utbildning för skolledare och lärare under våren 1999. Kunskapslyftskommittén har noterat att vuxenutbildningens personal har ett stort behov av kompe- tensutveckling. Det gäller både allmänt och i mer specifika frågor såsom undervisning för människor med funktionshinder.

Kunskapslyftskommittén föreslår:

att Skolverket får i uppdrag att särskilt följa upp hur fort- och vidareutbildning för vuxenutbildningens personal hanteras av kommunerna.

28 Sammanfattning	SOU 1999:39

Utbildningen för vägledare i vuxenutbildningen bör enligt Kunskaps- lyftskommitténs uppfattning också reformeras. Kommittén föreslår där- för:

att den nuvarande utbildningen för vägledare ses över, så att den breddas och tydligare behandlar de arbetsuppgifter som aktualiseras för vägledare i vuxenutbildningen.

att vägledning inom vuxenutbildningen också ses i ett bredare perspektiv och att samarbete/samordning med utbildning för vägledare inom arbetsmarknadsverkets område möjliggörs.

att yrkesverksamma utan formella behörighetsgivande förkun- skaper för utbildning till vägledare för att bli antagna till hög- skoleutbildning för vägledare skulle kunna få validera sin reella kompetens och via dispens antas till utbildningen samt utifrån en bedömning av den reella kompetensen medges möj- lighet att påbörja sina studier på lämplig nivå inom högskole- utbildningen.

Utbildningen för vägledare kan vara uppbyggd med vissa grundmoduler och vissa påbyggbara moduler med inriktning mot grundskola, gymnasieskola, kommunal vuxenutbildning respektive högskola. Likaså bör praktiken vara inriktad inte bara mot grund- och gymnasieskola utan också mot vuxenutbildning och högskola.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att:

den nuvarande utbildningen för kuratorer ses över, så att även den breddas och tydligare behandlar de arbetsuppgifter som är aktuella för kuratorer i vuxenutbildningen. Förekommande praktik bör vara inriktad inte bara mot grund- och gymnasie- skola utan också mot vuxenutbildningen och högskolan.

Kunskapslyftskommittén föreslår dessutom:

en kraftfull och omedelbar satsning på forskning inom området vuxenutbildning och livslångt lärande. Eftersom forskarkom- petens måste byggas upp inom området föreslår kommittén en stegvis utbyggnad, där satsningen stegras för att nå ett nor- malläge först efter exempelvis fem år.

SOU 1999:39	Sammanfattning 29

Uppenbarligen föreligger stora svårigheter för forskare att nå användare inom vuxenutbildningen med information om nya (och gamla) forskningsresultat. Detta är allvarligt. Kunskapslyftskommittén föreslår därför:

att den som får ansvaret för ett forskningsprogram om vuxenutbildning och livslångt lärande också ges ett ansvar för att forskningsresultaten sprids till avnämarna och att informa- tionsverksamheten efter en kort introduktionsperiod utvärderas ur avnämarsynpunkt.

I ett senare skede skulle man kunna överväga en institutionalisering av forskningen. För informationsspridningen föreslår Kunskapslyftskom- mittén att forskningsprogrammets informationsansvar kompletteras med:

att ett eller flera nationella resurscentra inrättas med uppdrag att sprida forskningsresultat från förekommande svensk och internationell forskning kring vuxenutbildning och livslångt lä- rande.

Dessa förslag rörande forskning och informationsspridning innebär inte att berörda sektorsmyndigheter – Skolverket, Folkbildningsrådet, Hög- skoleverket – fråntas sitt ansvar att inom respektive område bidra till forskning och informationsspridning.

Utbildningsutbud

Under denna rubrik återfinns kommitténs förslag beträffande läroplan; sfi och invandrarfrågor; nationella och lokala kurser; estetiska ämnen och estetisk verksamhet; idrott och hälsa samt specialidrott; special- arbete samt slutbetyg.

Vad gäller den för gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning gemensamma läroplanen konstaterar Kunskapslyftskommittén med tillfredsställelse att regeringen gett Skolverket i uppdrag att vuxenan- passa den. Kommittén avvaktar med intresse Skolverkets redovisning till regeringen senare i år. I ett längre tidsperspektiv kan givetvis ifrågasättas om inte vuxenutbildningen i stort behöver profileras ytterligare mot livslångt lärande vilket kanske inte är möjligt inom en gemensam läroplan för gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning.

30 Sammanfattning	SOU 1999:39

Kunskapslyftskommittén avser att vid behov återkomma till frågan om måldokument för vuxenutbildningen i sitt slutbetän- kande.

När det gäller sfi-undervisningen vidhåller kommittén sitt förslag att sfi bör upphöra som egen skolform och integreras i den kommunala vuxenutbildningen.

I sitt slutbetänkande avser kommittén att ta upp utbildning för invandrare i ett helhetsperspektiv.

Förutom utbildning och insatser som direkt kopplas till utbildning, ex- empelvis praktik, handlar det också om vägledning, validering, sociala åtgärder och arbetsmarknadsåtgärder.

Kunskapslyftskommittén vidhåller sitt tidigare förslag att allmänna ämnen ska kunna delas upp i delkurser och att en försöksverksamhet borde genomföras med naturvetenskapliga, samhällsvetenskapliga och ekonomiska baskurser. Till det bör dock läggas:

att regeringen uppdrar åt Skolverket att inte bara granska det stora utbudet av lokala kurser utan att granska och vid behov komma med förslag till ett kompletterande nationellt kurs- utbud.

Kunskapslyftskommittén anser det också nödvändigt att det sker en utveckling av betygskriterier och studieomdömen och att tillgången till nationella prov för grundläggande och gymnasiala kurser inom kom- munal vuxenutbildningen ökar. Kommittén ser fram mot resultatet av Skolverkets uppdrag att under år 1999 redovisa hur utformningen av nationella prov kan anpassas till de speciella förutsättningar som gäller för vuxenutbildningen. Kunskapslyftskommittén föreslår därutöver att:

SOU 1999:39	Sammanfattning 31

Skolverket får i uppdrag att bedriva ett utvecklingsarbete när det gäller betygskriterierna och att det arbetet på ett fruktbart sätt bör kunna ske i samarbete med andra utbildningsanord- nare, inte minst folkbildningen som håller på att utveckla sina studieomdömen.

Att konkretisera kriterierna för betyg och studieomdömen så att de blir tydliga och lätta att kommunicera är viktigt för att förstärka dialogen mellan läraren och kursdeltagaren i såväl den kommunala vuxenutbild- ningen som vid folkhögskolorna. Det är också en förutsättning för att kunna föra över mer av ansvaret för studierna på kursdeltagaren. På vilket sätt den ökade efterfrågan på ”basfärdigheter” som social kom- petens, kreativitet, förmåga att lära nytt, kommunicera och ta ansvar ska dokumenteras och komma in i betygskriterierna behöver också utredas vidare.

Kunskapslyftskommittén har diskuterat frågan om att införa såväl estetiska ämnen som estetisk verksamhet i kommunal vuxenutbildning. Flera skäl talar för att så bör ske. Centralt för både estetiska ämnen och estetisk verksamhet är att de har en viktig uppgift att fylla för utveck- lingen av sociala basfärdigheter. Utbildning i estetiska ämnen utgör vidare en bas för fortsatt lärande inom de estetiska områdena och för att utveckla ett yrkeskunnande. Kursen i estetisk verksamhet ger varken behörighet eller utgör en del i en yrkesutbildning. Den kan dock fungera som en viktig inkörsport för nya studerandegrupper. Ett annat argument för att införliva estetiska ämnen och estetisk verksamhet i den kommunala vuxenutbildningens utbud är att det underlättar samverkan mellan gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning, exempelvis för studerande på individuella program.

Estetisk verksamhet är en kärnämneskurs i gymnasieskolan och alltså tvingande på nationella och specialutformade program. Om estetisk verksamhet skulle bli en kärnämneskurs i kommunal vuxenutbildning, så skulle alla studerande som önskar slutbetyg tvingas läsa kursen. Om den däremot förekom som en av många kurser i det utbud som finns på gymnasial nivå, så skulle den kunna erbjudas i en omfattning som svarar mot intresse och behov. Kunskapslyftskommittén föreslår:

att regeringen upphäver den inskränkning i utbudet på gymna- sial nivå som föreskrivs i Förordningen om kommunal vuxenutbildning avseende estetiska ämnen.

att regeringen upphäver den inskränkning i utbudet på gymna- sial nivå som föreskrivs i Förordningen om kommunal

32 Sammanfattning	SOU 1999:39

vuxenutbildning avseende estetisk verksamhet dock utan att göra estetisk verksamhet till en kärnämneskurs i kommunal vuxenutbildning.

Det är Kunskapslyftskommitténs bestämda uppfattning att estetisk verksamhet inte ska vara tvingande för att den studerande ska få ut slutbetyg i kommunal vuxenutbildning.

Ämnet idrott och hälsa liksom ämnet specialidrott består av två kur- ser (kurs A och B). Det är inte möjligt att erbjuda någon av dessa kurser i kommunal vuxenutbildning. Idrott och hälsa, kurs A, är en kärnämneskurs och alltså obligatorisk för alla elever på nationella pro- gram i gymnasieskolan. Kunskapslyftskommittén föreslår:

att regeringen upphäver den inskränkning i utbudet på gymna- sial nivå som föreskrivs i Förordningen om kommunal vuxenutbildning avseende idrott och hälsa dock utan att göra idrott och hälsa, kurs A, till en kärnämneskurs i kommunal vuxenutbildning.

att regeringen upphäver den inskränkning i utbudet på gymna- sial nivå som föreskrivs i Förordningen om kommunal vuxenutbildning avseende specialidrott.

Huvudskälen är i det första fallet att tillgodose även vuxna studerandes behov av dels att få ökade kunskaper om hur man på ett bra sätt sköter sin hälsa, dels – för dem som så önskar – att få utöva viss fysisk verk- samhet. Att möjliggöra idrott och hälsa även i den kommunala vuxenutbildningen underlättar också samverkan mellan gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. Förslaget beträffande specialidrott motiverar kommittén med vikten av att stimulera till ideellt ledarskap i barn- och ungdomsarbetet inom idrottsrörelsen.

Gymnasieskolans specialarbete förekommer inte i kommunal vuxenutbildning. Många vuxenstuderande förbereder sig emellertid för högskolestudier, där självständigt arbete är nödvändigt. Vuxna anses dock vanligen redan i arbets- och samhällslivet ha lärt sig att själva planera, genomföra och redovisa undersökande uppgifter av olika slag.

Riksdagens beslut med anledning av propositionen Gymnasieskola i utveckling – kvalitet och likvärdighet innebär bland annat att ett pro- jektarbete införs i gymnasieskolan. Beslutet träder i kraft den 1 juli år 2000 för elever som efter detta datum påbörjar studier i gymnasieskolan.

SOU 1999:39	Sammanfattning 33

Kunskapslyftskommittén kan se såväl för- som nackdelar med att införa projektarbete i vuxenutbildningen och återkommer till denna fråga i sitt slutbetänkande.

Även på andra viktiga punkter innebär riksdagens beslut med anledning av denna proposition viktiga förändringar i gymnasieskolan. Till dem hör besluten om förändringar i volymberäkningen och principbeslutet om införande av studentexamen som i huvudsak kommer att träda i kraft 1 juli år 2000.

Hittills har det varit så att slutbetyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå till sin volym i princip varit jämförbart med slutbe- tyget från samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammen (2 150 gymnasiepoäng). Eftersom två av gymnasieskolans kärnämneskurser samt specialarbetet inte får förekomma i kommunal vuxenutbildning har poängsumman reducerats till 1 970 gymnasiepoäng. När nu Kun- skapslyftskommittén föreslår att inskränkningarna tas bort i gällande föreskrifter för kommunal vuxenutbildning avseende estetisk verksamhet samt idrott och hälsa uppstår i ett första steg frågan om volymen för slutbetyget ska utökas med de aktuella gymnasiepoängen. Kunskaps- lyftskommittén föreslår dock:

att nuvarande volymkrav för slutbetyg på gymnasial utbildning i kommunal vuxenutbildning tills vidare bibehålls.

Riksdagens beslut i anledning av propositionen Gymnasieskola i ut- veckling – kvalitet och likvärdighet innebär vissa konsekvenser för den kommunala vuxenutbildningen. Dessa är ännu inte tillräckligt utredda.

Kunskapslyftskommittén har för avsikt att i sitt slutbetänkande återkomma med sina förslag inom områden som aktualiserats genom riksdagens beslut med anledning av propositionen om gymnasieskolan.

1.3Studerande med funktionshinder, vuxenutbildning och livslångt lärande

Kunskapslyftskommittén har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda situationen för studerande med funktionshinder i vuxenutbild- ningen. Regeringen har därefter beslutat att låta kommittén redovisa

34 Sammanfattning	SOU 1999:39

uppdraget dels i detta delbetänkande, dels i slutbetänkandet i mars 2000. Detta uppdrag behandlas i delbetänkandets del II.

Inledningsvis görs i kapitel 8 en närmare presentation av Kun- skapslyftskommitténs uppdrag. Därtill redovisas vissa definitioner och avgränsningar med avseende på centrala handikappolitiska begrepp. Mot bakgrund av WHO:s definition av handikappbegreppet och FN:s standardregler har Kunskapslyftskommittén valt att tolka sitt uppdrag så att det avgränsas till den grupp studerande för vilka ett funktionshinder ger handikappande konsekvenser i utbildningssituationen, och som därigenom får behov av särskilt stöd. Därefter förs en diskussion om hur vuxenutbildning kan betraktas dels som utbildning för ökad anställ- ningsbarhet, dels som utbildning som rehabilitering/habilitering, dels som utbildning för aktivitet.

Kapitel 9 ägnas åt en beskrivning av den svenska handikappolitiken. De övergripande målen kan sammanfattas i följande punkter:

·att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i sam- hällslivet för personer med funktionshinder

·att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestäm- mande för personer med funktionshinder

·att ge förutsättningar för personer med funktionshinder att skapa ett värdigt liv i gemenskap med andra

·att främja internationellt samarbete på handikappområdet.

Därefter följer en redovisning av internationella överenskommelser på handikappområdet som Sverige ställt sig bakom. Två viktiga dokument är FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet inom alla sam- hällsområden samt Salamanca-deklarationen. Standardreglerna anger att den övergripande målsättningen för utbildning är att den sker inom ramen för de ordinarie utbildningsvägarna.

Kapitel 10 är ett centralt kapitel i betänkandets del II. Här beskrivs ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och den enskilde när det gäller insatser för studerande med funktionshinder i vuxenut- bildningen. Utgångspunkten för denna diskussion är den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen. Principen innebär att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare. Kostnader för att anpassa studiesituationen för människor med funktionsnedsättning ska alltså finansieras inom utbildningssektorn.

Statens särskilda stöd för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen kanaliseras genom vissa myndigheter, bl.a. Skol- verket, Sisus, Folkbildningsrådet och Statens institut för handikappfrå- gor i skolan (SIH). De statliga medel som avsätts för särskilda insatser

SOU 1999:39	Sammanfattning 35

till människor med funktionshinder i utbildningssammanhang är i sär- klass störst inom barn- och ungdomsskolan följt av folkhögskolan och högskoleväsendet. Det finns i stort sett inga statliga medel riktade till studerande med funktionshinder i den kommunala vuxenutbildningen. Enligt ansvars- och finansieringsprincipen ska skolhuvudmannen an- svara för att utbildningen är tillgänglig.

Ur ett statsfinansiellt perspektiv är det rimligt att varje sektor bär sina egna kostnader, och ur ett handikappolitiskt perspektiv bör det vara naturligt att på alla samhällsområden verka för ökad tillgänglighet för alla individer. Avsaknaden av centrala statliga medel kan dock begränsa beredskapen och handlingsutrymmet för små utbildningsanordnare att ta emot studerande med funktionshinder.

Riksförsäkringsverkets och Arbetsmarknadsverkets insatser handlar främst om att administrera och betala ut vissa ekonomiska stöd och att finansiera utbildning inom ramen för rehabiliterande verksamhet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadsverket ska prioritera människor med funktionshinder inom ramen för sin arbetsmarknadspo- litiska verksamhet.

Slutligen behandlas landstingets respektive kommunens ansvar för stöd och service på utbildningsområdet. En av landstingets huvudupp- gifter är att tillhandahålla och finansiera hjälpmedel. I utbildningssam- manhang kan det uppstå problem kring att särskilja vilka hjälpmedel som landstinget ansvarar för och vilka som ligger på utbildningsanord- narens finansieringsansvar. Kommunens ansvar för människor med funktionshinder regleras bl.a. i Socialtjänstlagen och Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Socialtjänstlagen är en ramlag som ger varje kommun det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. LSS är en rättighetslag som för en preciserad grupp av funktionshindrade ger en absolut rätt till vissa stödinsatser.

I kapitel 11 görs en genomgång av vissa funktionshinder och det stödbehov som funktionshindret kan ge upphov till. Kapitlet avslutas med en diskussion om stödbehovet ur ett tillgänglighetsperspektiv. Slutsatsen är att även om diagnos och symptom skiljer sig åt, är stödbe- hovet ofta detsamma. För att göra utbildningen tillgänglig krävs att ut- bildningsanordnaren har kunskap om vilka stödinsatser som behövs och har möjlighet att finansiera dem. Därtill framhålls vikten av rekry- tering/vägledning, framförhållning och på förhand fastlagda rutiner.

Statistik om vuxenutbildning och funktionshinder redovisas i kapi- tel 12. Uppgifter om antal människor med funktionsnedsättning i samhället ger förhållandevis lite information om omfattningen av hinder i vuxenutbildningen. En grov uppskattning säger emellertid att ca 5

36 Sammanfattning	SOU 1999:39

procent av befolkningen har en funktionsnedsättning som försvårar deras deltagande i vuxenutbildningen.

Statistiken visar att det finns ett stort behov av vuxenutbildning hos människor med funktionshinder. Dels har människor med funktions- hinder i genomsnitt en lägre utbildningsnivå än den övriga befolkningen, dels en större andel icke sysselsatta. Människor med funktionshinder har också som grupp räknat ett lägre studiedeltagande än befolkningen i övrigt. Detta beror framför allt på ett lägre deltagande i arbetsgivar- finansierad utbildning. Inom kommunal vuxenutbildning och vid folk- högskola uppvisar människor med funktionshinder som grupp ett större deltagande än befolkningen i övrigt.

Den kommunala vuxenutbildningen behandlas i kapitel 13. Först görs en redovisning av ansvarsfördelningen mellan kommun, landsting och individen för vissa stödinsatser i kommunal vuxenutbildning. Därefter följer en beskrivning av kommunernas erfarenheter av studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen.

En slutsats som dras är att man i den kommunala vuxenutbildningen sällan har rutiner för hur utbildningen ska anpassas för studerande med funktionshinder. Det kan också konstateras att situationen ser olika ut i olika kommuner med avseende på hur tillgänglig och anpassad utbild- ningen är för studerande med funktionshinder. Till viss del kan detta förklaras av skillnader i storlek mellan de olika komvuxenheterna, där de större enheterna ofta har mer resurser. Därtill kommer det faktum att landstingens hjälpmedelspolicy samt försäkringskassornas och de lokala CSN-kontorens behandling av studiefinansieringsfrågor skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Mellan komvuxenheterna och instanser vars verksamhet gränsar mot utbildningsområdet finns sällan ett djupare samarbete. Ett bristfälligt samarbete kan leda till att människor i behov av särskilt stöd ”faller mellan stolarna”, och inte får sitt stödbehov tillfredsställt. Vidare märks behovet av specialpedagogisk utbildning och stöd till den kommunala vuxenutbildningens personal.

Såsom framgår av kapitel 14 är det en betydande skillnad mellan antalet inskrivna i särvux och antalet individer i en beräknad målgrupp för särvux. Någon rätt – motsvarande den som gäller för grundläggande vuxenutbildning – för vuxna att delta i särvux finns heller inte. Det kan konstateras att den genomsnittliga undervisningstiden i särvux är så pass låg att det i särvux skulle ta 25–30 år att nå upp till motsvarande grundskolenivå. Kurser i särvux ges dessutom ofta i form av enskild undervisning.

I kapitel 15 beskrivs de förutsättningar som folkhögskolorna har när det gäller att undervisa deltagare med funktionsnedsättning. Den kart- läggning som presenteras visar att folkhögskolan har lyckats väl med att

SOU 1999:39	Sammanfattning 37

rekrytera deltagare med funktionsnedsättning. Trots detta finns ett flertal problem. Antalet deltagare med funktionshinder ökar vilket bl.a. fått som följd att de särskilda medel som finns avsatta för att täcka folkhög- skolornas extrakostnader för olika anpassningar inte räcker.

I kapitlet redovisas också det uppdrag som kommittén fått att belysa vilka svårigheter studerande med funktionshinder har när det gäller fi- nansiering av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. på folkhögskolan. Problemen hänger främst samman med det sätt på vilket deltagarnas hemkommuner tillämpar Socialtjänstlagens regler om bistånd.

Kapitel 16 beskriver vissa övriga utbildningsanordnares utbild- ningsinsatser för personer med funktionshinder: studieförbund, högskola, privata utbildningsanordnare samt arbetsmarknadsutbildning.

Kapitlen 13 och 15 bygger till stor del på kommitténs egna under- sökningar och iakttagelser. Utgångspunkt för beskrivningen av den kommunala vuxenutbildningen är en undersökning av komvuxenheter i ett urval kommuner (38 st) som kommittén genomfört. För att beskriva folkhögskolornas erfarenheter har kommittén gjort en enkätundersökning riktad till landets samtliga folkhögskolor. Till dessa undersökningar kommer den information som kommittén fått via sina studiebesök i åtta kommuner (Borås, Piteå, Vaggeryd, Hörby, Ragunda, Flen, Göteborg samt Haninge) och på fyra folkhögskolor (Marieborg, Ädelfors, Åsa och Fellingsbro). Därtill har sekretariatet besökt tre folkhögskolor som särskilt riktar sig till studerande med funktionshinder (Mo Gård, Valjeviken och Furuboda).

Kommittén har även inhämtat information från handikapprörelsens olika organisationer samt tagit del av synpunkter från berörda myndig- heter.

1.4Kommitténs förslag med avseende på del II

Mot bakgrund av utgångsläget samt kommitténs kartläggningar och iakttagelser avslutas betänkandets del II med reflexioner och förslag med avseende dels på förhållanden som är gemensamma för flera former av vuxenutbildning, dels på förhållanden som är mer specifika för kommunal vuxenutbildning respektive utbildning vid folkhögskola.

Utgångspunkten för kommitténs reflexioner och förslag är att män- niskor med funktionshinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en kvalitetsmässig utbildning som övriga studiedeltagare. Kommitténs

38 Sammanfattning	SOU 1999:39

arbete med att följa Kunskapslyftet och lämna förslag på hur vuxenut- bildningen bör reformeras för att få till stånd ett ökat livslångt lärande, går till stor del ut på att underlätta och stimulera utvecklandet av en bättre infrastruktur. Med en bättre infrastruktur kan vuxenutbildningen nå fler människor med funktionshinder än vad fallet är i dag. Kravet på att kunna erbjuda särskilt stöd och särskilda utbildningar minskar med en förbättrad infrastruktur. Det kommer dock alltid att finnas behov av en stödorganisation.

Kommitténs reflexioner och förslag sammanfattas här under rubri- kerna gemensamma iakttagelser; kommunal vuxenutbildning och Kun- skapslyftet; särvux samt folkhögskolan.

Gemensamma iakttagelser

Läromedel

Det statliga stöd som utgår till läromedel för vuxenstuderande med funktionshinder skiljer sig åt dels beroende på diagnos, dels beroende på utbildningsform. Det finns inte något särskilt läromedelsstöd för studerande med funktionshinder i det offentliga skolväsendet för vuxna (kommunal vuxenutbildning, SSV, särvux samt sfi). Folkhögskolan kan använda tilläggsbidraget från Sisus för inköp av anpassad litteratur.

Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (FUNKIS) föreslår i sitt slutbetänkande en bred översyn av statens hela engagemang vad gäller läromedel, studiematerial och studielitteratur. I denna översyn ska behoven för barn med funktionshinder i förskolan samt behoven för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen särskilt beaktas. Regeringen har tidigare överlämnat frågan om läromedelskostnader för synskadade vuxenstuderande till Kunskapslyftskommittén.

Kunskapslyftskommittén delar FUNKIS uppfattning att det behövs en bred översyn av statens engagemang vad gäller läromedel för människor med funktionshinder. Kommittén av- vaktar regeringens reaktion på FUNKIS förslag, och åter- kommer vid behov till frågan om läromedel för vuxenstude- rande med synskada, liksom läromedel för vuxenstuderande med andra funktionsnedsättningar.

Utgångspunkten för kommitténs fortsatta arbete är en strävan efter att åstadkomma ett system där behovet av anpassad litteratur styr möjlig- heten att få stöd, och inte utbildningsform och diagnos.

SOU 1999:39	Sammanfattning 39

Hjälpmedel

De problem som förknippas med hjälpmedelsförsörjning till studerande med funktionshinder, handlar för det första om en otydlig ansvarsför- delning mellan landstingets och andra huvudmäns ansvar för att finan- siera hjälpmedel. För det andra handlar det om studerande som får till- gång till hjälpmedel först sedan utbildningen påbörjats.

Att studerande får hjälpmedel för sent levererade kan bero på att den studerande och/eller skolan genom dålig framförhållning uppmärk- sammar behovet för sent. Det kan också bero på lång väntetid vid hjälpmedelscentralen eller lång leveranstid hos hjälpmedelsproducenten. Dessa hinder bör till stor del kunna undvikas genom bättre organisation och framförhållning hos utbildningsanordnarna.

Landstingets ansvar för hjälpmedel till studerande med funktions- hinder är olika tydligt i olika utbildningsformer. Speciellt på folkhög- skoleområdet är landstingets ansvar för hjälpmedel oklart. Nu gällande lagstiftning ger inget heltäckande svar på frågan om vilket ansvar landstinget har för att erbjuda hjälpmedel till studiedeltagare vid folk- högskola. Detta har att göra med osäkerheten om huruvida en överens- kommelse som Landstingsförbundet och Socialdepartementet gjorde 1983, fortfarande gäller. Kunskapslyftskommittén ser ingen anledning till varför folkhögskoleområdet, vad gäller landstingets hjälpmedels- ansvar, ska hanteras på ett annorlunda sätt än andra vuxenutbildnings- former. Kunskapslyftskommittén föreslår:

att omfattningen av landstingets ansvar för att erbjuda delta- gare med funktionshinder hjälpmedel på folkhögskolans olika kurser och i samband med internatboende klargörs i särskild ordning av regeringen. Målet bör vara att uppnå en parallelli- tet till andra vuxenutbildningsformer med avseende på lands- tingets hjälpmedelsansvar.

På ett allmänt plan har frågan om otydlig ansvarsfördelning sitt ursprung i den osäkerhet som råder gällande landstingens ansvar att erbjuda hjälpmedel i samband med vuxenutbildning. Osäkerheten består dels i svårigheter att tolka var gränsen går mellan vad som avses med landstingets ansvar att erbjuda hjälpmedel för att underlätta den dagliga livsföringen, dels i de regler som säger att särskilda pedagogiska hjälpmedel ligger utanför landstingets ansvar. Detta leder bl.a. till att möjligheterna för studerande med funktionshinder att få hjälpmedel från landstinget varierar mellan olika delar av landet.

40 Sammanfattning	SOU 1999:39

Kunskapslyftskommittén föreslår att Landstingsförbundet till- sammans med Kommunförbundet och Folkbildningsrådet – i deras egenskap av företrädare för utbildningsanordnarna – gemensamt arbetar fram underlag för hur ansvaret att er- bjuda vuxenstuderande hjälpmedel ska fördelas.

Specialpedagogisk kompetens

Stöd i specialpedagogiska frågor ges i dag av SIH:s konsulenter, lands- tingens hörselvårdskonsulenter, resurscenter, kunskapscenter m.fl. Till skillnad från barn- och ungdomsskolan där SIH har det övergripande ansvaret för råd och stöd i specialpedagogiska frågor, finns inom vuxenutbildningen ingen motsvarande instans med nationellt ansvar för tillämpning och utveckling av pedagogik för studerande med funk- tionshinder. Kunskapslyftskommittén har i sina undersökningar noterat behovet av råd och stöd i specialpedagogiska frågor samt avsaknaden av en instans med nationellt ansvar för specialpedagogik inom vuxenutbildningen.

FUNKIS har till regeringen lämnat förslag om en samordning av statens specialpedagogiska stöd till huvudmännen i barn- och ung- domsskolan. Utredningen menar att det är logiskt att denna samordning av stöd även inbegriper vuxenutbildningen, men hänvisar till Kun- skapslyftskommittén att vidare bedöma denna fråga. Kunskapslyfts- kommittén menar att det pedagogiska stöd som behövs inom de olika formerna av vuxenutbildning (kommunal vuxenutbildning, arbetsmark- nadsutbildning, folkbildning etc.) inte självklart ryms inom en samord- ning för barn- och ungdomsskolan. Kunskapslyftskommitténs bedömning blir beroende av hur eventuell samordning på barn- och ungdomssidan kommer att se ut.

Kunskapslyftskommittén avvaktar regeringens proposition med anledning av FUNKIS förslag. Kommittén återkommer till frå- gan om specialpedagogiskt stöd om det blir aktuellt.

Inom det specialpedagogiska området kan folkhögskolan utgöra en re- surs. Genom den breda och på vissa håll specialiserade verksamhet som bedrivs med att undervisa deltagare med funktionshinder har en värdefull kompetens byggts upp inom folkhögskolan. Det är önskvärt att de erfarenheter som finns av att undervisa vuxna med funktionshinder sprids inom vuxenutbildningen.

SOU 1999:39	Sammanfattning 41

Kunskapslyftskommittén avser att i sitt slutbetänkande åter- komma till frågan om hur de erfarenheter och den kompetens som finns inom folkhögskolan av att erbjuda vuxna med funk- tionshinder utbildning av god kvalitet, bättre kan tillvaratas.

Tolk

Det finns i huvudsak två problem förknippade med tolkinsatser i vuxenutbildningen. Dels är det kostsamt att finansiera tolkinsatser, dels råder stor brist på tolkar.

De komvuxenheter som Kunskapslyftskommittén varit i kontakt med har sällan haft anledning att ta ställning till finansiering av tolkinsatser. Vissa kommunföreträdare har dock ställt sig tveksamma till om det skulle vara möjligt att finansiera tolk inom de resurser man förfogar över. Inom folkhögskola och högskola finns centrala, om än begränsade medel som utbildningsanordnaren kan söka för att täcka kostnader för tolk.

Vad gäller bristen på tolkar bedömer Socialstyrelsen att det nu finns mycket goda förutsättningar för att tillgången på tolkar ska öka då många tolkar kommer att nyutexamineras de närmaste åren.

Det är kommitténs förhoppning att ökningen av nyutbildade tolkar kommer att förbättra möjligheterna till vuxenutbildning för de som har behov av tolk. Kommittén avser att i sitt slutbe- tänkande återkomma till frågan om hur finansieringen av tolk i samband med vuxenutbildning bör ske.

Kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet

Ett viktigt led i att göra utbildningen tillgänglig för studerande med funktionshinder är planering och framförhållning. På förhand utarbetade rutiner underlättar ofta mottagandet av studerande med funktionshinder. I FN:s standardregler påpekas vikten av rutiner för att ge lämpligt stöd och hjälp till studerande med funktionshinder. Frånvaron av sådana rutiner har varit tydlig i den undersökning av kommunal vuxenutbildning som Kunskapslyftskommittén har gjort.

Kunskapslyftskommittén rekommenderar kommunerna att för- bättra sina rutiner i mottagandet av studerande med funktions- hinder.

42 Sammanfattning	SOU 1999:39

I grundskolan finns stadgat att skolpersonalen ska utarbeta åtgärdspro- gram för elever i behov av särskilda stödåtgärder. FUNKIS föreslår att åtgärdsprogram ska finnas i alla skolformer för barn och ungdom samt motsvarande fristående skolor. Det kan finnas skäl att överväga om rätten till individuell studieplan inom vuxenutbildningen ska komplette- ras med en rättighet att kräva åtgärdsprogram.

Kunskapslyftskommittén avvaktar regeringens proposition med anledning av FUNKIS förslag, och återkommer i sitt slutbetän- kande till frågan om åtgärdsprogram i vuxenutbildningen, om det blir aktuellt.

I enlighet med Skollagen ska utbildning inom det offentliga skolväsendet för vuxna vara likvärdig varhelst den anordnas i landet. Kunskaps- lyftskommitténs undersökning av den kommunala vuxenutbildningen visar att situationen för studerande med funktionshinder skiljer sig åt mellan olika kommuner med avseende på möjligheten att få stödbehov tillfredsställda. Kunskapslyftskommittén anser det orimligt att det ska vara avhängigt av vilken del i landet den studerande bor och studerar i, huruvida han/hon får sina behov av stödåtgärder tillfredsställda.

Kunskapslyftskommittén föreslår regeringen att inför näst- kommande år uppmana Skolverket att i sina kvalitetsgransk- ningar av skolan uppmärksamma frågan om anpassning av ut- bildningssituationen för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen. En tillgänglig och anpassad utbildning är i högsta grad ett mått på utbildningens kvalitet.

När det gäller den del av den kommunala vuxenutbildningen/Kun- skapslyftet där kurser läggs på externa anordnare, ska kommunen kontrollera utbildningens kvalitet. Tillgängligheten till utbildnings- lokalerna samt en anpassad utbildningssituation bör vara en viktig del i den kommunala upphandlingen av Kunskapslyftskurser. Kommunen bör även planera för hur extra kostnader för anpassning av utbildningen för studerande med funktionshinder ska fördelas mellan kommunen och den privata utbildningsanordnaren.

Kunskapslyftskommittén föreslår att kommunernas arbete för att göra utbildning inom Kunskapslyftet tillgänglig för stude- rande med funktionshinder, premieras i tilldelningen av stats- bidrag för Kunskapslyftet. I sin kvalitetsbedömning av kommu-

SOU 1999:39	Sammanfattning 43

nernas ansökningar för Kunskapslyftet, bör Skolverket beakta tillgänglighet och handikappanpassning.

Kunskapslyftskommittén har kunnat konstatera att det råder stor inkon- sekvens mellan CSN:s lokalkontor i landet när det gäller behandlingen av studiefinansieringsfrågor. Kommittén finner det otillfredsställande att hanteringen skiljer sig så mycket mellan olika lokalkontor.

Kommittén avser att i sitt slutbetänkande återkomma till frå- gorna kring studiefinansiering för studerande med funktions- hinder.

Kommittén hänvisar för närvarande till den diskussion om studiestödet som förs i avsnitt 7.2.

Särvux

Antalet deltagare i särvux ökar kraftigt. Trots detta är det en liten del av målgruppen som studerar. Någon rätt – motsvarande den som gäller för grundläggande vuxenutbildning – att delta i särvux finns inte.

Frågan är vilka fördelar som finns med att särvux utgör en egen ut- bildningsform. Den i sig ger inte några garantier för ett bättre omhän- dertagande i undervisningssituationen. Den ger däremot upphov till gränsdragningsproblem och utanförskap från övrig vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommittén återkommer i sitt slutbetänkande till frågan om särvux även fortsättningsvis bör utgöra en egen ut- bildningsform samt till frågan om alla vuxnas rätt till grund- läggande och gymnasial utbildning.

Deltagarna i särvux erhåller i genomsnitt ca två undervisningstimmar per vecka. Det kan knappast ses som meningsfyllda studier i syfte att nå ett studiemål, t.ex. fullgjorda studier på grundsärskolenivå. Kurser i särvux ges ofta i form av enskild undervisning. I Särvuxförordningen slås fast att undervisningen ska bedrivas som gruppundervisning och att enskild undervisning endast får anordnas om det finns särskilda skäl. Av pedagogiska och sociala skäl är det önskvärt att undvika enskild undervisning och istället ge deltagarna möjlighet att berika varandra utifrån sina olika erfarenheter.

44 Sammanfattning	SOU 1999:39

Kunskapslyftskommittén ser med intresse fram emot den granskning av särvux som Skolverket ska genomföra under in- nevarande år och återkommer – vid behov – i sitt slutbetän- kande med förslag.

Folkhögskolan

Folkhögskolan har, enligt kommitténs bedömning, lyckats väl med att rekrytera deltagare med funktionshinder. Antalet deltagare med funk- tionshinder ökar vilket bl.a. fått till följd att de särskilda medel som finns avsatta för att täcka folkhögskolornas extrakostnader för olika anpassningar inte räcker. Kunskapslyftskommittén anser att det är bra att man tar tillvara på den kompetens som finns inom olika delar av vuxenutbildningen. Samtidigt bör det understrykas att anledningen till att människor söker sig till en folkhögskolekurs i första hand bör vara att man vill delta i en utbildning som bygger på de värden som folkhög- skolan traditionellt står för, och inte för att det saknas andra alternativ.

Många folkhögskolor har kurser som riktar sig särskilt till deltagare med funktionshinder. Några folkhögskolor med särskild handikapprofil har startats under de senaste åren. Det övergripande handikappolitiska målet är att studerande med funktionshinder ska delta inom ramen för samma utbildningar som övriga befolkningen. Kunskapslyftskommittén anser att man i enlighet med FN:s standardregler bör sträva efter att ha gemensamma kurser.

Det förekommer att folkhögskolor tvingas neka sökande plats med hänvisning till resursbrist. Ett utbildningssystem där alla som söker till en utbildning också kan antas är inte genomförbart och heller inte spe- ciellt kontroversiellt. Att sökande, som annars skulle ha antagits, nekas tillträde till en utbildning på grund av ett funktionshinder, är däremot, kommitténs mening, diskriminerande, och målsättningen bör alltid vara att det inte ska få förekomma.

Många av de ”folkhögskolespecifika” hinder som finns vad gäller möjligheten för deltagare med funktionsnedsättning att delta i vuxenut- bildningen hänger samman med att de särskilda bidrag som Sisus och Folkbildningsrådet förfogar över inte kan täcka de behov som finns. Detta skulle tala för en ökning av dessa medel. Enligt Kunskapslyfts- kommitténs bedömning finns det dock faktorer som talar mot en ensidig förstärkning av de medel som riktar sig till särskilda insatser för deltagare med funktionshinder inom folkhögskolan. En sådan satsning ska, i enlighet med de regler som gäller för den statliga budgetprocessen, i första hand finansieras genom en motsvarande minskning av andra

SOU 1999:39	Sammanfattning 45

utbildningsresurser. Sett i ett bredare perspektiv när det gäller vuxen- utbildning för människor med funktionshinder bör man därför överväga var eventuella ökade statliga medel gör mest nytta när det gäller att förbättra deras förutsättningar att delta i det livslånga lärandet.

De svårigheter som vissa studiedeltagare med funktionshinder har när det gäller finansiering av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. hänger främst samman med hemkommunens sätt att tillämpa Socialtjänstlagens regler om bistånd. Socialnämndens bi- ståndsbeslut kan i regel inte överprövas i sak vilket innebär att den kommunala beslutanderätten över socialtjänsten ställs mot principen om att alla ska ha lika möjligheter och samma rätt till utbildning.

De skillnader som finns när det gäller kommunernas sätt att bedöma och tillämpa Socialtjänstlagen är i grunden ingen utbildningspolitisk fråga utan en fråga som berör alla områden.

Socialtjänstlagen är för närvarande föremål för en översyn. Social- tjänstutredningen ska lämna sitt slutbetänkande till regeringen den 31 maj 1999. Utredningens arbete med att analysera för- och nackdelar för den enskilde respektive kommunen av en större tydlighet när det gäller avgränsningen mellan rättighets- och skyldighetslagstiftningen bör kunna ha betydelse för möjligheten att finansiera dessa extrakostnader.

Kunskapslyftskommittén avser att återkomma till frågan om hur finansieringen av särskilda insatser för studerande med funktionshinder bör ske i sitt slutbetänkande.

Sisus förfogar över två statsbidrag från vilka folkhögskolorna kan an- söka om bidrag för assistanskostnader. Vårdartjänstanslaget riktar sig enbart till deltagare med rörelsehinder. För övriga deltagare ansöker folkhögskolorna – i konkurrens med ansökningar om bidrag för hjälp- medelskostnader, läromedelskostnader m.m. – om bidrag för assistans- kostnader från tilläggsbidraget. Uppdelningen av Sisus två statsbidrag utgår i det här avseendet från deltagarnas diagnos och inte från deras behov. Beslut om att bevilja assistans bör, enligt Kunskapslyftskom- mitténs mening, utgå utifrån behovet av assistans och inte utifrån orsa- ken till behovet.

Kunskapslyftskommittén anser att behovet av stöd i första hand bör vara styrande för de statsbidrag som fördelas av Sisus. Kommittén följer den försöksverksamhet som myndigheten be- driver med samordnad assistans och avser att återkomma till frågan i sitt slutbetänkande.

46 Sammanfattning	SOU 1999:39

1.5Vad kostar Kunskapslyftskommitténs förslag?

Alla kommitténs förslag innebär på kort sikt små insatser, främst för utredningar, och snarare att befintliga resurser behöver omdisponeras än utökas. På längre sikt är det meningen att dessa åtgärder netto ska ge stora positiva samhällsekonomiska effekter.

Till de föreslagna utredningarna på Utbildnings- och Socialdepar- tementens områden hör: en översyn av Skolverkets instruktion, en översyn av Förordningen om kommunal vuxenutbildning, en översyn av utbildningen för vägledare och kuratorer och en utredning om landstingets hjälpmedelsansvar samt eventuellt en utredning om studiestöd. Dessa utredningar bör kunna hanteras i respektive departe- ment och/eller av sittande utredningar inom ramen för existerande ut- redningsanslag.

För Skolverkets del handlar det om en analys av målgrupper, en översyn av Kunskapslyftets tilldelningssystem, en uppföljning av kommunernas insatser för vuxenutbildningspersonalens kompetensut- veckling, en utredning om behov av och förslag till nationella kurser i anslutning till utvärderingen av de lokala kurserna, en utveckling av betygskriterierna samt en kvalitetsgranskning när det gäller studerande med funktionsnedsättningar i vuxenutbildningen. Dessa utredningar och uppdrag ligger i linje med Skolverkets egna utredningsförslag. Skolverket har också avsatt resurser för att leda, följa och utvärdera Kunskapslyftet vilka bör kunna disponeras för att även klara av dessa arbetsuppgifter.

På Skolverket ankommer att utveckla ledningsorganisationen av Kunskapslyftet och som ett led i detta arbete bör Kunskapslyftskom- mitténs förslag kunna beaktas utan särskilda resursförstärkningar.

Kvalitetssatsningarna inom Kunskapslyftet föreslår kommittén att de finansieras genom en omfördelning av resurser. Om statsbidraget per gymnasiepoäng (motsvarande) sänks något kan utrymmet för kva- litetspremien öka.

Satsningar från CSN på information och samarbete bör i stor ut- sträckning kunna finansieras via CSN:s ordinarie budget. I den mån regeringen bedömer det nödvändigt att ge CSN en extra stimulans i detta avseende borde medel till det kunna tas från Kunskapslyftets budget. En tydligare information om reglerna för studiestödet ger minskade kostnader för Kunskapslyftet i kommuner och på folkhögskolor.

SOU 1999:39	Sammanfattning 47

Den försöksverksamhet med validering som kommittén föreslår bör inte bli dyrare utan snarare billigare än det förslag som utredningen för värdering av utländsk yrkesutbildning presenterat.

På Arbetsmarknadsverket ankommer att utveckla de individuella handlingsplanerna inom givna budgetramar.

Det föreslagna forskningsprogrammet kring vuxenutbildning och livslångt lärande bör kunna finansieras genom omdisponering av exis- terande forskningsanslag. Detsamma gäller de föreslagna resurscentra.

Folkbildningsrådet bör kunna finansiera en utvecklingsverksamhet när det gäller individuella studieplaner på folkhögskolorna.

Förslagen beträffande estetiska ämnen, estetisk verksamhet, idrott och hälsa, specialidrott och slutbetyg bör, med den utformning de fått, inte innebära några extra kostnader för kommunerna eller de studerande.

Rekommendationerna till kommunerna, landstingen, Kommunför- bundet, Landstingsförbundet och Folkbildningsrådet bör inte heller medföra någon nettokostnad för dessa aktörer eftersom de endast kan förväntas leda till efterföljd om aktörerna har intresse av att följa dem.

1.6Fortsatt arbete inför kommitténs slutbetänkandet år 2000

Kunskapslyftskommittén ser det som mycket viktigt att vuxenutbildning och livslångt lärande liksom de förändrade behov av lärande och kompetensutveckling som växer fram i samhället diskuteras i vida kret- sar. En dylik bred förankring av dessa frågor är nödvändig dels för att individerna själva ska kunna orientera sig och sina liv i en föränderlig omvärld dels för att de ska kunna delta i det politiska beslutsfattandet. Inom de närmaste åren kommer viktiga avgöranden att behöva tas i olika utbildningsfrågor. Politiken kan inte utvecklas på ett kraftfullt sätt utan en allmän uppslutning kring tankarna om det livslånga lärandet.

Kunskapslyftskommittén söker föra ut sina analyser och övervägan- den till en bred krets aktörer inom utbildningsområdet. Förhoppningen är sedan att de i sin tur ska gå vidare i sina organisationer, ut till med- lemmarna och andra kontaktpersoner. Intressanta exempel på dylika initiativ under det senaste året är LO:s rådslag ”Hur ska vår vuxenut- bildning se ut?” och den ”Kabaret K” som gemensamt tagits fram av TCO, TBV och Statens Kulturråd.

Kunskapslyftskommittén kommer vidare under det närmaste året att ta ett antal kontakter för fördjupade överläggningar på olika områden. En diskussion och hearing med handikapporganisationerna och utbild-

SOU 1999:39	Inledning 49

2 Inledning

2.1Andra delbetänkandet med Kunskaps- lyftet

År 1998 överlämnade Kunskapslyftskommittén (U 1995:09) sitt delbe- tänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under första året med Kunskapslyftet (SOU 1998:51) till regeringen. Det var det första delbetänkandet med anledning av de nya uppdrag kommittén fick när den femåriga särskilda vuxenutbildningssatsningen sjösattes (dir. 1996:71 som kompletterar tidigare dir.1995:67). Kommittén har numera till uppgift att följa Kunskapslyftet, som satsningen kommit att kallas, och årligen rapportera om dess utveckling. Ett huvudsyfte med kommitténs engagemang i Kunskapslyftet är dock fortfarande att samla erfarenheter som kan ligga till grund för de förslag till reformering av det svenska vuxenutbildningssystemet i stort som kommittén ska presentera i sitt slutbetänkande år 2000.

I de årliga rapporteringarna till regeringen ska även ingå en redogö- relse för det arbete som bedrivs inom ramen för de fristående nationella utvärderingarna av Kunskapslyftet. Kommittén ansvarar för att dylika utvärderingar initieras (U97/751/V).

Vidare ska kommittén i den årliga rapporteringen 1999 och i slut- betänkandet år 2000 också redovisa resultaten av sitt uppdrag att utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning (dir. 1997:104 och U98/4150/V).

Redan inför sitt första delbetänkande år 1998 med anledning av Kunskapslyftet, beslöt kommittén att den rapporten, innevarande års rapport och slutbetänkandet skulle ses som delar i en helhet. I den första rapporten redogjorde kommittén därför tämligen utförligt för situationen vad gäller vuxenutbildning och livslångt lärande under tiden närmast före Kunskapslyftet. Till bakgrunden hörde även de resonemang om mål och strategier för vuxenutbildningens utveckling som kommittén förde i sitt första delbetänkande (SOU 1996:27), dvs. innan det femåriga Kunskapslyftsprojektet startade. Jämfört med de regler som kom att

50 Inledning	SOU 1999:39

gälla för det femåriga Kunskapslyftsprojektet var kommitténs perspektiv delvis vidare och mer långsiktigt. På sikt kan hela vuxenutbildningen förväntas bli närmare integrerad i det livslånga lärandet. För närvarande styrs dock Kunskapslyftsprojektet och andra delar av vuxenutbildningen av olika regler.

Delegationen för kunskapslyftet, som fanns inom Regeringskansliet, stod inledningsvis för den operativa ledningen av det femåriga Kun- skapslyftsprojektet. Det ansvaret har sedan den första juli 1998 gått över på Skolverket. Kommittén redogjorde i det tidigare delbetänkande för de regler och särskilda förutsättningar som gäller för Kunskapslyftet. De, liksom regelverket i övrigt, är naturligtvis viktiga att beakta vid tolkningen av utvecklingen och de låg till grund för de reflexioner och förslag som kommittén gav uttryck för i sitt förra betänkande.

Nuvarande rapport tar vid där den förra slutade. Den följer upp vad som hänt det senaste året på vuxenutbildningsområdet inklusive de re- sultat utvärderingarna av Kunskapslyftet hittills levererat. Även i denna rapport resulterar uppföljningen i vissa påpekanden och rekommenda- tioner från kommitténs sida. Slutsatser i termer av förslag och visioner för framtiden återkommer dock kommittén till i sitt slutbetänkande. Ytterligare ett års erfarenheter av Kunskapslyftet kommer då att kunna fogas till kommitténs beslutsunderlag.

När det gäller funktionshindrades möjligheter att delta i vuxenut- bildning finns inte något egentligt bakgrundsmaterial i kommitténs tidi- gare betänkanden. De regelkomplex som styr förutsättningarna för människor med funktionshinder att studera som vuxna är också i långa stycken andra än de som i övrigt är aktuella inom vuxenutbildningen. Kommittén måste därför i stora delar ”börja om från början” med dessa frågor och har därför valt att redovisa dem i en del för sig. Del II i be- tänkandet ger således både ett handikappolitiskt och ett utbildningspo- litiskt perspektiv på frågor som rör vuxna funktionshindrade och deras möjligheter att delta i utbildning.

2.2Betänkandets uppläggning

Del I, som handlar om vuxenutbildningens utveckling under det senaste året, inleds i kapitel 3 med en uppföljning av de internationella frågor kommittén tidigare berört. Det gäller dels den globala utvecklingen och olika länders utbildningspolitiska anpassningar till de internationella förändringarna, dels forskningsresultat och internationella jämförelser av Sveriges utgångsläge och de utbildningspolitiska diskussioner dessa perspektiv kan ge upphov till.

SOU 1999:39	Inledning 51

Kapitlen 4 och 5 beskriver den senaste tidens utveckling i Sverige vad avser kunskapslyft och livslångt lärande – det förra med en kvantitativ inriktning och det senare med en mer kvalitativ inriktning. En viktig utgångspunkt är de åtta kommun- och fyra folkhögskolebesök kommittén genomfört under hösten 1998. De kommuner som besökts är Borås, Piteå, Vaggeryd, Hörby, Ragunda, Flen, Göteborg och Haninge. Folk- högskolebesöken har gått till Marieborg, Ädelfors, Åsa, och Fellingsbro folkhögskola. Till detta kommer naturligtvis all den information kommittén fått ta del av i andra kontakter med kommuner, utbildnings- anordnare och studerande och via myndigheter inte minst Skolverket, Folkbildningsrådet, Arbetsmarknadsverket och SCB.

Samordning av olika aktörers utvärderingar av Kunskapslyftet är en uppgift för Kunskapslyftskommittén. Resultaten av kontakterna i det sammanhanget presenteras i kapitel 6 liksom en del information och slutsatser från de fristående nationella utvärderingar som kommittén ansvarar för. I möjligaste mån har dock resultaten från de fristående nationella utvärderingarna integrerats i de kapitel där de närmast hör hemma dvs. främst i kapitlen 4 och 5.

Liksom kommitténs tidigare uppföljningsrapport avslutas denna i den del, som har med vuxenutbildningens allmänna utveckling i Sverige att göra, med vissa reflexioner och förslag. Det handlar i långa stycken om diskussioner och förslag på områden som kommittén berörde i det närmast föregående delbetänkande och som nu vidareutvecklas: mål- grupper; studerande och studiestöd; kvalitet och kostnader; utbildnings- anordnare; nationell organisation; strategisk planering; utbildningsutbud, estetiska ämnen, individuella studieplaner, utbildning för olika personalgrupper inom vuxenutbildningen samt forskning.

De förslag som framförs på dessa områden är snarare att betrakta som en uppföljning av kommitténs tidigare förslag än helt nya förslag. I stort förefaller utvecklingen för närvarande gå ”i rätt riktning” när det gäller samarbete, pedagogisk och organisatorisk utveckling, vägledning etc. eller så är det för tidigt att dra några mer långtgående slutsatser av de förändringar som inträffat t. ex. vad gäller deltagarsammansättning. Kommittén fäster stor vikt vid Skolverkets fortsatta agerande som ope- rationellt ansvarig för Kunskapslyftet och som pådrivare och inspiratör för Kunskapslyftet. Det är också viktigt att de aktuella frågorna förs ut till allmän debatt så att de får en bred förankring. Mot en sådan bak- grund blir det också lättare för Skolverket, kommunerna, folkhögsko- lorna och andra inblandade aktörer att inom givna ramar fortsätta att energiskt vidareutveckla vuxenutbildningen när det gäller frågor som målgrupper, utbildningsanordnare, pedagogik och lokal utvärdering.

Del II består av ett antal beskrivande kapitel. I kapitlen 8–10 anges avgränsningarna för kommitténs uppdrag på handikappområdet, målen

54 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

3.1Den internationella utvecklingen

3.1.1Allmänna utvecklingstendenser

Trots turbulensen på världsmarknaderna kan inte några nämnvärda för- ändringar i de långsiktiga bedömningarna av den allmänna, globala ut- vecklingen noteras. En förskjutning mot en kunskapsbaserad ekonomi med tonvikt på högteknologiska branscher och kvalificerade tjänster förväntas alltjämt äga rum. Till drivkrafterna hör den snabba kunskaps- tillväxten, den accelererande tekniska utvecklingen och ökad internatio- nell konkurrens (CEDEFOP, 1998b). Alla länder och alla regioner kan dock knappast förväntas bli delaktiga i den kunskapsrelaterade produktivitetsutvecklingen i samma utsträckning och på samma gång. Till utmaningarna för varje regering hör därför att skapa miljöer som är attraktiva för såväl stora koncerner som små, växande kunskaps- företagen samtidigt som problemen med skillnader i tillväxt mellan regioner och för olika grupper uppmärksammas (Andersson & Sylwan, 1997; Sörlin, 1998).

Till de begrepp som allt flitigare börjat användas för att karaktärisera och bedöma utvecklingspotentialen i de framväxande kunskaps- samhällena hör infrastruktur, innovativa system och nätverk.

Infrastruktur är ett samlingsbegrepp för de institutioner som bär upp ett givet samhälle. Det handlar både om immateriell och fysik infra- struktur. Till den förra hör allmänna kunskaper och värderingar, spel- regler, demokratiska traditioner, folkrörelser, rättsväsende och utbild- ningsväsende. Till den senare hör system för kommunikation och transporter, telenät, gator, vägar, broar, järnvägar, hamnar och flyg- plaster.

Kunskapslyftskommittén har redan tidigare betonat vikten av att ut- veckla en lämplig infrastruktur inom området vuxenutbildning och livslångt lärande (SOU 1996:27). Faktorer av betydelse i detta sam- manhang är information och vägledning, system för validering av kun- skaper och kompetens oberoende av var de erhållits, ett brett utbud av olika typer av utbildning hos olika utbildningsanordnare, uppföljning, utvärdering och forskning.

Det finns en nära koppling mellan infrastruktur i termer av utbild- ningsväsende och det "innovativa systemet" som också är en viktig – och inför framtiden kanske en allt viktigare – komponent i infrastrukturen. Inom OECD har man startat ett projekt "Kunskapsflöden inom nationella innovationssystem" för att kartlägga de nationella innovations-

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 55

systemen (NIS) och få fram beslutsunderlag när det gäller utformningen av politiken på detta område.

Innovation ges i NIS-sammanhang ofta en vid definition. Det handlar om innovationer både då det gäller produkter och tjänster, produktions- processer och produktionsmetoder, marknader och insatsvaror samt organisation inom företag och av relationerna mellan företag, såväl arbetsorganisation som organisation av kommersiellt och finansiellt slag. År 1998 kom en beskrivning av svenska NIS (NUTEK, 1998a). Denna typ av analys pekar på vikten av "kluster", dvs. nätverk av företag, underleverantörer och kunder, och den dynamik som kan uppstå i interaktiva lärprocesser i dylika kluster.

Utbildningsväsendet är också en del av dessa kluster. Företagare och anställda får sin kompetens och sina kunskaper från andra företag och kunder, liksom från privata och offentliga organisationer inklusive privata och offentliga utbildningsanordnare. En av det offentliga utbildningsväsendets viktigaste uppgifter är att ge individer de kunskaper och den kompetens de behöver för att kunna delta i innovationspro- cesserna. Utbildning på grundskole- och gymnasienivå ger baskunska- per. Högskolan står för vetenskaplig kompetens som de studerande till- ägnar sig och vidareutvecklar genom att studera, lärarna genom att un- dervisa och studerande, lärare och forskare genom att delta i högskole- forskning. Till detta kommer naturligtvis för högskolans del att dess forskningsresultat också är av största vikt för det innovativa systemet.

Nätverk är ett annat utmärkande drag för kunskapssamhället. Hela kunskapssamhället har ibland beskrivits som ett enda stort nätverk eller snarare som nätverk av nätverk för kapital, företagsledning och infor- mation – för produktion, maktfördelning och erfarenhetsåterföring. Betoningen ligger då ofta på det nya i relationerna inom nätverken som ofta är globala och inte längre håller sig inom givna nationella eller andra traditionella organisationsgränser. Nätverken skapar nya typer av vertikala lojaliteter inom och mellan förtag, mellan företag och forskare, mellan företag och organisationer. För att få tillgång till dessa nätverk krävs dels en inträdesbiljett i termer av intressant kompetens men också, för att kunna upprätthålla dem, en förmåga att skapa och bevara förtroende (Castells, 1996; 1997; 1998).

Förmågan att dra nytta av de nya utvecklingstendenserna är olika ut- vecklad i olika länder och regioner (Castells, 1998). En generell tendens är att under inledningsfasen av ett nytt anpassningsförlopp går vissa länder, regioner och grupper före medan andra kommer efter för att så småningom eventuellt komma ikapp. Till de karaktäristiska som utmärker dagens snabbväxande regioner (de s.k. K-regionerna där "K" står för kunskap, kommunikation och kultur) hör:

56 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

·miljöer med omfattande, allsidig högre utbildning samt vetenskaplig och industriell forskning och utveckling

·stor tillgång på informationsteknologiska tjänster

·god tillgänglighet till globala flygnät genom en eller flera större flygplatser

·god tillgänglighet till andra regioner med motorvägar och snabbtåg

·tillgång till bra kultur-, fritids- och bostadsmiljöer (Andersson & Sylwan, 1997).

I Europa finns ett utvecklingsbälte som tar sin början i Cambridge- London-Reading-korridoren och går vidare genom Tyskland och ned mot Norditalien. Exempel på K-regioner i USA är San Diego-Orange- County-korridoren, San Francisco Bay Area och Boston-regionen och i Asien Kansai-regionen som omfattar städerna Kobe, Osaka, Nara och Kyoto samt Singapore. I Sverige är Stockholm-Uppsala-korridoren ett exempel på en K-region (Andersson & Sylwan, 1997).

Tabell 3.1 illustrerar de stora och väletablerade skillnader i befolk- nings- och sysselsättningstillväxt som förelegat i Sverige mellan K-re- gioner och andra delar av landet.

Tabell 3.1 Tillväxten av befolkning och sysselsättning i olika delar av Sverige 1975–1985

	Befolkningstillväxt	Sysselsättningstillväxt
K-regioner
(t.ex.Umeå, Uppsala,Lund)	23,3	36,9
Övriga högskoleregioner (t.ex.
Karlstad, Växjö, Kalmar)	12,2	19,2
Andra regioner	3,5	3,0

Källa: Andersson Å. & P. Sylwan, 1997, Framtidens arbete och liv. Natur och Kultur, Stockholm.

Under 1990-talet hade storstadsregioner och universitets – och högsko- leregioner en mindre nedgång i sysselsättningen under lågkonjunkturen och en snabbare ökning under återhämtningen än andra regionfamiljer – regionala centra, sekundära centra, småregioner med stor privat syssel- sättning och småregioner med stor offentlig sysselsättning (NUTEK, 1998b).

Skillnader i sysselsättningsmöjligheter efter utbildningsnivå är, som kommittén konstaterade i sitt föregående betänkande (SOU 1998:51) ett genomgående fenomen i de flesta länder. Huruvida detta också är en indikation på att arbetsmarknaden håller på att polariseras för olika grupper och mellan länder och regioner är mer omdiskuterat. Skapas det

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 57

antingen "utvecklande och bra jobb" eller "dåliga jobb utan utveck- lingspotential" och i så fall i vilka proportioner? Eller får man även fortsättningsvis ett spektrum av bra och dåliga jobb som inte ger upphov till samma inlåsningseffekter för olika grupper som på en segmenterad arbetsmarknad? Hur ser dessa utvecklingstendenser ut i olika länder och olika regioner? Det finns och har funnits starka farhågor på denna punkt. En generell polarisering i världen och av arbetsmarknaden i olika länder förefaller dock inte vara oundviklig – i alla fall inte under alla omständigheter (Castells, 1996; 1998; CEDFOP, 1998b).

Givet den utveckling som skisserats ovan som tillväxt i en kun-skaps- och nätverksbaserad global konkurrensekonomi blir utbildnings- politiken och dess utformning i vid bemärkelse av central betydelse. För att få ett perspektiv på den frågan kan det vara intressant att under- söka hur andra länder för närvarande håller på att utveckla sin utbild- ningspolitik.

3.1.2OECD och OECD-ländernas anpassningar av utbildningspolitiken

År 1994 publicerades The OECD Jobs Study i vilken OECD avrappor- terade det uppdrag man fått av ministerrådet att analysera hur arbets- lösheten skulle kunna minskas. Utbildning var en av de faktorer som uppmärksammades i analysen och utbildningspolitiken ansågs kunna bidra till att lösa problemen med arbetslösheten. I efterdyningarna av denna studie har ministerrådet både 1996 och 1997 stött tanken på ett "livslångt lärande" som en viktig vidareutveckling av utbildningspoliti- ken. Såväl OECD:s utbildningsministrar (1996) som arbetsmarknads- ministrar (1997) och socialministrar (1998) har också uttalat sitt stöd för principen "livslångt lärande för alla" som allmän inriktning av både utbildnings-, arbetsmarknads- och socialpolitiken – ett lärande som tar sin början i barndomen och sedan fortsätter hela livet igenom (OECD, 1998c; 1998d).

Som Kunskapslyftskommittén rapporterat tidigare är det inte bara OECD utan även andra internationella organisationer, exempelvis UNESCO och EU, som kraftfullt driver denna fråga. Livslångt lärande har setts som ett ekonomiskt och socialt imperativ för både industriali- serade länder och utvecklingsländer (SOU 1998:51).

OECD:s utbildningskommittén har lanserat ett av de intressantare initiativen som man arbetat vidare med under det senaste året. Projektet består av tre delar:

58 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

·en översikt över vilka mål OECD-länderna satt upp för det livslånga lärandet, vilken strategi de har för att finansiera det livslånga lärandet, hur de söker förbättra utdelningen på de resurser som satsas på det livslånga lärandet och reducera kostnaderna för den valda strategin

·en fördjupad analys av vissa finansieringsfrågor

·en policyrapport som bl.a. skulle diskuteras vid en internationell konferens år 2000 (OECD, 1998a).

Som en del i arbetet med den första komponenten i projektet utarbetar för närvarande 12 länder – Belgien, Danmark, Finland, Italien, Japan, Korea, Nederländerna, Norge, Sverige, Tjeckien, Ungern och Österrike – en beskrivning av ländernas agerande i de aktuella avseendena. Ett utkast till en syntesrapport diskuterades vid utbildningskommitténs möte i november 1998 (OECD, 1998a). Den baserar sig på de "länder- rapporter" som deltagarna bidragit med. Dessa länderrapporter kommer att – så snart de slutjusterats – läggas ut på OECD:s hemsida: www.oecd.org. Syntesrapporten beräknas bli klar under 1999.

Mål för livslångt lärande

Om man skulle försöka klassificera länderna efter hur långt de kommit i kedjan: 1. att uppmärksamma det livslånga lärande; 2. att analysera problemkomplexet "livslångt lärande"; 3. att prioritera mellan olika handlingsalternativ; 4. att anslå resurser; 5. att utvärdera – förefaller de flesta länderna snarast befinna sig på de första två stadierna. Några län- der har kanske kommit lite längre – exempelvis Finland, Japan, Neder- länderna och Sverige. Även Storbritannien har kommit en bra bit på väg mot en helhetssyn (OECD, 1998c). Värt att notera är dock att även i de fall något av en strategisk planering förekommer har den bara funnits ett par år och kanske inte alltid fått någon djupare samhällelig förankring. Förändringar i planeringen till följd av nya politiska majoriteter är därför inte uteslutna.

Ett gemensamt drag tycks dock vara att en omstrukturering av utbildningssystemet ses som en nödvändighet för att kunna möta de krav som den nya ekonomin, kunskapssamhället och den snabba tekniska utvecklingen ställer. Det livslånga lärandet är viktigt för att kunna bekämpa arbetslösheten, skapa social gemenskap och undvika en marginalisering av utsatta grupper. Ofta betonas också behovet av livslångt lärande i arbetslivet. Även livslångt lärande som ett humanistiskt ideal finns med i bilden. Med viss entusiasm talar man i

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 59

många OECD-länder om livslångt lärande som både nödvändigt och önskvärt.

Perspektivet från vaggan till graven är kanske mest uttalat i Finland och Sverige. I Japan ligger en större betoning än i andra länder på andlig utveckling inklusive en förhoppning om att ett livslångt lärande av det slaget ska leda till liknande förändringar i ungdomsutbildningen. Andra länder t.ex. Australien och Kanada inriktar sig mer på utbildning för anställningsbarhet och ökad konkurrenskraft (OECD, 1998c).

Sammanfattningsvis kan man säga att i vissa länder kommer det livslånga lärandet in i utbildningspolitiken sedan man i stort sett nått målen vad gäller grundskola, gymnasieskola och högskola. I andra länder, där man inte nått lika långt i dessa avseenden, arbetar man ändå på båda fronterna. Det räcker inte med enbart satsningar på barn och ungdomar för att nå de ekonomiska och sociala målen.

Ansvarsfördelning och finansiering

En aspekt som det i stort sett råder enighet om är att även om staten har det övergripande ansvaret för det livslånga lärandet kan inte staten på samma sätt som för ungdomsutbildningen ensam ta på sig ett huvud- ansvar för det livslånga lärandet efter ungdomsutbildningen. De andra aktörer som i första hand utpekas är arbetsgivarna, ibland fackföre- ningarna men naturligtvis också individerna själva. I Japans fall, med den inriktning man där tänker sig på det livslånga lärandet, är det t.ex. naturligt att man betonar det individuella ansvaret även finansiellt.

