SOU 1999:33 |
3 |
|
|
Till Statsrådet och chefen för
Socialdepartementet
Regeringen bemyndigade den 2 oktober 1997 chefen för Socialdepar- tementet att tillsätta en särskild utredare med uppgift att analysera olika aspekter av socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform och föreslå förändringar som leder till bättre samordning mellan författningar inom olika samhällsorgan med anknytning till det särskilda boendet. Även vissa avgiftsfrågor inom vård- och omsorgsområdet skulle behandlas.
Utredningen antog namnet Boende- och avgiftsutredningen (S 1997:18). Som särskild utredare tillkallades den 1 december 1997 riksdagsledamoten Mariann Ytterberg.
Som sakkunniga för att biträda utredaren förordnades från den 2 mars 1998 programchefen Gert Alaby (Svenska Kommunförbundet), departementssekreteraren Kenneth Ennefors (Socialdepartementet), socialombudsmannen Bernt Hedin (PRO), ordföranden Lars Lööw, (HSO), direktören Ulla Höjgård (Socialstyrelsen), departementssekre- teraren Helene Rånlund (Finansdepartementet), styrelseledamoten
Margareta Saul (SPRF) samt utredaren Ulf Winblad (Landstings- förbundet).
Utredningens sekreterare har från och med 7 januari 1998 varit ut- redaren Sven Erik Wånell och under kortare perioder har stadsadvo- katen Eva Ahlholm biträtt utredningen.
Utredaren får härmed överlämna betänkandet (SOU 1999:33) Bo tryggt – Betala rätt, Särskilda boendeformer samt avgifter för äldre- och handikappomsorg. I kapitel två redogör jag för mina förslag vad gäller särskilda boendeformer för vård och omsorg, korttidsboende och tillgängliga bostäder i det ordinära beståndet. I kapitel tre behandlas hur särskilt boende behandlas i annan lagstiftning. I kapitel fyra redovisas kartläggningen av avgifter för äldre- och handikappomsorg. Förslagen beträffande förbehållsbelopp, högsta avgift, hur inkomsterna skall beräknas vid avgiftssättningen m.m. utvecklas sedan i kapitel
4 |
SOU 1999:33 |
|
|
Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga från finansdeparte- mentet, Handikappförbundens Samarbetsorgan, Svenska Kommunför- bundet och Sveriges Pensionärers Riksförbund.
Stockholm i mars 1999
0DULDQQ /6YHQ (ULN :nQHOO
SOU 1999:33 |
5 |
|
|
Innehåll
)|UNRUWQLQJDU RFK RUGI|UNODULQJDU
6DPPDQIDWWQLQJ
)|UIDWWQLQJVI|UVODJ
8WUHGQLQJVXSSGUDJHW
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU
2.1Begreppen särskilt boende och bostad med särskild
|
service ............................................................................... |
46 |
2.1.1 |
Begreppet särskilda boendeformer ................................... |
47 |
2.1.2 |
Äldreboende i tidigare lagstiftning ................................... |
49 |
2.1.3 |
Äldreomsorgen inför |
52 |
2.1.4 |
Gällande rätt...................................................................... |
54 |
2.1.5 |
Utvecklingen under |
55 |
2.1.6 |
Antal platser, boende och standard i äldreboende ............ |
56 |
2.1.7 |
Överväganden ................................................................... |
59 |
2.2 |
Goda bostäder – ett generellt samhällsuppdrag ................ |
61 |
2.2.1 |
Överväganden ................................................................... |
62 |
2.3 |
Korttidsboende.................................................................. |
63 |
2.3.1 |
Överväganden ................................................................... |
64 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ
3.1 |
Hyreslagen ........................................................................ |
67 |
3.1.1 |
Hyreslagens tillämplighet i särskilda boendeformer ........ |
67 |
3.1.2 |
Hyrornas storlek i särskilda boendeformer....................... |
69 |
3.1.3Olika boendekostnad i boende som beviljats enligt SoL
|
respektive LSS .................................................................. |
70 |
3.1.4 |
Bytesrätt och upprustningsföreläggande........................... |
70 |
3.1.5 |
Inskränkningar i förfoganderätten över sin bostad? ......... |
71 |
6 ,QQHKnOO |
|
SOU 1999:33 |
3.1.6 |
Överväganden ................................................................... |
71 |
3.2 |
BTP för särskilt boende .................................................... |
72 |
3.3 |
Tandvård ........................................................................... |
73 |
3.4 |
73 |
|
3.5 |
Räddningstjänstlagen och Boverkets Byggregler ............. |
74 |
3.5.1 |
Enhetliga regler för brandskydd för särskilt boende......... |
74 |
3.5.2 |
Alternativa bostäder .......................................................... |
75 |
3.5.3 |
Stora kostnader för att förstärka brandskyddet i efter- |
|
|
hand................................................................................... |
75 |
3.5.4 |
Utformningen av särskilda boendeformer ........................ |
76 |
3.6 |
Fastighetsskatt och mervärdesskatt................................... |
76 |
3.6.1 |
Mervärdesskatt, ett problem som klarats av ..................... |
77 |
3.6.2 |
Fastighetsskatt, gällande rättspraxis ................................. |
77 |
3.6.3 |
Överväganden ................................................................... |
78 |
3.7 |
Bidrag för bostadsanpassning ........................................... |
78 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW
4.1 |
Avgifter under efterkrigstiden .......................................... |
81 |
4.1.1 |
Lagstiftningen ................................................................... |
81 |
4.1.2 |
Neutralitet mellan boendeformer? .................................... |
84 |
4.1.3 |
Ädelavgiftsutredningen..................................................... |
85 |
4.2 |
Nu aktuell lagstiftning ...................................................... |
86 |
4.2.1Äldre- och handikappomsorg, skydd mot för höga av-
|
gifter.................................................................................. |
86 |
4.2.2 |
Hälso- och sjukvård .......................................................... |
87 |
4.2.3 |
Stöd och service till vissa funktionshindrade ................... |
87 |
4.2.4 |
Övriga överväganden under |
88 |
4.3 |
Nationella mål................................................................... |
89 |
4.4 |
Avgifternas roll ................................................................. |
89 |
4.4.1 |
Kan avgifterna finansiera ökade äldreomsorgsbehov? ..... |
90 |
4.4.2 |
Ska avgifterna styra efterfrågan? ...................................... |
90 |
4.4.3 |
”Den som har råd kan betala” ........................................... |
94 |
4.5 |
Avstår äldre från hjälp på grund av avgiften? .................. |
94 |
4.5.1 |
En av fyra avstod på grund av avgiften ............................ |
94 |
4.5.2 |
Anhörighjälp inte alltid ett önskat alternativ .................... |
96 |
4.5.3 |
Få personer är helt utan hjälp ........................................... |
97 |
4.5.4 |
Hemtjänst på väg bort från generell välfärd? ................... |
99 |
4.6 |
Kommunernas avgiftssystem .......................................... |
100 |
4.6.1 |
Antal äldre som har äldreomsorg.................................... |
100 |
4.6.2 |
Vad ingår i taxan............................................................. |
101 |
4.6.3 |
Taxekonstruktioner ......................................................... |
103 |
4.6.4 |
Insatsens påverkan på avgiften ....................................... |
104 |
SOU 1999:33 |
|
,QQHKnOO 7 |
4.6.5 |
Inkomstens påverkan på avgiften.................................... |
105 |
4.6.6 |
Avgifternas storlek.......................................................... |
107 |
4.6.7 |
Avgift för personer i olika inkomstgrupper .................... |
107 |
4.6.8 |
Avgiftsskillnader mellan kommuner............................... |
108 |
4.6.9 |
Skillnader inom en kommun........................................... |
110 |
4.6.10 |
Avgifter för omsorg resp service .................................... |
110 |
4.7 |
Övriga avgifter ................................................................ |
112 |
4.7.1 |
Avgifter för kost.............................................................. |
112 |
4.7.2 |
Avgifter för dagverksamhet ............................................ |
114 |
4.7.3 |
Korttidsboende................................................................ |
114 |
4.7.4 |
Avgifter för hemsjukvård................................................ |
115 |
4.7.5 |
Avgift för boendet........................................................... |
115 |
4.8 |
Omsorgstagarnas ekonomiska situation.......................... |
116 |
4.8.1 |
Inkomstutvecklingen under |
116 |
4.8.2 |
Låga inkomster vanligt i de äldsta åldersgrupperna ....... |
116 |
4.8.3 |
Omsorgstagarna har lägre inkomster än genomsnitts- |
|
|
pensionären ..................................................................... |
117 |
4.8.4 |
Transfereringar, socialbidrag .......................................... |
118 |
4.8.5 |
Låga disponibla inkomster.............................................. |
118 |
4.8.6 |
Levnadsvillkor ................................................................ |
120 |
4.8.7 |
Boende ............................................................................ |
121 |
4.9 |
Kvinnor påverkas mest av avgifterna ............................. |
122 |
4.10 |
Avgiftsfinansieringsgraden ............................................. |
123 |
)|UEHKnOOVEHORSS
5.1 |
Lagstiftningen ................................................................. |
126 |
5.1.1 |
Ädelavgiftsutredningen................................................... |
126 |
5.1.2 |
1993 års lagändring......................................................... |
127 |
5.1.3 |
Lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1999.......... |
128 |
5.1.4 |
Yngre funktionshindrade ................................................ |
128 |
5.2Nuvarande tillämpning av reglerna om förbehålls-
|
belopp.............................................................................. |
129 |
5.2.1 |
Nivån på förbehållsbeloppet |
130 |
5.2.2Hänsyn till kvarboende make/maka resp yngre funk-
|
tionshindrade................................................................... |
131 |
5.2.3 |
Vad förbehållsbeloppet skall räcka till ........................... |
132 |
5.3Hur uppmärksammar kommunerna behov av jämkning?133
5.3.1 |
Summariska regler för avgiftsnedsättning ...................... |
133 |
5.3.2Var tredje person ligger under socialbidragsnormen när
|
avgiften är betald ............................................................ |
134 |
5.4 |
Är förbehållsbeloppens nivåer för låga? ......................... |
137 |
5.4.1 |
Vad är tillräckliga medel ................................................ |
137 |
8 ,QQHKnOO |
SOU 1999:33 |
|
|
5.4.2Försörjningstödet ingen vägledning när förbehålls-
|
beloppet beräknas ........................................................... |
139 |
5.5 |
Riktvärde för förbehållsbeloppet .................................... |
140 |
5.5.1Olika sätt att skydda den enskilde mot för höga avgifter 140
5.5.2Anpassning till skälig levnadsnivå i bostadsstödet för
pensionärer...................................................................... |
142 |
5.5.3Konsumentverkets hushållsbudget och andra hjälp
|
medel............................................................................... |
144 |
5.5.4 |
Vägledande kommentarer till några kostnadsposter ....... |
145 |
5.5.5 |
Särskilda riktlinjer för hänsyn till funktionshindrade ..... |
148 |
5.5.6 |
Särskilt boende med helinackordering............................ |
150 |
5.6 |
Vad avgift resp förbehållsbelopp ska täcka .................... |
152 |
5.7 |
Handläggningsrutiner...................................................... |
153 |
5.8 |
Överväganden och ekonomiska konsekvenser................ |
153 |
5.8.1 |
Överväganden ................................................................. |
153 |
5.8.2 |
Kostnader ........................................................................ |
154 |
5.9 |
Högre förbehållsbelopp för make/maka/sambo .............. |
155 |
5.9.1 |
Lagstiftningsändringen |
155 |
5.9.2 |
Underhållsavtal ............................................................... |
155 |
5.9.3 |
Överväganden ................................................................. |
157 |
5.10 |
Inkomstrelaterat förbehållsbelopp? ................................ |
157 |
5.10.1 |
Tidigare lagstiftning........................................................ |
157 |
5.10.2 |
Nuläge ............................................................................. |
158 |
5.10.3 |
Överväganden ................................................................. |
158 |
5.11 |
Jämkning av bostadskostnaden? ..................................... |
158 |
5.11.1 |
Höga hyror i särskilda boendeformer ............................. |
158 |
5.11.2 |
Överväganden ................................................................. |
159 |
0|MOLJKHWHU DWW In HWW DYJLIWVEHVOXW SU|YDW
6.1 |
Tillämpning av bestämmelser om förbehållsbelopp ....... |
161 |
6.2 |
Domstolsprövningen ....................................................... |
162 |
6.2.1 |
Laglighetsprövning ......................................................... |
162 |
6.2.2 |
Förvaltningsbesvär.......................................................... |
164 |
6.3 |
Nedsättning av avgifter ................................................... |
164 |
6.3.1 |
Omprövning .................................................................... |
164 |
6.3.2 |
Jämkning ......................................................................... |
165 |
6.4 |
Överväganden ................................................................. |
166 |
,QNRPVW RFK LQVDWVUHODWHUDGH DYJLIWHU
7.1 |
Rätten att ta ut avgift efter betalningsförmåga ............... |
170 |
7.2 |
Rätten att låta insatsen påverka avgiften ........................ |
171 |
7.2.1 |
Kommunerna skall ha frihet att bestämma ..................... |
171 |
SOU 1999:33 |
|
,QQHKnOO 9 |
7.2.2 |
Avgift och insats ............................................................. |
173 |
7.3 |
Aktuella eller historiska inkomster? ............................... |
173 |
7.4 |
Vilka inkomstslag skall medräknas?............................... |
174 |
7.4.1 |
Enhetligt inkomstbegrepp önskvärt ................................ |
174 |
7.4.2 |
Inkomst av tjänst, inkomster av näringsverksamhet ....... |
175 |
7.4.3 |
Inkomst av kapital........................................................... |
176 |
7.4.4 |
Skatter ............................................................................. |
178 |
7.4.5 |
Ej skattepliktiga inkomster ............................................. |
179 |
7.5 |
Makar/sammanboende och barns inkomster................... |
179 |
7.5.1 |
Överväganden ................................................................. |
180 |
7.6 |
Marginaleffekter ............................................................. |
180 |
7.6.1 |
Skatt, BTP och taxor ger stora marginaleffekter ............ |
180 |
7.6.2 |
Taxesystem som minskar resp förvärrar effekterna........ |
182 |
7.6.3 |
Normerande regler från riksdagen – en modell .............. |
183 |
7.7 |
Bostadskostnad och BTP ................................................ |
185 |
7.7.1 |
Få kommuner inhämtar uppgift om bostadskostnad....... |
185 |
7.7.2 |
Fiktivt BTP ..................................................................... |
185 |
7.7.3 |
Faktisk bostadskostnad och BTP grund för avgiften ...... |
186 |
7.8 |
Administration och kostnader för förslagen ................... |
186 |
7.8.1 |
Kommunernas möjligheter att hämta uppgifter maski- |
|
|
nellt ................................................................................. |
186 |
7.8.2 |
Ökad administration kan ge merkostnader ..................... |
187 |
+|JVWD DYJLIW
8.1.1 |
Stora avgiftsskillnader .................................................... |
190 |
8.2 |
Nationellt avgiftstak........................................................ |
191 |
8.2.1 |
Skäl för att begränsa skillnader i avgifter ....................... |
191 |
8.2.2 |
Högkostnadsskydd/avgiftstak ......................................... |
192 |
8.2.3 |
Överväganden ................................................................. |
194 |
8.2.4 |
Avgiftstak för två- och flerbäddsrum.............................. |
196 |
8.3 |
Självkostnad.................................................................... |
196 |
8.3.1 |
Lagstiftningen ................................................................. |
196 |
8.3.2 |
Kommunerna följer lagens intentioner ........................... |
197 |
8.3.3 |
Överväganden ................................................................. |
197 |
gYULJD WD[HIUnJRU
9.1 |
Avgifter för kommunal hälso- och sjukvård................... |
199 |
9.1.1 |
Lagstiftningen ................................................................. |
199 |
9.1.2 |
Taxesystemen för kommunal hälso- och sjukvård.......... |
200 |
9.1.3 |
Gemensamt högkostnadsskydd? ..................................... |
201 |
9.1.4 |
Taxor vid gemensamt huvudmannaskap......................... |
202 |
9.1.5 |
Lokala lösningar bör eftersträvas.................................... |
203 |
10 ,QQHKnOO |
|
SOU 1999:33 |
9.2 |
Några avgiftsfrågor i övrigt ............................................ |
203 |
9.2.1 |
Olika avgifter i SoL och LSS.......................................... |
203 |
9.2.2 |
Avgift för "hem för vård och boende" ............................ |
204 |
.RVWQDGHU I|U I|UVODJHQ |
||
10.1 |
Lägre avgiftsintäkter ....................................................... |
206 |
10.2 |
Intäktsbortfallet år 2010.................................................. |
210 |
10.3 |
Förstärkt brandskydd ...................................................... |
211 |
10.4 |
Fastighetstaxeringens inverkan på fastighetsskatt .......... |
213 |
10.5 |
Radio- och |
213 |
)LQDQVLHULQJ |
||
11.1 |
Avgifter ........................................................................... |
216 |
11.2 |
Finansiering av föreslagna förändringar för särskilt |
|
|
boende ............................................................................. |
219 |
11.2.1 |
Brandskydd ..................................................................... |
219 |
11.2.2 |
Fastighetsskatt................................................................. |
219 |
11.2.3 |
Lag om radio- och |
219 |
)|UIDWWQLQJVNRPPHQWDUHU
12.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
(1980:620)....................................................................... |
221 |
12.2Förslaget till lag om ändring i lagen om stöd och service
till vissa funktionshindrade (1993:387) .......................... |
224 |
12.3Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
|
(1982:763)....................................................................... |
225 |
12.4 |
Förslaget till lag om ändring i jordabalken ..................... |
225 |
12.5Förslaget till lag om ändring i lagen om
(1989:41)......................................................................... |
225 |
6lUVNLOGD \WWUDQGHQ
%LODJD .RPPLWWpGLUHNWLY
%LODJD gYULJD VNULYHOVHU P P VRP |YHUOlPQDWV WLOO HOOHU
LQNRPPLW WLOO XWUHGQLQJHQ
%LODJD 7DEHOOELODJRU
SOU 1999:33 |
11 |
|
|
Förkortningar och ordförklaringar
BTP |
Bostadstillägg för pensionärer, en inkomstprövad förmån |
|
som ingår i pensionssystemet |
BTPL |
Lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer |
HSL |
Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) |
HINK |
Urvalsundersökning (SCBs Hinkundersökning), åren |
|
|
|
kartlägga hushållens inkomster och vissa utgifter samt be- |
|
skriva inkomstfördelningen för olika typer av hushåll |
KBH |
Kommunalt bostadstillägg för handikappade |
LSS |
Lagen (1993:387) om stöd och service till visa funk- |
|
tionshindrade |
RFV |
Riksförsäkringsverket |
RSV |
Riksskatteverket |
SCB |
Statistiska Centralbyrån |
SoL |
Socialtjänstlagen (1980:620) |
SBTP |
Särskilt bostadstillägg för pensionärer som utgår utan an- |
|
sökan till pensionärer som annars kommer under av riks- |
|
dagen beslutad skälig levnadsnivå |
ULF |
SCBs årliga levnadsnivåundersökning (undersökning om |
|
levnadsförhållanden), personer äldre än 84 år ingår ej |
Avgift: |
Med avgift avses den avgift den enskilde betalar |
Avgiftsnivå: Med avgiftsnivå avses den avgift som följer av kommu- nens taxa
Avgiftsfinansieringsgrad: Den andel av kommunernas totala kostnader för äldre- och handikappomsorg som täcks av avgifter
Avgiftstak: Den högsta avgift en kommun debiterar enligt sin taxa eller nationella regler
Avgiftsutrymme: Vad äldreomsorgstagaren har kvar när från netto- inkomster (efter skatt) räknats bort nettobostadskostnad (efter BTP, KBH) och kommunens förbehållsbelopp
Avlösning: Avlösning av närståendevårdare via hjälp i hemmet, kort- tidsboende, dagverksamhet eller liknande
12 )|UNRUWQLQJDU RFK RUGI|UNODULQJDU |
|
|
SOU 1999:33 |
||
|
|||||
Basbelopp: Med basbelopp avses i denna utredning prisbasbeloppet, |
|||||
|
1999 års nivå 36 400 kr |
|
|
|
|
Bostäder med särskild service: Avser |
särskilda |
boendeformer |
för |
||
|
funktionshindrade |
|
|
|
|
Dagverksamhet: |
I betänkandet avses dagverksamhet där personen är |
||||
|
inskriven efter biståndsbeslut enligt SoL |
|
|||
Disponibel inkomst: Sammanräknad |
förvärvsinkomst, inkomst |
av |
|||
|
kapital, särskilt pensionstillägg, bostadsbidrag, handikapp- |
||||
|
ersättning, skattefri frivillig pension, skattefri del av liv- |
||||
|
ränta, socialbidrag m.m. Från detta dras slutlig skatt, åter- |
||||
|
betalada studielån samt underhållsbidrag |
|
|||
Förbehållsbelopp: |
De medel den enskilde skall ha kvar för personliga |
||||
|
behov, bostadskostnad och andra normala levnadsomkost- |
||||
|
nader när avgiften är betald |
|
|
|
|
Jämkning: Prövning av om avgiften skall sättas ned med anledning av |
|||||
|
den individuella situationen |
|
|
||
Kvartil: |
1:a kvartil = 25 procent har lägre värde än det angivna, 3:e |
||||
|
kvartil = 75 procent har lägre värde än det angivna |
|
|||
Marginaleffekt: |
Används här för den sammantagna effekten vid en |
||||
|
inkomstökning genom ökad skatt, att BTP reduceras samt |
||||
|
att inkomstrelaterad äldreomsorgsavgift tar viss del av |
||||
|
ökningen i anspråk |
|
|
|
|
Ordinärt boende: |
Alla boendeformer |
som inte |
förutsätter bistånds- |
beslut
Personlig omsorg: Hjälp med t.ex. hygien, klä sig, äta
Sammanboende: Med sammanboende avses personer som har hus- hållsgemenskap med varandra, oavsett om de är gifta, har ingått partnerskap eller valt att leva tillsammans "under äktenskapsliknande förhållanden"
Serviceinsatser: Hjälp med t.ex. städning, tvätt, dagligvaruinköp Serviceboende: Avser äldreboende där den enskilde sköter sitt eget
kosthåll och vid behov har hemtjänst och hemsjukvård Seniorboende: Avser bostäder för äldre som upplåts med hyres- eller
bostadsrätt på öppna marknaden, utan biståndsbeslut Särskilda boendeformer: Avser i gällande lagstiftning särskilda boen-
deformer för äldre samt inbegriper i viss lagstiftning även bostäder med särskild service för funktionshindrade. Före- slås i detta betänkande reserveras att enbart vara samlings- begrepp för äldreboende, korttidsboende och bostäder med särskild service. Bostad i särskild boendeform erhålls via biståndsbeslut enligt SoL eller som insats enligt LSS
Särskilt boende med helinackordering: Avser i detta betänkande äld- reboende där den enskilde har vård och omsorg dygnet
SOU 1999:33 |
)|UNRUWQLQJDU RFK RUGI|UNODULQJDU 13 |
|
|
runt och får all kost genom vårdgivarens försorg och betalar avgift för kosten
Äldreboende Äldreboende för vård, omsorg och service föreslås i detta betänkande som benämning på särskilda boendefor- mer för äldre
SOU 1999:33 |
15 |
|
|
Sammanfattning
Utredningsuppdraget
Utredningen har enligt direktiven (se bil. 1) två huvudarbetsuppgifter – att analysera begreppet särskilda boendeformer och dess tillämpning i olika lagstiftningar och att kartlägga avgifterna inom äldre- och handi- kappomsorgen. Utredaren skall föreslå förändringar bl.a. i syfte att få mer enhetliga regler i olika författningar vad gäller särskilda boende- former. I uppdraget ingår att lägga förslag beträffande avgifter för äldre- och handikappomsorgen i den mån kartläggningen visar på att det finns behov av detta, samt att därvid bedöma förslagen utifrån kommunalekonomiska konsekvenser.
Särskilda boendeformer i socialtjänstlagen (1980:620, SoL)
Kommunen skall i sin äldreomsorg erbjuda god omsorg efter den en- skildes önskemål och behov. När omsorg och vård inte längre kan till- godoses i den enskildes hem skall kommunen kunna erbjuda ett boende anpassat för den enskilde individens behov. Inom det särskilda boendet skall den enskilde kunna erbjudas trygghet, omsorg och service samt hälso- och sjukvård av personal med rätt kompetens. En äldre person skall inte behöva flytta mellan olika boenden för att få tillgång till mer kvalificerad vård, t.ex. behöva flytta från ett "servicehus" till ett "sjukhem" för att få tillgång till hälso- och sjukvård dygnet runt.
Begreppet särskilda boendeformer används både som samlingsbe- grepp och som benämning på boende för äldre jämlikt 20 § SoL. Jag föreslår att särskilda boendeformer enbart används som gemensamt begrepp för äldreboende, bostäder med särskild service för funktions- hindrade samt korttidsboende. Det särskilda boendet för äldre jämlikt 20 § SoL föreslås benämnas äldreboende.
Begreppet äldreboende bör genom precisering i socialtjänstlagen göras mer tydligt avgränsat i förhållande till ordinärt boende. Jag före- slår därför bl.a. att det markeras att äldreboende avser bostäder för per-
16 6DPPDQIDWWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
soner med stort omsorgsbehov samtidigt som behoven kan se mycket olika ut och därför kräver flexibla lösningar.
.RUWWLGVERHQGH
Med korttidsboende avses vård och boende vid tillfälliga behov, som t.ex. vid svikt, behov av avlösning av anhörig, växelvård, behov av mer vård och omsorg efter sjukhusvistelse och vård i livets slutskede. Kort- tidsboenden ingår i dag i begreppet särskilt boende, men bör enligt min mening regleras som en särskild insats inom särskilda boendeformer. Kommunernas skyldighet att erbjuda korttidsboende tydliggörs genom ett tillägg i 20 § SoL. Kommunerna har hälso- och sjukvårdsansvaret upp till läkarnivå.
%RVWlGHU PHG JRG WLOOJlQJOLJKHW
Kommunerna har ett generellt ansvar för att det finns bostäder som ge- nom bl.a. tillgänglighet, fysisk anpassning och närhet till service upp- fyller äldre människors särskilda behov. Uttryck för sådana krav finns i plan och- bygglagen (PBL) samt i socialtjänstlagen. I socialtjänstlagen föreslås ett tydliggörande av att det i kommunens ansvar ingår att hjälpa äldre att erhålla bostäder med god tillgänglighet såväl i själva bostaden, fastigheten som helhet som i den yttre miljön.
Särskilda boendeformer
+\UHVODJHQ
Av rättspraxis framgår att hyreslagen är tillämplig vid i stort sett all upplåtelse av lägenhet och rum i särskilt boende. Hyreslagen har däremot inte ansetts tillämplig vid upplåtelse av del av rum i särskilt boende där den boende har begränsad dispositionsrätt.
Enligt min mening tas den enskildes rättssäkerhet bättre tillvara ge- nom att hyreslagstiftningen tillämpas för hyressättning än att avgift för boendekostnaden prövas inom ramen för socialtjänstlagen. Hyreslagen ger den enskilde trygghet i sitt boende vilket är önskvärt även i särskilt boende. För hyreslagen finns en väl utvecklad rättspraxis. En ändring av hyreslagens utformning i syfte att göra den tillämplig även för två- och flerbäddsrum skulle dock enligt min mening innebära övervägande nackdelar. Jag föreslår därför inte några sådana ändringar Det finns dock skäl att göra vissa ändringar i hyreslagen för att tydliggöra det i
SOU 1999:33 |
6DPPDQIDWWQLQJ 17 |
|
|
sig självklara att man inte har bytesrätt i särskilt boende. Vidare kan det vara lämpligt att klarlägga att möjlighet att begära upprustningsföre- läggande inte är adekvat i särskilt boende.
För boende i två- och flerbäddsrum föreslås ett skydd mot oskälig boendeavgift genom att i 35 § SoL införa ett högsta belopp som får de- biteras. Detta föreslås till 50 procent av basbeloppet, för 1999 innebär det 1 520 kr per månad och person.
/DJHQ RP ERVWDGVWLOOlJJ WLOO SHQVLRQlUHU
Bostadstillägg till pensionärer (BTP) kan utgå för hyra eller boende- avgift i särskilda boendeformer förutom för flerbäddsrum. En förutsätt- ning för att BTP skall utgå är att boendeavgiften inte är inkomstrelate- rad. Jag föreslår ingen förändring i lagen om BTP.
gYULJ ODJVWLIWQLQJ
Tidigare skillnader mellan serviceboende och sjukhem har lett till att dessa särskilda boendeformer behandlats olika i annan lagstiftning. Då det idag inte längre finns så stora skillnader mellan olika former av särskilda boendeformer är uppdelningen i annan lagstiftning inte längre adekvat.
Den åtskillnad som för närvarande görs i Boverkets b yggregler vad gäller brandskydd i olika former av särskilda boendeformer bör ändras så att samma brandskyddsregler gäller för alla särskilda boendeformer för äldre. Att servicehus behandlas på annat sätt än övriga särskilda boendeformer i fastighetstaxeringslagen bör likaså ses över. Ett förslag om detta har överlämnats till fastighetstaxeringsutredningen. Lagen om
Avgifter för äldre- och handikappomsorg, en beskrivning
6WRUD VNLOOQDGHU PHOODQ LQGLYLGHU
Den genomsnittliga avgiften för vård och omsorg i ordinärt och särskilt boende är cirka 450 kr per månad. Skillnaderna i avgift för samma in- sats kan dock vara stora. I drygt fyra femtedelar av landets kommuner påverkar inkomsten avgiften. I kommuner med höga avgiftstak kan det
18 6DPPDQIDWWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
bli stor skillnad i avgift för samma hjälp mellan personer med olika inkomster. Det finns exempel på att det kan skilja över 20 000 kr per månad i avgift för vården och omsorgen för personer som får likartade insatser på samma äldreboende. För hemtjänst är skillnaderna inte så extrema. En studie Socialstyrelsen genomförde 1996 visade dock på skillnader inom samma kommun på upp till drygt 3 500 kr per månad för hjälp cirka 35 timmar per månad för personer med enbart folkpen- sion och pensionstillskott respektive en månadsinkomst om 16 000 kr. Vid högre inkomster kan skillnaderna bli ännu högre, beroende på var kommunen satt sitt "tak" för avgifterna.
6WRUD VNLOOQDGHU PHOODQ NRPPXQHUQD
Inga kommuner har helt lika taxesystem. Såväl regler som avgiftsnivåer skiljer. Kommunerna har olika sätt att ta hänsyn till inkomst, kapital, insatsens omfattning, reduktion när hjälpen inte nyttjas etc. Skillna- derna i avgift för samma insats kan vara betydande mellan olika kom- muner. Skillnaderna mellan olika kommuners högsta avgift, "tak", är mycket kraftiga. I diagrammet redovisas högsta avgift (kr/månad) som kan debiteras för omsorg och service i ordinärt boende respektive särskilt boende, förutsatt att någon äldreomsorgstagare har tillräckligt hög inkomst.
16000 |
|
|
|
14000 |
|
|
|
12000 |
|
|
|
10000 |
|
|
|
8000 |
|
|
ordinärt |
|
|
|
|
|
|
|
särskilt |
6000 |
|
|
|
4000 |
|
|
|
2000 |
|
|
|
0 |
|
|
|
lägsta |
1:a kvartil |
3:e kvartil |
högsta |
Lägsta = lägsta avgiftstak någon kommun tillämpar, 1:a kvartil = 25 procent av |
|||
kommunerna har lägre tak, 3:e kvartil = 75 procent av kommunerna har lägre |
|||
tak, högsta = högsta avgiftstak någon kommun tillämpar |
|
SOU 1999:33 |
6DPPDQIDWWQLQJ 19 |
|
|
6MXQNDQGH I|UEHKnOOVEHORSS
Den enskildes skydd mot höga avgifter är främst stadgandet i 35 § SoL som innebär att den enskilde skall förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskost- nader. I diagrammet redovisas förbehållsbeloppet (kr/månad) i ordinärt boende år 1995 och 1997. Nivåerna har sjunkit 1997 jämfört med 1995, trots kritik från Socialstyrelsen att flertalet av kommunernas förbe- hållsbelopp 1995 var för låga.
3 700 |
|
|
3 600 |
|
|
3 500 |
|
|
3 400 |
|
år 1995 |
3 300 |
|
år 1997 |
3 200 |
|
|
3 100 |
|
|
3 000 |
|
|
1:a kvartil |
median |
3:e kvartil |
1:a kvartil = 25 procent av kommunerna har lägre förbehållsbelopp, median = mittersta värdet, 3:e kvartil = 75 procent av kommunerna har lägre förbehålls- belopp.
Medianvärdet i landets kommuner i november 1997 var för ensamstå- ende i ordinärt boende 3 451 kr och i äldreboende med helinackorde- ring 1 379 kr per månad.
$QK|ULJD EHODVWDV QlU DYJLIWHUQD K|MV
Avgifterna påverkar den enskildes handlande främst i de fall det finns ett reellt alternativ. Detta kan vara fallet om behovet enbart avser hjälp med städning och liknande servicetjänster som – om man har råd – även kan köpas på den öppna marknaden. Mer bekymmersamt är det enligt min mening att flera studier tyder på att såväl äldre personer som yngre funktionshindrade avstår från hjälp som skulle innebära en avlösning för anhöriga. Avgifterna får då en styreffekt som motverkar riksdagens ambition att öka stödet till anhöriga som vårdar närstående.
20 6DPPDQIDWWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
.YLQQRU SnYHUNDV PHVW DY DYJLIWHUQD
Kvinnorna dominerar i äldreomsorgen, såväl bland äldreomsorgstagar- na som bland anhörigvårdarna. Avgifterna är därför inte könsneutrala. Kvinnorna har lägre inkomster än männen och påverkas därmed mer av var nivån på förbehållsbeloppet ligger. Kvinnorna avstår också i större utsträckning på grund av avgifternas storlek från hjälp de anser sig behöva.
$YJLIWHUQD HQ OLWHQ ILQDQVLHULQJVNlOOD
Avgifterna för vård och omsorg täcker, trots taxehöjningar under 1990- talet, endast en liten del av kostnaderna för att utföra omsorgen. Säkra uppgifter saknas på nationell nivå, men studier som gjorts av Svenska Kommunförbundet i åtta kommuner i landet, en motsvarande studie i Stockholms stad samt en bedömning av Räkenskapssammandraget för landets kommuner tyder på att avgiftsfinansieringsgraden vanligen är cirka
En kommun i Svenska Kommunförbundets undersökning hade dock en avgiftsfinansieringsgrad av vård och omsorg om åtta procent. Trots väsentligt högre inkomster för pensionärerna år 2010 än idag beräknas avgiftsfinansieringsgraden med dagens avgiftsregler inte öka mer än från nu cirka 2,5 procent till cirka 3,5 procent.
För närvarande har 17 procent av ålderspensionärerna någon form av äldreomsorg. En majoritet har låga inkomster. Eftersom pensionärer med låga inkomster måste skyddas mot för höga avgifter måste avgif- terna höjas för de cirka 20 procent av äldreomsorgstagarna som har inkomster som kan medge högre avgifter. Detta innebär en kraftfull inkomstomfördelning för en minoritet av pensionärerna. Marginalef- fekterna skulle bli betydande, för en majoritet kring 100 procent om intäkterna skall öka mer än marginellt.
Pensionärer med låga inkomster måste skyddas
5LNWYlUGH I|U I|UEHKnOOVEHORSS
Den enligt min bedömning mest angelägna åtgärden är att skydda de pensionärer som har små inkomster, så att de har tillräckliga medel kvar för sina personliga behov när avgiften är betald. Det finns en stor spännvidd i bedömningen av vad som anses vara tillräckliga medel mellan landets kommuner. Socialstyrelsen har i sina uppföljningar av hur den nya lagstiftningen tillämpas påtalat att riksnormen, liksom den
SOU 1999:33 |
6DPPDQIDWWQLQJ 21 |
|
|
tidigare socialbidragsnormen, inte är rätt utgångspunkter vid faststäl- lande av förbehållsbelopp, eftersom dessa normer är beräknade efter mer kortvariga inkomstbortfall. Jag delar denna bedömning. För äldre- omsorg som kan utgå under decennier är det en bättre utgångspunkt att tillämpa den av riksdagen fastlagda skäliga levnadsnivå som tillämpas när så kallat särskilt bostadstillägg (SBTP) utbetalas enligt lagen om bostadstillägg för pensionärer (BTPL).
Det finns en god överensstämmelse mellan denna nivå – 122 pro- cent av basbeloppet (för en ensamstående år 1999 är detta 3 700 kr) – och Konsumentverkets beräkning av en hushållsbudget för ett pensio- närshushåll jämte kostnader för vissa övriga utgifter som är särskilt omnämnda i förarbetena till gällande lag. Att precisera ett riktvärde för förbehållsbeloppet innebär således inte att några nya poster eller utgif- ter tillförs. Förslaget kan därmed inte anses innebära någon ökad ambi- tion vad som skall avses med tillräckliga medel.
I enlighet med vad som anges i förarbetena till 35 § SoL bör förbe- hållsbeloppet för yngre funktionshindrade sättas högre, förslagsvis till 144 procent av basbeloppet för ensamstående (4 370 kr år 1999). Man kan också jämföra med intentionerna i LSS att funktionshindrade skall tillförsäkras goda levnadsvillkor
I äldreboende måste nivån anpassas om den boende betalar en avgift även för kosten. Vid en jämförelse med nivån för ordinärt boende kan 57,5 procent av basbeloppet, 1 740 kr i 1999 års nivå för ensamboende, vara rimligt.
Avgiften förutsätts täcka kostnader för personlig omsorg, servicein- satser (såsom städ, tvätt, snöröjning, dagligvaruinköp, matdistribution och ärenden), korttidsboende, biståndsbeslutad dagverksamhet, tr ygg- hetslarm (såväl teknik, larmbevakning som utryckning), ledsagarser- vice, avlösning av anhörig/närstående. I särskilda boendeformer med helinackordering förutsätts exempelvis tvättmedel, tillgång till lakan och möbler ingå i avgiften. Kommunal hälso- och sjukvård bör erbju- das avgiftsfritt om den enskilde även har annan äldreomsorg.
Om någon av dessa poster ligger utanför avgiften och därmed måste täckas av den enskildes förbehållsbelopp skall nivån för förbehålls- beloppet anpassas uppåt så att det rymmer kostnaden för den aktuella utgiften. Om en kommun avgiftsfritt tillhandahåller vissa tjänster som den enskilde normalt sett har att bekosta med sitt förbehållsbelopp, t.ex. hushållsel eller läkarvård i särskilt boende, kan förbehållsbeloppet sättas lägre än riktvärdet.
Kommunen skall också pröva om det på grund av individuella om- ständigheter finns särskilda skäl för jämkning. Kommunerna skall ta hänsyn till om den enskilde har merkostnader för mat därför att han/hon erhåller färdiglagad mat eller äter vissa mål på exempelvis
22 6DPPDQIDWWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
dagverksamhet. Den enskildes förbehållsbelopp skall då ökas så att han/hon klarar merkostnaden för maten utan att det inkräktar på det förbehållsbelopp som framgår av det nationella riktvärdet. Kommunen skall vidare ta hänsyn till merkostnader på grund av funktionshinder. Hänsyn skall också tas till den enskildes möjlighet att klara tillfälliga utgifter såsom omfattande tandvård eller kostnader för dubbel bosätt- ning vid flytt till särskilt boende. För dessa och liknande kostnader skall alltid göras en individuell prövning liksom för andra kostnader som för viss individ är av särskild vikt.
Kvarboende make/makas rätt tillgodoses enligt min bedömning ge- nom den ändring av 35 § SoL som trädde i kraft den 1 januari 1999. Det bör klarläggas att avtal om periodiskt underhållsbidrag mellan ma- kar inte skall påverka avgift.
Riktvärdets syfte är att skydda äldreomsorgstagare med låga pen- sioner. Kommunerna måste själva i sina taxesystem bevaka att den en- skilde får behålla viss rimlig del av nettoinkomst som överstiger folk- pension och pensionstillskott.
5lWWVVlNHUKHWHQ PnVWH I|UElWWUDV
Kommunernas taxor liksom beslut i ett enskilt fall kan endast laglig- hetsprövas. En avgiftssättning kan tolkas som ren verkställighet vilket kan inskränka den enskildes möjlighet att få sin avgift prövad. Det har i olika sammanhang framförts att det vore bättre om den enskilde kunde klaga genom förvaltningsbesvär. En invändning mot detta har varit att avgifternas och förbehållsbeloppets storlek därigenom skulle komma att beslutas av domstol i stället för av kommunernas fullmäktigeför- samlingar.
Jag föreslår att den enskildes rättssäkerhet stärks genom att det i 37 § SoL skrivs in en rätt att begära omprövning av avgiftsbeslut. Där- med kan alltid den enskilde erhålla ett beslut som kan laglighetsprövas. Vidare föreslår jag att den enskilde skall kunna begära jämkning.
Jämkning avser särskilda skäl med hänsyn till individens merkostnader. Den enskilde skall genom förvaltningsbesvär kunna klaga på jämk- ningsbeslutet, som inte avser avgiftstaxan utan endast de individuella merkostnaderna, till domstol. Denna modell kan jämföras med social- bidragsnormen och den därtill knutna rätten till förvaltningsbesvär.
SOU 1999:33 |
6DPPDQIDWWQLQJ 23 |
|
|
7DN I|U K|JVWD DYJLIWVQLYn
De stora skillnaderna i avgift för vård och omsorg såväl mellan kom- muner som för samma insats inom en kommun riskerar att minska legi- timiteten i avgiftssystemet och tilltron till en gemensamt finansierad äldreomsorg. Avgifterna ger såväl nu som i ett femtonårsperspektiv en mycket begränsad täckning av kommunernas kostnader för vård och omsorg. Finansieringen av äldreomsorgen kan därför inte motivera höga avgifter för en mindre grupp av äldreomsorgstagarna. Tvärtom är det enligt min mening tveksamt att rikta en inkomstomfördelning en- dast mot en liten grupp av de äldre. Riksdagen har i sitt beslut om en nationell handlingsplan för äldreomsorgen klart lagt fast att äldreom- sorgen skall vara solidariskt finansierad.
Höga avgifter kan vidare leda till att äldre avstår från hjälp på grund av oro för att inte ha råd, oavsett om de själva skulle få betala så mycket. De höga avgifterna kan också ge incitament till olika former av "avgiftsplanering" såsom placering av kapital så att det ej ger årlig av- kastning, vilket ytterligare kan undergräva legitimiteten i systemet.
Jag föreslår därför en högsta avgiftsnivå som får debiteras. Nivån kan lämpligen uttryckas som viss andel av basbeloppet. För att undvika alltför stora skillnader för samma insats och minska problemen med de marginaleffekter som inkomstrelaterade taxor medför bör detta tak inte sättas alltför högt. En lämplig avvägning mellan att å ena sidan ge kom- munerna frihet att utforma sina egna taxesystem och att å andra sidan begränsa olikheter mellan kommunerna är att fastställa ett tak för den avgift som får debiteras för vård, omsorg, service, trygghetslarm, dag- verksamhet, korttidsboende och liknande insatser till 40 procent av bas- beloppet, i 1999 års nivå 1 210 kr per månad.
Vidare föreslås att kommunerna inte får debitera högre avgift än den genomsnittliga kostnaden för att tillhandahålla insatsen. Beträffande avgift för kost blir detta den enda begränsningen för avgifternas be- stämmande.
.RPPXQHUQD VNDOO KD IULKHW DWW YlOMD RP DYJLIWHQ VNDOO YDUD LQNRPVW RFK LQVDWVUHODWHUDG
Kommunerna skall ha rätt att ha inkomstrelaterade avgifter. Detta är nödvändigt för att kunna garantera att den enskilde har sitt förbehålls- belopp kvar. Kommunerna skall vidare ha rätt att välja om insatsens art och omfattning skall påverka avgiftens storlek eller ej. Insatsens om- fattning skall bestämmas via biståndsbeslutet. Kommunens taxesystem är ett trubbigt styrinstrument som bör användas med försiktighet.
24 6DPPDQIDWWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
(QKHWOLJD UHJOHU I|U LQNRPVWEHUlNQLQJHQ
Ungefär hälften av landets kommuner använder taxerade, dvs. histo- riska, inkomster vid beräkningen av vilken avgift som skall debiteras, resterande utgår från aktuella inkomster. Vissa kommuner bortser helt från kapital och kapitalinkomster, andra räknar med faktisk avkastning (räntor m.m.), andra åter räknar en fiktiv avkastning på kapitalet.
Många kommuner underlåter att regelmässigt hämta in uppgift om bo- stadskostnaden. Sammantaget innebär detta uppenbara risker att kom- munen inte känner till den enskildes möjlighet att betala avgift. En stu- die som Socialstyrelsen genomfört visar att åtskilliga äldreomsorgs- tagare debiteras avgift trots att de har kvar mindre än förbehållsbe- loppet.
Detta talar för att regeringen bemyndigas utfärda föreskrifter om hur inkomsten skall beräknas. Utgångspunkten är att kommunen när avgift fastställs skall ha tillräcklig kunskap om den enskildes avgiftsutrymme. Kommunerna skall beakta aktuella inkomster av tjänst som är skatte- pliktiga enligt kommunalskattelagens regler. Kommunerna behöver dock inte ta hänsyn till inkomst av ringa betydelse.
Kommunerna skall beakta de inkomster av kapital som är skatte- pliktiga enligt lagen om statlig inkomstskatt och kan då använda upp- gifter om deklarerade inkomster avseende året före det aktuella. För- mögenhet får inte på annat sätt än via avkastning på kapital påverka avgiftsutrymmet.
Kommunerna skall utgå från den enskildes ekonomiska situation efter inkomstskatter. Kommunerna behöver inte ta hänsyn till förmö- genhetsskatt. Fastighetsskatt inräknas i boendekostnaden.
Bostadskostnad beräknas enligt de regler som gäller för BTP. Kommunerna skall ta hänsyn till faktisk bostadskostnad och BTP.
Vid avgiftssättningen divideras makar/sammanboendes samman- lagda inkomst med två om omsorgstagaren har den högsta inkomsten. Om omsorgstagaren har den lägsta inkomsten skall bara denna inkomst ligga till grund för avgiften. Minderåriga barns inkomster skall inte på- verka föräldrarnas avgifter.
Viss översyn av socialförsäkringsregisterförordningen krävs för att kommunerna skall få tillgång till samtliga inkomster för pensionärer med BTP via de uppgifter RFV årligen samlar in. För övriga äldreom- sorgstagare förutsätts RFV och övriga pensionsutbetalare liksom RSV vara behjälpliga att via datamedia tillhandahålla uppgifter för att un- derlätta för den enskildes uppgiftslämnande.
SOU 1999:33 |
6DPPDQIDWWQLQJ 25 |
|
|
Kostnader och finansiering
Kommunernas intäktsbortfall kan – om dagens taxesystem skall anpas- sas till de riktvärden för förbehållsbelopp samt avgiftstak utredningen föreslår – beräknas till mellan 500 och 600 mkr.
Riktvärde för förbehållsbelopp har enligt min mening karaktären av ett förtydligande av redan gällande lagstiftning. Det tillför inga nya kostnadsposter som kommunerna ska beakta jämfört med vad som an- ges i förarbetena till 35 § SoL. De ingående posterna är beräknade på gängse sätt, i huvudsak med ledning av Konsumentverkets hushålls- budget. Det finns därför inte tillräckligt vägande skäl att kompensera kommunerna för det intäktsbortfall många kommuner kommer att få vid en anpassning till det nationella riktvärdet för förbehållsbelopp och riktlinjerna för beräkning av inkomster och bostadskostnad.
Däremot är förslaget om ett avgiftstak något helt nytt. Intäktsbort- fallet med dagens taxeregler och inkomster kan vid ett avgiftstak om 40 procent av basbeloppet beräknas till cirka 140 mkr. Kommunerna kan inte kompensera sig för detta intäktsbortfall inom ramen för avgifterna, varför de bör kompenseras via ökat statsbidrag.
Min bedömning är att höga avgifter kan minska tilltron till och vil- jan att skattefinansiera äldreomsorgen. Jag har därför föreslaget ett av- giftstak som på sikt ger begränsningar i kommunernas möjligheter att låta avgifterna ge mer än ett marginellt tillskott till kostnadstäckningen. Om äldreomsorgen ökar i takt med befolkningsutvecklingen kommer kommunerna under förra delen av nästa sekel att ställas inför stora pro- blem hur vård, omsorg och service skall kunna finansieras. Denna fråga bör utredas i särskild ordning.