Gemensamt i många länder är att det är lärandet och de studerande snarare än utbildningsanordnarna som fokuseras och hos utbildnings- anordnarna undervisningsprocessen snarare än lärarna. Med ett ökat studiedeltagande inte bara i ungdomsutbildningen utan även i den traditionella vuxenutbildningen och vid högskolorna måste i alla utbildningssammanhang allt större hänsyn tas till de studerandes varie- rande individuella bakgrund, intressen och målsättningar (OECD, 1998b).

Aspekter som man i de olika länderna hoppas kunna utveckla för att uppnå större effektivitet och högre kvalitet i det livslånga lärandet är exempelvis:

·validering, för att ta tillvara de vuxnas kunskaper och tidigare erfarenheter och därigenom kunna undvika onödig utbildning

·samarbete mellan utbildningsanordnare

·flexibel utbildning bl. a. med hjälp av modern informations- och kommunikationsteknologi

60 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

·decentralisering av beslut om utbildning och ökad konkurrens mellan utbildningsanordnare

·resultatbaserad finansiering för utbildningsanordnare

·regler för kvalitetssäkring och nationella kvalitetsnormer att utvärdera utbildning och utbildningsanordnare mot

·data för uppföljning och forskning om effekter av åtgärder inom ra- men för en politik för livslångt lärande.

I samband med decentralisering, konkurrens och resultatbaserad finan- siering diskuteras också ofta behovet av statliga åtgärder för att garan- tera likvärdighet, kvalitet och tillgänglighet.

Finansieringssystemen är dock i perspektivet av livslångt lärande i allmänhet inte rationellt uppbyggda, varken med avseende på utbild- ningsplatser eller med avseende på individernas livsuppehälle. I många länder behövs en översyn av finansieringssystemen. En ökad samordning mellan olika delsystem skulle kunna ge mer av en sammanhängande och lättöverskådlig helhet. Få finansieringssystem har uttryckligen utvecklats med det livslånga lärandet i åtanke. Individuella utbildningskonton, som enskilda individer på förmånliga villkor skulle kunna använda för att spara till utbildningsinvesteringar, har diskuterats i bl.a. Italien och Storbritannien liksom i Sverige (se t.ex. SOU 1996:164) men hittills utan några konkreta resultat på systemnivå. Exempel på företag som tagit olika "kontoinitiativ" för sina anställda förekommer dock (jfr. Skandia i Sverige).

Diskussion med BIAC och TUAC

I anslutning till mötet i november 1998 i OECD:s utbildningskommittén anordnades ett seminarium med deltagande av de internationella arbetsgivar- respektive arbetstagarorganisationerna BIAC och TUAC. Diskussionen med BIAC och TUAC visade på en ganska stor enighet om att staten har ett särskilt ansvar för grundläggande utbildning (inklusive viss förberedande yrkesutbildning och högskola) och livslångt lärande av mer allmänt slag. I övrigt bör staten i första hand ansvara för infrastrukturen. Exempel som nämndes i det sammanhanget var att staten borde stå för att utveckla ett heltäckande regelsystem inklusive finansieringssystem, att skapa ett "lärandevänligt" klimat och användar- anpassade informationssystem, att garantera konkurrens på lika villkor för olika utbildningsanordnare och att utveckla kvalitetsgarantier för utbildningsanordnare.

Arbetsmarknadens parter bör i första hand – tillsammans med individerna – ansvara för de delar av det livslånga lärandet som har

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 61

direkt anknytning till arbetslivet även om detta naturligtvis inte får bli det enda innehållet i det livslånga lärandet. Individens möjligheter att ta eget ansvar för utbildning och finansiering av lärande i arbetslivet är beroende av fördelningen av utbildningskostnaderna mellan individ och arbetsgivare och sambandet mellan utbildning och lön efter skatt.

I den mån det i det arbetslivsanknutna livslånga lärandet handlar om kurser finns det ofta en marknad för dessa.

Arbetsmarknadens parter är inställda på att i olika former utveckla det livslånga lärandet i samarbete med andra – mer eller mindre traditionella – aktörer. Av särskilt intresse för arbetsmarknadens parter är dessutom det arbete som startat i olika länder med att utveckla individuella kunskapstest, "kompetensportföljer" och certifiering som är av relevans för arbetslivet.

En förstärkt dialog om utvecklingen av det livslånga lärandet i respektive land mellan myndigheter och arbetsmarknaden parter ansågs också önskvärd.

3.2Vad säger forskningen?

I detta avsnitt ska vi ta upp vissa forskningsresultat av betydelse för diskussionen om en strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. Det gäller både internationell och svensk forskning kring utbildning och samhällsutveckling dock inte resultaten från utvärderingarna av Kun- skapslyftet. De beskrivs på annan plats i detta delbetänkande. Först re- dovisas resultat på samhällsnivå och därefter på individ- respektive fö- retagsnivå.

Resultat på samhällsnivå

Att utbildning skulle ha betydelse för den långsiktiga ekonomiska lev- nadsstandarden är det knappast någon som ifrågasätter. Länder som har en högre utbildningsnivå och som satsar mer på utbildning brukar ha högre ekonomisk tillväxt än andra länder. Förklaringen till att utbild- ningsnivån har betydelse ligger bland annat i att en hög utbildningsnivå ger bättre förutsättningar för landet i fråga om att ta till sig ny teknik och införa olika slags innovationer. När arbetskraftens utbildning stiger får man också en mer kompetent arbetskraft vilket i sig gör att effekti- viteten i produktionen kan stiga. Till detta kommer ofta en rad andra positiva effekter av utbildning såsom bättre hälsotillstånd i befolkningen, minskat socialbidragsberoende och minskad kriminalitet (CEDEFOP, 1998b; Kreuger & Lindahl, 1998).

62 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

De försök som gjorts att skilja ut effekterna av nivån på utbild- ningen i befolkningen eller arbetskraften kontra effekterna av en ökning i befolkningens eller arbetskraftens utbildningsnivå med hjälp av s.k. makroanalyser av tvärsnitt av länder eller kombinerade tvär- och längdsnitt har hittills inte visat sig vara särskilt framgångsrika. Den mest rättvisande tolkningen är snarast att både utbildningsnivån och tillväxten i utbildningsnivån är av betydelse för ekonomiernas utvecklingspotential. Båda dessa typer av utbildningsvariabler har effekter på den ekonomiska tillväxten utöver de bidrag som kommer från andra faktorer exempelvis tillgång till realkapital. Detta konstaterande beträffande vikten av utbildning utesluter dock inte att det kan vara så att över en viss nivå blir befolkningens och arbetskraftens utbildningsnivå av mindre betydelse för den ekonomiska tillväxten. Eller annorlunda uttryckt, vid högre generella utbildningsnivåer kommer man snarare in på mer specifika frågor och omständigheter som vilken typ av utbildning det handlar om, utbildning för vilka grupper, kvaliteten i utbildningen etc. – frågor som kanske bättre lämpar sig att studera på individ- eller företagsnivå i respektive land än på makronivå i ett tvärsnitt av länder.

Inte desto mindre kan det vara intressant att nämna att man, när det gäller sådana mer specifika frågor i makrostudier av utbildningsnivåns effekter, funnit att både utbildningens kvantitet och kvalitet är av bety- delse för den ekonomiska tillväxten. I vissa (men inte alla) studier har man dessutom konstaterat att avgörande är utbildning på gymnasie- och högskolenivå (inte grundskolenivå även om grundskolenivå naturligtvis är en förutsättning för att uppnå högre utbildningsnivåer). Vidare skulle utbildning för män snarare än utbildning för kvinnor vara det som ger utslag i den ekonomiska tillväxten. Detta resultat ska förmodligen sna- rast tolkas som ett tecken på att man i många länder (i detta samman- hang framför allt utvecklingsländer) har problem med att tillgodogöra sig kvinnornas kompetens, än att kvinnor inte kan tillgodogöra sig ut- bildning (jfr. Barro, 1998; Kreuger & Lindahl, 1998).

Resultat på individnivå

På individnivå har man ofta funnit mycket klara samband mellan ut- bildning och individernas inkomster. Ett års ökad utbildning brukar internationellt sett ge någonstans mellan 5 och 15 procents ökning av individernas löner. Dessa s.k. mikrostudier pekar – till skillnad från makrostudierna – ofta tämligen entydigt på en högre avkastning för kvinnor än för män. Andra grupper som, åtminstone i USA, i allmänhet visat sig få bra utdelning på ytterligare utbildning är barn och ungdomar med sociala problem liksom kortutbildade kvinnor och arbetslösa

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 63

(Kreuger & Lindahl, 1998). Ett exempel i det senare fallet är studie som visar att de som sades upp i samband med vissa företagsnedläggningar och som gick ett år (eller t.o.m. kortare tid) på amerikanska Community Colleges fick riktigt bra löneökningar efter utbildningen jämfört med dem som inte gjorde det. Det gällde särskilt dem som siktade in sig på tekniska yrken och yrken inom vården. De fick 10–15 procent mer i lön per år för ett års utbildning. Den utbildning som ges i amerikanska Community Colleges påminner om den i svensk kommunal vuxen- utbildning som ju också kan ligga både på gymnasial och eftergymnasial nivå. I en annan studie av återkommande utbildning vid amerikanska Community Colleges visade sig ett års utbildning ge 5–8 procents årlig löneökning för arbetare i åldern 25–35 år (Stanly, Katz & Kreuger, 1998).

I det allmänna intervall på 5–15 procent för löneökningar till följd av utbildning som angavs ovan ligger Sverige i den nedre delen av intervallet, USA i den övre delen och Tyskland (såväl f.d. Väst- som Östtyskland) mitt emellan (Kreuger & Lindahl, 1998). Som kommittén redovisade i sitt senaste delbetänkande (SOU 1998:51; jfr. även Cohn & Addison, 1998) visar många studier, internationella såväl som svenska, på liknande resultat för svensk del, nämligen att avkastningen på utbildningsinvesteringar är låg i Sverige, särskilt för längre högsko- leutbildningar och för kvinnor. Högre avkastning än i Sverige finner man ofta i länder som Frankrike, USA, Kanada, Storbritannien och Nederländerna medan åtminstone länder som Italien, Danmark och Tyskland ofta återfinns på nivåer liknande de svenska. Till skillnad från situationen i många andra OECD-länder är dock avkastningen på ut- bildningsinvesteringar för kvinnor i Sverige mer genomgående lägre än för män. I svenska studier har också konstaterats att kvinnors kompetens inte tas tillvara i arbetslivet på samma sätt som mäns. Kvinnornas kunskaper förefaller vara en outnyttjad resurs. Män har betydligt oftare chefspositioner och större inflytande över arbetets organisation och innehåll än kvinnor. Det innebär för männen i högre grad tjänster som motsvarar deras utbildningsnivå än för kvinnor liksom positioner för männen som formellt kräver högre utbildning än den de faktiskt har (SOU 1996:56).

För svensk del är det mycket viktigt att skilja på olika sektorer och utbildningsinriktningar. Avkastningen är högre i privat än i offentlig sektor och internationellt sett riktigt hyfsad i privat sektor för exempelvis ingenjörer, ekonomer och jurister.

Till de svagare grupper som i Sverige visat sig särskilt betjänta av exempelvis arbetsmarknadsutbildning hör bl.a. invandrare, kortut- bildade och funktionshindrade (jfr SOU 1996:164; SOU 1998:51).

64 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

En viktig faktor när det gäller invandrare och deras integrering i samhället och på arbetsmarknaden är deras språkkunskaper. Redan utifrån den s.k. IALS-studien (OECD, 1995), som undersökte läsfärdigheten på respektive lands officiella språk, kunde man konstatera att skillnaderna mellan invandrare och infödda var särskilt stora i Sverige. Testresultaten för invandrarna i Sverige var visserligen bättre än i andra länder men i och med att övriga svenskar hade så utomordentligt bra resultat blev skillnaderna stora. För att få dessa förhållanden närmare belysta har Skolverket tillsammans med Kunskapslyftskommittén satsat på två projekt som analyserar invand- rarnas utbildningsbakgrund, läsfärdighet på svenska och situation på arbetsmarknaden. Även internationella jämförelser ingår i dessa projekt. Ett större urval invandrare ska i den första studien möjliggöra mer detaljerade undersökningar av vilka faktorer som påverkar integrationen på arbetsmarknaden för olika invandrargrupper. I den andra studien återtestas invandrare vad gäller läsförmåga i syfte att studera bl.a. effekter av vuxenutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet. Den senare studien är en allmän undersökning av utvecklingen av befolk- ningens läsförmåga men med särskild tonvikt på "riskgrupper" dvs. invandrare, arbetslösa och ungdomar.

Preliminära resultat från den första studien visar att åldern vid invandringen har stor betydelse för läsförmågan på svenska. De som invandrat före tonåren läser och skriver i nivå med befolkningen i stort. Bland dem som invandrat under tonåren är resultaten betydligt sämre. Högstadiet och gymnasieskolan har uppenbarligen inte lyckats hjälpa dem särskilt mycket när det gäller att utveckla läs- och skrivförmågan.

Invandrargruppen med sämst läs- och skrivförmåga deltar ofta i sfi- undervisningen men den ger inte tillräcklig förmåga att läsa och skriva på svenska för att klara vardagskraven. Sfi-resursen förefaller otillräcklig för att hjälpa de lägst utbildade.

Läs- och skrivförmågan är av central betydelse för att få fäste på ar- betsmarknaden. I gruppen med sämst läsförmåga på svenska står var fjärde invandrare (exklusive studerande) utanför arbetsmarknaden, me- dan motsvarande andel bland dem som läser bäst på svenska är mindre än fem procent. Det är viktigt att närmare studera sambanden mellan deltagande i utbildning, arbetsmarknadspolitiska åtgärder, läsförmåga och integration på arbetsmarknaden. Ytterligare rapporter från invand- rarprojekten kommer att redovisas under 1999 (Myrberg, 1999).

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 65

antagligen falla igen. Det finns dock tecken som tyder på att den sedermera stigit och i alla fall ligger högre 1995 än 1990 (NUTEK, 1999). Detta gäller framför allt för privat sektor och för naturvetare och tekniker (både med kortare och längre högskoleutbildning) men även för forskarutbildade (se tabell B 2.1 i bilaga 2).

Ett likartat fenomen har noterats av Thoursie (1998) men då gällde det sambandet mellan utbildning och chanserna att som arbetslös återgå till arbete. Under perioden 1992–1993 var inte sambandet mellan utbildningsnivå och chansen att återgå till arbete helt entydigt. Längre utbildning gav inte alltid avkastning i termer av större chans att som arbetslös få ett jobb. Skiljelinjen gick snarare mellan dem som hade respektive inte hade högskoleutbildning. En kort gymnasieutbildning kunde t.o.m. vara sämre än att inte ha någon gymnasieutbildning alls. En uppföljning 1994–1997 visar emellertid på helt andra resultat. Längre utbildning ökar chanserna märkbart att få ett jobb – från grundskola till gymnasieskola och över till kortare och längre högskoleutbildning. Det enda undantaget gäller dem som börjar gymnasieskolan men avbryter under det första året.

En uppföljning av de internationella jämförelser som gjordes i kom- mitténs förra betänkande (SOU 1998:51) visar också att fortfarande finns det i Sverige liksom i andra OECD-länder ett klart samband mellan utbildningsnivå, förväntad tid i arbetslöshet, i sysselsättning och utanför arbetsmarknaden. Liksom tidigare ligger Sverige högt i syssel- sättningsnivå och det särskilt för kvinnor och på lägre utbildningsnivåer. Skillnaderna mellan Sverige och de andra OECD-länderna i förväntad sysselsättning är dock mindre 1996 än 1995 och arbetslösheten högre i Sverige i alla utbildningsgrupperna både för kvinnor och män jämfört med genomsnittet för OECD-länderna (se vidare tabell B 2.2 i bilaga 2).

Nuläget när det gäller svensk avkastning på utbildningsinvesteringar beräknad på individnivå i internationellt perspektiv avseende längre högskoleutbildningar ges i (OECD, 1998b). Resultaten som gäller för 1995 kan studeras i bilaga 2 där man i tabell B 2.3 kan se att bland de sju länder som jämförs ligger för "samhällelig" avkastning Sverige mycket lågt för kvinnor och på mer genomsnittlig nivå för män. En kalkyl finns också gjord på vad staten tjänar på högre utbildning i form av ökade skatter etc. att jämföra med statens utgifter för utbildnings- platser och studiestöd. Även i fråga om "statsfinansiell" avkastning lig- ger Sverige lågt, t.o.m. lägst bland de sju länder som jämförs och det både för kvinnor och män. Detta är intressant att notera eftersom det är första gången som internationellt jämförande beräkningar av statsfinan- siell avkastning gjorts.

66 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

För Sveriges del har i den aktuella OECD-studien ingen "privat" av- kastning kunnat beräknas på grund av dataproblem. Eftersom den sam- hälleliga avkastningen är en sammanvägning av privat och statsfinansiell avkastning borde den privata avkastningen vara minst 7 procent för kvinnorna och minst 9 procent för männen vilket kan antyda något högre genomsnittliga avkastningsnivåer än i tidigare undersökningar. Som exempel kan nämnas att i den närmast föregående OECD-kalkylen låg avkastningen på 5 procent för kvinnorna och 8 procent för männen (jfr. SOU 1998:51).

Trots att man i denna OECD-studie inte har kunnat genomföra några beräkningar för svensk del när det gäller den privat avkastningen be- räknad på inkomsterna efter skatt innebär den dock viktiga framsteg jämfört med tidigare studier. I den samhällsekonomiska kalkylen ingår bruttolönen inklusive arbetsgivaravgifter vilket inte alltid annars varit fallet. Dessutom har man till skillnad från tidigare beaktat skillnader mellan utbildningsgrupper i arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet. Studiestödet är också en ny faktor i det internationella sammanhanget som nu inkluderats. Utan studiestödet går det naturligtvis inte att be- räkna den statsfinansiella avkastningen.

Tolkningen av resultaten i OECD-studien måste nu liksom tidigare göras med stor försiktighet. Det är dock viktigt att även för svensk del snarast få fram konsistenta beräkningar av såväl samhällsekonomisk som privat och statsfinansiell avkastning på utbildningsinvesteringar.

En låg samhälleliga avkastning är ett tecken på att utbildning inte är någon bra investering ur samhällsekonomiskt perspektiv. För svensk del måste man dock komma ihåg att den låga samhälleliga avkastningen är beroende av den komprimerade löneskala, som vi har i Sverige. Om lönen (bruttolönen inklusive arbetsgivaravgifter) inte har en tillförlitlig koppling till individens produktivitet kommer man inte så nära den samhälleliga avkastningen genom att göra kalkyler på löneskillnader. En analys av lönenivåerna i olika länder och deras relationer till förklarande faktorer såsom utbildning, läsförmåga och arbetslivserfarenhet visar att det land där dessa tre faktorer förklarade minst av löneskillnaderna var Sverige. Endast 16 procent av variationerna kunde förklaras av dessa faktorer medan man i andra länder som Belgien, Kanada, Irland och USA kom upp i åtminstone 30–40 procent (OECD, 1997c).

Den privata och statsfinansiella avkastningen ger uttryck för vilken ekonomisk nytta individen respektive staten har av utbildning. Skillnader dem emellan kan användas för att diskutera fördelningen av kostnader och intäkter mellan individ och stat. Om det skulle var så att den privata avkastningen i Sverige stigit och ligger på en så pass hög nivå som minst 7 procent för kvinnorna och minst 9 procent för männen och på en så pass låg statsfinansiell nivå som 4 procent för kvinnorna och 6 procent

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 67

för männen kan det tyda på att individerna kanske skulle kunna ta ett större ansvar för finansieringen av den högre utbildningen i Sverige än de för närvarande gör.

En utbildningsgrupp, som också är intressant i detta sammanhang och vars löner man särskilt studerat i OECD, är lärarna – visserligen inte lärarna i vuxenutbildningen och på högskolan men väl på grundskole- och gymnasienivå. Som framgår av tabell B 2.4 ligger Sverige mycket lågt jämfört med andra länder då det gäller lärarlöner i gymnasieskolan. För dessa lärare kan man i varje fall inte ännu se några tydliga effekter av en relativ löneökning i Sverige.

Resultat på företagsnivå

Två översikter av samband mellan utbildning, produktivitet och löner på företagsnivå har producerats under året (CEDEFOP, 1998a; OECD, 1998e). Tillsammans täcker de in ett stort antal studier i olika länder, främst USA, Kanada, Storbritannien, Nederländerna och Tyskland. Sverige är representerat med en studie. Det är den studie av Kazamaki Ottersten m.fl. (1996) som kommittén redogjorde för i ett tidigare del- betänkande (SOU 1996:164) tillsammans med resultaten från en del andra svenska studier.

Det är sällan man i dessa studier av utbildningseffekter i företag kommer så långt att man kan beräkna avkastningen på investeringar i företagsutbildning. Till de allmänna slutsatserna hör att:

·utbildning i företag har positiva effekter på produktiviteten

·utbildning i företag har positiva effekter på de anställdas löner

·produktivitetseffekten är större än löneeffekten (dvs. avkastningen delas mellan arbetsgivare och anställda)

·utbildning i företag har effekter på produktivitet och löner även i andra företag än det som ursprungligen stod för utbildningen (dvs. personalutbildning ger upphov till överspridningseffekter till andra företag)

·urvals- och självselektionsmekanismer gör att effekterna av utbild- ning i företag är större för dem som deltar i företagsutbildning än för dem som nekas/avstår från dylik utbildning (dvs. avkastningen på personalutbildning inom företag kan vara avtagande)

·olika slags utbildning har olika effekter i olika typer av företag

·arbetsgivare och anställda kan ha andra motiv för utbildning än till- växt i löner och produktivitet t.ex. att klara rekryteringen och minska personalomsättningen respektive att minska risken för arbetslöshet och öka chanserna till intressantare jobb

68 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

·utbildning i kombination med andra åtgärder för att modernisera och effektivisera arbetsorganisationen ofta ger bättre resultat än enbart utbildningssatsningar

·orsaken till att många företag trots allt avstår från utbildning kan ligga i den bredd och uppslutning som är nödvändig för att dylika satsningar ska ge full effekt .

Den enda svenska studie som tillkommit på senare tid är en studie som NUTEK (1999a) gjort. Den belyser – med liknande resultat som andra internationella studier – företagsutbildningens betydelse som en del i ett större moderniseringsarbete. Sverige har tidigare visat sig ligga väl till i fråga om modern och flexibel arbetsorganisation (jfr. SOU 1996:164; SOU 1998:51). I den nya studien har NUTEK dock fördjupat analysen och resultat redovisas inte bara för Sverige utan även för Danmark, Norge och Finland. Fem kriterier har använts för att mäta flexibilitet i förtagen: den utsträckning i vilken man decentraliserat ansvaret och tillämpat kompetensutveckling för alla, arbetar i grupp, tillämpar ar- betsrotation och resultatbaserade lönesystem. De företag och arbets- ställen som i hög grad uppfyller alla fem kriterierna kallas för "front- runners". I Sverige är ca 13 procent av arbetsställena dylika front-run- ners. Sverige ligger högst i detta avseende nära följt av Finland.

Nästan 40 procent av de undersökta arbetsställena i Sverige hade en kompetensutvecklingsplan för alla anställda. På detta område ligger Norge något högre än Sverige.

När man kontrollerat för företagens kapitalintensitet, personalens ut- bildning, företagets storlek etc. visar det sig att front-runners har en högre produktivitet än andra företag. I Sverige och Finland ligger pro- duktivitetsskillnaden mellan front-runners och andra företag på ca 20 procent. Även i mindre företag är flexibiliteten, såsom den här definie- rats, av betydelse för produktiviteten. Inte bara produktiviteten utan även sjukfrånvaron påverkas positivt av flexibiliteten.

Faktorer som karaktäriserar företag och arbetsställen som är flexibla är personalens utbildningsnivå, storleken på arbetsstället, dess sektor- tillhörighet och innovationsbenägenhet samt konkurrenstrycket i branschen. Ju högre personalens utbildningsnivå, ju större arbetsställe, ju mer kunskapsintensiv sektor företaget tillhör, ju större konkurrens- trycket är i företagets bransch och ju mer innovationsbenäget företaget är desto större sannolikhet att arbetsstället är flexibelt och hög- produk- tivt. Dessutom förefaller företag som tillhör en koncern ha en mer modern arbetsorganisation än de som inte tillhör en koncern.

En av studiens policyslutsatser är att investeringar både i baskompe- tens och högskoleutbildning är nödvändiga för att främja utvecklingen av ett högproduktivt näringsliv (NUTEK, 1999a).

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 69

Sammanfattningsvis

Forskningsresultaten ger inte helt entydiga policyindikationer. Självklart är att det är ekonomiskt fördelaktigt att satsa där avkastningen är störst. Detta betyder dock olika saker i olika länder beroende på utvecklings- nivå, inkomstfördelning och utbildningssystemets struktur. Hur mycket ska man satsa på att höja befolkningens utbildningsnivå? Handlar det om utbildning på högre nivåer, som makrostudierna antyder, eller om utbildning på lägre nivåer och för utsatta grupper, som mikrostudierna antyder? Om baskompetens eller spetsutbildning? Satsningar på ung- domar eller äldre? På kvinnor eller män? Utbildningar för privat eller offentlig sektor. Utbildning på arbetsplatser eller i skola?

Det bästa svaret så här långt är kanske att det är viktigt att satsa brett och att diversifiera men ständigt hålla uppsikt över utvecklingen av av- kastningen på olika satsningar så att man inte slösar resurser på olön- samma investeringar och fördelar ansvaret för finansieringen på ett olämpligt sätt. Att kontrollera avkastningen kan även vara viktigt av det skälet att en låg avkastning kan vara en indikation på att utbildning måste kombineras med andra åtgärder för att den ska ge full effekt. Frågor som aktualiseras i det senare fallet är exempelvis varför just i Sverige kvinnors utbildning ger så dålig avkastning och om inte den komprimerade svenska löneskalan leder till snedvridningar genom att ge både ungdomar och vuxna felaktiga signaler om nyttan av utbildning även om studiefinansiering skulle vara generös.

3.3Sveriges läge

Om man i ett försök att precisera slutsatserna från forskningsresultaten jämför utbildningsläget i Sverige med andra länders och med prognoser över arbetsmarknaden, vilken bild av utbildningsbehov framtonar då?

Låt oss börja med att se på vad OECD:s utbildningsindikatorer 1998 (OECD, 1998b) tillför för ny information. Dessa indikatorer beskriver numera inte bara läget i OECD-länderna inklusive nykomlingar i OECD som Polen, Tjeckien, Ungern, Mexiko och Sydkorea utan även en rad andra länder. Tillsammans med UNESCO har OECD inlett ett utvecklingsarbete "WEI" (World Education Indicators – världsutbild- ningsindikatorer). Det har fått som följd att i 1998 års version av ut- bildningsindikatorerna har data, i den mån det varit möjligt, tagits med för Argentina, Brasilien, Chile, Filippinerna, Indien, Indonesien, Jorda- nien, Kina, Malaysia, Paraguay, Ryssland, Thailand och Uruguay lik- som för Israel som har observatörsstatus i OECD:s utbildningskommitté.

70 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

Befolkningens och arbetskraftens utbildning

Om vi ser till befolkningen och arbetskraften 25–64 år ligger Sverige relativt högt i formellt utbildningsavseende år 1996:

·Sverige och Norge har 27 procent högskoleutbildade i befolkningen och 29 procent i arbetskraften. Endast Kanada och USA har högre andelar (tillsammans med Belgien för arbetskraftens del).

·För längre högskoleutbildning i befolkningen ligger Sverige på delad åttondeplats (tillsammans med Storbritannien, Spanien, Tyskland och Ungern) efter Australien, Danmark, Kanada, Nederländerna, Norge, Sydkorea och USA.

·För längre högskoleutbildning i arbetskraften är Sveriges placering mindre framträdande – delad fjortondeplats.

·Det är särskilt i den yngre delen av befolkningen som det "saknas" längre högskoleutbildning. För 25–34-åringar ligger Sverige på artonde plats bland OECD-länderna och t.o.m. två WEI-länder har högre andelar än Sverige (Paraguay och Uruguay).

·För naturvetare med längre högskoleutbildningen i den yngre delen av befolkningen (25–34 år) ligger Sverige på femtonde plats bland OECD-länderna (OECD, 1998f).

Dessa uppgifter bör dock förklaras och nyanseras något.

För det första gäller de enbart formell utbildning. När det gäller "kompetens" mätt med "läsförståelse" vet vi sedan tidigare genom den s.k. IALS-studien att den svenska befolkningen ligger mycket bra till. Av tolv hittills testade länder har Sverige haft de bästa resultaten och det gällde över hela skalan. Sverige hade en mindre andel av sin be- folkningen på de lägre kompetensnivåerna och en större andel på de högre kompetensnivåerna än de andra länderna (jfr. SOU 1998:51).

Uppgifterna i uppräkningen ovan avser för befolkningens och arbetskraftens del 26 OECD-länder. Det gäller även den yngre delen av befolkningen med längre högskoleutbildning. Motsvarande jämförelse för yngre högskoleutbildade med naturvetenskaplig inriktning är inte helt jämförbar med den för längre högskoleutbildning eftersom jämförelsen i det fallet endast baserar sig på uppgifter för 21 OECD-länder.

Att den svenska placeringen blir sämre för arbetskraften än för befolkningen beror på det höga arbetskraftsdeltagandet även i grupper med kortare utbildning i Sverige (jfr. tabell B 2.2). Andra länder kommer att få en liknande situation som Sverige om de med åldrande befolkning tvingas öka arbetskraftsdeltagandet i grupper med kortare utbildning utan att kompensera med vuxenutbildning. I Sverige har det höga arbetskraftsdeltagandet redan i stor utsträckning kompletterats med

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 71

en välutvecklad vuxenutbildning som kompenserat bristande ungdoms- utbildning. Eftersom vuxenutbildningen inte fullt ut registreras i befolk- ningens utbildning leder det till en underskattning i Sverige av utbild- ningen både för befolkningens och men framför allt för arbetskraftens del.

Som komplement beträffande arbetskraften kan nämnas att NUTEK har gjort en beräkning sektorsvis av andelen med lång högskole- utbild- ning i Sverige jämfört med åtta OECD-länder (Australien, Danmark, Finland, Japan, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA). Det visar sig då att andelen med längre högskoleutbildning i Sverige i början på 1990-talet låg på ca 13 procent och på omkring 19 procent i de åtta OECD-länderna. I alla sektorer "fattades" det högskoleutbildade i Sverige och särskilt så i sektorerna: gruvor; el, gas och värme samt vård, omsorg och utbildning (se tabell B 2.5 i bilaga 2).

Om Sverige skulle ha haft samma andel med lång högskole- utbildning som de åtta OECD-länderna men behållit sin aktuella sektorsfördelning skulle andelen med lång högskoleutbildning i ekonomin totalt sett behöva komma upp i ungefär 22 procent. Detta i stället för de 13 procent vi har (en skillnad på 9 procentenheter). Att jämföra med de åtta OECD-ländernas nuvarande nivå på 19 procent. På motsvarande sätt om Sverige skulle ha haft samma andel högskoleutbildade som de åtta OECD-länderna men behållit sin aktuella sektorsfördelning skulle andelen högskoleutbildade i ekonomin totalt sett behöva komma upp i ca 42 procent i stället för Sveriges nuvarande 24 procent (en skillnad på 18 procentenheter). Att jämföra med de åtta OECD-ländernas nuvarande 39 procent. Av dessa siffror kan man dra följande slutsatser:

·att vi i Sverige har en något mer kunskapsintensiv inriktning på vår ekonomi än vad de aktuella OECD-länderna har

·att vi saknar väldigt många högskoleutbildade om vi ska komma upp på de aktuella OECD-ländernas nivå. I förhållande till arbetskraften betyder 9 procent 320 000 individer och 18 procent 640 000 individer.

Deltagande i utbildning i olika åldersklasser

För att få en närmare uppfattning om studiedeltagandet kan det vara intressant att också analysera det årsklassvis. Det visar sig då att upp till sex års ålder är studiedeltagande relativt lågt i Sverige. I åldersklasserna 7–18 är det mycket högt, i åldersklasserna 19–22 relativt lågt för att sedan stiga och i åldern 30 år och därutöver vara bland de allra högsta. Då är man dock snarast över på "vuxenutbildning" (OECD, 1998b;

72 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

1998c). I tiden går de internationella jämförelserna fram till år 1996 vilket betyder att den högskoleexpansion vi haft i Sverige på 1990-talet inte avsatt några märkbara resultat i åldersklasserna 19–22 år jämfört med andra OECD-länder.

Ett perspektiv på hur pass mycket "vuxenutbildning" vi har i den svenska högskolan ges också av en svensk studie som klassificerade de högskolestuderande i "traditionella" respektive "icke traditionella" stu- derande. Av den undersökningen framgår att hösten 1995 utgjorde de "traditionella" ungdomsstuderande – som studerade på heltid, utan större avbrott och mer eller mindre direkt i anslutning till avslutad gymnasieskola – totalt sett 53 procent och de "icke traditionella" vuxenstuderande 47 procent av de studerande vid högskolan (Brandell, 1998).

Ungdomars trots allt förbättrade möjligheter i Sverige att mer eller mindre direkt gå vidare till högskolan illustreras av en uppföljningsun- dersökning, som SCB gjort. Den visar att av dem som 1988 avslutade grundskolan hade 82 procent gått igenom gymnasieskolan fram till år 1992 och ytterligare en procentenhet om man lägger till perioden 1993– 1994. Fram till år 1995 hade 23 procent av ungdomarna gått över från gymnasieskolan till högskolan (SCB, 1996a). För högskolans del är detta en kraftig ökning jämfört med föregående elevpanel som följdes upp på motsvarande sätt efter avslutad grundskola 1983 (16 procent "direktövergång" till högskolan). Även övergången från grundskolan till gymnasieskolan ökade något mellan de två elevpanelerna, från 78 till 82 procent.

Efter gymnasieskolan/grundskolan gick sammanlagt 21 procent (16 procent från gymnasielinjer och 5 procent av dem som inte påbörjat eller avbrutit studier i gymnasieskolan) till kommunal vuxenutbildning. Till högskolan via kommunal vuxenutbildning kom 7 procent (en ökning med en procentenhet trots att övergången från gymnasieskola/grundskola till kommunal vuxenutbildning minskade med två procentenheter mellan de båda elevpanelerna).

För att underlätta övergång till arbetsmarknaden och vidareutbildning för ungdomar pekar OECD (1998c) på tre utvecklingslinjer:

·lärlingssystem i stil med det tyska

·dubbel kvalificering i gymnasieskolan – både för högskolan och för arbetslivet

·ungdomsgaranti – heltäckande och samordnade utbildnings- och praktikerbjudanden både före och efter det ungdomarna lämnar skolan – såsom den tillämpas i Norden.

Både lärlings- och garantivarianten bedöms ha mycket som talar för sig eftersom de båda ger en bred ram för samhällets engagemang för ung-

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 73

domarna (OECD, 1998). Lärlingssystemet lägger en större börda på arbetsgivarna och det nordiska garantisystemet på kommunerna. Båda kan förhindra förtida studieavbrott i gymnasieskolan (Durand-Drouhin m.fl., 1998).

I Sverige har vi förutom ungdomsgarantin även börjat utveckla utbildningssystemet i de båda övriga avseendena. Den nya gymnasie- skolan ger alla som går igenom utbildningen grundläggande behörighet till högre studier. Inom ramen för det individuella programmet är det möjligt att få lärlingsutbildning. Sedan 1997 bedrivs försöksverksamhet med en ny lärlingsutbildning inom gymnasieskolan. Meningen med den försöksverksamheten är att den ska ge mer stadga åt lärlingsverksam- heten och kunna leda fram till nya, permanenta utbildningar. De nya lärlingsutbildningarna ska ge kärnämneskunska- per och grundläggande behörighet för högre studier. De studerande ska kombinera studier i kärnämnen med praktiska studier ute på olika arbetsplatser men inte vara anställda under de arbetsplatsförlagda perioderna.

Vuxenutbildning

Bakgrundsvariablerna i IALS-studien har av OECD-sekretariatet bear- betats ytterligare för att närmare belysa vuxnas deltagande i vuxenut- bildning. För elva länder, inklusive Sverige, kan vi jämföra deltagandet i vuxenutbildning efter kön och ålder, för arbetslösa och anställda, efter utbildningsbakgrund, läsförmåga och inkomst. Uppgifterna är från 1994–1995 och handlar om befolkningen 25–64 år men berör för svensk del enbart deltagandet inte tiden i utbildning (OECD, 1998b).

Sverige har genomgående ett mycket högt deltagande med de här an- vända kategoriindelningarna. Totalt sett ligger deltagandet i vuxenut- bildning på 54 procent i Sverige närmast följt av Nya Zeeland med 46 procent, Storbritannien med 45 procent, Schweiz och USA med 42 pro- cent, Kanada med 37 procent samt Australien och Nederländerna med 36 procent. Lägst ligger Polen samt Belgien och Irland med 14 respek- tive 22 procent vardera.

Intressant är dock att se om mönstret över olika kategorier är detsamma i Sverige som i de andra länderna. Man kan då notera att:

·för kön är Sverige ett av de få länder – tillsammans med Irland – som har ett högre deltagande bland kvinnor än bland män. I Sverige främst bland något äldre kvinnor i Irland främst bland något yngre kvinnor.

74 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

·för ålder är Sverige det land som har sin tyngdpunkt i deltagande i vuxenutbildning förlagd till åldersgrupperna 35–44 och 45–54 år snarare än till åldersgruppen 25–34 år som i de andra länderna.

·i alla länder deltar de anställda i större utsträckning än de arbetslösa i vuxenutbildning. Enda undantaget i detta fall är kvinnorna i Nederländerna.

·deltagandet i vuxenutbildning stiger med få undantag i alla länderna med utbildningsbakgrund, "läsförmåga" och inkomst. I alla dessa avseenden är dock Sverige det land som har den relativt sett jämnaste fördelningen mätt över respektive variabel.

·för utbildningsnivå finns det i ett fall ett land som ligger högre än Sverige vad gäller deltagande i vuxenutbildning och det är Storbri- tannien där både kvinnor och män med längre högskoleutbildning har ett högre deltagande än sina svenska motsvarigheter.

·för "läsförmåga" kan man på liknande sätt notera att inte mindre än tre länder i vissa fall ligger högre än Sverige på den högsta nivån av läsförmåga och det är Nya Zeeland, Storbritannien och USA.

Vad gäller läsförmåga kan det vara intressant att komplettera med en uppgift från en NUTEK-studie (1999b). I den fann man att trots att den svenska arbetskraften hade en större kompetens mätt med IALS-mått fick inte de svenska anställda större möjligheter att använda sin kom- petens i arbetet och vidareutveckla sig än anställda i de andra länderna som ingick i NUTEK:s bearbetning av IALS-data.

Som kommittén konstaterade i SOU 1998:51 kompenseras lönemässigt i Sverige främst arbetslivserfarenhet, därefter formell utbildningsnivå och i tredje hand kompetens/läsförståelse. Samma mönster återfinns i Nederländerna.

Den vanligaste rangordningen är: formell utbildning arbetslivs- erfarenhet och kompetens/läsförståelse. Den gäller för Belgien, Kanada, Polen, Schweiz och Tyskland. USA och Storbritannien har rangord- ningen: formell utbildning, kompetens/läsförståelse och arbetslivs- erfarenhet. Endast i Irland kommer kompetens/läsförståelse först följt av utbildning och arbetslivserfarenhet (OECD, 1997).

Scenarier

Låt oss avsluta med ett par scenarier som belyser vilka krav som kan komma att ställas på arbetskraften i Sverige i framtiden. NUTEK har utarbetat två scenarier – ett huvudalternativ och ett snabbtillväxtalter- nativ – för näringslivet (exklusive offentlig sektor) år 2010 (NUTEK, 1999b). I huvudalternativet antas världsmarknaden utveckla sig i enlig-

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 75

het med mer långsiktiga trender, dvs. växa med 5,5 procent per år, me- dan den i snabbtillväxtalternativet antas fortsätta öka som under de se- naste åren, dvs. med 6,5 procent per år. I snabbtillväxtalternativet antas man dessutom få ett större arbetskraftsutbud i Sverige och en snabbare investerings- och teknikutveckling än i huvudalternativet. BNP växer med 2,6 procent per år i huvudalternativet och 3,1 procent i snabbtill- växtalternativet.

Arbetslösheten (andelen öppet arbetslösa och i arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder som andel av arbetskraften) reduceras i det första alter- nativet från 14 procent år 1995 till 9 procent år 2010 och i det andra alternativet till 5 procent.

Båda alternativen innebär i stort en förskjutning av produktionen från kapital- och arbetsintensiva sektorer till kunskapsintensiva sektorer – kunskapsintensiv industri och kunskapsintensiva tjänster. Till detta kommer att även de arbetsintensiva tjänsterna ökar i omfattning. I ut- bildningstermer förutses en fortsatt minskning i efterfrågan på personer med enbart grundskoleutbildning (från 30 procent år 1995 till 18 procent år 2010 i huvudalternativet) medan efterfrågan i stort sett ökar när det gäller alla andra grupper. Särskilt gäller det tekniker, framförallt högskoleingenjörer, och IT-utbildade. Även ekonomer och jurister och personer med kort högskoleutbildning efterfrågas i större utsträckning än tidigare. Andelen med längre högskoleutbildning förväntas stiga i näringslivet från omkring 7 procent år 1995 till ungefär 12 procent år 2010.

Lägger man till den offentliga sektorn framträder även en tydligt ökad efterfrågan på välutbildad personal inom undervisning, vård och omsorg i framtiden (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1998c).

Sammanfattningsvis

Generell sett är kompetensnivån och den formella utbildningsnivån, mätt med internationella mått, hög i den svenska befolkningen. Till svagheterna hör den längre högskoleutbildningen särskilt i den yngre delen av befolkningen och i arbetskraften.

Upp till sex års ålder är studiedeltagande relativt lågt i Sverige. I ål- dersklasserna 7–18 är det mycket högt, i åldersklasserna 19–22 relativt lågt för att sedan stiga och för dem som är 30 år och äldre vara bland de allra högsta.

Deltagandet i vuxenutbildning är inte bara mycket högt i Sverige utan också mycket jämnt fördelat jämfört med andra länder.

I framtiden förväntas arbetsmarknadens efterfrågan på personer med enbart grundskoleutbildning att fortsätta att minska i Sverige medan

76 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

efterfrågan antas öka i stort sett när det gäller alla andra grupper. Sär- skilt gäller det tekniker, högskoleingenjörer och IT-utbildade men även ekonomer, jurister och personer med kort högskoleutbildning. Andelen med längre högskoleutbildning förväntas stiga i näringslivet från om- kring 7 procent år 1995 till ungefär 12 procent år 2010. Till detta kom- mer ett förväntad behov av välutbildad personal för vård, omsorg och undervisning.

3.4Sammanfattning och diskussion

3.4.1Sammanfattning

Den utveckling som allmänt skisserats är en global tillväxt i en kun- skaps- och nätverksbaserad konkurrensekonomi. Den typen av utveck- ling ställer den nationella politiken inför nya utmaningar. Det gäller dels att skapa en miljö inom landet som är attraktiv för såväl stora som små kunskapsföretag dels att hantera tendenser till växande inrikespolitiska spänningar – regionalt växande klyftor, polarisering på arbetsmarknaden och minskad trygghet i arbetslivet. I båda dessa perspektiv förväntas utbildningspolitiken spela en viktig roll.

Många länder har börjat diskutera en omläggning av utbildnings- politiken till en politik för livslångt lärande. Sverige har kommit relativt långt i detta avseende och kan till skillnad från många andra länder bygga vidare på en sedan tidigare välutvecklad vuxenutbildning.

Kompetensnivån i Sverige

Generellt sett är kompetensnivån och den formella utbildningen hög i den svenska befolkningen.

Upp till sex års ålder är studiedeltagande relativt lågt i Sverige men i åldersklasserna 7–18 år är det mycket högt. I åldersklasserna 19–22 år är det igen relativt lågt för att sedan stiga och i åldern 30 år och där- utöver vara bland de allra högsta.

I ett OECD-perspektiv har Sverige bedömts göra mycket för att underlätta övergången till arbetsmarknad och vidareutbildning för ungdomar. Vi har en ungdomsgaranti som innehåller utbildnings- och praktikerbjudanden både före och efter det ungdomarna lämnat skolan. Vi har introducerat dubbel kvalificering i gymnasieskolan och vi har börjat utveckla nya typer av lärlingssystem. Däremot är direktöver- gången till högskolan relativt låg.

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 77

Deltagandet i vuxenutbildning är inte bara mycket högt i Sverige utan också mycket jämnt fördelat jämfört med andra länder. Det gäller exempelvis mellan kvinnor och män, över åldersgrupper, efter utbild- ningsbakgrund, "läsförmåga" och inkomst. I några enstaka fall ligger dock vissa länder högre än Sverige. Det gäller exempelvis individer med längre högskoleutbildning i Storbritannien och med högsta läsförmåga i Nya Zeeland, Storbritannien och USA.

Ekonomisk avkastning på utbildningsinvesteringar

Många studier, internationella såväl som svenska, visar att avkastningen på utbildningsinvesteringar är låg i Sverige jämfört med andra länder, särskilt för längre högskoleutbildningar och för kvinnor. För svensk del är det dock mycket viktigt att skilja på olika sektorer och utbildningsinriktningar. Avkastningen är högre i privat än i offentlig sektor och internationellt sett riktigt hyfsad för exempelvis ingenjörer, ekonomer och jurister i privat sektor.

Utbildning som satsas på socialt utsatta grupper har ofta gett hög av- kastning. Till de svagare grupper, som i Sverige varit särskilt betjänta av exempelvis arbetsmarknadsutbildning, hör bl.a. invandrare, kortut- bildade och funktionshindrade.

Hur lönsamhetensutvecklingen för utbildningsinvesteringar på individnivå sett ut i Sverige de senaste åren har varit lite osäkert. Uppenbarligen sjönk avkastningen på utbildningsinvesteringar under 1960-, 1970- och 1980-talen men började sedan stabilisera sig tills sysselsättningskrisen kom i början på 1990-talet då den antagligen föll. Det finns dock tecken som tyder på att avkastningen på utbildningsin- vesteringar sedermera stigit och i alla fall ligger högre 1995 än 1990. Detta gäller framför allt för privat sektor och för naturvetare och tekniker (både med kortare och längre högskoleutbildning) men även för forskarutbildade.

Den senaste uppdateringen när det gäller svensk avkastning på utbildningsinvesteringar i internationellt perspektiv avser längre högskoleutbildningar 1995. Den "samhälleliga" avkastningen i Sverige ligger mycket lågt för kvinnor och på mer genomsnittlig nivå för män. Även i fråga om "statsfinansiell" avkastning ligger Sverige lågt, t.o.m. lägst bland de sju länder som jämförs och det både för kvinnor och män. Den "privata" avkastningen kunde p.g.a. dataproblem inte be- räknas i den aktuella studien men en avkastning på minst 7 procent för kvinnor och minst 9 procent för män impliceras.

För svensk del bör tilläggas att den låga samhälleliga avkastningen bl.a. förklaras av den komprimerade löneskalan i Sverige. Om lönen

78 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

(bruttolön inklusive arbetsgivaravgifter) inte är kopplad till individens produktivitet kommer man inte så nära den samhälleliga avkastningen genom att göra kalkyler på löneskillnader mellan utbildningsgrupper. Att den samhälleliga avkastningen är låg för kvinnor i Sverige kan snarare bero på problem på arbetsmarknaden än på kvinnors förmåga att tillgodogöra sig utbildning.

Arbetsmarknadens behov av kompetens

Sverige har många företag och arbetsställen med en modern arbetsor- ganisation. I en nordisk jämförelse visade sig nästan 40 procent av de undersökta arbetsställena i Sverige ha en kompetensutvecklingsplan för samtliga anställda och ca 13 procent av arbetsställena var s.k. front- runners, dvs. de kunde klassificeras som moderna och flexibla organi- sationer. På dessa områden låg Sverige näst högst (efter Norge) re- spektive högst (nära följt av Finland) i den nordiska jämförelsen. I Sve- rige låg produktivitetsskillnaden mellan s.k. front-runners och andra företag på ca 20 procent. Till de faktorer som karaktäriserar företag och arbetsställen som är flexibla hör att personalen har en hög utbildnings- nivå.

Sverige har en något mer kunskapsintensiv inriktning på sin ekonomi än vad de jämförda OECD-länder har. Om vi skulle ha samma andel högskoleutbildade som de åtta aktuella OECD-länderna i respektive bransch skulle vi behöva 640 000 fler individer med högskoleutbildning varav hälften med lång högskoleutbildning.

Trots att den svenska arbetskraften hade en större kompetens mätt med IALS-mått visar en studie att svenska anställda inte fick större möjligheter att använda sin kompetens i arbetet och vidareutveckla sig än anställda i andra länder.

Enligt en internationell jämförelse kompenseras lönemässigt främst arbetslivserfarenhet i Sverige, därefter formell utbildningsnivå och först i tredje hand kompetens. Den vanligaste rangordningen i andra länder är: formell utbildning, arbetslivserfarenhet och kompetens. USA och Storbritannien har rangordningen: formell utbildning, kompetens och arbetslivserfarenhet.

Framtidsperspektiv

I framtiden förväntas arbetsmarknadens efterfrågan på personer med enbart grundskoleutbildning fortsätta att minska i Sverige medan efter- frågan antas öka i stort sett när det gäller alla andra utbildningsgrupper.

SOU 1999:39	Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat 79

Särskilt handlar det om tekniker, högskoleingenjörer och IT-utbildade men även ekonomer, jurister och personer med kort högskoleutbildning. Andelen högskoleutbildade i näringslivet förväntas stiga från omkring 7 procent år 1995 till ungefär 12 procent år 2010. Lägger man till den offentliga sektorn framträder även en tydligt ökad efterfrågan på välutbildad personal inom undervisning, vård och omsorg i framtiden.

3.4.2Diskussion

Forskningsresultat och utbildningsindikatorer ger inte några entydiga svar på frågor om vad som bör göras utbildningspolitiskt. Ändå är det naturligtvis viktigt att även fortsättningsvis följa den internationella händelseutvecklingen och landvinningarna på forskningsfronten. I det senare avseendet kommer förhoppningsvis också utvärderingen av Kunskapslyftet att ge viktiga bidrag framöver.

Självklart är att det är ekonomiskt fördelaktigt att satsa där avkast- ningen är störst. Detta betyder dock olika saker i olika länder beroende på utvecklingsnivå och utbildningssystemets struktur. Hur mycket ska man satsa på att höja befolkningens utbildningsnivå? Handlar det om utbildning på högre nivåer eller på lägre nivåer? Om baskompetens eller spetsutbildning? Satsningar på ungdomar eller äldre? På kvinnor eller män? Utbildningar för privat eller offentlig sektor? Utbildning på arbetsplatser eller i skola?

Mot bakgrund av den internationella utvecklingen, föreliggande forskningsresultat och Sveriges läge i förhållande till andra länder kan det dock vara befogat att ta upp följande diskussioner:

·Att satsa mer, inte minst kvalitativt, på socialt utsatta grupper – barn, invandrare, funktionshindrade och kortutbildade.

Samhällsekonomiskt verkar satsningar på dessa områden motiverade. De är också i högsta grad berättigade ur ett demokratiskt och rättvise- perspektiv.

Att, som kommittén påpekade i sitt första delbetänkande (SOU 1996: 27), fortfarande vissa ungdomar lämnar grundskolan utan fullständig grundskolekompetens är ett misslyckande för skolan och helt oacceptabelt. Korrigerande åtgärder måste sättas in för att intentionerna om en god utbildning för alla elever både i grund- och gymnasieskolan ska förverkligas. På detta område behövs en förenad kraftansträngning på nationell och kommunal nivå.

Av liknande skäl är det viktigt att även vuxna få tillgång till utbildning på grundskole- och gymnasienivå.

80 Internationella utvecklingstendenser och forskningsresultat	SOU 1999:39

·Att öka ungdomarnas direktövergång till högskolan (till såväl kor- tare som längre högskoleutbildningar) eller annan vidareutbildning.

På detta område ligger vi lågt i Sverige jämfört med andra länder, sär- skilt när det gäller längre högskoleutbildningar. En förutsättning för att ett ökat deltagande av ungdomar i eftergymnasial utbildning ska ge ett positivt ekonomiskt resultat är naturligtvis att högre utbildning verkligen visar sig vara lönsam. Det finns en del tecken som tyder på det: lägre arbetslöshet och stigande relativa löner för högutbildade.

·Att bättre utnyttja kompetensen i arbetslivet, att öka vuxnas möjlig- heter att delta i det livslånga lärandet inklusive i utbildning på högskolenivå och i annan vidareutbildning.

Vi har en bredd i arbetskraftens kompetens i Sverige som borde kunna utnyttjas bättre.

Det behövs både fortsatta investeringar i baskompetens (jfr. första punkten ovan), spetsutbildning och högskoleutbildning, såväl kortare som längre (med samma motivering som i andra punkten ovan) för att främja utvecklingen av ett högproduktivt näringsliv. I en internationell jämförelse fattas det många högutbildade i den svenska ekonomin. En förutsättning för att fler individer med bättre utbildning i arbetslivet ska ge positiva ekonomiska effekter är att kompetensen verkligen kommer till användning.

· Att bygga ut högskolan ytterligare.

Om både fler unga och vuxna ska kunna studera på högskolan måste den byggas ut. Det blir en följd av ovanstående punkter.

· Att diskutera hur finansieringen av satsningarna ska fördelas.

Om den samhälleliga avkastningen ligger på en nivå som motiverar utbildningssatsningar men den statsfinansiella avkastningen är lägre än den samhälleliga och den privat högre, kan detta tas som ett tecken på att kostnadsfördelningen borde kunna förskjutas från staten till indivi- derna/arbetsgivarna. På denna punkt behövs mer faktaunderlag än vi har idag men det kan vara viktigt att ändå påbörja den principiella dis- kussionen om ansvarsfördelningen mellan staten, arbetsgivare, fackfö- reningar och individer – för ungdomar och vuxna, för anställda, ar- betslösa och personer utanför arbetskraften.

84 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

relativt kort tidigare utbildning och består av en bidragsdel och en låne- del. SVUXA är ett vuxenstudiestöd som i mycket liknar SVUX, men som är speciellt avsett för och endast kan sökas av arbetslösa. För när- mare detaljer angående UBS och andra studiestöd hänvisas till Kun- skapslyftskommitténs tidigare delbetänkande (SOU 1998:51).

Enligt de ursprungliga reglerna lämnades Särskilt utbildningsbidrag för högst 360 dagar för heltidsstudier. Från och med 1 juli 1998 kan denna tid förlängas till högst 600 heltidsdagar (högst 20 heltidsmånader) för den som är arbetslös. Som arbetslös räknas både den som var arbetslös från början och den som varit arbetstagare med Särskilt ut- bildningsbidrag, men blivit arbetslös när ansökan om förlängd tid ska göras.

För den som studerar på deltid har möjlig tid med UBS förlängts genom att antalet deltidsdagar räknas om till vad de motsvarar i hel- tidsdagar. Den som haft UBS för halvtidsstudier under 100 dagar anses därmed ha förbrukat 50 dagar av de möjliga 360 respektive 600 da- garna.

Förlängningen av stödet för arbetslösa gäller längst till och med den 30 juni 1999. Detta innebär att endast de som påbörjade sina studier under höstterminen 1997 har möjlighet att utnyttja alla dagar av de 600 möjliga med Särskilt utbildningsbidrag.

Det har också genomförts en del förändringar avseende vilken ut- bildningsbakgrund och vilka studier som berättigar till Särskilt utbild- ningsbidrag. Arbetslösa som har en treårig gymnasial utbildning kan beviljas bidraget om de uppenbarligen saknar betyg/kunskaper i kärn- ämnen. Andra ämnen beaktas därvidlag inte. Dessutom är kurser på folkhögskola som skulle ha berättigat till UBS inom den kommunala vuxenutbildningen stödberättigade även som folkhögskoleutbildning.

Vid urval prioriteras i första hand Särskilt utbildningsbidrag för ori- enteringskurser och för studier på grundskolenivå. I andra hand beviljas stöd för studier på gymnasienivå. Tidigare fanns tre urvalsgrupper inom den gymnasiala nivån där kombinationen yrkeskurser och vissa kärnämnen prioriterades före studier med enbart yrkeskurser. Numera finns det ingen sådan prioriterad kurskombination för gymnasienivån. I urvalet går den som har ett färre antal terminer i tidigare utbildning före den som har fler terminer. Vid likartad utbildningsnivå och likartad ut- bildningsbakgrund prioriteras de som varit arbetslösa en längre tid före dem som varit arbetslösa en kortare tid.

När det gäller SVUXA har en större förändring genomförts i det att detta studiestöd också har förlängts. Det kan nu erhållas under två år för studier på gymnasial nivå, och denna förändring gäller utan tidsbe- gränsning.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 85

4.1.2Regler för fördelning av statsbidrag till Kunskapslyftet

Statens skolverk har sedan 1 juli 1998 ansvaret för att leda och följa Kunskapslyftet, vilket bland annat innebär att fördela statsbidrag från och med 1999. Denna fördelning av statsbidrag till rikets kommuner sker med stöd av Förordningen (SFS 1998:276) om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning för vuxna. Regeringen har i regleringsbrevet 98- 12-17 meddelat föreskrifter och tilldelat Skolverket medel för den särskilda vuxenutbildningssatsningen. Enligt budgetpropositionen för 1999 beräknar regeringen medel för 101 150 årsstudieplatser inom gymnasial vuxenutbildning. Utbildningsplatserna fördelas med hänsyn till arbetslöshet och utbildningsnivå i varje kommun och statsbidraget beräknas utifrån omfattningen och inriktningen av den utbildning som ska genomföras. Hänsyn tas också till de utvecklingsinsatser som pla- neras för år 1999.

Inför starten av Kunskapslyftet var kommunernas ambitioner mycket höga. Regeringen tillgodosåg kommunernas önskemål och fördelade sammanlagt 104 000 årsstudieplatser. Den utbildningsvolym som Skolverket nu har fördelat för 1999 är alltså något mindre på årsbasis än den som regeringen fördelade under den inledande 18-månadersperioden. Ett antal kommuner fick då möjlighet att genomföra en större utbildningsvolym än vad som motiverades av deras andel av arbetslöshet och utbildningsnivå.

Kommunernas ansökningar för 1999 omfattade totalt ca 120 000 årsstudieplatser. Många kommuner fick därför en något lägre tilldelning av utbildningsplatser än vad de önskat.

För att få del av stödet till Kunskapslyftet ska kommunerna själva fortsätta att finansiera en lika stor omfattning av vuxenutbildning på gymnasienivå, som de bedrev före Kunskapslyftet.

Skolverket har vid den slutliga beräkningen av medel avsatt 24 500 kr för en helårsstudieplats i kurser kategori A (allmänna kurser och ori- enteringskurser) och 38 500 kr för helårsstudieplats i kurser kategori Y (yrkeskurser). Vissa kurser som tidigare angavs som yrkeskurser har fått ändrad kategorisering. De anges nu som allmänna kurser och exempel på sådana kurser är Företagsekonomi A och Redovisning.

Som villkor för statsbidraget gäller att

1.kommunen under år 1999 sammantaget anordnar och genomför gymnasial vuxenutbildning i den omfattning som minst uppgår till summan av de verksamhetspoäng, med fördelning på kurser i kategori A respektive i kategori Y, som anges i bilagan till Skol-

86 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

verkets beslut: Kunskapslyftet 1999 Volymkrav och statsbidrag per kommun, och de verksamhetspoäng som ska genomföras i den av Skolverket fastställda basorganisationen.

Om en kommun under det första halvåret inte beräknas genomföra minst hälften av denna verksamhet får Skolverket enligt ovannämnda förordning 30 § omfördela ej utnyttjade medel till kommuner som har genomfört en större verksamhet än den för vilket stödet lämnats.

2.kommunen i övrigt genomför insatser för utveckling av vuxenut- bildningen och för information, rekrytering, vägledning eller andra kvalitetshöjande insatser som beskrivits i kommunens ansökan om statsbidrag för Kunskapslyftet år 1999.

3.kommunen medverkar i den särskilda rapportering som avses ske i maj och november 1999 och i övrigt deltar i uppföljning och utvärdering av verksamheten.

I de fall statsbidrag tilldelas två eller flera kommuner gemensamt avser volymkravet kommunernas gemensamma verksamhet. Det är möjligt för en kommun att omfördela medel mellan kursanslagen kategori A och kategori Y genom att använda kvoten mellan statsbidraget för verksamheten i kategori A och kategori Y. Vid omfördelning från kate- gori A till kategori Y är kvoten 0,64 och från kategori Y till kategori A 1,57.

Vad gäller den grundläggande vuxenutbildningen gäller fortfarande att Skolverket, enligt regleringsbrevet, har att fördela 5 000 platser. Den kommunlista som visar turordningen vid fördelning av stöd justeras fortlöpande utifrån aktuell statistik. Härvidlag tar man hänsyn till bland annat antal arbetslösa, antal invandrare och den allmänna utbildnings- nivån i kommunen. För att få tillgång till statsbidrag för grundläggande vuxenutbildning måste kommunerna liksom tidigare först med egna medel utöka den ordinarie verksamheten med 10 procent.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 87

4.2Volymförändringar inom vuxenutbildningsområdet

4.2.1Den totala vuxenutbildningsvolymen 1995– 1998

Det utbildningsutbud som mött vuxna under de senaste åren har varit omfattande och mycket varierande. I tabell 4.1 ges en sammantagen bild av de ungefärliga storleksordningarna uppdelat på olika utbild- ningskategorier. Uppgifterna i tabellen grundar sig på skilda sätt att definiera helårsplatser och de har därför omräknats enligt nedanstående beskrivning för att överhuvudtaget göra en jämförelse möjlig. Folkhög- skolornas utbildningsvolym mäts i antal deltagarveckor som i sin tur omräknas till årsstudieplatser1. För kommunal vuxenutbildning betraktas 756 gymnasiepoäng som en helårsplats. De gymnasiepoäng som inläses på Statens skola för vuxna och Sfi:s elevtimmar har på samma sätt omräknas till helårsplatser2. På universiteten och högskolorna räknas helårsstudenter utifrån antal högskolepoäng3. Inom arbetsmark- nadsutbildningens område räknas ett genomsnittligt deltagarantal på heltid ut, per månad över året. Slutligen kan noteras att personalutbild- ning räknas i antal utbildningsdagar som sedan omräknas till helårsstu- dieplatser4.

På grund av alla dessa olika volymmått, är de antal helårsplatser som anges i tabell 4.1 inte jämförbara annat än mycket grovt. Förändring över tid inom samma kategori ger däremot en mer korrekt bild av utvecklingen. Beroende på omläggningen från läsårsredovisning till kalenderårsredovisning saknas, i några av de källor som Kunskaps- lyftskommittén använt, uppgift för några utbildningskategorier för ka- lenderåret 1996. För år 1996 har därför skattningar gjorts utifrån halv- årsstatistik. Detta gäller t.ex. för personalutbildningen. I vissa fall, t.ex. för högskolan, har också uppgifter för 1998 skattats och då utifrån mer

134 deltagarveckor (inkl. 2 lovveckor), totalt 160 arbetsdagar, beräknas motsvara en årsstudieplats.

2För Sfi finns inget generellt sätt att beräkna helårsplats. För både SSV och Sfi har här använts en analog tillämpning av beräkningssättet för kommunal vuxenutbildning (756 poäng). I antal arbetsdagar innebär detta 180 för kommunal vuxenutbildning, Sfi och SSV.

340 högskolepoäng, vilket motsvarar 200 arbetsdagar, ger en helårsstuderande.

4260 arbets- och utbildningsdagar ses som en helårsstudieplats både för arbetsmarknadsutbildning och personalutbildning.

88 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

preliminära siffror. Mycket av statistikbearbetningen för år 1998 kom- mer respektive myndighet att redovisa under våren och sommaren 1999. Tabell 4.1 innehåller, slutligen, två olika volymuppgifter för universitet och högskola. Uppgifterna inom parentes anger volym för beräknat antal av alla högskolestuderande som är vuxenstuderande eller s.k. icke- traditionella studenter. För att räknas som icke-traditionell student måste man antingen läsa på deltid, ha gjort ett långt uppehåll i studierna eller ha börjat läsa vid 25 års ålder eller senare. Enligt detta beräkningssätt utgjorde denna grupp ca 47 procent av totalvolymen högskolestuderande hösten 1995 (Brandell, 1998). I volymsumman för tabell 4.1 ingår därför endast den del som räknas som vuxenstuderande.

Trots lite olika mått på årsstudieplats torde ändå kunna konstateras att grundutbildningen inom universitet och högskola är en av de största utbildningskategorierna när det gäller utbildningen av vuxna. Även den kommunala vuxenutbildningen kan räknas bland de största utbildnings- anordnarna. Främst beroende på de senaste årens kraftiga tillväxt inom denna skolform framstår kommunal vuxenutbildning till och med som den största enskilda utbildningskategorin. Efter dessa båda större kate- gorier kommer personalutbildning, arbetsmarknadsutbildning och folk- högskolan där personalutbildningen har den största volymen. Som täm- ligen små skolformer i sammanhanget framstår både svenska för in- vandrare och statens skola för vuxna.

Vad gäller folkbildningen i tabell 4.1, redovisas volymen endast för folkhögskolorna. Studieförbundens verksamhet, som också är en del av folkbildningen, är mycket omfattande. Den är dock svårare att uttrycka i någon form av årsstudieplats och har därför inte medtagits.

När man läser tabellen måste man också se utvecklingen i sitt ut- bildnings- och arbetsmarknadspolitiska perspektiv. Samtidigt med den volymökning som Kunskapslyftet innebar, togs de statsfinansierade kurserna för arbetslösa bort vilket dämpade den totala effekten. Under samma period gick dessutom volymen för arbetsmarknadsutbildningen ned.

Trots att det kan vara lite vanskligt att jämföra de olika kategorierna över tiden visar tabell 4.1 att den totala volymen av vuxenutbildning grovt räknat har ökat från knappt 400 000 platser 1995/96 till drygt 450 000 kalenderåret 1998. Under denna tidsperiod har alltså utbild- ningsvolymen ökat med ca 14 procent.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 89

Tabell 4.1 Utbildningsvolym i helårsplatser inom vissa utbild- ningskategorier studieåret 1995/96 – kalenderåret 1998

	1995/96	1996	1997	1998
Folkhögskolan	34 400	34 000	34 600	34 000
Kommunal vuxenutbildning
Grundläggande vuxenutb	25 000	25 000	28 900	27 000
Gymnasial vuxenutbildning	75 800	90 300	114 000	142 000
Påbyggnadsutbildning	5 800	4 800	3 800	4 500
Statens skola för vuxna	1 400	2 000	2 450	2 100
Svenska för invandrare	24 400	20 300	14 600	12 500
Universitet och högskola
Grundutbildning	233 100	234 400	244 200	255 000
	(109 600)	(110 200)	(114 800)	(120 000)
Arbetsmarknadsutbildning	45 600	45 600	36 900	41 900
Personalutbildning	75 100	75 900	68 550	67 650
Summa, avrundad	397 000	408 000	418 500	452 000

Anm. För närmare definitioner, se texten. Källor:

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1997, Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 1995/96. Arbetsmarknadsstyrelsen, 1998, Arbetsmarknadsverkets årsredovis- ning 1997.

Folkbildningsrådet, 1997, Årsredovisning 1995-1996. Folkbildningsrådet, 1998, Årsredovisning 1997. Folkbildningsrådet, 1999, Årsredovisning 1998. Högskoleverket, 1997, Årsrapport för universitet och högskolor 1995/96. Högskoleverket, 1998, Årsrapport för universitet och högskolor 1997.

Lundh A., Muntliga uppgifter. Rektor för Statens skola för vuxna i Härnösand SCB, 1999, Registerutdrag om personalutbildning 1997 och 1998, Lennart Forssén. SCB, 1996, Personalutbildning 1995 och 1996, Statistiska medde- landen. SCB, 1998, Statistiska meddelanden, U 22 SM 9801.

Skolverket, 1997, Skolan i siffror 1997: Del 1. Betyg och utbildningsresultat. Rapport nr 128. Skolverket, 1997, Skolan – Jämförelsetal för skolhuvudmän. Rapport nr 134. Skolverket, 1998, Skolan i siffror 1998: Del 1. Betyg och utbild- ningsresultat. Rapport nr 142. Skolverket, 1998, Skolan i siffror 1998: Del 2. Elever och lärare. Rapport, nr 148. Skolverket, 1999, Första året med Kunskaps- lyftet. Delrapport nr 3.

Statens skola för vuxna i Härnösand, 1997, Årsredovisning 1995/96.

Statens skola för vuxna i Norrköping, 1997, Årsredovisning 1995/96. Statens skola för vuxna i Norrköping, 1999, Årsredovisning 1998.

90 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

4.2.2Utbildningsvolymen inom kommunal vuxen- utbildning under 1990-talet

Under 1990-talet har olika satsningar gjorts på kommunal vuxenutbild- ning. Innan Kunskapslyftet fanns t.ex. ett särskilt statsbidrag till kurser för arbetslösa. För att få en sammantagen bild av hur den kommunala vuxenutbildningen har ökat under 1990-talet kan man, trots förändringar i statistikredovisning genom åren, jämföra antalet studerande. Detta ger visserligen ett grovt mått, men tendensen är tydlig. Tabell 4.2 visar utvecklingen i avrundade absoluta tal, men även hur andelen gymnasial utbildning växer över tiden.

Tabell 4.2 Antal studerande i kommunal vuxenutbildning, grund- läggande- och gymnasial nivå samt påbyggnadsutbilding, inklusive Kunskapslyftet, mätvecka 41/42

År	Antal studerande	Andel gymnasial nivå, %

1990	125 200	51
1991	129 800	54
1992	137 800	58
1993	140 650	66
1994	146 500	71
1995	156 000	74
1996	174 450	76
1997	221 500	80
1998	237 350	84

Källor: SCB, 1995, Vuxenutbildningen vecka 41 1993, Statistiska meddelan- den, U 30 SM 9501. Skolverket, 1995, Skolan i siffror Del 1. Rapport nr 74. Skolverket, 1998, Skolan i siffror: Del 2. Rapport nr 148. SCB, 1998, Databas, mätvecka 42.

Antalet studerande inom kommunal vuxenutbildning har ökat markant under de senaste åren. Sedan 1990 är ökningen nästan 90 procent. Denna förändring har nästan uteslutande skett på gymnasial nivå. Sedan 1992 har antalet studerande på grundläggande nivå minskat från 43 000 till 36 000 år 1997. Antalet studerande inom påbyggnads- utbildning var relativt högt 1992, ca 15 000. Fem år senare, 1997, har siffran sjunkit till under hälften, ca 7 000. Samtidigt som den totala volymen ökat har även andelen heltidsstuderande ökat under de senaste åren. Dessutom har också antalet kurser per studerande ökat från 3,5 kurser per elev hösten 1994 till 4,5 kurser per elev hösten 1997. Detta faktum gör att ökningen

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 91

i helårsstuderande är större än vad tabellen antyder. Sålunda kan man konstatera att det utan tvivel skett en kraftig ökning av den kommunala vuxenutbildningen under 1990-talet.

I de fall några siffror inte helt överensstämmer mellan tabellerna i detta kapitel, beror detta på att olika källor från olika tidpunkter ibland har använts. Dessutom använder källorna ibland olika klassningssätt; t.ex. kan en elev räknas endast en gång, oavsett om eleven studerat på flera nivåer, som i tabell 4.2 eller räknas flera gånger om han eller hon studerat på både grundläggande och gymnasial nivå, som i tabell 4.3.

4.3Kunskapslyftet och den kommunala vuxenutbildningen

4.3.1Om statistikkällorna

Den statistik som stått Kunskapslyftskommittén till förfogande är av skiftande ursprung och kvalitet. Statens skolverk samlar statistisk in- formation om vuxenutbildningen både sett över hela terminer och under en särskilt utvald mätvecka under hösten.

Genom regeringsbeslut, 1997-06-12, har Skolverket fått i uppdrag att följa och halvårsvis rapportera om Kunskapslyftet. Den rapport som kom i december 1997, delrapport 1, grundades på data om Kunskaps- lyftet insamlade under den särskilt utvalda mätveckan, vecka 42, 1997. I maj 1998 kom delrapport 2 som behandlade hela hösten 1997. Samma data om Kunskapslyftet, som delrapport 1 behandlade, har även in- samlats från vecka 42, år 1998, men dessa har Skolverket valt att inte bearbeta. I stället presenterade man i januari 1999 en rapport, delrapport 3, som sammanställer och jämför siffrorna för hösten 1997 och våren 1998. Några siffror som skulle kunna ge information om hösten 1998 finns därför ännu inte i Skolverkets rapportering. Senare under år 1999 kommer Skolverket att ge ut en rapport om hela hösten 1998.

I delrapport 3 redovisas verksamheten i den totala gymnasiala vux- enutbildningen, dvs. verksamhet inom såväl Kunskapslyftet som kom- munalt finansierad gymnasial verksamhet. Skolverket har valt att inte särredovisa Kunskapslyftet med hänvisning till främst tre orsaker. Som huvudorsak anförs att kvaliteten i uppgiftslämnandet från kommunerna är sådan att ett särskiljande skulle kunna vara missledande. I många kommuner är det förenat med stora svårigheter att särskilja Kunskaps- lyftsstuderande från deltagare i den ordinarie kommunala vuxenutbild- ningen. Vidare menar Skolverket att då man i ett längre perspektiv har

92 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

målsättningen att integrera Kunskapslyftet med den övriga vuxenut- bildningen kan ett särskiljande i uppföljningen leda till att skillnader förstärks snarare än minskas och att integreringen därmed försvåras. Slutligen menar Skolverket att en särredovisning inte heller motiveras utifrån statsbidragstilldelningen eftersom det för den endast krävs en rapportering om den totala gymnasiala vuxenutbildningen från vilken kommunens fastställda basorganisation sedan avräknas.

I stora delar utgår Skolverkets statistikredovisning från kursdeltagare eller verksamhetspoäng. Då man ska beskriva Kunskapslyftet utifrån ett utbildningspolitiskt och samhällsekonomiskt perspektiv är det ofta bättre att utgå från studerande. Eftersom Skolverkets rapportering i stora delar inte har denna ansats har målgruppsredovisningen fått kompletteras med grundstatistik i databasform direkt från SCB. På detta sätt kan Kunskapslyftskommittén visa utvecklingen åren 1997 och 1998 även ur ett mer individrelaterat perspektiv.

Även det insamlade materialet för mätveckan hösten 1998 har av Kunskapslyftskommittén direktrekvirerats i databasform från SCB. På detta sätt kan man i viss utsträckning få en kompletterande bild av hösten 1998 jämfört med hösten 1997. Datamaterialet har inlämnats av kommunerna som en del av datainsamlingen till Skolverkets ordinarie uppföljning av kommunal vuxenutbildning och omfattar verksamhet som pågick den 15 oktober 1997 respektive den 15 oktober 1998. Denna s.k. mätveckostatistik är, som ovan noterats, behäftad med vissa osäkerheter vad gäller siffrornas kvalitet. Därför ska man inte fästa alltför stor vikt vid absoluta siffror. Om man däremot jämför siffror från två olika mät- veckor torde dock bilden av tendenser, fördelningar och utvecklings- riktningar blir trovärdig.

I avsnitten 4.4.3 och 4.4.4, och i viss mån även avsnitten 4.4.1 och 4.4.2, kompletteras eller ersätts ovanstående källor av material från de fristående nationella utvärderarna. Den kommunala vuxenutbildningen jämförs i dessa avsnitt även med exempelvis arbetsmarknads- och folk- högskoleutbildning.

Redovisningen nedan följer i möjligaste mån källorna i kronologisk ordning, men eftersom statistiken från mätveckorna av nödvändighet endast bör jämföras med varandra har dessa båda källor sammanhållits i texten.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 93

4.3.2Kvantitativa förändringar 1997–1998

Omfattningen av studierna i kommunal vuxenutbildning ökade kraftigt från hösten 1997 till våren 1998. Antalet heltidsplatser i den totala kommunala gymnasiala vuxenutbildningen steg från ca 114 000 hösten 1997 till drygt 140 000 våren 1998, vilket är en ökning med ca 25 pro- cent. Att det skett en tillväxt kan noteras oberoende av om man räknar omfattningen i verksamhetspoäng, antal studerande, antal kursdeltagare eller antal kurser per elev. Orsakerna till ökningarna är flera. Kommu- nerna behövde en del av hösten 1997 på sig för att bygga upp strukturer, rutiner och liknande i samband med Kunskapslyftets start i juli 1997. Detta ledde till att all undervisning inte kom i gång i full omfattning under den första terminen. I och med den omfördelning av platser som skedde mellan kommunerna i slutet av hösten 1997 kunde ökningen fortsätta ytterligare. Våren innehåller dessutom fler kursveckor än hösten.

Det totala antalet verksamhetspoäng motsvarar ca 90 procent av avtalad volym för Kunskapslyftet och kommunalt finansierad gymnasial verksamhet för hösten 1997 och våren 1998. Data från mätveckan under hösten 1998 tyder på att volymen för de första 18 månaderna, genomförts till nära 100 procent.

Tabell 4.3 visar antalet studerande inom den kommunala vuxenut- bildningen uppdelat på Kunskapslyftsstuderande och den kommunala basorganisationen. Med den kritiska hållningen till jämförelser mellan absoluta tal i minnet, kan ändå några slutsatser dras.

Den gymnasiala delen av vuxenutbildningen uppvisar en kraftig till- växt samtidigt som den grundläggande delen minskar, inte minst kom- munernas egenfinansierade grundläggande utbildning. Av tabell 4.3 kan man också utläsa att Kunskapslyftet ökat sin kvantitet av gymnasial utbildning markant och att den kommunala basorganisationen minskat sin mängd av grundläggande vuxenutbildning. Den totala volymen av kommunal vuxenutbildning, inklusive Kunskapslyftet, men exklusive påbyggnadsutbildning, är i runda tal för oktober 1997, 221 000 stude- rande. Motsvarande siffra för oktober 1998 är 233 000, vilket innebär en ökning med drygt 5 procent.

94 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

Tabell 4.3 Antalet studerande på olika nivåer av kommunal vuxen- utbildning (exkl. påbyggnadsutbildning), mätveckan i oktober 1997 och 1998

Antal studerande	1997, v 42	1998, v 42

Gymnasial
vuxenutbildning
Kunskapslyftet	106 500	130 000
Basorganisationen	78 500	69 500
Totalt	185 000	199 500
Grundläggande
vuxenutbildning
Kunskapslyftet	13 300	13 000
Basorganisationen	22 700	20 500
Totalt	36 000	33 500

Källa: Skolverket, 1997, Kunskapslyftet - en verksamhetsuppföljning. SCB, 1998, Databas, mätvecka 42.

Vid fördelningen av statsbidrag till Kunskapslyftet skiljer man på olika typer av kurser; allmänna kurser, yrkeskurser och orienteringskurser. Tabell 4.4 utgår från denna uppdelning och beskriver situationen under läsåret 1997–1998 för hela den totala kommunala vuxenutbildningen på gymnasienivå. Fördelningen mellan de tre kurstyperna var följande:

Tabell 4.4 Fördelning av kursdeltagare och verksamhetspoäng på kurstyper, kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, hösten 1997 och våren 1998, procent

Kurstyp	Andel	kursdel-	Andel	verksam-
	tagare		hetspoäng
	Hösten	Våren	Hösten	Våren
	1997	1998	1997	1998
Allmänna kurser	55	52	57	53
Yrkeskurser	43	46	39	43
Orienteringskurser	2	2	4	4

Källa: Skolverket, 1999, Första året med Kunskapslyftet, Dnr 97:1646.

En tydlig tendens till en ökad andel yrkeskurser kan avläsas. Räknat på andel kursdeltagare var ökningen 3 procentenheter. I motsvarande grad

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 95

kan en minskning i allmänna kurser konstateras, medan orienterings- kurserna däremot behåller sin andel. En förklaring till ökningen av an- delen yrkeskurser är att det tidigare kravet på en kombination med kärnämne för att få UBS numera är borttaget. Därmed underlättas rekryteringen eftersom den studerande kan påbörja sina studier med enbart yrkesämnen.

Tabell 4.5 visar hur olika ämnen inom kommunal vuxenutbildning förändras vad gäller andel av verksamhetspoängen mellan hösten 1997 och våren 1998. I ämnesgruppen Övrigt redovisas ett 1000-tal olika kurser. Bland annat återfinns en stor del av yrkeskurserna inom denna ämnesgrupp som i övrigt upptas av ämnen som t.ex. hälsa, biologi, re- dovisningskunskap samt folkhögskolekurser. Tabell 4.5 summerar inte 100 procent eftersom endast de ämnen medtagits i denna tabell som uppvisar de mest intressanta förändringarna.

Tabell 4.5 Fördelning av verksamhetspoängen på ämnesgrupper, kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, hösten 1997 och våren 1998

Ämnen, vissa utvalda	Andel	av	verksamhetspoäng,
	procent

	Hösten 1997		Våren 1998	Diff.
Datakunskap		11,1	13,4	+2,3
Matematik		12,2	11,0	-1,2
Svenska/
Svenska som andraspråk		11,3	10,7	-0,6
Tyska		1,6	1,3	-0,3
Engelska		8,4	7,6	-0,8
Övrigt		14,7	15,9	+1,2

Källa: Skolverket, 1999, Första året med Kunskapslyftet, Dnr 97:1646.

Andelen datakurser har ökat med över 2 procentenheter. De ovan redo- visade språkkurserna tillsammans med övriga språk uppvisar däremot en minskning med 2 procentenheter. Gruppen Övrigt ökar med drygt en procentenhet. Här kan man förmoda att det främst är yrkeskursernas ökning som slår igenom. Räknat på procentuell förändring i antal verk- samhetspoäng mellan hösten 1997 och våren 1998 är trenden ännu tyd- ligare. Datakunskap och Övrigt ökar med över 50 respektive 35 procent. Även omsorgsämnena uppvisar en kraftig ökning, i genomsnitt 30 procent, samtidigt som flera av språken sackar efter.

Andelen lokala kurser ökade markant mellan hösten 1997 och våren 1998. Av de genomförda verksamhetspoängen stod de lokala kurserna

96 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

för 9 procent våren 1998, vilket är en ökning med 70 procent jämfört med hösten 1997.

4.4Målgrupperna

De grupper som vuxenutbildningssatsningen riktar sig till är främst de med kort formell utbildnings och bland dem särskilt de som är arbets- lösa. Till dessa huvudgrupper kommer det särskilda utbildningsbidragets prioriterade åldersgrupp 25–55 år samt jämställdhetsaspekten vad avser fördelningen mellan kvinnor och män.

Bland de grupper med kort formell utbildning och hög arbetslöshet som har svårt att komma in på arbetsmarknaden är invandrare och människor med funktionshinder överrepresenterade. Därför är det också av intresse att se hur invandrarna tar del i utbildningssatsningen. När det gäller människor med funktionshinder hänvisas till kapitlen 8–16 i del II.

4.4.1Åldersfördelningen

Tabell 4.6 visar antal och andel studerande inom kommunal vuxenut- bildning för tiden våren 1997 till hösten 1998, där siffrorna för hösten 1998 är hämtade från mätveckostatistiken. Dessa siffror har också gråmarkerats därför att de inte direkt kan jämföras med terminsstatisti- ken. De studerande har indelats i tre åldersgrupper där en grupp är stu- derande under 25 år och en annan grupp upptas av studerande i åldern 25–55 år. Gruppen 25–55 år motsvarar den prioriterade gruppen för det Särskilda utbildningsbidraget, UBS. Den tredje gruppen utgörs av stu- derande över 55 år.

Andelen studerande under 25 år minskar inom både grundläggande och gymnasial nivå. Andelen på grundläggande nivå för våren 1997 var 17 procent och till våren 1998 har den sjunkit till 14 procent. För grup- pen på gymnasial nivå minskar andelen från 33 procent våren 1997 till 24 procent våren 1998. En liten andelsmässig ökning kan noteras för mätveckan hösten 1998. I absoluta tal handlar det snarare om att antalet ligger still.

Inom åldersgruppen 25 till 55 år på grundläggande nivå ökar andelen studerande från 80 procent till 84 procent mellan åren 1997 och 1998. I absoluta tal ökade antalet studerande i denna åldersgrupp inom grundläggande vuxenutbildning från 27 500 studerande våren 1997 till 29 500 hösten 1997. Ökningen fortsatte under våren 1998 till 31 000 studerande.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 97

Tabell 4.6 Antal och andel studerande inom grundläggande och gymnasial kommunal vuxenutbildning fördelat på åldergrupper, våren 1997–mätveckan hösten 1998

	Vår 1997		Höst 1997		Vår 1998		v. 42, 1998

Ålder	Grundl.		Grundl.		Grundl.		Grundl.
	Antal	%	Antal	%	Antal	%	Antal	%
-25	6 000	17	6 000	16	5 000	14	4 700	14
25-55	27 500	80	29 500	81	31 000	84	28 000	84
55-	1 000	3	1 000	3	1 000	2	800	2
S:a	34 500	100	36 500	100	37 000	100	33 500	100
	Gymn.		Gymn.		Gymn.		Gymn.
	Gymn.		Gymn.		Gymn.		Gymn.
	Antal	%	Antal	%	Antal	%	Antal	%
-25	44 000	33	56 000	30	50 500	24	50 500	25
-25	44 000	33	56 000	30	50 500	24	50 500	25
25-55	86 500	66	128 000	69	156 500	75	146 000	73
55-	1 500	1	2 000	1	3 000	1	3 000	2
S:a	132 000	100	186 000	100	210 000	100	199 500	100

Källa: SCB, 1998, Databas, Vuxenutbildning 1995-98.

På gymnasial nivå inom gruppen 25–55 visar statistiken en tydlig andelsmässig ökning under hela tidsperioden. I absoluta tal var antalet studerande 86 500 under våren 1997, vilket utgjorde två tredjedelar av alla studerande inom den kommunala vuxenutbildningen. Hösten 1997, då Kunskapslyftsplatserna tillkom, uppgick summan till 128 000 stude- rande vilket motsvarar 69 procent av alla studerande på gymnasial nivå. Under våren ökade den siffran till 75 procent eller 156 500 studerande. Mätveckan hösten 1998 antyder att denna andel minskar något till 73 procent.

Inom båda nivåerna ligger andelen studerande i åldersgruppen över 55 år på endast några få procent. Inom grundläggande vuxenutbildning utgjorde denna åldersgrupp mellan två och tre procent under de under- sökta åren. På gymnasial nivå ligger andelen i stort sett konstant på en procent.

Tabell 4.7 visar åldersfördelningen utifrån siffror från mätveckosta- tistiken både för hösten 1997 och för hösten 1998 gällande Kunskaps- lyftet. Under hösten 1997 var en dryg fjärdedel, 26 procent, av de stu- derande på gymnasienivå under 25 år. Knappt tre fjärdedelar, 73 pro- cent, låg inom intervallet 25–55 år. Ett år senare, hösten 1998, var för- delningen lite annorlunda. Då var andelen av Kunskapslyftseleverna på

98 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

gymnasienivå under 25 år 18 procent och andelen i intervallet 25–55 år,

81procent.

På grundläggande nivå ligger fördelningen konstant mellan de båda

mätpunkterna. Av antalet studerande upptar åldersgruppen under 25 år 6 procent och åldergruppen 25–55 år drygt 90 procent.

Tabell 4.7 Antal och andel studerande inom Kunskapslyftet, grundläggande och gymnasial nivå, fördelat på åldergrupper, mätveckan hösten 1997 och mätveckan hösten 1998

	v. 42, 1997		v. 42, 1998
Ålder	Grundl.		Grundl.
	Antal	%	Antal	%
-25	800	6	750	6
25-55	12 200	92	12 000	92
55-	300	2	250	2
S:a	13 300	100	13 000	100
	Gymn.		Gymn.
	Antal	%	Antal	%
-25	28 000	26	22 800	18
25-55	77 500	73	105 800	81
55-	1 000	1	1 400	1
S:a	106 500	100	130 000	100

Källa: Skolverket, 1997, Kunskapslyftet 1997. En verksamhetsuppföljning, Dnr 97:1646. SCB, 1998, Databas, mätvecka 42 1998.

När det gäller beskrivning av åldersfördelningar måste man ta hänsyn till att många personer studerar en längre tid under vilken deras ålder ökar. Detta kan leda till att den faktiska ökningen av en viss åldersgrupp egentligen är mindre än vad statistiken antyder. Mellan åren 1997 och 1998 förlängdes UBS med ett år, vilket ledde till att det blev vanligare att fortsätta att studera även ett andra år.

Utifrån den tillgängliga statistiken, som redovisas i tabell 4.6 och 4.7, har det inte gått att exakt beräkna hur stor andel av ökningen som kan hänföras till vanlig åldersökning. Skolverket har i sin redovisning däremot hanterat ett liknande problem enligt följande.

I Skolverkets tredje rapport om Kunskapslyftet och den kommunala vuxenutbildningen, där man redovisar åldersfördelning i över eller under 30 år, antog Skolverket, avseende den genomförda verksamhetspoängen

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 99

inom den totala gymnasiala vuxenutbildningen, att en minskning inom gruppen under 30 år på drygt 6 procentenheter, till knappt 4 pro- centenheter berodde på att en del av 29-åringarna från en termin till nästa blivit 30 år och därför kom att räknas i annan åldersgrupp. I detta fall stod den reella ökningen av andelen verksamhetspoäng i ålders- gruppen över 30 år alltså för något mindre än hälften av den uppmätta förändringen. Även om detta jämförelsefall handlade om en annan ål- dersgräns och om andel av verksamhetspoängen i stället för antal stu- derande, torde man i huvudsak kunna använda detta beräkningssätt även på siffrorna i tabellerna 4.6 och 4.7. Med en analog tillämpning skulle man därför, i stället för en ökning på 9 procentenheter inom gruppen 25– 55 år på gymnasial nivå mellan våren 1997 och våren 1998, enligt tabell 4.6, åtminstone kunna hänföra 4 procent till en faktisk ökning av antalet studerande i denna åldersgrupp.

Vad gäller olika ämnesgrupper redovisar Skolverkets tredje delrap- port utvecklingen utifrån åldergrupperna över och under 30 år. Enligt denna rapport minskande andelen kursdeltagare under 30 år i ämnen som administration, företagsekonomi och datakunskap med 7 procent mellan hösten 1997 och våren 1998. De ämnen som hade hög andel kursdeltagare under 30 år var bl.a. fysik, historia och kemi. Mycket av detta kan förklaras med att både fysik och kemi utgör kompletterings- ämnen för särskild behörighet till högskolestudier. Ren konkurrens- komplettering – uppläsning av ämnen i syfte att höja sitt snittbetyg – kan vara en annan förklaring till den höga andelen yngre kursdeltagare.

4.4.2Könsfördelningen

Andelen kvinnor på grundläggande kommunal vuxenutbildning ligger strax under två tredjedelar. En jämförelse mellan åren 1997 och 1998 visar en svag ökning av andelen kvinnor (se tabell 4.8). Under våren 1997 utgjorde kvinnorna 64 procent (22 000). Ett år senare var de 65 procent (24 000) och siffrorna från mätveckan i oktober 1998 antyder att andelen ökat till 66 procent.

På gymnasienivå är andelen kvinnor högre och ligger grovt räknat på två tredjedelar. Denna andel ligger i stort sett konstant över tiden. Under våren 1997 utgjorde kvinnor inom gymnasial kommunal vuxenutbildning 66 procent (87 000). Till hösten 1997, då Kunskapslyftet inleddes, ökade andelen kvinnor något till 67 procent (124 500). Under våren 1998 ökade det absoluta antalet till 138 000, men andelen kvinnor var ändå tillbaka på 66 procent. Siffrorna från mätveckan 1998 antyder att andelen kvinnor har ökat till 68 procent.

100 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

Tabell 4.8 Könsfördelning inom kommunal vuxenutbildning, grundläggande och gymnasial nivå, våren 1997–mätveckan hösten 1998

	Vår 1997		Höst 1997		Vår 1998		v.42, 1998
	Grundl. nivå		Grundl. nivå		Grundl. nivå		Grundl. nivå
	antal	%	antal	%	antal	%	antal	%
Kvinnor	22 000	64	23 500	64	24 000	65	22 000	66
Män	12 500	36	13 000	36	13 000	35	11 500	34
S:a	34 500	100	36 500	100	37 000	100	33 500	100
	Gymnasial nivå		Gymnasial nivå		Gymnasial nivå		Gymnasial nivå
	antal	%	antal	%	antal	%	antal	%
Kvinnor	87 000	66	124 500	67	138 000	66	136 000	68
Män	45 000	34	61 500	33	72 000	34	63 500	32
S:a	132 000	100	186 000	100	210 000	100	199 500	100

Källa: SCB, 1998, Databas, Vuxenutbildning 1995-1998.

Tabell 4.9 visar könsfördelningen utifrån mätveckostatistiken hösten 1997 och hösten 1998 vad gäller endast Kunskapslyftsplatserna. I för- hållande till tabell 4.8 ligger andelen kvinnor på ungefär samma nivå inom Kunskapslyftet separat som inom den totala kommunala vuxenut- bildningen. På grundläggande nivå ligger andelen kvinnor på två tred- jedelar. På gymnasial nivå är den kvinnliga dominansen ännu tydligare och andelen kvinnor ökade hösten 1998 till nära 70 procent. Man kan på båda nivåer se en viss ökning av andelen kvinnor mellan hösten 1997 och hösten 1998.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 101

Tabell 4.9 Antal och andel studerande inom Kunskapslyftet, grundläggande och gymnasial nivå, könsfördelning, mätveckan hösten 1997 och mätveckan hösten 1998

	v. 42, 1997		v. 42, 1998
Kön	Grundl.		Grundl.
	Antal	%	Antal	%
Kvinnor	8 800	66	8 700	67
Män	4 500	34	4 300	33
S:a	13 300	100	13 000	100
	Gymn.		Gymn.
	Antal	%	Antal	%
Kvinnor	71 500	67	89 400	69
Män	35 000	33	40 600	31
S:a	106 500	100	130 000	100

Källa: Skolverket, 1997, Kunskapslyftet hösten 1997. En verksamhetsuppfölj- ning. SCB, 1998, Databas, Vuxenutbildning 1995-1998.

För att vidare beskriva könsfördelningen, jämförs i tabell 4.10, utifrån uppgifter från de externa utvärderarna knutna till Umeå universitet (se vidare avsnitt 6.5), könsfördelningen med två andra grupper; arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbildning.

Tabell 4.10 Könsfördelning hösten 1997, kommunal vuxenutbild- bildning, arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbildning, procent

Kategori	Kön
	Kvinnor	Män
Kommunal vuxen-
utbildning	66	34	100
Arbetslösa	47	53	100
Arbetsmarknadsutb	47	53	100
.

Källa: Axelsson, R., & Westerlund, O., 1999, Deltagare i Kunskapslyftet 1997 och jämförelsegrupper, Institutionen för Nationalekonomi, Umeå universitet.

102 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

Inom många delar av utbildningsområdet dominerar kvinnorna. Detta gäller i synnerhet vuxenutbildningen inom Kunskapslyftet. Enligt tabell 4.10 gäller inte detta mönster inom arbetsmarknadsutbildningen där kvinnorna upptar 47 procent. För gruppen arbetslösa är andelen kvinnor lika stor.

Hittills har vi i huvudsak beskrivit utvecklingen utifrån antal och andel studerande. För att kunna komplettera bilden med fördelningen inom olika ämnesgrupper övergår vi till enheten andel av verksam- hetspoäng. Generellt sett ligger kvinnornas andel på ungefär två tredje- delar, men för vissa ämnesgrupper var könsfördelningen lite annorlunda. I diagram 4.1 visas de ämnesgrupper som mest divergerade från genomsnittet.

Diagram 4.1 Könsfördelning, utvalda ämnesgrupper, andel av verksamhetspoängen i kommunal vuxenutbildning, gymnasial nivå, hösten 1997, procent

Fysik

Datakunskap

Omsorgsämnen

Samtliga

0%	20%	40%		60%		80%	100%

			Kvinnor		Män

Källa: Skolverket, 1999, Första året med Kunskapslyftet, Dnr 97:1646.

Fysik har tagits med som exempel på ett av de få ämnen där kvinnorna inte dominerar. Här ligger andelen kvinnor som andel av verksam- hetspoängen på 43 procent. Vidare upptas ämnet datakunskap till 57 procent av kvinnor. I detta diagram har ämnena omvårdnadskunskap, social omsorgskunskap och människokunskap redovisats som ämnes- gruppen ”omsorgsämnen” och här dominerar kvinnorna totalt. Räknat utifrån andel av verksamhetspoängen utgjorde männen i denna grupp endast 10 procent hösten 1997.

I förhållande till situationen hösten 1997 kan vissa förändringar skönjas inom enskilda ämnen vad gäller könsfördelningen våren 1998

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 103

inom kommunal vuxenutbildning. Räknat i andel kursdeltagare rör sig männen i huvudsak i riktning mot kurser som t.ex. Historia, (+1,7 pro- centenheter), Orienteringskurser (+2,4 procentenheter) och Övrigt (+2,7 procentenheter). Männens andel minskar t.ex. inom kurserna Omvårdnad (-1,5 procentenheter) och Social omsorgskunskap (-1,4 procentenheter). Trots att förändringen totalt sett är liten, pågår alltså under ytan en rörelse inte mot, utan snarare längs med, de traditionella könsrollsmönstren.

Vad gäller studiefinansiering finns en utförligare redovisning i avsnitt 4.5.1. Vi ska här endast ta med det som specifikt har att göra med könsfördelningen. Ur diagram 4.2 kan man således utläsa att kvinnor i högre grad än män finansierar sina studier med UBS och SVUX, medan män i högre grad finansierar sina studier med studiemedel än med något av de andra finansieringssätten.

Diagram 4.2 Kvinnors och mäns studiefinansiering, deltagare i kommunal vuxenutbildning, gymnasial nivå, procent

Studiemedel

Annan

SVUXA

UBS

SVUX

20%

40%

60%

80%

100%

Kvinnor Män

Källa: Skolverket, 1998, Kunskapslyftet och den kommunala vuxenutbild- ningen, Dnr 97:1646.

Ålders- och könsfördelning enligt den riksrepresentativa enkäten

Tabell 4.11 visar hur de studerande fördelar sig över kön och ålder och jämför fördelningen hos två anordnare; kommunen och folkhögskolan enligt den riksrepresentativa enkäten (Lander & Larson, 1998). När det gäller studier som kommunerna är huvudman för har i tabellen tagits med såväl Kunskapslyftsstuderande som andra vuxenstuderande. För folkhögskolan gäller denna redovisning endast Kunskapslyftsplatserna.

104 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

Ett gemensamt mönster för både folkhögskolan och kommunerna är att kvinnorna dominerar i alla åldersgrupper. Hos båda utbildningsan- ordnarna ökar dessutom andelen kvinnor med åldern. För folkhögskolan är fördelningen mellan män och kvinnor inom åldersgruppen 18–24 år förhållandevis jämn, i äldre grupper dominerar emellertid kvinnorna starkt. Inom kommunerna är denna ökning av andelen kvinnor i de högre åldersgrupperna inte lika markant. En sammantagen bild för både kön och ålder visar att de yngre kvinnorna var fler i de kommunala ut- bildningarna och de äldre kvinnorna fler på folkhögskolan.

Tabell 4.11 Köns- och åldersfördelning inom folkhögskolan och kommunerna, hösten 1997, procent

Folkhögskolan

Ålder	18-24	25-34	35-44	45-
Kvinnor	56	60	81	84
Män	44	40	19	16
Summa	100	100	100	100

		Kommunerna

Ålder	18-24	25-34	35-44	45-
Kvinnor	61	69	74	71
Män	39	31	26	29
Summa	100	100	100	100

Anm. Avrundade siffror.

Källa: Lander, R & Larson, M, 1998, Den riksrepresentativa enkäten 1997/98, Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet.

4.4.3Utbildningsbakgrund

När det gäller deltagarna i Kunskapslyftet och i vuxenutbildning är det intressant att studera deras utbildningsbakgrund dels inom olika typer av vuxenutbildning dels jämfört med olika andra grupper i samhället. Den mest fylliga beskrivningen för 1997 finner vi i den utvärdering som gjorts vid Umeå universitet (Axelsson & Westerlund, 1999) och som närmare beskrivs i avsnitt 6.5. Där jämförs deltagare i Kunskapslyftet och kommunal vuxenutbildning höstterminen 1997 med både arbetslösa och deltagare arbetsmarknadsutbildning. För att få något liknande för

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 105

1998 får vi gå till en utvärdering från Göteborgs universitet (Lander & Larsson, 1999). Utvecklingen 1997- 1998 är svårare att belysa men viss information finns att hämta i (Melkersson, 1999) och i mätvecko- statistiken.

Tabell 4.12 visar att av de studerande i kommunal vuxenutbildning hösten 1997 hade 60 procent högst tvåårig gymnasial utbildning. I jäm- förelsegrupperna – arbetslösa respektive deltagare i arbetsmarknadsut- bildning – är denna andel två procentenheter lägre. I perspektivet av högst tvåårig gymnasieutbildning har således deltagarna i kommunal vuxenutbildning en lägre utbildningsnivå än jämförelsegrupperna. Stu- derar man däremot andelen med högst grundskola är andelen kortutbil- dade (mätt med andelen med högst grundskola) högre bland de arbets- lösa och deltagarna i arbetsmarknadsutbildning än i kommunal vux- enutbildning.

Tabell 4.12 Procentuell fördelning efter utbildningsnivå, stude- rande i kommunal vuxenutbildning och jämförelsegrupper, hösten 1997

Utbildningsnivå		Grundskola	2-år gymn.	3-år gymn.	Eftergymn.
Kommunal vuxenutb		21	39	25	15	100
KL, gymn (ej UBS)		20	36	30	14	100
KL, gymn (UBS)		20	65	9	6	100
KL, grund (ej UBS)		43	27	15	15	100
KL, grund (UBS)		40	49	6	5	100
Ord bas (ej UBS)		19	28	33	20	100
Ord bas (UBS)		25	58	10	7	100
Arbetslösa		24	34	22	20	100
Arbetsmarknadsutb		22	36	24	18	100

Anm. Grundskola	= folkskola, grundskola, uppgift saknas
2-år gymn	= gymnasial utbildning, högst två år
3-år gymn	= gymnasial utbildning, tre år
Eftergymn	= eftergymnasial utbildning, mindre än tre år, tre år eller mer,
	forskarutbildning

Källa: Axelsson, R. & O. Westerlund, 1999, Deltagare i Kunskapslyftet höst- terminen 1997 och jämförelsegrupper. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Om man ser närmare på de olika grupperna inom den kommunala vux- enutbildningen är andelen med högst grundskola inte oväntat störst för

106 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

dem som deltog i grundläggande utbildning - inom Kunskapslyftet 40 procent av dem med UBS, respektive 43 procent för dem utan UBS.

I de andra undergrupperna inom kommunal vuxenutbildning är de kortutbildade, mätt med andelen med högst tvåårig utbildning, flest bland de studerande inom gymnasialt Kunskapslyft med UBS och de studerande inom den kommunala vuxenutbildningens ordinarie basutbud med UBS (ca 85 procent). För motsvarande grupper som inte hade UBS låg andelen på drygt respektive knappt 50 procent. Att de studerande utan UBS (i Kunskapslyftet och i basorganisationen) är relativt högt utbildade avspeglas också i deras högre andelar treårig gymna- sieutbildning och eftergymnasial utbildning.

Skolverkets andra rapport inkluderar uppgifter om kursdeltagarnas utbildningsbakgrund fördelat på ämnesgrupper hösten 1997. I huvudsak var utbildningsbakgrunden tämligen lika för de olika ämnesgrupperna, men det fanns ämnen som skilde sig från genomsnittet.

Diagram 4.3 Utbildningsbakgrund, utvalda ämnen, kommunal vuxenutbildning, gymnasial nivå, hösten 1997, procent

Samtliga

Matematik, naturvet.

Språk

Med., hälso- och sjukvård

Orienteringskurser

0%	10%		20%	30%	40%	50%	60%	70%	80%	90%	100%

		Förgymnasial utbildning					Gymnasium, två år eller mindre
		Förgymnasial utbildning					Gymnasium, två år eller mindre
		Gymnasium, mer än två år.					Eftergymnasial utbildning
		Gymnasium, mer än två år.					Eftergymnasial utbildning
		Okänd
		Okänd

Källa: Skolverket, 1998, Kunskapslyftet och den kommunala vuxenutbild- ningen, Dnr 97:1646.

Diagram 4.3 visar att gruppen matematik, naturvetenskap, språk och språkvetenskap hade en högre andel kursdeltagare med högre utbild- ningsnivå, motsvarande treårigt gymnasium eller mer, än gruppen me- dicin, hälso- och sjukvård och orienteringskurser, där så mycket som drygt 80 procent av kursdeltagarna har tvåårig gymnasieutbildning som högsta utbildningsnivå.

Göteborgs universitet (Lander & Larsson, 1999) har i den andra riksrepresentativa enkäten beskrivit deltagare i kommunal vuxenutbild-

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 107

ning och på folkhögskolorna (det särskilda anslaget om 10 000 helårs- platser) hösten 1998. De har begränsat sig till Kunskapslyftets kärn- grupper. Urvalskriterier har varit 25- 55 år, högst tvåårig gymnasial utbildning, arbetslösa, UBS samt icke-deltagande i vuxenutbildning hösten 1997. Dessa studerandegrupper jämförs med motsvarande grup- per öppet arbetslösa, personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och ”Övrig befolkning” (se vidare kapitel 5). I tabell 4.13 beskrivs grup- pernas utbildningsbakgrund.

Tabell 4.13 Utbildningsbakgrund för deltagare i vuxenutbildning, nybörjare med UBS och jämförelsegrupper, procent, hösten 1998

	Kommunal	Folkhög-		Icke-deltagare
	vuxenutb.	skolor
			Öppet	Arb.lösa i	Övriga
			arb.lösa	åtgärder
Folkskola	3	4	10	9	10
Grundskola	20	25	24	24	22
2-årig gymn.	77	71	66	67	68
Summa	100	100	100	100	100

Anm. Avrundade procentsiffror.

Källa: Lander, R. & M. Larson, 1999, Vuxenstudiernas början och ett år efter. Två delstudier från utvärderingen av Kunskapslyftet. Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet.

Ur tabell 4.13 kan utläsas att om man jämför dessa kortutbildade grup- per har folkhögskolan rekryterat fler UBS-deltagare med enbart folk- skola eller grundskola som högsta utbildningsnivå (29 procent) än kommunal vuxenutbildning (23 procent). Där syns också att bland dessa kortutbildade har fler UBS-deltagare i såväl kommunal vuxenutbildning som folkhögskolan en högre utbildningsbakgrund än jämförel- segrupperna. Detta är samma typ av skillnader inom gruppen kortutbil- dade som kunde konstateras ovan mellan deltagare i kommunal vux- enutbildning, arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbildning för år 1997.

För att få ett perspektiv på utvecklingen mellan åren 1997 och 1998 måste vi koppla in ytterligare en utvärdering (Melkersson, 1999). I den jämförs också studerandegrupper med UBS, som är mellan 25 och 55 år, har maximalt två års gymnasieutbildning och som har varit arbetslösa någon gång sedan år 1992. Enbart deltagare i kommunal vuxenut- bildning ingår i undersökningen. Vid en jämförelse mellan de deltagare

108 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

som påbörjade sina studier år 1997 respektive år 1998 (tabell 4.14) visar det sig att de två årskullarna är relativt lika när det gäller utbild- ningsbakgrund.

Tabell 4.14 Utbildningsnivå för UBS-deltagare, nybörjare hösten 1997 respektive hösten 1998, procent

Anm. Att inte siffrorna i tabell 4.14 och 4.13 helt överensstämmer beror på smärre skillnader i definitioner och urval.

Källa: Melkersson, M., 1999, Kunskapslyftet 1997 - Kunskapslyftet 1998. In- stitutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Drygt en fjärdedel av deltagarna i båda grupperna har grundskola som högsta utbildningsnivå. Denna grupp har minskat marginellt mellan de två åren, från 27 till 26 procent av hela undersökningsgruppen. När man jämför kvinnor och män finns vissa skillnader. Kvinnornas andel med grundskola som högsta utbildningsnivå har minskat från 27 till 24 procent. Bland de kortutbildade kvinnorna har fler kvinnor med gym- nasial utbildning (om högst två år) alltså påbörjat studier hösten 1998 jämfört med hösten 1997.

Mätveckostatistiken för hösten 1997 respektive hösten 1998 kan ge en viss komplettering men enbart för Kunskapslyftet i kommunal vux- enutbildning (Skolverket, 1997b; SCB, 1998a). I den särskiljs grund- läggande och gymnasial nivå men inte nybörjare och studerande som fortsätter sina studier. Mätveckostatistiken bekräftar dock att det inte skett några större förändringar i de studerandes utbildningsbakgrund sett över hela spektret grundskola- högskola. I den mån en viss förskjutning föreligger så går den i riktning mot en större andel deltagare med högst grundskola och tvåårig gymnasieutbildning och en mindre andel med eftergymnasial utbildning. Det gäller både på grundläggande och gymnasial nivå inom Kunskapslyftet.

Sammanfattningsvis, studerande i kommunal vuxenutbildning har ungefär samma utbildningsbakgrund som arbetslösa och individer som deltar i arbetsmarknadsutbildning.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 109

Utvecklingen mellan 1997 och 1998 verkar inte ha inneburit några större förändringar i de studerandes utbildningsbakgrund inom gruppen kortutbildade (högst grundskola respektive tvåårig gymnasieutbildning). I den mån en viss förskjutning i de studerandes utbildningsbakgrund föreligger sett över hela spektret grundskola- högskola så förefaller den gå i riktning mot en större andel deltagare med högst grundskola och tvåårig gymnasieutbildning och en mindre andel med eftergymnasial utbildning.

4.4.4Deltagarnas arbetslöshetserfarenhet

Arbetslöshet kan definieras och beskrivas på olika sätt i relation till deltagande i vuxenutbildning - om man var arbetslös strax före kursstart, året innan kursstart, flera år i följd innan kursstart, om man var öppet arbetslös eller deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder etc. När det gäller den löpande statistiken från Ams tillkommer i detta fall ett specifikt problem för Kunskapslyftet. När arbetslösa individer påbörjar vuxenutbildning i Kunskapslyftet avregistreras de i Ams register. För individer som var arbetslösa när de först påbörjade en Kunskaps- lyftsutbildning betyder det att de, om de fortsätter att studera ett andra år, inte kommer att återfinnas bland de arbetslösa i arbetslöshetsstatisti- ken för det senare året.

För att belysa arbetslöshetserfarenheterna för deltagarna i kommunal vuxenutbildning och i Kunskapslyftet under perioden hösten 1997 till hösten 1998 kan vi använda oss av Skolverkets rapporter (främst Skolverket, 1997b och 1999c) men de täcker inte hösten 1998 och är för våren 1998 belastade med det ovan beskrivna statistikproblemet. Skolverkets rapporter måste således kompletteras med annat material. Det hämtar vi från de fristående nationella utvärderingarna. Det handlar dels om de riksrepresentativa enkäterna som närmare beskrivs i kapitel 5 (Lander & Larson, 1998 och 1999) dels om material från det sam- hällsekonomiska projektet som i sina huvuddrag presenteras i avsnitt 6.5 (Axelsson & Westerlund, 1999; Melkersson, 1999). På detta sätt kan vi få en relativt god bild av olika deltagargruppers arbetslöshetser- farenheter 1996, 1997 och 1998 även om det är svårare att uttala sig om utvecklingen över tiden.

För deltagarna i kommunal vuxenutbildning under hösten 1997 ger Umeå-materialet (Axelsson & Westerlund, 1999) den mest detaljerade bilden. Som framgår av tabell 4.15 blir rangordningen efter längden på

110 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

arbetslöshetserfarenheterna under 1996, som här mäts med det totala antalet inskrivningsdagar vid arbetsförmedlingen antingen i öppen ar- betslöshet eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, följande. Längst arbetslöshetserfarenhet har de som 1997 gick i arbetsmarknadsutbild- ning, därefter de som 1997 var arbetslösa och därefter kommer delta- garna i kommunal vuxenutbildning hösten 1997.

Rangordningen efter längst arbetslöshetserfarenhet för grupperna inom kommunal vuxenutbildning är: Kunskapslyftsstuderande inom grundläggande vuxenutbildning med UBS, Kunskapslyftsstuderande inom gymnasial vuxenutbildning med UBS, deltagare i basorganisatio- nen med UBS, Kunskapslyftsstuderande inom grundläggande vuxenut- bildning utan UBS, Kunskapslyftsstuderande inom gymnasial vuxenut- bildning utan UBS, deltagare i basorganisationen utan UBS.

Tabell 4.15 Totalt antal genomsnittliga inskrivningsdagar vid arbetsförmedlingen 1996 för deltagare i kommunal vuxen-utbildning hösten 1997 och jämförelsegrupper

Studerande i kommunal vuxenutbildning	182
Kunskapslyft, gymnasial nivå (utan UBS)	176
Kunskapslyft, gymnasial nivå (med UBS)	234
Kunskapslyft, grundläggande nivå (utan UBS)	196
Kunskapslyft, grundläggande nivå (med UBS)	256
Basorganisation (utan UBS)	144
Basorganisation (med UBS)	227
Arbetslösa	221
Arbetsmarknadsutbildning	260

Källa: Axelsson, R. & O. Westerlund, 1999, Deltagare i Kunskapslyftet höst- terminen 1997 och jämförelsegrupper. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Alla grupperna med UBS har längre arbetslöshet bakom sig än de öppet arbetslösa. Kortast är arbetslöshetserfarenheterna för deltagarna i den kommunala basorganisationen utan UBS.

En jämförelse mellan kommunal vuxenutbildning och folkhögskola (Kunskapslyftsplatser) hösten 1997 kan vi få från en bearbetning av data från den riksrepresentativa enkäten. Av tabell 4.16 framgår, oavsett vilket av de aktuella fyramånadersmåtten på arbetslöshet som används, att deltagarna i folkhögskolans kurser har mer erfarenhet av arbetslöshet än deltagarna i kommunal vuxenutbildning.

I detta sammanhang bör dock påpekas att för folkhögskolan gäller resultaten i tabell 4.16 deltagarna på folkhögskolornas Kunskapslyfts-

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 111

platser medan kommunal vuxenutbildning i detta sammanhang omfattar både Kunskapslyftet och den kommunala basorganisationen.

Tabell 4.16 Procentandel deltagare i vuxenutbildning hösten 1997 registrerade vid arbetsförmedlingen 15 maj- 15 september respek- tive år

	Kommunal	Folkhögskola
	vuxenutbildning
Arbetslös 1995	38	50
Arbetslös 1996	42	53
Arbetslös 1997	67	83
Arbetslös 1996 och 1997	40	51
Arbetslös 1995, 1996 och 1997	26	36

Källa: Melkersson, M., 1999, Kunskapslyftet 1997-		Kunskapslyftet 1998. In-
stitutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

En uppfattning om skillnaderna mellan Kunskapslyftarna i respektive skoltyp får vi genom att notera att för Kunskapslyftarna i kommunal regi på gymnasienivå låg andelen arbetslösa en månad före kursstart hösten 1997 på 56 procent och för Kunskapslyftarna i folkhögskolan på 66 procent. För deltagarna i den kommunala vuxenutbildningen (grundläggande och gymnasial inklusive Kunskapslyftet) var motsva- rande andel 43 procent (Lander & Larson, 1998).

Liknande skillnader mellan Kunskapslyftare i gymnasial kommunal vuxenutbildning och basorganisationen på gymnasial nivå noteras i (Skolverket, 1997b) med de mått på arbetslöshet som där användes.

Hösten 1998 är svårare att beskriva i sin helhet. De riksrepresenta- tiva enkäterna har denna gång inriktat sig på Kunskapslyftets ”kärntrupper”, dvs. arbetslösa studerande 25- 55 år med UBS och högst tvåårig gymnasial utbildning. Jämförelsegrupperna (deltagare i arbets- marknadspolitiska åtgärder, öppet arbetslösa och befolkningen i övrigt) är utvalda på liknande sätt, dvs. de är också 25- 55 år och har högst tvåårig gymnasieutbildning. Ett annat i detta sammanhang mycket vik- tigt urvalskriterium för deltagarna i vuxenutbildning är att de inte tidi- gare har haft UBS eller deltog i vuxenutbildning hösten 1997. I tabell 4.17 kan vi se resultaten i termer av arbetslöshetserfarenheter för dessa grupper. Arbetslösheten mäts här med antal år man minst en gång varit registrerad vid arbetsförmedlingen 1995- 1997.

Som synes uppvisar andelen registrerade vid arbetsförmedlingen ett stabilt mönster över dessa grupper och ett mönster liknande det som observerades för hösten 1997. Minst erfarenhet av arbetslöshet har den

112 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

övriga befolkningen, följd av deltagarna i kommunal vuxenutbildning, folkhögskolestuderande, öppet arbetslösa samt deltagare i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder.

Tabell 4.17 Arbetslöshetserfarenheter (registrering hos Ams som arbetslös eller ej) och sysselsättning (november 1995 och november 1996) för nybörjare i vuxenutbildning hösten 1998 och jämfö- relsegrupper 25- 55 år med högst tvåårig gymnasial utbildning, procent

Arbets-	Kommunal	Folkhög-	Arbets-	Öppet	Övriga
löshet	vuxen-	skola, UBS	marknads-	arbets-	befolkningen
	utbildning,		politiska	lösa
	UBS		åtgärder
Ingen	45	33	5	13	74
1 år	18	18	20	22	12
2 år	17	19	26	21	7
3 år	20	30	49	44	7
Summa	100	100	100	100	100

Syssel-
satta	67	54	29	34	79

Det finns också uppgifter om andelen sysselsatta i dessa grupper. De avser andelen sysselsatta i november 1995 och november 1996 enligt RAMS (f.d. ÅRSYS). Rangordningen för andelen sysselsatta är den- samma som för arbetslöshet, dvs. den är högst för den övriga befolk- ningen och lägst för deltagarna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (tabell 4.17).

En av de få någorlunda rättvisande jämförelser som kan göras mellan hösten 1997 och hösten 1998 är den som sammanfattas i tabell 4.18. Data är både för hösten 1997 och hösten 1998 baserade på de riksrepre- sentativa enkäterna. Materialet för hösten 1997 har därmed fått in- skränkas till att gälla dem som är 25- 55 år och har högst tvåårig gym- nasial utbildning. För att öka jämförbarheten mellan hösten 1997 och hösten 1998 har dessutom endast de med UBS 1997 tagits med.

Av tabellen framgår att oavsett vilket av de aktuella måtten på arbetslöshet man använder sig av - andel utan registrering hos arbets- förmedlingen, antal dagar i öppen arbetslöshet, i arbetsmarknads-utbild-

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 113

ning eller i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder - har nybörjarna 1998 mindre arbetslöshetserfarenheter 1998 än nybörjarna 1997.

Tabell 4.18 Arbetslöshetserfarenheter för deltagare i kommunal vuxenutbildning 25- 55 år med högst tvåårig gymnasial utbildning och UBS hösten 1997 och hösten 1998

		1997			1998
	Män	Kvinnor	Alla	Män	Kvinnor	Alla
1995
Andel (%) med noll dagar	15	22	20	36	34	35
Antal dagar
öppen arbetslöshet	156	119	130	155	106	118
arbetsmarknadsutb.	33	19	22	23	15	17
andra konj be åtg	46	29	35	45	29	34
1996
Andel (%) med noll dagar	8	14	12	36	33	34
Antal dagar
öppen arbetslöshet	150	110	122	144	104	114
arbetsmarknadsutb.	18	22	20	20	12	15
andra konj be åtg	58	46	50	53	40	42
1997
Andel (%) med noll dagar	2	6	5	25	28	28
Antal dagar
öppen arbetslöshet	130	102	110	131	90	101
arbetsmarknadsutb.	10	11	10	13	10	11
andra konj be åtg	32	26	27	56	47	50
1998
Andel (%) med noll dagar				11	16	15
Antal dagar
öppen arbetslöshet				120	86	95
arbetsmarknadsutb.				9	10	9
andra konj be åtg				32	25	27

Anm. Andra konj be åtg = andra konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För dem som började studera 1997 representerar 1997 års arbetslöshet bara erfarenheter under ett halvår och motsvarande för dem som började studera 1998.

Källa: Melkersson, M., 1999, Kunskapslyftet 1997 - Kunskapslyftet 1998. In- stitutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

De kortare arbetslöshetserfarenheterna avspeglar sig också i högre arbetsinkomster under åren före Kunskapslyftet för kullen som började studera hösten 1998 jämfört med dem som började studera hösten 1997.

114 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

I andra avseenden liknar de dock varandra mer. Det gäller t.ex. ålder, kön, födelseland och utbildningsbakgrund. I det senare fallet är fördelningen på grundskola respektive tvåårigt gymnasium ungefär 25 respektive 75 procent i båda fallen. Individer med högre utbildning ingår, som sagt, inte i denna jämförelse. (Melkersson, 1999)

Skillnaderna i arbetslöshet mellan de två studerandekullarna skulle enligt Melkersson bli ännu större om studerande, som inte återfanns i arbetslöshetsstatistiken (HÄNDEL-databasen), hade kunnat inkluderas. Av tekniska skäl måste urvalet, som enkätundersökningen baserar sig på, göras utifrån den tillgängliga arbetslöshetsstatistiken. Individer som inte varit registrerade där någon gång sedan 1992, men ändå varit arbetslösa kunde därför inte komma med i urvalet.

Inregias studie av Kunskapslyftets omfattning i kommunerna (jfr. avsnitt 6.3) innehåller också vissa uppgifter om de studerandes arbets- löshetsbakgrund (Inregia, 1999). I deras fall är arbetslösheten mätt un- der en femmånadersperiod före påbörjade studier och de studerande som fokuseras är de kortutbildade (dvs. de som har högst tvåårig gym- nasieutbildning). Det visar sig även i deras material att procentandelen arbetslösa med högst tvåårig gymnasieutbildning bland de studerande på gymnasial nivå i kommunal vuxenutbildning sjunker något mellan hösten 1997 och hösten 1998:

	1997	1998
Kommunal vuxenutbildning, totalt	25	23
Kunskapslyft	33	28

I detta fall underskattar man dock andelen kortutbildade arbetslösa år 1998. Det beror på att en del som var arbetslösa innan de började stu- dera 1997 fortsätter att studera 1998. Dessa individer har avregistrerats hos Ams hösten 1997 och hamnar därmed utanför arbetslöshetsstatisti- ken om det inte återregistrerats under femmånadersperioden inför kursstarten hösten 1998. Givet att det var så pass många arbetslösa som enligt CSN:s statistik (Holmlund, 1999) gick vidare i sina studier mellan våren 1997 och hösten 1998 är det för närvarande svårt att dra några slutsatser på basis av Inregias material om andelen arbetslösa i vuxenutbildningen förändrats under perioden 1997- 1998.

Sammanfattningsvis visar detta avsnitt att uppföljningen av delta- garnas arbetslöshetserfarenheter måste utvecklas betydligt för att den ska bli meningsfull. Det är inte utvärderingarnas uppgift att stå för lö- pande statistikproduktion. De slutsatser man på nuvarande stadium ändå verkar kunna dra är att individer med lång arbetslöshetserfarenhet i första hand återfinns i arbetsmarknadsutbildning eller i arbetsmark-

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 115

nadspolitiska åtgärder. Kortare arbetslöshetserfarenheter har de individer som går med stöd av UBS i Kunskapslyftet antingen på folkhögskola eller i kommunal vuxenutbildning eller som söker arbete. Kortast arbetslöshetserfarenheter har de som utan UBS går i Kunskapslyftet eller i den kommunala vuxenutbildningens basorganisation.

Med hänsyn till fördelningsmässiga aspekter och med tanke de samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnaderna för dessa olika aktiviteter, förefaller detta vara en tämligen rimlig ordning, dvs. att de grupper som är mest belastade av arbetslöshet oftare verkar återfinnas i de dyrare aktiviteterna. Relationen mellan utbildning av arbetslösa och deras möjligheter att få arbete förtjänar dock att studeras närmare, en fråga vi återkommer till i avsnitt 4.6 respektive 6.5.

En annan fråga som det på nuvarande stadium är svårare att ha nå- gon bestämd uppfattning om är utvecklingen över tiden. Blir det fler studerande utan arbetslöshetserfarenheter och/eller med kortare ar- betslöshetserfarenheter i Kunskapslyftet? Hur relationen mellan antalet deltagare i Kunskapslyftet och storleken på Kunskapslyftets olika mål- grupper, exempelvis de arbetslösa kortutbildade, utvecklas över tiden är också en fråga som noggrant måste följas upp.

4.4.5Invandrare

Andelen utomlands födda på gymnasial nivå inom den kommunala vuxenutbildningen låg på knappt 18 procent hösten 1997. Uppgifter för våren 1998 visar att andelen utomlands födda i stort sett ligger konstant och mätveckostatistiken för hösten 1998 antyder att andelen utomlands födda på denna nivå inte förändras i nämnvärd omfattning. Även inom gymnasialt Kunskapslyft ligger andelen utomlands födda, hösten 1998, på knappt 18 procent.

Totalt inom grundläggande vuxenutbildning låg andelen födda ut- omlands på lite drygt hälften hösten 1997. Inom grundläggande Kun- skapslyft var siffran något högre, knappt 55 procent och för hösten 1998 ökar den andelen till drygt 56 procent.

Om man ser till fördelningen av de olika kurstyperna (allmänna kur- ser, yrkeskurser och orienteringskurser) är andelen utlandsfödda högst inom yrkeskurser.

Vad gäller finansieringsformen hos gruppen utomlands födda kan konstateras att gruppen Studerande födda utomlands har i lägre grad UBS och SVUX, men i högre grad studiemedel och SVUXA än stude- rande födda i Sverige. Andelen som har Annan finansieringsform på- verkas inte av huruvida man är född i Sverige eller ej. En förklaring till att studerande födda i Sverige har i högre grad UBS än studerande födda

116 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

utomlands kan vara att färre utlandsfödda haft förankring på ar- betsmarknaden och därför inte varit berättigade till a-kasseersättning. UBS har krav på längre tid i förvärvsarbete än både SVUX och SVUXA. För att vara berättigad till UBS ska man ha arbetat i minst fem år, för SVUX fyra år och för SVUXA minst tre år.

4.5Finansiering och anordnare

4.5.1Studiefinansiering

Utöver vuxenstudiestöden UBS, SVUX och SVUXA finns en grupp av finansieringssätt som i statistiken betecknas som ”Annan finansiering”. Här finns de studerande som inte uppbär någon form av ovanstående stöd. Det kan t.ex. handla om arbetsmarknadspolitiska insatser, utbild- ningsbidrag för arbetshandikappade eller utomnordiska invandrare, so- cialbidrag samt finansiering genom privata lån eller egna medel.

Tabell 4.19 visar uppgifter för hela den kommunala vuxenutbild- ningen. I denna tabell kan en studerande ha haft mer än en typ av studiefinansiering och detta gör att man inte kan summera och jämföra med andra tabelluppgifter.

Tabell 4.19 Studiefinansiering, hösten 1997 och våren 1998, stude- rande inom kommunal vuxenutbildning, gymnasial nivå, inklusive Kunskapslyftet

Studiefinansiering	Antal studerande		Andel	av samtliga
			studerande, procent
	Hösten	Våren	Hösten	Våren
	1997	1998	1997	1998
UBS	47 200	63 800	27,0	33,5
SVUXA	8 800	8 000	5,0	4,0
SVUX	7 800	7 100	4,5	3,5
Studiemedel	41 100	41 000	24,0	21,5
Annan finansiering	68 500	72 000	39,5	37,5
			100,0	100,0

Källa: Skolverket, 1999, Första året med Kunskapslyftet, Dnr 97:1646.

En tydlig utveckling under 1997/98 är att andelen UBS ökar på bekost- nad av alla andra finansieringsformer. Tilläggas kan att av den stora

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 117

andelen med ”Annan finansiering” studerar hela 77 procent högst 200 gymnasiepoäng, vilket motsvarar ungefär halvtidsstudier.

Sett mot utbildningsbakgrunden kan konstateras att SVUX och SVUXA är relativt jämnt fördelat medan UBS utnyttjas ojämförligt mest av dem som har högst tvåårig gymnasieutbildning. En jämförelse mellan terminerna, hösten 1997 och våren 1998, visar att bland de studerande med UBS ökade andelen studerande med högst tvåårigt gymnasium kraftigt, från 44 till 52 procent. Inom andra grupper, t.ex. på grund- läggande nivå, kan liknande förändringar noteras.

Studiefinansieringsformen varierar beroende på hur många poäng som personen studerar. Ju fler poäng desto större andel av de studerande utnyttjar UBS, medan de studerande som endast läser upp till 100 poäng i stort sett uteslutande har Annan finansieringsform. Samma tendens kan noteras när det handlar om studier på dagtid respektive kvällstid.

Som ovan nämnts har en stor andel av studierna bedrivits med Annan finansiering. Sett över hela 1997/98 kunde nästan fyra av tio av samtliga studerande hänförs till denna grupp. UBS, SVUX, och SVUXA täckte ungefär lika många. Att så många valde Annan finansiering förklaras av det faktum att många studerar på deltid och därför kan finansiera sina studier utan dessa särskilda studiestöd. Andelen med Annan finansiering ökar med åldern, t.ex. har endast 30 procent av 20–24-åringarna, men nästan 70 procent av de studerande över 50 år finansiering på detta sätt.

De uppgifter som finns för mätveckan hösten 1998 antyder att an- delen av dem som deltog i gymnasialt Kunskapslyft med UBS minskar i förhållande till hösten 1997. Enligt denna statistik ökar formen Annan finansiering samtidigt som andelen Studiemedel minskar. Skolverkets mer tillförlitliga redovisning över hösten 1998 kommer senare under år 1999.

4.5.2Utbildningsanordnare

Störst anordnare av gymnasial vuxenutbildning är kommunerna och därefter kommer landstingen. Fördelningen av verksamhetspoäng på olika utbildningsanordnare 1997/98 visas i tabell 4.20. För folkhög- skolorna gäller redovisningen endast de kurser som upphandlas av kommunen, inte deras egna platser i Kunskapslyftet, vilka i stället re- dovisas i tabell 4.21.

Andelen utbildning hos folkbildningen, AmuGruppen och de privata utbildningsföretagen har ökat från 14 procent till 19 procent. Orsakerna till detta kan vara flera. Många kommuner hann inte inför hösten 1997 upphandla avsedd mängd hos annan anordnare. Efterfrågan på yrkesut-

118 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

bildning har dessutom varit större än beräknat och yrkeskurser genom- förs främst hos andra utbildningsanordnare än kommun och landsting.

Tabell 4.20 Verksamhetspoäng fördelat på olika utbildnings- anordnare, kommunal vuxenutbildning, gymnasienivå, procent

Utbildningsanordnare	Hösten 1997	Våren 1998

Kommun	78,4	73,7
Landsting	7,9	7,3
Folkhögskola	1,3	1,2
Studieförbund	3,1	4,0
AmuGruppen	0,9	1,4
Annan utbildningsanordnare	8,4	12,4
Summa	100,0	100,0

Källa: Skolverket, 1999, Första året med Kunskapslyftet, Dnr 97:1646.

Sett över hösten 1997 och våren 1998 ligger folkhögskolans andel i stort sett konstant medan studieförbunden ökar sin andel något.

Merparten av den samlade kommunala vuxenutbildningen genom- fördes i kommunal regi eller av landsting. Sett över hela den kommunala vuxenutbildningen inklusive Kunskapslyftet för våren 1998, samlades 81 procent av utbildningen hos kommuner och landsting. Externa anordnare, förutom AmuGruppen, folkhögskola och studieförbund, samlade drygt 12 procent.

En tendens som kan urskiljas utifrån den tillgängliga mätveckosta- tistiken för hösten 1998 är att andelen av verksamhetspoängen som ge- nomförs av kommun och landsting minskar ytterligare och att Annan utbildningsanordnare ökar. Den utveckling som inletts under våren 1998 skulle med andra ord även ha fortsatt på hösten samma år.

Fördelat på ämnen kan konstateras att samtliga ämnen ökat sin andel hos Annan utbildningsanordnare från hösten 1997 till våren 1998. Störst är ökningen i de mindre ämnena; fysik, kemi och historia. Störst total andel hos Annan utbildningsanordnare har datakunskap, lägst har fysik och kemi. Folkhögskolorna har tyngdpunkten förlagd till Övriga ämnen, där folkhögskolekurser enligt folkhögskoleförordningen redovisas, därefter var orienteringskurser störst hos dem. Hos Studieförbunden och AMU är orienteringskurser och datakunskap störst.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 119

Folkhögskolor

Folkbildningsrådet har fått medel till särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa och Kunskapslyft inom folkhögskolan. Dessa medel ska an- vändas till att genomföra verksamhet utöver vad som motsvarar det allmänna bidraget. Kurserna anordnas på grundskole- och gymnasienivå och omfattar minst 15 veckor. Innehållet ska motsvara en del av en utbildningsgång som leder fram till antingen en grundskoleutbildning eller en treårig gymnasieutbildning.

Tabell 4.21 Antal deltagarveckor och studerande i folkhögskolans särskilda vuxenutbildningssatsning, hösten 1997–hösten 1998

	Hösten 1997	Våren 1998	Hösten 1998
Antal deltagarveckor	155 100	166 900	161 300
Antal studerande	9 350	9 100	10 100
Varav kvinnor	6 050	6 000	6 550

Källa: Folkbildningsrådet, 1998, Slutrapport om studieförbundens och folk- högskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1997. Folkbildningsrådet, 1999, Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbild- ningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1998.

Den genomförda verksamheten under tiden hösten 1997 till hösten 1998 presenteras i tabell 4.21. Antalet deltagarveckor ökade mellan hösten 1997 och våren 1998. Till hösten 1998 noterades en minskning med drygt 3 procent, men antalet ligger ändå över hösten 1997. Kvinnornas andel ligger i stort sett konstant strax under två tredjedelar av antalet studerande.