SOU 1999:33 |
27 |
|
|
Författningsförslag
Förslag till
Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)
Härigenom föreskrivs att 20, 35, 37 och 73 §§ socialtjänstlagen (1980:620) skall ha följande lydelse.
1XYDUDQGH O\GHOVH
Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behö- ver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service.
Kommunen skall LQUlWWD VlU VNLOGD ERHQGHIRUPHU I|U VHUYLFH RFK RPYnUGQDG I|U lOGUH PlQQL VNRU PHG EHKRY DY VlUVNLOW VW|G
)|UHVODJHQ O\GHOVH
20 §1
Socialnämnden skall verka
för att äldre människor får goda
RFK WLOOJlQJOLJD bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåt- komlig service.
Kommunen skall I|U lOGUH PlQQLVNRU PHG EHKRY DY VlUVNLOW VW|G WLOOKDQGDKnOOD ROLND IRUPHU DY lOGUHERHQGH I|U YnUG RPVRUJ RFK VHUYLFH VDPW NRUWWLGVERHQGH.
35 §2
För familjerådgivning, hem- tjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt 12 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av be- handlingskaraktär, sådant boen- de som avses i 20 § andra styc- ket eller 21 § tredje stycket eller annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter
1Senaste lydelse 1997:313
2Senaste lydelse 1998:855
För familjerådgivning, hem- tjänst, verksamhet för barn och ungdom enligt 12 § som inte är
stöd- och hjälpinsatser av be- handlingskaraktär, I|U YnUG RP VRUJ VHUYLFH RFK NRVW L sådant
boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket eller annan liknande social tjänst
28 )|UIDWWQLQJVI|UVODJ |
SOU 1999:33 |
|
|
enligt grunder som kommunen
bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens VMlOY NRVWQDGHU
Avgifter för hemtjänst får LQWH, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte för- behålls tillräckliga medel för sina personliga behov, boende- kostnad och andra normala lev- nadskostnader.
När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation.
får kommunen ta ut skäliga av- gifter enligt grunder som kom- munen bestämmer. Avgifterna
får dock inte överstiga kommu- nens JHQRPVQLWWOLJD NRVWQDG I|U LQVDWVHQ
Avgifter för hemtjänst VDPW YnUG RPVRUJ RFK VHUYLFH L VlUVNLOGD ERHQGHIRUPHU får, till-
sammans med avgifter som av- ses i 26 § tredje stycket hälso-
och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till K|JVW SURFHQW DY SULVEDVEHORSSHW SHU nU $YJLIW I|U ERHQGHW InU XSSJn WLOO K|JVW
SURFHQW DY SULVEDVEHORSSHW SHU nU 8WJ|U VlUVNLOG ERHQGH IRUP HWW K\UHVI|UKnOODQGH VNDOO DYJLIW I|U ERHQGHNRVWQDG LQWH IDVWVWlOODV HQOLJW GHQQD SDUD JUDI
$YJLIW HQOLJW DQGUD VW\FNHW InU LQWH XSSJn WLOO så stort belopp
att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina per- sonliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskost-
nader.
5HJHULQJHQ InU PHGGHOD I|UH VNULIWHU RP I|UEHKnOOVEHORSSHWV VWRUOHN RFK YLOND LQNRPVWHU VRP NDQ SnYHUND DYJLIWHQV VWRUOHN
När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskä-
ligt försämrad ekonomisk situa- tion. $YJLIWHQ NDQ IDVWVWlOODV XWDQ KlQV\Q WLOO DYWDO RP XQGHUKnOOVVN\OGLJKHW PHOODQ PDNDU
SOU 1999:33 |
)|UIDWWQLQJVI|UVODJ 29 |
|
|
Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättnings- skyldighet som avses i 33 och 33 a §§ samt 34 § första och andra styckena.
37 §3
Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättnings- skyldighet som avses i 33 och 33 a §§ samt 34 § första och andra
styckena.
%HVOXW RP DYJLIW MPO † DQGUD VW\FNHW VNDOO RPSU|YDV DY VRFLDOQlPQGHQ RP GHW EHJlUV DY HQ HQVNLOG VRP EHVOXWHW DQJnU 9LG RPSU|YQLQJ HIWHU EHJlUDQ DY GHQ HQVNLOGH InU EHVOXWHW LQWH lQGUDV WLOO GHQ HQVNLOGHV QDFN GHO
6RFLDOQlPQGHQ VNDOO VlWWD QHG HQ EHVOXWDG DYJLIW RP GHW I|UHOLJJHU VlUVNLOGD VNlO I|U MlPNQLQJ 3U|YQLQJ DY MlPNQLQJ VNDOO DOOWLG VNH RP GHW EHJlUV DY GHQ VRP EHVOXWHW DQJnU 5HJH ULQJHQ InU PHGGHOD QlUPDUH I|UHVNULIWHU RP MlPNQLQJ
Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om för- sörjningsstöd enligt 6 b §, väg- ran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 6 d §, annat bistånd enligt 6 f §, ansö- kan enligt 6 h §, medgivande,
återkallelse av medgivande eller om samtycke enligt 25 §, HOOHU
förbud eller begränsning enligt 27 §.
Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt
73 §4
Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om för- sörjningsstöd enligt 6 b §, väg- ran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 6 d §, annat bistånd enligt 6 f §, ansö- kan enligt 6 h §, medgivande, återkallelse av medgivande eller om samtycke enligt 25 §, förbud
eller begränsning enligt 27 §
HOOHU MlPNQLQJ HQOLJW † WUHGMHVW\FNHW
Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt
3Senaste lydelse 1997:313
4Senaste lydelse 1998:384
30 )|UIDWWQLQJVI|UVODJ |
SOU 1999:33 |
|
|
första stycket.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
första stycket.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
SOU 1999:33 |
)|UIDWWQLQJVI|UVODJ 31 |
|
|
Förslag till
Lag om ändring av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387)
Härigenom föreskrivs att 19 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1999:381) skall ha följande lydelse.
1XYDUDQGH O\GHOVH |
)|UHVODJHQ O\GHOVH |
19 §
Av dem som har folkpension i form av hel förtidspension eller hel ålderspension eller som har annan inkomst av motsvarande storlek får skäliga avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter tas ut enligt de grunder som kommunen be-
stämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens VMlOY NRVWQDGHU. Kommunen skall se
till att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sina per- sonliga behov.
Av dem som har folkpension i form av hel förtidspension eller hel ålderspension eller som har annan inkomst av motsvarande storlek får skäliga avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter tas ut enligt de grunder som kommunen be- stämmer. Avgifterna får dock
inte överstiga kommunens JH QRPVQLWWOLJD NRVWQDG I|U LQVDW
VHQ Kommunen skall se till att den enskilde får behålla tillräck- liga medel för sina personliga
behov
8WJ|U GHW VlUVNLOGD ERHQGHW HWW K\UHVI|UKnOODQGH VNDOO DYJLIW LQWH WDV XW I|U ERHQGHNRVWQDG HQOLJW GHWWD ODJUXP
32 )|UIDWWQLQJVI|UVODJ |
SOU 1999:33 |
|
|
Förslag till
Lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
Härigenom föreskrivs att 26 § hälso- och sjukvårdslagen (1992:736) skall ha följande lydelse.
1XYDUDQGH O\GHOVH |
)|UHVODJHQ O\GHOVH |
|
26 §5 |
Av patienter får vårdavgifter tas ut enligt grunder som landstinget eller kommunen bestämmer, i den mån inte annat är särskilt föreskrivet. Patienter som är bosatta inom landstinget respektive kommunen, liksom patienter som avses i 3 b §, skall därvid behandlas lika. Landstinget får dock för sluten vård fastställa avgiftsnivåer i olika inkomstintervall och besluta om vilka regler om nedsättning av avgiften som skall gälla.
Högsta avgiftsbelopp för sluten vård är 80 kronor för varje vårddag. Endast kommunen får ta ut vårdavgifter för sådan vård som den har betalningsansvar för enligt 2 § lagen (1990:1404) om kommunernas
betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. Detsamma gäller i fråga om sådan psykiatrisk långtidssjukvård med huvudsaklig omvårdnads- inriktning för vilken kommunen enligt 9 § samma lag har åtagit sig betalningsansvar.
Avgifter för vård enligt 18 §, |
Avgifter för vård enligt 18 §, |
||||||
för förbrukningsartiklar |
enligt |
för |
förbrukningsartiklar |
enligt |
|||
18 b § eller för sådan |
18 b § eller för sådan |
||||||
långtidssjukvård |
som |
en |
långtidssjukvård |
som |
en |
||
kommun |
har |
betalningsansvar |
kommun har |
betalningsansvar |
|||
för enligt 2 eller 9 § lagen |
för enligt 2 eller 9 § lagen |
||||||
(1990:1404) om kommunernas |
(1990:1404) om kommunernas |
||||||
betalningsansvar för viss hälso- |
betalningsansvar för viss hälso- |
||||||
och sjukvård får inte, till- |
och |
sjukvård får, tillsammans |
|||||
sammans med avgifter som av- |
med avgifter som avses i 35 § |
||||||
ses i 35 § andra stycket social- |
andra stycket |
socialtjänstlagen |
|||||
tjänstlagen |
(1980:620), |
uppgå |
(1980:620), XSSJn WLOO K|JVW |
||||
till så stort belopp att den en- |
SURFHQW DY SULVEDVEHORSSHW SHU |
||||||
skilde inte förbehålls tillräckliga |
nU 'H InU GRFN LQWH uppgå till så |
||||||
medel för sina personliga behov, |
stort belopp att den enskilde inte |
||||||
boendekostnad |
och andra nor- |
förbehålls tillräckliga medel för |
5 Senaste lydelse 1998:856
SOU 1999:33 |
)|UIDWWQLQJVI|UVODJ 33 |
|
|
mala levnadskostnader.
När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att vårdtagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt för- sämrad ekonomisk situation.
sina personliga behov, boendekostnad och andra normala levnadskostnader.
När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att vårdtagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt för- sämrad ekonomisk situation.
34 )|UIDWWQLQJVI|UVODJ |
SOU 1999:33 |
|
|
Förslag till Lag om ändring i jordabalken
Härigenom föreskrivs att 12 kap. 18 a och 35 §§ jordabalken skall ha följande lydelse.
1XYDUDQGH O\GHOVH |
|
|
)|UHVODJHQ O\GHOVH |
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
18 a §6 |
|
|
|
|
Om en bostadslägenhet, som |
Om en bostadslägenhet, som |
|||||||||
hyrs ut av fastighetsägaren till |
hyrs ut av fastighetsägaren till |
|||||||||
en hyresgäst för annat än |
en hyresgäst för annat än |
|||||||||
fritidsändamål |
och som |
inte |
fritidsändamål |
och som |
inte |
|||||
utgör del av hyresvärdens egen |
utgör |
VlUVNLOGD |
ERHQGHIRUPHU |
|||||||
bostad, |
|
inte |
|
har |
lägsta |
PRWVYDUDQGH VnGDQD VRP DYVHV L |
||||
godtagbara standard enligt sjätte |
RFK †† VRFLDOWMlQVWODJHQ |
|||||||||
och |
sjunde |
styckena, |
får |
HOOHU del av hyresvärdens egen |
||||||
hyresnämnden |
på |
hyresgästens |
bostad, |
inte |
|
har |
lägsta |
|||
ansökan |
förelägga |
hyresvärden |
godtagbara standard enligt sjätte |
|||||||
att vidta åtgärd som behövs för |
och |
sjunde |
styckena, |
får |
||||||
att lägenheten skall uppnå sådan |
hyresnämnden |
på |
hyresgästens |
|||||||
standard |
|
|
(upprust- |
ansökan förelägga |
hyresvärden |
|||||
ningsföreläggande). |
|
|
att vidta åtgärd som behövs för |
|||||||
|
|
|
|
|
|
att lägenheten skall uppnå sådan |
||||
|
|
|
|
|
|
standard |
|
(upprust- |
||
|
|
|
|
|
|
ningsföreläggande). |
|
|
I föreläggandet skall bestämmas inom vilken tid den åtgärd som av- ses med föreläggandet skall ha vidtagits. Vite får sättas ut i föreläggan- det. Tiden i föreläggandet får förlängas, om det finns särskilda skäl för det och ansökan om förlängd tid görs före utgången av den tidsfrist som gäller.
Föreläggande får meddelas endast om åtgärden med hänsyn till kostnaden för denna kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte. Om den begärda åtgärden innebär att ingrepp måste göras i andra lägenhe- ter i huset, får ett föreläggande meddelas endast om hyresgästerna i dessa lägenheter samtycker till åtgärden.
Bestämmelserna i 16 § fjärde – sjätte styckena tillämpas också i fråga om upprustningsförelägganden.
Med fastighetsägare jämställs innehavare av tomträtt och ägare av byggnad som tillhör annan än ägaren av marken.
6 Senaste lydelse 1997:62
SOU 1999:33 )|UIDWWQLQJVI|UVODJ 35
En bostadslägenhet skall anses ha lägsta godtagbara standard, om den är försedd med anordning inom lägenheten för
1.kontinuerlig uppvärmning,
2.kontinuerlig tillgång till varmt och kallt vatten för hushåll och hygien,
3.avlopp för spillvatten,
4.personlig hygien, omfattande toalett och tvättställ samt badkar eller dusch,
5.försörjning med elektrisk ström för normal hushållsförbrukning,
6.matlagning, omfattande spis, diskho, kylskåp, förvaringsutrym- men och avställningsytor.
Utöver vad som anges i sjätte stycket krävs det för att lägsta godtag- bara standard skall uppnås
1.att det finns tillgång både till förrådsutrymmen inom fastigheten och till anordning för hushållstvätt inom fastigheten eller inom rimligt avstånd från den, och
2.att huset inte har sådana brister i fråga om hållfasthet, brandsä - kerhet eller sanitära förhållanden som inte skäligen kan godtas. Lag (1997:62).
35 §7
Hyresgästen får överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet för att genom byte få en annan bostad, om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Tillstånd skall lämnas, om hyresgästen har beaktansvärda skäl för bytet och detta kan äga rum utan påtaglig olägenhet för hy- resvärden samt inte heller andra särskilda skäl talar mot bytet. Tillstån-
det kan förenas med villkor. |
|
|
Första stycket gäller inte, om |
Första stycket gäller inte, om |
|
1. lägenheten hyrs i andra |
1. |
lägenheten hyrs i andra |
hand, |
hand, |
|
2. lägenheten utgör en del av |
2. |
lägenheten utgör en del av |
upplåtarens bostad, |
upplåtarens bostad, |
|
3. Lägenheten är belägen i ett |
3. |
lägenheten är belägen i ett |
enfamiljshus som inte är avsett |
enfamiljshus som inte är avsett |
|
att hyras ut varaktigt eller i ett |
att hyras ut varaktigt eller i ett |
|
tvåfamiljshus, |
tvåfamiljshus, |
|
4. lägenheten har upplåtits av |
4. lägenheten har upplåtits av |
|
någon som innehade den med |
någon som innehade den med |
|
bostadsrätt och lägenheten allt- |
bostadsrätt och lägenheten allt- |
|
jämt innehas med sådan rätt, |
jämt innehas med sådan rätt, |
|
eller |
eller |
|
5. hyresavtalet avser ett |
5. |
hyresavtalet avser ett |
7 Senaste lydelse 1993:400
36 )|UIDWWQLQJVI|UVODJ |
SOU 1999:33 |
|
|
möblerat rum eller en lägenhet |
möblerat rum eller en lägenhet |
för fritidsändamål och hyresför- |
för fritidsändamål och hyresför- |
hållandet inte har varat längre än |
hållandet inte har varat längre än |
nio månader i följd. |
nio månader i följd. |
|
K\UHVDYWDOHW DYVHU VlU |
|
VNLOGD ERHQGHIRUPHU |
Medverkar en kommun till att hyresgästen får en annan bostad ge- nom att anvisa eller förmedla denna, får kommunen ansöka hos hyres- nämnde om tillstånd som avses i första stycket. Detta gäller även kom- munalförbund som har hand om bostadsförmedling som är gemensam för två eller flera kommuner.
SOU 1999:33 |
)|UIDWWQLQJVI|UVODJ 37 |
|
|
Förslag till
Lag om ändring i lagen om
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen om
1XYDUDQGH O\GHOVH
För samtliga
En enda avgift betalas också för samtliga
1.finns på samma butiks- eller demonstrationsställe för mottagare, eller
2.finns inom samma sjukhus, vårdanstalt eller inrättning av liknande slag, om
)|UHVODJHQ O\GHOVH
2 §
För samtliga
En enda avgift betalas också för samtliga
1.finns på samma butiks- eller demonstrationsställe för mottagare, eller
2.finns inom samma sjukhus,
VlUVNLOGD ERHQGHIRUP, vårdan-
stalt eller inrättning av liknande slag, om
sedda att användas av dem som får vård. %RHQGH L VlUVNLOG ERHQGHIRUP EHWDODU 79 DYJLIW I|U GH PRWWDJDUH VRP GHQQH VMlOY LQQHKDU
38 )|UIDWWQLQJVI|UVODJ |
SOU 1999:33 |
|
|
Förslag till
Förordning om ändring i socialtjänstförordningen (1981:750)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstförordningen (1981:750) att det i förordningen skall införas nya bestämmelser 46 och 47 §§ av följande lydelse.
$YJLIW I|U KHPWMlQVW RFK YnUG RPVRUJ HOOHU VHUYLFH L VlUVNLOGD ERHQGHIRUPHU
46 §
När förbehållsbelopp eller avgift som avser hemtjänst samt vård, omsorg och service i särskilda boendeformer bestäms enligt 35 § socialtjänstlagen är det den enskildes inkomster efter skatt som skall ligga till grund för beräkningen. Uppgifter om inkomster och kostnader skall vara aktuella. Kommunalskattelagens bestämmelser om vad som är skattepliktiga inkomster av tjänst och näringsverksamhet skall till- lämpas. Härutöver får inkomster som beskattats i annat land medräk- nas. Kommunen har rätt att bortse från inkomster om dessa är av ringa betydelse.
Beträffande vilka skattepliktiga kapitalinkomster som skall medräk- nas skall lagen om statlig inkomstskatt tillämpas. Uppgift om kapital- inkomst får inte vara äldre än kontrolluppgift om kaptalinkomst av- seende året före avgiftsåret. I övrigt får förmögenhet inte påverka fast- ställande av avgift. Kommunen får bortse från förmögenhetsskatt.
Fastighetsskatt skall räknas som bostadskostnad.
Om den make, som har hemtjänst eller bor i särskilt boende, har den högsta inkomsten, skall den makens inkomst anses utgöra hälften av makarnas sammanlagda inkomst. Har den som beviljats insatsen den lägsta inkomsten skall den inkomsten ligga till grund för beräkning av förbehållsbeloppet.
Inkomst för minderåriga barn skall inte medräknas.
47 §
Kommunen skall, om inget annat följer av andra stycket, bestämma nivå för förbehållsbeloppet så att den enskilde lägst förbehålls för ensamstående 122 procent av prisbasbeloppet, för makar eller samman- boende vardera 101 procent av prisbasbeloppet. Ingår kost i avgiften skall förbehållsbeloppet vara lägst 57,5 procent av prisbasbeloppet för ensamboende och 100 procent av prisbasbeloppet för makar eller sam- manboende med gemensamt boende. För funktionshindrad under 65 år
SOU 1999:33 |
)|UIDWWQLQJVI|UVODJ 39 |
|
|
skall förbehållsbeloppet utgöra för ensamstående lägst 144 procent av prisbasbeloppet och för makar eller sammanboende lägst 237 procent av prisbasbeloppet.
Om avvikelser från vad som normalt avses ingå i hemtjänst eller i särskilda boendeformer föranleder merkostnader för den enskilde skall beloppsnivåerna höjas. Förbehållsbeloppet skall även anpassas efter merkostnader för kommunalt debiterad avgift för mat.
Ingår i den kommunala servicen avgiftsfri insats som annars skulle ha bekostats inom ramen för förbehållsbeloppet får nivån för förbe- hållsbelopp sänkas i motsvarande mån.
Vid prövning av jämkning enligt 37 § socialtjänstlagen (1980:620) får bortses från vad som i 46 § andra stycket sägs om förmögenhet.
SOU 1999:33 |
41 |
|
|
1 Utredningsuppdraget
Utredningen har haft två huvudarbetsuppgifter – att analysera begrep- pet särskilda boendeformer och dess tillämpning i olika lagstiftningar och att kartlägga avgifterna inom äldre- och handikappomsorgen. Utre- daren skall föreslå förändringar bl.a. i syfte att få mer enhetliga regler i olika författningar vad gäller särskilda boendeformer. I uppdraget ingår att lägga förslag beträffande avgifter för äldre- och handikappomsorgen
i den mån kartläggningen visar på att det finns behov av detta, samt att därvid bedöma förslagen utifrån kommunalekonomiska konsekvenser.
I utredningsdirektiven redovisas följande problem:
2NODUKHWHU L ERHQGHEHJUHSSHW Riksdagens revisorer har i rapport 1993/94:3 pekat på att oklarheter i klassificeringen av äldrebostäder fått betydelse när det gäller t.ex. bestämmelser om räddningstjänst, hyreslagstiftning, bestämmelser i plan- och bygglag, bostadsfinansiering m.m. Liknande synpunkter framkommer i en rapport från Svenska Kommunförbundet 1996. I vissa lagar och föreskrifter skiljs mellan bostäder och vårdanläggningar, vilket skapar
osäkerhet om vart särskilda boendeformer skall hänföras.
%RVWDGVVW|G L VlUVNLOGD ERHQGHIRUPHU Bostadsstöd för pensionärer (BTP) kan inte erhållas av personer boende i flerbäddsrum. Socialför- säkringsutskottet har anfört att regeringen bör överväga vilka krav som skall ställas för att ett boende i särskilda boendeformer skall anses vara sådant eget boende som berättigar till BTP. Framförallt ifrågasatte ut- skottet rätten till bostadsstöd för personer som delar rum med främ-
mande person i ett tvåbäddsrum.
%ULVWHU L KDQGOlJJQLQJ DY DYJLIWHU RFK UlWWVVlNHUKHW Den enskilde är enligt kartläggningar Socialstyrelsen gjort utlämnad till otydliga eller i vissa kommuner obefintliga regler för t.ex. jämkning. Ofta måste
den enskilde själv ta initiativ till jämkning.
.YDUERHQGH PDND PDNH Den statliga pensionärskommittén har vid ett flertal tillfällen påtalat den svåra situation som många gånger upp- står för makar eller sammanboende när den ena parten flyttar till en
särskild boendeform.
6WRUD DYJLIWVVNLOOQDGHU Socialstyrelsen har redovisat stora skillnader i avgiftsnivåer. I en delrapport från HSU 2000 (Behov och
42 8WUHGQLQJVXSSGUDJHW |
SOU 1999:33 |
|
|
resurser i vården, en analys, SOU 1996:163) gör kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation bedömningen att regeringen bör ta initiativ till en översyn av avgiftssystemet inom äldreomsorgen.
Enligt direktiven skall utredarens utgångspunkt vara att alla män- niskor skall ges möjlighet att bo i en egen bostad även vid omfattande behov av vård och omsorg. I särskilda boendeformer skall omfattande behov av vård och omsorg, för kortare eller längre tid, kunna tillgodo- ses. Utredningens uppdrag kan kortfattat anges som
·analysera boendebegreppets innebörd i olika författningar och vilka konsekvenser olika benämningar och klassificeringar kan få.
·Överväga vilka krav som bör ställas för att boende i särskilda boen- deformer skall berättiga till bostadstillägg.
·Undersöka om den nuvarande avgränsningen enligt hyreslagen är lämplig när det är fråga om särskilt boende.
·Analysera frågan om möjlighet att överklaga ett enskilt avgiftsbeslut eller avslag på begäran om jämkning.
·Kartlägga avgiftskonstruktioner som tillsammans med bidrag och skatter ger upphov till marginaleffekter.
·Analysera den rättsliga situationen för makar eller sammanboende när den ena parten erhåller dagvård, korttidsboende eller permanent flyttar till särskild boendeform.
·Kartlägga förbehållsbeloppets nivå, i vilken mån kommunerna jäm- ställer denna nivå med nivån för "försörjningsstöd", i vilken ut- sträckning äldre hänvisas till att söka socialbidrag och i vilken mån äldre avstår från insatsen av kostnadsskäl.
·Kartlägga kommunernas tillämpning av självkostnadsbegreppet och i detta sammanhang redovisa avgiftstäckningsgraden för olika kom- muner.
Eventuella förslag från utredaren skall bedömas utifrån kommunal- ekonomiska konsekvenser. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.
Utredningen har tagit del av utredningar och forskning inom områ- det, enligt de referenser som anges där resultat redovisas. Utredningen har härvid själv kunnat bearbeta de data som Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum tagit fram på uppdrag av Socialstyrelsen i samband med Socialstyrelsens uppföljning av avgifter för äldre- och handikappom- sorg. Vidare har SCB på utredningens uppdrag gjort vissa specialbear- betningar av uppgifter i SCBs så kallade Hinkstudie. Utredningen har härutöver erhållit information och material från bl.a. Räddningsverket, Boverket och Radiotjänst i Kiruna AB, samt från vissa intresseorgani-
SOU 1999:33 |
8WUHGQLQJVXSSGUDJHW 43 |
|
|
sationer, bl.a. De Handikappades Riksförbund, Demensförbundet och Hyresgästernas Riksförbund.
Utredningen har under arbetets gång haft samråd med Kommittén för översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter (Socialtjänstutredningen), Kommittén för översyn av systemet för inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer m.m.
SOU 1999:33 |
45 |
|
|
2 Särskilda boendeformer
)|UVODJ
Begreppet "särskilda boendeformer" kan i vissa sammanhang utgöra samlingsbegrepp för särskilt boende för äldre och bostad med sär- skild service för funktionshindrade, i andra avse enbart bostäder för äldre. I syfte att renodla "särskilda boendeformer" så att detta endast används som samlingsterm för bostad med särskild service för funktionshindrade, särskilt boende för äldre samt korttidsboende föreslås att begreppet "särskilda boendeformer" i 20 § SoL ändras till "äldreboende".
Vidare föreslås ett tydliggörande av att med "äldreboende" skall avses bostäder för permanent boende för äldre vars behov av vård eller omsorg, service samt trygghet inte kan tillgodoses i ordinärt boende. I lagtexten preciseras detta genom att formuleringen "sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad" ändras till "äldre- boende för vård, omsorg och service" En gemensam nämnare för alla särskilda boendeformer är att den enskilde skall kunna få erfor- derlig vård enligt hälso- och sjukvårdslagen och omsorg och service enligt socialtjänstlagen. Den enskilde skall kunna bo kvar i samma särskilda boende och inte behöva flytta mellan olika boenden om behovet av vård och omsorg ökar.
I lagtexten klargörs att det skall finnas olika former av boende för olika behov. Laxtexten ändras också så att det framgår att kommu- nen kan tillgodose äldres behov av äldreboende på annat sätt än ge- nom att själv inrätta boendet. Detta innebär inte någon ändring av kommunens skyldighet att så långt som möjligt erbjuda äldreboende och korttidsboende inom kommunen.
Behovet av bostäder för äldre som vill bo med tillgång till viss service tillgodoses i olika former på den vanliga bostadsmarknaden. I 20 § första stycket SoL markeras kommunens ansvar att verka för att det skall finnas lämpliga och tillgängliga bostäder för äldre som inte är i behov av äldreboende men som ändå behöver bostäder med god tillgänglighet.
46 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
SOU 1999:33 |
|
|
Det kortvariga boendet skiljs ut från äldreboende och regleras som korttidsboende i 20 § SoL. Förändringen påverkar inte kommu- nens ansvar för hälso- och sjukvård, inte heller den enskildes rätt att genom förvaltningsbesvär överklaga beslut om korttidsboende.
2.1Begreppen särskilt boende och bostad med särskild service
I förarbetena till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS) anges bl.a. att huvudformerna av bostad med sär- skild service skall vara servicebostad och gruppbostad. Servicebosta- den som kan vara förlagd i ett vanligt bostadshus eller tillsammans med flera i ett servicehus definieras i förarbetena vara sådan bostad som har tillgång till gemensam service. Gruppbostad definieras vara ett litet an- tal bostäder som är grupperade i villor, radhus eller flerfamiljshus kring gemensamma utrymmen och där service och vård kan ges alla tider på dygnet. Vidare skall det finnas fast personal som i huvudsak kan täcka de boendes hela stödbehov. Det skall inte ha någon betydelse för ut- formningen av bostad med särskild service om det regleras i LSS eller socialtjänstlagen (1980:620, SoL).
Motsvarande beskrivning beträffande äldreboende finns inte i förar- betena. Tvärtom var det i samband med Ädelreformen lagstiftarens ut- talade vilja att ha ett begrepp som tillät kommunerna flexibla lösningar. Samlingsbegreppet särskilt boende för äldre omfattar vad som traditio- nellt benämnts sjukhem, ålderdomshem, servicehus och gruppboende. Genom att använda ett begrepp för sådana särskilda boendeformer markerade det föredragande statsrådet att kommunerna har stor frihet i fråga om hur äldres behov av sådant boende, service och vård skall till- godoses.
Gemensamt för särskilda boendeformer är dock att den boende skall ha tillgång till personal dygnet runt.
Till särskilda boendeformer är knutna en rad rättsliga konsekvenser. Av socialtjänstlagen följer att särskilt boende är en biståndbedömd insats, att avgiften bestäms enligt 35 § SoL och att kommunen ansvarar för den kvalitet som beskrivs i lagen. Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) har kommunen hälso- och sjukvårdsansvaret upp till läkarnivå i särskilda boendeformer, medan landstinget om inget annat avtalas har detta ansvar i ordinärt boende. Avgränsningen har även be- tydelse för en rad frågor som regleras i annan lagstiftning såsom TV- avgift, föreskrifter om brandskydd samt fastighetsskatt.
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 47 |
|
|
För privata vårdgivare sker en form av klassificering eller uppdel- ning av vad som skall anses vara särskild boendeform genom länssty- relsens tillståndsgivning jämlikt 69 § SoL, medan det är kommunernas ansvar att identifiera och bestämma vilka kommunala boenden som skall anses vara boende med särskild service och särskilt boende. För kommunerna kan det ibland finnas svårigheter att dra gräns mellan vad som är särskild boendeform, ordinärt boende eller hem för vård och boende.
Enligt 23 § socialtjänstlagen ansvarar socialnämnden för att det finns hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Hem för vård och boende är inte avsett för mer långvariga behov men det finns en tendens till allt längre placeringar under former som kan vara snarlika ordinärt eller särskilt boende. Kommunens svårigheter att klassificera ett boende är tydligast eller vanligast när det gäller boende för människor med psy- kosociala problem. För dessa människor finns olika former av boende som social insats. Dessa former sträcker sig från bostadshotell och kollektivboenden till gruppbostäder och sjukhem. Mestadels fungerar uppdelning mellan särskilda boendeformer och ordinärt boende utan problem. Där det råder tveksamhet är det respektive kommun som har att bestämma vilken typ av boende som kommunen har behov av och inrätta de egna boendena därefter
2.1.1Begreppet särskilda boendeformer
Det har tagit lång tid innan begreppet särskilda boendeformer vunnit förankring. Utvecklingen under
Socialstyrelsen redovisar i en studie ett försök att klassificera boen- det med ledning av boendeformernas egna uppgifter. I studien används ett register från Hälso- och sjukvårdsinformation (HSI) som bedöms täcka drygt 80 procent av samtliga särskilda boenden. 1
1 Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 98:11, Ädelparadoxen, sid 13
48 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
|
SOU 1999:33 |
||
|
|
|
|
|
|
Tabell 1. 9DG GH ROLND ERHQGHQD VMlOY NDOODU VLJ |
|||
|
|
|
|
|
|
%HQlPQLQJ |
$QWDO HQKHWHU |
$QGHO HQKHWHU |
|
|
Sjukhem |
518 |
15,5 |
|
|
Servicehus |
1 010 |
30 |
|
|
Ålderdomshem |
397 |
12 |
|
|
Gruppboende |
773 |
23 |
|
|
Servicelägenheter |
148 |
4 |
|
|
Äldreboende |
155 |
4,5 |
|
|
Särskilt boende |
224 |
7 |
|
|
Övriga benämningar *) |
119 |
3,5 |
|
|
Summa |
3 344 |
100 |
|
*) vårboende, demensboende, vårdhem, pensionärshem, korttidsboende
Källa: Äldreuppdraget 98:11, Ädelparadoxen, med ledning av HSI:s register september 1997
Det kan noteras att endast sju procent själva betecknar sig med begrep- pet särskilt boende. Vad som döljer sig bakom de olika benämningarna kan skifta väsentligt. Även ett så förhållandevis entydigt begrepp som gruppboende kan se mycket olika ut vid en närmare granskning. Detta framgår t.ex. av en nationell studie Stiftelsen Stockholms läns Äldre- centrum genomförde under 1995, där kommunerna redovisade mycket skiftande boenden som gruppbostad.2
Samtidigt kan konstateras att begrepp som servicehus, ålderdoms- hem, vårdboende och sjukhem används och har viss relevans. Denna indelning kan ibland skapa problem genom att en person anses bo eller vårdas på "fel vårdnivå" Till exempel kan kommunen eller en vårdgi- vare anse att en person är för dålig för att bo kvar på servicehus och att han därför borde flytta till sjukhem.
Sjukhemmets historia går tillbaka till långvården. Begreppet sjuk- hem är välkänt och betydligt mer inarbetat än särskilt boende. De olika boendena som gruppboende, ålderdomshem, sjukhem, vårdboende fly- ter dock i praktiken alltmer in i varandra.
Servicehusen har fått en väsentligt ändrad inriktning. Tidigare kunde servicehuset vara ett alternativ för äldre som hade svårt att klara sig i det egna boendet men som inte hade några omvårdnadsbehov. I bland kunde inflyttning i servicehus helt enkelt ske som ett led i plane- ring för sin ålderdom. Numera har servicehusen alltmer fått samma roll som ålderdomshemmet traditionellt haft. Många servicehus b yggs om
2 Socialstyrelsen, Ädelutvärderingen 95:2
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 49 |
|
|
för att bättre passa för personer med stort omvårdnadsbehov eller de- mens.
Detta innebär att de olika traditionella formerna av särskilda boen- deformer fått en mer enhetlig inriktning och det har blivit tydligt att dessa är ett boende för människor med stort omvårdnadsbehov som inte kan tillgodoses i det egna hemmet, vilket i stort överensstämmer med nuvarande kriterier i lagen. Denna utveckling är en av utgångspunk- terna för att definiera särskilt boende i förhållande till ordinärt. Övriga utgångspunkter är de krav och ansvar för kommunen som är knutet till särskilda boendeformer.
2.1.2Äldreboende i tidigare lagstiftning
Fram till
Enligt 1947 års politiska riktlinjer för åldringsvården skulle ålder- domshemmen byggas ut kraftigt. Ungefär var tionde ålderspensionär beräknades behöva plats. Socialvårdskommittén (SOU 1946:52) som utrett frågan föreslog en kraftig utbyggnad av ålderdomshemmen.
Med bl.a. en debattskrift av Ivar
Ett alternativ som växte fram var särskilda pensionärsbostäder som byggdes i syfte att förbättra äldres boendesituati on. Riksdagen hade 1939 beslutat om särskilda statsbidrag för att bygga pensionärshem.
Den utveckling som kom att få störst betydelse var hjälp i hemmet. Röda Korset startade 1950 det första försöket med hemsamaritverk- samhet. Redan 1952 kom Socialstyrelsen med det första direktivet för utformningen av hemhjälp för gamla. Samma år tillsattes en utredning med uppdrag att "söka lösa åldringsvårdens problem även på andra vä- gar än anstaltsvård, bl.a. genom att vidta åtgärder för att göra det möj- ligt för åldringarna att kvarstanna i sina hem". Åldringsvårdsutred- ningen föreslog att "Åtgärderna inom åldringsvården måste i första hand och i största möjliga utsträckning inriktas på att med alla medel förhjälpa de gamla att utan alltför stora personliga påfrestningar få leva
50 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU SOU 1999:33
ett oberoende liv så länge som möjligt i sina egna hem." 3 Regeringen följde utredningens förslag, som stadfästes av riksdagen 1957. Detta kan betecknas som ett genombrott för hemmaboendeideologin. 4
Genom en lagändring år 1951 fick landstingen ansvaret för de kro- niskt sjuka. Ålderdomshemmen avlastades därmed den blandning av boende som utgjort ett av problemen. Ålderdomshemmen hade inte bara varit förbehållna äldre. In på
Utvecklingen mellan 1950 och
Socialutredningen (SOU 1977:40) redovisade att antalet platser i ålderdomshem ökat under perioden
År 1964 fattade riksdagen beslut att det behövdes alternativa boen- deformer för äldre. Statsbidraget till b yggande av ålderdomshem upp- hörde 1965. Samtidigt får kommunerna bidrag till hemhjälpen med 35 procent av nettokostnaderna, från år 1975 35 procent av bruttokostna- derna.
Under
3SOU 1956:1, sid 185
4Per Gunnar Edebalk: Hemmaboendeideologins genombrott, åldringsvård och socialpolitik
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 51 |
|
|
Figur 1. $QGHO SODWVHU SHU LQQHYnQDUH nU RFK lOGUH L nOGHU
GRPVKHP OnQJYnUG VMXNKHP RFK VHUYLFHKXV ±
antal per 1 000 65 år och äldre
100 |
|
|
|
90 |
|
|
|
80 |
|
|
|
70 |
|
|
|
60 |
|
|
|
50 |
|
|
|
40 |
|
|
|
30 |
|
|
|
20 |
|
|
|
10 |
|
|
|
0 |
|
|
|
1945 |
1954 |
1965 |
1975 |
|
servicehus |
|
långvård |
|
ålderdomshem |
1985 |
1990 |
Källa: Marta Szebehely, Vardagens organisering, Lund studies in social wel- fare IX, 1995
Socialutredningens bedömning var att det inom överskådlig tid fanns behov av en boendeform som motsvarar ålderdomshemmen. Det fanns annars risk, menade utredningen, att vissa grupper av pensionärer inte skulle få den service som motsvarar deras behov. Socialutredningen menade att de äldre i ålderdomshemmet framförallt fick sitt tr ygghets- behov tillgodosett genom den omfattande service och omvårdnad som ges där. Servicehusen däremot tillgodosåg en högre grad av självstän- dighet utan att åsidosätta tryggheten.
Socialutredningen föreslog att de dåvarande ålderdomshemmen skulle ingå i begreppet servicehus. Finansieringen av byggande och drift borde bli lika för de två boendeformerna.
I propositionen om socialtjänstlagen (prop 1979/80:1) anslöt sig fö- redragande statsråd till förslaget att använda ordet servicehus som ett gemensamt begrepp för olika former av boende med gemensam service, inkl ålderdomshemmen, vars syfte var att tillgodose omfattande behov av service och vård. Byggande av servicehus föreslogs k unna finansieras med statliga lån. Vad gäller statsbidrag till personalen lades dock inga förslag om att ålderdomshemmen skulle omfattas av samma statsbidrag som för social hemhjälp.
Statsrådet pekade också på möjligheterna att bygga kollektivhus för att pröva olika alternativa boendeformer.
52 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
SOU 1999:33 |
|
|
Vad gäller sjukhemmen föreslog socialutredningen att det skilda huvudmannaskapet för långtidssjukvård resp äldreomsorg borde bibe- hållas. Olika former av samarbete borde däremot byggas ut. Sjukvårds- huvudmannen borde svara för institutionell vård och andra insatser när det finns ett medicinskt vårdbehov. Detta kan enligt utredningen antas föreligga när ett vårdbehov mer varaktigt kräver insatser dygnet runt. Socialutredningen uttalade att kommunerna och landstingen inte borde bygga upp tämligen likartade vårdresurser.
Socialutredningen pekade vidare på behovet av att landstingen ut- vecklade lugna och hemlika miljöer i mindre institutioner för den väx- ande gruppen senildementa.
Föredragande statsråd anförde (prop 1979/80:1 sid 293f) att det fanns skäl att fortsatt följa boendestandarden på sjukhemmen, som inte fått den hemliknande miljö som riksdagen beslutat i 1964 års program. Vidare anslöt sig statsrådet till socialutredningens förslag att lands- tingen skall ha huvudansvaret för vården av senildementa.
I propositionen föreslogs följande lagformulering (§ 19 SoL):
Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.
För äldre människor med behov av särskilt stöd skall kommunen inrätta bostäder med gemensam service (servicehus). – – –
Riksdagen beslutade enligt förslaget. Socialutskottet anförde bl.a. föl- jande:
Utskottet förutsätter, i likhet med vad som anförts i propositionen, att en vårdform som de nuvarande ålderdomshemmen utgör skall finnas kvar inom överskådlig tid, även om strävan bör vara att suc- cessivt övergå från den helinackordering som erbjuds vid ålder- domshemmen till en mer individuellt anpassad service.5
2.1.3Äldreomsorgen inför
Under
I regeringens proposition Äldreomsorgen inför
5 1979/80 SoU:44
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 53 |
|
|
sitionen ett större vårdbehov än vad ålderdomshemmen var tänkta för. Avsikten med utbyggnaden av servicebostäder under 1970- och
Vid socialutskottets behandling av propositionen och de motioner som väcktes med anledning av den var det främst ålderdomshemmen som stod i fokus. "Utskottet förutsätter givetvis att de uttalanden som riksdagen tidigare gjort när det gäller den särskilda boendeformen ål- derdomshem kommer att efterlevas. Utskottet har tidigare kunnat kon- statera att det råder politisk enighet om att denna vårdform skall finnas kvar." Utskottet påtalar vidare vikten av att vården för de åldersde- menta byggs ut.7
Äldredelegationen (Ds 1989:27) föreslog följande mål för äldrebo- endet
Inriktningen av bostads- och socialpolitiken, när det gäller äldre samt personer med funktionshinder med psykiska eller sociala han- dikapp, är att förstärka möjligheterna för dem att bo i sitt eget bo- ende. Vissa människor måste emellertid kunna erbjudas särskilda boendeformer för att kunna få sina grundläggande behov av tr ygg- het, service och omvårdnad tillgodosedda.
Enligt äldredelegationens uppfattning borde begreppet "särskilda boen- deformer för service och omvårdnad" kunna användas i SoL som sam- lingsbegrepp för alla boendeformer som delegationen avsåg, såväl ser- vicebostäder och ålderdomshem som kommunerna var huvudmän för, gruppboende som fanns i en gråzon mellan huvudmännen och de lokala sjukhem som landstingen var huvudman för. Syftet var att förtydliga kommunernas ansvar för "ett varierat utbud av boendeformer till alla som behöver sådant stöd". Äldredelegationen avsåg med detta lämpliga boendeformer för alla åldrar, inte bara äldre. 8
6prop 1987/88:176 sid 69
71988/89:SoU6, sid 14ff
8Ansvaret för äldreomsorgen, Ds 1989:27 sid 220f
54 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
SOU 1999:33 |
|
|
Samtidigt som Äldredelegationen ansåg att ålderdomshem och sjuk- hem behövdes som boende- och vårdformer betonade delegationen att kommunerna på sikt skall uppfylla kraven på god utrymmesstandard, och utformas så att den enskildes rätt till frihet och integritet kan tillgo- doses.
2.1.4Gällande rätt
I propositionen Ansvaret för service och vård till äldre och handikap- pade mm, prop. 1990/91:14, gjordes en uppdelning så att ansvaret för särskilda boendeformer för äldre som kom att regleras i 20 § SoL skil- des från ansvaret för att inrätta bostäder med särskild service för män- niskor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svå- righeter i sin livsföring som regleras i 21 § SoL.
Socialutskottet som anslöt sig till förslagen framhöll att det i kom- munernas skyldighet bör ingå att tillhandahålla servicebostäder, grupp- boende, ålderdomshem och lokala sjukhem. 9 Utskottet ansåg att det be- hövdes en kraftig utbyggnad av alternativa boendeformer, inte bara för äldre utan även för funktionshindrade. Vad gäller lokala sjukhem pe- kade utskottet på att det är en förutsättning för att man skall kunna leva upp till de övergripande målen om valfrihet och personlig integritet att den som så önskar skall kunna få bo i eget rum. 10
Syftet med reformen var att tydliggöra kommunernas ansvar för allt äldreboende, även den som landstinget bedrev på långvårdssjukhusen. I propositionen anförs att "olika former av social och medicinsk service skall i första hand kunna tillgodoses i den enskildes hem. Den enskilde skall emellertid kunna välja att flytta till en särskild boendeform för service och omvårdnad". 11
Regeringen uttalar i propositionen om ändring i socialtjänstlagen (1996/97:124) att huvudinriktningen när det gäller omsorg om äldre och personer med olika slags funktionshinder är att förstärka möjlig- heterna till eget boende och att detta borde vara utgångspunkt även när den enskilde har omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård. När behovet av tillsyn eller kraven på tr ygghet och säkerhet inte längre kan tillgodoses i det egna hemmet bör det finnas möjligheter att flytta till en särskild boendeform. Regeringen konstaterar vidare att det förekommer många olika benämningar på de olika slag av kollektivt boende som ingår i samlingsbegreppet särskilt boende. Traditionella
91990/91:SoU9, sid 24
101990/91:SoU9, sid 31f
11prop 1990/91:14, ansvaret för service och vård till äldre och handikappade
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 55 |
|
|
benämningar som ålderdomshem, servicebostäder, gruppboende och sjukhem antas förlora betydelse i takt med att nya boendeformer och benämningar växer fram. När man inte längre kan bo kvar i det egna hemmet måste, enligt regeringens mening, det särskilda boendet – oavsett vad det kallas – kunna erbjuda en god vård och omsorg som beaktar den enskildes behov av självbestämmande, integritet, trygghet och livskvalitet.
2.1.5Utvecklingen under
Äldreboendet har under
·Lagstiftningens inriktning på flexibilitet och anpassning till indivi- dens behov,
·Lagstiftarens betoning av kvarboendeprincipen,
·Kommunernas ansträngda ekonomi,
·Den ökande andelen personer över 80 år.
·Kortare vårdtider inom landstingets slutenvård
·Färre medicinskt färdigbehandlade
Utvecklingen under
Idag kan även ett stort vård- och omsorgsbehov tillgodoses i ordi- närt boende. De sammanlagda kostnaderna för hemsjukvård och hem- tjänst som ges dagligen inkl kvällar och nätter är ofta högre än om vården ges mer institutionellt i ett särskilt boende. Den högre kostnaden för att tillhandahålla hjälpen i ordinärt boende tycks dock inte påverka kommuner och landsting. Tvärtom har det skett en utbyggnad under
56 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
SOU 1999:33 |
|
|
särskilt boende, vilket bl.a. framgår i Socialstyrelsens Äldreuppdraget 1998.
Vårdtiderna inom landstingets slutenvård har kortats och eftervårds- former i landstingsregi som konvalescenthem har drastiskt minskat. Antalet vårdplatser inom akutsjukvården har minskat med närmare 40 procent under åren
Vård i livets slutskede ges i ökande grad i kommunernas äldreboen- den. Andelen av alla som avlider på sjukhus har minskat från 50 pro- cent år 1992 till 43 procent år 1995. Äldre med grav demenssjukdom får numera sin vård i kommunernas äldreboenden, inte inom den psy- kiatriska vården eller annan landstingsdriven slutenvård.
Personer som flyttar in i äldreboende är genomsnittligt sett äldre och mer vårdbehövande. I synnerhet gäller detta inflyttningen till vad som traditionellt benämnts servicehus. I en stor del av landets kommuner har tröskeln för att få bistånd i form av plats i äldreboende höjts.
2.1.6Antal platser, boende och standard i äldreboende
Efter Ädelreformen, alltså mellan 1992 och 1997 har antalet personer som bor i äldreboende ökat med tretton procent. Andelen personer 80 år och äldre som bor i äldreboende har ökat från 21,3 procent år 1992 till 22,9 procent år 1997. Från 1994 har antalet boende varit relativt konstant, kring 135 000 personer, medan andelen boende av alla 80 år och äldre har sjunkit något, från 23,2 procent till 1997 års 22,9. Hälften av kvinnorna i åldern 90 år och äldre och 42 procent av männen i den åldersgruppen bodde i särskilt boende. I åldersgruppen
Den stora ökningen
Inriktningen mot att göra det möjligt för äldre att bo kvar i sitt hem kan under de senaste åren ha inneburit att fokus mer stått på utb yggnad
12Regeringens skrivelse 1997/98:155, Utvecklingen inom den kommunala sektorn
13Socialstyrelsen följer och utvärderar 1996:2, Ädelreformen, slutrapport
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 57 |
|
|
av kvälls- och nattpatruller och andra delar av den hemtjänst som är inriktad på äldre med stora omsorgsbehov.