Den övervägande delen av kurserna har utgjorts av allmänna kom- petenshöjande utbildningar på grundskole- och gymnasienivå med tyngdpunkt på basämnen, språk samt datakunskap.

Under kalenderåret 1998 hade ca 37 procent av de studerande högst grundskoleutbildning och drygt åtta av tio hade tvåårigt gymnasium som högsta utbildning innan de påbörjade folkhögskolekursen. När det gäller åldersfördelningen utgjorde gruppen 25–45 år ca 60 procent av alla studerande. Gruppen 20–24 år svarade för ca 28 procent.

För jämförelser mellan folkhögskolan och kommunal vuxenutbild- ning, med avseende på målgrupperna i övrigt, hänvisas till andra avsnitt i detta kapitel och till diskussionen under 4.7.

120 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

Statens skolor för vuxna

Statens skola för vuxna, SSV, deltar på två olika sätt i Kunskapslyftet. SSV har tilldelats platser motsvarande 300 000 verksamhetspoäng för perioden 1 juli 1997 till 31 december 1998. Det motsvarar ca 400 hel- årsstudieplatser. Dessutom upphandlar kommunerna utbildning från SSV. Totalt uppgår volymen till drygt 2000 årsstudieplatser. Enligt Skolverkets rapporter med uppgifter om kursdeltagarna framgår att man har omkring 7 000 kursdeltagare på de kurser som räknas som SSV:s egna kurser. Av den totala verksamhetspoängen svarade kvinnorna för 67 procent. De största ämnena räknat som andel av verksam- hetspoängen, våren 1998, var engelska (20 procent), matematik (14 procent), samhällskunskap (12 procent) och svenska/svenska som and- raspråk (12 procent).

4.6Vad händer efter Kunskapslyftet?

En av de fristående nationella utvärderingarna, som genomförts vid Göteborgs universitet, är en uppföljning av den första riksrepresentativa enkäten (Lander & Larson 1998 och 1999, se även kapitel 5). Denna uppföljning behandlar situationen för deltagarna före och efter studierna och hur de ser på sina studier.

Populationerna till studien har utgjorts av studerande i kommunal vuxenutbildning, på grundläggande och gymnasial nivå i Kunskapslyftet och basorganisationen, respektive studerande på folkhögskolornas Kunskapslyftsplatser. Två enkäter med ett års mellanrum har besvarats. Svarsfrekvensen, när det gäller den senare enkäten, låg på ca 70 procent vid tidpunkten för den preliminära rapporteringen till Kunskaps- lyftskommittén. Sett över det ursprungliga urvalet kan utvärderarna för närvarande uttala sig om ca 50 procent. För dylika panelstudier är redan detta inget dåligt resultat. Deltagarna i denna studie har snarare svarat flitigare än i många andra fall. Utvärderarna poängterar dock att slutsatser för närvarande endast kan dras med viss försiktighet.

Sammantaget var det, beroende på huvudman, omkring 15 procent som någon gång avbröt sina studier. För många var dock avhoppet en- dast tillfälligt och 3–6 procent återkom till utbildningen senare. Det totala faktiska avhoppet blev därför ca 10 procent. Folkhögskolorna kan notera färre avbrott, uttryckt i högre genomströmningstal knappt 90 procent, än vad man genomsnittligt har i den kommunala vuxenutbild- ningen, drygt 80 procent (se tabell 4.22).

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 121

Tabell 4.22 Studiegenomförande efter huvudman och anordnare, påbörjade studier hösten 1997, procent

	Fullföljde	Avbröt	Avbröt	Summa
	studierna	temporärt	studierna
Folkhögskolor	som
huvudmän	88	3	9	100
Kommunala huvud-
män, s:a	83	6	11	100
AmuGruppen	93	7	-	100
Folkhögskolor	93	-	7	100
Komvuxenhet	82	7	11	100
Landsting	92	3	5	100
Studieförbund	80	5	15	100
Övriga	88	8	4	100

Källa: Lander, R & Larson, M ,1999, Vuxenstudiernas början och ett år efter. Två delstudier från utvärderingen av Kunskapslyftet. Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet.

Bland anordnarna inom den kommunala vuxenutbildningen ligger av- brottsfrekvensen högst för studieförbunden och komvuxenheterna och lägst för AmuGruppen, folkhögskolorna och landstingen. De flesta av- hoppen inom den kommunala vuxenutbildningen förekommer på kurser i grundläggande vuxenutbildning och orienteringskurser (ca 12–13 procent). Till de variabler som höjer avbrottsfrekvensen hör exempelvis missnöje med ekonomin och om man har annat modersmål än svenska.

Den aktuella uppföljningsenkäten visar att av dem som började stu- dera inom vuxenutbildningen med kommunen som huvudman hösten 1997, var 55 procent arbetslösa, 21 procent hade arbete och 9 procent kom från andra studier (se tabell 4.23). Vad gäller situationen i februari 1999 har 23 procent fortsatt att studera på denna nivå, 15 procent har gått vidare till högskoleutbildning, 39 procent arbetar medan 18 procent är utan arbete. Dessa siffror, som är hämtade från enkätuppgifterna, visar på en tydlig förändring med minskad arbetslöshet bland de sva- rande mellan hösten 1997 och vintern 1999.

Av dem som började studera på folkhögskola var, på hösten 1997, 70 procent arbetslösa, 14 procent hade arbete och 11 procent kom från andra studier. För situationen i februari 1999 kan noteras att 43 procent har fortsatt med sina studier på folkhögskolan. Drygt var tionde finns inom högskolan, 18 procent har ett arbete, 23 procent är arbetslösa.

122 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

Tabell 4.23 Sysselsättning hösten 1997 och februari 1999 för studerande i kommunal vuxenutbildning respektive folkhögskola hösten 1997, procent

	Kommunal vuxenut-		Folkhögskolan
	bildning
Sysselsättning	1997	1999	1997	1999
Arbete	21	39	14	18
Arbetslös	55	18	70	23
Studier	9	38	11	54
Kom/Fhsk	..	23	..	43
Högskola	..	15	..	11
Annat	15	5	5	5
S:a	100	100	100	100

Utifrån dessa enkätresultat är det tydligt att arbetslösheten har minskat även inom folkhögskolan. Folkhögskolornas deltagare har i högre om- fattning fortsatt att studera i jämförelse med den kommunala vuxenut- bildningen, medan deltagare i den kommunala vuxenutbildningen i högre omfattning arbetar. En uppdelning på respektive ursprungskategori kan ge ytterligare information i detta avseende.

Tabell 4.24 visar fördelningen i februari 1999 utifrån respektive syssel- sättning hösten 1997 för de studerande inom kommunalt anordnad vux- enutbildning. Här kan man se att bland dem som hade ett arbete före studierna är drygt hälften åter i arbete. Några få procent är arbetslösa och en stor andel har fortsatt att studera (i kategorin ”Studerar” ingår både studerande på gymnasienivå och på högskola).

Vidare visar tabell 4.24 att bland dem som var arbetslösa innan studierna har 38 procent fortsatt att studera medan 28 procent har fått arbete. En knapp tredjedel är åter arbetslösa. Majoriteten av dem som studerade innan hösten 1997 har fortsatt att studera, 19 procent har fått arbete medan 12 procent är arbetslösa.

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 123

Tabell 4.24 Sysselsättning före studierna och i februari 1999, procentuell fördelning per sysselsättning hösten 1997 i kommunalt anordnad vuxenutbildning

Sysselsättning, februari 1999

Sysselsättning,	Arbete	Arbetslös	Studerar	Annat	S:a
hösten 1997
Arbete	52	4	42	2	100
Arbetslös	28	29	38	5	100
Studerar	19	12	61	8	100
Annat	71	4	19	6	100

Tabell 4.25 åskådliggör på motsvarande sätt fördelningen av folk- högskolans deltagare i februari 1999 utifrån respektive sysselsättning hösten 1997. Den visar att drygt hälften av dem som var arbetslösa hösten 1997 har fortsatt att studera. Oberoende av sysselsättning hösten 1997 ligger studiedeltagandet runt 50 procent för de studerande på folkhögskolan. Av de arbetslösa hade 15 procent arbete medan 26 pro- cent fortfarande var arbetslösa.

Tabell 4.25 Sysselsättning före studierna och i februari 1999, procentuell fördelning per sysselsättning hösten 1997 i folkhög- skolan

Sysselsättning, februari 1999

Sysselsättning,	Arbete	Arbetslös	Studerar	Annat	S:a
hösten 1997
Arbete	34	7	54	5	100
Arbetslös	15	26	54	5	100
Studerar	16	27	51	6	100
Annat	18	16	46	20	100

I jämförelse med den kommunalt anordnade utbildningen är det färre arbetslösa folkhögskolestuderande som fått arbete än studerande i kommunal vuxenutbildning. ”Placeringsgraden” för de arbetslösa är 28

124 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

procent för kommunal vuxenutbildning och 15 procent för folkhög- skolan. Även för de övriga kategorierna har den kommunala vuxenut- bildningen bättre placeringsresultat på arbetsmarknaden än folkhög- skolan. Om man beaktar att nästan alla haft arbetslöshetserfarenhet un- der 1990-talet (se avsnitt 4.4.4) så kan man säga att den direkta place- ringsgraden för kommunal vuxenutbildning är 28 procent och den för folkhögskolan 15 procent. Studiefrekvensen ökar däremot mer i folk- högskolan, från 16 procent till 54 procent totalt sett, jämfört med en ökning från 19 procent till 38 procent totalt sett i kommunal vuxenut- bildning. Den enda grupp där fortsatt studiedeltagande ligger lägre i folkhögskolan än i kommunal vuxenutbildning är gruppen som redan studerade hösten 1997.

Det är på nuvarande stadium svårt att bedöma dessa resultat ur sam- hällsekonomisk synvinkel. För detta behövs mer information om de olika gruppernas fortsatta utveckling och hur den ter sig i förhållande till olika grupper som inte deltar i Kunskapslyftsutbildning. Det sam- hällsekonomiska projekt som närmare beskrivs i avsnitt 6.5 syftar till att ge svar på dylika frågor.

Enkäten ger dock en viss information om de, som efter vuxenstudi- erna åter har börjat arbeta, upplevde någon förändring i sitt arbete eller sin arbetssituation som belyser utbildningens betydelse för arbetet. 14 procent av de studerande i kommunal vuxenutbildning svarade att vux- enutbildning är nödvändig för att klara av arbetet. 28 procent menade att den gör att man klarar arbetet på ett bättre sätt. En mindre grupp, 13 procent, svarade att de nu klarar mer kvalificerade arbetsuppgifter me- dan 44 procent ansåg att de inte har någon nytta av utbildningen i sitt nuvarande arbete. Motsvarande siffror för folkhögskolorna ser i stort sett likadana ut. Vad gäller förändringar i själva arbetssituationen svarar en tredjedel att man fått nytt arbete, en tredjedel att man fått ny ar- betsgivare och en tredjedel att fått mer kvalificerade uppgifter. Många känner sig också säkrare på att få behålla jobbet. Hälften tycker att det har blivit roligare att arbeta. De tidigare arbetslösa som gått i vuxenut- bildning söker sig också i högre utsträckning än andra vuxenstuderande till nya arbetsområden eller nya jobb. De som tidigare var arbetslösa, men nu återfinns i arbete känner sig dessutom säkrare än tidigare på att få behålla sitt jobb.

Generiska färdigheter får man från utbildningen om den inte bara lär en att klara studier utan även att klara sig i olika andra situationer. Dessa färdigheter har utvärderarna studerat genom att i enkäten ha fyra mått som behandlade förmågan att skaffa information, att samarbeta, att följa samhällsdebatten och hur man klarar att planera en större arbets- uppgift. De folkhögskolestuderande verkar ha utvecklat dessa färdigheter i högre utsträckning än de som studerat inom kommunalt anordnad

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 125

vuxenutbildning. På folkhögskolorna är ca 80 procent positiva i alla fyra aspekterna. 40 procent fler på folkhögskolorna än inom kommunal vuxenutbildning anser att utbildningen hjälpt dem när det gäller sam- arbete och förståelse för andra människor. Motsvarande differens när det gäller förståelsen av samhällsdebatten är 25 procent till folkhögskolornas fördel. Upplevelsen av att ha lärt sig dessa generiska färdigheter påverkas endast i mycket liten grad av tidigare utbildningsnivå, erfarenhet av upprepad arbetslöshet, kön och ålder hos de studerande.

Så långt den riksrepresentativa enkäten. Hur ser det ut vad gäller framtiden inom högskolan för de studerande i vuxenutbildningen? Än så länge finns inte mycket fakta på detta område. År 1998 genomförde SCB en enkätundersökning bland högskolenybörjare läsåren 1990/91 och 1995/96 (SCB, 1998c). I den undersökningen redovisas inte folk- högskolan för sig, men en skillnad mellan läsåren var att andelen med kommunal vuxenutbildning som högsta utbildning var 10 procent bland högskolenybörjarna 1990/91 och 14 procent bland dem som började 1995/96. Denna förändring har alltså sin grund före Kunskapslyftet.

Som vi sett ovan är det en betydande andel av de studerade vid folkhögskolor och inom kommunal vuxenutbildning som går vidare till högskola och universitet (10–15 procent). Kunskapslyftskommittén noterade i sitt förra betänkande (SOU 1998:51) att runt 15–18 procent av dem som registrerats som vuxenstuderande på gymnasial nivå inom ett par år hittills har brukat återfinnas som studerande på högskolenivå. Mycket tyder alltså på att det finns en stor potential av högskole- och universitetsstuderande inom den gymnasiala vuxenutbildningen. Fler vuxenstuderande skulle därför kunna komma att läsa på högskolenivå. Resultatet beror naturligtvis också på konkurrensen om platserna samt på i vilken takt utbyggnaden av högskolan sker.

4.7Diskussion

Den totala vuxenutbildningsvolymen

På total nivå har utbildningen av vuxna växt markant de senaste åren. Störst är ökningen inom den kommunala vuxenutbildningen som därmed framstår som den största utbildningskategorin med strax under 175 000 helårsplatser, vilket innebär en ökning med omkring 67 000 platser sedan 1995/96. Rent volymmässigt tillhör även utbildningen av vuxna inom högskolan en av de största utbildningskategorierna. En jämförelse visar att t.ex. personalutbildningen storleksmässigt tillhör mellangruppen

126 Översikt av den kvantitativa utvecklingen	SOU 1999:39

– man summerar knappt 70 000 helårsplatser. Om man gör en grov beräkning baserad på antal helårsplatser visar det sig att den totala volymen av utbildning av vuxna uppvisat en nettoökning sedan 1995 på ca 14 procent, vilket motsvarar en ökning med ca 55 000 platser. Denna ökning ska ses mot bakgrund av att vissa vuxenutbildningskategorier, t.ex. arbetsmarknadsutbildningen och personalutbildningen, har minskat under samma tidsperiod. Satsningen inom den kommunala vuxenutbild- ningen har därför till viss del motverkats av minskningen på andra områden.

Folkhögskolornas totala utbildningsvolym ligger, över de redovisade åren, på en konstant nivå kring knappt 35 000 helårsplatser. Inom den kommunala vuxenutbildningen, däremot, uppvisar den gymnasiala nivån en särskilt markant ökning där man mellan åren 1995/96 och 1998 ökat med närmare 90 procent. Under 1998 låg man på drygt 140 000 helårsplatser. På grundläggande nivå skedde en viss ökning kalenderåret 1997, till knappt 29 000 helårsplatser, men den utvecklingen synes ha förbytts i en minskning år 1998. Bland andra utbildningskategorier som uppvisar volymökning kan också högskolan nämnas.

Kunskapslyftets målgrupper – ålder och kön

Den prioriterade åldersgruppen 25–55 år dominerar av naturliga skäl vuxenutbildningen på alla områden. På grundläggande nivå i kommunal vuxenutbildning har denna åldersgrupp en i stort sett konstant andel på drygt 80 procent av de studerande. På gymnasial nivå kan noteras en stadig andelsökning av denna åldersgrupp till drygt 70 procent. Gruppen upp till 25 år är betydligt större på gymnasial nivå, mellan 25 och 30 procent, än inom grundläggande kommunal vuxenutbildning, där andelen ligger mellan 15 och 20 procent.

Kunskapslyftet har jämförelsevis lyckats attrahera en större andel i åldergruppen 25–55 på både grundläggande och gymnasial nivå än den kommunala basorganisationen. Andelen av denna åldersgrupp inom Kunskapslyftet är drygt 90 procent på grundläggande nivå. På gymna- sial nivå kan konstateras en markant ökning mellan åren 1997 och 1998 från drygt 70 till drygt 80 procent. Folkhögskolan har en större andel äldre studerande i jämförelse med den kommunala vuxenutbildningen, särskilt har man lyckats attrahera de äldre kvinnorna.

Totalt sett är den kvantitativa kvinnliga dominansen påfallande. Kvinnornas andel ligger stadigt på 65–70 procent i såväl kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet på grundläggande och gymnasial nivå samt inom folkhögskolan. Att det är många kvinnor bland de stu- derande är inget nytt. Kvinnorna har under flera år haft en dominerande

SOU 1999:39	Översikt av den kvantitativa utvecklingen 127

andel av den kommunala vuxenutbildningen och på folkhögskolan. I arbetsmarknadsutbildningen däremot är fördelningen mellan könen i stort sett är jämn och den återspeglar den könsfördelning som finns i gruppen arbetslösa.

Utbildningsbakgrund

Studerande i kommunal vuxenutbildning har ungefär samma utbild- ningsbakgrund som arbetslösa och individer som deltar i arbetsmark- nadsutbildning. Andelen med högst tvåårig gymnasial utbildning verkar vara lite högre i kommunal vuxenutbildning än i jämförelsegrupperna medan andelen med högst grundskola är något lägre.

Deltagare med UBS har i allmänhet en kortare utbildning än de stu- derande som inte har UBS.

Ser man enbart till kortutbildade - individer med högst grundskola respektive tvåårigt gymnasium - rekryterar folkhögskolorna en högre andel med högst grundskola än den kommunala vuxenutbildningen. På samma sätt är andelen med högst grundskola högre bland arbetslösa, individer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och den övriga befolkningen än bland studerande i kommunal vuxenutbildning.

Utvecklingen mellan 1997 och 1998 verkar inte ha inneburit några större förändringar i de studerandes utbildningsbakgrund inom gruppen kortutbildade (högst grundskola respektive tvåårig gymnasieutbildning). I den mån en viss förskjutning i de studerandes utbildningsbakgrund föreligger sett över hela spektret grundskola - högskola, förefaller den gå i riktning mot en större andel deltagare med högst grundskola och tvåårig gymnasieutbildning och en mindre andel med eftergymnasial utbildning. Det gäller både på grundläggande och gymnasial nivå inom Kunskapslyftet.

Arbetslöshetserfarenheter

Uppföljningen av deltagarnas arbetslöshetserfarenheter måste utvecklas betydligt för att den ska bli meningsfull. Det kan inte vara utvärdering- arnas uppgift att stå för löpande statistikproduktion.

De slutsatser man ändå kan dra utifrån utvärderingarna är att indivi- der med lång arbetslöshetserfarenhet i första hand återfinns i arbets- marknadsutbildning eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kortare arbetslöshetserfarenheter har de individer som går med stöd av UBS i Kunskapslyftet antingen på folkhögskola eller i kommunal vuxenut- bildning eller söker arbete. Kortast arbetslöshetserfarenheter har de som

128 Översikt av den kvantitativa utvecklingen SOU 1999:39

utan UBS går i Kunskapslyftet eller i den kommunala vuxenut- bildningens basorganisation.

Med hänsyn till fördelningsmässiga aspekter och med tanke de samhällsekonomiska och statsfinansiella kostnaderna för dessa olika aktiviteter, förefaller detta vara en tämligen rimlig ordning, dvs. att de grupper som är mest belastade av arbetslöshet oftare verkar återfinnas i de dyrare aktiviteterna. För att kunna göra en mer definitiv bedömning krävs dock mer information om hur det går för dessa olika grupper framöver på arbetsmarknaden och i vidareutbildning.

En annan fråga som det på nuvarande stadium är svårt att ha någon bestämd uppfattning om är förändringarna i Kunskapslyftet med avse- ende på deltagarnas arbetslöshetsbakgrund sedan 1997. Hur relationen mellan antalet deltagare i Kunskapslyftet och storleken på Kunskaps- lyftets olika målgrupper, exempelvis de arbetslösa kortutbildade, ut- vecklas över tiden är en fråga som måste följas upp bättre. Kommer det att bli svårare att rekrytera kortutbildade arbetslösa i framtiden?

Situationen ett år efter vuxenutbildningen

Uppföljningen vintern 1999, av de vuxenstuderade hösten 1997 i kom- munal vuxenutbildning och på folkhögskolan, visar att arbetslösheten i denna grupp har minskat betydligt. Bland de studerande inom den kommunala vuxenutbildningen minskade andelen arbetslösa från 55 procent av de studerande hösten 1997 till 18 procent drygt ett år senare. Motsvarande siffror för folkhögskolan visar att 70 procent var arbets- lösa vid studiernas början. Vintern 1999 utgjorde samma grupp endast 23 procent. Folkhögskolans deltagare har i högre grad fortsatt att stu- dera (54 procent mot 38 procent inom den kommunala vuxenutbild- ningen), medan deltagarna i kommunal vuxenutbildning i högre om- fattning går vidare till arbete (39 procent mot folkhögskolornas 18 pro- cent). Den kommunala vuxenutbildningen har med andra ord en högre placeringsgrad på arbetsmarknaden än folkhögskolan.

En betydande andel, 10–15 procent, av de studerande inom kommu- nal vuxenutbildning och inom folkhögskolan har gått vidare till hög- skoleutbildning efter ett år. Detta visar på en stor potential av högsko- lestuderande inom den gymnasiala vuxenutbildningen.

Trots att vi har fått viss information genom uppföljningen vintern 1999 fattas det än så länge många pusselbitar för att kunna göra en samhällsekonomisk bedömning av dessa Kunskapslyftets ”placerings- resultat”. För detta behövs en mer omfattande analys. Först och främst måste man studera dessa resultat i ljuset av olika jämförelsegrupper. De arbetslösa som inte gick i Kunskapslyftet – hur gick det för dem? Sedan

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 131

5Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna

I detta kapitel redovisas en kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna. Kapitlet sönderfaller i tre delar. Den första delen består av intryck som Kunskapslyftskommittén på olika sätt samlat på sig under det gångna året. Den andra delen består dels av sammanfattningar av sådana utvärderingar på nationell nivå, som Kun- skapslyftskommittén beställt av fristående utvärderare, dels av reflexio- ner kring lokala utvärderingar. Del tre slutligen utgörs av en beskrivning av nya förutsättningar för pedagogisk utveckling.

5.1Strategisk planering

Kommunal organisation

Kommunallag och skollag ger landets nu 289 kommuner en större frihet än tidigare att utforma sin politiska ledningsorganisation. I Skollagen föreskrivs att varje kommun och landsting ska utse en eller flera nämnder som styrelse för sitt offentliga skolväsende. I slutet av år 1997

– då antalet kommuner uppgick till 288 – var variationen i nämndorga- nisationen följande (Skolverket, 1998b):

·188 kommuner hade en nämnd med ansvar för förskola, skol- barnsomsorg, alla obligatoriska och alla frivilliga skolformer.

·63 kommuner hade en nämnd med ansvar för förskola, skol- barnsomsorg och alla obligatoriska skolformer, samt en nämnd med ansvar för alla frivilliga skolformer.

·Sex kommuner hade en nämnd med ansvar för förskola och en nämnd med ansvar för skolbarnsomsorg, alla obligatoriska och alla frivilliga skolformer.

·Fyra kommuner hade en nämnd med ansvar för förskola, skol- barnsomsorg och alla obligatoriska skolformer utom grundsärskolan,

132 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

en nämnd med ansvar för alla frivilliga skolformer samt en nämnd med ansvar för grundsärskolan.

·Två kommuner hade en nämnd med ansvar för förskola, en nämnd med ansvar för skolbarnsomsorg och alla obligatoriska skolformer, samt en nämnd med ansvar för alla frivilliga skolformer.

·Två kommuner hade en nämnd med ansvar för förskola, skol- barnsomsorg alla obligatoriska och alla frivilliga skolformer utom svenska för invandrare samt en nämnd med ansvar för svenska för invandrare.

·Övriga 23 kommuner hade var sin unika politiska ledningsorganisa- tion som alla avvek från de sex kategorierna ovan.

Vanligast var alltså en nämnd med ansvar för förskola, skolbarnsom- sorg, alla obligatoriska och alla frivilliga skolformer, inklusive vux- enutbildningen (188). I 77 andra kommuner återfanns den kommunala vuxenutbildningen i varierande konstellationer tillsammans med andra kommunala skolformer under en nämnd.

Kunskapslyftet organiserades från början ofta som ett särskilt projekt vid sidan av den kommunala vuxenutbildningens normala organisation. I 101 kommuner låg ansvaret i slutet av år 1997 för just Kunskapslyftet på en annan nämnd än den som normalt ansvarade för kommunal vuxenutbildning – och oftast direkt under kommunstyrelsen.

Vissa förändringar av den kommunala organisationen tycks ha ägt rum under det senaste året. Projektet Kunskapslyftet har i ett antal kommuner förts från kommunstyrelsen till den nämnd som i övrigt har ansvaret för vuxenutbildningen i kommunen. Så är exempelvis förhål- landet i Ljusdal och Piteå, där Barn- och utbildningsnämnden från år 1999 ansvarar även för Kunskapslyftet.

En förklaring till denna förändring är att kommunerna nu inte bara koncentrerar sig på projektet Kunskapslyftet utan också ser denna sats- ning i perspektivet av en reformering av vuxenutbildningen. Det innebär i flera kommuner att samverkan mellan projektet Kunskapslyftet och den kommunala vuxenutbildningen inom basorganisationen ökar. En annan förklaring är att de kommunansvariga politikerna har varit mest involve- rade i de inledande besluten om organisation, om projektledare, om hur man ska förhålla sig till anlitande av externa utbildningsanordnare m.m. och sedan överlåtit till sina kollegor i facknämnderna att hantera den fortsatta verksamheten. Vad Kunskapslyftet verkar ha fört med sig av bestående värde vid denna övergång till den ”ordinarie” nämnden är en närmare koppling till kommunledningen. Oavsett organisation har det blivit en samverkan mellan Kunskapslyftet och den ordinarie verksam- heten som är betydelsefull i ett reformeringsperspektiv.

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 133

I vissa kommuner har både den ordinarie vuxenutbildningen och Kunskapslyftet förts till nytt politiskt ansvarigt organ, exempelvis till beställarnämnd i Göteborg och till avdelningen näringsliv, utbildning och utveckling (NUU) under kommunstyrelsen i Ragunda. Detta mer samhällsekonomiska perspektiv är dock relativt ovanligt. Allmänt kan nog konstateras att Kunskapslyftet har gjort hela den kommunala vux- enutbildningen i dess allmänekonomiska perspektiv synligare för de lokala politikerna.

Samverkan på lokal och regional nivå

Kunskapslyftet har föranlett ett omfattande samarbete mellan olika kommunala förvaltningar, statliga myndigheter och utbildningsanordnare av olika slag. Detta samarbete tycks fortsätta att utvecklas, vilket är positivt.

Samarbetet med olika kommunala förvaltningar har kommit olika långt i olika kommuner. Det finns många exempel där socialförvaltning och Kunskapslyftet samarbetar kring informations- och rekryterings- frågor men i vissa fall har man gått ett steg längre och låter deltagare som före kursstart uppburit socialbidrag få behålla bidraget även under studietiden. Speciellt vanligt är detta vid studier inom grundläggande vuxenutbildning. Kommunerna ser då detta som en investering i syfte att på sikt minska de studerandes bidragsberoende. Det finns också kommuner där arbetsförmedlingsnämnden och Kunskapslyftet samar- betar kring frågor om rekrytering, utbud m.m. Andra exempel på sam- verkan mellan olika kommunala förvaltningar kan samverkan mellan biblioteket och Kunskapslyftet (Lindesberg, Storfors och Örebro) ut- göra. I Lindesberg och Örebro genomförs ”Öppen skola” lokaliserad till Stadsbiblioteket och med lärarutbildade handledare anställda för detta ändamål. I Storfors är biblioteket lokaliserat till samma byggnad som Kunskapslyftet ”vilket varit en ovärderlig tjänst med referenslitteratur, utlåning, utökade öppettider och serviceanda” (Storfors, 1998).

Mellan kommuner och arbetsförmedling tycks samarbetet i stort sett fungera bra, vilket också verifierats vid KLK:s kommunbesök (Flen, Haninge och Vaggeryd) och i avsnitt 5.4.3. Därmed avses i första hand samarbete vid information till och rekrytering av blivande deltagare i Kunskapslyftet. Sådant samarbete tar sig i fler och fler kommuner ut- tryck i gemensamma lokaler för vägledning som Vägledningens Hus i Borås. Det finns också exempel på mer långtgående samarbete avseende bland annat kursutbud. Ett exempel på detta är att arbetsförmedlingen efter en inledande utbildning i Kunskapslyftet kompletterar med specialinriktad utbildning mot den lokala arbetsmarknadens behov (Flen

134 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

och Vaggeryd). I vissa kommuner finns dock fortfarande en viss rivalitet kvar mellan Kunskapslyftet inklusive den reguljära vuxenutbildningen och arbetsförmedlingen.

Inom ett område – individuell studieplan kopplad till individuell handlingsplan – återstår dock mycket att göra. För det första förekom- mer det (alltför) ofta att arbetsförmedlingen inte hunnit upprätta en in- dividuell handlingsplan, inom vilken Kunskapslyftets vägledning skulle kunna bygga en individuell studieplan. För det andra är det inte själv- klart att Kunskapslyftets vägledare alltid utgår från de individuella handlingsplaner som ändock finns upprättade i den mån de över huvud taget arbetar med dylika planer.

Vuxenutbildningens olika utbildningsanordnare har under året blivit mer involverade i Kunskapslyftet. Samarbetet har i allt större utsträck- ning tagit form i vuxenutbildningsråd, referensgrupper eller motsvaran- de, där man informerar varandra om tänkbara utbud etc. (Kristianstad, Stockholm, Vaggeryd m. fl.). Samarbetet har i andra kommuner också avsett uppdelning av utbud, där olika anordnares profileringar utgjort utgångspunkt.

Samarbetet med kommunala och statliga arbetsgivare och arbetsta- gare om behov, utbud och rekrytering tycks i många fall fungera bra. Det har däremot visat sig att samarbetet med det privata näringslivet ännu inte funnit sin form i många kommuner. Det kan bland annat bero på att näringslivet ser mer direkta behov av sådan yrkesinriktad utbild- ning som inte alltid kan erbjudas inom Kunskapslyftet, exempelvis så kallad KY-utbildning, högskoleutbildning eller mer direkt företagsan- passad yrkesutbildning. Den lösning som prövas är i många fall att mer än tidigare söka utnyttja existerande och fungerande fora, till exempel yrkesnämnderna i gymnasieskolan (Borås) eller enbart söka samarbete med näringslivet i konkreta projekt för en viss bransch (Göteborg, Stockholm). En annan lösning kan vara inrättande av så kallade utbild- ningsråd (motsvarande), där kommuner, parter och andra intressenter möts (Umeå).

Samarbetet mellan kommuner har utvecklats under tiden för Kun- skapslyftet. Ett exempel på detta är att många kommuner kommit över- ens om belopp vid interkommunala ersättningar som stämmer överens med de bidrag kommunerna erhåller i statsbidrag för olika slag av kurser i Kunskapslyftet – ibland med påslag upp till tio procent för admi- nistrativa kostnader hos anordnarkommunen. Det vill synas som om samarbete mellan kommuner totalt sett minskar utbildningskostnaderna eftersom fyllnadsgraden i utbildningsgrupperna stiger. Utbudet kan dessutom utökas och differentieras till lägre kostnad.

Sammanfattningsvis kan konstateras att arbetet med Kunskapslyftet nu har konsoliderats och i högre grad än tidigare bygger på strategisk

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 135

planering av rekrytering, utbud och genomförande. Det är också tydligt att tankar kring tiden efter Kunskapslyftet börjar utvecklas och att en positionering inför tiden efter år 2002 börjar ta form.

Uppbyggnaden av de regionala kompetensråden har påbörjats. Det finns förutsättningar för att de ska kunna spela en positiv roll för ut- vecklingen av vuxenutbildning och livslångt lärande. Detta förutsätter dock att kommunerna inklusive den kommunala vuxenutbildningen och Kunskapslyftet involveras i de regionala kompetensråden, vilket dock för närvarande inte verkar vara fallet. Detsamma gäller de regionala tillväxtavtalen. Inledningsvis förefaller det dock i första hand ha varit representanter för näringslivssidan i kommunerna – inte utbildnings- ansvariga – som arbetat med de regionala tillväxtavtalen.

5.2Organisatorisk-pedagogisk utveckling

5.2.1Information – uppsökande verksamhet

Informationen om projektet Kunskapslyftet – och om kommunal vux- enutbildning totalt sett – har spritts på många olika sätt ute i kommu- nerna, från artiklar och annonser i dagspressen via kurskataloger, bro- schyrer och reklamblad till direktreklam – skriftlig eller muntlig.

Uppsökande verksamhet har anordnats i varierande omfattning. Un- der det första året av Kunskapslyftet upplevde ett stort antal kommuner att tillströmningen till utbildning var så stor att det inte behövdes några särskilda insatser. Många kommuner vågade inte riskera att förlänga köerna. Det tog också en viss tid för de fackliga organisationerna att utbilda sina presumtiva uppsökare. I några fall uppstod också oklarheter och missförstånd om vad de fackliga organisationernas statsbidrag för uppsökande verksamhet skulle användas till. Organisationerna har fått statliga bidrag för att utbilda uppsökare, medan det på den kommunala sidan inte har funnits några av statsmakten öronmärkta pengar att anställa uppsökare för.

En bedömning från Landsorganisationen (LO) är att man i dagsläget har ett väl fungerande samarbete med ett hundratal kommuner, medan det i övriga kommuner återstår att finna vägar för ett konstruktivt sam- arbete. I exempelvis Göteborg och Vaggeryd utnyttjade kommunerna möjligheterna och anställde uppsökare, i Göteborgs fall ett antal fackliga förtroendemän. Under innevarande budgetår har fler kommuner (Hörby, Piteå och Skellefteå m. fl.) byggt ut den uppsökande verksamheten.

136 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

I inledningsskedet finansierades ofta uppsökarnas löner genom ALU- anställning eller andra arbetsmarknadsåtgärder. Vissa kommuner, exempelvis Stockholm, har fortfarande kvar sådana insatser och anser att de fungerat bra. Andra kommuner har övergett dem, eftersom ar- betsmarknadspolitiska åtgärder i första hand är verktyg för att hjälpa människor till reguljära anställningar och därför inte innebär någon ga- ranti för att uppsökaren kan vara kvar under någon längre tid.

5.2.2Vägledning

Vägledningen har i flertalet kommuner byggts ut under Kunskapslyftets första år. Många kommuner – exempelvis Norrköping och Stockholm – har samlat infotek, studie- och yrkesvägledare, arbetsförmedlare med flera i en och samma lokal eller närliggande lokaler.

Vuxna som önskar vägledning får också detta – även om det inte alltid kan ske omedelbart. Djupare vägledning sker ofta i orienterings- kurser av olika slag, där också möjlighet till diagnostiska prov, repetition och pröva-på-inslag kan förekomma. Sådana orienteringskurser anordnas i flertalet kommuner, även om de har blivit färre än man från början förväntat sig.

Olika system med vägledning och diagnostisering via särskilda prov förekommer i varierande omfattning, exempelvis hos AmuGruppen och ABF, Göteborg, som samarbetar med den kommunala vuxenutbild- ningen i fråga om dylika.

Sammanfattningsvis skulle många kommuners ambitiösa arbete av- seende vägledning och rekrytering kunna beskrivas i följande punkter, vilka sammanfattar Piteås målsättning:

·att ge tillgänglig och flexibel vägledning på de presumtiva deltagar- nas villkor, till exempel att möta dem på en plats där individen känner sig trygg,

·att samla Infotek, studie- och yrkesvägledning, uppsökare och eventuell studieverkstad under ”samma tak” för att snabbt kunna påbörja motivations- och vägledningsarbete enskilt och/eller i grupp,

·att rikta punktinsatser till olika grupper, till exempel deltidsarbetslösa inom handel, vård och omsorg samt lässvaga och psykiat- riskt/socialmedicinskt rehabiliterade personer,

·att fortsätta samarbeta med arbetsförmedlingen och AMI samt delta i de träffar som anordnas för arbetssökande,

·att samverka med kommunens arbetsmarknadspolitiska projekt samt fackliga organisationer i vägledningsarbetet,

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 137

·att samverka med arbetsförmedlingen och fånga upp studie- och yrkesvägledningsbehov som finns i näringslivet kring utbildnings- alternativ samt

·att bedriva försök med distansutbildning gentemot byacentra.

En stor del av vägledarnas arbetstid ägnas åt att försöka hantera delta- garnas problem med studiestöd (hjälpa till med ansökan, bevaka beslut, reda ut konsekvenser av regelförändringar, m.m.). Enligt vad som framkom vid Statskontorets seminarier i januari 1999 ökar detta kom- munernas kostnader för Kunskapslyftet (Statskontoret, 1999).

Något som också framhållits i olika sammanhang är det ökande be- hovet av elevvård i Kunskapslyftet. Som exempel kan nämnas den så kallade Josefinagruppen i Stockholm vilken konstaterar att studerande i Kunskapslyftet i högre utsträckning än andra har dyslexi och koncent- rationssvårigheter. Behovet av elevvård och specialpedagogik har där- med också ökat. I Karlskrona har man också noterat att behoven av ku- rativa och terapeutiska inslag har ökat i och med Kunskapslyftet.

5.2.3Individuell studieplan – individuell handlingsplan

En individuell studieplan utgör för många studerande en konkretisering av den del i den individuella handlingsplanen – där sådan finnes – som avser studier. För andra studerande kan en individuell studieplan be- traktas som den studerandes egen utvecklingsplan. I den kommer den enskilde under sakkunnig hjälp fram till beslut om sina egna framtids- planer och om hur dessa ska förverkligas i studiesituationen. Det är också en plan som kan förändras beroende av den enskildes ändrade framtidsplaner och/eller studieplanering. Väsentligt är i detta samman- hang samspelet mellan individen och utbildningsanordnaren, vägledaren.

För många deltagare i kommunal vuxenutbildning och i Kunskaps- lyftet saknas individuella studieplaner – för andra studerande är de synnerligen kortfattade (innehåller enbart kurser som ska läsas samt studiestödspoäng). En orsak till detta är givetvis att vägledarna kon- centrerat sig på alla dem som behövt direkt vägledande insatser och studiestödsrådgivning – vare sig det senare ingår i vägledarnas arbets- uppgifter eller ej – varför de inte haft tid att dokumentera denna väg- ledning. Avsaknaden av individuella studieplaner redovisas också i KLK:s rapport Kunskapslyftet som modell och metod (Tillhammar, 1998).

Ett annat problem i samband med den individuella studieplanen är att dess utformning och användningsområden inte preciserats i förordningar

138 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

eller föreskrifter och att Skolverket inte givit vägledare i kommunerna något stöd i deras arbete. Detta verifieras av många vägledare vid Kunskapslyftskommitténs besök ute i kommunerna. Goda exempel saknas säkert inte – men de sprids inte.

Det finns inte heller i kommunerna något självklart samband mellan den individuella handlingsplan som eventuellt upprättats av arbetsför- medlingen och den individuella studieplan som ska upprättas av vuxenutbildningens företrädare. Intressanta exempel finns dock. I Gagnef har den enskilde tillsammans med företrädare för den kommunala vuxenutbildningen och arbetsförmedlingen arbetat fram sin egen ”framtidsplan”, som utgör en kombination av den individuella hand- lingsplanen och den individuella studieplanen.

Skolverket har i sin tillsyn av Kunskapslyftet i Linköping och Ystad fastslagit att alla studerande i Kunskapslyftet ska ha en individuell stu- dieplan.

Som Kunskapslyftskommittén ser det utgör den individuella studie- planen en viktig handling i den kommunala vuxenutbildningen – främst för individen. Ibland är den ett komplement till den individuella hand- lingsplanen och utgör då en konkretisering av den del i handlingsplanen som behandlar de aktuella studierna. I andra fall utgör den en doku- mentation av en process, där mål och vägen dit vuxit fram under resans gång. I båda fallen utgör studieplanerna det dokument mot vilket studie- resultaten ska utvärderas och målsättningen bekräftas eller omprövas.

En individuell studieplan ska visa målet och vägen dit. I en sådan studieplan måste även delmål anges. För många deltagare kan det vara viktigt att kunna ”pricka av” små moment som kanske klarats på två eller fyra veckor och på så sätt få bekräftelse på att man klarar av stu- dier.

I perspektivet av en mer flexibel vuxenutbildning fyller en individuell studieplan också ofta funktionen av dokument för en individuell studiegång, där den enskildes åtaganden i form av studier i grupper, studier på distans, hemarbete kan dokumenteras.

Kunskapslyftskommittén har i sitt tidigare delbetänkande lämnat vissa förslag i syfte att förbättra de individuella studieplanerna. Det är en diskussion som kommittén återkommer till i avsnitt 7.9, sedan frågan först kommenterats i avsnitt 5.3 om folkhögskolorna.

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 139

5.2.4Validering i vuxenutbildningen

Att validera konstaterade Kunskapslyftskommittén i sitt föregående betänkande innebär

dels att identifiera reell kompetens, dels att kunna beskriva den på ett sådant sätt att beskrivningen kan accepteras av avnä- marna – branscher och utbildningsanordnare (kommunal vux- enutbildning, högskolor etc.).

Många kommuner, till exempel Borås och Helsingborg, lägger nu ner ett stort arbete på att validera reell kompetens till formell behörighet. Till skillnad mot föregående år är nu också validering av yrkeskompetens en uppgift som ett antal kommuner tagit till sig. Som exempel på sådana kommuner kan nämnas Göteborg och Kristianstad liksom samarbetet mellan Öckerö kommun och yrkeslärare på Lindholmens gymnasium.

Regeringen har 1998 beslutat tilldela dels Bollnäs kommun 75 000 kronor, dels Vårdgymnasiet i Sundsvall 56 000 kronor för utveckling av projekt kring validering av vuxnas kompetens i relation till omvård- nadsutbildningar.

Det finns dock exempel på kommuner där studie- och yrkesvägle- darna anser att det är bättre för de studerande att repetera kurser istället för att analysera deras kunskaper och placera dem på en så avancerad nivå som möjligt.

Det är intressant att notera hur arbetet med validering växer i kom- munerna och hur nya frågeställningar ständigt reses. Att man i ämnen där kurserna bygger på varandra kan flytta ner ett betyg från en högre till en lägre kurs, om den studerande inte redan har betyg på denna, har varit klart sedan länge. Den fråga som exempelvis Norrköping och Sandviken brottas med är en förlängning av ovanstående frågekomplex: Varför ska man inte – under förutsättning att kurserna bygger på varandra – få flytta ner ett betyg i en högre kurs till en lägre, även om den studerande har ett betyg i den lägre kursen och detta är sämre? Det är svårt – påpekar man från de berörda kommunerna – att finna ett godtagbart skäl mot detta. Eftersom det är kunskaperna som ska bedömas i det nya betygssystemet borde det ju tvärtom vara så att även ett högre betyg ska kunna flyttas ner, om det är så att den studerande har de aktuella kunskaperna i den lägre kursen. Varför ska den enskilde behöva genomgå prövning för detta och betala tre till fem hundra kronor i avgift (undantagandes Kunskapslyftet)?

Att validera reell kompetens till formell behörighet ger ekonomiska fördelar för såväl den enskilde som samhället. Reglerna är också sådana

140 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

att ett väl utvecklat valideringsarbete minskar kommunernas kostnader för Kunskapslyftet, eftersom en kurs som validerats vid statsbidragsbe- räkning ger samma verksamhetspoäng som en genomförd kurs.

Problemen med validering – för sådana finns – är främst av praktisk art. Otaliga är frågorna som kommittén i olika sammanhang – exempel- vis vid kommunbesöken – erhållit om hur man ska göra för att validera. Önskemål om praktiska exempel på validering framförs av många (exempelvis av projektledningarna i Flen och Vaggeryd).

Kunskapslyftskommittén återkommer i avsnitt 7.10 med tankar kring utvecklingsmöjligheter och förslag vad avser validering.

5.2.5Utbud – efterfrågat eller ... ?

I kommunal vuxenutbildning – och speciellt i projektet Kunskapslyftet – ska individens önskemål, behov och intressen styra utbildningsutbudet. Så försöker man också arbeta i många kommuner med hjälp av förnyat kursutbud och/eller samverkan mellan olika kommuner för att bredda utbudet. Ett exempel på detta är samverkan i exempelvis Mellanskåne (Eslöv, Hörby och Höör). I andra kommuner – Dalslandskommunerna – arbetar man med kommunerna som ett gemensamt upptagningsområde utan det sedvanliga förfarandet med interkommunal ersättning etc.

Orienteringskurser som ger osäkra deltagare möjlighet till utökad vägledning och diagnostisering samt till prova-på-tillfällen har efter den ändring i förordningen om kommunal vuxenutbildning, som trädde i kraft 15 januari 1997, blivit möjliga att erbjuda i kommunal vuxenutbildning. Möjligheten har också utnyttjas i flertalet kommuner, även om efterfrågan hittills visat sig vara lägre än förväntat. I exempelvis Ljusdal visar utvärderingarna också att man till orienteringskurserna lyckats rekrytera sådana osäkra deltagare, som annars inte skulle ha vågat börja direkt i olika ämneskurser.

Förändringarna i kursutbudet har de senaste åren varit tydliga. Yr- kesinriktade kurser har ökat kraftigt i omfattning och utvecklats i olika riktningar. Vårdutbildningar förekommer i många kommuner. I Flen organiserades exempelvis en vårdutbildning för blivande entrepenörer. Utbildningar inom hotell- och restaurangområdet har också växt i om- fattning – oftast inom den egna komvuxverksamheten. Det finns även exempel på arbetsplatsförlagd utbildning, exempelvis truckförarutbild- ning (Bjuv). Andra exempel utgör samarbete med arbetsförmedlingen i så måtto att Kunskapslyftet svarar för grundläggande yrkesutbildning och arbetsförmedlingen via arbetsmarknadsutbildning för mer kvalifice- rad och specialiserad yrkesutbildning (Vaggeryd) eller den komplette-

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 141

rande utbildning som behövs för att den studerande ska bli anställ- ningsbar (Eskilstuna).

Särskilda stödåtgärder för deltagare med läs- och skrivproblem (dyslexi, m.m.) erbjuds i allt större omfattning. I speciella grupper med få deltagare ges de studerande möjlighet att bemästra sina problem med det skrivna språket, exempelvis i Borås, Flen och Norrköping.

Det finns dock mycket kvar att göra i kommunerna. Alltför ofta styr tillgången på lärare, lokaler och traditioner kursutbudet. Eftersom kur- serna fylls, så är intresset av att förändra verksamheten inte alltid högt. Frågan är bara vilka grupper i samhället vuxenutbildningen når med ett traditionellt utbud?

Vissa behov har däremot inte varit möjliga att tillfredsställa på grund av regelhinder. Så till exempel framgår det av förordningen om kom- munal vuxenutbildning att

Gymnasial utbildning får förekomma i alla ämnen som finns i gymnasieskolan med undantag av vad som där hör till estetisk verksamhet, estetiska ämnen, idrott och hälsa, specialidrott samt schack.

Specialarbete får inte förekomma i komvux.

(KomvuxF 2 kap 6§)

Diskussionen om estetiska ämnen i kommunal vuxenutbildning har tagits upp bland annat av Kunskapslyftskommittén (SOU 1998:51). Under det sista året har Utbildningsdepartementet också beviljat ett antal dispenser från ovan citerade föreskrift i förordningen om kommunal vuxenutbildning (Billesholm, Boden m.fl.).

Kunskapslyftskommittén har uppdragit åt Umeå Universitet att utreda om och i så fall hur estetiska ämnen ska kunna införas i kursutbudet för kommunal vuxenutbildning i likhet med övrig gymnasial utbildning. Umeå Universitet har i januari 1999 överlämnat sin rapport (Johansson & Johansson-Eriksson, 1999). Det redovisas i avsnitt 7.8 i vilket kommittén också återkommer med sina förslag.

Det torde också kunna diskuteras varför vuxna studerande ska ute- slutas från möjligheten att också få studera idrott och hälsa. För många skulle det säkert vara såväl önskat som lämpligt inte minst med tanke på yrkesutbildningar och deras behov av ergonomiska kunskaper. Så har exempelvis Borås uttryckt önskemål om att få anordna sådana kurser. Utbildningsdepartementet har också beviljat såväl Munkedal som Vet- landa dispens från föreskriften i den aktuella förordningen.

Det har aldrig varit aktuellt för studerande i kommunal vuxenutbild- ning att behöva genomföra specialarbete. Den kompetens de införskaffat

142 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

sig i såväl arbetsliv som samhällslivet i stort har ansetts vara tillräcklig. Detta kan givetvis också diskuteras.

KLK återkommer också i kapitel 7 till frågan om huruvida idrott och hälsa samt specialarbete fortsättningsvis ska få förekomma i kommunal vuxenutbildning.

5.2.6Flexibla studier

Flexibla studieformer

För två år sedan genomfördes i huvudsak all undervisning i kommunal vuxenutbildning i grupper på komvuxenheten. Gruppens storlek kunde variera från cirka tolv studerande till ett drygt trettiotal. I vissa fall ut- nyttjades statens skolor för vuxna i Härnösand och Norrköping för del- tagare med önskemål om udda kurser eller udda kurstid.

Självfallet genomförs en stor del av undervisningen fortfarande i grupper på komvuxenheten, men det är inte längre lika självklart. Di- stansutbildning mellan utbyar och centralort i en och samma kommun gör utbildningen tillgängligare för ett flertal kommuninnevånare (Piteå, Ljusdal). Självstudier i kombination med handledning i lärcentra av olika slag som Kunskapens Hus (Jokkmokk), Studieverkstaden (Norrköping), Lärbutiken (Ystad) och Studiecentrat (SSVH i Stockholm) gör det möjligt för människor med oregelbundna tider och/eller stora avstånd till studieplatsen att ändå kunna genomföra sina studier. Ofta finns också möjlighet till uppkoppling med utbildningsanordnaren. Kunskapslyfts- kommittén har dock noterat att distansutbildning i enstaka kommuner (Borås) inte blivit vad man tänkt sig.

Yrkesutbildningen har ökat kraftigt. Denna kan genomföras på komvuxenheten, genom samverkan med gymnasieskolan – om sådan finns – genom köp av utbildning hos extern utbildningsanordnare och som arbetsplatsförlagd utbildning. Allt fler intressanta exempel på det senare kan också förmärkas, exempelvis utbildning på bilplåt- och lackarbeten (Hörby), i park- och trädgårdsarbete samt i äldre bygghant- verk (Helsingborg) och utbildning till scenbyggare (Gagnef).

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 143

Utläggning i tid och rum

Variationsrikedomen i distribution av utbildning är i tilltagande. Från att i kommunal vuxenutbildning i huvudsak ha genomfört kurser under terminstid med start höst och vår är siktet nu inställt på allt från termin- skurser till individuella studiegångar.

En tyngdpunkt med antagning till kurser i augusti-september och ja- nuari finns ännu kvar som någon slags grundstomme från vilket kom- munerna bygger vidare. Antagning till kurser sprids ut över året i två bemärkelser. Den ena är att deltagare kan tas in i kurser relativt sent, kanske efter en introduktion i en orienteringskurs (Kristianstad). Den andra är att kurserna inte längre börjar bara i augusti och januari utan också vid ett antal tillfällen däremellan (Trelleborg, Ystad). Sommaren är inte längre en förbjuden studietid – många kommuner anordnade exempelvis sommaren 1998 utbildning i ett flertal ämnen och kurser. Faktum är att kurser i allmänna ämnen och yrkesämnen samt oriente- ringskurser anordnades under sommaren 1998 i en omfattning som motsvarar drygt nio tusen heltidsplatser (under tio veckor). Fortfarande är det dock så att många kommuner – med rätt eller orätt – upplever att CSN:s regelsystem lägger hinder i vägen för flexibla individuella kurs- starter (Göteborg).

Det är inte längre självklart att studier ska bedrivas i fastställda grupper på schemalagda tider. Individuell studiegång blir allt oftare ett alternativ. Den enskilde kan då själv bestämma när studierna ska ge- nomföras och var – hemma vid köksbordet, tillsammans i en liten ar- betsgrupp hemma hos någon av deltagarna eller i biblioteket och i komvuxenheten för handledning eller ett fåtal fasta utbildningsinslag (Jokkmokk, Kvalitetsdata i Ystad).

Arbetssätt – arbetsformer

Det säger sig självt att ovan redovisade förändringar av studieupplägg- ning och distribution av studier inte kan ske utan att arbetssätt och ar- betsformer ändras, även om det sker ojämnt både inom och mellan olika vuxenutbildningsanordnare.

Arbetslag i kommunal vuxenutbildning har haft en relativt liten om- fattning – undantagandes möjligen grundläggande vuxenutbildning. En utveckling tycks dock vara på gång och lärarlagens roll framhålls i många kommuner (Borås, Malmö-Södervärn).

Lärarrollen har förändrats i många utbildningar. Där distansutbild- ning, individuella studiegångar, m.m. är en realitet är också lärarrollens

144 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

förändring mot en handledarroll en realitet. Detta gäller också vid ar- betsplatsförlagd utbildning.

Mindre grupper bildas ofta då särskilda insatser krävs för att studie- målet ska uppnås, exempelvis läs- och skrivgrupper (Flen, dyslexi- grupper). Där arbetar var och en på sin nivå, i sin takt och med sina pro- blem. Detta ställer höga krav på lärarens förmåga att stödja och stimu- lera i helt individuella studiegångar.

Att datoranvändningen i undervisningen ökar är tydligt. Olika data- baser utnyttjas och användandet av Internettjänster blir mer och mer frekvent. Detta förutsätter – i alla fall periodvis – ofta smågruppsarbete eller individuellt arbete med eget kunskapssökande. Lärarrollen blir då mer av handledare med uppgift att ge förutsättningar för kunskaps- sökande, för analys och kritisk granskning samt för värdering.

I några kommuner betonas värdet av att hålla samman gruppen även på gymnasial nivå – utan att alla ska vara tvungna att läsa samma sak lika länge och på samma sätt (Borås). Där arbetar man istället med att lägga ut exempelvis svenska, matematik och engelska över längre tid. De studerande i gruppen befinner sig då på olika nivåer (olika kurser) inom dessa ämnen och studerar dem i mindre grupper eller individuellt och med lärarstöd. Flertalet andra ämnen koncentrationsläses.

I avsnitt 5.5 återkommer Kunskapslyftskommittén med en diskussion om förutsättningar för pedagogisk utveckling.

5.3Organisatorisk-pedagogisk utveckling hos externa utbildningsanordnare

De externa utbildarnas andel av kommunal vuxenutbildning har ökat kraftigt under Kunskapslyftets första år. Dit räknar kommittén folkbild- ningen, AmuGruppen och privata utbildningsanordnare. Även om den senare gruppen har vuxit mest, så har Kunskapslyftskommittén detta år i första hand besökt verksamheter inom folkhögskolornas område.

Folkhögskolan

Folkhögskolorna har två roller inom Kunskapslyftet. Dels har folkhög- skolorna tilldelats egna platser och statsbidrag för Kunskapslyftet, dels upphandlar kommunerna utbildning från folkhögskolorna. De kurser som främst handlas upp är folkhögskolekurser enligt folkhögskoleförordning- en eller orienteringskurser (Skolverket, 1999c).

Kunskapslyftskommittén har under hösten 1998 besökt fyra folk- högskolor (Fellingsbro, Marieborg, Åsa och Ädelfors). Det är då i hu-

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 145

vudsak deras Kunskapslyftskurser som kommittén intresserat sig för. Därutöver har delar av sekretariatet också besökt några folkhögskolor i syfte att studera olika utbildningar för funktionshindrade. I kommunbe- söken ingick också i vissa fall besök på folkhögskolor (Göteborg, Piteå).

Omfattningen av Kunskapslyftskurserna på de folkhögskolor Kun- skapslyftskommittén besökt är inte obetydlig, från 25 procent (Fellingsbro, Åsa) till drygt 40 procent (Ädelfors) av verksamheten.

Det finns exempel på folkhögskolor och kommuner som samarbetar vid rekrytering av deltagare. Norrköpings kommun och bland andra Marieborg arbetade tidigt tillsammans i den så kallade Studieverkstaden i Norrköpings centrum. Tillsammans med Katrineholms kommun har Åsa folkhögskola initierat en satsning kring ett gemensam väglednings- centrum, där studievägledningen mot de olika utbildningsanordnarna i kommunen ska samordnas.

Folkhögskolekurser för deltagare inom Kunskapslyftet startar i prin- cip alltid vid höstterminens början och pågår minst ett läsår. Eftersom gruppen som sådan utgör en hörnsten i folkhögskolans pedagogik sker antagning till kurs ej successivt utan vid ett och samma tillfälle.

När skolledning och lärare ska tala om vad som är specifikt med folkhögskolan talar man gärna om ”det lilla formatet”, vilket gör att deltagarna får ta plats och bli sedda.

Gruppens betydelse betonas av både lärare och studerande, exem- pelvis vid Åsa folkhögskola. Gruppdiskussionen är viktig eftersom den ger möjlighet att ta vara på den kunskapsbank som utgörs av lärarnas och studiedeltagarnas livserfarenheter. Lärarna vittnar om att deltagarna ofta relaterar undervisningen till egna erfarenheter. Skolan vill helst arbeta med små grupper. Den standard man strävar efter är att det inte ska vara fler än 17 deltagare i varje grupp.

Vad som lyfts fram som positivt med Kunskapslyftet är framför allt att det ”kommer in nytt blod i folkhögskolesystemet” (Marieborg). Det sker dels genom att nya lärare anställs, dels genom att nya kurser med nya inriktningar lockar nya grupper som annars inte skulle ha studerat. Vid exempelvis Åsa folkhögskola har fler män än tidigare påbörjat stu- dier i olika Kunskapslyftskurser. Folkhögskolan upplever sig också på sätt och vis få ett ”erkännande” från samhället genom att den kan utgöra ett alternativ till den kommunala vuxenutbildningen.

Den pedagogiska personalen vid folkhögskolorna, exempelvis vid Ädelfors, reagerar olika på den ökade statliga styrning som Kunskaps- lyftet innebär. Några påpekar det positiva i att utbildningarna blivit mer strukturerade. Andra visar på faran med att folkhögskolesjälen riskerar att gå förlorad. Åter andra menar att kraven på att utbildningen ska ge behörighet kan verka stressande på både studerande och lärare. Folk-

146 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

högskolan får kämpa för att få behålla en alternativ pedagogik och ändå klara behörighetskraven.

Även vid folkhögskolorna sker arbete med pedagogisk förnyelse. Då undervisningen blivit mer anpassad till individerna, har skolan på senare tid tonat ner betydelsen av lärarlagets roll (Åsa). Istället har lärarna vid skolan börjat med ett nytt projekt som innebär att lärarna går in på varandras lektioner och sedan diskuterar problem och möjligheter. De lärare KLK talat med är mycket positiva till denna form av pedagogisk förnyelse. Vid andra skolor (Marieborg) är man mer avvaktande till pedagogiska och organisatoriska förändringar.

Utbildning på distans skapar vissa problem för folkhögskolorna. Åsa satsar – i ett DUKOM-projekt – relativt hårt på distansutbildning för studerande med funktionshinder. Problemet är att gruppens betydelse begränsas i distansutbildningen. Fellingsbro har – också i DUKOM-regi

– genomfört försöksverksamhet med distansutbildning. Försöket gällde att nå människor som bor geografiskt isolerade och människor med funktionshinder. Trots att försöksverksamheten avlöpte väl, vill rektor inte utöka satsningen i framtiden. Distansutbildning är bra – anser han – om inget annat alternativ finns. Det är dock svårt att behålla det specifikt folkhögskoleaktiga i distansundervisning, då samtalet mellan lärare och den studerande blir alltför krystat på elektronisk väg.

Individuella studieplaner saknas på folkhögskolorna. De är enligt folkhögskoleförordningen inte heller skyldiga att utveckla sådana för sina deltagare i den reguljära utbildningen inklusive utbildning som bekostas av Kunskapslyftet via Folkbildningsrådet. För folkhögskole- kurser enligt folkhögskoleförordningen som kommunerna upphandlat finns inte heller något krav på individuella studieplaner. Istället genom- förs utvecklingssamtal på folkhögskolorna. I dessa ges dock såvitt Kunskapslyftskommittén kan bedöma vanligtvis inte någon vägled- ningsinsats inför den enskildes val efter avslutade studier.

Andra anordnare

Till gruppen ”Andra anordnare” räknar kommittén i detta sammanhang studieförbund, AmuGruppen och privata utbildningsföretag av olika slag, vilka ofta specialiserat sig på viss typ av utbildning, till exempel datakunskap.

Studieförbunden har våren 1998 ökat sin verksamhet med 25 procent jämfört med hösten 1997. AmuGruppen och privata utbildnings- anordnare har under samma tid ökat sina andelar med cirka 50 procent (Skolverket, 1999c). Orsakerna till denna kraftiga ökning kan vara flera. Dels hade många kommuner hösten 1997 inte kommit så långt i arbetet

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 147

med upphandling, dels tycks efterfrågan på yrkesutbildning ha varit större än beräknat. Yrkesutbildning genomförs – menar Skolverket – främst hos andra utbildningsanordnare än landsting och kommun. De ämnen som till störst andel genomförs hos annan utbildningsanordnare är datakunskap, administration, företagsekonomi och yrkesförberedande kurser.

I storstäderna genomförs en tredjedel av all utbildning hos andra ut- bildningsanordnare (inklusive folkhögskolorna). I mindre kommuner är motsvarande siffra åtta procent.

5.4Utvärdering på nationell och lokal nivå

Den kvalitativa utvecklingen av utbildning och livslångt lärande för vuxna belyses både av nationellt och lokalt initierad utvärdering.

Nedan sammanfattas fyra rapporter som beskriver Kunskapslyftet såväl ur individuell som kommunal synpunkt ute i kommunerna. De härrör från de fristående nationella utvärderingar som Kunskapslyfts- kommittén initierat. Därefter ges exempel på några utvärderingar på kommunal nivå.

Beträffande samordningen av olika aktörers utvärderingar av Kun- skapslyftet i kommunerna och exempelvis Folkbildningsrådets utvärde- ringar av folkhögskolornas deltagande i Kunskapslyftet återkommer Kunskapslyftskommittén i kapitel 6.

5.4.1Riksenkäter till deltagare och jämförelsegrupper

Kunskapslyftskommittén har uppdragit åt Göteborgs universitet, peda- gogiska institutionen, och SCB att tillsammans studera kommunernas genomförande av Kunskapslyftet och individernas utveckling under Kunskapslyftet. Den senare delen av detta uppdrag har redovisats i två rapporter, nämligen Den riksrepresentativa enkäten 1997/98 (Lander & Larsson, 1998), som publicerades i juli 1998 och Deltagare med särskilt utbildningsbidrag samt jämförelsegrupper (del I i Lander & Larsson, 1999), som är under publicering. Det är de två första i en rad kommande studier som ska kartlägga deltagarnas upplevelser av Kunskapslyftet och möjliga effekter av det.

I början av år 1997 skickades den första enkäten ut till två riksrepre- sentativa urval av deltagare från utbildningar som kommunerna re- spektive folkhögskolorna är huvudmän för. Den första enkäten riktade

148 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

sig till deltagare i kommunal vuxenutbildning på såväl grundläggande som gymnasial nivå både i Kunskapslyftet och i basorganisationen. Den skickades också till ett urval deltagare på folkhögskolornas särskilda Kunskapslyftsplatser.

Den andra enkäten, som skickades ut i början av hösten 1998, in- riktade sig på de huvudsakliga målgrupperna för regeringens vuxenut- bildningssatsning, det vill säga studerande vid kommunal vuxenutbild- ning och på folkhögskolor mellan 25 och 55 år, med högst tvåårig gymnasial utbildning samt med beviljat Särskilt utbildningsbidrag (UBS). De skulle inte heller ha studerat vid kommunal vuxenutbildning hösten 1997.

Den andra enkäten skickades också till tre jämförelsegrupper bestående av icke-deltagare som är öppet arbetslösa, icke-deltagare som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt ”Övrig befolkning”. Även deltagarna i dessa grupper är mellan 25 och 55 år och har högst tvåårig gymnasieutbildning.

Huvudfrågan i den första enkäten (deltagare hösten 1997) avsåg att ta reda på hur deltagarna värderade sina studier och hur undervisningen lades upp. I den andra enkäten (deltagare hösten 1998) sökte man svar på frågan vilka som valde att stå utanför den särskilda vuxenutbild- ningssatsningen och varför.

Den riksrepresentativa enkäten 1997/98

Sammanfattningsvis visar det sig att 80 procent av deltagarna i Kun- skapslyftet och andra studerande i vuxenutbildningen hösten 1997 är mycket eller ganska tillfredsställda med sina studier. Cirka 40 procent är mycket nöjda. De missnöjda är fem procent eller färre.

Enkäten ställer flera frågor om hur undervisningen gått till. Tre av de mätta faktorerna visar sig särskilt betydelsefulla för att belysa varför deltagarna är tillfredsställda eller inte. Det är samma faktorer för såväl deltagare i kommunal vuxenutbildning som på folkhögskolor:

·hur väl undervisningen har tagit vara på deltagarnas erfarenheter,

·vilken tillit till sin prestationsförmåga deltagarna har känt under stu- dierna samt

·hur angelägna deltagarna från början har varit att gå utbildningen.

Majoriteten – 70–80 procent – är nöjda enligt svaren på de två första frågorna. Deltagarna har också varit angelägna om att gå utbildningen. Av deltagarna vill 65 procent mycket gärna och 22 procent ganska gärna

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 149

delta i studier. När dessa tre förhållanden inte har varit positiva ökar risken starkt för att man inte skulle vara nöjd med utbildningen.

Även andra mått på studieprocessen har fått positiva resultat: upp- levelsen av samarbete och av att vara accepterad bland studie- kamraterna, lärarnas förmåga att förklara och sättet att lägga upp prövningen av kunskaperna. På några punkter är framför allt de studerande på folkhögskolorna positiva, medan deltagarna i kommunala studier är mer ljumt positiva. Det gäller hur deltagarnas eget tänkande stimuleras, vilket stöd man får i studiesvårigheter och inflytandet i studierna.

Några resultat visar att deltagarna bara i viss utsträckning använt djupa studiemönster, det vill säga fokuserat, associerat eller kritiskt granskat det meningsfulla i innehållet. Det är också rätt många som ofta använt ytliga studiemönster, det vill säga främst sökt minneskunskaper eller snävt avgränsat sitt sökande efter det meningsfulla. Det är inte heller så många som starkt uppskattade självständiga arbetsuppgifter. Men dessa – inte helt positiva resultat – påverkar inte påtagligt delta- garnas tillfredsställelse med studierna i stort. Tillfredsställelsen tycks istället i stor utsträckning ha kommit från en känsla av att man vill stu- dera, att man klarade det och att man kände sina tidigare erfarenheter respekterade.