Tabell 2. 8WYHFNOLQJHQ DY DQWDOHW ERHQGH ±
cU |
|
|
|
|
|
|
antal |
121 061 |
129 066 |
135 536 |
135 414 |
133 005 |
136 206 |
boende |
|
|
|
|
|
|
årlig |
|
+ 7 % |
+ 5 % |
0 % |
- 2 % |
+ 2 % |
ökning |
|
|
|
|
|
|
ökning |
|
+ 7 % |
+ 12 % |
+ 12 % |
+ 10 % |
+ 13 % |
jämfört |
|
|
|
|
|
|
med 1992 |
|
|
|
|
|
|
andel av |
21,3 % |
22,4 % |
23,2 % |
23,2 % |
22,5 % |
22,9 % |
alla 80 + |
|
|
|
|
|
|
Källa: Statistiska Centralbyråns meddelanden 1992– 1993 och Socialstyrelsen, Socialtjänststatistiken
Antalet personer som bodde i eller erhöll korttidsboende i särskilda bo- endeformer var vid årsskiftet 1997/1998 drygt 136 000. Av dessa var 43 000 män (32 procent) och 93 000 kvinnor (68 procent). De äldsta åldersgrupperna dominerar, drygt 70 procent är 80 år och äldre. Det bor dock även personer som inte är ålderspensionärer i särskilda boende- former för äldre. Totalt bodde vid årsskiftet 97/98 cirka 5 500 personer som var yngre än 65 år i särskilt boende för äldre, fyra procent av samtliga boende.
Totalt fanns enligt den nationella statistiken vid årsskiftet 1997/98 cirka 4 250 enheter, varav cirka 3 530 (90 procent) drevs av kommu- nen, 38 av landstinget och 690 (10 procent) av enskilda vård- och om- sorgsgivare.
58 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
|
|
|
SOU 1999:33 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
Tabell 3. 8WYHFNOLQJHQ DY ERHQGHVWDQGDUG |
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
%RHQGHVWDQGDUG |
$QWDO ERVWlGHU |
|
$QGHO ERVWlGHU |
|
|
|
|
1992 |
1997 |
1992 |
1997 |
|
|
Flerbäddsrum/två- |
7 711 |
6 080 |
7 |
5 |
|
|
bäddsrum |
|
|
|
|
|
|
1 rum, utan kök |
50 275 |
34 059 |
46 |
27 |
|
|
1 rum och |
25 305 |
50 938 |
23 |
41 |
|
|
kök/kokvrå/kokskåp |
|
|
|
|
|
|
2 rum och |
24 934 |
31 738 |
23 |
25 |
|
|
kök/kokvrå/kokskåp |
|
|
|
|
|
|
3 rum och kök |
2 028 |
2 179 |
2 |
2 |
|
|
har egen toalett |
81 792 |
103 742 |
68 |
76 |
|
|
har egen dusch |
57 085 |
90 720 |
47 |
67 |
|
|
och/eller bad |
|
|
|
|
|
|
Totalt antal |
110 253 |
124 994 |
100 |
100 |
|
|
rum/lägenheter |
|
|
|
|
|
Källa: Statistiska Centralbyråns meddelanden 1992 S 23 SM och Socialstyrel- sen, Socialtjänststatistiken 1998:7
Sedan Ädelreformen 1992 har boendestandarden förbättrats i relativt snabb takt. Vid årsskiftet 1992/93 hade mindre än hälften egen dusch eller bad mot två tredjedelar fem år senare. Antalet personer med egen toalett hade ökat med nästan 22 000 och andelen av alla boende ökat från 68 procent till 76 procent. Ännu vid årsskiftet 1997/98 delade dock nästan 12 000 personer rum med annan än make/maka/sambo.
I den ovan refererade inventeringen Socialstyrelsen genomfört inom ramen för Äldreuppdraget ingår 303 enheter som kommunerna övertog
i samband med Ädelreformen. Av dessa uppgav drygt hälften att om- byggnation skett för att förbättra boendestandarden. I 120 av de 303 enheterna avsåg denna att få fler enkelrum. Vanligt var också att för- bättra hygienstandarden. Andelen enkelrum uppskattas i denna studie med ledning av olika studier under
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 59 |
|
|
Detta är dock en ökning jämfört med 1991, då bara 37 procent hade tillgång till egen toalett. 14
I den nationella statistiken redovisas allt äldreboende, inkl korttids- boende, gemensamt. Från 1995 finns uppgift om antal personer i kort- tidsboende vid årsskiftet. Mellan 31/12 1995 och 31/12 1997 redovisas en ökning från drygt 5 400 personer till nära 6 300 personer.
Med ledning av uppgifter om antal personer som var beviljade hem- tjänst i servicehus/servicebostad resp bodde i äldreboende men inte hade någon insats (uppgift saknas efter 1995) kan antalet boende i ser- vicehus/motsvarande uppskattas till cirka 55 000, varav drygt 10 000 personer inte hade någon hemtjänst 1995. Av dessa 55 000 personer kan cirka 6 000 med ledning av den nationella statistiken (säkra upp- gifter saknas) antas vara makar/sammanboende Det skulle innebära att det finns cirka 51
Antalet personer som hade korttidsboende eller bodde permanent med helinackordering var således cirka 80 000 personer vid årsskiftet 97/98.
I SCB:s Hinkstudie har de boende i särskilda bostäder med hel- inackordering ombetts kategorisera var de bor. En tredjedel har be- skrivit sitt boende som ålderdomshem, en tredjedel som sjukhem, 13 procent som gruppboende och 20 procent har angivit annan form. Cirka 10 procent hade enligt Hinkstudien kvar sin tidigare bostad.
2.1.7Överväganden
I analysen av begreppet särskilda boendeformer ingår ställningstagande till dels om begreppet bör ersättas av någon annan term och dels om det är tillräckligt klart definierat. Jag menar att även om man skulle byta benämning på särskilda boendeformer skulle problemen med att skilja det från ordinärt boende kvarstå. Jag har beträffande dessa frågor kommit fram till att begreppet särskilda boendeformer numera är in- arbetat och att det skulle medföra övervägande nackdelar att byta det mot något annat begrepp. Mitt förslag är därför att det används som ett övergripande begrepp för äldreboende, korttidsboende och bostäder med särskild service för funktionshindrade, såsom det exempelvis an- vänds i 69 § SoL. Genom denna precisering underlättas också tillämp- ning i annan lagstiftning.
14 Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 98:11, Ädelparadoxen, Sjukhemmen före och efter Ädelreformen
60 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
SOU 1999:33 |
|
|
För att undvika att samlingsbegreppet särskilda boendeformer blandas samman med ”särskilda boendeformer” i dess användning i 20 § SoL som benämning för boende för äldre föreslår jag att ”sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre” i 20 § SoL ersätts med ”äldreboende”. Det kan ifrågasättas om detta begrepp är tillräckligt tydligt definierat. Tillsammans med formuleringen ”för vård, omsorg och service” ges det enligt min bedömning en tillräckligt tydlig precision samtidigt som man bibehåller kommunernas möjlig- heter att använda olika lösningar. Det har ansetts vara av avgörande vikt att ge kommunerna möjlighet att använda mycket flexibla lös- ningar inom ramen för sitt ansvar för särskilt boende för att därigenom kunna finna lösningar anpassade efter individernas behov. Det finns inte heller nu anledning att häri minska kommunernas frihet.
Utvecklingen efter Ädelreformen har gått mot allt mer flexibla bo- endeformer för äldre. Det är varken möjligt eller önskvärt att återgå till
att dela upp det kommunala äldreboendet i olika former såsom sjukhem och servicehus. Den som idag beviljas lägenhet i servicehus behöver inte i första hand service, utan personlig omsorg och vård. "Sjuk- hemsvård" ges i dag i alla särskilda boendeformer, inte bara i det som en kommun valt att benämna sjukhem. En liknande utveckling finns i övriga nordiska länder.
Det finns däremot ett behov av en differentiering så att t.ex. perso- ner med demenssjukdomar kan erbjudas för dessa grupper anpassade boenden. Kulturell bakgrund, annat modersmål, teckenspråk och andra individuella behov kan också behöva uppmärksammas, inte minst med hänsyn till att andelen äldre invandrare ökar.
Behovet av förtydligande av begreppet särskilda boendeformer har bl.a. påkallats utifrån svårigheter att skilja dessa från ordinärt boende. Främst har problemet uppmärksammats avseende bostad med särskild service för funktionshindrade. Det måste vara upp till varje kommunen att bestämma vilka de kommunen tillhöriga boendena som skall utgöra särskilda boendeformer. Har ett boende bestämts utgöra en särskild boendeform följer en rad konsekvenser.
I nu gällande lagtext finns begreppet omvårdnad. Detta begrepp är mindre precist än vård, som bör användas för att markera att den en- skilde inom det särskilda boendet skall kunna erbjudas erforderlig hälso- och sjukvård. Kommunerna svarar för hälso- och sjukvård upp till läkarnivå och landstinget för erforderliga läkarinsatser. Boendet skall vidare kunna erbjuda trygghet, omsorg och service. Den enskilde skall på det särskilda boende där hon befinner sig kunna få erforderlig vård och omsorg av personal med rätt kompetens. En äldre person skall inte behöva flytta från ett boende till ett annat för att få mer kvalificerad vård t.ex. från ett "servicehus" till ett "sjukhem" för att få
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 61 |
|
|
tillgång till hälso- och sjukvård dygnet runt. Det är viktigt att det särskilda boendet utformas så att den enskilde har möjlighet bo kvar inom samma boende.
2.2Goda bostäder – ett generellt samhällsuppdrag
Redan kring decennieskiftet 1940/50 hade "hemmaboendeideologin" fått genombrott, "från vårdhem till hemvård". Flera inventeringar av boendeförhållandena under 1950- och 1960 talen visade att pensionä- rerna hade en sämre bostadssituation än övriga befolkningen. Pensio- närshemmet kan ses som en del av den framväxande generella, sociala bostadspolitiken.
Servicehusen så som de utformades under 1970- och förra delen av
I propositionen 1990/91:14 redovisas att den generella bostadspoli- tikens mål är att alla bereds bostäder av god kvalitet till skäliga kostna- der. Detta gäller även den som är gammal eller funktionshindrad. Det går inte direkt att utläsa ur propositionen på vilket sätt kommunens an- svar för lämpliga boendeformer för äldre människor med behov av särskilt stöd förhåller sig till denna generella bostadspolitik.
För den äldre som vill planera för sin ålderdom och flytta i tid, me- dan man fortfarande kan knyta nya kontakter och nyttja gemensamma utrymmen utgör bistånd i form av servicehus inte längre ett alternativ. Personer med enbart behov av viss service kunde i många kommuner ännu i början av
Behovet av boende anpassat för äldre får därmed lösas inom ramen för den ordinarie bostadsmarknaden. En modell för detta som bygger vidare på traditionen med pensionärshem är olika former av senior- bostäder. Det första byggdes redan år 1929. Blomsterfonden med cirka 400 hyreslägenheter i Stockholm är ett exempel.
Med seniorboende avses vanliga bostäder för äldre (vanligen över 55 år) som inte förmedlas efter behovsprövning och biståndsbeslut. Seniorboendet är inte en del av den kommunala äldreomsorgen utan
62 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
SOU 1999:33 |
|
|
hör till den generella bostadspolitiken. Under
En dansk undersökning redovisar att ungefär var femte yngre ål- derspensionär kan tänka sig att flytta till vad som i Sverige kan jäm- föras med seniorboende. Någon liknande studie har så vitt utredningen känner till inte gjorts i Sverige.
2.2.1Överväganden
Kommunerna har enligt plan och- bygglagen (PBL) ansvar för att det finns bostäder som är tillgängliga, anpassade för funktionshindrade och med närhet till service. Kommunernas ansvar för att det finns ett bra boende även vid litet eller obefintligt omsorgsbehov kan också anses följa av kommunens ansvar att arbeta förebyggande och verka för goda miljöer för äldre. Enligt 1 och 5 §§ SoL skall kommunen göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och medverka i sam- hällsplaneringen för att i samverkan med andra främja goda miljöer. Kommunens ansvar tydliggörs i 19 § SoL, där det anges att kommunen skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo själv- ständigt och under tr ygga förhållanden med respekt för deras självbe- stämmande och integritet och i 20 § SoL första stycket enligt vilket kommunen skall verka för att äldre får goda bostäder. Det finns anled- ning att uppmärksamma att tillgängligheten i nyb yggda flerbostadshus är sämre än under förra hälften av
Enligt mitt förslag skall i 20 § SoL ordet tillängliga tillfogas för att markera kommunens ansvar att verka för att det skall finnas lättill- gängliga och för funktionshindrade anpassade bostäder med närhet till service för personer.
15SABO utveckling rapport 93/911, Utökad boservice, kan det löna sig?
16Eva Björklund: Tillgänglighet i
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 63 |
|
|
2.3Korttidsboende
Främst inom den av landstinget bedrivna långvården erbjöds såväl långvarigt "boende" som mer kortvariga vårdepisoder. Gränsen mellan vad som var geriatrisk sjukvård och vad som var annan form av kort- tidsboende var sällan tydlig. När kommunerna tog över sjukhemsdelen av långvården följde också det korttidsboende som inte var specialise- rad geriatrik med. Hit hörde t.ex. växelvård genom vilken äldre skulle kunna få rätt kost, viss träning, enklare medicinsk vård för att kunna underlätta kvarboende.
I Äldreberedningens slutrapport Äldreomsorg i utveckling (SOU 1987:21) redovisades bl.a. följande
De lokala sjukhemmens vårdplatser bör enligt utredningens mening i första hand vara avsedd för personer som tillfälligt behöver om- fattande tillsyn och hjälp t.ex. vid intensiva skeden av rehabilitering, för avlastning av den sociala hemtjänsten eller närstående vårdare eller vid tillfälliga försämringar av hälsotillståndet hos den som vår- das i hemmet.
I Äldredelegationens rapport Ansvaret för äldreomsorgen (Ds 1989:27) angavs att verksamheten vid sjukhemmen "blir successivt alltmer ett stöd för och därmed i minskande utsträckning ett alternativ till det egna självständiga boendet".
I regeringens
Dessa senare insatser är mycket viktiga för att öka flexibiliteten i kommunernas samlade äldre- och handikappomsorg. Genom att för- foga över resurser för rehabilitering, växelvård och avlastning för- bättras stödet i det egna boendet. Kommunen bör med kort varsel kunna erbjuda sådana vistelser vid en särskild boendeform.
Socialtjänststatistiken och studier som den ovan refererade Äldreupp- draget 98:11, Ädelparadoxen tyder på att utbudet av olika former av korttidsboende ökat under
Det ökade korttidsboendet beror bl.a. på att fler äldre med stort om- sorgsbehov bor kvar i ordinärt boende och kan behöva "växelvård" el- ler
64 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU |
SOU 1999:33 |
|
|
möjlighet att planera och bedöma det fortsatta boendet. Korttidsboende med uttalat syfte att erbjuda rehabilitering har växt upp i kommunal regi vid sidan om och som komplement till den rehabilitering som er- bjuds inom landstingets slutna vård.
Denna utveckling svarar mot ett tydligt behov. Det finns dock nega- tiva inslag. Ett sådant som redovisats i flera studier 17 är att vårdkedjan kan förlängas för den äldre. Först vistelse på akutsjukhus, därefter för- flyttning till geriatrisk vård inom landstinget och sedan vidare till kort- tidsboende. Tidigare kunde den äldre få en sammanhållen vård på ge- riatrisk klinik eller motsvarande.
Inom ramen för korttidsboende erbjuds bl.a.
·"rehabiliteringsplatser"
·"sviktplatser" efter slutenvård eller när hälsan sviktar för en hem- maboende
·"planeringsboende" när det finns osäkerhet om en person kan bo kvar hemma eller behöver flytta till särskilt boende
·"växelvård" för personer som med jämna mellanrum erbjuds att komma in på en korttidsplats för att kunna förlänga kvarboende hemma
·"avlösningsplats", där huvudsyftet med vistelsen är att närstående- vårdare skall få vila.
·vård i livets slutskede
I LSS är korttidsvistelse en särskild rättighet (9 § punkt 6 LSS). Syftet med korttidsvistelse är enligt regeringens proposition (1992/93:159, sid 178) att den funktionshindrade personen skall erbjudas miljöombyte och rekreation samt att anhöriga därigenom kan beredas avlösning i omvårdnadsarbetet. Korttidsvistelse som också kan beviljas som annat bistånd enligt SoL är således inte samma sak som korttidsboende för äldre enligt SoL. Förslag om ändring i denna utredning berör endast korttidsboende för äldre.
2.3.1Överväganden
Korttidsboende har av tradition ansetts ingå i begreppet särskild boen- deform. Eftersom korttidsboendet är en insats av tillfällig art som i stor utsträckning syftar till att möjliggöra att bo kvar i det ordinära boendet är detta inte helt adekvat. Korttidsboende bör därför enligt min mening
17 Se t.ex. rapporterna 1997:8 och 1998:4 från Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU 65 |
|
|
regleras som en separat insats. Jag har därvid övervägt att i 10 § SoL införa en bestämmelse om korttidsboende. En annan möjlighet är att låta korttidsboende innefattas i samlingsbegreppet särskild boendeform men särskiljas från särskilt boende. Enligt vad jag i övrigt föreslår avseende begreppet särskilda boendeformer skall detta utgöra sam- lingsbegrepp för bostad med särskild service för funktionshindrade och äldreboende. Jag föreslår att också insatsen korttidsboende regleras som en del av detta samlingsbegrepp vilket även underlättar tillämp- lighet i annan lagstiftning.
Med äldreboende skall således avses det permanenta boendet när någon flyttat från sitt ordinära boende till äldreboende på grund av om- fattande behov av vård och omsorg, medan korttidsboendet utgör en tillfällig insats. Den nu redovisade skillnaden mellan insatserna motive- rar i sig att korttidsboendet behandlas särskilt. Det främsta skälet för förslaget är dock att understryka den stora betydelse insatsen korttids- boende har för att underlätta kvarboende i det ordinära boendet. Detta har också som redovisas nedan i kapitel 5 betydelse i avgiftssamman- hang.
Korttidsboende ska kunna uppfylla olika syften, som avlösning av anhörig, växelvård, vård, omsorg och rehabilitering vid tillfälliga svikt- tillstånd och efter sjukhusvistelse liksom vård och omsorg i livets slut. Detta förutsätter att korttidsboendet kan erbjuda god hälso- och sjuk- vård och att landstinget tillhandahåller erforderliga läkarresurser.
SOU 1999:33 |
67 |
|
|
3Särskilda boendeformer i annan lagstiftning
3.1Hyreslagen
6WlOOQLQJVWDJDQGHQ RFK I|UVODJ
Av utveckling i rättspraxis framgår att lagen med några få undantag är tillämplig för särskilda boendeformer. Preciseringar i hyreslagen med syfte att göra den undantagslöst tillämplig för särskilda boende- former skulle medföra övervägande nackdelar. Enligt min mening är det ur rättsäkerhetssynpunkt inte heller lämpligt att göra ändringar i syfte att minska hyreslagens tillämplighet för det särskilda boendet. Jag föreslår därför att det inte görs någon ändring i hyreslagen i syfte att precisera lagens tillämplighet avseende särskilda boende- former. Däremot är det av vikt att undanröja möjligheten att få samma boendekostnad prövad såväl enligt hyreslagen som 35 § SoL. En bestämmelse införs därför i 35 § SoL och 19 § LSS med inne- börd att om hyreslagen är tillämplig för ett äldreboende skall kost- nad för boendet inte kunna prövas enligt dessa lagrum. För de fall hyreslagen inte är tillämplig kan kommunen ta ut avgift för boende- kostnaden enligt 35 § SoL respektive 19 § LSS.
För att tydliggöra att bytesrätt inte är adekvat och att upprust- ningsföreläggande inte bör gälla i särskilda boendeformer föreslår jag att det i hyreslagen särskilt anges att hyresgäst i särskild boende- form inte har rätt att byta sin bostad eller att begära upprustningsfö- reläggande.
3.1.1Hyreslagens tillämplighet i särskilda boendeformer
Bostadsdomstolen fastslog i ett beslut (RBD 1994:8) att hyreslagen är tillämplig på upplåtelser av särskilda boendeformer och bostäder med särskild service under förutsättning att hyresgästen tillhandahålls ett
68 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
utrymme som han/hon disponerar ensam och att upplåtelsen sker mot ersättning.
I senare avgöranden från Svea Hovrätt har hyreslagen inte ansetts vara tillämplig på flerbäddsrum. Det finns också avgörande från under- rätten som visar att om den sjävständiga dispositionsrätten till boendet är start begränsat kan det anses att hyreslagen inte är tillämplig för en- kelrum. I ett sådant avgörande som avsåg enkelrum i sjukhem har i domskälen framhållits att hyreskontrakt inte hade upprättats, att rum- met inte hade egen toalett, att dörrarna inte gick att låsa och att de bo- ende vid behov kunde få flytta från ett rum till ett annat. I andra avgö- randen har som skäl för att hyreslagen inte skulle vara tillämplig angi- vits att boendet skulle vara av underordnad betydelse i förhållande till vården. Avgörande för hyreslagen tillämplighet i särskilda boendefor- mer är att den boende har en lägenhet, rum eller del av rum som hon självständigt förfogar över och som upplåts till henne mot en avtalad hyra.
Av tidigare förarbeten till 35 § SoL framgår att boendekostnad i äld- reboende skall tas ut i form av hyra. I prop. 1997/98:113 s. 121 kom- menteras en ändring i 35 § enligt följande: "Vidare byts ordet boende ut mot boendekostnad och flyttas för att markera att det inte är fråga om avgift för boende (vilket är en olycklig och missvisande formulering), utan kostnad för boende, som kan vara hyra, bostadsrättsavgift eller kostnader för egnahemsboende." Av den nu gällande lagstiftningen följer dock inte att boendekostnaden uteslutande skall anses utgöra hyra eller avgift. Boendekostnad kan fortfarande prövas av förvaltningsdomstol i samband med ett överklagande av avgiften. Detta innebär att i de fall boendet anses utgöra ett hyresförhållande kan boendekostnaden komma att prövas dels genom kommunalbesvär och dels i hyresnämnd. Därmed kvarstår också oklarhet om hyra kan anses vara en avgift och därmed omfattas av reglerna för förbehållsbelopp.
Om den enskilde vill ha sänkt avgift med åberopande av ekono- miska svårigheter kommer hon om hyran ligger utanför 35 § SoL hän- visas att söka ekonomiskt bistånd enligt 6 § SoL. Om hyran ligger inom ramen för SoL kan hennes begäran prövas som jämkning. Detta har i sin tur betydelse för det kommunala bostadstillägget. Att socialt bistånd utgår för betalning av hyra hindrar inte att kommunalt bostadstillägg också utgår. Däremot utgår inte kommunalt bostadstillägg för den del av hyran som sätts ned genom jämkning.
Nedan i kapitel 5 föreslår jag att 35 § SoL kompletteras med ett tyd- liggörande av att lagrummet inte skall vara tillämpligt avseende boen- dekostnaden i de fall boendet utgör ett hyresförhållande. Förslaget in-
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ 69 |
|
|
nebär att den enskilde inte kan begära att boendekostnad i ett hyresför- hållande jämkas om hon har mindre kvar än sitt förbehållsbelopp.
3.1.2Hyrornas storlek i särskilda boendeformer
I SCB:s Hinkstudier ingår frågor om hyresnivåerna i särskilda boende- former med helinackordering. Uppgifter om hyresnivåerna i servicehus saknas. Det finns inte heller rikstäckande uppgifter om hyror i bostäder med särskild service. Vanligen har bruksvärdet för en servicebostad ansetts ligga något högre än en ordinär bostad med hänsyn till den sär- skilda utrustning som finns, och närheten till gemensamma utrymmen och service.
I cirka tio procent av kommunerna debiteras inte hyran separat i sär- skilda bostäder med helinackordering, utan ingår i helinackorderings- avgiften. I övriga kommuner varierar hyrorna efter standard, så som förutsattes i den så kallade Ädelpropositionen (prop. 1990/91:14).
Uppgifterna om hyror i flerbäddsrum och tvåbäddsrum är osäkra. Enligt HINK år 1996 är medianhyran i landets kommuner cirka 850 kr per månad, i tvåbäddsrum 1 700 kr. Enligt Socialstyrelsens undersök- ning av ett urval av landets kommuner år 1996 var medelvärdet för högsta debiterade hyra i flerbäddsrum 930 kr och för tvåbäddsrum 1 400 kr. I enbäddsrum utan eget hygienutrymme var medelvärdet för högsta debiterade hyra 1 950 kr.