Deltagarna kommer från många olika situationer i livet. Ungefär en fjärdedel av deltagarna anser att de haft svårt att klara ekonomin medan de studerat, medan de övriga tycker att det gått bra eller sådär.

Deltagare med särskilt utbildningsbidrag samt jämförelsegrupper – resultat av en enkät

Jämfört med befolkningen i övrigt så består UBS-deltagarna i kommunal vuxenutbildning och folkhögskola i särskilt stor utsträckning av folk från vårdyrken. Deras andel har nära tredubblats (från 9 till 23 procent) av populationen. Även bland dem med tvåårig utbildning har UBS ökat rekryteringen, men enbart en dubblering från 24–47 procent.

Även bland UBS-deltagarna på folkhögskolorna har rekrytering till utbildning bland före detta vård-/omsorgsanställda ökat relativt mera bland dem med enbart folkskola/grundskola som högsta utbildning, från nio till sexton procent, ungefär en fördubbling. Bland dem med tvåårig gymnasieutbildning är ökningen drygt 50 procent, från 24 till 38 procent. Rekryteringseffekten bland tidigare vårdanställda är således något högre inom kommunerna oavsett utbildningsbakgrund.

150 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

Betydligt fler män inom vård och omsorg har rekryterats till UBS- grupperna än vad som återfinns i jämförelsegrupperna som sinsemellan är ganska lika.

Vården och omsorgen tycks alltså vara den stora rekryteringskälla för UBS-deltagarna i kommunal vuxenutbildning. De UBS-rekryterade på folkhögskolorna liknar mer Övrig befolkning än UBS-deltagarna i kommunal vuxenutbildning när det gäller denna näringsgren. De båda arbetslösa jämförelsegrupperna står svagare i vård och omsorg.

Från produktionsgrenarna av näringslivet kommer till Kunskapslyftet proportionell sett färre kvinnor (6% mindre), liksom från handel, finans och utbildning (6–7% mindre) jämfört med gruppen Övrig befolkning.

Männen har överlag sin största andel inom näringsgrenar som ut- värderarna kallar ”produktion”. Vissa skillnader kan dock noteras mel- lan de olika grupperna. Bland studiedeltagarna och de arbetslösa jämfö- relsegrupperna är männen här cirka 15 procent färre än bland Övrig befolkning.

Utvärderarna har till att börja med sökt få reda på vad individerna i de olika grupperna anser om

·möjligheten att kontrollera sin egen tillvaro,

·meningsfullheten i den tidigare skolgången samt

·motiv för vuxenstudier.

Urvalsgrupperna skiljer sig inte nämnvärt när det gäller den för själv- känslan basala upplevelsen av livskontroll och huruvida den tidigare skolgången varit meningsfull. Medelvärdena för båda dessa mått är klart positiva. Spridningen för meningsfull skolupplevelse är dock betydligt större än spridningen för självkontroll.

När det gäller motivation för studier, så tror man mest på att vuxen- studier i yrkesämnen gör nytta för yrkeskompetens och chanser på ar- betsmarknaden. Därnäst stimuleras man av den utmaning som kan ligga i studierna och minst – men ändå svagt positivt – tror man på de all- männa ämnenas inverkan på yrkeskompetens och chanserna på arbets- marknaden.

När det gäller motivation som kommer från studiers förmåga att ut- mana skiljer sig verkligen de olika urvalsgrupperna åt. De båda UBS- gruppernas deltagare verkar känna studierna som en utmaning. (Det bör noteras att deltagarna – när de besvarade enkäten – nyss hade påbörjat sina studier.) Män med högre betyg i de tre jämförelsegrupperna, som alltså inte deltar i studier, är minst motiverade av att se studier som en utmaning.

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 151

När det gäller frågan om huruvida motivationen ligger i att yrkes- studier skulle kunna förbättra yrkesskickligheten visar resultaten som i föregående fråga att UBS-deltagarna är mer positiva än jämförelse- grupperna, men att i denna fråga avståndet till dessa grupper är klart mindre. I de båda arbetslösa jämförelsegrupperna är äldre minst posi- tiva. Motivationen för yrkesinriktade studier är något större inom vård/omsorg än inom övriga näringsgrenar bland UBS-deltagare i kommunal vuxenutbildning, bland arbetslösa i åtgärder och hos Övrig befolkning.

Som sista fråga kring studiemotivationen – om de allmänna ämnenas betydelse – visar svaren att skillnaderna mellan UBS-grupperna är små och att männen med UBS i allmänhet är mer positiva än männen i jämförelsegrupperna.

Betygsnivån i tidigare utbildningar spelar en roll för studieutma- ningen. Det intressanta är att studieutmaningen för deltagarna känns lika angelägen oberoende av betyg men inte så för jämförelsegrupperna. Inom deltagargrupperna är kvinnor med högre betyg mer motiverade av studieutmaningen än män med högre betyg. Åldern spelar däremot en underordnad roll.

Vård/omsorg har en särskild betydelse för motivationen hos yrkes- inriktade studier i den kommunala utbildningen och hos arbetslösa i åtgärder och Övrig befolkning. Detta talar för att Kunskapslyftet är sär- skilt känt och intresseväckande på området vård/omsorg för sin yrkes- inriktning.

Hur intresserad är man då i dagsläget (dvs. under tidig höst 1998) av framtida vuxenstudier? Klart positiv och ganska positiv är 92 procent av UBS-deltagarna i kommunal vuxenutbildning och 90 procent av motsvarande grupp på folkhögskolan. I princip motsatta förhållandet råder för jämförelsegruppen Övrig befolkning (8 procent).

Klart negativ och ganska negativ är tre procent av UBS-deltagarna i kommunal vuxenutbildning och två procent i folkhögskolorna. Alla tre jämförelsegrupperna är i mycket stor utsträckning klart negativa och ganska negativa (61–79 procent).

Skälen till denna negativa attityd i jämförelsegrupperna har också undersökts. Det mest iögonenfallande är att cirka 30 procent svarar ”andra skäl”. Därefter kommer i fallande skala

·befarade problem med ekonomin,

·upplevelser av att vara för gammal för studier,

·praktiska problem,

·internt familjeansvar – uppgifter i familjen måste gå före och

·fritidsintressen tar all tid.

152 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

Det är svårt att dra någon entydig slutsats av varför vissa väljer att stå utanför den särskilda vuxenutbildningssatsningen. En orsak till detta är att en tredjedel av dem som besvarat enkäten angett ”andra skäl”. Det torde dock vara klart att motivation och tidigare skolupplevelser spelar en relativt betydande roll för individens vilja att engagera sig i studier. I svaren framkommer också ett antal problem (ekonomiska, praktiska, ålder etc.) men också prioriteringsskäl (fritidsintressen, familj etc.). Huruvida dessa är reella problem/prioriteringar eller inte framgår inte av denna enkätstudie. För att kunna göra sådana bedömningar fordras djupare studier. I det följande redovisas en sådan fallstudie av icke- deltagare.

5.4.2Utbildning i Kunskapslyftet – till vilken nytta?

På institutionen för pedagogik och psykologi vid Linköpings universitet genomförs bland annat en djupstudie inriktad mot arbetslösa som avstår från att delta i Kunskapslyftet. Denna har delredovisats i rapporten Ut- bildning i Kunskapslyftet - till vilken nytta? Kortutbildade arbetslösa berättar om varför de inte vill studera (Paldanius, 1999). Den är den första av ett flertal kommande studier som ska visa arbetslösas före- ställningar om arbete, arbetslöshet och utbildning relaterat till de före- ställningar de möter hos uppsökare och rekryterare med bakgrund i an- tingen utbildningsväsende, arbetsförmedling eller fackliga organisationer.

I föreliggande rapport baseras resultaten på femton intervjuer med kortutbildade arbetslösa icke-studerande personer som sökte arbete ge- nom arbetsförmedlingen (icke-studerande) och med tio platsförmedlare och yrkesvägledare. De vanligast yrkesbakgrunderna för de arbetslösa var restaurang, industri/mekanik och städning.

De kortutbildades föreställning om utbildning generellt och om Kun- skapslyftet kan beskrivas som teoretiska studier, inaktivitet samt något som är främmande och onyttigt. De kortutbildades föreställning om utbildning är nära relaterad till deras skäl för att inte studera. Grovt sett kan deras skäl beskrivas i följande kategorier:

·Ointresse för studier. Framför allt män berättar om ett ointresse för utbildning och Kunskapslyftet. Den främsta anledningen till att de är ointresserade av studier är att de vill ha ett arbete.

·Negativa till studier. En stor uppsättning skäl har en negativ inne- börd. Negativa skäl är att studier innebär stillasittande, att det är trå- kigt att läsa och skriva, att studier tar för lång tid, att man inte har läshuvud, att det är svårt att läsa och skriva, att man är skoltrött och att man inte vill dra på sig studieskulder.

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 153

·Osäkra om studier. Framför allt kvinnor berättar om en personlig osäkerhet inför studier. Många av de arbetslösa tror sig inte klara av studier på grund av att de är för gamla, de är funktionshindrade, har ej råd att studera eller har ansträngd ekonomi eller för att de sätter familjen först.

Dessa kategorier bör inte tolkas som varandra uteslutande. Det utgör grova kategoriseringar.

Platsförmedlarna och yrkesvägledarna styrker i stort sett under ovan redovisade skäl men tillför också några nya. De tre nya skäl som dessa anför är:

·de väntar på säsongsarbete som kommer i storindustri,

·de studieobenägna bor avsides och har svårt med busskommunika- tioner samt

·yngre kvinnor skaffar sig barn för att få en roll i samhället och slippa studier.

Speciellt för förmedlares och vägledares berättelser är att de oftast till- skriver de angivna skälen en bakomliggande orsak. De mest använda förklaringsramarna till skälen är i fallande ordning: menliga skolerfa- renheter, funktionshinder, förändringsrädsla, ekonomiskt ansträngd situation, bruksmentalitet och att de redan känner sig välutbildade från tidigare.

Det finns många tänkbara strategier för att påverka de icke-motive- rade arbetslösa. Gynnsamma förutsättningar skulle vara

·garanti för bra arbete efter avklarade studier,

·hållbar studieekonomi,

·en tilltro till att klara av studierna,

·att studierna leder till ett yrke

·att studierna innehåller både teori och praktik samt

·att utbildningstiden är kort.

5.4.3Kommunstudie: Hur formas den nya vuxenutbildningen

Hur satsningen på Kunskapslyftet har hanterats i inledningsskedet i 38 kommuner beskrivs i delrapporten, Hur formas den nya vuxenutbild- ningen (Wass, 1999). I slutrapporten kommer man att dels fokusera på fler aktörer som medverkat på det lokala planet (än projektledare och

154 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

företrädare för arbetsförmedlingen), dels presentera en fördjupad bild av hur sju kommuner i urvalet hanterat och genomfört satsningen.

Hur formas Kunskapslyftet i kommunerna?

Av projektledarnas beskrivning framgår att det är de lokala politikerna, antingen i kommunstyrelse eller facknämnd, som genom direktiv och beslut dragit upp de stora riktlinjerna för Kunskapslyftets organisation. De kommunala politikerna har varit mest involverade i de inledande besluten om organisation, kring beslut om projektledare, om hur man skulle förhålla sig till anlitandet av externa utbildningsanordnare, ut- budsfrågor etc. När projektledaren väl har blivit utsedd och de organi- satoriska frågorna lösta, verkar det dock som politikerna dragit sig till- baka. De vill emellertid gärna informeras om hur verksamheten fort- skrider men driver inte längre så många frågor kring projektet Kun- skapslyftet.

Kontakterna med arbetsförmedlingen har i de flesta kommuner varit positiva. Samverkan har gällt utbud, kompletterande utbud och rekryte- ring. Många vittnar om att Kunskapslyftet bidragit till att upprätta en samverkan mellan arbetsförmedling och kommunal vuxenutbildning.

I tre femtedelar av kommunerna uppger projektledaren att det upp- rättats någon form av ledningsgrupp kring Kunskapslyftet. Lednings- grupperna tycks mycket fungera som ett bollplank till projektledarna.

Hur mycket olika utbildningsanordnare varit involverade i plane- ringen av kursutbudet för Kunskapslyftet varierar. Tre skiljaktiga stra- tegier kan urskiljas. En strategi som några få kommuner valt är att aktivt bjuda in lokala utbildningsanordnare att medverka i utformningen. En annan strategi återfinns i andra kommuner, där projektledaren i sin planering för kursutbudet gått ut till utbildningsanordnarna med en för- frågan om vad de har möjlighet att anordna. En tredje strategi, som också är den vanligaste, är där projektledningen utifrån olika utgångs- punkter format ett kursutbud och därefter gått ut med ett specificerat anbudsunderlag.

Det finns en tydlig önskan hos projektledarna i flertalet kommuner att få med representanter för det lokala näringslivet i en diskussion kring utbildningsutbudet. Intresset verkar dock ha varit dåligt. Den ar- betsgivare som främst tagit fasta på möjligheten att påverka – är kom- munen själv.

Kommuner visar även på olika strategier i avseendet hur man invol- verat de presumtiva deltagarnas önskemål i utbildningsplaneringen. Nära hälften av kommunerna har format ett kursutbud där de presumtiva deltagarna inte direkt tillfrågats om önskemål. Här har utbudet formats i

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 155

en diskussion med till exempel arbetsförmedling, anordnare och arbetsgivare. Utbudet baseras på vad man vet eller tror efterfrågas. Några få kommuner har låtit de presumtiva deltagarnas önskemål vara helt styrande för kursutbudet utformning. Detta har skett genom enkäter eller genom att inte erbjuda något utbud överhuvudtaget utan istället låta de sökande välja fritt. Det är 16 kommuner som har valt en strategi som kombinerar dessa båda tillvägagångssätt. Det innebär i flertalet fall att man gått ut med intresseanmälningar och enkäter till målgruppen, men att dessa inte varit helt styrande för kursutbudet. Även andra aspekter har vägts in.

I delrapporten påvisas också skillnader i hur projektledarna diskute- rar utbildningens koppling till den lokala arbetsmarknaden. I vissa kommuner betonas kopplingen till arbetslivet och arbetsmarknaden mycket starkt, i andra diskuteras den över huvud taget inte.

I vissa intervjuer går det att utläsa en konkret strategi för kursutbudet i Kunskapslyftet. Fem olika strategier kan urskiljas:

1.Allmänna kurser som första steg, därefter yrkeskurser

2.Överenskommelse med arbetsförmedlingen om att Kunskapslyftet sköter grundutbildning och att arbetsförmedling står för yrkeskurser

3.Yrkeskurser i samråd med arbetsförmedlingen

4.Yrkeskurser utan samråd med arbetsförmedlingen

5.Yrkeskurser som svar på ett uppdämt behov.

Knappt hälften av kommunerna uppger att det finns politiska beslut alternativt politiska signaler som rör själva upphandlingsförfarandet. I ett par kommuner har politikerna gett uppdraget att all utbildning ska upphandlas. Så har också skett. I någon kommun har politikerna beslutat att 35 procent av all utbildning ska upphandlas. I övrigt är det beslut eller signaler som innebär att vissa kurser förläggs till komvuxenheter och gymnasieskola utan upphandlingsförfarande. I ganska många av dessa kommuner har politikerna beslutat att komvuxenheterna ska an- ordna kärnämneskurser, medan yrkeskurser och orienteringskurser ska upphandlas, eller att komvuxenheterna ska anordna så mycket av ut- bildningen som de klarar av och det övriga upphandlas.

Hur har man då arbetat med information och rekrytering i kommu- nerna? I en klar majoritet (28 av 38 kommuner) har man arbetat med någon form av uppsökande verksamhet – speciellt i kommuner med låg utbildningsprofil hos befolkningen. Därutöver har många kommuner arbetat tillsammans med arbetsförmedlingen kring informationsträffar, annonserat i lokala annonsblad etc.

Några enkla samband mellan uppsökande verksamhet, nära samver- kan med arbetsförmedlingen och en hög andel rekryterade arbetssökande

156 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

kan ej konstateras utifrån befintligt material. I Kunskapslyftsprojektets första år är det enligt projektledarnas samstämmiga bild deltagare med 2-årigt gymnasium som valt att läsa in ett tredje år.

Enligt projektledarna har det särskilda utbildningsbidraget i hög grad bidragit till att så många arbetssökande valt att studera inom Kun- skapslyftet. Det har resulterat i att många vågat ta steget in i studier, även om många valt att inte utnyttja just detta bidragssystem.

Till skillnad mot tidigare satsning på kurser för arbetslösa så nämner projektledarna inte praktiska frågor som utrustning och lokaler som problem för satsningen. Någon lokalbrist föreligger inte – tvärtom i några kommuner kan vikande lokalbehov på gymnasieskolan täckas in av Kunskapslyftet. Det är inte heller svårt att få tillgång till behöriga lärare för Kunskapslyftet, möjligen för andra skolformer i kommunen.

Den formella organisationen för Kunskapslyftet är inte statisk. I flera kommuner har en organisationsförändring redan ägt rum, medan andra planerar för en sådan. Av de intervjuade kommunerna hade våren 1998 14 kommuner kommunstyrelsen som politisk ansvarig, 22 utbild- ningsnämnden och 2 kommuner ingick i kommunalförbund. Hur den politiska ansvarsfördelningen ser ut i kommunen säger emellertid inte något om hur organisationen för genomförandet av Kunskapslyftet ser ut. Fyra olika tillvägagångssätt kan urskiljas:

·Kunskapslyftet som en del av komvuxenhetens organisation och under facknämnd, kommunstyrelse eller kommunalförbund

·Kunskapslyftet som en fristående enhet under kommunstyrelse eller facknämnd,

·Kunskapslyftet integrerat i ett centrum för vuxenutbildning och under facknämnd eller kommunstyrelse

·Kunskapslyftet organiserat inom ramen för arbetsmarknadsenheten under kommunstyrelse eller kommunalförbund.

I den absolut övervägande delen av kommunerna verkar hanteringen och genomförandet av Kunskapslyftet inte ha vållat några större me- ningsskiljaktigheter eller konflikter. De kommunala politikerna har i allt väsentligt varit eniga. I fyra kommuner där kommunstyrelsen är politiskt ansvarig för satsningen har det dock förekommit oenighet mellan politikerna i kommunstyrelsen och politikerna i barn- och ut- bildningsnämnden om vem som skulle ha det politiska ansvaret för satsningen. I en kommun har det uppstått konflikter mellan ansvariga politiker och projektledaren.

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 157

Arbetsförmedlingarnas beskrivningar av kommunernas satsningar

Arbetsförmedlingarnas helt dominerande bild av kommunernas sats- ningar är präglade av en samförståndsanda. I flertalet kommuner har arbetsförmedlingen aktivt medverkat i planering och diskussioner. I intervjuerna med arbetsförmedlingens tjänstemän uttrycks tre olika strategier för det kursutbud som bör rymmas inom Kunskapslyftet:

·kurserna inom Kunskapslyftet bör i första hand vara grundläggande, teoretiska och allmänna kurser,

·kursutbudet bör ha en tydlig arbetsmarknadsinriktning med anpas- sade yrkeskurser eller

·kurserna bör inledningsvis ha en inriktning mot allmänna ämnen och kärnämnen för att därefter följas av satsningar på yrkeskurser som är anpassade efter arbetsmarknadens behov.

I vissa kommuner har man också arbetat aktivt med att samplanera ar- betsförmedlingens och kommunens kursutbud. Det innebär att arbets- förmedlingen satsar på vissa utbildningar som en direkt påbyggnad till en Kunskapslyftsutbildning. I ungefär en fjärdedel av kommunerna uppger arbetsförmedlingen att man fört diskussioner om – och genomfört

– samfinansierade utbildningar.

Arbetsförmedlingens representanter framhåller i många kommuner att antalet arbetssökande minskat till följd av Kunskapslyftet, vilket har fört med sig att arbetsförmedlingen kunnat inrikta sig på de grupper som har det svårast.

Drygt en tredjedel av kommunerna påpekar att arbetsmarknadsverket i samband med att Kunskapslyftet startade fick ett ökat volymkrav på antalet arbetssökande i åtgärder, vilket resulterade i att man drog ner på volymen av arbetsmarknadsutbildning till förmån för billigare åtgärder som arbetslivsutveckling och arbetsplatsintroduktion. Under våren 1998 utgick nya direktiv till arbetsförmedlingarna om att på nytt öka volymerna i arbetsmarknadsutbildning.

I flertalet kommuner ger projektledaren och arbetsförmedlaren samma bild av samverkansarbetet. I några få kommuner har samverkan inte fungerat så bra det första året, men väl senare.

Diskussion

Satsningen på Kunskapslyftet har i många kommuner startat en diskus- sion om utbildningens relation till den lokala arbetsmarknaden och det lokala näringslivet. Utbildningspolitik, arbetsmarknadspolitik och nä-

158 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

ringslivspolitik diskuteras i relation till varandra. Flera projektledare ger uttryck för hur vuxenutbildningen nu får en framträdande roll i de diskussioner som förs hos kommunledningen. Resultaten tyder på att den lokala arbetsmarknaden fått en större påverkansmöjlighet över vuxenutbildningen än vad som varit fallet tidigare.

5.4.4Vad möter deltagare i en kommun i dagens vuxenutbildning?

Linköpings universitet, institutionen för pedagogik och psykologi, ar- betar i ett utvärderingsuppdrag från Kunskapslyftskommittén under en längre tid med en intensivstudie av en utvald kommun. Studiens över- gripande kunskapsintresse är att belysa utfallet av Kunskapslyftet sett ur ett deltagarperspektiv. Vilken betydelse får deltagandet i Kunskapslyftet för enskilda människor i vardagen? Den första delrapporten, Vad möter deltagare i dagens vuxenutbildning? – En beskrivning av hur Kunskapslyftet formas i en kommun (Assarsson & Sipos-Zackrisson, 1999), som redovisas i det följande, fokuseras på själva sjösättningen av projektet Kunskapslyftet.

Kunskapslyftet har medfört förändringsprocesser

Kunskapslyftet har inneburit att ett antal olika processer har dragits igång. Vid en första anblick av kursutbudet förefaller det som om det tidigare utbudet endast expanderat – mera kurser av samma slag. Så enkelt är det emellertid inte. Nytt innehåll har skapats genom upphand- lingsförfarandet och i exempelvis företagsförlagda utbildningar och genom nya individuella studiegångar. Folkhögskolan har fått stort ut- rymme på den lokala arenan, men projektet Kunskapslyftet har även köpt utbildningar utanför kommungränsen. Olika former för lokal och regional samverkan har skapats såväl mellan utbildningsanordnare som mellan arbetsförmedling, kommunen och Kunskapslyftet. Samverkan utgörs av samarbete kring såväl kurser och gemensamma utbildnings- dagar som utvärderingsprojekt.

Utbildning ska leda till arbete

Ett dominerande drag när det gäller att utforma kursinnehåll på lokal nivå är uppfattningen i kommunen att den utbildning som skapas ska leda till arbete. Hittills har man mest tagit hänsyn till dagens lokala ar-

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 159

betsmarknad, men en förändring är på väg, där det blivit viktigare att fundera över vad morgondagens arbete kan tänkas kräva. Målet i fall- studiens kommun är att 60 procent av utbudet ska vara yrkesutbildning och innehålla en kombination av kärnämnen och karaktärsämnen – även när den företagsförläggs.

Vad är det då som inte får något utrymme i Kunskapslyftet? Efter- som kurserna ska leda till arbete begränsas de helt fria valen för de studerande.

Kommunens vision – en vuxenutbildning med mångfald

Visionen i kommunen är att skapa en sammanhängande vuxenutbildning med ett långsiktigt utbildningspolitiskt ansvar. Denna ska präglas av en helhetssyn med utgångspunkt i ett utbildnings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiskt tänkande. I kommunen har man valt att samla den så kallade nya vuxenutbildningen under ett tak – ett lokalt lärcentrum i tätortens hjärta. I lärcentrat samordnas olika aktörer som kan tänkas vara relevanta för målgrupperna, alltifrån arbetsförmedling till studie- förbund. Målet är att flera lokala lärcentra ska bildas i olika närområ- den. Den lokala centraliseringstendensen med en vuxenutbildning ska ses som en paraplyorganisation där mångfald uppmuntras. Mångfalden består i ett varierat kursutbud, där varje kursdeltagare kan börja studera på sin nivå och hitta sin utbildningsanordnare utifrån den pedagogik och metodik som tillämpas.

Utbud och efterfrågan styr innehållet

Att kategorisera innehållet som utbuds- eller efterfrågestyrt blir i prak- tiken problematiskt. Å ena sidan har näringslivet och arbetsförmedlingen haft stort inflytande utifrån de lokala behov som finns i kommunen, det vill säga deras efterfrågan har styrt. Å andra sidan bildar just den efterfrågan ett utbud som erbjuds presumtiva deltagare. Detta utbud sammanfaller med deltagarnas behov och önskemål som medför att en slags matchning sker – kursutbudet och deltagarnas efterfrågan på kur- ser går i samklang med varandra. Frågan uppstår om själva deltagar- styrningen och näringslivets kortsiktiga behov konserverar föreställ- ningen om vuxenutbildning? För att förändra den traditionella synen på vad vuxenutbildning bör vara, behövs kanske en medveten och långsiktig strategisk utbudsstyrning som ändå karaktäriseras av ett ansvar för enskilda deltagare?

160 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

Det traditionella maktcentrat har förskjutits

När den lokala arenan relateras till den centrala politiska nivån, anser sig utvärderarna kunna se en tydlig koppling. Kommittén och delegationen för Kunskapslyftet lovordas för gott samarbete under resans gång – representanterna har fungerat både som uppmuntrande pådrivare och, där så behövts, som gränsdragare. Känslan på den lokala nivå är att projektet Kunskapslyftet är genomarbetat, väl förberett och väl marknadsfört.

På den lokala nivån finns tydliga spår av de centrala direktiven och utgångspunkten har varit att arbeta i enlighet med riktlinjerna samtidigt som man tänjt på gränserna och därmed på ett klokt sätt kunnat påverka den centrala arenan. Det glapp som vid tidigare politiska satsningar alltid uppstått mellan lokal respektive central nivå har istället flyttats neråt. En maktförskjutning har skett, där det traditionell glappet idag återfinns mellan den kommunala centrala beslutsfattarnivån (lokalpolitiker och utbildningsledare) och andra vuxenutbildningsaktörer (arbetsförmedling, utbildningsanordnare, rektorer och vägledare). För de aktörer som haft stort inflytande på utformningen av Kunskapslyftet på den lokala arenan är intentioner, visioner och konkreta satsningar klargjorda, medan den så kallade utförarnivån i kommunen inte så självklart ger uttryck för denna förståelse.

5.4.5Lokal utvärdering i kommunen

Verksamheten inom det offentliga skolväsendet för såväl barn och ung- dom som vuxna ska utvärderas. I Skollagen fastslås följande (SL 2 kap 8§):

I alla kommuner skall det finnas en av kommunfullmäktige an- tagen skolplan som visar hur kommunens skolväsende skall ge- staltas och utvecklas. Av skolplanen skall särskilt framgå vilka åtgärder som kommunen avser vidta för att uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan.

Kommunen skall kontinuerligt följa upp samt utvärdera skol- planen.

Vid Skolverkets senaste undersökningstillfälle saknades giltig skolplan i 17 kommuner, vilket är en ökning med tre kommuner jämfört med tidigare mättillfälle. 170 av de 288 kommunerna uppgav att de hade

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 161

utvärderat något eller några målområden sedan oktober 1995 (Skolverket, 1998b).

Det finns kommuner som har skolplan, men utan angivna mål för den kommunala vuxenutbildningen. Utan sådana mål hänger den arbetsplan i luften, som den kommunala vuxenutbildningen ska utarbeta och utvärdera, eftersom den ska bygga på dels de nationella mål som anges i statliga styrdokument, dels de lokala mål som kommunfullmäktige ska ange i skolplanen.

För genomförandet av de fastställda målen för utbildningen skall det finnas en arbetsplan.

Arbetsplanen skall utarbetas under medverkan av lärare och övrig berörd personal samt representanter för eleverna. Rek- torn beslutar om arbetsplanen.

Arbetsplanen skall kontinuerligt följas upp och utvärderas.

(KomvuxF 1 kap 8§)

Skollagen och Förordningen om kommunal vuxenutbildning gäller även för Kunskapslyftet.

Utvärderingarna i kommunerna varierar i omfattning och kvalitet. I många kommuner är dock bristen på uppföljning och utvärdering på- taglig. Det gäller emellertid generellt för hela skolväsendet. Många kommuner efterlyser också ökad statlig stödinsats just när det gäller utvärdering (Tillhammar, 1998).

Vissa kommuner har dock ambitiösa program för utvärdering av vuxenutbildningen. I Stockholm tillbringar en av kommunens utvärde- ringsinspektörer en vecka hos ett urval av utbildningsanordnare inom kommunal vuxenutbildning varje år för att granska kvaliteten (Stockholm, 1999). I Växjö utvärderades samtliga genomförda kurser med avseende på trivsel, nytta etc. men också med avseende på effekter på den enskildes sysselsättning. Därutöver utvärderades deltagarna i orienteringskurserna särskilt med avseende på effekter på arbete och fortsatt utbildning ett år efter avslutad orienteringskurs. I Eskilstuna genomförs ambitiösa utvärderingar av Kunskapslyftet mot såväl natio- nellt som kommunalt uppställda mål.

I Gagnef anses avhoppen före studiernas början så intressanta att de

– utöver övrig utvärdering – föranlett en särskild utvärderingsinsats från utomstående utvärderare de tre sista stora kursstarterna (januari 1998, augusti 1998 och januari 1999). I Ljusdal har man bland annat genomfört telefonintervjuer med studerande som hösten 1997 genomgick

162 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

någon orienteringskurs. Som kontrollgrupp har en grupp studerande på andra utbildningar inom Kunskapslyftet fungerat.

Utvärdering av kurser och kursmoment på individnivå är vanlig, men näst intill obefintlig när det gäller vad man uppnått i förhållande till statliga och kommunala mål i Kunskapslyftet som helhet.

5.5Förutsättningar för pedagogisk utveckling

Pedagogisk utveckling sker – liksom all annan utveckling – inte av sig självt. Rektor – och för den delen även övriga skolledare – måste ha möjlighet att fullgöra sin viktigaste roll – att utveckla utbildningen.

För ledningen av utbildningen i skolorna skall det finnas rekto- rer. Rektorn skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbild- ningen utvecklas.

Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt.

(SL 2 kap 2§)

Rektor saknar i dag en formell utbildning – exempelvis en högskoleut- bildning – för sitt yrke. Under 1990-talet har han/hon utöver sina tidigare arbetsuppgifter fått axla bland annat personalansvar och ekonomiskt ansvar för enhetens verksamhet. Rektors viktigaste roll – att utveckla enheten – har enligt den rapport som statens utbildningsinspektörer nyligen avlämnat fått stå tillbaka för andra uppgifter (Skolverket, 1999d).

Läraryrket har utan tvekan blivit viktigare men också svårare i det mer komplexa kunskapssamhället, där den sociala strukturen har för- ändrats och den tekniska utvecklingen går synnerligen snabbt. Det är därför angeläget att lärarna får möjlighet att stärka och utveckla den didaktiska, sociala och teoretiska kompetensen bland annat genom att gemensamt reflektera och utvärdera det arbete som sker i undervis- ningen.

Vägledningens arbete har intensifierats och ställts inför nya utma- ningar, speciellt under Kunskapslyftet. När nya resurskrävande och svagmotiverade grupper nu gör sitt inträde i vuxenutbildningen måste troligtvis också kuratorsrollen förtydligas och förstärkas i vuxenutbild- ningen. Grundutbildningarna för dessa personalgrupper behöver ut-

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 163

vecklas och vuxenförstärkas. Fort- och vidareutbildning – kompe- tensutveckling – för redan anställd personal måste framhållas tydligare än tidigare.

Kompetensutveckling sker i första hand i arbetslivet med stöd av kollegor, mentorer, handledare etc. Det sker också genom vidareutbild- ning vid högskola eller på distans. Det kan också ske i seminarier och kurser av olika slag. Det viktiga i detta sammanhang är att det finns en individuell utvecklingsplan för varje anställd, där denna utvecklingsplan finns insatt i ett sammanhang i vilket enhetens utveckling och in- dividernas går hand i hand. Vad behövs för att den enskilde ska bli en bättre medarbetare i arbetslaget?

Forskningen måste också bidra till att vuxenutbildningen utvecklas. Det sker inte enbart via pedagogisk forskning utan också via forskning på andra institutioner, exempelvis sociologiska, ekonomiska och filoso- fiska.

I skärningspunkten mellan forskning och praktiskt utövande borde lärarutbildningen befinna sig och i såväl grundutbildning som fort- och vidareutbildning tydliggöra lärarrollen.

Kunskapslyftskommittén återkommer i kapitel 7 med förslag inom dessa områden.

5.5.1Statligt stöd till pedagogisk utveckling

Regeringen har hösten 1998 avsatt tio miljoner kronor till utvecklings- projekt för att stärka vuxenlärarna i deras yrkesroll och i arbetet med att utveckla metodik och pedagogik som är anpassad till de speciella krav som utbildning av vuxna ställer.

Det är i mötet mellan de studerande och de professionella – konsta- terar regeringen i sin skrivelse till alla lärare i vuxenutbildningen – som lärprocessen stimuleras och kunskapen kan ta gestalt. Regeringen avser därför att stimulera lärarnas arbete och utveckling genom att

·erbjuda seminarier, initierade av lärare, för lärare inom den samlade vuxenutbildningen

·initiera nätverk för vuxenlärare

·stimulera utvecklingsprojekt (Regeringskansliet, 1998).

I februari 1999 beslutade regeringen att tillskjuta ytterligare 24 miljoner kronor för att stimulera olika utvecklingsprojekt för att stärka vuxenlä- rarna i deras yrkesroll (Utbildningsdepartementet, 1999a).

Den förändrade inlärningssituationen som följer av ökad IT-an- vändning i undervisningen medför behov av en delvis förnyad pedagogik.

164 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

Ett par exempel kan ges. I Malmö (Kronborg) träffar lärare i bland annat engelska, spanska, svenska, samhällskunskap, företagsekonomi och matematik vissa av sina deltagare endast någon gång i månaden. I övrigt sker all handledning via Internet. Individuella studiegångar inne- bär att någon kanske koncentrationsläser kursen på ett par veckor, andra arbetar på samma kurs ett halvår under sin fritid. I Ystad har Kvalitetsdata AB en heltidskurs för blivande dataarbetare, som i hu- vudsak bedrivs på distans och där fysiska smågrupper bildas för att till- sammans lösa arbetsuppgifter av olika slag. Behovet av utbildningslokal har minimerats. I vissa norrlandskommuner förekommer distansut- bildning från centralorten till mindre byar i kommunens utkanter via videokonferenser och datastöd.

Utvecklingen av ett nytt tvärvetenskapligt forskningsområde – IT- metodik – är därför i hög grad motiverat.

I enlighet med DUKOM:s förslag planerar en organisationskommitté för ett pedagogiskt utvecklingscentrum i Härnösand kring forskning och utveckling av distansmetodik. DUKOM föreslår också att de båda statliga skolorna för vuxna i Härnösand och Norrköping ska kopplas till detta utvecklingscentrum (SOU 1998:84).

5.5.2Utbildning och fortbildning för vuxenutbildningens personal

Kunskapslyftskommittén har i sitt föregående delbetänkande redovisat en kartläggning (SOU 1997:120) av förekommande pedagogisk utbildning för vuxenpedagoger vid landets universitet och högskolor. Kun- skapslyftskommittén underströk i det nämnda delbetänkandet också behovet av att utbildning för blivande lärare inom vuxenutbildningens område utvecklas och överlät åt Lärarutbildningskommittén (U 1997:07) att bedöma hur detta ska förverkligas.

Därutöver beskrev Kunskapslyftskommittén kortfattat den nuvarande rektorsutbildningen, som på Skolverkets uppdrag genomförs av sex universitet. Under våren 1998 fick Lärarutbildningskommittén tilläggsdirektiv att se över behovet av och lämna förslag till en högskoleutbildning för skolledare om 40 poäng.

Vägledningen inom vuxenutbildningen har som framhållits ovan ökat kraftigt i omfattning. Även arbetsuppgifterna har till del förändrats i och med kraftiga satsningar på lågutbildade arbetslösa. Arbetet innehåller mer av måldiskussioner, motiverande och stödjande arbete än tidigare, då flertalet självmant kom till studier.

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 165

Den individuella studieplanen ska vara en del av den individuella handlingsplanen – där sådan finns. Det ställer krav på samarbete mellan arbetsförmedlingens vägledning och kommunens. Det ställer också krav på båda grupper att vara något kunniga om varandras arbetsområden.

Sociala problem bland deltagare i kommunal vuxenutbildning har vanligtvis hanterats av skolledare, vägledare eller kanslipersonal. Det förekommer bara vid de stora komvuxenheterna att man har särskild personal – kuratorer – anställda för dylika arbetsuppgifter. I och med Kunskapslyftet har, enligt vad många enheter uppger, sociala problem tilltagit i omfattning. Inte heller för kuratorer finns någon helt adekvat utbildning.

I Skollagen 2 kap 7§ sägs att

Varje kommun och landsting skall se till att fortbildning anord- nas för den personal som har hand om utbildningen. Kommu- ner och landsting skall vinnlägga sig om en planering av per- sonalens fortbildning.

Av landets kommuner uppgav år 1996 120 kommuner att de doku- menterat sin planering av fortbildning för skolans personal (Skolverket, 1996). Detta skedde då oftast i skolplanen eller i en särskild fortbild- ningsplan. För grundskolans och gymnasieskolans personal angavs vanligen vissa fortbildningsområden, exempelvis den nya läroplanen, nytt betygssystem samt arbetssätt och arbetsformer.

Av de kommuner som dokumenterat sin planering av fortbildningen anger flertalet kommuner inte några fortbildningsområden för den kommunala vuxenutbildningen.

I flertalet kommuner – påpekar Skolverket i sin rapport – används fortbildningen ännu inte av politikerna som ett strategiskt instrument för styrning av skolan.

Kunskapslyftskommittén återkommer i kapitel 7 med förslag inom dessa områden.

5.5.3Forskning och utveckling

Kunskapslyftskommittén redovisade i sitt föregående betänkande den kartläggning av vuxenpedagogisk forskning m.m. som Linköpings uni- versitet genomfört på kommitténs uppdrag, Vuxenpedagogik i Sverige. Forskning, utbildning, utveckling – En kartläggning (SOU 1997:120). Kommittén konstaterade i anledning av denna kartläggning att den såg ett stort behov av riktade insatser när det gällde forskning kring vuxnas lärande, kunskapslyft och livslångt lärande och förväntade sig att den

166 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

forskningspolitiska utredningen (Forskning 2000) skulle komma att behandla de aktuella frågorna.

Forskning 2000 behandlade de forskningspolitiska frågorna på ett övergripande plan, vilket innebar att exempelvis vuxenpedagogiska frågor inte aktualiserades (SOU 1998:128). Kunskapslyftskommitténs utvärderingsuppdrag har under året inneburit vissa forskningsinsatser inom området men därutöver synes inte några avgörande förändringar avseende inriktning på vuxenpedagogisk forskning ha inträffat. Vuxen- pedagogisk forskning och forskning kring det livslånga lärandet är fort- farande eftersatt liksom insatser för att koppla forskning till praktiken och vice versa.

Kunskapslyftskommittén återkommer i kapitel 7 med förslag inom dessa områden.

5.6Diskussion

Under de snart två år som projektet Kunskapslyftet varit igång har mycket hänt. Kommunerna arbetar intensivt på olika organisatoriska och pedagogiska modeller. Försöksverksamheten har blivit en realitet. Ett nationellt utvecklingsarbete har påbörjats – men utvecklingen måste fortsätta!

Fortsätter politikerna att lägga sig i eller... ?

I den kommunala organisationen placerades Kunskapslyftet från början ofta som ett särskilt projekt vid sidan av den kommunala vuxenutbild- ningen normala organisation. Vissa förändringar tycks emellertid ha ägt rum under det senaste året. Projektet Kunskapslyftet har i ett antal kommuner förts från kommunstyrelsen till den nämnd som i övrigt har ansvaret för vuxenutbildningen i kommunen. En förklaring till denna förändring är att kommunerna nu inte bara koncentrerar sig på projektet Kunskapslyftet utan också ser denna satsning i perspektivet av en re- formering av vuxenutbildningen. Vad Kunskapslyftet verkar ha fört med sig av bestående värde vid denna övergång till den ”ordinarie” nämnden är en närmare koppling till kommunledningen.

Projektet Kunskapslyftet har i flertalet kommuner organisatoriskt sett gått in i en stabil fas. Därmed kan man ju som politiker lätt förledas att tro att det som skulle göras nu är gjort. Så är dock icke fallet. Strategier för vuxenutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande måste utvecklas och förnyas. Blicken måste lyftas från plogfåran och få ett vidare perspektiv. De regionala tillväxtavtalen och kompetensråden

SOU 1999:39 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna 167

måste – liksom arbetet i mål 3- och mål 4-programmen – inlemmas i perspektiv av vuxenutbildning, inte bara i perspektiv av näringslivsut- veckling. Utbildningen måste finnas med i skärningspunkten arbets- marknad – kompetensutveckling – humanism.

Samverkan för utveckling?

Kunskapslyftet har föranlett en omfattande samverkan på lokal och re- gional nivå mellan olika kommunala förvaltningar, statliga myndigheter och utbildningsanordnare av olika slag.

Speciellt samverkan med arbetsförmedlingen har utvecklats positivt – åtminstone vad gäller information, rekrytering och vägledning. Detta samarbete tycks fortsätta att utvecklas, vilket är utmärkt. Önskvärt vore också att samarbetet fördjupades till att också avse utbildningsutbudet. I Kunskapslyftet/kommunal vuxenutbildning ges grundläggande yrkes- utbildning. I många kommuner kanske denna utbildning skulle kunna ”spetsas” med arbetsmarknadsutbildning för att ge de studerande större möjligheter på arbetsmarknaden och därigenom också svara upp mot arbetsmarknadens behov av vidareutbildad arbetskraft.

Samverkan med näringslivet behöver ytterligare utvecklas. Här fordras genomtänkta strategier för samverkan – bland annat avseende vad, med vilka och i vilka former.

Mer av samma sak eller... ?

När projektet Kunskapslyftet startade 1 juli 1997 var det många som oroade sig för att denna satsning bara skulle resultera i mer av samma sak. Flera kurser i engelska, flera läsårsscheman och flera klassrum där läraren pratar 90 procent av tiden. Har det blivit så? Nej!

Förändringarna i kursutbudet har de senaste åren varit tydliga. Yr- kesinriktade kurser har ökat kraftigt i omfattning och utvecklats i olika riktningar. Detta torde vara till fördel för de studerande. Det är lättare för många kortutbildade att se fördelar med en yrkesutbildning –speciellt i jämförelse med kurser i allmänna ämnen. Den är inte lika hotfull, den är något som man kan bedöma värdet av och i bästa fall något som kan ge arbete. Den kommunala vuxenutbildningens uppgift är inte bara att utbilda människor för vidare studier på universitet och högskolor.

Det är också en intressant utveckling som nu pågår i hela den kom- munala vuxenutbildningen när det gäller flexibla studier, utläggning i tid och rum samt individuella studiegångar. För två år sedan genom- fördes i huvudsak all undervisning i grupper på komvuxenheter. Grup-

168 Kvalitativ utveckling av utbildning och livslångt lärande för vuxna SOU 1999:39

pens storlek kunde variera från cirka tolv till omkring trettio. Med distansstudier avsågs studier vid statens skola för vuxna i Härnösand eller Norrköping.

Nu – två år senare – genomförs fortfarande en stor del av undervis- ningen i grupper på komvuxenheter eller hos andra utbildningsanord- nare, men det intressanta är det engagemang med vilket utbildningsan- ordnarna prövar nya vägar att möjliggöra utbildning via flexibla studier i olika former, att lägga ut utbildningar på ”icke-reguljära” tider och att utveckla individuella studiegångar med undervisning och/eller hand- ledning. Detta ställer stora och nya krav på förändring av arbetsformer och arbetssätt.

Nya pedagogiska modeller tar också form och prövas. Där finns vissa anordnare som profilerar sig kring en viss pedagogiks modell, exempelvis AmuGruppen kring Merlinpedagogik eller TBV kring lär- stilarnas betydelse för inlärning. Lika intressant är prövandet med mer eller mindre utvecklade självstudieformer och pedagogisk handledning liksom olika modeller för undersökande arbetssätt. Här får och bör tusen blommor blomma – men på rätt ställe vid rätt tidpunkt.

Målgruppen som helhet är nöjd, men med vad?

Att deltagarna i alla fall är nöjda visar de enkätsvar som utvärderarna fått in genom de så kallade riksenkäterna. Dessvärre visar det sig också att arbetslösa som valt att inte studera är lika nöjda med sitt val. Det finns alltså all anledning att gå ut hårdare i kommunerna och visa på det klara sambandet mellan hög arbetslöshet och kort utbildning och vice versa.

De kortutbildades föreställning om utbildning generellt och om Kunskapslyftet beskrivs i en annan utvärderingsstudie som teoretiska studier, inaktivitet samt något som är främmande och onyttigt. De kort- utbildades föreställning om utbildning är nära relaterad till deras skäl för att inte studera.

Det finns många tänkbara strategier för att påverka de icke-motive- rade arbetslösa. Gynnsamma förutsättningar skulle vara

·garanti för bra arbete efter avklarade studier,

·hållbar studieekonomi,

·en tilltro till att klara av studierna,

·att studierna leder till ett yrke

·att studierna innehåller både teori och praktik samt

·att utbildningstiden är kort.

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 171

6Utvärderingarna av Kunskapslyftet, samordning och vissa projekt- resultat

Som tidigare framgått är kapitlen 4 och 5 till viss del baserade på re- sultat från de fristående, nationella utvärderingarna av Kunskapslyftet. I kapitel 4 har de främst använts för att ge en mer nyanserad bild av del- tagarna i Kunskapslyftet och vad som hänt dem efter Kunskapslyftet, än vad som är möjligt utifrån den ordinarie uppföljningsstatistiken. I kapitel 5 redovisas fristående nationella utvärderingar som handlar dels om pedagogisk-organisatoriska frågor i kommunerna dels om individ- relaterade pedagogiska aspekter. Även kapitel 13 och 16 i del II utnyttjar resultat från de fristående nationella utvärderingarna för att beskriva studiedeltagandet för vuxna med funktionshinder.

De utvärderingsprojekt som hittills producerat resultat men som på grund av sin karaktär inte kunnat få någon mer ingående presentation i kapitlen 4 och 5 redovisas i detta kapitel. Det handlar om fyra utvärde- ringsprojekt: ”Kunskapslyftet som modell och metod”,”Kunskapslyftets omfattning i kommunerna”, ”Kommunernas kostnader för Kunskaps- lyftet” samt ”Det samhällsekonomiska utvärderingsprojektet”.

Kapitlet inleds med en beskrivning av den samordning av olika aktörers arbete med att utvärdera Kunskapslyftet som Kunskapslyfts- kommittén ansvarar för.

6.1Samordning och samarbete

Kunskapslyftskommittén har regeringens uppdrag att samordna utvär- deringarna av Kunskapslyftet och ansvara för att fristående nationella utvärderingar av denna satsning kommer till stånd.

Respektive myndighet följer och utvärderar på normalt sätt utveck- lingen inom sitt ansvarsområde. Det innebär i detta fall att Folkbild- ningsrådet utvärderar Kunskapslyftet för folkhögskolornas del medan Skolverket följer Kunskapslyftet i kommunerna och på Statens skolor för vuxna och Arbetsmarknadsstyrelsen granskar de insatser arbets- marknadsmyndigheterna gör i anslutning till Kunskapslyftet. Kommu-

172 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

nerna ansvarar själva för att den verksamhet de bedriver lokalt inom ramen för Kunskapslyftet utvärderas.

De av Kunskapslyftskommittén initierade nationella utvärderingarna kom igång relativt tidigt, dvs. hösten 1997. Med utgångspunkt från kommitténs utvärderingsprogram har Kunskapslyftskommittén anordnat seminarier och överläggningar dels myndigheterna emellan, dels de fristående, nationella utvärderarna emellan, dels mellan myndigheter och forskare/utvärderare. I dessa sammankomster har även Sisus (Statens Institut för Särskilt Utbildningsstöd) deltagit som ett led i kommitténs strävan att koppla samman arbetet med det särskilda uppdraget att utreda situationen för studerande med funktionshinder i vuxen- utbildningen, och utvärderingarna av Kunskapslyftet. Syftet med dessa diskussioner har varit att åstadkomma en samordning mellan de olika aktörernas utvärderingar.

I samma syfte har kommittén fört en kontinuerlig dialog med kom- munerna om deras lokala utvärderingar.

De fristående nationella utvärderingarna

Syftet med de fristående nationella utvärderingarna är att de ska ge ett helhetsperspektiv på Kunskapslyftet både kvantitativt och kvalitativt. Det sker genom såväl riksrepresentativa individstudier som kom- munstudier. I individstudierna analyseras de studerandes bakgrund, attityder och förväntningar inför deltagandet i Kunskapslyftet, Kun- skapslyftets inverkan på de studerande och deras erfarenheter efter Kunskapslyftet. I kommunstudierna undersöks hur Kunskapslyftet or- ganiseras och planeras och hur olika faktorer i dessa beslutsprocesser samspelar med rekrytering och uppläggning av kurser och kursinnehåll. Även kommunernas kostnader för Kunskapslyftet studeras.

De riksrepresentativa studierna kompletteras både vad avser individer och kommuner med detaljerade intensivstudier av enskilda individer och kommuner. På nationell nivå kommer de individbaserade studierna att utmynna i samhällsekonomiska bedömningar av Kunskaps- lyftssatsningens lönsamhet (jfr. översikten i SOU 1998:51).

De fristående nationella utvärderingarna har under året kompletterats med en internationellt expertgrupp vars uppgift är att ge ett vidgat perspektiv på det utvecklingsarbete som kommit igång inom vuxenut- bildning och livslångt lärande som en följd av bl.a. Kunskapslyftet.

Förutom i detta delbetänkande återges resultat från utvärderingarna fortlöpande på Kunskapslyftskommitténs hemsida: www. utbild- ning.regering.se/klk. På Kunskapslyftsprojektets egen hemsida:

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 173

www.kunskapslyftet.gov.se finns länkar till kommunerna och de andra myndigheterna som också utvärderar Kunskapslyftet ur olika synvinklar.

Det utvärderingsarbete som Kunskapslyftskommittén initierat sträcker sig fram till år 2002, dvs. utöver Kunskapslyftskommitténs egen mandatperiod.

Folkbildningsrådet

För att utvärdera de 10 000 extra studieplatser i folkhögskolorna som ingår som en del i Kunskapslyftet har Folkbildningsrådet bl.a. initierat följande projekt:

·En enkät till folkbildningens basorganisationer som genomfördes av SCB i maj 1998. Enkäten belyser bl.a. de 10 000 Kunskaps- lyftsplatsernas ställning i relation till folkhögskolornas ordinarie verksamhet och effekterna av dem på den ordinarie undervisningen (Folkbildningsrådet, 1998b).

·En databas som byggs upp av SCB för de 10 000 platserna inom Kunskapslyftet vid folkhögskolorna uppdelat på en ”skolkommun- databas” som innehåller data gällande landets kommuner där det finns folkhögskolor och en ”individdatabas” som avser de individer som deltar i folkhögskolornas del av Kunskapslyftet.

·Ett utvärderingsprojekt ”Kunskapslyftet på folkhögskola – en studie av deltagarnas studiemotiv, motiv till valet av utbildningsanordnare och syn på sina studier” som genomförs av Eva Andersson och Monica Larsson vid Göteborgs universitet med professor Staffan Larsson vid Linköpings universitet som vetenskaplig handledare. Denna utvärdering påbörjades hösten 1998 och ska pågå till våren 2000. Den är planerad som en kombination av intervjuer och enkäter. Genom att i tillämpliga delar använda samma enkäter som i de fristående nationella utvärderingarna ges goda möjligheter att belysa likheter och olikheter i folkhögskolornas arbetssätt etc. jämfört med andra utbildningsanordnare. Detta utväderingsprojekt följer på en förstudie som Folkbildningsrådet lät genomföra våren 1998 och som resulterade i rapporten ”Kunskapslyftet – ett hot mot folkhögskolans själ eller en renässans för folkhögskoleidén” av Lisbeth Eriksson vid Linköpings universitet.

Folkbildningsrådet avser vidare att komplettera de utvärderingsinsatser som ovan beskrivits med en ny enkätundersökning riktad till studieför- bund och folkhögskolor. Den genomförs för att få en uppfattning om hur folkbildningens engagemang i den kommunala, upphandlade delen av

174 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

Kunskapslyftet ser ut. Syftet är att fördjupa kunskaperna kring de uppgifter som tidigare lämnats in till Folkbildningsrådet av studieför- bund och folkhögskolor och skapa en plattform för vidare diskussioner om folkbildningens roll inom Kunskapslyftet.

I övrigt deltar Folkbildningsrådet aktivt i samordningen och samar- betet kring de nationella utvärderingarna som Kunskapslyftskommittén initierat.

Skolverket

Skolverket har flera olika utgångspunkter för att få ett brett empiriskt underlag för bedömningar och beslut som rör Kunskapslyftet. Ett sådant underlag erhålls dels inom ramen för Skolverkets uppdrag att leda och följa verksamheten, dels genom ansvaret för den nationella uppföljningen och rapporteringen av Kunskapslyftet. Utöver detta erhålls också ett viktigt underlag genom Skolverkets generella uppdrag avseende uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn inom skolområdet.

I syfte att bidra till den nationella kunskapen om resultat och effekter av den femåriga satsningen deltar Skolverket i Kunskapslyftskommitténs samordning av utvärderingsarbetet och följer de fristående nationella utvärderingarna kontinuerligt. Därtill har Skolverket på uppdrag av regeringen redovisat en plan för utvecklingen av vuxenutbildningen (Skolverket, 1998m) vari flera problemställningar för ytterligare studier och analys lyfts fram.

De studier som Skolverket ska genomföra under verksamhetsåret 1999 är en förstudie av kommunernas utvärderingar av Kunskapslyftet, en fördjupad studie av lokala kurser och på basis av Skolverkets data- baserade kunskaper om deltagarnas utbildningsnivå före vuxenstudier, en enkätstudie av individers utbildningsvägar under temat ”Lyft eller bredd” (Skolverket, 1999f).

Syftet med dessa studier är, liksom med de ytterligare utvärderingar av vuxenutbildningen Skolverket avser att genomföra under perioden 1999- 2001, att fördjupa kunskaperna inom tre områden; individuella utbildningskarriärer, kommunernas styrning och ledning av vuxenut- bildningen samt den pedagogiska utvecklingen. Studierna avser att be- svara frågor som faller emellan och utanför de fristående nationella utvärderingarna och går djupare än de analyser som görs inom ramen för Skolverkets uppdrag att leda och följa Kunskapslyftet.

Under treårsperioden 1999- 2001 avser Skolverket att initiera ytter- ligare ett antal fördjupade studier inom vuxenutbildningen. Till de om- råden som ska studeras hör frågeställningar kring ”den sociala kompe- tensen” bl.a. utifrån de resultat som framkommer av Skolverkets projekt

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 175

Utvärdering av skolan 1998 avseende läroplanernas mål. Studien ska också fokusera könsspecifika aspekter på vuxnas utbildningskarriärer.

Skolverket avser också enligt planen för utvecklingen av vuxenut- bildningen (Skolverket, 1998m) bl.a. att rikta insatser mot analys av de nationella styrdokumenten, att följa rekryteringen till vuxenutbildningen, kartlägga svenska erfarenheter och studera utländska erfarenheter av validering samt att följa utvecklingen av flexibelt lärande – distansutbildning.

Ett annat område som Skolverket avser att belysa kan sammanfattas i temat ”Vägen in i vuxenutbildningen”, och utgår från utbildningssys- temets mottagande av några olika kategorier studerande. Genom Skol- verkets särskilda Kunskapslyftsprojekt erhålls en löpande uppföljning och kortsiktig utvärdering i dialogen med kommunerna. Avsikten är att snabbt lyfta fram aktuella frågeställningar som verksamheten ställer.

I regleringsbrevet för Skolverket för år 1999 (Utbildnings- departementet, 1998b) finns också en del av intresse i utvärderings- sammanhang:

·Skolverket ska öka sin uppföljning och utvärdering av hur jäm- ställdhetsperspektivet implementeras i undervisningen och av hur undervisningen läggs upp för att både flickors/kvinnors och poj- kars/mäns villkor och förutsättningar beaktas och de får likvärdiga möjligheter till utveckling och lärande.

·Skolverket ska redovisa vilka indikatorer som utvecklas för att belysa kvalitetsutvecklingen inom de olika verksamhetsformerna och senast den 15 augusti 1999 redovisa en samlad analys av kvalitets- utvecklingen.

·Eventuella behov av regeländringar ska presenteras mot bakgrund av utvecklingen av det nationella uppföljningssystemet.

·Skolverket ska i samråd med CSN och Ams se över behovet av änd- ringar i respektive myndighets uppföljningssystem i syfte att öka jämförbarheten i de statistisk uppgifterna. Skolverket ska senast den 15 maj 1999 lämna en delrapport. Slutredovisning av uppdraget ska ske senast den 15 oktober 1999. (Liknande formuleringar återfinns i regleringsbreven för Ams, CSN och Verket för högskoleservice; i fallet Ams dock med den variationen att uppdraget faller under ru- briken ”redovisas senast 15 april 1999” men med angivande att Skolverket ska redovisa 15 maj och 15 oktober 1999.)

I den mån den information som efterfrågas i regleringsbrevet inte lämnas vid något annat angivet tillfälle ska den redovisas i årsredovisningen för år 1999.

176 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

Ams

Ams direkta deltagande i utvärderingarna har inledningsvis främst be- stått av arbete med att förse Skolverket, Kunskapslyftskommittén och de fristående nationella utvärderarna med statistiskt material som underlag för analysarbetet.

Vissa utvärderingsprojekt förbereds dock. Exempelvis planerar Ams och Skolverket att tillsammans med ett antal kommuner genomföra viss försöksverksamhet för att bryta den könsuppdelade utbildnings- och arbetsmarknaden som bl.a. tar sig uttryck i att relativt få män söker sig till Kunskapslyftet (Skolverket, 1999c). Dessutom har Ams och Skol- verket för avsikt att följa de vikarier som under 1997/98 gick in som ersättare för arbetstagare som studerade i Kunskapslyftet. Har de i sin tur blivit intresserade av studier och t.ex. deltagit i Kunskapslyftet 1998/99? Ams har också initierat ett s.k. ”Parallellprojekt”. Avsikten med det är att genomföra en djupstudie av vissa privata utbildningsan- ordnare inom upphandlad arbetsmarknadsutbildning med början i upp- handling, fortsättning i den pedagogiska processen och avslut i utbild- ningsresultat och arbetsmarknadseffekter. Studien ska läggas upp så att den går att jämföra med motsvarande utvärderingar inom Kunskaps- lyftet.

För övrigt deltar även Ams aktivt i diskussionerna kring samordning och samarbete relaterat till Kunskapslyftskommitténs utvärderingspro- jekt.

6.2Kunskapslyftet som modell och metod

I Kunskapslyftskommitténs utvärderingsuppdrag har ingått att utvärdera ”Kunskapslyftet som modell och metod för samverkan mellan stat och kommun, central styrning och lokal mobilisering”.

Inför den femåriga vuxenutbildningssatsningen – Kunskapslyftet – inrättade regeringen en ”Delegation för kunskapslyftet” inom rege- ringskansliet med representanter för utbildnings-, arbetsmarknads-, fi- nans-, närings- och handels- samt inrikesdepartementet. Till delegationen knöts också ett sekretariat. Sekretariatet vid Delegationen för kun- skapslyftet har ansvarat för en dialog med kommunerna under plane- ringen av Kunskapslyftet och dess genomförande under det första året.

Inom regeringskansliet kan den interdepartementala ”delegations- modellen” vara användbar även i andra sammanhang när det gäller att hantera frågor av sektorsövergripande natur och frågor som behöver en snabb och slagkraftig beslutsstruktur. För relationen stat – kommun och utvecklingen av vuxenutbildningen har ”delegationsmodellen” också

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 177

inneburit vissa nya inslag, vilka bör uppmärksammas och analyseras. Erfarenheterna är intressanta framför allt för Skolverket, som har övertagit Delegationens arbetsuppgifter men också med tanke på andra samarbetsprojekt mellan stat och kommun.

6.2.1Kunskapslyftet som modell och metod – adhocrati eller byråkrati?

Statskontoret har på Kunskapslyftskommitténs uppdrag analyserat den modell för genomförandet av Kunskapslyftet som regeringen valt ur nationell och interdepartemental synvinkel. I sin rapport (Statskontoret, 1998b) konstaterar Statskontoret sammanfattningsvis att delegations- modellen kan motiveras på vissa grunder, exempelvis som ”startmotor”, om inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och/eller när intressentmedverkan är önskvärd och legitim.

Motiven för delegationen är sammantaget bärkraftiga

Delegationen för kunskapslyftet – med placering inom Regeringskansliet

– inrättades med flera urskiljbara motiv. De flesta var dock under- förstådda och inte explicit redovisade i förslaget till riksdagen:

·Flerfaldiga och sektorsövergripande mål

·Önskemål om snabb start och snabbt genomslag

·Kompletterande beslut om policy och styrande regelverk måste tas under arbetets gång

·Snabba korrigeringar kunde vid behov göras

·Möjlighet till direktdialog mellan regering och kommunerna ansågs angelägen

·Kommunerna uppfattar styrning från regeringen som mer legitim än styrning från myndigheter.

Sedda var för sig är – som Statskontoret ser det – inget motiv för den valda organisationen ensamt tillräckligt, men sedda tillsammans är mo- tiven bärkraftiga.

Delegationen för kunskapslyftet och Kunskapslyftskommittén har arbetat parallellt, vilket kan ha vållat viss oklarhet om ansvarsfördel- ningen. Det ligger dock samtidigt, enligt Statskontoret, en unik och allt- för ofta förbisedd fördel i att någon – som i det här fallet Kunskaps- lyftskommittén – får i uppgift att följa och värdera ett reformprogram redan från start.

178 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

Delegationen har arbetat effektivt

Statskontoret understryker att Delegationen för kunskapslyftet och dess sekretariat har arbetat effektivt och har trots mycket begränsade kansli- resurser bidragit till ett snabbt genomslag av den särskilda vuxenutbild- ningssatsningen. Dialogen med kommunerna har varit intensiv och om- fattande men har samtidigt till stor del snarare haft karaktären av frågor och svar än diskussioner om alternativa utvecklingsmöjligheter på lokal nivå.

Förvaltningspolitiska invändningar kan riktas mot modellen

Sedan ett tiotal år tillbaka har det i statsförvaltningen utvecklats ett system för mål- och resultatstyrning som förutsätter en tydlighet i roll- fördelningen mellan riksdagen, regeringen, myndigheterna och kom- munerna. De tillfälliga organisationslösningarna – adhocratin – bryter mönstret och innebär att dubbla eller flerdubbla och konkurrerande styrsystem etableras. Det särskilda statsbidraget till Kunskapslyftet är ett typiskt exempel på detta. En konsekvens är att det blir svårt att ut- kräva ansvar.

Systemet för studiefinansiering (efterfrågesidan) har stor betydelse för de slutliga effekterna av Kunskapslyftet. En, åtminstone delvis för- bisedd, sidoeffekt av efterfrågetrycket har varit att det uppstått hante- ringsproblem hos Centrala Studiestödsnämnden som dels beror på vo- lymökning, dels på de mångfaldiga och därmed svårtillämpade studie- finansieringsreglerna.

Att Delegationen för kunskapslyftet från början fick ett tidsbegränsat mandat är – enligt Statskontoret – bra. Det speglar bland annat att det fanns en medvetenhet om att myndighetsutövande ärendehantering normalt inte hör hemma i Regeringskansliet.

Nya beredningsformer kan behövas

Nya beredningsformer kan, som Statskontoret ser det, behövas inom Regeringskansliet, men erfarenheterna från Kunskapslyftet ger inte en- samma någon vägledning

Det är svårt att dra några entydiga slutsatser av Delegationen för kunskapslyftet som modell för beredning över departementsgränserna. En mer formlös interdepartemental arbetsgrupp skulle sannolikt ha ar-

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 179

betat på likartat sätt. Motivet för delegationen är snarare att den har varit en väl synlig kontaktpunkt för kommunerna.

6.2.2Kunskapslyftet som modell och metod – Redovisning av ett uppdrag

För relationen stat – kommun och utvecklingen av vuxenutbildningen har Sten Tillhammar på Kunskapslyftskommitténs uppdrag genomfört ett särskilt utvärderingsprojekt som redovisats till kommittén i rapporten ”Kunskapslyftet som modell och metod – Redovisning av ett uppdrag (Kunskapslyftskommittén, 1998). Utvärderingsstudien är av upp- följningskaraktär och bygger på en självvärdering av tolv kommuner. De utvalda kommunerna representerar olika delar av landet samt olika storlekar och kommuntyper. Utifrån den gjorda självvärderingen har kontaktpersonerna i den statliga Delegationens för Kunskapslyftet sek- retariat lämnat kommentarer och synpunkter utifrån sitt perspektiv.

Nytändning för vuxenutbildningen

Generellt sett kan enligt Tillhammar konstateras att kommunerna tagit ansvaret för Kunskapslyftet på mycket stort allvar. Förfaringssättet med eget program och därefter ansökan om statliga medel har på de flesta håll lett till ett större engagemang i vuxenutbildningsfrågor än tidigare både hos politiker och chefstjänstemän. Denna statliga strategi tycks också ha lett till en ”nytändning” kring vuxenutbildningsfrågor.

Samarbetet utvecklas

Av rapporten framgår att Kunskapslyftet i många kommuner på mycket kort tid har lett till ett brett engagemang, nytänkande och utvecklings- arbete i vuxenutbildningsfrågor samt samverkan mellan kommuner och andra vuxenutbildningsanordnare. Samarbetet med arbetsförmedling och fackliga organisationer tycks i stort sett fungera tillfredsställande. Det tycks däremot vara svårare att finna former för ett fungerande samarbete med det lokala näringslivet.

Utvärdering – en bristvara – liksom individuella studieplaner

En allmän brist synes vara kopplingen till kommunernas skolplan eller andra kommunala styrdokument. Även bristen på system för uppföljning

180 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

och utvärdering är enligt Tillhammar påtaglig och han tillägger att denna brist emellertid är generell för hela det offentliga skolväsendet.

En annan allmängiltig bild som lyfts fram i rapporten är att alla som efterfrågar individuell vägledning också får det, men att individuella studieplaner inte upprättas för alla deltagare i Kunskapslyftet.

Skolverket – inte bara tillsyn utan också stimulans för utveckling hoppas kommunerna

Dialogen med kontaktpersonerna i den statliga delegationens sekretariat har allmänt upplevts som mycket positiv både av de undersökta kom- munerna och av kontaktpersonerna själva. Det kommunerna nu önskar sig av Skolverket – när verket tagit över myndighetsansvaret – är att även i fortsättningen få ha den nära personkontakt som uppstått mellan stat och kommun i projektet. Författaren pekar då särskilt på de små kommunernas behov av stöd. I sådana kommuner har man ofta en be- gränsad krets av medarbetare ur vilken nyckelpersoner kan tas för att till exempel driva ett projekt som Kunskapslyftet. Deras behov av ”bollplank” mot vilka tankar, idéer och problem kan bollas är stort. Enligt kontaktpersonernas erfarenhet behövs ofta en kommunstorlek på 30 000 – 35 000 invånare för att man ska ha den kraft som behövs för att fullt ut kunna fullfölja åtagandet i Kunskapslyftet. Hälften av landets kommuner har mindre än 15 000 invånare.

Från flera kommuner har man också påtalat behovet av att Skolverket prioriterar arbetet med att genom Kunskapslyftet pedago- giskt utveckla hela den kommunala vuxenutbildningen liksom att Skolverket fullföljer Delegationens nära samarbete med arbetsmark- nadsmyndigheterna – i detta fall Arbetsmarknadsverket.

6.3 Kunskapslyftets omfattning i kommunerna

Institutet för regional analys, Inregia AB, beskriver och analyserar skillnader mellan kommunerna vad avser Kunskapslyftets omfattning och sammansättning på uppdrag av Kunskapslyftskommittén. Inregia avser att lämna en första delrapport under våren 1999 som därefter kommer att följas av en årlig rapportering fram till år 2002 då uppdraget slutrapporteras. De resultat som redovisats för Kunskapslyftskommittén inför detta delbetänkade avser bland annat omfattning och elev- sammansättning på gymnasial nivå i Kunskapslyftet och i den kommu- nala vuxenutbildningen.

182 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

Diagram 6.1. Totala antalet studerande i Kunskapslyftet hösten 1998 (vecka 42) som andel av befolkningen , 16-64 år (procent)

Lessebo

Huddinge

Norrtälje

Värnamo

Nyköping

Gnosjö

Hofors

Finspång

Örkelljunga

Luleå

Härryda

Götene

Nordmaling

Kumla

Salem

Tierp

Gävle

Sävsjö

Åsele

Orsa

Fagersta

Burlöv

Munkedal

Vallentuna

Uddevalla

Hässleholm

Simrishamn

Rättvik

Katrineholm

Klippan

Tanum

Hedemora

Säter

Olofström

Lysekil

Vimmerby

Kommuner rangordnade efter andel studerande i Kunskapslyftet

Källa: Inregia, 1999, Kunskapslyftet – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998.

Inregia har genom statistiska sambandsanalyser testat ett flertal tänkbara förklaringsvariabler till vad som ligger bakom skillnaderna mellan kommunerna i andelen deltagare i Kunskapslyftet 1998 och bland annat funnit att

·det finns ett visst statistiskt samband mellan andelen kortutbildade i en kommun och andelen studerande i Kunskapslyftet (sambandet åskådliggörs i diagram 6.2)

·det inte finns något statistiskt belägg för att ett stort antal invandrare, äldre eller långtidsarbetslösa bland de arbetslösa i kommunerna skulle leda till en större satsning på Kunskapslyftet

·det finns ett negativt samband mellan andelen studerande i den ordi- narie kommunala vuxenutbildningen och andelen studerande i Kun- skapslyftet. Desto mer en kommun satsat på den ordinarie kommu- nala vuxenutbildningen desto lägre är andelen studerande i Kun- skapslyftet.

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 183

Diagram 6.2. Andel studerande i Kunskapslyftet av befolkningen, 16–64 år hösten 1998 (vecka 42), samt andel kortutbildade arbetslösa av befolkningen, 16–64 år 1998

Andel elever i Kunskapslyftet av befolkningen

Andel lågutbildade arbetslösa av befolkningen

									%
									%
2	4	6	8	10	12	14	16	18

Källa: Inregia, 1999, Kunskapslyftet – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998.

Inregia har jämfört hur antalet deltagare i Kunskapslyftet förhåller sig till det antal deltagare som kommunerna preliminärt beviljats statsbidrag för. Jämförelsen visar att det finns ett tydligt samband mellan å ena sidan antalet studerande i Kunskapslyftet vecka 42 hösten 1998 och å andra sidan antalet statsbidragsplatser enligt den preliminära tilldelningen av statsbidraget inför 1998 (Regeringsbeslut 1997-05-15). Att statsbidragets fördelning mellan kommunerna får genomslag för storleken på kommunernas Kunskapslyftssatsningar är föga förvånande. Mer intressant är att närmare studera skillnaderna mellan antalet statsbidragsplatser och det faktiska antalet platser i kommunerna. För att jämföra detta har kvoten mellan det faktiska antalet studerande och antalet statsbidragsplatser för varje kommun redovisats i form av ett index med statsbidragsplatserna som bas (=100). Diagram 6.3 illustrerar hur denna kvot varierar mellan kommunerna.

184 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

Diagram 6.3. Avvikelser mellan faktiskt antal studerande i Kunskapslyftet (v.42, hösten 1998) och antal statsbidragsplatser (helårsplatser 1998). Index Statsbidragsplatser = 100.

350

300

250

200

150

100

Kommuner rangordnade efter procentuell avvikelse mellan faktiskt antal studerande i Kunskapslyftet och antal statsbidragsplatser

Källa: Inregia, 1999, Kunskapslyftet – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998.

Diagram 6.3 visar att de flesta av landets kommuner under hösten 1998 hade en större volym på Kunskapslyftet jämfört med vad de preliminärt beviljades statsbidrag för. Flera faktorer kan ligga bakom de i vissa fall relativt stora avvikelserna. Till en del kan skillnaderna förklaras av att de båda variablerna inte är helt jämförbara. Statsbidragen avser helårsplatser, medan elevstatistiken avser situationen under en viss vecka på höstterminen. De uppgifter som analyserats är de preliminära statsbidragen inför 1998 (Regeringsbeslut 1997-05-15), vilka i vissa fall senare under perioden justerats uppåt eller nedåt. Vidare tar statsbidragen till en del hänsyn till att vissa kurser ger högre respektive lägre ersättning. I små kommuner där Kunskapslyftet har begränsad omfattning kan den bristande jämförbarheten i vissa fall spela en betydande roll. För mönstret i stort kan emellertid dessa problem ha mindre betydelse. Diagrammet visar att det föreligger en stor spridning mellan kommunerna. Några kommuner når endast upp till en tredjedel av antalet erhållna statsbidragsplatser medan Kunskapslyftet i andra kommuner uppgår till två till tre gånger fler studerande än det antal statsbidragsplatser kommunerna tilldelats.

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 185

Statsbidragens ”potentiella effekter” på andelen kortutbildade arbetslösa i kommunerna

För att illustrera hur statsbidragen skulle kunna påverka målgruppen – de kortutbildade arbetslösa – har Inregia genomfört ett enkelt räkneexempel. De har antagit att alla platser i Kunskapslyftet som kommunerna får statsbidrag för under den första 18-måndersperioden går till kortutbildade arbetslösa. Därefter jämförs den relativa arbetslösheten i kommunerna före och efter Kunskapslyftets införande. Den på detta sätt beräknade ”potentiella effekten” av statsbidragen framgår av nedanstående diagram som skillnaden mellan den heldragna linjen och staplarna.

Diagram 6.4. Beräknad förändring av andelen kortutbildade arbetslösa i befolkningen (målgruppen) 16–64 år i landets kommuner under förutsättning att samtliga platser enligt statsbidraget gick till målgruppen under den första 18-måndersperioden

%
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

Det vita fältet under den heldragna linjen motsvarar den tänkta minskningen av målgruppen i landets kommuner, under de förutsättningar som anges i den beskrivande texten

Källa: Inregia, 1999, Kunskapslyftet – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998.

Diagram 6.4 visar att Kunskapslyftet är stort i förhållande till målgrup- pen kortutbildade arbetslösa och att det finns betydande regionala skill- nader i andelen av befolkningen som tillhör målgruppen. Statsbidrags- fördelningen skapar förutsättningar för att minska andelen av målgrup-

186 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

pen i samtliga kommuner. I stora drag är förutsättningarna för att minska andelen kortutbildade arbetslösa – uttryckt i procentenheter – störst i kommuner som hade en relativt hög andel arbetslösa kortutbil- dade i befolkningen 16–64 år. Gör man det omvända och jämför den potentiella minskningen i relativa tal får man ett omvänt resultat, dvs. att förutsättningarna att minska andelen kortutbildade arbetslösa i be- folkningen 16–64 år är störst i kommuner med låg andel av målgruppen i kommunen. Liknande slutsatser får man om man som nedan studerar hur de samlade statsbidragen preliminärt fördelades i förhållande till andelen kortutbildade arbetslösa av befolkningen i kommunerna.

Statsbidragen fördelning i förhållande till andelen kortutbildade arbetslösa i kommunerna

För att undersöka hur statsbidragen fördelats i förhållande till målgrup- pens andel i kommunerna har en gruppering av kommunerna gjorts efter målgruppens relativa storlek (andelen kortutbildade arbetslösa av befolkningen). För dessa grupper har andelen av målgruppen respektive andelen av de preliminära statsbidragen beräknats. Resultaten framgår av nedanstående tabell.

Tabell 6.1. Fördelning av statsbidragen 970701–981231 jämfört med målgruppen efter målgruppens andel av befolkningen 16–64 år

Målgruppens andel	Andel av	Andel av	Kommungruppens
av befolkningen	målgruppen	statsbidraget	andel av befolkningen
< 5,0 %	18 %	22 %	29 %
5,0 % - 6,9 %	23 %	25 %	25 %
7,0 % - 8,9 %	38 %	35 %	32 %
>= 9,0 %	21 %	18 %	14 %
	100 %	100 %	100 %

Källa: Inregia 1999, Kunskapslyftet – jämförelser mellan kommuner 1997 och 1998.

Av tabellen framgår att kommuner med en låg andel kortutbildade ar- betslösa i befolkningen får en större andel av statsbidragen än vad som motsvaras av andelen av målgruppen. Motsatsen gäller kommuner med hög andel kortutbildade arbetslösa. Dessa får en lägre andel av statsbi- dragen än vad som motsvarar deras andel av målgruppen. Resultatet tyder på att statsbidragsfördelningen missgynnar kommuner med hög andel kortutbildade arbetslösa.

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 187

6.4Kommunernas kostnader för Kunskaps- lyftet

Statskontoret genomför en uppföljning av kommunernas kostnader för Kunskapslyftet på uppdrag av Kunskapslyftskommittén. En delredovis- ning avseende kommunernas kostnader under perioden 1 juli till 31 december 1997 redovisades 1998 (Statskontoret, 1998). Under våren 1999 kommer uppföljningen att avslutas med en redovisning av kom- munernas kostnader till och med den 31 december 1998.

Vid sidan av att sammanställa och analysera kommunernas kostnader för Kunskapslyftet görs nu en jämförelse med de statsbidrag kom- munerna erhållit. Statskontoret har vidare genom att intervjua företrä- dare för kommunernas Kunskapslyftssatsningar kartlagt vilka kvalitativa faktorer som kan ligga bakom skillnader mellan kommunernas kostnader för projektet. Utgångspunkten för detta arbete har varit de kostnadsskillnader som konstaterades i Statskontorets tidigare delrap- port. De uppgifter som redovisas i detta betänkande bygger på underla- get från Statskontorets pågående uppföljning.

Kostnader och intäkter

Kartläggningen av kommunernas kostnader för hela 18-månadersperi- oden sker genom en enkät till ett urval av sammanlagt 61 kommuner. Av dessa har i skrivande stund 53 kommuner redovisat fullständiga kostnadsuppgifter till Statskontoret. De preliminära jämförelser mellan kostnader och intäkter som hittills kunnat göras visar att för fyra femte- delar av kommunerna överstiger de intäkter kommunerna erhållit från staten per producerad poäng, (Regeringsbeslut 1999-03-31), de kost- nader kommunerna redovisat att de haft per redovisad poäng för Kun- skapslyftet. För en femtedel av kommunerna gäller det motsatta, dvs. de redovisade kostnaderna per poäng överstiger det erhållna statsbidraget per poäng.

Den jämförelse som gjorts ovan mellan redovisade kostnader och erhållna intäkter bör tolkas med försiktighet. Beslutet om kommunernas statsbidrag grundar sig på de deltagarpoäng som kommunerna presterat inom ramen för Kunskapslyftet. För att få tillgodoräkna sig statsbidrag för Kunskapslyftet krävs att kommunerna först når upp till basorgani- sationen, dvs. den nivå av deltagarpoäng som kommunen producerade inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen innan Kunskapslyftet påbörjades. Vid statsbidragsberäkningen tas hänsyn till detta vilket innebär att kommunerna enbart får statsbidrag för de deltagarpoäng som överstiger basorganisationen. För den ovan gjorda jämförelsen innebär

188 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

detta att kommunerna redovisat kostnader till Statskontoret för fler deltagarpoäng än vad som ansetts utgöra deltagarpoäng inom ramen för Kunskapslyftet vid statsbidragsfördelningen.

Beslutet om fördelning av statsbidrag är preliminärt. Slutgiltigt beslut om statsbidragsfördelning för perioden 1 juli 1997 - 31 december 1998 beräknas kunna tas i juni 1999. Inför det slutgiltiga beslutet kommer Skolverket att slutjustera redovisningen av producerade deltagarpoäng. För riket som helhet brukar denna justering erfarenhetsmässigt innebära endast mindre avvikelser. Antalet producerade deltagarpoäng minskar i regel något som en följd av att den s.k. dubbelredovisningen av deltagarpoäng, som ibland uppkommer när kommuner köper studieplatser av varandra, korrigeras.

Orsaker till kostnadsskillnader

Av Statskontorets material framgår att kostnaderna för att producera en verksamhetspoäng eller en årsstudieplats skiljer sig åt mellan olika kommuner. I vissa fall är skillnaderna stora. Förutsättningarna för kommunal vuxenutbildning i landets kommuner varierar. Den jämförelse som gjorts utifrån Kunskapslyftets sex första månader visar att det inte finns några enkla samband mellan skillnader i kostnadsutfallet som kan förklaras av kommuntyp eller kommunstorlek. Däremot tycks det finnas ett samband mellan kommunstorlek och fördelningen av kostnaderna på olika delposter. Större kommuner har i genomsnitt lägre ”overheadkostnader” per producerad poäng än mindre kommuner. Detta kompenseras dock av att mindre kommuner i genomsnitt har lägre undervisningskostnader per poäng. Sammantaget innebär detta att kommunstorleken inte kan sägas utgöra en generell förklaring till skill- nader i kostnad per producerad poäng.

Utifrån uppgifter om kommunernas kostnader den första sexmåna- dersperioden och sammanställningar från de intervjuer och seminarier som Statskontoret och Kunskapslyftskommittén genomfört med kom- munföreträdare visar det sig att det inte går att peka ut någon enskild orsak bakom det faktum att kostnaderna skiljer sig mellan olika kom- muner. De kostnadsskillnader som uppmärksammats beror snarare på en rad olika faktorer som dels är en följd av ekonomiska, sociala, de- mografiska och geografiska förhållanden som kommunerna har svårt att påverka och dels en följd av enskilda och kollektiva aktörers vilja, förmåga och kvalitativa ambitioner.

Målgruppens sammansättning och storlek är betydelsefull på många sätt. Studieovana grupper behöver generellt sett mer stöd, dvs. högre lärartäthet om kvaliteten i undervisningen ska kunna upprätthållas. Det

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 189

har också framhållits att studieovana elever har svårare att delta i olika former av s.k. flexibel undervisning. Om studerandeunderlaget i hela eller delar av kommunen är litet – eller heterogent – kan det vara svårt att kombinera ett brett kursutbud med gruppstorlekar som täcker personalkostnaderna.

Statsbidraget till kommunerna är differentierat så till vida att kom- munerna får en högre ersättning för yrkeskurser än allmänna kurser och orienteringskurser. Ofta är variationen i kostnader större än vad som motsvaras av bidragens differentiering. I fråga om yrkesinriktade kurser finns ett tydligt samband mellan kostnadsnivån och utbudet eller kursmixen. Exempelvis är elevgrupperna i allmänhet mindre vid da- tautbildningar (antalet datorer, lokalen eller pedagogiken kan sätta gränser för gruppstorleken). Omvänt gäller ofta i fråga om vissa vårdutbildningar. Kursmixen har betydelse för kostnadsnivån även för allmänna kurser, särskilt om elevunderlaget är begränsat. Kommuner med ett begränsat elevunderlag kan välja att till en högre kostnad erbjuda kurser på högre nivåer med ett begränsat deltagarantal. Kommunen kan även avstå från att erbjuda kurser på högre nivåer, vilket ger en lägre kostnad men som samtidigt innebär en kvalitativ förlust. Det finns emellertid exempel på att kommuner med ett litet elevunderlag kunnat hålla nere kostnaderna utan att begränsa utbudet av kurser. Elever som läser på högre nivåer har i dessa fall integrerats i kurserna på A- och B- nivåerna, med en individuell studieplanering.

Från en del kommuner uppges att många avhopp resulterat i små undervisningsgrupper. Avhoppen kan ha många orsaker men problem med studiefinansieringen uppges vara en vanlig orsak.

En viktig faktor för att förklara uppkomna kostnadsskillnader torde vara geografiska avstånd. Det finns en gräns för hur långt de studerande är beredda att resa till en utbildning. I kommuner med stora avstånd uppstår därför en efterfrågan på lokalt förlagd undervisning som i sin tur innebär mindre undervisningsgrupper och därmed högre kostnader.

För de kommuner som upphandlat kurser från externa utbildnings- anordnare har upphandlingskompetensen i kommunen och marknads- situationen betydelse för kostnadsutfallet. En köpare har starkare ställ- ning på en fungerande marknad, dvs. om det finns ett antal potentiella anordnare som sinsemellan konkurrerar.

Samverkan, med framförallt arbetsförmedlingen, är en strategisk fråga. I en del kommuner finns en överenskommelse som går ut på att Kunskapslyftet inriktar sig på grundläggande utbildning och att arbets- förmedlingen tar vid och erbjuder fortsatt – ofta mer kostsam – yrkes- utbildning för studerande som lagt en grund för fortsatt utbildning inom Kunskapslyftet. Genom denna rollfördelning kan Kunskapslyftet ex- kludera de mest kostsamma utbildningarna från sitt kursutbud.

190 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

Kapacitetsutnyttjandet i den kommunala vuxenutbildningen varierar. När Kunskapslyftet startade 1997 kunde vissa kommuner utnyttja en ledig kapacitet i den befintliga organisationen och därmed få lägre kostnader. Flera kommunföreträdare har framhållit att Kunskaps-lyftet inte innebar så stora volymförändringar eftersom statsbidrag från arbetsmarknadsmyndigheterna växlades mot bidragen för Kunskaps- lyftet. Andra kommuner har däremot under tidspress fått bygga upp en helt ny organisation med särskilda igångsättningskostnader som följd.

6.5Det samhällsekonomiska utvärderings- projektet

Till de fristående nationella utvärderingarna hör ett större projekt med samhällsekonomisk inriktning. Avsikten är att studera selektionsproces- sen in i Kunskapslyftet, geografisk och yrkesmässig rörlighet efter av- slutad utbildning samt privat- och samhällsekonomiskt utfall av Kun- skapslyftet. Tre kullar Kunskapslyftsstuderande följs upp – de som bör- jade studera i Kunskapslyftet hösten 1997, hösten 1998 och hösten 1999. Olika grupper deltagare i Kunskapslyftet och kommunal vuxen- utbildning särskiljs så att man ska kunna skapa jämförelsegrupper till dem bland personer som inte deltar i Kunskapslyftet, bl.a. arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Individerna studeras både vad avser aktiviteter före och efter tiden i Kunskapslyftet eller motsvarande.

Två delrapporter har hittills producerats inom projektet. I båda fallen handlar det om underlagsmaterial för analyser som i ett senare skede ska genomföras inom projektet. I den första delrapporten beskrivs deltagare och icke-deltagare i kommunal vuxenutbildning/Kunskapslyftet hösten 1997 samt deras arbetsmarknads- och inkomstförhållanden 1996 (Axelsson & Westerlund, 1999). I rapporten redovisas också motsva- rande uppgifter för de två jämförelsegrupperna arbetslösa respektive deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Den andra rapporten innehåller information om olika grupper av deltagare och icke-deltagare hösten 1997 och hösten 1998 vad avser deras tidigare arbetsmarknadsförhål- landen och hur de bedömde sina valmöjligheter hösten 1997 respektive hösten 1998 (Melkersson, 1999).

I rampopulationen i den första delrapporten ingår alla individer som var folkbokförda i Sverige 1997-12-31, var födda mellan åren 1942 och 1977 och studerade i kommunal vuxenutbildning eller var arbetslösa 1997-09-01 eller deltog i arbetsmarknadsutbildning 1997-10-15, sam- manlagt 538 000 personer. De som studerar i kommunal vuxenutbild- ning har delats upp på följande sätt:

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 191

Studerande i kommunal vuxenutbildning	222 200
Kunskapslyft, gymnasial nivå (utan UBS)	72 900
Kunskapslyft, gymnasial nivå (med UBS)	43 100
Kunskapslyft, grundläggande nivå (utan UBS)	9 400
Kunskapslyft, grundläggande nivå (med UBS)	4 200
Basorganisation (utan UBS)	83 900
Basorganisation (med UBS)	8 700
Arbetslösa	283 600
Arbetsmarknadsutbildning	32 200
Totalt	538 000

Anm. Avrundade 100-talssiffror.

Källa: Axelsson, R. & O. Westerlund, 1999, Deltagare i Kunskapslyftet höstter- minen 1997 och jämförelsegrupper. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Dessa grupper beskrivs sedan med avseende på bakgrundsvariabler som kön, ålder, utbildning, arbetshandikapp, medborgarskap och regional tillhörighet. Vidare anges hur de fördelat sig över sökandekategorier vid arbetsförmedlingen 1996, total sökandetid under 1996 och arbetsinkomst 1996.

Det främsta syftet med att ställa samman alla dessa uppgifter är att senare kunna relatera dem till vad som händer individerna efter kom- munal vuxenutbildning, öppen arbetslöshet respektive arbetsmarknads- utbildning. Som beskrivning av deltagarna i kommunal vuxenutbildning hösten 1997 innehåller materialet dessutom vissa unika aspekter. En av dem är den genomgående jämförelsen som kan göras mellan deltagare i kommunal vuxenutbildning, öppet arbetslösa och deltagare i arbets- marknadsutbildning. En annan är uppgifterna om arbetshandikappade (se vidare kapitel 13 och 16). Ytterligare en är beskrivningen av de tre gruppernas arbetsmarknadssituation och arbetsinkomster 1996.

Grovt sett kan man karaktärisera de tre grupperna på följande sätt:

Medelålder	ungefär densamma i alla tre grupperna
	(deltagare i kommunal vuxenutbildning, ar-
	betslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbild-
	ning).
Andel kvinnor	högre i kommunal vuxenutbildning (66 procent)
	än bland de arbetslösa och deltagarna i
	arbetsmarknadsutbildning (47 procent).

192 Utvärderingarna av Kunskapslyftet		SOU 1999:39

Utbildningsnivå	något högre andel med högst tvåårig gymnasial
	utbildning i kommunal vuxenutbildning än i de
	båda andra grupperna.
Andel icke-svenskar	högst andel bland deltagarna i arbetsmark-
	nadsutbildning, lägre i kommunal vuxenutbild-
	ning och lägst bland de arbetslösa.

De tre gruppernas fördelning över riksområden beskrivs också i rapporten och relateras till respektive områdes andel av arbetskraften 20- 54 år. Om man således jämför de arbetslösas fördelning över riksområden visar det sig att jämfört med respektive områdes andel av arbetskraften har de tre nordligaste riksområdena samt Sydsverige (Skåne och Blekinge) en överrepresentation av arbetslösa. En motsvarande underrepresentation finns i Stockholms län och Småland (inklusive Öland och Gotland). Ett liknande mönster vad gäller över- och underrepresentation i förhållande till arbetskraften återfinns för arbetsmarknadsutbildningen. För kommunal vuxenutbildning kan man däremot inte konstatera samma över- och underrepresentation i för- hållande till arbetskraften som för arbetslösheten och arbetsmarknads- utbildningen. Där gäller snarare motsatsen. Man har mer kommunal vuxenutbildning i Stockholms län och Småland än man kan förvänta sig utifrån arbetslösheten och mindre i de tre nordligaste riksområdena - om man gör den jämförelsen med tanke på Kunskapslyftets målsättningar och dominans i den kommunala vuxenutbildningen.

När det gäller inskrivningstid vid arbetsförmedlingen under 1996 var den längst för gruppen som 1997 var i arbetsmarknadsutbildning och näst längst för de arbetslösa. Kortast inskrivningstid hade deltagarna i kommunal vuxenutbildning. Den genomsnittliga arbetsinkomsten varierar på likartat sätt, dvs. var 1996 lägst för dem som 1997 deltog i arbetsmarknadsutbildning, näst lägst för de arbetslösa och högst för deltagarna i kommunal vuxenutbildning.

För de olika deltagargrupperna inom kommunal vuxenutbildning finns både bakgrunds- och arbetsmarknadsvariablerna angivna men vi inskränker oss här till att redovisa några resultat beträffande inkomst- skillnaderna 1996 för de olika grupperna inom kommunal vuxenutbild- ning. Deras utbildningsbakgrund och arbetslöshetserfarenheter beskrivs i kapitel 4.

Diagram 6.5 visar att arbetsinkomsterna 1996 var lägre för dem som deltog i Kunskapslyftet 1997 på gymnasial och grundläggande nivå jämfört med övriga deltagare i kommunal vuxenutbildning. I diagram 6.6 görs ytterligare en uppdelning som visar att bland dem som deltog i

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 193

Kunskapslyftet på gymnasial nivå respektive i basorganisationen hade de deltagare som hade UBS en lägre arbetsinkomst 1996 än övriga.

Diagram 6.5 Genomsnittlig arbetsinkomst 1996 för studerande i kommunal vuxenutbildning under höstterminen 1997

160000

140000

120000

100000 KL gy

80000

KL gr

Ord

60000

40000

20000

Ålder

KL gy	Kunskapslyftet på gymnasial nivå
KL gr	Kunskapslyftet på grundläggande vuxenutbildningsnivå
Ord	Basorganisationen

Källa: Axelsson, R. & O. Westerlund, 1999, Deltagare i Kunskapslyftet höstter- minen 1997 och jämförelsegrupper. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

194 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

Diagram 6.6 Genomsnittlig arbetsinkomst 1996 för studerande vid kommunal vuxenutbildning höstterminen 1997

1 6 0 0 0 0
1 4 0 0 0 0
1 2 0 0 0 0
1 0 0 0 0 0									K L g y
									K L g y
8 0 0 0 0									K L g y U B S
8 0 0 0 0									O rd
									O rd
6 0 0 0 0									O rd U B S
4 0 0 0 0
2 0 0 0 0
0
1 5	2 0	2 5	3 0	3 5	4 0	4 5	5 0	5 5	6 0

Å ld e r

KL gy	Kunskapslyftet på gymnasial nivå utan UBS
KL gy UBS	Kunskapslyftet på gymnasial nivå med UBS
Ord	Basorganisationen utan UBS
Ord UBS	Basorganisationen med UBS

Källa: Axelsson, R. & O. Westerlund, 1999, Deltagare i Kunskapslyftet höstter- minen 1997 och jämförelsegrupper. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Individdata för 1997 och arbetsmarknadsmaterialet för 1996 har också använts i en analys av individernas inkomster före Kunskapslyftet, dvs. 1995 och 1996 dels totalt för hela rampopulationen dels för olika un- dergrupper (Axelsson & Westerlund, 1999; Billsson, 1999). Analysen leder fram till två intressanta slutsatser. För det första konstateras att det finns ett allmänt samband mellan individens utbildningsnivå och arbetsinkomst. Skillnaderna i inkomster mellan dem som har tvåårig och treårig gymnasieutbildning är dock i allmänhet små för dem som går i kommunal vuxenutbildning.

För det andra, om man jämför relationerna mellan inkomster och andra bakgrundsvariabler 1995 och 1996 för dem som går i Kunskaps- lyftet och dem som inte gör det, verkar de som går i Kunskapslyftet 1997 vara individer som tidigare visat sig ha bättre möjligheter att in-

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 195

komstmässigt få ut något av en tvåårig gymnasieutbildning än de som inte går i Kunskapslyftet.

Förekomsten av struktur- och konjunkturarbetslöshet i olika stude- rande- och jämförelsegrupper diskuteras också. För de arbetslösa finner man ett negativt samband mellan den regionala arbetslöshetsnivån och arbetsinkomster 1996. Något liknande samband föreligger varken för dem som 1997 deltar i Kunskapslyftet eller dem som har har UBS. Dessa resultat skulle kunna tolkas så att konjunkturell arbetslöshet varit ett relativt sett mindre problem för deltagare i Kunskapslyftet och dem med UBS. I den mån individuell arbetslöshet påverkat arbetsinkomsterna för dessa personer har det snarare varit frågan om arbetslöshet av strukturell karaktär, dvs. att de inte har haft den kompetens och utbild- ning som krävts för att få arbete. För dem som var arbetslösa 1997 kan den tidigare arbetslöshetserfarenheten i större utsträckning ha haft ka- raktären av konjunkturarbetslöshet, dvs. varit relaterad till allmän brist på arbetstillfällen.

Den strukturella arbetslösheten skulle för deltagarna i Kunskapslyftet och dem med UBS också kunna utgöra en förklaring till den dåliga avkastningen på treårig gymnasieutbildning hos dessa grupper. Inrikt- ningen på tidigare erhållen treårig gymnasieutbildning har inte varit i överensstämmelse med efterfrågad kompetens.

I den andra delrapporten inom det samhällsekonomiska projektet är det återigen frågan om en rapport som redovisar underlagsmaterial som ska användas till ytterligare analyser i detta fall av selektionsmekanis- merna inom Kunskapslyftet (Melkersson, 1999). Utgångspunkten är de riksrepresentativa enkäter som beskrivits i kapitel 5. Den bearbetning av enkätmaterialet som gjorts för det samhällsekonomiska projektet användes även i kapitel 4 för att beskriva skillnaderna i utbildningsbak- grund och arbetslöshetserfarenheter för olika målgrupper hösten 1997 och hösten 1998.

Här ska vi komplettera med vissa uppgifter om hur olika studeran- degrupper och vissa jämförelsegrupper såg på sina valmöjligheter i an- slutning till studierna hösten 1997 och hösten 1998. De visas i tabell 6.2. Beträffande definitionerna av de olika grupperna bör dock först följande sägas. För folkhögskolorna 1997 handlar det om deltagarna på folkhögskolornas Kunskapslyftsplatser medan kommunal vuxenutbild- ning 1997 omfattar både Kunskapslyftet och den kommunala basorga- nisationen. För den kommunala vuxenutbildningen finns även en snävare definition som tillämpats både 1997 och 1998 (KV UBS i tabellen). Det betyder studerande som var arbetslösa när de påbörjade sina studier, var 25- 55 år och hade UBS. Dessutom hade de högst tvåårig gymnasial utbildning. För jämförelsegrupperna (deltagare i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder och öppet arbetslösa) gäller

196 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

naturligtvis motsvarande, nämligen att de också var 25- 55 år och hade högst tvåårig gymnasieutbildning. För de studerande 1998 gäller dess- utom att de skulle vara nybörjare dvs. inte ha studerat i kommunal vux- enutbildning hösten 1997.

Tabell 6.2 Procentandelar som svarat ”Ja” på frågan om följande alternativ var möjliga

	1997			1998
	Kom	Folk-	KV	KV	Åtgärd	Arbets-
	vuxutb	högsk	UBS	UBS		lös
Fortsätta arbeta	33	18	18	32	28	28
Söka arbete	53	57	74	58	64	77
Arbetsmarknadsutb	17	21	23	20	25	22
Kunskapslyftet	..	..	..	..	14	16
Annan utbildning	23	29	26	16	11	11
Andra konjunktur	34	43	18	26	63	47
beroende åtgärder
Lönebidrag	8	0	10	9	17	18
Sjuk-/förtidspension	2	5	2	1	3	5

.. Förutsätts ingå i alla de studerandes valmängd.

Andra konjunkturberoende åtgärder: ALU, Starta-eget-bidrag, beredskapsarbete, anställningsstöd.

Personerna kan ha besvarat enkäten vid en annan tidpunkt än den då deras till- stånd registrerats varför det inte behöver vara motsägelsefullt att vara arbetslös och samtidigt säga att fortsätta arbeta är ett alternativ.

Källa: Melkersson, M., 1999, Kunskapslyftet 1997 - Kunskapslyftet 1998. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Jämförelsen 1997 mellan kommunal vuxenutbildning och folkhögskola visar att de studerande vid folkhögskola förefaller stå längre ifrån arbets- marknaden (färre svarar ”Fortsätta arbeta”) än de studerande i kommunal vuxenutbildning och närmare andra typer av utbildningar och konjunktur- beroende arbetsmarknadspolitiska åtgärder (fler svarar ”Annan utbildning”, ”Arbetsmarknadsutbildning” och ”Andra konjunkturberoende åtgärder”) än de studerande i kommunal vuxenutbildning.

Skillnaderna mellan 1997 och 1998 för deltagarna i kommunal vux- enutbildning med UBS är främst att fler anser sig kunna ”Fortsätta ar- beta” medan färre har ”Söka arbete” i sin valmängd.

I jämförelsegrupperna är det relativt få som har ”Kunskapslyftet” i sin valmängd (ca 15 procent). ”Arbetsmarknadsutbildning” är mer po- pulär än Kunskapslyftet och ”Annan utbildning” mindre. De mest fre-

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 197

kvent förekommande alternativen är ”Söka arbete” (ca 70 procent) och ”Andra konjunkturberoende åtgärder” (50- 60 procent). Intressant att notera är också att individerna i jämförelsegrupperna nästan lika ofta anger ”Fortsätta arbeta” som de som studerar i Kunskapslyftet.

6.6Diskussion

De fristående nationella utvärderingarna av Kunskapslyftet, som initierades av Kunskapslyftskommittén, kom igång redan hösten 1997. För att citera Statskontoret (1998b):

Det ligger ........... en unik och alltför ofta förbisedd fördel i att någon, som i detta fallet kommittén, får i uppgift att följa och vär- dera ett reformprogram från start.

Resultaten från utvärderingarna redovisas fortlöpande på Kunskapslyfts- kommitténs hemsida: www.utbildning.regering.se/klk.

Med utgångspunkt från kommitténs utvärderingsprogram har också samordningen och samarbetet mellan Kunskapslyftskommittén, myn- digheterna och de fristående utvärderarna kunnat utvecklats på ett bra sätt under året.

Folkbildningsrådets första större utvärderingsprojekt startade hösten 1998. Skolverket planerar tre utvärderingsprojekt för 1999 förutom vissa andra utredningar och aktiviteter som är av intresse i samman- hanget. Ams har aktivt bidragit till att utvärderarna fått tillgång till den arbetsmarknadsstatistik som behövs för att komplettera SCB:s reguljära statistik och särskilt insamlat enkätmaterial. Även Ams har startat vissa utvärderingsprojekt under 1999.

I detta delbetänkande har utvärderingsresultaten dels integrerats i redovisningen av den kvalitativa och kvantitativ utvecklingen av ut- bildning och livslångt lärande i kapitel 4 och 5 dels redovisats separat i detta kapitel.

Till de intressanta resultat som redovisats i detta kapitel hör;

Kunskapslyftet som modell och metod

Utvärderingarna visar att Kunskapslyftet som modell fungerat bra gen- temot kommunerna. Kommunerna upplever att staten fått ett ansikte, att budskapet varit tydligt och att man haft någon att dryfta sina tankar och funderingar med. Inom regeringskansliet har förändringar/justeringar

198 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

kunnat genomföras snabbt och samtliga involverade departement har relativt enkelt kunnat få och ge information kring satsningen.

Allt har dock inte fungerat friktionsfritt. Ytterligare ett studiestöds- system med nya kriterier – utöver alla olika regelsystem som redan finns för de andra studiestödssystem – har inte gjort det enklare för de studerande eller för Centrala Studiestödsnämnden (CSN). CSN har också tillfört systemet ett antal nya regler, vilka ej anpassats till den nya flexibilitet som eftersträvats i denna vuxenutbildningssatsning. Under Kunskapslyftets första år ändrade regeringen också villkoren ett antal gånger, vilket – det måste framhållas – alltid var till de studerandes fördel men som ändå innebar ytterligare påfrestningar i en redan an- strängd studiestödsorganisation.

Fördelningen av statsbidraget för Kunskapslyftet till kommunerna kännetecknades i början av stor lyhördhet gentemot kommunernas öns- kemål. Problemen har hopat sig senare, när 18-månadersperioden skulle summeras och verksamhetspoängen för Kunskapslyftet skulle räknas fram. Ett antal beslut har fattats om detta statsbidrag – alla hittills preliminära – och komplicerats av felaktiga redovisningar från kommunerna och felräkningar från myndigheter.

Kunskapslyftet som modell har uppenbara förtjänster. Den har underlättat kommunikationerna inom regeringskansliet och mellan stat och kommun. Dialogen har fungerat bra och modellen har underlättat ett flexibelt förhållningssätt till projektet Kunskapslyftet. En större stadga i projektet har dock varit önskvärd, exempelvis när det gäller regel- systemet för statsbidrag och studiestöd.

Kunskapslyftets omfattning i kommunerna

Uppgifter om storleken på kommunernas Kunskapslyftssatsningar visar att det föreligger stora variationer mellan kommunerna både vad gäller andelen av befolkningen som deltar i Kunskapslyftet och hur det faktiska antalet studerande förhåller sig till det på förhand fördelade antalet statsbidragsplatser.

Den jämförelsemetod som används för att belysa avvikelser mellan antalet studerande och antalet tilldelade statsbidragsplatser är visserligen grov men resultatet kan ändå sägas visa att kommunerna lyckats olika väl med att rekrytera deltagare till Kunskapslyftet. Orsaken kan dels vara olika strukturella faktorer som kan vara svåra att påverka men även att ambitionsnivån vad gäller uppsökande verksamhet, utbildningsutbud m.m. varierar i kommunerna.

Att andelen av befolkningen som deltar i Kunskapslyftet ser olika ut i olika delar av landet är till viss del naturligt eftersom kommunerna själva

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 199

avgör hur många platser de vill ansöka om. Intresset av att få del av Kunskapslyftets statsbidragsplatser har dock varit stort och den modell som tillämpas för att fördela ut platserna till kommunerna har fått stort genomslag för platsernas fördelning. Det är därför intressant att analysera i vilken utsträckning det system som byggts upp för att fördela utbildningsplatser är anpassat för att nå de mål som satts upp för Kunskapslyftssatsningen.

De jämförelser som gjorts mellan fördelningen av statsbidraget för Kunskapslyftet till kommunerna och andelen av befolkningen i kom- munerna som tillhör målgruppen för Kunskapslyftet ger upphov till två viktiga iakttagelser.

Genom Kunskapslyftet finns ekonomiskt utrymme för att kraftfullt minska andelen kortutbildade och arbetslösa i befolkningen. Gränserna för att nå denna grupp, den grupp av befolkningen som kanske kan sägas utgöra kärnan i målgruppen för Kunskapslyftssatsningen, sätts inte av brist på utbildningsresurser utan snarare av hur väl kommunerna lyckas nå målgruppen.

Kommuner med en låg andel kortutbildade arbetslösa i befolkningen tycks få en större andel av statsbidragsplatserna än vad som motsvaras av andelen kortutbildade och arbetslösas i befolkningen. Motsatsen gäller kommuner med hög andel kortutbildade arbetslösa i befolkningen. Detta tyder alltså på att statsbidragsfördelningen missgynnar kommuner med hög andel kortutbildade arbetslösa. Det finns anledning att gå vidare och undersöka orsakerna bakom detta närmare och om systemet för att fördela statsbidraget bör förändras för att bättre överensstämma med de mål som satts upp för Kunskapslyftssatsningen. En viss försiktighet bör dock iakttagas vid förändringar i fördelningssystemet eftersom dessa kan innebära stora volymmässiga förändringar på kommunal nivå. Vuxenutbildning är en verksamhet som bör bedrivas långsiktig och allt för stora volymmässiga förändringar kan leda till merkostnader för kommunerna och utbildningsmässiga kvalitetsförluster.

De jämförelser som görs mellan kommunal vuxenutbildning och ar- betsmarknadsutbildning visar även de att det finns regionala avvikelser som inte kan förklaras av situationen på den lokala arbetsmarknaden. För arbetsmarknadsutbildning gäller att andelen av befolkningen som deltar i arbetsmarknadsutbildning i hög grad följer andelen av befolk- ningen som är arbetslös. Andelen av befolkningen som deltar i kom- munal vuxenutbildning är mer jämt fördelad över landets kommuner något som t.ex. innebär att man har mer kommunal vuxenutbildning i Stockholms län och Småland än vad man skulle förvänta sig utifrån arbetslösheten och Kunskapslyftssatsningen och mindre i de tre nordli- gaste riksområdena.

200 Utvärderingarna av Kunskapslyftet	SOU 1999:39

Kommunernas kostnader för Kunskapslyftet

Kostnaderna för att bedriva vuxenutbildning varierar beroende på vilka kurser som ges, hur de bedrivs och hur de organiseras etc. Kommunerna har på förhand känt till vilken ersättning prestationer inom Kun- skapslyftet ger från staten och har sannolikt försökt anpassa verksam- heten därefter. Vissa kommuner har rimligen fått arbeta hårdare med att kunna erbjuda ett varierat kursutbud med hög kvalitet än andra kom- muner eftersom förutsättningarna för att genomföra Kunskapslyftet varierar mellan kommunerna. Inom ramen för Statskontorets arbete med att följa kommunernas kostnader för Kunskapslyftet har ett flertal exempel på faktorer lyfts fram som gjort verksamheten extra resurskrä- vande. Samtidigt har även en rad exempel på handlingssätt lyfts fram som gjort att Kunskapslyftsprojektet kunnat genomföras effektivare och/eller till lägre kostnader.

Kommuner med gynnsamma förutsättningar för Kunskapslyftet har en mindre press på sig att anpassa verksamheten till statsbidraget för att kunna upprätthålla en god kvalitet på utbildningen eftersom statsbidra- gets nivå rimligen bör vara mindre styrande. För kommuner med mindre gynnsamma förutsättningar blir statsbidragsnivån mer styrande eftersom ekonomin sätter större gränser för undervisningsgruppernas storlek, bredden på utbildningsutbudet, i vilken utsträckning man kan bedriva olika projekt som exempelvis uppsökande verksamhet. Anpassningen av verksamheten till statsbidragsnivån kan därför leda till att man fått sänka de kvalitetsmässiga ambitionerna. Samtidigt skapar detta ett större ”utvecklingstryck” på kommunernas politiker och tjänstemän vilket i sig inte behöver vara negativt. Det kan exempelvis öppna upp för mer otraditionella arbetssätt och stimulera till mer samverkan med andra kommuner, arbetsförmedlingen eller andra delar av den kommunala verksamheten.

Sammanställningen av kostnadsuppgifter tyder inte på att statsbi- dragssystemet skulle missgynna en viss typ av kommuner. En kost- nadssammanställning kan dock inte ge hela svaret på frågan om fördel- ningssystemet är ”rättvist” eftersom kommunerna sannolikt så långt det varit möjligt försökt anpassa insatserna till statsbidragsnivån och att ogynnsamma ekonomiska förutsättningar kanske snarare fått avspegla sig i verksamhetens utförande än i kostnadsutfallet.

Dagens statsbidragssystem tar till viss del hänsyn till att de ekono- miska förutsättningarna skiljer sig åt genom att varje kommun får ett grundbidrag som proportionellt sett är större för mindre kommuner än för större kommuner. Dessutom ska minst 10 procent av de totalt till- gängliga medlen fördelas på basis av den verksamhet som bedrivs för att säkerställa utbildningens kvalitet, främja jämställdhetsarbetet, främja

SOU 199939	Utvärderingarna av Kunskapslyftet 201

utvecklingen av vuxenutbildningens organisation och struktur etc. Huvuddelen av statsbidraget fördelas dock efter det antal poäng som kommunerna producerar.

Det finns alltså delar i statsbidragsystemet som tar hänsyn till att Kunskapslyftet bedrivs på olika sätt. En intressant fråga är om det gör det i tillräcklig grad eller om det statsbidrag som går till kommunerna bör differentieras mer för att skapa mer jämlika ekonomiska förhållan- den mellan kommunerna. Vore det så att det ur Statskontorets material gick att utläsa något strukturellt mönster som pekade på att vissa kom- muntyper skulle ha förbrukat mer resurser än andra vore det ett skäl för att förändra fördelningssystemets uppbyggnad. Det tycks dock vara så att kostnaderna skiljer sig åt även mellan kommuner som har likartade förutsättningar vilket snarare talar för en förändring inom ramen för det nuvarande systemet.

Det samhällsekonomiska projektet

Liksom det material från det samhällsekonomiska projektet som redo- visats i kapitel 4 tyder den komplettering som gjorts i detta kapitel på en viss ”logik” i utfallet. För det första har man lyckats rekrytera:

·relativt kortutbildade individer. Bland dem som går i kommunal vuxenutbildning är det fler som har högst tvåårig gymnasieutbildning än bland dem som går i arbetsmarknadsutbildning respektive är arbetslösa och söker arbete antingen via arbetsförmedlingen eller på egen hand.

·relativt många invandrare. Andelen icke-svenskar är högst bland deltagarna i arbetsmarknadsutbildning, näst högst i kommunal vux- enutbildning och lägst bland de arbetslösa.

·deltagare till den kommunala vuxenutbildningen där Kunskapslyfts- studerande och studerande med UBS är individer som tidigare haft lägre arbetsinkomster än andra grupper av deltagare i kommunal vuxenutbildning.

Trots denna inriktning på prioriterade grupper förefaller man ändå ha kunnat dra till sig studerande som verkar kunna ha nytta av utbildningen. För deltagarna i Kunskapslyftet och studerande med UBS är arbetslösheten snarare ett struktur- än ett konjunkturproblem, dvs. de har inte haft den kompetens och utbildning som krävts för att få arbete. Deltagare i Kunskapslyftet har också tidigare visat sig ha bättre möjlig- heter än andra med att få ut något av sin tvååriga gymnasieutbildning på arbetsmarknaden.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 203

7 Reflexioner och förslag

I detta kapitel återfinns både reflexioner och diskussioner med anled- ning av de synpunkter och förslag Kunskapslyftskommittén framförde i sitt tidigare delbetänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande – Si- tuationen inför och under första året med Kunskapslyftet (SOU 1998:51) och sådana som föranleds av det andra året med Kunskaps- lyftet.

7.1Målgrupper

Kunskapslyftskommittén anser att det finns goda skäl för alla de grup- per, som genom Kunskapslyftet har fått möjligheter till vuxenutbildning, att bedriva studier. De befinner sig på en nivå av "basutbildning". Vad man däremot kan diskutera är fördelningen mellan olika grupper och i vilken takt respektive grupp ska få sina utbildningsbehov tillgodosedda – studerande på grundläggande nivå och på gymnasienivå; arbetslösa, anställda och andra; kvinnor och män; individer med funktionshinder, invandrare och olika åldersgrupper.

Kunskapslyftskommittén redovisade i sitt tidigare betänkande (SOU 1998:51) sin förhoppning att andelen studerande med allra kortast for- mell utbildningsbakgrund skulle komma att öka framöver. Kommittén förväntade sig också att kommunerna skulle lägga ned mer tid och kraft på att nå dem som hade längst väg till gymnasiekompetens.

Den totala ökningen av antalet studerande inom kommunal vuxen- utbildning under de senaste åren är markant, men framför allt är det den gymnasiala delen som står för ökningen. På grundläggande vuxenutbild- ningsnivå handlar det snarare om en minskning i volym, särskilt vad gäller de platser som ligger inom kommunernas basorganisation.

Kunskapslyftskommittén finner utvecklingen på den grundläggande vuxenutbildningsnivån oroväckande. Forskningsresultat visar att det samhällsekonomiskt är befogat att särskilt satsa på socialt utsatta grup- per – invandrare, individer med funktionshinder och kortutbildade. I kommunerna verkar det ha uppstått en situation där man antingen satsar på grundläggande vuxenutbildning och därmed kommer över den ökning på tio procent av basorganisationen som krävs för att få del av stats-

204 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

bidragen till vuxenutbildning på grundläggande nivå, eller så gör man det inte. I det senare fallet finns det inga spärrar i statsbidragssystemet som förhindrar en neddragning av basorganisationen. Sammanlagt verkar tendensen att dra ner överväga. Mot denna bakgrund föreslår Kunskapslyftskommittén:

att Förordningen om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning av vuxna ändras så att grundskolenivån kan lyftas in i kommunernas ansökan till Skolverket om statsbidrag för Kunskapslyftet och bli en del i underlaget för tilldelning av kvalitetspremien.

Avsikten med detta förslag är inte att ändra villkoren för statsbidrag till kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå. Det är inte statsbi- drag till fler utbildningsplatser på grundläggande nivå som föreslås. Förslaget går i stället ut på att stimulera kommunerna att i sin planering ta ett helhetsgrepp på rekrytering och organisation av kursutbudet för såväl grundläggande som gymnasial nivå i den kommunala vuxenut- bildningen. Denna helhetssyn skulle redovisas i ansökan till Skolverket om statsbidrag för Kunskapslyftet. Hög kvaliteten i den strategiska pla- neringen skulle sedan kunna belönas vid tilldelning av kvalitetspremie inom ramen för statsbidrag för Kunskapslyftet. Detta förslag kräver att Skolverket tydligt formulerar villkoren för tilldelning av kvalitetspremier i detta liksom i övriga avseenden (jfr. avsnitt 7.4 nedan).

Skolverket ska i enlighet med regleringsbrevet för 1999 (Utbildningsdepartementet, 1998b) under år 1999 redovisa vilka åtgär- der som vidtagits i kommunerna för att nå prioriterade målgrupper.

Skolverket anger också i sin "Utvecklingsplan" (Skolverket, 1998m) att man avser att följa kommunernas arbete med rekrytering och prio- ritering av målgrupper. Kunskapslyftskommittén menar att dessa utred- ningsinsatser är viktiga och nödvändiga, men anser ändå:

att Skolverket bör få i uppdrag att närmare följa och analy- sera utvecklingen av olika målgruppers deltagande i kommu- nal vuxenutbildning.

I det särskilda studiestödet UBS är kort utbildning ett urvalskriterium som fått ett större genomslag på senare tid. Effekterna av studiestöds- systemet på olika målgruppers deltagande i vuxenutbildning är ange- lägna att analysera liksom genomslaget av förändringar på arbetsmark- naden. Viktiga frågor i detta sammanhang är också utvecklingen av kvinnors respektive mäns deltagande i Kunskapslyftet och Kunskaps- lyftets fortsatta attraktionskraft vad gäller kortutbildade och arbetslösa.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 205

På gymnasial nivå tyder mycket på att man fått en viss "logik" i ut- fallet vad gäller rekrytering av prioriterade målgrupper. De grupper, som har störst nytta av att delta i vuxenutbildning snarare än att gå i arbetsmarknadsutbildning eller söka arbete direkt, verkar göra det. Kunskapslyftskommittén vill ändå rekommendera kommunerna:

att öka sina rekryteringsinsatser och särskilt rikta in dem på de prioriterade grupperna – arbetslösa, kortutbildade, inte minst män, invandrare och individer med funktionshinder.

7.2Studerande och studiestöd

CSN-utredningen har i sitt slutbetänkande CSN – en myndighet i ständig förändring (SOU 1998:131) lämnat förslag som dels kräver att statsmakterna genomför regelförändringar dels pekat på förändringar som berörda myndigheter själva kan vidta.

Skolverket ska i enlighet med regleringsbrevet för år 1999 (Utbildningsdepartementet, 1998b) inom ramen för sitt uppdrag att leda och följa arbetet med Kunskapslyftet i samråd med CSN, Verket för högskoleservice och Ams under 1999 definiera och analysera de hinder

206 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

för en ökad flexibilitet i vuxenutbildningen som kan finnas i de berörda myndigheternas regelverk samt vid behov förslå ändringar. Liknande formuleringar återfinns i regleringsbreven för Ams, CSN och Verket för högskoleservice (Arbetsmarknadsdepartementet, 1998; Utbildnings- departementet, 1998c och 1998d). För Ams del faller dock denna arbets- uppgift under rubriken "redovisas senast den 15 april 1999" (Arbets- marknadsdepartementet, 1998).

För att inte studiestödsreformen ska försenas ytterligare vill Kun- skapslyftskommittén framhålla att det är av yttersta vikt att ansvariga myndigheter – Skolverket, CSN, Ams och Verket för högskoleservice – energiskt tar sig an detta regeringsuppdrag att "definiera och analysera de hinder för en ökad flexibilitet i vuxenutbildningen som kan finnas i de berörda myndigheternas regelverk samt vid behov förslå ändringar". Kunskapslyftskommittén anser att myndigheterna i arbetet med detta utredningsuppdrag bör ge högsta prioritet åt en analys av studiestödet och att analysen bör göras utifrån aktuella mål för kunskapslyft och livslångt lärande.

Om inte de berörda myndigheterna snabbt tar fram ett be- slutunderlag som uppdaterar Studiestödsutredningens förslag (SOU 1996:90) och för dem fram till den detaljnivå, som i nuläget krävs för att statsmakterna ska kunna agera utifrån det, föreslår Kunskapslyftskommittén att en särskild utred- ning tillsätts.

En annan viktig punkt i CSN:s regleringsbrev är att CSN ska för- bättra informationen till de studerande genom att öka satsningen på ut- bildning av vidareinformatörer hos olika utbildningsanordnare och öv- riga aktörer.

CSN har också på eget initiativ börjat planera för åtgärder som skulle kunna underlätta hanteringen av nuvarande system. Till dem hör att minska kraven på närvarointyg från de studerande och skolorna, ett

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 207

effektivare samarbete med a-kassorna, att behålla samma urvalsgränser åtminstone över sexmånadersperioder och tillämpa löpande antagning förutom vid de stora ansökningstillfällena i januari och augusti (CSN, 1998b; 1999; Holmlund, 1999).

Det är naturligtvis av största betydelse att CSN och andra aktörer i väntan på en reformering av studiestödssystemet anstränger sig till det yttersta för att få det nuvarande systemet att fungera så smidigt som möjligt. Det gäller både samarbetet och informationen mellan myndig- heterna och till de studerande, skolorna och andra aktörer. I detta sam- manhang vill kommittén särskilt peka på vikten av ett gott samarbete mellan CSN, CSN:s lokalkontor och kommunerna. Rekryteringen av svårmotiverade och svårnådda grupper såsom långtidsarbetslösa, indi- vider med funktionshinder och invandrare är särskilt beroende av en konsekvent och begriplig information och hantering av studiestödet. Kommunernas planering kan också påverkas negativt om inte informa- tion och beslut om tillgång till studiestöd och utbildningsutbud är sam- ordnade.

Fortsatta ansträngningar att öka samarbetet och informatio- nen från CSN:s sida och övriga aktörer bör uppmuntras av statsmakterna. Det gäller särskilt informationsinsatser under våren, sommaren och hösten 1999 då fortfarande en viss oklarhet kan råda bland de studerande om villkoren för UBS.

Kunskapslyftskommittén följer utvecklingen av finansieringssystemen för utbildning av vuxna inom ramen för utbildnings-, arbetsmarknads-, närings- och socialpolitiken.

208 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

7.3Utbildningsanordnare

Variationen i utbildningsanordnare inom vuxenutbildningen har ökat markant de senaste åren. Kommunernas och landstingens andelar har minskat till förmån för andra utbildningsanordnare. Inte minst handlar det om många privata utbildningsföretag. Dessa företags andel av ut- bildningsvolymen har under det senaste året ökat betydligt.

Folkbildningen deltar i Kunskapslyftet på två sätt. Dels har folkhög- skolorna tilldelats 10 000 egna Kunskapslyftsplatser, dvs. ca tio procent av platserna totalt i Kunskapslyftet går till folkhögskolorna. Dels upp- handlar kommunerna kurser av olika slag från studieförbund och folk- högskolor. Folkbildningens andel av den kommunala vuxenutbildningen på gymnasienivå låg våren 1998 på drygt fem procent, en ökning med knappt en procentenhet sedan hösten 1997. Det är framför allt studieförbunden som ökar sin andel i den kommunala vuxenutbildningen. Folkhögskolorna låg under samma period på ungefär konstant nivå. Av resultaten från Folkbildningsrådets enkätinsamling våren 1998 framgår att av de 99 folkhögskolor som lämnat anbud på kurser inom Kunskapslyftets kommunala verksamhet tilldelades 76 folkhögskolor uppdrag (Folkbildningsrådet, 1998b).

Den hittillsvarande uppföljningen av Kunskapslyftet visar att folk- högskolorna tillsammans med vissa utbildningsanordnare inom den kommunala vuxenutbildningen har den högsta genomströmningen av studerande.

Kunskapslyftskommittén följer utvecklingen när det gäller olika ut- bildningsanordnares deltagande i Kunskapslyftet.

Kommittén återkommer vid behov med förslag i sitt slutbetän- kande om förutsättningarna för olika utbildningsanordnare inklusive folkbildningen att delta i Kunskapslyftet, vuxenut- bildning och livslångt lärande.

7.4Kvalitet och kostnader

Kvalitetspremier och tilldelningskriterier

Kunskapslyftskommittén anser att man utifrån Statskontorets analys av kommunernas kostnader (jfr. avsnitt 6.4) bör ta upp en diskussion om möjligheterna att inom ramen för Kunskapslyftet öka den andel som går till kvalitetspremier vid statsbidragsfördelningen till kommunerna.

De grova jämförelser mellan de kostnader som kommunerna redovi- sat att de haft för Kunskapslyftet den första 18-månadersperioden och de

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 209

statsbidrag som regeringen beslutat fördela för samma period tyder på att statsbidraget i de flesta kommuner täcker de kostnader som kommunerna haft. En preliminär slutsats som man kan dra av detta är att "grundbidraget" per poäng skulle kunna minska något till förmån för ett kvalitetsbidrag. Slutjusterade siffror när det gäller statsbidraget kommer dock inte att finnas förrän senare i år.

Kunskapslyftskommittén anser dock för sin del att man redan nu bör sikta in sig på och förbereda sig på att introducera ett system där en större del av statsbidraget går till kvalitetspremier. Kunskapslyftskom- mittén anser att kvalitetssatsningarna bör inriktas på prioriterade målgrupper främst individer med låg utbildningsbakgrund (jfr. avsnitt 7.1) och funktionshindrade (jfr. avsnitt 17.3).

Kunskapslyftskommittén föreslår således följande förändringar i tilldelningssystemet för statsbidrag till Kunskapslyftet i kommunerna:

En höjning av kvalitetspremiens andel av statsbidraget till

Kunskapslyftet.

Att satsningar på grundläggande vuxenutbildning i Kun- skapslyftet ges stöd inom ramen för kvalitetspremien.

Att satsningar på funktionshindrade i Kunskapslyftet stimule- ras inom ramen för kvalitetspremien.

En ökad andel för kvalitetspremien av statsbidraget för Kunskapslyftet kräver att Skolverket preciserar och förtydligar vilka kriterier som till- lämpas i bedömningen.

Kommunernas planeringsförutsättningar kan åskådliggöras med ett enkelt räkneexempel. Genom att jämföra det preliminära statsbidrag som kommunerna tilldelades för Kunskapslyftet inför 1998 med det preliminära statsbidrag som Skolverket tagit beslut om inför 1999 får man skillnaden i statsbidrag mellan de två åren i kronor. I diagram 7.1 visas den procentuella förändringen i statsbidrag för landets kommuner och kommunförbund mellan 1998 och 1999. I diagrammet är kommuner och kommunförbund rangordnade så att de som får de största ök- ningarna kommer först (längst till vänster) och de som får de största

210 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

minskningarna sist (längst till höger). Totalt har de jämförda statsbidra- gen minskat med en procent mellan 1998 och 1999.

Diagram 7.1 Procentuell förändring i kommunernas preliminära statsbidrag inför 1998 och 1999

Förändring i statsbidrag

1 2 0 %

1 0 0 %

8 0 %

6 0 %

4 0 %

2 0 %

0% - 2 0 %

-4 0 %

-6 0 %

K o m m u n e r o c h K o m m u n f ö r b u n d

Källa: SOU 1998:51, Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under första året med Kunskapslyftet. Skolverket, 1998, Beslut om statsbidragsfördelning för 1999, Skolverkets hemsida för Kunskapslyftet: www.kunskapslyftet.gov.se.

Olika modeller som motverkar ryckigheten i tilldelningssystemet är tänkbara. En är att svängningar uppåt eller nedåt mellan två tilldel- ningstillfällen begränsat till en viss procentsats, t.ex. högt 5 procents förändring uppåt eller nedåt. En annan är att basen för beräkningarna (antal kortutbildade arbetslösa) görs om och att man i stället för att an- vända uppgifter från ett enda år använder sig av ett glidande medeltal över ett par, exempelvis, tre år.

De regionala effekterna av nuvarande tilldelningssystem är också en aspekt som bekymrar Kunskapslyftskommittén. Indikationer på att den regionala träffsäkerheten i det nuvarande tilldelningssystemet kan ifrågasättas har framkommit både i de utvärderingar som rapporterats i avsnitt 6.3 Kunskapslyftets omfattning i kommunerna och i avsnitt 6.5 Det samhällsekonomiska projektet. Tilldelning och utnyttjande av Kunskapslyftsplatser verkar inte helt stå i proportion till de prioriterade målgrupperna i kommunerna. Kunskapslyftskommittén anser:

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 211

att Skolverket bör ta fram en modell som begränsar ryckig- heten i nuvarande system för tilldelning av statsbidrag till kommunerna samt närmare analysera systemets regionala effekter och föreslå påkallade förändringar i tilldelnings- systemet.

Dessa uppdrag ligger väl i linje med Skolverkets arbete att i enlighet med regleringsbrevet för 1999 (Utbildningsdepartementet, 1998b) årligen den 1 augusti redovisa de totala kostnaderna och vad de väsentligen består av för bl.a. de olika delarna av vuxenutbildningen för kommunal vuxenutbildning inklusive Kunskapslyftet och presentera kommunernas satsning på utvecklingsarbete.

Inkomst- och kostnadsutjämning

Med tanke på framtiden skrev Kunskapslyftskommittén i SOU1998:51:

Vid kontrollstation 1998 för "Inkomst- och kostnadsutjämning mellan kommunerna" är det också angeläget att se över de faktorer som styr utjämningen så att en stor andel innevånare i behov av grundläggande vuxenutbildning blir en faktor som tas i särskilt beaktande.

Kommunala utjämningsutredningen kom i december 1998 med sitt be- tänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151). Utredningen har haft i uppdrag att följa upp och utvärdera det system för statsbidrag och utjämning för kommuner respektive landsting som trädde i kraft den 1 januari 1996, i första hand systemet för kostnadsutjämning.

Inkomstutjämningen behandlas kortfattat. De negativa marginalef- fekterna i nuvarande system beskrivs liksom olika alternativ att komma tillrätta med dem. Inget av dem anses dock tillräckligt bra varför utred- ningen inte för fram något förslag på denna punkt utan "nöjer sig med att

..... konstatera att denna brist i systemet tills vidare kvarstår". Utredningen har inte fört in någon faktor "kortutbildade" i de revi-

derade kostnadsutjämningsmodeller man stannat för. Däremot konsta- terar man i kapitlet "Systemets fortlevnad över tiden" att vuxenutbild- ningen inte ingår i nuvarande kostnadsutjämning. Utredningens slutsats är att om det nuvarande statsbidraget till Kunskapslyftet efter den fem- åriga projektperioden "kommer att tillföras det generella statsbidraget kan detta leda till att kostnadsutjämningen behöver utökas med en del-

212 Reflexioner och förslag SOU 1999:39

modell där det strukturellt betingade behovet av vuxenutbildning beaktas."

Utredningen har i enlighet med sina direktiv arbetat i nära anslutning till det nuvarande systemet. Något utrymme att diskutera möjligheterna att få fram ett system som både på kostnads- och inkomstsidan mer aktivt skulle vara inriktat på att stödja tillväxt och utveckling i kommunerna, där satsningar på vuxenutbildning kunde vara en faktor, har därmed inte förelegat.

Kunskapslyftskommittén kommer att följa utvecklingen av det kommunala utjämningssystemet och återkomma med nya för- slag i slutbetänkandet om det blir aktuellt.

7.5Utveckling av nationell organisation, tillsyn och utvärdering

Kunskapslyftskommittén framförde i sitt senaste delbetänkande (SOU 1998:51) ett antal förslag som berörde Skolverket och olika områden inom vilka Skolverket skulle kunna göra värdefulla insatser. Kommittén återkommer till dem nedan under rubrikerna: nationell organisation, tillsyn och upphandlad utbildning samt lokal utvärdering m.m. Avsnit- tet avslutas med en diskussion om relationerna mellan tillsyn och utvärdering respektive nationell och lokal utvärdering.

Nationell organisation för Kunskapslyftet

För att markera bredden i Kunskapslyftsprojektet ansåg Kunskapslyfts- kommittén att Skolverket, när det tog över ansvaret för Kunskapslyftet, till projektledningen på nationell nivå borde knyta myndigheter som Ams, Konjunkturinstitutet och NUTEK (SOU 1998:51). Även från kommunernas sida har liknade synpunkter framförts. Kunskapslyftet får inte bli en förlängd skolgång utan ska vara en kombinerad utbildnings- och arbetsmarknadssatsning (Tillhammar, 1998).

Skolverket har för genomförandet av Kunskapslyftet till projektet på nationell nivå ad hoc tillkallat olika referensgrupper. Kunskapslyfts- kommittén förutsätter att denna praxis stabiliseras och att man uppnår den bredd i ledningen av Kunskapslyftet som kommittén ansåg nöd- vändig.

För kontakterna mellan Skolverket och kommunerna har i första hand den s.k. fältorganisationen inom Skolverket anlitats. På varje fältenhet har en kontaktperson utsetts för Kunskapslyftet inom respektive region.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 213

Enligt Skolverkets riktlinjer ska varje kontaktperson senast våren 1999 ha genomfört ett personligt möte med representanter för Kunskapslyftet inom respektive kommun.

Som framgick av redogörelsen i avsnitt 6.2 har övergången av led- ningen för Kunskapslyftet från Delegationen för kunskapslyftet till Skolverket emotsetts med vissa farhågor från kommunernas sida. Dia- logen mellan kommunerna och Delegationen har upplevts som mycket positiv. Staten fick ett "ansikte" och kommunerna kände sig myndig- förklarade. Inte bara de små utan även större kommuner hade nytta av ett bollplank (Tillhammar, 1998).

Kunskapslyftskommittén anser att förutsättningar finns för Skolver- ket att ha en utvecklande funktion inom vuxenutbildningen. Att finna den rätta rollen för utbildningsväsendet i ett kunskapssamhälle alltmer präglat av livslångt lärande är en stor utmaning. Den utvecklande funk- tionen bör vara möjlig att förena med den kontrollerande, en fråga som dock kommittén återkommer till i anslutning till avsnittet om tillsyn.