För enkelrum med wc och bad/dusch var medianhyran enligt HINK 1996 cirka 2 800 kr per månad och för ett rum och kök/kokmöjlighet var medianhyran drygt 3 700 kr. (Se vidare bilaga 5, tabellbilagan ta- bellerna
Taket för BTP är 4 000 kr per månad. Enligt kommunernas uppgif- ter till SCB i HINK 1996 var månadshyran över 4 000 kr per månad för 15 procent av de boende. Enligt vad de boende själva uppgav i samma Hinkundersökning hade 30 procent så hög hyra.
I moderna gruppbostäder och ålderdomshem är det inte ovanligt att hyran överstiger både 5 000 och 6 000 kr. I vissa fall beror det på att kommunerna använt sig av någon form av självkostnadshyra i stället för att tillämpa bruksvärdesbedömning enligt hyreslagen.
En fråga som vållat problem vid hyressättningen har varit hur de gemensamma utrymmena (gemensamt kök och allrum eller motsva- rande) skall värderas. I vissa fall har ytan för de gemensamma utrym- mena fördelats på hyresgästerna i en gruppbostad och räknats som om det vore bostadsyta. Rättspraxis visar entydigt att detta inte är tillåtet, utan att bruksvärdesprincipen skall tillämpas, dvs. att de gemensamma utrymmena skall påverka hyran beroende av deras värde för den bo- ende. Det saknas ännu en rättspraxis för hur denna skälighetsbedöm- ning skall ske.
70 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
3.1.3Olika boendekostnad i boende som beviljats enligt SoL respektive LSS
I rapporten "Särskilda boendeformer Kartläggning av brister och oklar- heter i lagstiftning och andra bestämmelser" skriver Svenska Kommun- förbundet att det är oacceptabelt att som idag avgiften/hyran för ett äldreboende kan prövas enligt olika lagstiftningar och med olika resul- tat – dels enligt hyreslagen och dels enligt SoL/LSS.
Enligt 35 § SoL får kommunen för sådant boende som avses i 20 § andra stycket eller 21 § tredje stycket ta ut skäliga avgifter enligt grun- der som kommunen bestämmer.
Enligt 19 § lag (1993:387) om stöd och service för vissa funktions- hindrade (LSS) får avgift tas ut för boende enligt de grunder som kommunen bestämmer. I förarbetena har särskilt angivits att gemen- samma utrymmen i bostäder med särskild service skall anses som en del av vården och därför vara kostnadsfri för den enskilde. I proposi- tionen om stöd och service för vissa funktionshindrade (prop 1992/93:159) angavs att avgift bör avse den enskildes privata bostad, inte kostnader för gemensamma utrymmen och personalutrymmen. De senare bör betraktas som del av den särskilda service och omvårdnad som skall ges i anslutning till bostaden.1
I ett avgörande av kammarrätten behandlas rätten att ta ut avgift för gemensamhetsutrymme i gruppbostad enligt LSS. Kammarrätten för- klarade att det stod i strid mot avgiftsbestämmelsen i LSS att som kommunen i den aktuella prövningen inrymma kostnad för gemensam- hetsutrymmen i avgift för gruppbostad. Regeringsrätten medgav inte prövningstillstånd.
En konsekvens av lagstiftningen är att människor som med stöd av SoL respektive LSS beviljats plats i samma äldreboende kan ha olika boendekostnad för samma lägenhet.
3.1.4Bytesrätt och upprustningsföreläggande
En förutsättning för att få en bostad i en särskild boendeform är att den enskilde har ett biståndsbeslut enligt SoL eller beslut om insats enligt LSS. Upplåtelsens syfte är att bereda erforderlig vård, omsorg och ser- vice. Av detta följer att den enskilde inte kan använda sin lägenhet för byte. För att undvika oklarheter kan det finnas skäl att reglera detta i hyreslagen.
1 prop 1992/93:159 sid 100
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ 71 |
|
|
Enligt 18 a § hyreslagen får hyresnämnden på hyresgästs ansökan förelägga hyresvärden att vidta åtgärd som behövs för att lägenhet skall uppnå godtagbar standard – så kallat upprustningsföreläggande. Svens- ka Kommunförbundet har i sin rapport "Särskilda boendeformer" på- pekat att det skulle medföra stora konsekvenser för kommunen om hyresgäst i äldreboende skulle kunna utverka upprustningsföreläggande avseende exempelvis dusch/badkar och matlagningsmöjlighet inom lägenheten. Det kan ifrågasättas om upprustningsföreläggande i prakti- ken överhuvudtaget kan bli aktuellt i särskilda boendeformer. Jag fin- ner dock anledning att i 18 a § ange att upprustningsföreläggande inte skall vara tillämplig i särskilda boendeformer.
3.1.5Inskränkningar i förfoganderätten över sin bostad?
Ett problem som lyfts fram av några kommuner under utredningens gång är att omsorgstagaren gör gällande rätt att disponera det särskilda boendet för sig och andra på ett sådant sätt att vård, service och om- vårdnad äventyras. Det kan exempelvis vara en senildement person som vill låsa sin bostad eller en omsorgstagare vars anhöriga uppehåller sig i bostaden och genom sitt agerande omöjliggör vård. Jag menar dock att dessa problem inte skall lösas inom ramen för hyreslagen utan snarare i socialtjänstlagstiftningen. I synnerhet som dessa problem finns i såväl särskilt som ordinärt boende.
3.1.6Överväganden
Enligt min mening är det ur rättssäkerhetssynpunkt bäst för den en- skilde att upplåtelsen av bostad i äldreboende och bostad med särskild service sker inom ramen för hyreslagen.
Genom att hyreslagen är tillämplig för i stort sett alla särskilda bo- endeformer erhåller den enskilde möjlighet att klaga på hyrans storlek hos hyresnämnd. Hyreslagen och hyresförhandlingslagen ger vidare möjlighet till kollektiva och individuella förhandlingar.
Särskilda boendeformer syftar till att kunna erbjuda omfattande vård och omsorg. Detta motsäger inte vikten av att den trygghet som hyreslagen innebär också omfattar särskilda boendeformer. Däremot är den enskildes dispositionsrätt i två- och flerbäddsrum så begränsad att det normalt torde vara svårt att tillämpa hyreslagstiftningen. Jag menar därför att hyreslagens tillämplighet så som den utvecklats i rättspraxis är rimlig och föreslår inte någon lagändring i denna del. I de fall hyres-
72 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
lagen inte är tillämplig föreslår jag nedan i kapitel 8 ett tak för den högsta boendeavgift som får debiteras.
Enligt min mening är det inte rimligt att hyreslagens bestämmelser om rätt att begära upprustningsföreläggande samt att i bytessyfte över- låta hyresrätt skall vara tillämpliga för särskilda boendeformer. Jag fö- reslår därför ändringar i dessa delar.
För att undanröja den osäkerhet som följer av gällande rätt där bo- endekostnad kan prövas både som hyra och avgift föreslår jag vidare i kapitel 5 att det i SoL och LSS skall anges att 35 § SoL resp 19 § LSS inte är tillämpliga på boendekostnad som tas ut i form av hyra.
3.2BTP för särskilt boende
Ställningstagande
Jag föreslår inte någon ändring i nuvarande lagstiftning.
Av nu gällande lag (2 § BTPL) framgår att "för bostad i särskild boen- deform lämnas bostadstillägg endast för boende i lägenhet eller för bo- ende i en- och tvåbäddsrum".
Socialförsäkringsutskottet har anfört att regeringen bör se över rät- ten till BTP i tvåbäddsrum. Utskottet ifrågasätter om boende i två- bäddsrum kan betraktas som eget boende när det inte rör sig om två personer som valt att bo tillsammans. Utskottet anser att det är otill- fredsställande med de stora variationer vad gäller hyressättningen som Socialstyrelsen redovisat.
Möjligheten att erhålla BTP i en icke fullvärdig bostad skulle kunna ge kommunerna felaktiga incitament att sätta en hög hyra och i gengäld hålla avgifterna låga för att därigenom maximera BTP, dvs. minimera den boendes kostnad och maximera statens.
Frågan är dock om det finns skäl för en sådan oro. Då hyreslagen är tillämplig för i stort sett allt äldreboende kan hyran nästan alltid prövas av hyresnämnd. Därmed bortfaller möjligheten för kommunerna att välja en avgiftsmodell med hög boendekostnad och låga avgifter. Med förslaget nedan i kapitel 8 om ett tak för högsta boendeavgift bortfaller eventuella incitament att anpassa boendeavgiften i tvåbäddsrum till
Av BTPL (2 § tredje stycket) framgår att bostadstillägg inte beviljas om boendekostnaden tas ut som en inkomstrelaterad avgift. I de fall då en kommun väljer att ha en "helinackorderingsavgift" som inkluderar boendet utgår således normalt sett ingen BTP.
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ 73 |
|
|
3.3Tandvård
I betänkandet av utredningen Ny inriktning på tandvårdsförsäkringen (SOU 1998:2) används begreppet "boende på sjukhem m.m." som en sammanfattande benämning för boende i särskilda boendeformer. I cir- kulär från Svenska Kommunförbundet tydliggörs att alla som bor i sär- skilda boendeformer omfattas av tandvårdsreformens förslag om upp- sökande tandvård och att kostnaderna för tandvården inräknas i hög- kostnadsskyddet.2 Något ytterligare förtydligande torde inte behövas.
3.4
Förslag
Jag föreslår att enskilt
I lagen om
Radiotjänst i Kiruna AB har framfört att lagtexten behöver förtyd- ligas. Enligt Radiotjänsts bedömning avser bestämmelsen om en TV- licens för samtliga
Att ha egen TV när man bor permanent i ett ålderdomshem eller sjukhem skiljer sig inte från att ha egen TV när man bor i servicehus eller ordinärt boende. Det är svårt att finna något skäl för att en person skall befrias från att betala
2 Svenska Kommunförbundet cirkulär 1998:209
74 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
viss benämning på den särskilda boendeform där man bor. Det är likaså svårt att finna skäl varför
Jag föreslår att lagen om
3.5Räddningstjänstlagen och Boverkets Byggregler
6WlOOQLQJVWDJDQGH
Enligt min mening bör Boverkets Byggregler (BBR) ses över vad gäller avsnittet om brandskydd, så att det tydliggörs att särskilda boendeformer i form av äldreboende för äldre och korttidsboende aldrig skall anses utgöra ett "alternativt boende". Förslag till sådan ändring sker lämpligen inom Boverket i samråd med andra berörda myndigheter, varför jag inte ger något förslag till författningsför- ändringar.
I övrigt finns det för närvarande ingen anledning att förslå änd- ring i gällande byggregler.
3.5.1Enhetliga regler för brandskydd för särskilt boende
Enligt räddningstjänstlagen (SFS 1986:1102) skall brandskyddet ut- formas utifrån behovet i den aktuella fastigheten. Räddningstjänsten i kommunen har att som berörd myndighet med ledning av gällande fö- reskrifter göra en bedömning av fastigheten och hur den nyttjas. Härvid tas t.ex. hänsyn till om det i ett äldreboende bor personer som vid brand inte kan ta sig ut själva utan hjälp, personaltäthet och utrymningsmöj- ligheter. Vidare har räddningstjänsten att kontrollera att personalen har erforderlig kunskap och rätt organisation för att kunna rädda liv vid brand.
Bland de problem som räddningstjänsten härvid kan stöta på är att en fastighet byggts för en annan kategori boende än de som bor där idag. När huset byggdes och relativt pigga äldre flyttade in var brand- skyddet adekvat. Efter ett antal år är det inte längre självklart att alla boende själva kan uppfatta, larma eller ens utrymma i händelse av
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ 75 |
|
|
brand. Det uppstår då problem att förelägga ett förbättrat brandskydd eftersom fastighetsägaren kan anse att det är att komma med krav i ef- terhand och att kraven borde ha ställts vid bygglovgivningen.
I vissa fall har det enligt Räddningsverket inträffat att fastigheten inte uppförts enligt gällande b yggregler, men att detta inte uppmärk- sammas förrän vid brandsyn.
I de fall då verksamheten ändras utan att det kunnat förutses gäller att byggnaden skall vara anpassad till verksamheten. Av 41 § rädd- ningstjänstlagen följer att brandsyneförrättaren skall kunna förelägga åtgärder förutsatt att det finns ett tydligt behov av åtgärden och att ef- fekten av den föreslagna åtgärden fyller just detta behov.
Det finns därför enligt min bedömning ingen anledning till någon lagstiftningsändring för att trygga ett fullgott brandskydd i t.ex. service- hus som byggts enligt äldre regler.
3.5.2Alternativa bostäder
I Boverkets Byggregler (BBR) ställs strikta krav på brandskydd i bl.a. särskilda boendeformer. I BBR finns dock en mellanform, "alternativa bostäder", som främst åsyftar gruppbostäder, där ett begränsat antal personer bor inom samma brandcell, på ett våningsplan, och där ingen är sängliggande eller rörelsehindrad. När gruppbostäder för äldre b yggs enligt dessa regler uppstår problem så snart någon av de boende blir rörelsehindrad.
Socialtjänstens intention är att den enskilde skall kunna bo kvar i den särskilda bostaden till livets slut oavsett hjälpbehov. Fastigheten kan ha byggts utifrån reglerna om alternativt boende med den förutsätt- ningen att människor själv skall kunna ta sig ut vid brand. Detta kan leda till att människor som blir sämre måste flytta till ett annat boende.
Räddningsverket anser att det är önskvärt med ett förtydligande så att brandskyddet i allt särskilt boende behandlas lika, dvs. att det utfor- mas med hänsyn till de boendes nuvarande och framtida möjligheter och kapacitet. Detta uppnås bäst genom att reglerna om alternativt bo- ende inte anses vara tillämpliga för äldreboende och korttidsboende.
3.5.3Stora kostnader för att förstärka brandskyddet i efterhand
Ett hinder för att genomföra önskvärda förbättringar är kostnaden. Som exempel kan nämnas att Stockholms stad beslutat att utrusta alla ser- vicehus i staden med brandlarm, med direkt koppling till närmaste
76 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
brandstation för gemensamma ytor och med fördröjd koppling vad gäller lägenheterna (personalen skall först kunna kontrollera vad som utlöst larmet och om möjligt åtgärda). Kostnaderna uppgår till drygt
1 mkr per servicehus. Det saknas uppgifter om situationen i landet. Enligt Räddningsverket är den här beskrivna typen av problem dock vanlig.
3.5.4Utformningen av särskilda boendeformer
Boverkets byggregler ger en god grund för utformningen av fullvärdiga särskilda bostäder. Ett stort antal särskilda bostäder uppfyller dock inte, och har kanske inte heller byggnadstekniska förutsättningar att uppfylla de standardkrav som gäller för lägsta godtagbara standard. I Svenska Kommunförbundets rapport Särskilda boendeformer kartläggning av brister och oklarheter i lagstiftning och andra bestämmelser ställs frå- gan om nuvarande kvalitetskrav är adekvata för de grupper som bor i särskilda boendeformer. Från bl.a. Stockholms stad har till utredningen framförts att det kan vara problem att uppfylla b yggreglerna vid om- byggnation av äldre särskilda boendeformer.
Boverkets regler är vägledande. Det torde vara svårt att utforma ge- nerella riktlinjer i BBR för omb yggnation av äldre sjukhem, ålderdoms- hem och liknande.
Min bedömning är att det är angeläget att äldre även under sina sista år har en god boendemiljö, samt att det ställs höga krav på funktion och tillgänglighet såväl med hänsyn till den boendes som personalens be- hov. Detta uppfylls av dagens byggregler.
3.6Fastighetsskatt och mervärdesskatt
6WlOOQLQJVWDJDQGH
I fastighetstaxeringslagen bör genomgående begreppet särskild bo- endeform användas. Detta kan endera innebära att de betraktas som bostäder eller som vårdbyggnad. Min bedömning är att övervägande skäl talar för att särskilda boendeformer betraktas som vårdbyggnad med hänsyn till att bostad upplåts efter biståndsbeslut och förutsätter att den enskilde har ett vård- och/eller omsorgsbehov.
Dessa synpunkter har av utredaren överlämnats till fastighets- taxeringsutredningen. Eftersom en särskild utredning arbetar med fastighetstaxeringslagen lägger boende- och avgiftsutredningen inget eget förslag till lagstiftningsändringar.
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ 77 |
|
|
3.6.1Mervärdesskatt, ett problem som klarats av
I direktiven till utredningen påtalas problemet med olika tillämpning av mervärdesskatt för olika särskilda boendeformer. Detta har lösts genom lagändringar SFS 1998:586 (lag om ändring i mervärdesskattelagen, 1994:200), 588 (lag om ändring i lagen 1995:1518 om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting) och 590 (förordning om ändring i förordningen 1995:1647 om ersättning för mervärdesskatt en- ligt lagen 1995: 1518). Dessa ändringar trädde i kraft den 1 juli 1998. Rätt till ersättning gäller enligt lagändringen för ingående mervärdes- skatt för samtliga särskilda boendeformer oavsett om de benämns ålderdomshem, sjukhem, gruppbostäder eller servicehus. Beskattningen av fastighetsskötartjänster i sådana bostäder slopades. Vidare infördes rätt till ersättning med 18 procent vid extern förhyrning av lokaler för särskilda boendeformer.
3.6.2Fastighetsskatt, gällande rättspraxis
En byggnad som enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen klassificeras som specialbyggnad skall taxeras som skattefri. Med specialbyggnad avses i lagen en byggnad som används för sjukvård, nykterhetsvård, narkomanvård, barnavård, kriminalvård, arbetsvård, åldringsvård eller omsorg om psykiskt utvecklingsstörda. Annan byggnad än d essa skall anses vara specialbyggnad om den används som hem åt personer som behöver institutionell vård eller tillsyn. Specialb yggnad med tomtmark och övrig mark som hör till byggnaden skall vara skattefria.
Regeringsrätten har i ett avgörande (Rå1985 1:91, I och II) tagit ställning till fråga om hur ett servicehus skulle klassificeras enligt föl- jande. "I det fall en byggnad används delvis för specialändamål och delvis för annat ändamål är huvudsaklighetsprincipen avgörande för valet av byggnadstyp. Även om servicehus i viss utsträckning används som hem åt personer som behöver institutionell vård eller tillsyn, får utredningen i målet anses ge vid handen att b yggnaden primärt är av- sedd för bostadsändamål. Med hänsyn härtill skall servicehuset klassi- ficeras som hyreshus." Jämför även RÅ1995 ref 25.
78 6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ |
SOU 1999:33 |
|
|
3.6.3Överväganden
Min bedömning är att alla särskilda boendeformer bör behandlas på enhetligt sätt i fastighetstaxeringen, lämpligen som vårdbostäder efter- som detta stämmer med syftet med särskilda boendeformer. Jag har överlämnat mina synpunkter till fastighetstaxeringsutredningen.
3.7Bidrag för bostadsanpassning
6WlOOQLQJVWDJDQGH
Jag föreslår inga förändringar i nu gällande lagstiftning i avseende bostadsanpassningsbidrag för gemensamma utrymmen i särskilda boendeformer.
Bostadsanpassningsbidrag lämnas enligt 6 § lagen (1992:1574) om bo- stadsanpassningsbidrag m.m. för åtgärder för anpassning av bostadens fasta funktioner i och i anslutning till en funktionshindrad persons bo- stad. Bidrag kan lämnas för åtgärder som går utöver vad som följer av byggreglernas allmänna krav på en bostads lämplighet. I en särskild bo- endeform är de allmänna kraven generellt högre än i ordinärt boende. Så har t.ex. Boverket i en remiss
för gemensamma utrymmen i gruppbostad för personer med utveck- lingsstörning eftersom gemensamhetsutrymmena normalt fick anses ingå i denna typ av boende. Även viss annan utrustning, som t.ex. timer, ansåg Boverket höra till utrustning i en särskild boendeform som omfattas av det allmänna kravet på att bostaden skall vara lämplig med hänsyn till den funktionshindrades behov. 3
Svenska Kommunförbundet har påtalat att det kan uppstå oklarhet om vad som i en särskild boendeform kan anses vara generella åtgärder och därmed skall bekostas inom ramen för den normala bostadsfinan- sieringen, och vad som är individuellt och därmed bidragsberättigat enligt lagen om bostadsanpassning. Kommunförbundet föreslår att hu- vudmannen/fastighetsägaren svarar för kostnader för anpassning i kol- lektiva utrymmen som entréer, trapphus, korridorer och gemensam- hetsutrymmen, medan åtgärder i den enskildes egen bostad bekostas via bostadsanpassningsbidrag.4
3Boverket
4Svenska Kommunförbundet, Särskilda Boendeformer, PM april 1996, sid 25 och
SOU 1999:33 |
6lUVNLOGD ERHQGHIRUPHU L DQQDQ ODJVWLIWQLQJ 79 |
|
|
Min bedömning är att det kan vara olämpligt att göra en sådan be- gränsning av rätten att få individuellt anpassade åtgärder i anslutning till lägenheten. Detta skulle kunna begränsa möjligheterna för personer med speciella funktionshinder att fullt ut kunna nyttja sitt boende, och medföra en sämre situation för den som bor i en särskild boendeform jämfört med den som bor i ordinärt boende.
SOU 1999:33 |
81 |
|
|
4Avgifter för äldre- och funktionshindrade, en översikt
,QQHKnOOHW L GHWWD NDSLWHO
I detta avsnitt redovisas inledningsvis tidigare och aktuell lagstift- ning. Vidare belyses vilken roll avgifterna anses ha, samt i vilken mån äldre avstår från att söka hjälp på grund av avgiftens storlek.
Därefter redogörs för taxekonstruktionerna i landets kommuner, vad avgifterna omfattar, deras storlek samt skillnaderna mellan och inom kommunerna beroende av inkomst och insats. Ytterligare uppgifter återfinns i bilaga 3. Avslutningsvis redovisas antalet äldre och an- delen som har äldreomsorg, de äldres inkomstförhållanden, äldre- omsorgens kostnader och avgiftsfinansieringsgraden.
4.1Avgifter under efterkrigstiden
4.1.1Lagstiftningen
Efter andra världskriget förändrades ålderdomshemmens karaktär från ”fattigvårdsanstalt” till äldreboende. En förutsättning för denna utveck- ling var folkpensionsreformen som beslutades 1946 och trädde i kraft 1948. De äldre behövde inte längre bo på ålderdomshem för att bli försörjda. De boende skulle, enligt de beslut riksdagen tog under 1947, inte längre ses som understödstagare utan som inackorderingsgäster. Driftkostnaderna vid ålderdomshemmen skulle i första hand täckas ge- nom uttag av avgifter av pensionärerna. Avgiften skulle motsvara folk- pensionen minus ”fickpengar”. Avgiften borde enligt regeringens pro- position (prop. 1947:243) vara enhetlig och lika för alla oberoende av inkomst och förmögenhet.
Även 1957 bedömde föredragande statsråd (prop. 1957:38) att det inte krävdes någon reglering i lag av ålderdomshemsavgifternas nivå. Skälet till att enhetsavgifter, som förordats av åldringsvårdsutredningen (SOU 1956:1), inte lagfästes var bl.a. att de moderna ålderdomshem- men hade börjat bli populära även bland mer välsituerade pensionärer.
82 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
Vissa kommuner hade därför, i strid med 1947 års riktlinjer, börjat ta ut inkomstdifferentierade avgifter.
År 1968 förklarade Regeringsrätten att en inkomstbaserad avgift vid ett ålderdomshem var olaglig, eftersom den stred mot likställighetsprin- cipen i kommunallagen. Kommunförbundet hemställde då, med hän- visning till att majoriteten av landets kommuner då hade inkomstdiffe- rentierade avgifter, om en lagändring.
I betänkandet Ålderdomshemsavgifter (DsS 1970:6) föreslog den då sittande socialutredningen att kommunerna skulle ha rätt att ta ut av- gifter som relaterades till betalningsförmåga. Bland de skäl utredningen anförde för detta var att majoriteten äldre själva fick bekosta bostad, mat, vård och hjälp. Utredningen föreslog därför att den enskilde skulle bekosta bostad och mat om hon hade medel till det. Vidare kunde avgift även tas ut för att täcka kostnaden för vården, om den enskildes ekonomi medgav det. Ingen skulle dock behöva avstå från att efterfråga plats på ålderdomshem av kostnadsskäl. Därför skulle den enskilde ga- ranteras ett fribelopp för personliga utgifter och delaktighet i den all- männa standardstegringen.