Sammanfattningsvis, för att Skolverkets övertagande av Delegatio- nens uppgifter ska fungera på ett ändamålsenligt sätt, föreslår kommittén att:

på nationell nivå Skolverket upprätthåller den bredd i ledningen för Kunskapslyftet som fanns på Delegationens tid, dvs. med kontinuerligt inflytande från myndigheter och parter som repre- senterar arbetsmarknad och näringsliv.

på regional nivå Skolverket i kontakterna med kommunerna gör gemensam sak med andra myndigheter för att skapa en större dynamik i dialogen med kommunerna och bredda infallsvink- larna.

att ett nära samarbete etableras mellan den regionala och natio- nella nivån i ledningen av Kunskapslyftet.

Statsmakternas krav på kommunerna att förankra vuxenutbildning och Kunskapslyftet hos kommuninnevånarna och det lokal näringslivet skulle sakna trovärdighet utan en motsvarande ansats från Skolverkets sida. Exempel på statliga myndigheter med regional förankring och intresse i livslångt lärande är högskolor, länsstyrelser, självstyrelseorgan (lands- ting och regioner), länsarbetsnämnder och försäkringskassorna.

De organisatoriska frågorna är viktiga inför framtiden. Kunskaps- lyftskommittén kommer även på detta område att följa utvecklingen med tanke på sitt slutbetänkande. Det är inte självklart hur myndighets-

214 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

organisationen ska se ut i ett kunskapssamhälle alltmer präglat av livs- långt lärande.

Tillsyn och upphandling utbildning

Kunskapslyftskommitténs slutsats i förra delbetänkandet (SOU 1998:51) var att Skolverket i sin utvärdering och tillsyn borde granska hur Kunskapslyftet påverkat det lokala utvärderingsarbetet och bevaka utvecklingen när det gäller upphandlad utbildning och individuella stu- dieplaner.

Som framgick av avsnitt 6.1 har Skolverkets utvärderingsarbete ännu inte hunnit beröra dessa områden. Däremot har Skolverket genomfört tillsyn av Kunskapslyftet i tre kommuner: Linköping, Ystad och Ronneby (Skolverket, 1998a; 1998j; 1998k). Tillsynsärendena har när det gäller Linköping och Ystad inriktats på det sätt på vilket kommunerna styr och kontrollerar verksamheten med tonvikt på den utbildning som är förlagd till externa utbildningsanordnare. Det kunde ha varit intressant om Skolverket i jämförande syfte också hade studerat kvaliteten i den kommunala uppdragsutbildningen i förhållande till den de externa utbildningsanordnarna håller i jämförbara kurser och i förhållande till den ordinarie kommunala vuxenutbildningen, en fråga kommittén eventuellt får anledning att återkomma till.

Tillsynsärendena täcker in området kommunalt upphandlad utbild- ning, men även frågor kring individuella studieplaner och lokal utvär- dering behandlas liksom kursutbud, intagning och urval, studievägled- ning, betyg och prövning samt kontroll av verksamheten. Alla dessa aspekter studeras med avseende på deras förenlighet med gällande för- fattningar. (I fallet Ronneby handlar tillsynen främst om testinstrument jfr. avsnitt 7.7.3 nedan.)

Beträffande externa utbildningsanordnare och upphandlad utbildning uppmärksammar Skolverket kommunerna på:

·att det måste finnas en klar ansvarsfördelningen i kommunen mellan de organ – kommunstyrelse, barn- och utbildningsnämnd och andra nämnder – som kan var inblandade i genomförandet av Kunskaps- lyftet och den ordinarie kommunala vuxenutbildningen

·att det måste finnas en rektor för de externa utbildningsanordnarna (ej anställd av annan huvudman) och tydligt framgå vem som är

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 215

rektor för varje utbildning.1

·att det måste finnas en lokal arbetsplan även för de externa utbild- ningsanordnarna och för alla rektorsområden.

·att det inte räcker med att det i en upphandling ingår att en utbild- ningsanordnare ska tillhandahålla studievägledning och upprätta in- dividuella studieplaner. Kommunen måste också under utbildningens gång kontrollera att så sker.

·att lärarens kunnighet och pedagogiska förmåga är av största bety- delse för utbildningens kvalitet. Kommunen bör inte bara inhämta uppgifter om vilka lärare som ska tjänstgöra hos de externa anord- narna utan även värdera deras kompetens och kontrollera den under utbildningens gång.2 (Skolverket, 1998j; 1998k)

1Frågan om rektor för upphandlad folkhögskolekurs berörs inte direkt i detta sammanhang men Kunskapslyftskommittén förutsätter att Skolverket menar att rektor för aktuell folkhögskola är ansvarig för upphandlade folkhög- skolekurser inklusive de omdömen som ges på dessa kurser.

2"Skolverket konstaterar, att kommuner och landsting enligt 2 kap. 3§ skollagen är skyldiga att för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning som är avsedd för den utbildning de i huvudsak skall bedriva. Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller att det finns annat giltigt skäl med hänsyn till eleverna. Varje kommun skall vidare sträva efter att för undervis- ningen i gymnasieskola, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnads- utbildning anställa lärare som har forskarutbildning.

Eftersom regleringen inte fullt ut klargör hur denna bestämmelse skall förstås i förhållande till icke offentliga anordnare inom komvux, har Skol- verket för avsikt att ta upp frågan i det pågående arbetet med översyn av skollagstiftningen." (Skolverket, 1998j)

Kunskapslyftskommittén anser att i likhet med vad som gäller vid entre- prenad i gymnasieskolan (SFS 1993:802) ska externa anordnare i kommunal vuxenutbildning använda "lärare som har kompetens för den undervisning som de ska bedriva". Det är lärarnas kompetens som är avgörande i all utbildning vare sig det gäller utbildning i kommunernas egen regi eller i externt upphandlad utbildning. Frågor om värdering och kontroll av kompetens bör därmed även de jämställas för alla typer av utbildnings- anordnare i kommunal vuxenutbildning.

216 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

Lokal utvärdering m.m.

Kapitlet "Kommunens uppföljning, utvärdering och övriga kontroll av verksamheten" handlar i de båda aktuella tillsynsärendena i stort sett enbart om kommunernas kvalitetskrav och kontroll när det gäller externa anordnare. Där finns dock ett delavsnitt "Uppföljning och utvärdering" som behandlar de enkäter som riktats till de studerande under och efter respektive utbildning. I fallet Linköping kompletteras redogörelsen för enkäterna till de studerande och dem som avbrutit studierna med en beskrivningen av vilka utvärderingsprojekt kommunen tillsammans med andra kommuner deltar i. Sammanfattningsvis bedömer Skolverket att Linköping "på ett tillfredsställande sätt byggt upp ett system för uppföljning av verksamheten" (Skolverket, 1998j; 1998k).

I övrigt påpekar Skolverket i sin tillsyn:

·att kommunerna har ett ansvar för att reella, individuella studieplaner upprättas för alla studerande inom Kunskapslyftet och att studievägledning ges i tillräcklig omfattning (se vidare avsnitt 7.9).

·att de utbildningspaket som förekommer i Kunskapslyftet inte får vara alltför hårt sammanhållna utan den enskilde studerande ska ges möjlighet att delta i större eller mindre omfattning i respektive "paket", kunna välja till och välja bort olika kurser.

·att lokala kurser ska fastställas av styrelsen för utbildningen, kom- munstyrelsen om den är ansvarig för Kunskapslyftet. Lokala kurser som ej fastställts av någon styrelse får inte förekomma vare sig hos externa anordnare eller hos kommunens utbildningsanordnare.

·att intagning ska beslutas av kommunstyrelsen om den är ansvarig för Kunskapslyftet eller delegeras till annan befattningshavare; att urval till ordinarie kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet ska ske var för sig i enlighet med respektive författning; att lokala urvalskriterier, som att heltidsstuderande ges företräde framför del- tidsstuderande och att personer skrivna i kommunen ges ovillkorligt företräde framför personer skrivna i annan kommun, inte har något stöd i aktuella författningar.

·att betyg för varje elev ska finnas samlade och endast vedertagna betygsbeteckningar ska användas.

·att prövning ska vara avgiftsfri för deltagare i Kunskapslyftet vilket också klart bör framgå av den information kommunen tillhandahåller (Skolverket, 1998j; 1998k).

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 217

Tillsyn och utvärdering

Skolverkets tillsyn handlar om regeltillämpning. Huruvida de granskade aktiviteterna, vare sig de håller sig inom ramen för gällande regler eller inte, ger ett bra resultat utifrån samhällsekonomiska eller fördel- ningspolitiska synvinklar berörs inte i tillsynen. Inte heller om det sna- rare är så att gällande regler borde ändras än kommunerna få tillrätta- visningar när de inte följer dem.

Vid Skolverkets tillkomst var det en naturlig ansats att göra en upp- delning av arbetet i uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn (av regeltillämpningen). Tiderna har dock förändrats. Behovet av flexibilitet och kontinuerlig anpassning har ökat på de flesta samhällsområden. En allt vanligare form av utveckling och reformarbete är att statsmakterna satsar på tidsbegränsade projekt och försöksverksamhet. Så är exempelvis fallet både vad gäller Kunskapslyftet och KY, den kvalifi- cerade yrkesutbildningen. Nya upplägg testas och förs undan för undan in i den ordinarie verksamheten samtidigt som regelverket successivt förändras. Kunskapslyftskommittén vill i detta sammanhang fästa rege- ringens uppmärksamhet på att med detta nya arbetssätt måste även Skolverkets roll förändras.

Den kontinuerliga reformprocessen gör att Skolverket och kommu- nerna tillsammans måste utveckla utbildningen. Det behövs en dialog där både Skolverket och kommunerna medverkar och där båda parter tar och ger. Regler måste både tillämpas, ifrågasättas och förändras. En närmare samordning mellan tillsyn, uppföljning, utvärdering och utveckling blir därmed nödvändig. Det är viktigt att tillsynen av regeltillämpningen i det nuvarande systemet med mål och resultatstyrning på ett ännu tydligare sätt än tidigare kopplas till de stödjande funktionerna så att inte olika budskap går ut till kommunerna från tillsynen respektive uppföljningen, utvärderingen och utvecklingen.

Skolverket tycks i sin "Utvecklingsplan" vara inne på liknande tan- kegångar när man exempelvis talar om "informativ styrning utifrån till- synssystemet" (Skolverket, 1998m). Liknande resonemang återfinns också i Skolverkets diskussion om verkets nationella utvärderingar och deras dubbla roller. Den ena är att skapa nationell överblick och ta fram beslutsunderlag åt riksdag och regering. Den andra är att tillhandahålla underlag för stöd och utveckling i kommunerna av skolans verksamhet (Skolverket, 1999b). Informativ styrning utifrån tillsyn och nationella utvärderingar pekar också på behovet av en samordning av tillsyn, ut- veckling, uppföljning och utvärdering.

Regeringen bör enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning se över Skolverkets instruktion så att Skolverket kan ta steget fullt ut att i dialog med kommunerna utveckla utbildningssystemet. Det bör kanske tilläggas

218 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

att ett samordnat arbete utifrån uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn inte hindrar att det finns en distinktionen mellan tillsyn/regel- tillämpning och informativ styrning/lämplighetsdiskussion som både kan och bör upprätthållas.

Som exempel på vilka tolkningsproblem och svårigheter som kan uppstå vid bristande samordning mellan bedömningar av regeltillämp- ning och lämplighetsbedömningar kan anföras den slutsats som dras i tillsynen av Linköping att man "på ett tillfredsställande sätt byggt upp ett system för uppföljning av verksamheten". En granskning av systemets ändamålsenlighet hade kanske lett till helt andra resultat. Under alla omständigheter hade den inte kunnat bli lika kategorisk utan med nödvändighet mer resonerande. I fallet uppföljning och utvärdering, som inte primärt är regelstyrda verksamheter, skulle förmodligen dessutom kommunerna vara mer betjänta av en diskussion och råd och stöd än av slutsatsen att de följer reglerna.

Ett annat exempel på följderna av bristande samordning mellan till- syn, utveckling, uppföljning och utvärdering är den oklarhet i signaler som når kommunerna då Skolverket å ena sidan i tillsynen starkt trycker på behovet av att skilja mellan Kunskapslyftsstuderande och andra studerande i kommunal vuxenutbildning medan man i uppföljningen slutat att särredovisa dessa båda kategorier.3 (Skolverket, 1999c)

Nationell och lokal utvärdering

De lokala utvärderingarna är av flera skäl mycket viktiga. Om utbildningsorganisationerna ska bli lärande organisationer måste

3I och med Kunskapslyftet utökades kommunernas uppgiftsskyldighet så att de blev tvungna att lämna uppgift om enligt vilka bestämmelser de studerande var antagna: antagna enligt Kunskapslyftsförordning (1996:1502) på gymnasial nivå eller grundläggande nivå och övriga studerande som antagits enligt Förordningen om kommunal vuxenutbildning (1992:403). "Den verk- samhet som bekostas med det statliga stödet skall redovisas skild från övrig gymnasial vuxenutbildning". I Förordning 1998:276 som ersatte 1996:1502 och som gäller från 1 juli 1998 har dock detta krav tagits bort. En samordning av inte bara statistikredovisningen utan även av urvalskriterierna i de två förord- ningarna skulle underlätta arbetet både på nationell och lokal nivå med Kunskapslyftet och den ordinarie kommunala vuxenutbildningen.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 219

uppföljning och utvärdering på varje nivå bli en naturlig del av verksamheten.

Många kommuner har i olika sammanhang till Kunskapslyftskom- mittén uttryckt önskemål om riktlinjer, råd och stöd för den lokala ut- värderingen av Kunskapslyftet. Det gäller främst små och medelstora kommuner.

Skolverket bedriver ett utvecklingsarbete i syfte att underlätta för kommunerna att styra, följa upp och utvärdera sin utbildningsverksam- het så att den uppnår de nationella målen. Till skrifter som Skolverket publicerat i detta syfte hör Ansvaret för skolan – en kommunal utma- ning (Skolverket, 1997a), Tillsynen av skolan (Skolverket, 1998l), Att utvärdera skolan (Skolverket, 1999b), Skolverkets allmänna råd om kvalitetsredovisningen inom skolväsendet (Skolverket, 1999e) och Att organisera utvärdering (Skolverket, 1999a). I de tre första liksom i den sista skriften ger Skolverket information, råd och tips samt visar på goda exempel då det gäller kopplingen mellan nationella mål, skolplan för kommunen, arbetsplaner i skolorna, uppföljning, utvärdering och kommunernas egentillsyn.

De allmänna råden om kvalitetsredovisning är tillkomna med anled- ning av förordningen från år 1997 om kvalitetsredovisning i skolan (Förordning 1997:702). De ger förslag om hur kvalitetsredovisningen kan kopplas till nationella och lokala mål, resultat, måluppfyllelse och åtgärder för utveckling. När det gäller de nationella målen hänvisas till Skollagen, läroplanerna, och kursplanerna samt programmålen för gymnasieskolan. I samband med en diskussion om begreppen kvalitet och likvärdighet finns en allmän hänvisning till vikten av att leva upp till "riktlinjer och bestämmelser". Varken i denna eller de andra skrifterna om utvärdering nämns Kunskapslyftet.

Kunskapslyftet styrs i hög grad av sin egen förordning. Mål och riktlinjer för Kunskapslyftet återfinns i övrigt framför allt i den s.k. sys- selsättningspropositionen (prop. 1995/96:222). I sina ansökningar till Delegationen för kunskapslyftet och numera Skolverket har kommunerna specificerat sina lokal mål för Kunskapslyftet. Även om Kunskapslyftet är ett särskilt, tidsbegränsat projekt är ett av syftena med Kunskapslyftet att det ska leda till en utveckling av hela vuxenutbildningen. Det hade därför enligt Kunskapslyftskommitténs mening varit fördelaktigt om Skolverket något lagt ut texten om hur den lokala utvärderingen av Kunskapslyftet ska relateras till kommunens ansvar för uppföljning och utvärdering av övrig utbildningsverksamhet. Hur ska Kunskapslyftet kunna avsätta spår i den totala vuxenutbildningen om inte resultaten av dess utvärderingar också integreras i övrig utvärderings- och utvecklingsverksamhet?

220 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

Frågan är också om inte Skolverket borde gå ett eller ett par steg längre när det gäller råd och stöd till kommunernas utvärdering av ut- bildning inklusive Kunskapslyftet. På sätt och vis kan man säga att vissa riktlinjer redan föreligger i och med de krav på uppgiftslämnande som Skolverket ställer på kommunerna. Syftet med dessa uppgifter får antas vara att de ska användas för uppföljning och utvärdering på nationell nivå. De borde således även kunna användas för lokal uppföljning och utvärdering. Det intressanta är dock att, så vitt kommittén funnit, varken kommunerna eller Skolverket förefaller uppfatta det som naturligt att den lokala uppföljningen i åtminstone ett första och inledande steg utnyttjar det material som hur som helst ändå finns och samlas in inom ramen för den nationella uppföljningen.

Den frågan Kunskapslyftskommittén vill väcka i detta sammanhang är om inte regeringen tydligare än hittills borde ge Skolverket i uppdrag att klargöra och exemplifiera hur den begärda informationen kan bli en del av såväl den nationella som den lokala utvärderingen samtidigt som man rensar bort överflödig informationsinsamling. Denna fråga kopplar till det arbete med kvalitetsindikatorer och analys av kvalitetsutveck- lingen som Skolverket ska lämna till regeringen i augusti i år. Kun- skapslyftskommittén förutsätter att Skolverket i det arbetet beaktar frå- gan om samspelet mellan nationell och lokal utvärdering.

Sammanfattningsvis föreslår Kunskapslyftskommittén:

att regeringen ser över Skolverkets instruktion och uppdrag så att Skolverket i dialog med kommunerna kan arbeta på att utveckla utbildningssystemet. Skolverket bör kunna samordna råd och stöd till kommunerna utifrån verkets uppföljning, ut- värdering, utveckling och tillsyn.

Att kommunerna ska följa gällande regler och bestämmelser är självklart liksom att Skolverket ska påpeka när de inte gör det. Än viktigare är dock att kommunerna får Skolverkets stöd att successivt förbättra utbildningssystemet (inklusive dess regelsystem) så att en allt högre måluppfyllelse kan uppnås. Att sträva mot målen i en ständig förbätt- ringsprocess kräver kommunernas engagemang och frivilliga medverkan. Förutsättningarna för att få in en dynamisk utvecklingskraft i en dylik process är större genom dialog än genom tvång. De nya förutsätt- ningarna skulle ställa Skolverket inför stora utmaningar som dock bör vara stimulerande för verket att anta och en förutsättning för att kunna spela en konstruktiv roll i ett framtida kunskapssamhälle.

Även när det gäller nationell och lokal utvärdering föreslår kom- mittén:

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 221

att regeringen förtydligar Skolverkets uppdrag så att Skolverket i dialog med kommunerna utvecklar sambanden mellan nationella och lokala utvärderingar och förtydligar hur den statistik- och informationsinsamling som utgör grunden för det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet också kan utnyttjas i kommunernas egna utvärderingar.

Ett bättre samarbete mellan Skolverket och kommunerna utifrån Skol- verkets tillsyn, utveckling, uppföljning och nationella utvärderingar är en förutsättning inte bara för att användningen av externa utbildnings- anordnare i den kommunala vuxenutbildningen förbättras utan även pedagogiken, den uppsökande verksamheten, de individuella studiepla- nerna och hela den kommunala vuxenutbildningen.

7.6Strategisk planering och organisation

7.6.1Samarbete inom och mellan kommuner

Kunskapslyftskommittén pekade i sitt senaste delbetänkande (SOU 1998:51) på olika organ som skulle kunna fylla en viktig funktion när det gäller samordning av individernas behov av utbildning och tillgången till utbildning hos olika utbildningsanordnare – Arbetsförmed- lingsnämnd, Vuxenutbildningsråd och regionala kompetensråd. En viktig fråga i detta sammanhang var möjligheterna för folkbildningen att komma till sin rätt som utbildningsanordnare i Kunskapslyftet.

I kommunerna fortsätter samarbetet mellan olika kommuner, mellan olika kommunala organ liksom mellan dessa och arbetsförmedlingen att utvecklas och utökas. Detta verifieras såväl vid Kunskapslyftskom- mitténs besök som av fristående utvärderingar (Wass, 1999). En dylik utveckling tar tid men det finns egentligen inga hinder för att framsteg ska kunna göras. Stöd kan dock behövas.

Utvecklingen visar att andelen externa utbildningsanordnare ökar. Som framgår av avsnitt 4.5.2 uppgick denna andel till knappt 14 procent hösten 1997 och hade våren 1998 ökat till 19 procent. Den största ökningen svarar de privata utbildningsanordnarna för, medan folkhög- skolorna ligger på ungefär samma nivå vid de båda mätningarna. Studieförbunden har däremot ökat sin verksamhet med cirka 30 procent (från 3 till 4 procent). Eftersom dessa siffror anger andel av den hela kommunala vuxenutbildningen är andelen av Kunskapslyftet större.

Av resultaten från Folkbildningsrådet enkätinsamling våren 1998 framgår att 99 folkhögskolor lämnat anbud på kurser inom Kunskaps- lyftets kommunala verksamhet. Av dessa hade 76 folkhögskolor – un-

222 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

gefär lika många procent – erhållit sådana uppdrag (Folkbildningsrådet, 1998b). Det måste anses som ett mycket gott resultat.

Vid kommitténs besök på folkhögskolor har man påpekat att av stor vikt för dem och deras deltagande i Kunskapslyftet är hur kommunerna ordnar sin vägledning och i vilken utsträckning folkhögskolorna själva kan medverka med information etc. Man har också oroat sig för att allt- för stora satsningar på Kunskapslyftet inom folkhögskolan negativt kommer att påverka det typiska för folkhögskolan, exempelvis det lilla format där alla blir sedda och den specifika pedagogiken där gruppen spelar en betydelsefull roll.

Ams ska i enlighet med regleringsbrevet för 1999 (Arbetsmark- nadsdepartementet, 1998) under år 1999

·senast 15 april redovisa en kartläggning av arbetsförmedlingsnämn- derna.

·senast 12 februari redovisa utvecklingen av regionala kompetensråd. Ams ska ge länsarbetsnämnderna i uppdrag att tillsammans med be- rörda aktörer besluta om vilken av dessa som ska ha till uppgift att samla relevanta aktörer till regionala kompetensråd (prop. 1997/98:62).

Av Ams redovisning avseende utveckling av de regionala kompetens- råden framgår att 19 län har organiserat sådana kompetensråd. Deras sammansättning varierar. Vanligtvis finns endast ett fåtal av länets kommuner representerade i dessa råd alternativt Kommunförbundets länsavdelning. Det är tveksamt om denna indirekta representativitet verkligen gör kommunerna reellt engagerade för det arbete som ska läggas ner i kompetensråden på tillväxt och kompetensutveckling.

Skolverket liksom Ams har i uppgift att medverka vid överläggningar om utarbetande av regionala tillväxtavtal. Skolverket och Ams ska till regeringen senast den 15 april redovisa vilka möjligheter respektive hinder man ser med de regionala tillväxtavtalen (Utbildnings- departementet, 1998b; Arbetsmarknadsdepartementet, 1998).

Skolverket har i sin ”Utvecklingsplan” (Skolverket, 1998m) angett att man genom den fortsatta dialogen med kommunerna men också genom riktade seminarier till olika företrädare för vuxenutbildningen ska sprida exempel på olika sätt att organisera Kunskapslyftet och skapa en fungerande infrastruktur.

Kunskapslyftskommittén ser positivt på den utveckling av samarbete mellan kommuner, inom kommuner och mellan olika utbildnings- anordnare som förstärkts under de första åren med Kunskapslyftet. En- ligt kommitténs bedömning är det nu hög tid för kommunerna att också engagera sig i ett litet vidare perspektiv på utbildning och kompe-

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 223

tensutveckling. De regionala tillväxtavtalen och kompetensråden, som håller på att ta form, borde vara intressanta för kommunerna som platt- form för utveckling av en mer heltäckande utbildningsplanering – inte bara i en näringslivsplanering.

Kunskapslyftskommittén rekommenderar kommunerna att satsa på regionala kontakter vid sin uppläggning av utveck- lingsstrategier för kunskapslyft och livslångt lärande.

Kunskapslyftets samarbete med näringslivet går fortfarande trögt. Kun- skapslyftskommittén vill understryka behovet av att nya och kanske annorlunda insatser görs för att utveckla samarbetet med näringslivet och därmed också med den lokala arbetsmarknaden. Det är kanske först i den konkreta planering av en specifik utbildning som samarbetet kan ta form. Det är också möjligt att branschvisa yrkesråd (programråd) kan ge ökad stimulans till olika former av samverkan.

Kunskapslyftskommittén vill i detta sammanhang stryka under be- hovet av en anpassning av de individuella studieuppläggningarna till arbetsmarknadens efterfrågan på arbetskraft, vilken ökat under det se- naste året. Det vore önskvärt att anordnarna kunde stimuleras att upp- muntra deltagarna att acceptera erbjudet arbete och också erbjuda alter- nativa upplägga av resterande studieomfång, exempelvis genom del- tidsstudier, studier på otraditionella tider och koncentrationsläsning under vissa perioder. Producerade gymnasiepoäng skulle då – oavsett tidsramar – kunna utgöra ersättningsgrund. Det finns en risk att den nuvarande upphandling av kurser/platser som endast ger ersättning i efterhand för producerade gymnasiepoäng inom angivna tidsramar ten- derar att minska anordnarnas intresse för att stimulera de studerande att ta emot erbjudanden om arbete (inlåsningseffekter).

7.6.2Fristående vuxenutbildningsenheter

Utbudet vid kommunernas komvuxenheter har tidigare i stort känne- tecknats av att det utgjorts av kurser som också återfinns inom gymna- sieskolans naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga program. Därutöver har i relativt stor omfattning också förekommit datakurser av olika slag. Yrkesutbildning har främst förekommit inom omvårdnads- sektorns områden.

Under Kunskapslyftets första år har yrkesutbildningen ökat avsevärt i omfattning. Det vill synas som om det beror på dels de sökandes in- tresseval (efterfrågestyrning), dels olika externa anordnares möjlighet att

224 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

svara upp mot detta intresse. Även komvuxenheterna har i många fall utvidgat sitt utbud inom detta område.

Tillgänglighet till gymnasiala studier av skilda slag har ökat i och med att antalet studieanordnare har ökat. Fler anordnare erbjuder ett breddat och utökat utbud inom den studerandes närområde. Detta torde främst gynna vuxna i mindre och medelstora kommuner.

Metoderna i genomförandet av undervisningen har under de gångna åren också utvecklats i den bemärkelsen att mångfalden har ökat. Till stor del beror också detta på att nya utbildningsanordnare med andra pedagogiska grepp har tillåtits agera på den kommunala vuxenutbild- ningens arena. I bästa fall betyder det att de studerande kan välja ut- bildningsanordnare med arbetssätt och arbetsformer som bäst passar dem. Det torde dock än så länge vara undantag att utbildningsanord- narna profilerar sig utifrån sin metodik och att de sökande tillmäter så- dana profiler någon större betydelse.

En av Kunskapslyftets grundtankar är att olika utbildningsanordnare ska utnyttjas i denna satsning. Så har också skett och det verkar tydligt att detta resulterat i ett breddat utbud, större tillgänglighet och en ökad pedagogisk mångfald. Profilering av utbud och metodik har varit tydlig. Önskvärt är att denna profilering och utökade tillgänglighet kan erbjudas även efter Kunskapslyftet.

Ett problem för externa utbildningsanordnare är att de – även om de har pedagogiskt utbildade lärare, följer intentionerna i läroplanen för de frivilliga skolformerna och Skolverkets kursplaner – inte får sätta betyg, som kan föras in i ett samlat betygsdokument eller ett slutbetyg från kommunal vuxenutbildning, om inte en kommunal rektor sanktionerar dessa betyg. För den kommunala rektorn innebär det också ett problem att tvingas utfärda betygsdokument, där betyg satts av lärare (motsvarande), om vilkas kompetens att sätta betyg enligt gällande fö- reskrifter han/hon kan ha svårt att hålla sig informerad.

På grund- och gymnasieskolnivå medger skollag och förordningar såväl fristående grund- och gymnasieskolor som fristående grundsär- och gymnasiesärskolor. Några sådana medgivande finns inte för vux- enutbildningen. Där har under Kunskapslyftet istället ett omfattande entrepenörskap utvecklats, vilket torde betyda att både behov av mång- fald och möjligheter att erbjuda sådan mångfald finns i många kommu- ner.

Kunskapslyftskommittén finner det angeläget att den mångfald som uppvisats under Kunskapslyftets första år kan bibehållas och om möjligt vidareutvecklas.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 225

Kunskapslyftskommittén avser att ytterligare utreda frågan om fristående vuxenutbildningsenheter och återkomma med förslag i sitt slutbetänkande.

7.6.3Kursen Svenska för invandrare och andra invandrarfrågor

Begreppet invandrare täcker en mycket heterogen grupp människor och situationen för en enskild invandrare behöver inte ha mycket gemensamt med genomsnittet för en större grupp.

Med den vidaste statistiska definitionen har alla som är födda i ett annat land eller deras barn en invandrarbakgrund. Gruppen består då av cirka 1,6 miljoner människor, många utan att tänka på sig själva som invandrare i något avseende. Med en snäv definition är invandrare det- samma som utlandsfödda utländska medborgare. Då finns det omkring, 0,4 miljoner registrerade invandrare i Sverige SOU 1995:76).

Kunskapslyftskommittén har i sitt föregående delbetänkande

Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under Kunskapslyftets första år (SOU 1998:51) föreslagit att Svenska för in- vandrare ska upphöra som egen skolform och integreras i den kommu- nala vuxenutbildningen, vilket också skulle underlätta integreringen av invandrarna i vuxenutbildningen. Såväl remissinstanserna som delta- garna i de särskilda hearings vilka Kunskapslyftskommittén respektive Utbildningsdepartementet anordnade i anledning av KLK:s förslag till- styrkte kommitténs förslag.

Nuläge

Skolverkets utvärdering av Svenska för invandrare (sfi) visar att av dem som började sfi-undervisning läsåret 1993/94 hade endast 48 procent uppnått den s.k. sfi-nivån två år senare. Skillnaderna var stora mellan olika nationaliteter. Av dem som hade bosniska/kroatiska/serbiska som modersmål hade 60 procent uppnått sfi-nivån efter två år. Sämst gick det för dem som hade vietnamesiska, somalia och thailändska som modersmål. Mindre än 20 procent av dessa uppnådde nivån efter två år (Skolverket, 1997c). Av dem som började studera sfi läsåret 1994/95 hade 44 procent uppnått sfi-nivån efter två år. Av dem som påbörjade sina studier i denna skolform 1996/97 hade 22 procent godkänts före hösten 1997 – det vill säga ett år senare (Skolverket, 1998h).

En viktig faktor när det gäller invandrarna och deras integrering i samhället och på arbetsmarknaden är deras språkkunskaper. Redan uti-

226 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

från den s.k. IALS-studien (se avsnitt 3.2), som undersökte läsfärdig- heten på respektive lands officiella språk, kunde man konstatera att skillnaderna mellan invandrare och infödda var särskilt stora i Sverige. För att få dessa förhållanden närmare belysta har Skolverket tillsam- mans med Kunskapslyftskommittén satsat på två projekt som analyserar invandrarnas utbildningsbakgrund, läsfärdighet på svenska och situation på arbetsmarknaden. Preliminära resultat från en av dessa studier finns redan och ytterligare rapporter kommer att redovisas under år 1999.

De som inte uppnått sfi-nivån har av flera skäl svårt att få arbete. Arbetsgivarna vill undvika språkproblem på arbetsplatsen och arbets- förmedlingarna arbetar i första hand med olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att stötta denna grupp.

Ams anser att det vore önskvärt med en förstärkning av svenskun- dervisningen redan under invandrarnas tid som asylsökande. Dessutom bör anhöriginvandrare få mer av svenskundervisning och övriga integ- rationsinsatser för att inte halka efter. Ams hävdar att det är av yttersta vikt att kommunerna satsar mer på utomnordiska invandrare både inom arbetsmarknadspolitiken och inom den reguljära skolan. Vidare anser Ams att svenskundervisningen bör kombineras med individuellt anpassad arbetspraktik. Detta skulle ge möjlighet att praktisera svenska språket och knyta arbetslivskontakter. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1998a)

När arbetsförmedlingen tar över ansvaret för invandrarna från kommunen efter introduktionsperioden har en del som sagt uppnått sfi- nivån och andra inte. Somliga slutar att studera svenska, trots att nivån inte är uppnådd. För dem som inte nått sfi-nivån är situationen extra besvärlig. Även för andra krävs dock ofta fortsatta insatser innan de är redo för de åtgärder (t.ex. yrkesutbildning) som Ams kan erbjuda. Det som ofta behövs är insatser som stärker deras svenskkunskaper, sociala kompetens, självförtroende och allmänteoretiska kunskaper.

Att individer skrivs in på arbetsförmedlingen utan att ha tillräckliga kunskaper i svenska är ett stort problem. Ams tvingas att erbjuda svenskundervisning inom ramen för sina resurser för arbetsmarknads- utbildning. Svenskundervisningen i arbetsmarknadsutbildningen har dock minskat det senaste året eftersom arbetsförmedlingen medvetet har hänvisat sökande med bristande svenskkunskaper till det reguljära skolväsendet. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1998a)

Enligt Ams är det ett problem att det inte finns några riktigt bra åt- gärder hos arbetsförmedlingen för dem med dåliga språkkunskaper (gäller särskilt dem som inte nått sfi-nivån).

För vissa invandrare kan problemen vara särskilt stora och svåra att hantera. Anledningen till att en person inte uppnått sfi-nivån efter två år kan t. ex vara att personen drabbats av psykiska problem på grund av krig i hemlandet. Dessa problem kan vara uppenbara vid ankomsten till

228 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

7.7Läroplan och utbildningsutbud

7.7.1Läroplansfrågor

Kunskapslyftskommittén föreslog i sitt föregående delbetänkande (SOU 1998:51) att Skolverket borde se över och ta fram förslag till formule- ringar och ordval í den för gymnasieskola och kommunal vuxenutbild- ning gemensamma läroplanen så att den genomgående skulle kunna läsas med ”vuxenögon”. Kunskapslyftskommittén betonade då också att den kommunala vuxenutbildningens profil och särprägel som en utbild- ningsform för vuxna måste tydliggöras, liksom sambandet mellan grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning, påbygg- nadsutbildning och uppdragsutbildning.

Sedan Kunskapslyftskommittén har lämnat sitt delbetänkande har utvecklingen fortskridit.

Skolverket ska i enlighet med regleringsbrevet för 1999 (Utbildnings- departementet, 1998b) ”inom ramen för sitt uppdrag bedöma och förslå förändringar i den gemensamma läroplanen för unga och vuxna, Lpf 94, om den kommunala vuxenutbildningens profil och särprägel som en utbildningsform för vuxna kan bli tydligare och bättre svara mot vuxnas behov och arbetslivets krav. Verket skall speciellt analysera sam- stämmigheten mellan målen för grundläggande vuxenutbildning och målen för gymnasial utbildning och vid behov föreslå förändringar. Utgångspunkten skall vara att upprätthålla samma kunskapskrav och skapa möjligheter till jämförbarhet och likvärdighet mellan studerande inom vuxenutbildningen och i ungdomsskolan. Uppdraget skall delredo- visas senast den 15 oktober 1999”.

Skolverket ska vidare i enlighet med regleringsbrevet under år 1999 ”analysera behovet av vilka förändringar av styrdokument såsom läro- plan, programmål, kursplaner och nationella prov m.m. för att anpassas till de speciella förutsättningar som gäller för vuxenutbildningen”.

Skolverket anger också i sin ”Utvecklingsplan” (Skolverket, 1998m) att man avser att analysera behovet av särskilda mål för vuxenutbild- ningen, hur möjligheterna till flexibilitet i de nationella styrdokumenten utnyttjas och bristande samordning mellan styrdokument och regelverk.

Kunskapslyftskommittén konstaterar med tillfredsställelse att rege- ringen gett Skolverket ett sådant uppdrag som väl svarar mot kommitténs tidigare förslag och avvaktar med intresse Skolverkets redovisning till regeringen senare i år.

Kunskapslyftskommittén har under det gångna året också mer inten- sivt diskuterat utvecklingen av vuxenutbildning och livslångt lärande i ett längre perspektiv. I detta utvecklingsperspektiv kan givetvis ifrågasättas om inte vuxenutbildningen i stort ytterligare behöver profileras. Detta

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 229

torde inte vara möjligt med enbart en gemensam läroplan för gymnasie- skola och kommunal vuxenutbildning. En sådan profilering torde snarare kräva ett gemensamt måldokument för den samhällsstödda utbildningen för vuxna i perspektiv av formell utbildning och livslångt lärande. Detta utesluter inte den nuvarande ordningen med för gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning gemensamma kursplaner och betygskriterier.

Kunskapslyftskommittén avser att återkomma till dessa frågor i sitt slutbetänkande.

7.7.2Kursutbud

Kunskapslyftskommittén föreslog i sitt föregående delbetänkande

Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under första året med Kunskapslyftet (SOU 1998:51) dels som princip att es- tetiska ämnen borde få förekomma även i kommunal vuxenutbildning, dels att allmänna ämnen skulle kunna delas upp i delkurser och att en försöksverksamhet skulle kunna genomföras med naturvetenskapliga, samhällsvetenskapliga och ekonomiska baskurser.

Sedan kommittén avlämnat sitt betänkande har Skolverket överläm- nat sitt förslag till utveckling av vuxenutbildningen (Skolverket, 1998m). I det framhåller Skolverket att man vad gäller kursutveckling avser att analysera behovet av basfärdigheter i arbetsliv och samhällsliv, göra en studie av kunskapsområden, följa den internationella utvecklingen och forskningen samt stödja och stimulera en efterfrågestyrd vuxen- utbildning.

Det samlade nationella kursutbudet utgörs av 850–900 kurser för vilka Skolverket fastställt kursplaner. Därutöver finns ytterligare cirka 1 000 lokala kurser, för vilka lokala kursplaner fastställts på kommunal nivå. Många lokala kurser utgörs troligtvis av kurser inom dataområdet, men det kan också vara så, att de utgör ett komplement till de nationella kurserna på så sätt att de är vuxenanknutna. Många lokala kurser skulle därmed kunna utgöras av ersättare till de tidigare från gymnasieskolan särskilda yrkesinriktade kurser (S.Y.-kurserrna) som fanns fastställda för kommunal vuxenutbildning. Om så är fallet visar det på ett bristom- råde i kursutbudet. Skolverket avser att i ett pilotprojekt granska utbudet av lokala kurser i några kommuner.

I avsnitt 7.8 återkommer Kunskapslyftskommittén med förslag om att införa bland andra estetiska ämnen i kommunal vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommittén vidhåller sina tidigare förslag att allmänna ämnen skulle kunna delas upp i delkurser och att

230 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

en försöksverksamhet skulle kunna genomföras med natur- vetenskapliga, samhällsvetenskapliga och ekonomiska baskurser.

Kunskapslyftskommittén föreslår också att regeringen upp- drar åt Skolverket att inte bara granska det stora utbudet av lokala kurser utan att granska och vid behov återkomma med förslag till ett kompletterande nationellt kursutbud.

Kommittén avvaktar resultatet av det arbete Skolverket anmält i försla- get till utvecklingsplan och återkommer vid behov i sitt slutbetänkande med ytterligare förslag avseende kursutbudet.

7.7.3Utveckling av testinstrument, nationella prov, betyg och omdömen

Kunskapslyftskommittén har vid olika tillfällen i sina kontakter med kommuner, folkhögskolor, studieförbund och andra utbildningsanordnare stött på frågan om testinstrument, nationella prov, betyg och omdömen. Ofta handlar det om diagnostiska prov och liknande instrument i vägledningsarbetet men även för validering. På dessa områden, och det gäller framför allt på vägledningsområdet, finns tidigare erfarenheter att falla tillbaks på. Som framgick av kapitel 5 utvecklar dessutom många utbildningsanordnare nya instrument både för vägledning och validering och det finns ett etablerat samarbete mellan många utbilningsanordnare när det gäller dessa frågor.

Skolverket har också i sitt beslut i tillsynsärendet beträffande Ron- neby kommun (Skolverket, 1998a) klarlagt skillnaden mellan frivilliga diagnostiska prov (som det står kommunerna fritt att anordna) och ur- valstest (vilka inte får förekomma i Kunskapslyftet).

Inför en kursstart i ”IT och kärnämnen” hade de sökande i Ronneby fått genomgå ett obligatoriskt s.k. slutledningstest. Resultaten på testet användes inte som ett diagnostiskt instrument i utbildningen eller som urvalsinstrument. Eftersom testet var obligatoriskt ”är det enligt Skolverkets mening en rimlig bedömning att deltagarna uppfattade att ett bra resultat på testet var en förutsättning för att kunna delta i ut- bildningen något som inte är förenligt med de bestämmelser om urval som anges i 10 § förordningen om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning av vuxna”. Testresultat ingår inte som urvalskriterium i nämnda förordning, endast de sökandes status på arbetsmarknaden och utbildningsbakgrund.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 231

Två andra intressanta utvecklingsområden befinner sig på diskus- sionsstadiet. Det handlar å ena sidan om utveckling av betyg och om- dömen för att möta nya krav från studerande och andra avnämare och å andra sidan om ökade möjligheter att i vuxenutbildningen använda sig av standardiserade, nationella prov.

I det förra fallet finns bl.a. en diskussion om hur man i betyg och omdömen ska uppmärksamma förmågor och färdigheter som social kompetens, ansvarstagande, förmåga att samarbeta, att lära nytt och kommunicera. I detta sammanhang kan nämnas ett utvecklingsprojekt som drivs av Folkbildningsrådet och som handlar om folkhögskolornas studieomdömen. Hösten 1997 ombads intresserade skolor att komma in med projektförslag. Fem folkhögskolor kom att engageras i projektet och de bedrev utvecklingsarbete under 1998, ett arbete som i vissa fall fortfarande fortsätter. De olika delprojekten handlar både om att ut- veckla jämförbarheten i folkhögskolornas omdömen, att pröva frågan om den ”relativa” skalan kontra kursrelaterade betyg och om antalet skalsteg samt att undersöka den process som leder fram till studieomdömena.

En folkhögskola undersöker exempelvis testinstrument för den sociala dimensionen, test för personlighetsmätning före och efter tiden på folkhögskola; en annan skola normrelaterade studieomdömen och en tredje fler skalsteg än de nuvarande fyra. Att konkretisera kriterierna för studieomdömena och kunna synliggöra dem på ett mer kommunicerbart sätt är också viktigt för att kunna förstärka dialogen mellan läraren och kursdeltagaren och för att kunna föra över mer av ansvaret för studierna på kursdeltagaren.

Den andra diskussionen rör möjligheterna att använda något slags standardiserade, nationella prov i vuxenutbildningen. Sådana prov skulle dels kunna användas mer allmänt i marknadsföringen, som ett erbjudande till alla innevånare i en kommun att testa sig själva för att se hur man ligger till på en nationell skala. Nationellt normerade prov är också viktiga för lärare och studerande att frivilligt kunna ta till under studietiden. Problemet i den nya mer flexibla vuxenutbildningen, som nu utvecklas bl.a. till följd av Kunskapslyftet, är att de nationella prov som utarbetas av Skolverket inte tillhandahålls i en provbanksform som lärare och studerande kan använda sig av vid de tidpunkter och tillfällen och i de ämnen som passar deltagarna i vuxenutbildningen bäst. Nationella prov skulle också kunna ha en plats att fylla i den kommunala uppföljningen och kvalitetssäkringen av såväl externa och egna kommunala utbildningsanordnare när det gäller kurser inom den grundläggande och gymnasiala vuxenutbildningen.

Kommittén anser det nödvändigt att diskussionen och utvecklingen fortsätter utefter båda dessa utvecklingslinjer – utveckling av nya slags

232 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

betyg och omdömen och ökad tillgång till nationella prov för grundläg- gande och gymnasiala kurser inom vuxenutbildningen.

Kommittén har med intresse noterat att Skolverket i enlighet med regleringsbrevet för 1999 (Utbildningsdepartementet, 1998b) under år 1999 ska redovisa hur utformningen av nationella prov m.m. kan an- passas till de speciella förutsättningar som gäller för vuxenutbildningen. Kunskapslyftskommittén ser med stora förhoppningar fram mot resultatet av detta arbete och föreslår att

Skolverket även i övrigt får i uppdrag att bedriva ett ut- vecklingsarbete när det gäller betygskriterierna och att det arbetet på ett fruktbart sätt bör kunna ske i samar- bete med andra utbildningsanordnare inte minst folk- bildningen.

7.8Estetiska ämnen, idrott och hälsa samt specialarbete

7.8.1Estetiska ämnen och estetisk verksamhet

I avsnitt 5.2.5 har Kunskapslyftskommittén gett en kortfattad beskriv- ning av nu gällande föreskrifter avseende estetiska ämnen m.m. på gymnasial nivå.

Kunskapslyftskommittén uppdrog i slutet av år 1997 åt Umeå uni- versitet, pedagogiska institutionen, att närmare utreda behov och kon- sekvenser av att tillåta estetiska ämnen på gymnasial nivå i kommunal vuxenutbildning. Uppdraget redovisades i januari 1999. Rapporten ger en fyllig bild av gränsdragningsproblematiken i historisk belysning, några olika perspektiv på denna problematik och lämnar därefter förslag om att införa estetiska ämnen i kommunal vuxenutbildning.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 233

Sammanfattning av rapporten

Den gränsdragning mellan olika vuxenutbildningsanordnare inom det estetiska ämnesområdet som utredarna behandlat är inget annat – påpe- kar de – än en social konstruktion, och som sådan avspeglar den för- hållanden som rådde vid den speciella tidpunkt då gränsen drogs. Poli- tiska maktförhållanden har tillsammans med rådande värderingar av olika kvalifikationer och kompetenser spelat en roll, och ungdomskolans mål och organisation har även haft betydelse. När sådana förhållanden förändras, har det också i praktiken visat sig svårt att upprätthålla de fastlagda gränserna. En närmare granskning avslöjar följaktligen att gränserna varken varit fixa eller oomstridda utan i ständig omvandling och förhandling.

Den gräns som ändå drogs för ett par decennier sedan vilade på fö- reställningen att det skulle vara möjligt att skilja på yrkesutbildning å ena sidan och bildning med inriktning på en meningsfull fritid å den andra. Med andra ord: kunskaper, färdigheter och förmågor som krävdes för ett yrkesutövande var av ett annorlunda slag än de som kunde komma till användning under fritiden. De estetiska ämnena hänfördes till fritidssektorn och därmed till folkbildningens ansvarsområde. Yr- kesinriktad utbildning däremot blev den kommunala vuxenutbildningens ansvar. Även om man lyckades klara den gränsdragningen återstod ändock problemet med vart den utbildning skulle föras som inriktades på en allmän medborgerlig kompetens. Det här illustrerar en mycket allmängiltig sanning, nämligen den att en komplex verklighet svårligen låter sig uppdelas i entydiga kategorier.

I våra dagar har – framhåller utredarna – komplexiteten dessutom ökat just genom att de förmågor som estetiska ämnen anses utveckla i allt högre grad efterfrågas av arbetsmarknaden. Kreativitet, flexibilitet och förmåga till samarbete kan tjäna som en illustration till vad det är fråga om. Större krav ställs också rent allmänt på den kommunikativa förmågan, och till denna kan undervisning i drama och bildkunskap bidra. Vidare har förmågan att uttrycka sin personlighet blivit allt vikti- gare i vårt postmoderna eller senmoderna samhälle, och vi är ständigt involverade i en pågående identitetsskapande process. Därmed har olika verksamheter inom det estetiska området fått en helt annan och större dignitet än tidigare, då estetiska ämnen sågs som ”terapiämnen”. Eftersom staten genom kommunal vuxenutbildning sett som sin uppgift att tillgodose de utbildningsbehov som uppfattas som angelägna, är det kanske dags att avskaffa förbudet mot estetiska ämnen inom den kom- munala vuxenutbildningen.

Mycket talar således för att estetisk ämnen i våra dagar är så viktiga att de borde förekomma också inom kommunal vuxenutbildning. De

234 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

allmänna kvalifikationer som estetisk utbildning ger är emellertid en sak. Problemet ställer sig något annorlunda om vi istället riktar upp- märksamheten mot de specifika yrkeskvalifikationer som estetisk ut- bildning ska ge. Arbetsmarknadsutsikterna inom det estetiska området är svårbedömda. Det torde dock vara tveksamt att motivera en ökad satsning på estetiska utbildningar utifrån prognoser om en ökad efter- frågan av arbetskraft inom det konstnärliga och kulturella området.

Frågorna som rör värdet av specifika estetiska yrkeskvalifikationer är många och svaren minst av allt enkla. Mer entydig blir bilden enligt utredarnas uppfattning om ett rättviseperspektiv anläggs. Det är otvi- velaktigt så att grupper av vuxna är utestängda från möjligheten att på ett relativt enkelt och billigt sätt skaffa sig en grundläggande utbildning inom det estetiska området. Estetiska utbildningar inom folkhögskolor- nas eller privata skolors regi är geografiskt sett ojämnt fördelade, och de ställer sig därför också mycket dyrare. Det försvårar också för den som efter att ha fyllt tjugo år bestämmer sig för att försöka kvalificera sig för en högre estetisk utbildning. Visserligen är formell behörighet i form av skolmeriter i normalfallet inte något behörighetskrav, men, då man istället i antagningsprov måste uppvisa reella färdigheter och kunskaper inom området, återstår problemet var en sådan reell kompetens ska förvärvas. Svaret blir rimligtvis att man borde kunna vända sig till kommunens vuxenutbildning.

Utredarna har inte närmare undersökt eller diskuterat vilka konse- kvenserna skulle bli för olika folkbildningsanordnare om man avskaffar förbudet för estetiska ämnen inom kommunal vuxenutbildning. Eftersom vuxenutbildningsfältet genomgår en stark expansion så kommer utbildningsbehovet att vara tillräckligt stort för att alla intressenter ska kunna samsas inom det och ersätta konkurrens med samarbete. Utre- darna har också ställt sig frågan om man skulle undanta estetiska på- byggnadsutbildningar från kommunal vuxenutbildning just för att slå vakt om rekryteringsunderlaget för folkhögskolor med prestigeutbild- ningar inom det estetiska området. Utredarna avstår dock ifrån ett sådant förslag, eftersom det väl ändå inte är troligt att dimensioneringen av den högre estetiska utbildningen kommer att öka i någon nämnvärd utsträckning i kommunerna.

Sammanfattningsvis anser utredarna att flera skäl talar för att ut- bildning inom det estetiska området bör få ges i kommunal vuxenut- bildning. De vill då främst framhålla rättviseaspekten som bör innebära att tillgängligheten till olika slags utbildningar bör vara densamma för alla, oavsett om man fyllt tjugo år eller inte. Vidare menar utredarna att uppdelningen i kunskaper för fritid och personlig utveckling å ena sidan respektive kvalifikationer för yrkeslivet å den andra sidan inte längre är meningsfull; en stark personlighet och sociala basfärdigheter är idag i än

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 235

högre grad än tidigare en tillgång också när det gäller att hävda sig på arbetsmarknaden. Däremot anser utredarna det tveksamt om efterfrågan på arbetskraft inom det konstnärliga och kulturella området motiverar en ökad satsning på estetiska utbildningar. I perspektivet av det livslånga lärandet är det dock kanske inte någon större olägenhet om en estetisk utbildning inte kan omsättas inom ett speciella yrkesområde. Möjligheter bör alltid finnas att komplettera sin utbildning, och därvidlag är de investeringar som gjorts i ett estetiskt inriktat utbildningskapital förmodligen också nyttiga.

Estetiska ämnen

Kunskapslyftskommittén anmälde i sitt föregående delbetänkande (SOU 1998:51) som sin avsikt att föreslå att estetiska ämnen bör få tillåtas på gymnasial nivå inom kommunal vuxenutbildning. Kommitténs betänkande har därefter remissbehandlats. En överväldigande majoritet av remissvaren – även Folkbildningsförbundet, Folkbildningsrådet och flertalet studieförbund – såg det som naturligt att estetiska ämnen blev en del också av den kommunala vuxenutbildningens utbud.

Regeringen har under år 1998 beviljat ett antal kommuner dispens från förbudet i Förordningen om kommunal vuxenutbildning (2 kap 6§) att erbjuda kurser i estetiska karaktärsämnen alternativt estetiska ämnen.

Kunskapslyftskommittén har diskuterat frågan om att införa estetiska ämnen i kommunal vuxenutbildning. Umeå universitet har i sin rapport till kommittén föreslagit detta.

Flera skäl talar för att så bör ske. Ett skäl är att gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning i övrigt har gemensam läroplan, exakt lik- artat gymnasialt kursutbud – undantaget kurser i idrott och hälsa, specialidrott och schack – samma betygskriterier etc. Ett annat skäl – egentligen det centrala – är önskemålet att på olika sätt stödja utveck- lingen av vuxnas sociala basfärdigheter, där de estetiska ämnena torde ha en viktig uppgift att fylla. Ett tredje skäl är att utbildning i estetiska ämnen i sig utgör en bas för fortsatt lärande inom de estetiska områdena och för att utveckla ett yrkeskunnande.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att regeringen upp- häver den inskränkning i utbudet på gymnasial nivå som fö- reskrivs i Förordningen om kommunal vuxenutbildning (2 kap 6§) avseende estetiska ämnen.

236 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

Estetisk verksamhet

Estetisk verksamhet är en kurs om 30 gymnasiepoäng och den ger var- ken behörighet för fortsatta studier eller utgör en ingång till fortsatt ut- bildning inom något estetiskt område. Den är däremot en obligatorisk kurs (kärnämneskurs) för alla elever på ett nationellt eller specialutfor- mat program i gymnasieskolan.

Kunskapslyftskommittén har också diskuterat frågan om estetisk verksamhet ska få förekomma i kommunal vuxenutbildning. Det kan synas naturligt med ovan anförda argument. Kursen i estetisk verksam- het kan dock ifrågasättas. Den ger varken behörighet eller utgör del i yrkesutbildning. Den skulle däremot kunna locka många människor som skulle vilja gå en kurs i teckning, drejning eller liknande för att pröva på studier. Estetisk verksamhet skulle med andra ord kunna fungera som en inkörsport för annorlunda studiemotiverade likaväl som kursen skulle kunna fylla en funktion i arbetet med att utveckla sociala basfärdigheter. Många kommuner, exempelvis Eskilstuna, Gagnef och Sjöbo, har lagt in kursen – helt eller delvis – i orienteringskurser för att underlätta inträdet i vuxenutbildningen, vilket tyder på att det finns ett behov av denna kurs. Ett annat tungt argument för att införliva också estetisk verksamhet i den kommunala vuxenutbildningens utbud är önskemålet att undanröja olikheter mellan de olika skolformerna i det nationella kursutbudet. På så sätt underlättas samverkan mellan gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning, exempelvis för studerande på individuella program.

Estetisk verksamhet är en kärnämneskurs i gymnasieskolan – och alltså tvingande på nationella och specialutformade program. Om este- tisk verksamhet skulle bli en kärnämneskurs i kommunal vuxenutbild- ning, så skulle alla studerande som önskar slutbetyg tvingas läsa kursen. Om den däremot förekom som en av många kurser i det utbud som finns på gymnasial nivå, så skulle den kunna erbjudas i den omfattning som svarar mot intresse och behov.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen upphäver den inskränkning i utbudet på gymnasial nivå som föreskrivs i Förordningen om kommunal vuxenutbildning (2 kap 6§) avseende estetisk verksamhet. Det är dock Kunskapslyfts- kommitténs bestämda uppfattning att kursen i kommunal vuxenutbildning inte ska betraktas som kärnämneskurs – och alltså vara tvingande för att den studerande ska kunna få ut ett slutbetyg.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 237

7.8.2Idrott och hälsa samt specialidrott

Ämnet idrott och hälsa består av två kurser, kurs A och B. Idrott och hälsa, kurs A, är en kärnämneskurs och alltså obligatorisk för alla elever på nationella program i gymnasieskolan. Målet för kurserna är dels att ge eleverna möjlighet att pröva skilda fysiska aktiviteter som anknyter till deras egna erfarenheter och intressen, dels att ge dem förutsättningar att självständigt kunna reflektera över och analysera vägar och metoder för att nå hälsa och välbefinnande ur såväl ett individuellt som ett vidare samhällsperspektiv.

Det är inte möjligt att erbjuda vare sig kurs A eller kurs B i kommu- nal vuxenutbildning.

I ämnet specialidrott finns också två kurser, kurs A och B. Kurserna ska ge eleven kunskap och färdighet i specialidrotten, så att förutsätt- ningar skapas för en idrottskarriär och samtidigt ge grundläggande kun- skap om det ideella ledarskapets betydelse i samhället.

Det är inte heller möjligt att erbjuda vare sig kurs A eller B i kom- munal vuxenutbildning.

Regeringen har under år 1998 medgivit två kommuner (Vetlanda och Munkedal) att trots föreskrifter i Förordningen om kommunal vuxenutbildning på försök få anordna kurser inom sin gymnasiala vux- enutbildning i ämnet idrott och hälsa. Vid Kunskapslyftskommitténs besök i Borås uttrycktes också önskemål om att inom kommunens vuxenutbildning kunna erbjuda bland annat fysisk verksamhet.

Betyg i ämnet idrott och hälsa (kurs A och B) är i vissa fall en förut- sättning för fortsatta studier, exempelvis för idrottslärarutbildning på Idrottshögskolan. Detta behov torde dock vara marginellt och kunna klaras via handledning och prövning i gymnasieskolan. Viktigare är i så fall även vuxna studerandes behov av dels att få ökade kunskaper om hur man på ett bra sätt sköter sin hälsa, dels – för dem som så önskar – att få utöva viss fysisk verksamhet. På samma sätt som för estetisk verksamhet är ett tungt argument för att införliva också dessa kurser i den kommunala vuxenutbildningens utbud viljan att undanröja olikheter mellan de olika skolformerna i det nationella kursutbudet. Att möjliggöra idrott och hälsa även i den kommunala vuxenutbildningen underlättar också samverkan mellan gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning, exempelvis för studerande på individuella program.

Betyg i specialidrott utgör inte behörighetskrav för studier exempel- vis på Idrottshögskolan. Det är kanske inte heller den kommunala vuxenutbildningens huvuduppgift att ge människor möjlighet att utveckla en idrottskarriär men väsentligare kan vara att ge grundläggande kunskap för att utveckla ett ideellt ledarskapet.

238 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen upphäver den inskränkning i utbudet på gymnasial nivå som föreskrivs i Förordningen om kommunal vuxenutbildning (2 kap 6§) avseende idrott och hälsa. Det är dock Kunskapslyftskom- mitténs bestämda uppfattning att idrott och hälsa, kurs A i kommunal vuxenutbildning inte ska betraktas som kärnäm- neskurs – och alltså vara tvingande för att den studerande ska kunna få ut ett slutbetyg.

Kunskapslyftskommittén föreslår också att regeringen upp- häver den inskränkning i utbudet på gymnasial nivå som fö- reskrivs i Förordningen om kommunal vuxenutbildning (2 kap 6§) avseende specialidrott. Detta motiverar kommittén med vikten av att stimulera ideellt ledarskap i barn- och ung- domsarbetet inom idrottsrörelsen.

7.8.3Specialarbete

Specialarbetet i gymnasieskolan omfattar 20 gymnasiepoäng. Det ska enligt gymnasieförordningen (5 kap 21§) ge eleven tillfälle att fördjupa sig inom något kunskapsområde som ingår i elevens studieväg och att träna sig att arbeta på ett undersökande sätt. Vid betygssättningen av ett specialarbete ska läraren beakta elevens förmåga att själv planera, ge- nomföra och redovisa en undersökande uppgift.

Specialarbetet förekommer inte i kommunal vuxenutbildning. Många vuxenstuderande förbereder sig emellertid för högskolestudier, där självständigt arbete är nödvändigt. Vuxna anses dock vanligen redan i arbets- och samhällslivet ha lärt sig att själva planera, genomföra och redovisa undersökande uppgifter av olika slag.

Kunskapslyftskommittén kan se såväl för- som nackdelar med att införa specialarbetet i vuxenutbildningen, men avgörande för kommitténs ställningstagande är dock det principbeslut som riksdagen nyligen fattat om att införa ett nytt projektarbete i gymnasieskolan. Beslutet träder i kraft tidigast 1 juli år 2000 för elever som efter detta datum påbörjar studier i gymnasieskolan.

Kunskapslyftskommittén återkommer därför i sitt slutbetän- kande med sina förslag inom detta område.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 239

7.8.4Slutbetygets utformning med avseende på föreslagna förändringar

Enligt gymnasieförordningen (7 kap 8§) ska elever få slutbetyg när de har gått igenom att nationellt program eller ett specialutformat program och har fått betyg på alla kurser som ingår i elevens studieväg och på specialarbete. För elever på estetiska programmet samt naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen innebär det en läst kursvo- lym om minst 2 150 gymnasiepoäng, på övriga program 2 370 gymnasiepoäng. Den lästa volymen för kommunal vuxenutbildning har jämförts med volymen för naturvetenskaps- och samhällsvetenskaps- programmen.

I en gymnasieelevs studieväg på nationella program och specialut- formade program ingår kärnämneskurser omfattande 680 gymnasiepo- äng. Karaktärsämnen, elevens fria val samt skolans lokala tillägg om- fattar för estetiska programmet samt naturvetenskaps- och samhällsve- tenskapsprogrammen 1 450 gymnasiepoäng. Därtill kommer specialar- bete om 20 gymnasiepoäng.

Enligt förordningen om kommunal vuxenutbildning (4 kap 10§) har den rätt till slutbetyg från gymnasial vuxenutbildning som har slutfört

1.samtliga kärnämneskurser och

2.andra kurser och delkurser som enligt kursplanerna uppgår till sammanlagt minst 1 400 gymnasiepoäng.

Kärnämneskurserna i kommunal vuxenutbildning omfattar endast 570 gymnasiepoäng, eftersom två kärnämneskurser i gymnasieskolan – es- tetisk verksamhet (30 Gp) samt idrott och hälsa, A (80 Gp) – inte får förekomma i kommunal vuxenutbildning. Ej heller specialarbete får förekomma.

Slutbetyg från kommunal vuxenutbildning kan alltså erhållas när den studerande slutfört dels samtliga kärnämneskurser om 570 gymna- siepoäng, dels andra kurser och delkurser om minst 1 400 gymnasiepo- äng, totalt 1 970 gymnasiepoäng.

Poängsumman för slutbetyg i kommunal vuxenutbildning är lägre än motsvarande slutbetyg från gymnasieskolan, vilket bland annat beror på att kommunal vuxenutbildning har färre kärnämneskurser. När nu Kunskapslyftskommittén föreslår att inskränkningarna tas bort i gällande föreskrifter för kommunal vuxenutbildning avseende estetisk verksamhet samt idrott och hälsa uppstår frågan om volymen för slutbetyget ska utökas med de aktuella gymnasiepoängen.

Det får väl anses rimligt att utöka gymnasievolymen för slutbetyg från kommunal vuxenutbildning om kurser i estetisk verksamhet

240 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

och/eller idrott och hälsa införs i kommunal vuxenutbildning som kär- nämneskurser – det vill säga vore tvingande för de studerande. Kun- skapslyftskommittén avråder från en sådan lösning.

Riksdagen har nyligen behandlat propositionen Gymnasieskola i ut- veckling – kvalitet och likvärdighet (prop 1997/98:169). Besluten – som bland annat innebär förändringar i volymberäkningen och principbeslut om införande av studentexamen – kommer i huvudsak att träda i kraft 1 juli år 2000.

Kunskapslyftskommittén föreslår att nuvarande volymkrav för slutbetyg på gymnasial utbildning i kommunal vuxenut- bildning bibehålls. En förutsättning för detta ställningsta- gande är att kurserna idrott och hälsa A samt estetisk verk- samhet inte blir rubricerade som kärnämneskurser utan som fritt valda kurser i den kommunala vuxenutbildningen.

Kunskapslyftskommittén har för avsikt att i sitt slutbetän- kande återkomma med sina förslag inom områden som aktu- aliserats genom riksdagens beslut i anledning av propositio- nen Gymnasieskola i utveckling – kvalitet och likvärdighet.

7.9Individuella studieplaner, handlingsplaner och åtgärdsprogram

Vägledningen i kommunerna har ökat kraftigt i omfattning. Samverkan med den uppsökande verksamheten fungerar i huvudsak bra. Alla pre- sumtiva deltagare som önskar individuell vägledning får vanligtvis också detta – om än inte alltid omedelbart. Det är däremot i flertalet kommuner tveksamt om vägledningssamtalen följs upp och om vuxna som redan har börjat studera får möjlighet till fortsatta samtal.

Vägledningen är en process som tar olika lång tid för olika individer. Det är i denna process som individens möjligheter och begränsningar kan kartläggas och perspektiven vidgas. Det är också i vägledningen som de individuella begränsningarna i form av bundenhet till ort, ovilja att öka hushållets lånebörda etc. tydliggörs liksom möjligheter i form av otraditionella studieupplägg, flexibla studier m.m. kan lyftas fram. Det är där överenskommelser träffas och bekräftas i den individuella studieplanen.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 241

7.9.1Individuell studieplan

I Kunskapslyftskommitténs senaste delbetänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under första året med Kun- skapslyftet (SOU 1998:51) konstaterar kommittén:

Kommittén anser att varje studerande bör ha rätt till en indivi- duell studieplan med dithörande vägledning. Arbetet med dessa frågor kan premieras vid tilldelningen av det statliga stödet till Kunskapslyftet. Samtidigt kan Skolverket få i uppdrag att i sin uppföljning och tillsyn särskilt bevaka dessa frågor. Om det fortsatta utvecklings- och utredningsarbetet visar det motiverat skulle man därutöver kunna tänka sig att individerna fick en garanterad rätt till vägledning.

En individuell studieplan ska enligt läroplanen för de frivilliga skol- formerna (Lpf 94, mål och riktlinjer) finnas för varje studerande:

Rektor har ansvar för skolans resultat och har därvid, inom givna ramar, ett särskilt ansvar för att ... varje elev i dialog med skolan gör upp en individuell studieplan och reviderar den vid olika tillfällen under utbildningen.

Ett problem är att den individuella studieplanen inte har definierats. Den kan därför se ut hur som helst – och gör det också. I gymnasieför- ordningen har den däremot definierats enligt följande: ”Den individuella studieplanen ska bl.a. innehålla uppgift om eleven följer fullständigt, utökat eller reducerat program och om de val som eleven gjort.” Den beskrivningen saknar syfte, handlar mer om mekanisk uppräk- ning/registrering och ger inte heller någon ledning om hur en meningsfull studieplan ska se ut.

Kunskapslyftskommittén har i sitt senaste betänkande (SOU 1998:51) beskrivit vägledningen i fem steg:

att formulera problemet – att vidga vyerna – att formulera mål och delmål – att upprätta en individuell studieplan/handlings- plan – att utvärdera och följa upp.

Den individuella studieplanen ska alltså innehålla en beskrivning av individens mål med sina studier samt vägen dit. Studieplanen ska kunna revideras, när den enskilde anser sig behöva det. Även en studerande som anser sig veta vad han/hon ska studera kan behöva samråda med en

242 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

studievägledare, se över planering och eventuellt revidera sin planering beroende av exempelvis studieresultat och/eller ekonomi.

För studerande med en individuell handlingsplan från arbetsför- medlingen kan den individuella studieplanen begränsas till att omfatta konkreta studiemål, uppläggning m.m. För övriga studerande bör en individuell studieplan också innehålla övergripande mål (yrkesplaner etc.), utbildningsmål, konkreta studiemål, uppläggning av studier, tids- plan etc.

Nuläge

Som framgått tidigare i detta betänkande (avsnitt 5.2.3) så saknar många studerande i kommunal vuxenutbildning en individuell studieplan. I den mån de har sådana så innehåller de ofta bara en redovisning av de kurser som ska läsas samt den studiestödspoäng dessa genererar.

Skolverket anger i sin ”Utvecklingsplan” (Skolverket, 1998m) att man avser att samla och sprida erfarenheter av orienteringskurser och flexibla ingångar till studier förutom av individuella studieplaner. Skol- verket avser vidare att i samarbete med kommunerna utveckla och sprida goda exempel på individuella studieplaner.

I sin tillsyn av Kunskapslyftet i Linköping och Ystad (Skolverket, 1998j; 1998k) påpekar Skolverket att kommunerna har ansvar för att reella, individuella studieplaner upprättas för alla studerande inom Kun- skapslyftet och att studievägledning ges i tillräcklig omfattning. Studie- vägledningen behövs för att undvika avhopp, felval och att de studerande får en längre studietid än nödvändigt.

Skolverket ska i enlighet med regleringsbrevet för 1999 (Utbildnings- departementet, 1998b) under år 1999 redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att finna nya former för uppsökande verksamhet och studie- och yrkesvägledning.

Slutsatser och förslag

För många deltagare i kommunal vuxenutbildning och i Kunskapslyftet saknas individuella studieplaner – för andra studerande är de synnerligen kortfattade. Kunskapslyftskommittén har tidigare (SOU 1998:51) uttalat att varje studerande bör ha rätt till en individuell studieplan med dithörande vägledning. Detta är särskilt viktigt för speciellt utsatta grupper, exempelvis funktionshindrade.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 243

Kunskapslyftskommittén föreslår nu att kommunernas skyl- dighet att upprätta studieplaner förtydligas genom att rege- ringen i Förordningen om kommunal vuxenutbildning – för- utom nuvarande skrivningar i läroplanens mål och riktlinjer

– anger vad en individuell studieplan minst bör innehålla. I en individuell studieplan bör enligt kommitténs uppfattning följande områden behandlas:

·Mål med studierna

·Mål och delmål under studiernas gång ·Individuell studieuppläggning.

Syftet med förtydligandet är att ge stöd och stimulans åt vägledare, rektorer, kommuner och Skolverket i arbetet med de individuella studieplanerna.

Individuella studieplaner saknas på folkhögskolorna (se avsnitt 5.3). Istället genomförs utvecklingssamtal. I dessa ges dock såvitt Kun- skapslyftskommittén kan bedöma vanligtvis inte någon vägledningsinsats för den enskildes val efter avslutade studier. Detta gäller även deltagare i Kunskapslyftet på folkhögskolor.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att även deltagare i Kunskapslyftet vid folkhögskolor ska ges motsvarande rätt till individuell studieplan.

Individuell studieplan och individuell handlingsplan

I Kunskapslyftskommitténs senaste delbetänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under första året med Kun- skapslyftet (SOU 1998:51) framlägger kommittén sin uppfattning:

Kommittén anser vidare att Arbetsmarknadsstyrelsen på mot- svarande sätt i sin uppföljning och tillsyn av arbetsförmed- lingarna bör fokusera kravet på individuella handlingsplaner. Arbetet med att utveckla de individuella studie- och handlings- planerna måste samordnas.

I avsnitt 5.2.3 har Kunskapslyftskommittén framhållit betydelsen av att såväl den individuella handlingsplanen existerar som att den utgör den grund på vilken den individuella studieplanen ska bygga. Som kommittén framhåller är så ofta inte fallet.

244 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

Skolverket har i sin ”Utvecklingsplan” (Skolverket, 1998m) angett att man avser att stödja samverkan mellan myndigheter och vägledare i kommuner och på arbetsförmedlingar, i syfte att få till stånd en sam- ordning mellan individuella studieplaner och individuella handlingspla- ner.

Arbetsmarknadsstyrelsen ska i enlighet med regleringsbrevet för 1999 (Arbetsmarknadsdepartementet, 1998) under år 1999 senast 17 augusti redovisa utvecklingen av uppdrag beträffande individuella handlings- planer.

Kunskapslyftskommittén anser att regeringen måste ställa krav på arbetsmarknadsverket att ta fram individuella handlingsplaner för sö- kande hos arbetsförmedlingen som behöver stöd av något slag. Än vik- tigare är kanske ändock kopplingen mellan studieplan och handlings- plan.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att regeringen i För- ordningen om kommunal vuxenutbildning föreskriver om samråd mellan studie- och yrkesvägledarna i den kommunala vuxenutbildningen och arbetsförmedlingens vägledare och att den individuella studieplanen ska vara ett förtydligande av handlingsplanens målskrivningar avseende utbildning – där sådan finns.

7.9.2Åtgärdsprogram

Åtgärdsprogram som begrepp finns i utbildningssammanhang endast för grundskola och motsvarande skolformer (särskola, sameskola – ej specialskola). För dessa skolformer föreskrivs i Skollagen (SFS 1985:1100) respektive Grundskoleförordningen (SFS 1994:1194) föl- jande:

Särskilt stöd skall ges till elever som har svårigheter i skolar- betet. (SL 4 kap 1§)

Om en elev behöver särskilda stödåtgärder, skall ett åt- gärdsprogram utarbetas av berörd skolpersonal. Vid utarbe- tandet av programmet bör skolpersonalen samråda med eleven och elevens vårdnadshavare. (GrF 5 kap 1§)

Utvecklingssamtal skall i vissa fall resultera i ett sådant åt- gärdsprogram som avses i 5 kap 1§. (GrF 7 kap 2§)

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 245

För en elev i grundskolan som behöver särskilda stödåtgärder ska alltså ett åtgärdsprogram utarbetas av berörd personal i samråd med eleven och elevens föräldrar.

Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (FUNKIS) föreslår i sitt slutbetänkande FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66) att kravet på åtgärdsprogram ska gälla för alla skolformer för barn och ungdom samt motsvarande fristående skolor. En proposition i anledning av förslagen från nämnda utredning förväntas under våren 1999.

Med anledning av ovanstående och i syfte att lägga samtidiga förslag rörande studerande med behov av särskilt stöd avvaktar Kunskaps- lyftskommittén till sitt slutbetänkande med förslag om åtgärdsprogram i kommunal vuxenutbildning.

7.10Validering

7.10.1Bakgrund

I Kunskapslyftskommitténs delbetänkande Vuxenutbildning och livs- långt lärande – Situationen inför och under första året med Kunskaps- lyftet (SOU1998:51) definierar kommittén validering på följande sätt:

Att validera innebär dels att identifiera reell kompetens, dels att kunna beskriva den på ett sådant sätt att beskrivningen kan accepteras av avnämarna – branscher och utbildningsanord- nare (kommunal vuxenutbildning, högskolor etc).

I sina avslutande Reflexioner och förslag till fortsatt arbete i kapitel 13 nämnda delbetänkande konstaterar kommittén följande:

Även på valideringsområdet sker en utveckling i kommunerna. Kunskapslyftskommittén anser dock att man bör överväga om inte processen kunde snabbas upp genom vissa nationella in- satser, t. ex. genom att tillhandahålla exempelsamlingar, ordna erfarenhetsutbyten etc. I ett längre tidsperspektiv bör möjligheterna att utveckla motsvarande instrument, men då inte riktade enbart mot den formella utbildningen utan även mot arbetslivet, utredas. I det sammanhanget är det inte självklart att enbart skolan ska stå för valideringen. Även andra organ kan bli aktuella vilket redan idag är fallet i vissa länder.

246 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

De utvecklingsmöjligheter som närmast synes aktuella kan sorteras inom två huvudlinjer

1.Fortsatt utveckling av arbetet med validering inom skolans värld. Inom detta område kan nämnas gemensam värdering av olika vuxenutbildares kurser, fristående vuxenutbildningsenheter etc.

2.Validering mot arbetsmarknadens krav. Särskilda organ – exempelvis knutna till branscherna – vilka självständigt validerar reell kompetens i form av prövningar av olika slag skulle kunna bli aktuella. Finland kan där nämnas som ett exempel.

7.10.2Fortsatt utveckling av arbetet med validering inom skolans värld

Begreppet validering har definierats och vissa möjligheter inom i första hand den kommunala vuxenutbildningen kan beskrivas på följande sätt:

·Placering på nivå. Oavsett tidigare betyg placeras den studerande på den nivå han/hon bedöms kunna fullfölja. Anna, som har en avbruten grundskolutbildning, har arbetat som au pair i England ett antal år och på så vis lärt sig engelska. Trots att hon inte fullföljt sin ut- bildning i grundskolan kan hon kanske ändå börja studera kursen engelska B på gymnasienivå.

·Placering i kurs. Johan har en avslutad grundskola bakom sig och har sedan i sitt arbete gjort rätt mycket beräkningar av olika slag. Matematik var han dessutom rätt road av i skolan. Han bedöms kunna gå direkt in i den avslutande delen av kursen Matematik A på gymnasienivå.

·Prövning i allmänna ämnen. Peter, som har skaffat sig reella kun- skaper i ett allmänt ämne (biologi) kan genomgå prövning i en eller flera kurser i detta ämne för att få betyg. Vad som däremot nästan aldrig genomförts är

·Prövning i yrkesämne/kurs i yrkesämne. Karin, som arbetat som kock i tjugo år, vill utbilda sig till yrkeslärare. Hon måste då skaffa sig en gymnasieutbildning och planerar tillsammans med sin vägledare sina gymnasiala studier. Hennes kunskaper inom restaurangområdet blir då intressanta även i ett utbildningsperspektiv. Hon får under ett par veckors tid pröva i de olika yrkesämnena på gymnasieskolans restaurangutbildning och halverar på så vis sin studietid.

Kunskapslyftskommitténs tankar kring validering och projektet Kun- skapslyftets möjligheter till statsbidrag för sådana prövningar har de

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 247

sista åren resulterat i att inte bara kunskaper i allmänna ämnen utan framför allt yrkesfärdigheter validerats i betydande omfattning.

Betygsjämförelser

Den som inte har gått igenom en kurs får, utan att ha gått ige- nom prövning enligt 15 §, av rektorn ges betyget Godkänd på kursen, om

1.det av betyg, intyg eller liknande framgår att han eller hon genom studier vid folkhögskola, studier i utlandet eller på an- nat sätt förvärvat sådana kunskaper som behövs för betyget Godkänd på kursen, och

2.kommunen eller landstinget anordnar kursen.

(KomvuxF 4 kap 15a§)

I det följande redovisas sådan validering av andra utbildningsanordnares kurser som under vissa förutsättningar möjliggjorts genom ovan citerade tillägg hösten 1998 i förordningen om kommunal vuxenutbild- bildning

·Folkhögskolan ger inte betyg i vanlig mening i enskilda ämnen. Istället kan en studerande efter allmän kurs om minst två år få ett studieomdöme med en sammanfattande bedömning av den studerandes förmåga att bedriva studier. Ett antal studerande vid den kommunala vuxenutbildningen har folkhögskolestudier bakom sig. De vill kanske komp- lettera sina tidigare studier. För bland andra sådana stude- rande har regeringen medgivit rektor att efter egen bedöm- ning översätta folkhögskolans omdöme till betyget Godkänd

(G) för relevanta kurser i aktuella ämnen.

·Studier i utlandet är upp till rektor att vid varje tillfälle be- döma och relatera till relevanta kursplaner för utbildning i kommunal vuxenutbildning.

·På annat sätt är givetvis alltid svårbedömt. Så kan till ex- empel kanske den grundläggande yrkesutbildning som Amu- Gruppen genomför motsvara den utbildning i yrkesämnen, vilka ges i gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. På AmuGruppens utbildningar ges intyg på godkända yrkes- kunskaper – ej betyg. Dessa intyg saknar meritvärde gentemot exempelvis högskolan. På samma sätt som gäller för folkhögskolor kan nu rektor bedöma om betyget Godkänd

248 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

(G) kan sättas på relevanta kurser i aktuella ämnen. Detta är dock inte självklart utan måste bedömas från fall till fall. Det kan också finnas utbildningar genomförda hos andra utbildningsanordnare – eller reell yrkeskompetens exempelvis vidimerad av arbetsgivare – för vilka detta sätt att validera godkända resultat skulle kunna ge de studerande utökade möjligheter att få betyget Godkänd (G) vid gymnasiala studier i den kommunala vuxenutbildningen. Det är dock viktigt att slå fast att detta avgörs i varje enskilt fall av rektor vid kommunal vuxenutbildning.

Många kommuner lägger ner ett stort arbete på att validera reell kom- petens till formell behörighet. Till skillnad mot föregående år är nu också validering av yrkeskompetens en uppgift som ett antal kommuner tagit till sig. Problemet med validering är – som Kunskapslyftskommittén redan visat i avsnitt 5.2.4 – i stor utsträckning praktiskt. Alla inser föredelarna för såväl individen, utbildningsanordnaren och samhället. Önskemål om konkreta exempel på validering har framförts i många sammanhang till kommittén. Detta torde vara en angelägen uppgift för Skolverket.

Skolverket anger också i sin ”Utvecklingsplan” (Skolverket, 1998m) att man avser att kartlägga svenska erfarenheter av validering, göra en studie av internationella erfarenheter av validering och sammanställa och sprida modeller och metoder för validering.

Rätten att sätta betyg

Rätten att sätta betyg i kommunal vuxenutbildning tillkommer endast lärare som är anställda inom skolformen. Rätten att utfärda slutbetyg och samlat betygsdokument tillkommer endast rektor vid kommunal vuxenutbildning.

Till skillnad mot den kommunala vuxenutbildningen ges lärare och rektorer i såväl kommunala gymnasieskolor som fristående gymnasie- skolor rättighet att sätta betyg respektive utfärda betygsdokument. I vuxenutbildningen är fristående vuxenutbildningsenheter inte tillåtna.

Såväl studieförbund, exempelvis Folkuniversitetet, som andra ut- bildningsanordnare har – vilket blivit speciellt tydligt under Kunskaps- lyftet – intresse av att kunna sätta betyg som ger behörighet till högskola och universitet. Detta är dock inte möjligt, eftersom den kommunala vuxenutbildningen – till skillnad mot grundskolan och gymnasieskolan – inte tillåter fristående vuxenutbildningsenheter. Studerande hos andra

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 249

utbildningsanordnare måste genomgå prövning vid de kommunala komvuxenheterna för att få betyg.

Ett sätt att möjliggöra för vuxna studerande att få sina studier god- kända och betygsatta skulle vara genom att öppna möjligheten för såväl studieförbund som för andra utbildningsanordnare att ställas under Skolverkets tillsyn och medges rätten att under vissa förutsättningar få sätta betyg. Detta torde dock vara både komplicerat och kunna strida mot en av folkbildningens grundstenar om det fria och frivilliga folk- bildningsarbetet

Ett annat – och mer tilltalade – sätt att möjliggöra för vuxna att få sina studier i exempelvis studiecirklar betygsatta skulle kunna vara ge- nom att tillåta fristående vuxenutbildningar. Huruvida dessa ska vara fysiska och/eller virtuella kan diskuteras. Till sådana enheter skulle studieförbund och andra utbildningsanordnare, exempelvis elevkoope- rativ – efter vederbörligt godkännande – kunna hänföra sådana utbild- ningar/cirklar, där de önskar ge deltagarna möjlighet att få betyg – men ändå genomföra utbildningarna/cirklarna efter anordnarens pedagogiska ideal. Kunskapslyftskommittén har i avsnitt 7.6 diskuterat frågan om fristående vuxenutbildningsenheter.

Högskolepoäng i livslångt lärande

Endast studerande inskrivna vid universitet eller högskolor kan få hög- skolepoäng. Detta förutsätter att den studerande har grundläggande be- hörighet, det vill säga avslutade gymnasiala studier – fullständigt av- gångsbetyg eller slutbetyg (motsvarande) – alternativt uppfyller villkoren om 25 års ålder, fyra års arbetslivserfarenhet samt kunskaper i svenska och engelska som motsvarar gymnasieskolans nationella program (25:4) eller har en jämförbar utländsk examen.

I exempelvis Utbildningsradions program på högskolenivå kan alla studera och med godkända resultat fullfölja studierna. Endast de som uppfyller behörighetskraven (grundläggande behörighet och i vissa fall särskilt behörighet) vid högskolan kan dock få högskolepoäng. Samma förhållande gäller vid uppdragsutbildning. Man kan alltså studera och nå bra resultat men på grund av bristande formell behörighet ändå inte få högskolepoäng. I det livslånga lärandet innebär företagens fortbild- ningsinsatser ibland studier på högskolenivå. Ett sådant exempel utgör viss fortbildning för bankpersonal. Fler och fler sådana exempel kommer att aktualiseras. Dessa studier värderas dock inte i högskolepoäng.

Samma problemställningar gäller exempelvis också vid Banverkets utbildningar, militära utbildningar på lägre nivåer etc. Militär utbildning

250 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

på högre nivåer ges i militära högskolor, vilka dock inte heller de har av Högskoleverket utfärdad examinationsrätt.

Det finns också anledning för kommittén att med intresse följa det arbete som bedrivs vid Malmö och Södertörns högskolor när det gäller att inom högskoleområdet ta vara på invandrares kompetens.

I den kommunala vuxenutbildningen finns inte några formella behö- righetsregler – den studerande tas in om han/hon bedöms ha möjlighet att fullfölja kursen. Borde inte motsvarande förhållande också gälla utbildningar i det livslånga lärandet på universitets- och högskolenivå?

7.10.3Validering mot arbetsmarknadens krav

Det kan diskuteras om vuxnas lärande enbart bör beskrivas i betyg från kommunal vuxenutbildning och/eller i högskolepoäng. I det livslånga lärandet och på en geografiskt allt vidare arbetsmarknad kanske värde- ring av reell kompetens också bör göras utifrån arbetsmarknadens vill- kor. Vissa länder har därför organiserat värdering av reell kompetens via särskilda valideringsinstitut. Ett exempel – Finland – beskrevs kortfattat i Kunskapslyftskommitténs föregående delbetänkande (SOU 1998:51).

Utredningen för värdering av utländsk yrkesutbildning på gymnasial nivå och utländska arbetslivserfarenheter (U 1998:02) har i sitt slutbe- tänkande – Validering av utländsk yrkeskompetens (SOU 1998:165) – föreslagit dels ett centralt valideringsorgan, dels regionala organ inom respektive läns regionala kompetensråd. Utanför sina direktiv föreslår utredaren att kompetensprov för validering ska kunna genomgås av alla vuxna som så önskar.

Det finns all anledning att gå vidare med arbetet kring denna typ av validering och att diskutera omfattningen. Att inte tillvarata den reella kompetens som finns är ur samhällets synvinkel en form av kapitalför- störing. Inom arbetsmarknaden skulle validering kunna synliggöra dolda kompetenser och på så sätt skapa ytterligare flexibilitet, ge möjligheter till avancemang och kvalificera för inträde till andra yrken eller andra nivåer i samma yrke. Ur individens perspektiv är det dessutom ett underkännande av den kunskap han/hon faktiskt har, vilket vid fortsatta studier ofta leder till onödiga studieskulder och förlängd studietid och till svårigheter att komma in i arbetsmarknaden eller att komma in på rätt nivå. Det leder inte heller till ökat självförtroende.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 251

7.10.4Reflexioner och förslag

Om det av betyg, intyg eller liknande framgår att en studerande genom studier vid folkhögskola förvärvat sådana kunskaper som behövs för betyget Godkänd på en eller flera kurser i gymnasial vuxenutbildning kan rektor under vissa förutsättningar sätta betyget Godkänd (G) på aktuell kurs. Det kan då givetvis diskuteras varför inte rektor skulle kunna få utnyttja samtliga betygsteg.

I folkhögskolan kommer deltagare och lärare tillsammans överens om innehållet i en kurs – inom synnerligen vida ramar. En kurs i ämnet historia skulle kunna omfatta allt från antiken till postindustriell tid, men den skulle också kunna snävas in och fördjupas så att den endast omfattar antiken eller modern tid. En kurs i gymnasial utbildning inom kommunal vuxenutbildning ska innefatta hela kursen och kursdeltagaren ska för att erhålla betyget Godkänd också nå upp till kraven för detta betyg inom samtliga avsnitt. Inte ens synnerligen goda kunskaper inom en del av kursen kan egentligen kompensera icke godkända kunskaper inom en annan del av kursen. Mot bakgrund av ovanstående avser Kunskapslyftskommittén för närvarande inte att lägga några förslag till förändringar i denna fråga.

Kunskapslyftskommittén har för närvarande inte för avsikt att lägga förslag inom högskoleområdet, men kommittén vill ändå principiellt hävda sin uppfattning att det måste vara uppvisade kunskaper som ska räknas – även vid tilldelande av högskolepoäng – inte frågan om den godkände deltagarens behörighet.

Kunskapslyftskommittén delar i huvudsak de förslag som Utred- ningen för värdering av utländsk yrkesutbildning på gymnasial nivå och utländska arbetslivserfarenheter (U 1998:02) har presenterat i sitt slutbetänkande.

Kunskapslyftskommittén föreslår att en försöksverksamhet inrättas med syftet att på föreslaget sätt ta vara på den reella kompetens som finns hos många människor. Försöksverk- samheten kan sedan successivt byggas ut, allt eftersom erfa- renheterna medger. Kunskapslyftskommittén vill också un- derstryka vikten av att en sådan försöksverksamhet samord- nas med den validering som redan nu genomförs i den kom- munala vuxenutbildningen.

252 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

7.11Utbildning för vuxenutbildningens personal

7.11.1Nulägesbeskrivning

I sitt senaste delbetänkande (SOU 1998:51) underströk Kunskapslyfts- kommittén vikten av att utbildningen för blivande lärare inom vuxenut- bildningens område utvecklas.

När det gäller utbildning och kompetensutveckling för vuxenutbildare vill Kunskapslyftskommittén inledningsvis un- derstryka behovet av att utbildning för blivande lärare inom vuxenutbildningens område utvecklas, så att de tillförs kunskap om vuxenpedagogiska arbetssätt och arbetsformer. De behöver också kunskap om vuxnas annorlunda livssituation – jämfört med ungas – samt om vuxnas behov av andra inlärningsstilar än ungdomars. Om detta sedan ska leda till en särskild utbild- ning för vuxenlärare eller enbart utbildningsmoduler med ovannämnda innehåll i en utbildning för lärare i de frivilliga skolformerna överlåter Kunskapslyftskommittén till Lärarut- bildningskommittén (U 1997:07) att bedöma.

Sedan Kunskapslyftskommittén avlämnade sitt senaste betänkande har olika händelser inträffat.

Lärarutbildningskommittén (LUK 97) har fått tilläggsdirektiv (dir. 1998:47). Enligt dessa bör kommittén också se över behovet av och lämna förslag till en högskoleutbildning för skolledare. Utgångspunkten är att utbildningen bör omfatta 40 högskolepoäng och att den ska vara öppen för sökande med en pedagogisk utbildning som lärare, förskollä- rare eller fritidspedagog. Utredningen förlängdes och ska nu redovisa sitt arbete senast 1 maj 1999. Samtidigt gavs Skolverket i uppdrag att för åren 1998 och 1999 ansvara för en speciell satsning på kompe- tensutveckling för rektorer och andra skolledare.

Kommunförbundet och de båda lärarorganisationerna, Lärarförbun- det och Lärarnas Riksförbund, kom i februari 1996 överens om ett nytt kollektivavtal som förändrade lärarnas lönesystem och deras arbetstider. Samtidigt beslutade de tre parterna om en omfattande gemensam satsning på skolutveckling (Svenska Kommunförbundet, 1997). Detta arbete har konkretiserats och vidareutvecklats.

Regeringen, Kommunförbundet och lärarnas fackliga organisationer har i slutet av augusti 1998 ställt sig bakom en gemensam avsiktsförkla- ring för att stimulera läraryrkets utveckling och rekrytering. Samtidigt tillsattes en styrgrupp för att snabbt konkretisera åtgärder på en rad

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 253

punkter. Styrgruppen har den 9 mars 1999 enats om första steget i ett gemensamt åtgärdsprogram för att främja läraryrkets utveckling och rekrytering och för att fortsätta det gemensamma arbetet att göra skolan till en mer attraktiv arbetsplats genom att utveckla skolans arbetsformer. Styrgruppen betonar vikten av ett målmedvetet och uthålligt arbete på den lokala nivån (Utbildningsdepartemenentet 1998a och Utbildnings- departementet 1999b).

Regeringen har under 1998/99 avsatt 36 miljoner kronor för insatser i syfte att stärka lärare inom vuxenutbildningen i att utveckla metodik och pedagogik anpassade för vuxnas lärande. Detta kan ske genom att

·erbjuda seminarier initierade av lärare för lärare inom den samlade vuxenutbildningen,

·initiera nätverk för vuxenutbildare och

·stimulera utvecklingsprojekt.

Regeringen avser att bidra med 1 000 kronor per deltagare, dock högst 50 000 kronor per seminarium samt ett engångsbelopp på 200 000 kro- nor till lärarprojekt. Projekten bör om möjligt påbörjas våren 1999 (Regeingskansliet 1998; 1999; Utbildningsdepartementet 1999a).

Skolverket har den 15 december 1998 beslutat att fördela drygt 15 miljoner kronor till samtliga kommuner för utveckling av studie- och yrkesvägledningen. Bidraget ska användas till kompetensutveckling med inriktning på samarbete och ansvarsfördelning mellan befattningshavare inom den enskilda skolan samt mellan skolor och skolformer. Tilldelningen av medel grundar sig på antalet elever i grundskola, gym- nasieskola och kommunal vuxenutbildning i respektive kommun (Skolverket, 1998i).

Lägesredovisning

För lärare i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och påbygg- nadsnivå finns endast den reguljära utbildningen för gymnasielärare. På vissa lärarhögskolor finns möjlighet att i viss utsträckning välja till ett vuxenpedagogiskt block om 5–10 poäng. För lärare på grundläggande nivå finns på motsvarande sätt enbart lärarutbildning för låg-, mellan- och högstadielärare (nuvarande åk 1/6-lärare och 5/9-lärare). Denna lärargrupp kan dock komplettera med en påbyggnadsutbildning om 20 poäng i vuxenpedagogik för undervisning på grundläggande nivå (SOU 1997:120). Någon statligt anordnad fortbildning för lärare finns ej. För fortbildningsbehov för lärare i kommunal tjänst ansvarar enligt Skolla- gen kommunen (SFS 1985:1100).

254 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

Varje kommun och landsting skall se till att fortbildning anordnas för den personal som har hand om utbildningen. Kommuner och landsting skall vinnlägga sig om en planering av personalens fortbildning. (2 kap 7§)

För lärare inom folkbildningen (folkhögskolor och studieförbund) finns en speciell lärarutbildning i Linköping (F-linjen). Lärare/cirkelledare inom studieförbunden har därutöver också möjlighet (ibland skyldighet) att delta i förbundsspecifika fortbildningar. Någon särskild grundutbild- ning för cirkelledare i allmänhet finns dock inte – och är kanske inte heller önskvärd i många studieförbund. Någon statligt anordnad fortbildning för lärare/cirkelledare verksamma inom folkbildningens område förekommer inte. I sin fördelning av 1999 års statsbidrag för folkhögskolorna föreskriver Folkbildningsrådet att fem procent av tilldelade medel – exklusive förstärkningsbidraget – ska avsättas för utvecklingsinsatser, exempelvis pedagogiskt utvecklingsarbete, personalfortbildning, utveckling av ny verksamhet, utvärderingsprojekt och insatser för rekrytering av prioriterade grupper (Folkbildningsrådet, 1998a). För studieförbunden ställs mer allmänt formulerade krav på insatser för utveckling och utvärdering av verksamheterna. Från och med år 1998 finns också ett särskilt anslag om tio miljoner kronor årligen för särskild utvecklings- och försöksverksamhet inom folkhögskola och studieförbund.

För lärare/handledare inom AmuGruppen krävs inte grundutbildning som lärare – däremot pedagogisk kompetens, som bedöms i varje enskilt fall vid ansökningstillfället. För dessa lärare/handledare ordnas speciell fort- och vidareutbildning, ibland tillsammans med branschföreträdare, exempelvis TYA (Transportfackens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd). För privata utbildningsanordnare ställer varje utbildningsanordnare upp de utbildningskrav för lärare/handledare inom företaget, utbildnings- anordnaren anser behövliga/lämpliga och sörjer själva för deras fortbild- ning.

För vägledare i grundskola, gymnasieskola, kommunal vuxenutbild- ning och högskola finns endast en för samtliga utbildningsformer ge- mensam utbildning vid tre lärarhögskolor. Den omfattar 120 poäng och syftar till att den studerande efter genomgången utbildning ska ha fär- digheter i att vägleda och informera ungdomar och vuxna i grund- och gymnasieskola, högskola samt kommunal vuxenutbildning. Utbildningen innehåller tre stora block:

·Det samhällsvetenskapliga blocket syftar till att ge kunskaper om hur samhälle, arbetsliv och utbildning är organiserade och fungerar.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 255

·Det beteendevetenskapliga blocket inrymmer sådana grunder i psy- kologi, pedagogik och sociologi som är nödvändiga för att förstå människors beteenden på ett sådant sätt att man kan fungera som vägledare, undervisare och informatör.

·Praktik, huvudsakligen inom grund- och gymnasieskolan – mer säll- synt inom kommunal vuxenutbildning och högskola – men även på arbetsförmedlingen. Praktiken innebär bland annat att man själv- ständigt genomför vägledningssamtal med enskilda eller i grupper, informerar samt undervisar.

För vägledarnas fortbildning ansvarar arbetsgivaren. Några speciella statliga fortbildningskurser av vidareutbildningskaraktär finns inte. En- staka exempel finns på kommuner som från universitet eller högskolor köpt kurser i kompetensutveckling för sin vägledningspersonal.

För vägledare inom arbetsmarknadsverket ges såväl grundutbildning som fortbildning internt inom verket.

Kuratorer i kommunal vuxenutbildning förekommer i huvudsak vid de stora enheterna. Vid övriga enheter fullgörs deras arbetsuppgifter av vägledningspersonal och/eller skolledning. Utbildning för skolkuratorer ges i socionomprogrammet som omfattar 140 poäng. Sådan utbildning ges i Göteborg, Stockholm, Lund, Umeå, Örebro och Östersund. Mål och yrkesinriktning är gemensamma för utbildningen på samtliga orter, medan innehåll och uppläggning varierar. Socionomprogrammet har ofta följande uppläggning:

·Basblock (60 poäng) som omfattar dels Människa och samhälle, dels Samhällsinstitutioner och politik, dels ock Grundläggande teorier och metoder i socialt arbete, organisation och regelverk.

·Fortsättningsblock (40 poäng) som koncentreras kring områdena Socialt arbete och sociala problem samt handledd studiepraktik.

·Fördjupningsblock (40 poäng) som behandlar teorier och metoder för psykosocialt och strukturinriktat socialt arbete samt socialt arbete och kunskapsproduktion.

Handledd studiepraktik erbjuds sällan på enheter med kommunal vuxenutbildning.

För skolledare i allmänhet finns inte någon statlig utbildning. Endast rektorer i offentlig tjänst kan få del i en grundläggande statlig rek- torsutbildning, som Skolverket lagt ut på sex olika universitet. Den är ett led i styrningen av skolan och ska således i första hand förmedla kunskaper och insikter i de för statens styrning viktigaste områdena, framför allt kunskaper och insikter om det offentliga skolväsendets uppdrag, om skolans nationella mål och styrinstrument och om utvärde-

256 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

rings- och utvecklingsarbete. Utbildningen har nyligen utvärderats och i viss utsträckning kritiserats (Skolverket, 1998d). Någon speciell ut- bildning för rektorer i kommunal vuxenutbildning finns inte. I kommu- nerna ges fortbildning – främst i ämnen som kommunekonomi och per- sonalhantering.

Skolverket anger i sin Utvecklingsplan (Skolverket, 1998m) att man avser att stödja och medverka till kompetensutveckling av studievägle- dare, lärare och skolledare.

Under 1990-talet har i olika sammanhang diskuterats regionala ut- vecklingscentra för att stärka personalens kompetensutveckling och stimulera utvecklingen i det kommunala skolväsendet. Skolverket har också till uppgift att initiera eller delta i aktiviteter i regionala centra för skolutveckling. Lärarutbildningskommittén ska enligt sina direktiv (dir. 1997:54) belysa möjliga vägar att organisera de av regeringen förordade regionala utvecklingscentra.

I det följande diskuteras främst utbildningsbehov för personal i kommunal vuxenutbildning, folkhögskolor och studieförbund.

7.11.2Utbildningsbehov

Mål för de nya vuxenutbildarna

Vuxenutbildningens samhällsnytta och praktiska inriktning på sam- hällsproblem bör enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning vidare- utvecklas. Vuxenutbildningsenheter ska kunna utvecklas till laboratorier och elektroniska knutpunkter, kunskapscentra mitt i samhället. De ska vara tillgängliga när kunskap efterfrågas eller problem behöver lösas.

Vuxenutbildningens uppgift är enligt läroplanen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94, inte bara att ge deltagarna möjlighet skaffa sig kunskap i form av ”fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet” (SFS 1994:2), utan också att ge de studerande kunskaper med inriktning på problemlösning och det praktiska livet i ett kunskapssamhälle, där kommunikativ förmåga är viktig, liksom förmågan till flexibilitet, krea- tivitet, kritiskt tänkande och samarbete. Vuxenutbildningen måste också leda till att de studerande får ökat självförtroende och självständighet. Deltagarna måste få öva upp sin förmåga att själva söka och hantera kunskap. De måste få möjligheter att utvecklas till kritiska, självständiga, samarbetsinställda och med IT förtrogna människor, vilka själva lärt sig att ta ansvar för egna studier. Vuxenutbildningen måste ge för- utsättningar för deltagarna att själva lära sig lära.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 257

Kunskapsförmedlingen är på väg att ändra form, metoder och inne- håll. I den nya vuxenutbildningen är inte alltid ämnet utgångspunkten utan till frågeställningar anknutna temata. I den nya vuxenutbildningen ska individualiserad undervisning i en heterogen miljö möjliggöras genom anpassning till varje studerande och dennes behov av kunskap.

För att dessa mål ska kunna uppnås är det viktigt att all personal vid vuxenutbildningen – inte bara lärarna – ges möjlighet till utbildning, vidareutbildning och utveckling.

Lärare som handledare

Det finns flera anledningar att anta att behovet av vuxenutbildning kommer att öka ju längre vi vandrar in i kunskapssamhället. Alla män- niskor behöver som grund en treårig gymnasial utbildning – ett Kun- skapslyft för dem som saknar detta. Ofta kommer denna utbildningsnivå inte att vara tillräcklig – människor kommer att behöva komplettera med påbyggnadsutbildningar av olika slag. Högskoleutbildning för vuxna kommer att öka inte bara på så sätt att fler människor skaffar sig en grundutbildning utan också genom att fort- och vidareutbildning får en allt större omfattning. I kunskapssamhället ställs ökande krav på livslångt lärande. I huvudsak kommer det att utgöras av informellt lä- rande i arbetsliv, samhällsliv, på fritid och i föreningar men i viss ut- sträckning också av mer formellt lärande i form av kurser m.m.

Om ovanstående antaganden är riktiga finns det anledning att stryka under behovet av utbildning för vuxenutbildare, vilken skulle kunna karaktäriseras av bland annat följande begrepp och områden:

·Omvärldsorientering. Att förstå utbildning som en del av vuxenlivet och då speciellt arbetslivet. En vuxenutbildare måste kunna arbeta med kompetensutveckling på företag, uppdragsutbildning i olika former, intensivutbildning av enskilda etc.

·Ledarskap. En vuxenutbildare är en gruppledare och ett socialt kitt – en mentor. Han/hon måste kunna förstå innebörden och ta kon- sekvensen av sitt ledarskap. En vuxenutbildare måste kunna ge råd och motivera dem.

·Handledning. Den gamla lärarrollen som fakta- och kunskapsför- medlare kompletteras mer och mer av handledarrollen, där uppgiften är att stödja och stimulera de studerande på olika nivåer och i olika sammanhang att själva – och i samverkan – hämta in kunskap och värdera denna.

·Samarbete. Den nya lärarrollen ställer också särskilda krav på för- måga att samarbeta mellan olika personalkategorier, vilket blir spe-

258 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

ciellt tydligt i distansutbildningar av olika slag. Där handlar det ex- empelvis om samarbete med teknisk personal.

·Vuxenpedagogik. Att kunna förstå och ta vara på deltagarnas olika erfarenheter och omsätta dem i studiesituationen är en viktig del av vuxenpedagogiken, liksom att behandla de studerande som vuxna. Vuxna ska – till skillnad mot barn och ungdomar – inte skolas in i samhället, inte fostras, utan som en länk i det livslånga lärandet fort- och vidareutbildas. De ska ha maximalt inflytande över sin studie- situation – en situation som innebär uppoffringar och kan leda till problem av olika slag med omgivningen i hem och på arbete.

·Konflikthantering. Konflikter – också de i utbildningssituationerna – är ofta komplicerade. Detta ställer krav på kunskap i konflikthan- tering och konfliktlösning och på förmåga att kunna gå in i konflikter och hantera dessa på lämpligt sätt. Ett par exempel kan ges.

Målstyrningen i sig själv är i viss bemärkelse konfliktskapande. Den ställer krav på genomtänkta strategier och gemensam viljein- riktning hos olika personalgrupper. Samarbete mellan olika perso- nalgrupper – exempelvis i frågor som rör målstyrning och uppfölj- ning/utvärdering – är inte alltid okomplicerad.

Deltagarsammansättningen har blivit mer heterogen. Deltagare ur olika invandrargrupper med sinsemellan olika kulturer och värdering- ar samt motsättningar mellan invandrare och invandrarfientliga grupperingar ger också upphov till konflikter av olika slag.

·Distansutbildning. Utbildning på arbetsplatser, inlärning förmedlad via videokonferenser eller direkt på Internet/intranät, via datorn på arbetet eller hem till TV-n kommer att öka i omfattning och bety- delse. Den traditionella utbildningsorganisationen kommer givetvis att leva kvar men kommer också delvis att ställas på ända. Läraren blir utbildningskonstruktören, mentorn och dirigenten. Det ställer nya krav på utbildning för vuxenutbildare.

Vägledare och kuratorer

Vägledningens uppgifter ökar i omfattning och betydelse i vuxenut- bildningen. Uppsökande insatser i olika former leder troligtvis till att kortutbildade och mindre studiemotiverade nås och kanske kan motiveras för att pröva studier. Detta ställer i så fall krav på ökad och fördjupad vägledning, där upprättandet av individuella studieplaner blir en konsekvens av vägledningssamtalen. Det ställer också krav på en dy- namisk vägledning som kan lyssna in olika människors behov och in- tressen.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 259

Ökad samverkan med arbetsförmedling, fackliga organisationer och med andra aktörer på utbildningsmarknaden är redan nu ett faktum. Det handlar exempelvis om uppsökande verksamhet, rekryteringsåtgärder till riktade grupper, individuella handlingsplaner som ska följas upp i individuella studieplaner och fördjupat kunskapsutbyte om arbetsmark- nadsläget lokalt, regionalt och nationellt.

Behovet av kurativa insatser torde komma att öka. Om vuxenutbild- ningen lyckas rekrytera kortutbildade och arbetslösa i större utsträckning än hittills, så följer med detta troligen också nya problem av olika slag – ekonomiska och sociala problem, missbruksproblem etc. Det ger upphov till större – möjligen också nya – behov av kurativa stödåtgärder än vad som hittills varit fallet. Behovet av kurativa insatser av olika slag är också stort för människor med olika former av funktionshinder.

Exemplen ovan visar att nya krav ställs på såväl vägledare som ku- ratorer och därmed också på utbildningarna för dessa pesonalgrupper. De nuvarande utbildningarna är alltför inriktade på att svara mot barns och ungdomarnas behov.

Skolledare

Skolledare i den kommunala vuxenutbildningen har ett – jämfört med övriga skolledare – tämligen annorlunda uppdrag. Mycket är lika, ex- empelvis ekonomi- och personalansvar samt till viss del normal skoladministration. Mycket är dock olika. Som exempel kan nämnas:

·Ansvaret för utbildningar som omfattar allt från grundläggande ut- bildning (alfabetiseringsutbildning) till och med påbyggnadsutbild- ningar över gymnasial nivå. Övriga rektorer i kommunen ansvarar för barnomsorg och grundskola eller delar av grundskola eller för en gymnasieskola.

·Arbetet med att erbjuda ett utbildningsutbud som svarar upp mot invånarnas behov, intressen och önskemål. I grundskolan är antalet ämnen få och givna. I gymnasieskolan finns 16 nationella program samt specialutformade och individuella program. I de nationella programmen är flertalet ämnen givna inom respektive gren. I vuxenutbildningen omfattar utbudet motsvarigheten till grundskolans utbud – undantagandes så kallade övningsämnen – gymnasieskolans utbud och eftergymnasiala utbildningar (påbyggnadsut- utbildningar). Utbudet måste variera under året för att tillgodose så många behov som möjligt, förnyas och kompletteras – ofta i samråd med parterna på den lokala arbetsmarknaden. Därtill kommer ofta ansvaret för det utbud som kopplas till särvux och sfi.

260 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

·Ansvar för att studier organiseras på ett sådant sätt att de studerande också ges största möjliga ekonomiska trygghet under studietiden samt att ytterst ansvara för att deltagarna får relevant information om olika former av studiestöd. Studiestödsfrågor är inte aktuella på grund- skolan och i praktiken inte heller i gymnasieskolan.

·Marknadsföring av kommunal vuxenutbildning och dess utbud samt ansvar för uppsökande verksamhet i olika former. Grundskolan är obligatorisk – i praktiken också gymnasieskolan. Om utbudet i kommunal vuxenutbildning inte tilltalar befolkningen i kommunen, så blir rektor och övrig personal arbetslösa.

·Diskussioner med arbetsmarknadens parter om yrkesinriktat utbud.

·Ansvar för uppdragsutbildning i olika former.

7.11.3 Reflexioner och förslag

I Kunskapslyftskommitténs förra delbetänkande har förslag redan läm- nats avseende utbildning av lärare. Vi förutsätter att dessa förslag be- aktas av Lärarutbildningskommittén, när denna senare i år lämnar sitt slutbetänkande.

Lärares kontinuerliga fort- och vidareutbildning är enligt Kun- skapslyftskommitténs uppfattning en förutsättning för deras möjligheter att på ett professionellt sätt kunna utöva sitt yrke. Det livslånga lärandet måste vara en realitet även för denna yrkeskår. Kommittén vill i detta sammanhang understryka att fort- och vidareutbildning kan ske på olika sätt, exempelvis i form av tjänstledighet för studier och/eller forskning, deltagande i lokal skolutveckling i projektliknande former, deltagande i kurser, seminarier och studiedagar och/eller kollegial handledning samt gemensamma diskussioner. Det kan också finnas anledning av betona värdet av erfarenhetsutbyte för vuxenutbildare inom och mellan olika utbildningsorganisationer.

Kunskapslyftskommittén föreslår att Skolverket – utifrån be- stämmelserna i Skollagens 2:a kapitel – får i uppdrag att sär- skilt följa upp hur fort- och vidareutbildning för vuxenutbild- ningens personal hanteras av kommunerna.

Lärarutbildningskommittén har till uppgift att föreslå en statlig utbild- ning för skolledare. Kunskapslyftskommittén utgår från att kommittén i sina förslag beaktar det annorlunda utbildningsbehovet som ovan redo- visats för skolledare i kommunal vuxenutbildning.

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 261

Utbildningen för vägledare i vuxenutbildningen bör enligt Kun- skapslyftskommitténs uppfattning fördjupas och vidgas. Kommittén föreslår därför följande:

1.Den nuvarande utbildningen för vägledare bör ses över, så att den breddas och mer tydligt också behandlar de ar- betsuppgifter som kommer att aktualiseras för vägledare i vuxenutbildningen. Utbildningen kan vara uppbyggd med vissa grundmoduler och vissa påbyggbara moduler med inriktning mot grundskola, gymnasieskola, kommunal vuxenutbildning respektive högskola. Likaså bör prakti- ken vara inriktad inte bara mot grund- och gymnasie- skola utan också mot vuxenutbildningen och högskolan.

2.Vägledning inom vuxenutbildningen bör också ses i ett bredare perspektiv och samarbete/samordning med ut- bildning för vägledare inom arbetsmarknadsverkets om- råde möjliggöras.

3.Yrkesverksamma utan formella behörighetsgivande för- kunskaper för utbildning till vägledare skulle för att bli antagna till högskoleutbildning för vägledare kunna få validera sin reella kompetens och via alternativa antag- ningsmetoder (dispens) antas på lämplig nivå inom hög- skoleutbildningen.

Utbildning för kuratorer sker i socionomprogrammen. Det är då enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning viktigt att den handledda studiepraktik som ingår i utbildningen också erbjuds på komvuxenheter. Därutöver är det – särskilt med tanke på grundutbildningens breda ansats – speciellt viktigt att kuratorer vid komvuxenheterna av sina ar- betsgivare ges en gedigen fort- och vidareutbildning kring vuxenutbild- ningens speciella villkor.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför följande:

Den nuvarande utbildningen för kuratorer bör ses över, så att den mer tydligt också behandlar de arbetsuppgifter som är aktuella för kuratorer i vuxenutbildningen. Förekommande praktik bör vara inriktad inte bara mot grund- och gymnasie- skola utan också mot vuxenutbildningen och högskolan.

262 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

Kunskapslyftskommittén ser också med tillfredsställelse att Skolverket i sin utvecklingsplan angett att man avser att stödja och medverka i kompetensutveckling av studievägledare, lärare och skolledare.

Kunskapslyftskommittén återkommer i avsnitt 7.12 till frågor om regionala resurscentra med speciell inriktning mot vuxenutbildningens behov av fort- och vidareutbildning i olika former i samband med en diskussion om informationsspridning forskning – utbildning – fort- och vidareutbildning.

7.12Forskning kring vuxenutbildning

Kunskapslyftskommittén har i sitt senaste delbetänkande (SOU 1998;51) framhållit stora behov av forskning kring vuxnas lärande, kunskapslyft och livslångt lärande.

När det gäller forskning kring vuxnas lärande, kunskapslyft och livslångt lärande ser Kunskapslyftskommittén ett stort be- hov av riktade insatser. Kommittén förväntar sig i första hand att den forskningspolitiska utredningen (U 1997:09) kommer att behandla de aktuella frågorna om hur forskningen ska ut- vecklas inom de nya fält som öppnar sig under den omställ- ningsperiod från industri- till kunskapssamhälle som inte bara det svenska samhället utan hela det globala samhället förefal- ler att vara mitt inne i.

Kommittén för översyn av den svenska forskningspolitiken (Forskning 2000) hade i sina direktiv (dir. 1997:67) bland annat att bedöma om de statliga insatserna är rimligt avvägda, såväl vad gäller relationen mellan forskning för olika syften och vad gäller insatser inom olika områden. Utredningen har i slutet av år 1998 lämnat sina förslag. Kommittén be- handlar centrala forskningspolitiska frågor och föreslår stora strukturella förändringar både vad avser organisation och arbetsformer samt politik och planering. I vad avser resurserna till olika vetenskapsområden anser Forskning 2000 att områdena teknik och naturvetenskap bör förstärkas, medan resurserna för samhällsvetenskaplig forskning bör kunna minska. Forskning 2000 kommer inte in på detaljfrågor av typen pedagogisk forskning – än mindre vuxenpedagogisk forskning.

Skolverket ska i enlighet med regleringsbrevet för 1999 (Utbildnings- departementet, 1998b) för kommunal vuxenutbildning inklusive Kunskapslyftet presentera kommunernas satsning på utvecklingsarbete. Vidare ska Skolverket inrikta den forskning verket finansierar mot områden av särskild betydelse för de olika verksamhetsformerna och

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 263

därvid särskilt beakta de områden där det för närvarande råder brist på forskning. För vuxenutbildningen ska Skolverket redovisa antalet nya forskningsansökningar som beviljats och vilka projektområden dessa avser. Av årsredovisningen ska också framgå vilka åtgärder som vidtagits för att stimulera utvecklingen av vuxenutbildningens samarbete med högskolan inom ramen för regionala utvecklingscentra.

Skolverket anger i sin ”Utvecklingsplan” (Skolverket, 1998m) att man avser att

·stärka samarbetet med högskolorna i utveckling av och forskning kring inlärning

·bidra till anordnares utbyte av erfarenheter av inlärning och upprät- tande av nätverk mellan anordnare med olika erfarenheter

·kartlägga och samla kunskap om inlärning

·följa och stödja utveckling av flexibelt lärande – distansutbildning.

Mot bakgrund av ovanstående anser Kunskapslyftskommittén att det finns anledning för kommittén att i det följande återkomma om behov av forskning kring vuxnas lärande, lokalisering av sådan forskning och dess behov av resurser.

7.12.1 Forskningsbehov, lokalisering och resurser

Forskningsbehov

Forskningsbehovet inom vuxenutbildningens traditionella kärnområden (kommunal vuxenutbildning, SSV och folkbildningen) är mycket stort liksom behovet av forskning kring det livslånga lärandet. Detta gäller också forskning kring utsatta gruppers – exempelvis funktionshindrade – möjligheter att studera som vuxna. Behov av forskning inom vuxenutbildningens traditionella kärnområden är – enligt den kartlägg- ning av förekommande forskning som KLK tidigare låtit ta fram (SOU 1997:120) – speciellt stort inom följande delar:

·Dagens vuxenpedagogiska forskning fokuserar i stor utsträckning endast på något av vuxenutbildningens områden. Forskningsprojekt som innefattar ett bredare fält, och inte bara en utbildningsform, är sparsamt förekommande. Sådan ”bredare” vuxenpedagogisk forsk- ning borde vara angelägen att främja, inte minst i samband med

264 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

Kunskapslyftet, där flera utbildningsanordnare samverkar och sam- ordnar utbildning.

·Forskningen om kommunal vuxenutbildning har varit mycket be- gränsad under ett antal år, trots de stora förändringar som skett i verksamheten. Kunskapen om betydelsen av dessa förändringar är alltså bristande.

·Den pedagogiska folkbildningsforskningen har fått en del resurser de senaste åren, men det handlar i huvudsak om tillfälliga projekt och satsningar, främst i anslutning till SUFO 96. Därmed finns en bra grund att bygga på, men det krävs ytterligare satsningar för att långsiktigt få en bra nivå på forskningen.

·Mer forskning kring progressiva folkhögskolekurser och studiecirklar skulle vara intressanta ur pedagogiskt hänseende, eftersom dessa kurser i stor utsträckning verkar i enlighet med de föreställningar som främst anglosaxiska forskare hävdar vara framtidens pedagogik. Utgångspunkten för sådan forskning borde vara inte bara kursen som sådan utan den bildande helheten.

·Många studier av folkbildningen görs i form av statliga utvärde- ringar, exempelvis SUFO 96. Dessa studier bidrar till en fördjupad kunskap om folkbildningens roll relaterad till de mål som staten satt upp för denna verksamhet. Det finns dock en risk – om enbart sådana utvärderingar genomförs – att dessa bidrar till osynliggörandet av folkbildningens olika mål och pedagogiska traditioner. Det för- hållandet – att varje utbildning/kurs/cirkel bör utvärderas utifrån sina egna villkor – indikerar behov av andra slags utvärderingar och annan forskning, exempelvis via Folkbildningsrådet.

·Inom distansutbildningen har forskningsintresset ökat, men forsk- ningen är fortfarande begränsad. Med tanke på den kraftiga expan- sionen av distansutbildningen är det viktigt att forskningen följer ut- vecklingen, och att den fokuserar organisatoriska och centrala peda- gogiska frågeställningar och inte tekniska metodfrågor.

·Yrkesutbildning för vuxna utanför högskolan är ett område som ökar i omfattning i samband med Kunskapslyftet och den kvalificerade yrkesutbildningen (KY). Forskning som följer denna utveckling saknas helt.

När det gäller forskning kring vuxenutbildning och livslångt lärande utanför de pedagogiska kärnområdena noterade Kunskapslyftskommittén i sitt betänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under första året med Kunskapslyftet (SOU 1998:51) sambandet mellan vuxenutbildning/livslångt lärande samt arbetslöshet och sysselsättning. Det finns få studier – internationellt och i Sverige – som närmare belyser denna fråga. Några mindre studier har dock gjorts i

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 265

Sverige när det gäller kommunal vuxenutbildning och folkbildning. Tyvärr är studierna varken direkt jämförbara sinsemellan eller med fö- rekommande arbetsmarknadspolitiska studier. Kunskapslyftskommitténs utvärderingsstudier bidrar till ökad kunskap i dessa frågor – men de är av tillfällig art.

Det kan dessutom finnas anledning att ytterligare vidga perspektiven. Sedan Kunskapslyftskommitténs förra delbetänkande avlämnats har bland annat Distansutbildningskommittén redovisat sitt slutbetänkande och International Academy of Education år 1999 presenterat sin studie om forskning kring livslångt lärande Research Agenda for Lifelong Learning, (IAE, 1999)

Distansutbildningskommittén har i sitt slutbetänkande framhållit det som helt nödvändigt att forskningen om och utvecklingen av distans- utbildning och IT intensifieras i Sverige. Pedagogik, metodik och organisation inom distansutbildningens område behöver utvecklas. Kommittén har också föreslagit att det nya utvecklingscentret i Härnö- sand bör tilldelas medel för forskning, utvärdering och utveckling rö- rande distansutbildning med IT (SOU 1998:84).

International Academy of Education framhåller behovet av forskning inom följande områden:

·Ett ”integrerat” vuxenlärande. Vuxenutbildningen är heterogen och uppdelad på olika anordnare med skilda modeller för inlärning. En prioriterad uppgift för forskningen skulle vara att belysa hur existe- rande modeller och inlärningsalternativ kan organiseras och kombi- neras för att producera optimala förutsättningar för lärande för vuxna med olika behov och förutsättningar. En kartläggning av anordnare och olika inlärningsmodeller skulle till att börja med tillåta en redovisning av vilka blandningar av verksamheter och inlär- ningstillfällen som är allmänt tillgängliga, vilket idag inte är möjligt. Dessutom skulle en sådan kartläggning kunna ge underlag för en diskussion om hur ett idealt system av möjligheter till livslångt lä- rande skulle kunna se ut.

·Studier kring allmän kompetens och yrkesfärdigheter. Begrepp som metakognitiva färdigheter, nyckel- eller baskvalifikationer, används allt mer frekvent. Vilka är bevisen för att det faktiskt finns ett antal nyckelfärdigheter och dito kompetenser? Vilka är i så fall dessa nyckelkompetenser och hur kan de mätas och fastställas? I vilken grad är de identiska och jämförbara länder emellan? Varierar bety- delsen av dessa begrepp mellan länder beroende av ekonomisk och/eller social utveckling? Dessa frågor ligger i frontlinjen i den forskningsdebatt som idag förs och utgör alltså ett område för vidare studier och analytiskt arbete.

266 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

·Forskning kring utfall av vuxenutbildning och livslångt lärande. Inom vuxenutbildningens område är kunskapen om inlärningsresultat bristfällig. Det saknas studier som ställer vuxnas deltagande i olika inlärningssituationer i relation till kontextuella variabler och bakgrundsvariabler samt information om utfall av olika slag. Kon- textbaserad information är särskilt viktig för studier som undersöker inlärningsvägar och utbildningsresultat för olika befolkningsgrupper, exempelvis kvinnor, yrkesarbetare, invandrare eller utbildnings- mässigt missgynnade vuxna.

·Longitudinella undersökningar. I det livslånga lärandet finns det ett klart behov av att kartlägga lärandet under individens hela levnad och undersöka effekterna i olika åldersgrupper, för grupper med va- rierande social tillhörighet etc. Detta förutsätter en utvidgning av re- dan existerande longitudinella undersökningar om barn och ungdomar till att även omfatta dessa individer i vuxen ålder såväl som nya uppföljningsundersökningar av representativa urval vuxna. Biogra- fiska, tillbakablickande undersökningar – studier av individuella inlärningsbanor – skulle kunna ge viktiga forskningsbidrag, eftersom mänskliga utvecklings- och inlärningsvägar sällan följer en rak, linjär progression. Till detta kommer behov av studier av familjer och inlärning mellan generationer.

·Komparativa studier. Under senare år har stora framsteg gjorts när det gäller att utveckla internationell, jämförbar statistik för utbild- ningssystemet. Förutom bristen på jämförbar information om ut- bildningsresultat utgörs den huvudsakliga bristen i den nuvarande kunskapsbasen av jämförbara data kring vuxenutbildning och in- formellt lärande. Jämförande studier av vuxna inbegripna i respektive utestängda från vuxenutbildning och livslångt lärande borde ha hög prioritet.

Lokalisering och resurser

Den forskning som finns kring vuxenutbildningens kärnområden i Sve- rige är i huvudsak förlagd till de pedagogiska institutionerna (inklusive lärarutbildningen) vid Göteborgs och Linköpings universitet. Där finns en stor del av forskarkompetensen inom området. Det innebär å ena sidan att man på dessa två universitet har en såväl bred som djup kom- petens å andra sidan att motsvarande kompetens är av mindre omfattning på övriga universitet/högskolor.

Forskning kring vuxenutbildningens kärnområden har i huvudsak varit en fråga för forskare inom de pedagogiska institutionerna (motsvarande). I perspektiv av kunskapslyft och livslångt lärande kan

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 267

det starkt ifrågasättas om bara företrädare för dessa institutioner ska syssla med forskning inom vuxenutbildningens område. Även företrädare för andra institutioner, exempelvis antropologiska, ekonomiska, filosofiska och sociologiska institutioner borde också ha forsknings- uppgifter att lösa inom detta vida fält.

Kartläggningen visade att resurserna för vuxenpedagogisk forskning inom de vuxenpedagogiska kärnområdena är synnerligen begränsade och till del saknas inom området livslångt lärande. Större grepp lyser med sin frånvaro. Inte heller den forskningspolitiska utredningen behandlar området.

7.12.2 Information – kunskapsspridning

Den av Kunskapslyftskommittén gjorda kartläggningen av befintlig forskning inom området har tagits mycket väl emot av vuxenutbildare av olika slag. Vuxenutbildare säger sig ha haft dålig kunskap om exis- terande forskning och kartläggningen upplevs ge en aha-upplevelse. Forskarna uppger å sin sida att de har lagt ner tid och omsorg på att informera om genomförda studier och resultat. Uppenbarligen har denna information inte nått fram till mottagarna.

Det finns inte någon sammanhållen forskningskanal ut till olika ut- bildningsanordnare, utan varje forskare arbetar efter bästa förmåga med att sprida information om sin egen forskning. Flertalet institutioner samlar forskningsresultaten i löpande serier. För folkbildningsforsk- ningen finns dock ett speciellt uppbyggt nätverk, Mimer. Detta nätverk är främst fokuserat på forskning, men med inriktning att skapa kontakter mellan forskare och praktiker.

Högskoleverket samt universitet och högskolor anstränger sig för att i sina nätverk, exempelvis Safari sprida kunskap om förekommande forskningsresultat inom aktuella områden – i första hand dock inom forskningsvärlden. Därutöver finns exempelvis KK-stiftelsens webb-sida KNUT och en kommande webb-sida som planeras för det nya ut- vecklingscentrat i Härnösand.

Ett intressant exempel på en kommande forskningsbas finns i Fin- land. En projektgrupp under Nordiska Ministerrådet håller på att ta fram en samnordisk bas om forskning i vid bemärkelse (skolutbildning, kulturmötet, vuxenutbildning m.m.) avseende utbildning i svenska för invandrare och svenska som andra språk. Basen, som ska stå klar att tas i bruk i slutet av maj 1999, redovisar samtliga förekommande avhand- lingar (lägst licentiatnivå) med sammanfattningar inom området från de nordiska länderna. Den placeras i NIFIN (Nordens Institut i Finland) via universitetet i Helsingfors. Målgrupper för basen är journalister, som

268 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

behöver faktaunderlag, politiker, som behöver beslutsunderlag, och lärare/utbildare som behöver stöd för pedagogiska utveckling.

Ett annat exempel utgör den kombinerade forskningsöversikt kring vuxnas lärande kombinerad med förteckning över kontaktpersoner som OECD tagit fram kring området ”Hur vuxna lär”. Den ger därmed också ett gott underlag för nätverksbyggande inom OECD-området (Tikkanen, 1998).

Utbildningsanordnare och lärarhögskolor har en gemensam uppgift i att stödja utvecklingsarbete i form av lärarutbildning, fortbildning, vi- dareutbildning och forskning men även friare former för kunskapssö- kande och reflekterande. I propositionen 1996/97:1 gjorde regeringen den bedömningen att stöd till sådant utvecklingsarbete skulle kunna ske bland annat genom att stimulera bildandet av regionala utvecklingscentra (RRV, 1998). Sådana resurscentra finns nu också vid flera universitet, högskolor och lärarhögskolor – dock inte med särskild vuxenpedagogisk inriktning, undantagandes ett nationellt centrum för svenska som andra språk vid lärarhögskolan i Stockholm. Ett nationellt resurscentrum för vuxenpedagogisk forskning skulle kunna vara ett alternativ/komplement genom vilket forskningsresultat också skulle kunna spridas. I regleringsbrevet för år 1999 åläggs Skolverket att i sin årsredovisning beskriva vilka åtgärder som vidtagits för att stimulera utvecklingen av vuxenutbildningens samarbete med högskolan inom ramen för regionala utvecklingscentra.

Kunskapslyftskommittén vill särskilt peka på att ett viktigt steg tagits i och med det beslut om ett särskilt utvecklingscentrum för di- stansutbildning som nu planeras i Härnösand. Distansutbildningskom- mittén har i sitt slutbetänkande föreslagit att detta centrum inte bara ska tillgodose folkbildningens och högskolornas behov av stöd och utveck- ling inom området utan också det behov som finns inom kommunal och statlig vuxenutbildning. Kommittén har därför också föreslagit att de båda statliga skolorna för vuxna i Härnösand och Norrköping ska föras in i detta utvecklingscentrum. En särskilt tillsatt Organisationskommitté för en distansutbildningsmyndighet i Härnösand (U 1998:03) har till uppgift att planera och förbereda verksamheten vid en distansutbild- ningsmyndighet i Härnösand. Den 26 januari 1999 överlämnade kom- mittén sitt förslag till instruktion och organisation m.m. av myndigheten. Organisationskommittén arbetar nu vidare med att dels fysiskt och tekniskt planera för den nya myndigheten, dels fördela utbildningsplatser och medel. Uppdraget ska vara slutfört den 30 juni och den nya myndigheten börjar sitt arbete den 1 juli 1999.

Kunskapslyftskommittén beklagar att existerande forskningsresultat inte utnyttjas fullt ut vid de olika lärarhögskolorna varken vad avser utbildning och fortbildning för berörda lärarkategorier eller utbildning

SOU 1999:39	Reflexioner och förslag 269

och fortbildning för vägledare. Kommittén förutsätter att lärarhögsko- lorna fortsättningsvis tar till sig befintliga forskningsresultat och ut- nyttjar dessa i undervisningen och att de studerande vid dessa högskolor ges grundläggande kunskaper om var forskningsresultat kan hämtas in och utnyttjas i det kommande dagliga arbetet.

7.12.3Förslag

Forskning

Kunskapslyftskommittén föreslår en kraftfull och omedelbar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande. Eftersom forskarkompetens måste byggas upp inom området – den saknas helt på många universitet och högskolor – föreslår kommittén en stegvis utbyggnad, där satsningen stegras för att nå ett normalläge först efter exem- pelvis fem år.

En sådan satsning skulle kunna utvecklas i ett tolvårigt temaprojekt med en ekonomisk utgångspunkt i exempelvis tre miljoner kronor per år och årlig upptrappning med tre miljoner upp till femton miljoner för att sedan plana ut på den nivån under återstående sju år. En sådan summa bör vara tillräcklig för att två till tre nya forskningsmiljöer inom området skulle kunna tillskapas.

Kunskapslyftskommittén vill i detta sammanhang också framhålla behovet av att forskningsområdet utvidgas så

·att fler universitet och högskolor uppmuntras att ägna sig åt detta område samt

·att forskningen inom vuxenutbildning och livslångt lärande utvidgas från att hittills i huvudsak endast varit en fråga för de pedagogiska institutionerna till att för framtiden omfatta flera discipliner, exempel- vis de antropologiska, ekonomiska, filosofiska och sociologiska institutionerna.

Det kan diskuteras vem eller vilka som ska ha beställaransvaret för forskning kring vuxenutbildningen och vart en eventuell referensgrupp ska knytas. Olika skäl kan tala för

· sektorsmyndigheter som Skolverket, Ams och Högskoleverket,

270 Reflexioner och förslag	SOU 1999:39

·forskningsråd inom ett eller flera områden,

·fristående forskningsinstitut som Rådet för arbetslivsforskning och

·Institutet för framtidsstudier.

Kunskapslyftskommittén skulle för sin del kunna tänka sig att en sats- ning på forskning inom området vuxenutbildning och livslångt lärande skulle kunna planeras genom att

·ett program för forskning inom området vuxenutbildning och livs- långt lärande inrättas,

·detta program läggs under forskningsrådet för humaniora och sam- hällsvetenskap samt

·en referensgrupp med företrädare för avnämare och forskare knyts till programmet med syfte att uppmärksamma problem och föreslå prioriteringar. På så sätt skulle man kunna undvika eller åtminstone minimera dagens problem att forskningen för brukarna inte känns relevant.

·forskningsrådet också får i uppdrag att ansvara för att insatserna utvärderas exempelvis efter den första sexårsperioden – speciellt dess relevans för vuxenutbildningens företrädare, så att kunskap om fortsatta forskningsbehov och informationsspridning kan utvinnas.

I ett senare skede skulle man kunna överväga en institutionalisering av forskningen.

Detta förslag ska givetvis inte frånta Skolverket, Folkbildningsrådet, NUTEK m. fl. deras skyldighet att inom sina sektorer arbeta för att forskningen inom vuxenutbildningens område utvecklas.

Information – kunskapsspridning

Det föreligger – som Kunskapslyftskommittén har uppfattat det – upp- enbara svårigheter för forskare att nå användare inom vuxenutbildningen med information om nya (och gamla) forskningsresultat. Detta är allvarligt.

Kunskapslyftskommittén föreslår att den som får ansvaret för forskningsprogrammet vuxenutbildning och livslångt lärande också ges ett ansvar för att forskningsresultaten sprids till av- nämarna och att informationsverksamheten efter en kort in- troduktionsperiod utvärderas ur avnämarsynpunkt.