År 1971 infördes ett tillägg i socialhjälpslagen (19 a §) som gav kommunerna möjlighet att ta ut differentierade avgifter för vård i ål- derdomshem. Avgiften fick inte överstiga vad som motsvarade vård- platsens andel i kostnaden för hemmets anläggning, underhåll och drift. Avgiften skulle sättas så att den enskilde förbehölls medel för person- liga behov. De närmare bestämmelserna reglerades i en särskild kungö- relse:
§1 Till grund för bestämmande av avgift för vård i ålderdomshem får läggas endast vårdtagarens inkomster.
§2. Det minsta belopp som vårdtagaren enligt 19 a § lagen (1956:2) om socialhjälp skall förbehållas för personliga behov (garantibelopp) skall motsvara 30 procent av den för ogift ålderspensionär – – – beräknade folk- pensionen jämte pensionstillskott – – –
Överstiger vårdtagarens inkomster summan av de i första stycket angivna folkpensionsförmånerna skall garantibeloppet utgöra summan av dels ett belopp enligt första stycket, dels ett belopp som motsvarar 20 procent av det belopp, varmed de sammanlagda inkomsterna efter avdrag för skatt överstiger nämnda folkpensionsförmåner. – – –
Vid beräkning av garantibelopp enligt andra stycket skall inkomsten be- stämmas enligt de regler som gäller för beräkning av sammanräknad net- toinkomst vid taxering till statlig inkomstskatt.
§3. Är annan beroende av vårdtagaren för sitt uppehälle, skall skälig hän-
syn tagas därtill vid fastställande av avgiften.
Även i annat fall skall avgiften jämkas, om särskilda skäl föreligger. |
1 |
|
1 Kungl. Maj:ts kungörelse om avgifter vid ålderdomshem, SFS 1971:830
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 83 |
|
|
Socialutredningen (SOU 1977:40) föreslog att delmålen för äldre- omsorgen skulle vara självbestämmanderätt och normalisering. Den enskilde skulle kunna välja mellan ett differentierat utbud av stöd- och serviceformer. Socialutredningen menade att det i framtiden bör bli allt vanligare att ta ut en särskild avgift för varje enskild tjänst. Avgiftsfor- men för ålderdomshemmen borde dock inte förändras. Om man inför ett system där avgifter tas ut för varje tjänst, bör den enskilde garante- ras ett belopp för personliga utgifter som minst motsvarar garanti- beloppet vid helinackordering.
I regeringens proposition om ny socialtjänstlag (prop 1979/80:1) an- för föredragande statsråd att ”man bör sträva efter ett system där man tar betalt för varje tjänst av den som bor i servicehus. För ålderdoms- hemmens del bör dock nuvarande avgiftssystem finnas kvar. Med den utveckling som jag förutsätter att ålderdomshemmen kommer att ge- nomgå bör avgiftssystemet vid servicehusen på sikt komma till an- vändning även inom ålderdomshemmen.” 2
Vad gäller hemtjänst konstateras i propositionen att kommunerna normalt sett tar ut avgift, ofta efter en individuell prövning av den en- skildes betalningsförmåga. Föredragande statsråd föreslår att kommu- nerna bör få göra detta och själv bestämma grunderna för hur avgif- terna tas ut.3 Av specialmotiveringarna till den föreslagna 35 § SoL framgår att ”hittillsvarande rättsliga prövningar gett kommunerna rätt att ta ut differentierade avgifter, dvs. grundade på hjälptagarens eko- nomiska villkor. Någon annan regel om principerna för individuellt bestämda avgifter än att de skall vara skäliga har inte ansetts böra ges i det här sammanhanget.” 4 Avgifterna vid helinackordering föreslogs regleras på samma sätt som gällt dittills.
Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i propositionen att av- gifter för bl.a. äldreomsorg skulle regleras enligt följande (35 § SoL):
För andra sociala tjänster får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte över- stiga kommunens självkostnader.
– – –
Om avgifter för platser i servicehus för äldre människor finns sär- skilda bestämmelser.
De särskilda bestämmelserna återfinns i särskild förordning, SFS 1981:750 §§
2Prop. 1979/80:1, sid 286
3Prop. 1979/80:1, sid 366 f
4Prop. 1979/80:1, sid 547
84 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW SOU 1999:33
ålderdomshem har ersatts av servicehus med helinackordering och begreppet garantibelopp med förbehållsbelopp.
4.1.2Neutralitet mellan boendeformer?
Före mars 1993 reglerades avgifter för personer som vårdades på sjuk- hem enligt Hälso- och sjukvårdslagen och lagen om allmän försäkring. Skillnaderna i avgiftssystemen för ålderdomshem och långvarig vård på sjukhus hade då diskuterats under tre årtionden. Som exempel kan nämnas socialpolitiska kommitténs betänkande Åldringsvårdens läge (SOU 1963:47) där man framhöll att de avsevärt lägre avgifterna på sjukhem för långvarigt sjuka jämfört med inackorderingskostnaden på ålderdomshem medförde en efterfrågan på plats på sjukhem som inte var motiverat av vårdbehoven.
Under
År 1972 rekommenderade Landstingsförbundet sjukvårdshuvud- männen att tillämpa ett system med avgifter differentierade efter in- komst. Regeringsrätten fastslog vid en prövning av en avgift att detta system saknade laglig grund. Rekommendationen upphävdes då.
Som ett ytterligare exempel kan nämnas motion 1978/79:1254 av Gösta Bohman m.fl. där det påpekas att skillnaden i vårdavgifter mel- lan sjukhemmen och ålderdomshemmen kan leda till att den mindre kostsamma ålderdomshemsvården blir dyrare för den enskilde än den mer kostsamma sjukhemsvården. Enligt motionärerna bör neutralitet i fråga om vårdavgifterna eftersträvas. Socialutskottet behandlade motio- nen gemensamt med behandlingen av förslag om ny socialtjänstlag. Ut- skottet avstyrkte motionen med hänvisning till att denna fråga var fö- remål för översyn av en arbetsgrupp med representanter för bl.a. So- cialdepartementet och Landstingsförbundet. ”Utskottet vill emellertid med skärpa framhålla angelägenheten av att översynen sker så snart som möjligt”. 5
Den 1 januari 1982 infördes rätt att ta ut avgift efter inkomst för ut- försäkrade pensionärer. Efter kritik mot detta system avskaffades rätten
5 SoU 1979/80:44, sid 50
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 85 |
|
|
att inkomstdifferentiera avgifter från den 1 april 1986. Bland skälen för detta anfördes (prop. 1985/86:43) att differentierade avgifter stred mot den generella linjen i svensk socialpolitik om likabehandling. Vidare ansågs att uppgiftslämnandet och kontrollen av enskilda individers in- komster upplevts som kränkande. Vidare noterades i propositionen att det uppstått olika tillämpning i olika landsting.
4.1.3Ädelavgiftsutredningen
Regeringen tillsatte 1991 en utredning, den så kallade Ädelavgiftsut- redningen, med uppdrag att lämna förslag till system som ger förutsätt- ningar för mer enhetliga och rättvisa avgiftsregler inom kommunernas äldre- och handikappomsorg (dir. 1991:79).
De skilda avgiftssystemen för ålderdomshem och sjukhem kvar- stod när Ädelreformen genomfördes vid årsskiftet 1991/92. En person som vistades på sjukhem betalade högst 2 100 kr per månad (70 kr per dag januari 1993) medan en person som bodde i ålderdomshem och hade goda inkomster kunde få betala den faktiska kostnaden, kanske
Utredningen konstaterade att avgiftssystemet behöver ändras för att åstadkomma neutralitet i fråga om styreffekter och för att nå en större rättvisa vid avgiftssättningen.
Utredningen föreslog en ny modell för ett kommunalt högkostnads- skydd, som redovisas närmare i kapitel 5 nedan. Utredningen föreslog vidare att inkomstbegreppet bör avse aktuell inkomst. Bostäder i sär- skilda boendeformer skall upplåtas genom ett avtal och hyra skall be- talas. Hyressättningen skall i princip ske enligt bruksvärdesprincipen. För korttids- växelvård och rehabilitering i särskilda boendeformer bör
i princip gälla att avgift för service, omvårdnad och vård skall kunna tas ut som i permanentboende. Detsamma bör gälla i fråga om mål- tidskostnader.6
Genom ändring av SoL och HSL, vilka trädde i kraft den 1 mars 1993, kom 35 § SoL att gälla för all äldreomsorg, medan avgifter för vård enligt HSL reglerades lika för alla särskilda boendeformer.
6 Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen, SOU 1992:50
86 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
4.2Nu aktuell lagstiftning
Avgifterna för Äldre- och handikappomsorg regleras i 35 § social- tjänstlagen (1980:620, SoL), 26 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) och
4.2.1Äldre- och handikappomsorg, skydd mot för höga avgifter
35 § SoL innebär att kommunernas frihet att utforma avgiftssystem be- gränsas enligt följande bestämmelser, varav de tre första gäller från
·Kommunen får ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer.
·Avgifter får dock inte överstiga kommunens självkostnader.
·Avgifterna för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov, boende- kostnad och andra normala levnadskostnader (ändrad
·När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att om- sorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försäm- rad ekonomisk situation. (gäller från
Kommunens avgift fick vad gäller ålderdomshem i äldre lagstiftning (19 a § socialhjälpslagen i dess lydelse 1971) inte överstiga vad som motsvarade vårdplatsens andel i kostnaden för hemmets anläggning, underhåll och drift. Begreppet självkostnad definieras i kommunallagen som den totala kostnaden för en viss verksamhetsform, se vidare kapitel 8.
De delar i 35 § SoL som på ett tydligt sätt anger en begränsning av avgiftens storlek är bestämmelserna om I|UEHKnOOVEHORSSHW och att make eller sammanboende inte ska GUDEEDV DY HQ RVNlOLJW I|UVlPUDG HNRQRPLVN VLWXDWLRQ.
Förbehållsbelopp fanns även i tidigare lagstiftning, och gällde då helinackorderingsavgift på ålderdomshem. Från 1971 till februari 1993 reglerades denna, först i kungörelsen 1971:830 och därefter i social- tjänstförordningen (1981:750). Bestämmelsen att avgiften inte fick vara högre än att den boende hade kvar minst 30 procent av folkpension för ogift ålderspensionär jämte pensionstillskott samt 20 procent av in-
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 87 |
|
|
komst efter skatt av inkomster därutöver har brukat kallas
Det nya med lagstiftningsändringen mars 1993 är dels att begreppet förbehållsbelopp utsträcks till att avse all äldre- och handikappomsorg, dels att inga belopp har preciserats för vad som skall anses vara ”tillräckliga medel”. Detta redovisas mer i detalj i kapitel 5, förbehålls- belopp.
4.2.2Hälso- och sjukvård
Rätten att ta ut avgifter för hälso- och sjukvård regleras i 26 § HSL en- ligt följande:
Av patienten får vårdavgifter tas ut enligt grunder som landstinget eller kommunen bestämmer, i den mån inte annat är särskilt före- skrivet. Patienter som är bosatta inom landstinget respektive kom- munen skall därvid behandlas lika.
Från och med mars 1993 gäller enligt samma lagrum för den hälso- och sjukvård kommunerna är huvudman följande:
Avgifter – – – får inte, tillsammans med avgifter som avses i 35 § tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.
4.2.3Stöd och service till vissa funktionshindrade
Insatser enligt LSS skall i princip vara avgiftsfria för den enskilde. Enligt 18 § LSS får avgift tas ut av person som av försäkringskassan beviljats assistansersättning enligt lagen om assistansersättning (1993:389, nedan kallad LASS) inom ramen för den ersättningen. Kommunen har rätt att debitera samma belopp som försäkringskassan fastställt som assistansersättning. Den enskilde skall inte ha några mer- kostnader. Föräldrarnas skyldighet att i skälig utsträckning bidra till omvårdnaden för barn under 18 år som får sin omvårdnad i annat hem än det egna regleras i 20 § LSS.
I övrigt får avgift tas ut endast i de fall som framgår av 19 § LSS:
Av dem som har folkpension i form av hel förtidspension eller hel ålderspension eller som har annan inkomst av motsvarande storlek får skäliga avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella akti- viteter tas ut enligt de grunder som kommunen bestämmer. Avgif- terna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Kom- munen skall se till att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.
88 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
Enligt LSS ska den enskilde garanteras goda levnadsvillkor.
4.2.4Övriga överväganden under
$YJLIWVXWUHGQLQJHQ
Avgiftsutredningens tillsattses för att göra en översyn av de olika av- giftssystemen inom handikappområdet (dir 1993:127). Översynen mo- tiverades av att avgifterna ökat, generellt sett, för insatser som tillhan- dahålls av kommuner och landsting och som särskilt personer med funktionshinder är starkt beroende av. Utredningen föreslog bl.a. en reglering av hur förbehållsbeloppet skall beräknas för personer med funktionshinder. Detta beskrivs mer utförligt i kapitel 5 nedan. Beträf- fande avgifter för service, omsorg och vård i regi av kommunerna före- slog utredningen ett avgiftstak om 21 procent av basbeloppet (637 kr i 1999 års nivå). 7 Utredningens förslag har ej genomförts.
3URSRVLWLRQ RP lQGULQJ L VRFLDOWMlQVWODJHQ
I propositionen 1996/97:124 om ändring i socialtjänstlagen hänvisar föredragande statsråd vad gäller avgifter för äldre- och handikapp- omsorg till de uppföljningar Socialstyrelsen genomfört av kommuner- nas avgifter under åren
Regeringen ser med oro på de brister i handläggningen och rättssä- kerhet som enligt kartläggningen alltjämt finns i kommunerna sär- skilt vad gäller avgifter för särskilt boende. Ännu fyra år efter de nya bestämmelserna trätt i kraft är den enskilde utlämnad till otyd- liga eller obefintliga regler för t.ex. jämkning och måste ofta själv väcka frågan om sådan. Nivån på förbehållsbeloppet måste garan- tera den enskilde en skälig levnadsnivå och inte ligga så lågt att kostnader för t.ex. läkarvård, läkemedel, resor mm måste täckas med socialbidrag.8
7Avgifter inom handikappområdet, SOU 1995:35
8Prop 1996/97:124 sid 136
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 89 |
|
|
4.3Nationella mål
Riksdagen ställde sig den 8 juni 1998 bakom regeringens proposition Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (1997/98:113), där följande fyra mål sätts upp:
·Äldre skall kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag.
·Äldre skall kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende.
·Äldre skall bemötas med respekt.
·Äldre skall ha tillgång till god vård och omsorg.
I propositionen framhålls att ”Ett gott samhälle för alla åldrar måste byggas på solidaritetens grund” och att ” var och en får hjälp och stöd
efter behov - oberoende av personlig ekonomi, social bakgrund, kön eller ålder” (prop. 1997/98:113 sid 62) Under rubriken EHKRYHQ VNDOO
VW\UD redovisas i propositionen följande som kan betraktas som vägle- dande för avgifternas roll:
Den gemensamma finansieringen av vård och omsorg är en naturlig följd av solidaritetens principer. Den är grunden för ett system där var och en får hjälp och stöd efter behov - oberoende av personlig ekonomi, social bakgrund, kön eller ålder.
4.4Avgifternas roll
Avgifterna inom äldre- och handikappomsorg kan ha flera olika roller, mer eller mindre uttalade i olika kommuner, som t.ex.
·Finansieringskälla. De avgiftshöjningar som skett i flertalet av lan- dets kommuner under
·Styra efterfrågan. Avgifterna på t.ex. serviceinsatser som städning och hemkörning av mat kan ge den enskilde incitament att efterfråga de tjänsterna på marknaden i stället för av kommunens hemtjänst.
·”Göra rätt för sig”. Särskilt tydligt för den tidigare regleringen av ålderdomshemsavgiften, där den enskilde skulle betala vad det kos- tade på ålderdomshemmet, men fick reduktion av avgiften så att hon hade ett mindre belopp kvar för egna utgifter.
90 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
4.4.1Kan avgifterna finansiera ökade äldreomsorgsbehov?
Under förra hälften av
Även om avgifterna höjs kraftigt för de äldreomsorgstagare som har goda disponibla inkomster ger detta inte något större resurstillskott ef- tersom denna grupp är relativt liten (se tabellbilagan tabell 7b och 9b). I takt med att fler äldre får högre pensioner kommer med dagens taxe- sättning avgiftsfinansieringsgraden att kunna öka med någon procent- enhet.
4.4.2Ska avgifterna styra efterfrågan?
I 1992 års kompletteringsproposition anförde regeringen att avgifter kan utnyttjas för att styra efterfrågan mellan olika lösningar för att till- godose samma behov.9
I en debattskrift från Svenska Kommunförbundet 1993, Skatt eller avgift, beskriver två ekonomer vid Svenska Kommunförbundet sin bild av de förändringar kommunerna förväntades göra av äldreomsorgs- avgifterna med anledning av den då nya lagstiftningen. En strävan kommer enligt författarna ”att vara att använda taxorna som ett styr- medel för att öka effektiviteten i verksamheten.” Vidare skriver de att ”en ambition för ett nytt taxesystem kan vara att bidra till att styra om- sorgsbehövande till rätt omvårdnadsformer – – – En möjlighet kan vara att – – – låta avgiften variera med kostnaden för de olika omvårdnads- former som kan vara tänkbara för personen i fråga.” ”Uppdelningen av avgifterna i komponenter för boende, service och omvårdnad kan också bidra till en mer kostnadseffektiv verksamhet, där vårdtagaren själv i ökad utsträckning kan välja vilken service han önskar och betala för detta. Troligt är att subventionsgraden kommer att skilja sig åt mellan olika verksamheter, så att den är högre i omvårdnadsdelen och lägre eller ingen alls när det gäller olika slags service.” 10
9Prop. 1991/92:150
10Svenska Kommunförbundet 1993, Skatt eller avgift? sid 96 f
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 91 |
|
|
Med facit i hand kan konstateras att kommunerna följt flera av de handlingslinjer författarna till debattboken då tyckte sig skönja.
6W\UD HIWHUIUnJDQ DY KMlOS PHG SHUVRQOLJ RPVRUJ
Insatsrelaterade avgifter kan leda till att den enskilde avstår från att ef- terfråga mer hjälp med personlig omsorg eftersom han/hon då får be- tala mer. Det finns dock inga belägg för att detta skulle vara ett uttalat syfte med kommunernas taxesystem.
När hjälpbehovet överstiger en viss nivå kan det vara billigare för kommunerna att ge omsorgen i ett särskilt boende än i den enskildes hem. I en skrift från Svenska Kommunförbundet 1993 förs ett resone- mang om att avgiften kan sättas så att denna kostnadsskillnad blir tydlig även för den enskilde. 11 Studier från bl.a. IHE i Lund har visat att det vid visst omsorgsbehov kan bli billigare för kommunen att erbjuda vård och omsorg i ett ålderdomshem eller annan form av äldreboende än om den enskilde bor kvar i sitt ordinära boende. Rent teoretiskt skulle kommunen kunna sätta en avgift som är lägre i särskilt boende än i ordinärt boende. Detta skulle dock knappast kunna sägas vara i samklang med det mål som gällt sedan
6W\UD HIWHUIUnJDQ Sn VHUYLFHLQVDWVHU
Det är mer vanligt att kommunerna söker styra efterfrågan av servi- ceinsatser via avgifterna. För tjänster som städning eller att få hem maten betalar pensionärer med lite högre inkomster i många kommuner en avgift som motsvarar vad han/hon kan få betala om tjänsten köps på marknaden.
I en socialstyrelserapport från 1995 om de nya styrinstrumenten i socialtjänsten redovisas att ”Avgifternas styrande mot ett effektivt re- sursutnyttjande inom socialtjänstområdet måste ställas mot de äldres valfrihet och de fördelningseffekter som de leder till. Det är oklart hur priskänslig socialtjänstverksamheten är. Studier tyder på att många
11 Svenska Kommunförbundet 1993, Avgifter för äldre- och handikappomsorg
92 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
tjänster inom t.ex. äldre- och handikappomsorgen är relativt priskäns- liga. Efterfrågan minskar när priset höjs”. 12
För äldre med god ekonomi kan tjänsteköp av städning mm på den öppna marknaden vara ett alternativ. Av den nationella statistiken framgår att andelen äldre som har lite hjälp, dvs. vanligen enbart ser- viceinsatser, minskat under
Detta stöds av muntligt rapporterade uppgifter från flera kommuner liksom en studie som Institutet för gerontologi i Jönköping gjort till- sammans med Motala kommun. Med krympande budgetram ville Mo- tala kommun styra efterfrågan på äldreomsorg från serviceinsatser till omsorgsinsatser. I juni 1996 höjdes servicetaxorna kraftigt. Var femte äldreomsorgstagare fick sin insats minskad eller minskade den själv när insatserna i maj månad 1996 jämfördes med hösten 1996. I huvudsak avsåg minskningen serviceinsatser, och i hälften av fallen berodde det på att den äldre inte ansåg sig ha råd. Under en tvåårsperiod (juni 1996 till maj 1998) minskade den genomsnittliga hjälptiden för serviceinsat- ser från 5,3 timmar till 4,4 timmar. 13
$YJLIWHUQDV UROO I|U DWW JH GHQ HQVNLOGH NXQVNDS RP SULVHW I|U
WMlQVWHQ
Avgifterna ger inte en information om vad äldreomsorgen kostar. Kost- nadsskillnaderna mellan olika sätt att tillgodose samma behov åter- speglas inte heller i avgiftssättningen. Detta beror dels på att en majo- ritet av äldreomsorgstagarna inte kan betala den faktiska kostnaden, dels på att avgifterna vanligen är inkomstrelaterade varför ”priset” va- rierar efter den enskildes betalningsförmåga.
Priset varierar också kraftigt mellan olika kommuner för samma tjänst. I flertalet kommuner saknas tydlig och enkel koppling mellan insatsens tidsomfattning och vad man får betala. Gränserna mellan olika nivåer i taxesystemen är ofta luddiga. Taxan b ygger på att den enskilde erhåller hjälp inom t.ex. visst timintervall. Biståndsbesluten
12Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1995:1, Socialtjänsten och de nya styrsystemen, sid 109
13Britt Lundén, Gerdt Sundström: Chockhöjda hemtjänsttaxor, hur gick det för vårdtagarna? Blivande artikel i Socialmedicinsk tidskrift
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 93 |
|
|
innehåller oftast en beskrivning av vad som skall göras, t.ex. hjälp med städning, att få duscha, promenader. De innehåller mer sällan någon exakt tidsprecisering eller precisering av vad som t.ex. avses med hjälp med städning. Biståndsbeslutet innehåller sällan att den äldre skulle ha rätt till hjälp visst antal gånger med viss given tid. Det är vidare alltjämt relativt ovanligt med tydliga utfästelser om vilken kvalitet kommunen utlovar att utföraren skall kunna ge. Det kan därför vara svårt för den enskilde att se vad det är hon köper för tjänst.
Vidare har få kommuner ett system där den enskilde får sin avgift sänkt om tjänsten inte utförs viss dag eller ens viss vecka. Taxan på- verkas vanligen inte heller om hälsotillståndet innebär att hjälpen någon vecka är mer, en annan vecka mindre än vad taxenivån förutsätter. Avgiftsförändring sker vanligen bara om den enskilde vid nyprövning av hjälpen via biståndsbeslut får påtagligt minskad eller ökad hjälp.
Även i en annan bemärkelse gäller inte marknadsekonomins prin- ciper för priset som styrinstrument avgifterna för äldre- och handi- kappomsorg. En äldreomsorgstagare kan inte utan vidare välja bort äld- reomsorgen och använda pengarna till något annat. Begreppet ”behov” är visserligen komplicerat och varierar såväl över tid som mellan en- skilda individer. För den person som är i behov av hjälp av annan per- son för sitt dagliga liv gäller dock, i den mån hon inte kan få hjälpen utförd av närstående, att hon är utlämnad till kommunernas taxepolitik.
$YJLIWHUQD HWW WUXEELJW VW\ULQVWUXPHQW
Avgifterna kan ge ett incitament för den enskilde och/eller hennes an- höriga att se över på vilka alternativa sätt hjälpbehovet kan tillgodoses. Kunskaperna om hur denna styreffekt fungerar är dock ringa. I Social- styrelsens studie om avgifter för äldre- och handikappomsorg 1996 redovisas under rubriken slutsatser och förslag att ”Insatserna bör sty- ras genom biståndsbeslutet och inte genom taxesystemet.” Denna slut- sats motiveras med att ”Den enskilde kan inte välja att köpa mer eller mindre av tjänsten ‘omsorg’ utan är beroende av hemtjäntsassistentens eller biståndshandläggarens bedömning och beslut. Att behöva mer hjälp är inte ett val, man väljer ju inte att bli sjuk. Avstår man från hjälp på grund av avgiften beror det snarare på faktisk eller upplevd bristande betalningsförmåga.” 14
14 Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:6, Äldreomsorgens avgifter
94 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
Framförallt finns det, som redovisas nedan i avsnitt 4.5, risk att an- höriga får en ökad börda därför att man avstår från den avlösning viss hemhjälp skulle innebära.
4.4.3”Den som har råd kan betala”
Tidigare reglering av ålderdomshemsavgifterna innebar att den som hade råd skulle betala hela kostnaden för bostad, mat och omsorg. Av- giften fick dock inte sättas högre än att den boende fick kvar viss del av pension. Detta synsätt lever kvar hos de kommuner som valt att lägga taket för högsta avgift vid styckekostnaden för biståndet, som för en plats i särskilt boende med omsorg dygnet runt kan vara över 30 000 kr per månad.
Majoriteten av landets kommuner har satt ett lägre tak för sina av- gifter. Det finns inga uppgifter om den enskilda kommunens motiv för om man valt ett lågt eller högt tak.
4.5Avstår äldre från hjälp på grund av avgiften?
Ett av utredningens uppdrag är att analysera om äldre avstår från att efterfråga hjälp på grund av avgifterna. Som framgått kan avståendet betraktas som såväl en önskad som oönskad effekt av en kommuns tax- esystem. Det saknas studier som med säkerhet visar om de teoretiska diskussioner om avgifternas möjligheter att styra bort ”onödig” efter- frågan håller när de testats mot verkligheten. Däremot har en del studier gjorts om i vilken mån äldre avstår från att efterfråga hjälp de faktiskt behöver.
Av de studier och andra erfarenheter som redovisas nedan framgår att de personer där risken att man avstår från hjälp är störst är de för vilka en stor del av omsorgen utförs av anhöriga, och där hemtjänsten närmast har funktionen att stödja och avlösa den anhörige/de anhöriga.
4.5.1En av fyra avstod på grund av avgiften
I 6&% V XQGHUV|NQLQJ +XVKnOOHQV LQNRPVWHU 1995 resp 1996 ställdes frågan till personer 75 år och äldre om de som hade behov av hem- tjänst, men ej haft hjälp från kommunen, avstått från hjälp på grund av avgiften. I undersökningen 1996 ställdes även frågan till dem som hade
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 95 |
|
|
hemhjälp om de minskat omfattningen av sin hjälp på grund av avgif- tens storlek.
Tabell 1 3HUVRQHU VRP DYVWnWW UHVS PLQVNDW KHPWMlQVW Sn JUXQG DY
DYJLIWHQ
)UnJD +DU DYJLIWHQV VWRUOHN I|U KHPWMlQVWHQ SnYHUNDW GLJ HU Vn DWW GX QL DYVWnWW KHOW IUnQ KHPWMlQVW"
1995 |
|
|
|
|
1996 |
|
|
|
|
|
Antal |
Andel % |
|
|
Antal |
Konf.int |
Andel % |
Ja |
18 000 |
26 |
|
ja |
17 000 |
+- 4 967 |
23 |
|
Nej |
51 000 |
74 |
|
nej |
55 000 |
+- 8 458 |
75 |
|
Ej svar |
|
|
|
|
ej svar |
1 500 |
+- 1 558 |
2 |
Summa |
69 000 |
100 |
|
|
73 500 |
+- 9 713 |
100 |
Anm: Endast de som sagt att de avstått från hemtjänst trots eget bedömt behov har fått frågan
)UnJD +DU DYJLIWHQV VWRUOHN I|U KHPWMlQVWHQ SnYHUNDW GLJ HU Vn DWW GX QL PLQVNDW RPIDWWQLQJHQ DY KHPWMlQVW"
Frågan ställdes ej 1995 |
1996 |
|
|
|
|
|
|
|
Antal |
Konf.int. |
Andel % |
|
|
Ja |
13 000 |
+- 4 257 |
12 |
|
|
Nej |
92 000 |
84 |
|
|
|
Ej svar |
4 000 |
+- 2 427 |
4 |
|
|
Summa |
109 000 |
100 |
Källor: Äldreuppdraget 97:8 och specialbearbetning av SCB från HINK 96 för boende- och avgiftsutredningen. Ytterliga uppgifter om dem som avstått, se tabellbilagan, tabell 19
Uppräknat till riksnivå kan antalet personer 75 år och äldre som år 1995 sade sig ha avstått från hemtjänst på grund av avgiften skattas till cirka
Det är den äldre själv som vid intervjun uppgivit att hon behöver hjälp. Detta är inte liktydigt med att den äldre skulle beviljas hemtjänst eller annan äldreomsorg om han/hon ansökte om det. Det bör också noteras att en majoritet av de äldre som sagt att de avstått från hem- tjänst ändå anser att de får tillräcklig hjälp. Detta tyder på att de haft alternativ, t.ex. anhöriga, grannar eller vänner. Hur dessa påverkats av
96 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
att få hela ansvaret för omsorgen framgår inte av dessa studier, inte heller hur omsorgstagaren påverkats av att vara beroende av när- stående.
4.5.2Anhörighjälp inte alltid ett önskat alternativ
I en studie från +DQGLNDSSROLWLVND 8WUHGQLQJVLQVWLWXWHW har närmare 3 000 medlemmar i De Handikappades Riksförbund (DHR), Sveriges Dövas Riksförbund och Synskadades Riksförbund intervjuats om sina levnadsvillkor. I studien har bl.a. ställts frågor om hur de får stöd och service tillgodosett. Majoriteten får detta via anhöriga. Flertalet svarar också att det är så de själva vill ha det. En mindre grupp svarar dock att de har sin hjälp av anhöriga trots att de egentligen hade velat ha hjälpen från kommunen. Skälet till att de avstått från hemtjänst är avgiften.15
Figur 1 $QWDO SHUVRQHU VRP KDU KMlOS DY DQK|ULJD UHVS NODUDU VLJ |
||||
Sn DQQDW VlWW |
|
|
|
|
|
600 |
|
|
|
|
500 |
|
|
|
intervjuade |
400 |
|
|
|
300 |
|
|
||
|
|
65 år - |
||
|
|
|
||
antal |
200 |
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
har hjälp |
vill ha |
ej relevant |
annat skäl |
|
av anhörig |
hjälp av |
|
|
|
p.g.a. |
anhöriga |
|
|
|
avgifterna |
|
|
|
Källa: Handikappolitiska Utredningsinstitutet, levnadsnivåundersökning 1996. |
||||
Antal intervjuade: |
15 Handikappolitiska Utredningsinstitutet, levnadsnivåundersökning 1996.
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 97 |
|
|
4.5.3Få personer är helt utan hjälp
I vissa kommuner och kommundelar har ett mer V\VWHPDWLVNW XSSV| NDQGH DUEHWH bedrivits. Någon sammanställning av erfarenheter från dessa har ännu inte gjorts på nationell nivå. I Stockholms stad har upp- sökande verksamhet bedrivits i bl.a. Hornstulls (1996/1997) och Kungsholmens stadsdelsnämnder (1995/1996). Alla personer 80 år och äldre som ej hade hemtjänst ingick i dessa projekt. De som så önskade fick hembesök. På Kungsholmen besöktes 502 personer. 16 Av dem som tidigare haft hemtjänst men inte har det längre var skälet att hjälpbeho- vet var av övergående art. Av dem som behövde och erbjöds hemtjänst var skälet att de inte sökt bristande kunskap om utbud, vart de skall vända sig etc, däremot inte avgiften.
Socialstyrelsen genomförde under 1997 inom ramen för aktiv upp-
följning en studie i 14 kommuner i Södermanlands, Östergötlands och Jönköpings län YDUI|U lOGUH SHUVRQHU VRP WLGLJDUH KDIW KHPWMlQVW XSS K|UW PHG GHWWD17. Totalt antal personer som följdes upp var 5 817. I
drygt fyra femtedelar av fallen berodde det på att den äldre flyttat till särskilt boende eller avlidit. För resterande 17 procent (1 017 personer) var det vanligaste skälet att personen blivit bättre och inte längre be- hövde hjälp. Cirka sju procent av personerna i denna studie hade avsagt sig hjälpen. Knappt hälften (43 procent) av dessa hade avsagt sig hjäl- pen på grund av missnöje med kvalitet och/eller avgift. En tredjedel ansåg att hjälpen var för dyr. Endast ett fåtal var helt utan hjälp. Vanli- gast var att man hade hjälp av anhöriga. Hälften av de som avsagt sig hemtjänst intervjuades per telefon. Intervjuerna tyder på att det många gånger varit mot den äldres önskan att engagera anhöriga/närstående. Helst hade de velat undvika att ”belasta” dem.
Socialstyrelsen har också undersökt behovet av stöd och hjälp hos 8 000 lOGUH XWDQ lOGUHRPVRUJ i nio kommuner18. Två av de frågor som
ställdes avser avgifter. Av dem som haft hemhjälp men inte längre har det angav 52 personer (20 procent) att ”jag ansåg mig inte ha råd med hemhjälp längre”. Alla tillfrågades om de någon gång under de senaste två åren försökt att få hjälp från den kommunala hemtjänsten. Av 7 907 personer som svarat angav 1,8 procent (142 personer) ”ja, men jag tycker att hemhjälpen kostar för mycket”. Socialstyrelsen bedömde att ensamstående äldre kvinnor med knapp ekonomi var en särskild ”risk- grupp” att avsäga sig hemtjänst av ekonomiska skäl.
16PM från Kungsholmens stadsdelsförvaltning
17Äldre som tidigare haft hemtjänst, Socialstyrelsen Äldreuppdraget 1997:3
18Socialstyrelserapport 1996:23, Äldreomsorg under omprövning, sid 73
98 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW SOU 1999:33
Denna slutsats ligger i linje med svaren i de ovan relaterade SCB undersökningarna HINK 95 och 96. Det är enligt dessa vanligare att kvinnor avstår än att män gör det, och medianinkomsten är lägre för dem som avstått på grund av avgiften än för dem som avstått från hem- tjänst av andra skäl (se tabellbilagan).
Gerontologiska institutionen i Jönköping har på uppdrag av Social-
styrelsen undersökt hur omsorgsbehovet tillgodoses för VDPWOLJD lOGUH L WYn NRPPXQGHODU i Jönköping, i centrala staden och i en glesbygdsdel.
De allra flesta som behöver hjälp får det, av anhöriga och/eller av hem- tjänsten, konstaterar utredaren. I en del fall har utredaren sett exempel på att den äldre med behov av hemtjänst funnit andra som ger hjälpen när hemtjänsten blivit dyrare och uppfattas som en bristvara. Sju av de intervjuade (en fjärdedel av hemtjänsttagarna i undersökningen) sva- rade att hemtjänsten var för dyr, några av dessa hade därför mindre hjälp för att begränsa kostnaden. 19
I den ovan refererade studien som Gerontologiska institutionen i Jönköping gjort tillsammans med Motala kommun framkommer att av de personer som minskade sin hjälp när servicetaxorna höjdes kraftigt bedömde deras vårdbiträden att hälften klarade sig själva, ”hankade sig fram”, och en fjärdedel fick hjälpen av anhöriga. Endast ett fåtal köpte privat hjälp. För var tionde hade hjälpfrågan inte ordnat sig. Utredarna bedömer att två procent av de äldreomsorgstagare de har uppgifter om fick sin situation försämrad på grund av taxehöjningen. Vidare upp- hörde var tionde omsorgstagare helt med hemhjälp, i hälften av fallen därför att de avled eller flyttade till särskilt boende. I resterande fall saknas kunskap om hur det gick. Av de 57 personer som upphört med hjälp och som alltjämt levde och bodde kvar i ordinärt boende ett och ett halvt år senare (december 1997) hade nio personer ånyo beviljats bistånd, varav sex med personlig omsorg. 20
De anhörigas roll belyses också i en studie Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum gjort av alla 75 år och äldre XWVNULYQD IUnQ DNXWVMXN YnUGHQ en vecka i februari 1998. De som i denna studie beviljats äldre-
omsorg men avsagt sig på grund av avgiften har kunnat få hjälpen av anhöriga och andra närstående. I de särskilt studerade fallen har den beviljade hjälpen primärt haft som syfte att avlasta anhöriga som har ett omfattande vård- och omsorgsansvar. 21
19Socialstyrelsen ÄDEL50, Gerdt Sundström, De äldsta i stad och på landsbygd
20Britt Lundén, Gerdt Sundström: Chockhöjda hemtjänsttaxor, hur gick det för vårdtagarna? Blivande artikel i Socialmedicinsk tidskrift
21Vård efter utskrivning, Stockholms läns Äldrecentrum 1998:12
SOU 1999:33 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 99
Att den äldre själv och/eller anhöriga avsagt sig hjälpen därför att de inte finner den prisvärd ligger inte i linje med de tydligt uttalade intentionerna hos riksdagen att utveckla stödet till anhöriga. 22
4.5.4Hemtjänst på väg bort från generell välfärd?
Marta Szebehely, forskare vid Stockholms universitet, institutionen för socialt arbete, har bearbetat material från en stor intervjuundersökning bland hemmaboende äldre 75 år och äldre som Socialstyrelsen genom- förde 1994
Tabell 2 $QGHO nU RFK lOGUH XWDQ UHVS PHG K|JUH XWELOGQLQJ VRP
InU KMlOS PHG VWlGQLQJ UHVS KMlOS PHG GXVFK EDG YLD NRPPXQ
QlUVWnHQGH RFK WMlQVWHN|S
Ensamboende äldre som |
får hjälpen |
får hjälpen av |
får hjälpen av |
behöver hjälp med städning |
av hem- |
anhörig/vän |
annan person/ |
men ej personlig omvårdnad |
tjänsten |
|
annan källa |
Enbart folkskola (n = 119) |
68 |
26 |
7 |
Mer än folkskola (n = 43) |
50 |
17 |
36 |
Ensamboende äldre som |
|
|
|
behöver hjälp med bad/dusch |
|
|
|
Enbart folkskola (n = 80) |
71 |
30 |
1 |
Mer än folkskola (n = 34) |
87 |
17 |
0 |
Källa: bearbetning av
Att ha städning via hemtjänst är vanligare bland äldre med enbart folk- skola än bland de med högre utbildningar, medan förhållandet är mot- satt vad gäller att ha hjälp av annan, vilket vanligen avser köp av tjäns- ten på ”marknaden”. När det gäller hjälp med personlig omvårdnad som inte går att till rimlig kostnad köpa på ”marknaden”, i detta exem- pel hjälp med bad/dusch, har personer med högre utbildning i större utsträckning än de med enbart folkskola hjälpen via hemtjänsten. Oav- sett om det gäller städning eller bad/dusch är anhörigas omsorgsinsatser vanligare bland lågutbildade äldre.
22 Se t.ex. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken, prop 1997/98:113, sid 112f
100 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
Marta Szebehelys tolkning är att avgiftsökningarna inom hemtjäns- ten gjort att kostnadsskillnaden mellan att köpa privat hjälp och att ta emot kommunal hemhjälp har minskat, och att det för personer med god inkomst kan vara billigare att köpa tjänsten av en städfirma. ”Den
offentliga äldreomsorgens minskning inom den husliga hjälpens om- råde tycks leda till två motsatta tendenser: både en LQIRUPDOLVHULQJV WHQGHQV - främst för äldre utan goda ekonomiska resurser, och en PDUNQDGLVHULQJVWHQGHQV - främst för de resursrika äldre.”
Marta Szebehely varnar för att detta vad gäller hjälp med städning kan leda till
1.en offentligt subventionerad lösning (den kommunala hemhjälpen) som riskerar att bli ett fattigvårdsalternativ,
2.en informell lösning (anhöriga) för dem som inte längre beviljas hemhjälp och som inte har råd (eller vana) att köpa privat hjälp, och
3.en marknadsbaserad lösning för den som har råd och som avstår eller inte beviljas bistånd från den offentliga omsorgen.
För den som också behöver hjälp med kroppens vård är det snarare en fråga om en tudelning, men även här en skiktning som följer
klasstillhörigheten: En offentlig lösning som tycks gynna de resurs- rika och en informell lösning för resten. 23
4.6Kommunernas avgiftssystem
I detta avsnitt redovisas de olika taxemodeller som används i landets kommuner enligt de kartläggningar som gjorts under 1997, samt nivå- erna på avgifterna. Avgifter enligt HSL och LSS redovisas mer kort- fattat i kapitel 9. Inledningsvis redovisas antalet äldreomsorgstagare i relation till antalet äldre.
4.6.1Antal äldre som har äldreomsorg
Drygt en och en halv miljon personer är ålderspensionärer, knappa 430 000 är 80 år eller äldre. Antalet personer 65 år och äldre som hade hemhjälp och/eller bodde i särskilt boende var vid årsskiftet 1997/98 drygt 263 000 personer, vilket är 17 procent av samtliga ålderspensio- närer. Av dessa var närmare 183 000 personer i åldrarna 80 år och
23 Marta Szebehely: Den svenska äldreomsorgens skiktning – i går och idag, artikel 1998 i Karen Christensen & Liv Syltevik, red: Omsorgens forvitring (publiceras 1999)
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 101 |
|
|
uppåt, vilket är 42 procent av alla i den åldersgruppen. Antalet personer med hemhjälp eller vård och omsorg i särskilt boende som var yngre än 65 år var cirka 19 000 personer.
Av ålderspensionärerna bodde cirka 131 000 personer (drygt åtta procent av alla ålderspensionärer) i särskilt boende. Av dessa hade knappt 49 000 hemhjälp i servicehus. Aktuella uppgifter om antal per- soner som bor i servicehus utan hemhjälp/hemsjukvård saknas. Med ledning av äldre statistik kan, som redovisats i kapitel 2, antalet skattas till högst 10 000 personer. Antalet personer som bor med någon form av heldygnsomsorg som inte av kommunen benämns hemhjälp är då cirka 77 000 personer.
Hemhjälp i ordinärt boende hade vid årsskiftet 1997/98 cirka 146 000 personer, varav 9 procent var yngre än 65 år, 29 procent i åldern
Av de som har äldreomsorg betalar uppskattningsvis var tionde ingen avgift alls, beroende av låg inkomst och/eller att avgiften jämkats av individuella skäl.
Antalet äldre ökar. I vilken mån detta leder till motsvarande ökning av antalet äldreomsorgstagare är svårbedömt.
Tabell 3 $QWDO lOGUH ±
|
65 år - |
ökning |
80 år - |
ökning |
1997 |
1 545 468 |
– |
429 664 |
– |
2005 |
1 578 275 |
+ 2,1 % |
497 058 |
+ 15,7 % |
2010 |
1 736 644 |
+ 12,4 % |
499 674 |
+ 16,3 % |
2020 |
2 037 822 |
+ 31,9 % |
524 538 |
+ 22,1 % |
Källa: SCB, 1997 års befolkningsframskrivning
4.6.2Vad ingår i taxan
I avgifter för äldre- och handikappomsorg inbegrips såväl hjälp med t.ex. städning, tvätt och dagligvaruinköp ( VHUYLFHLQVDWVHU) som hjälp med t.ex. att klä sig, bada/duscha, förflytta sig och annan SHUVRQOLJ RP
VRUJ. Vidare ingår insatser såsom tr ygghetslarm, dagverksamhet och korttidsvård.
102 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
.RVWHQ befinner sig i ett gränsland mellan avgift och ersättning. I denna utredning har utgångspunkten varit:
·Om den enskilde bor med helinackordering och nivån för förbe- hållsbeloppet för den formen av taxetyp i särskilt boende tillämpas, är ersättningen för kosten att betrakta som en avgift, som skall jäm- kas vid behov för att den enskilde skall ha förbehållsbeloppet kvar. Detta är den praxis som råder i flertalet kommuner.
·Om den enskilde erhåller färdiglagad mat hem till sin bostad be- traktas betalningen normalt sett som en ersättning. Förbehållsbelop- pet förutsätts då anpassas efter denna merkostnad. Detta tydliggörs i förslagsdelen beträffande förbehållsbelopp.
Många kommuner har valt att inkludera KHPVMXNYnUG i särskilt boende i avgiften, liksom hemsjukvård i ordinärt boende i de fall då kommunen har huvudmannaskapet för all hemsjukvård. Avgifterna för hälso- och
sjukvård regleras i Hälso- och sjukvårdslagen (HSL). I utredningen används därför normalt sett begreppet DYJLIWHU I|U YnUG RFK RPVRUJ för
att beskriva att hälso- och sjukvård inkluderas i taxan.
Det finns stora skillnader vilka tjänster som omfattas av kommunens hemtjänst, liksom om de debiteras via ordinarie hemtjänsttaxa eller nå- gon form av servicetaxa/motsvarande.
Tabell 4 9DG LQJnU L WD[DQ"
%
insats |
hemtjänsttaxa |
servicetaxa |
egen taxa |
avgiftsfri |
erbjuds ej |
städning |
84 |
15 |
12 |
0 |
2 |
fönsterputs |
36 |
7 |
9 |
0 |
46 |
tvätt |
90 |
12 |
4 |
0 |
2 |
dagligvaruinköp |
88 |
10 |
3 |
0 |
6 |
promenader |
90 |
3 |
0,4 |
0,4 |
5 |
fotvård |
1 |
2 |
32 |
0,4 |
60 |
trygghetslarm |
14 |
6 |
81 |
2 |
2 |
tekniska hjälp- |
7 |
1 |
11 |
57 |
17 |
medel |
|
|
|
|
|
Källa: Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 1998:4, Kommunernas avgiftsregler för äldre- och handikappomsorg 1997. Avser november 1997. Antal svarande kommuner 252.
Observera att en person som beviljats bistånd med personlig omsorg kan erhålla t.ex. städning, tvätt och dagligvaruinköp inom ramen för den ordinarie hemtjänsttaxan, medan en person som i denna kommun
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 103 |
|
|
enbart har bistånd med viss serviceinsats betalar den via separat servi- cetaxa eller egen taxa för just den tjänsten. I vissa kommuner kan såle- des en viss insats debiteras enligt olika taxor beroende av vilka andra insatser personen har. Summan per rad i tabellen blir därför inte 100 procent.
I de fall då viss tjänst inte ingår i kommunens utbud måste den tjänsten köpas privat på marknaden eller utföras av närstående.
I denna utredning avses således med avgifter för vård och omsorg, om inte annat anges, följande:
·Hjälp med SHUVRQOLJ RPVRUJ, som t.ex. personlig hygien, klä sig, göra i ordning mat, hjälp att äta, hjälp med toalettbesök, hjälp att förflytta sig, promenader, ledsagning.
·6HUYLFHLQVDWVHU som städning, fönsterputs, tvätt, matdistribution, dagligvaruinköp, ärenden (apotek, post, bank m.m.).
·7U\JJKHWVODUP (såväl teknik som insats), trygghetsringning.
·.RVW i särskilt boende och ordinärt boende om personen inte sköter sitt kosthåll själv utan har kommunens hjälp med alla mål (”helinackordering”).
·+HPVMXNYnUG och tekniska hjälpmedel förutsätts ingå i avgiften för omsorg i de fall då den enskilde har båda insatserna av kommunen.
4.6.3Taxekonstruktioner
Kommunernas taxemodeller kan översiktligt delas in i fyra huvudmo- deller:
1.Enhetstaxa, med vilket här avses att kommunen har samma avgift oavsett hur mycket omsorg och vilken inkomst omsorgstagaren har.
2.Insatsrelaterad taxa, dvs. att avgiften beror av omfattningen av de insatser den enskilde beviljats.
3.Inkomstrelaterad taxa, dvs. avgiften beräknas med ledning av den enskildes/hushållets inkomst.
4.Insats- och inkomstrelaterad avgift, dvs. avgiften beror såväl på in- satsens omfattning som inkomstens storlek.
Utvecklingen under
24 Socialstyrelsens följer och utvärderar 1996:6, sid 31ff
104 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
I cirka tre fjärdedelar av kommunerna görs en åtskillnad mellan av- gift för hemtjänst i ordinärt och serviceboende resp avgift för helinack- ordering och vård i särskilt boende. Med helinackordering avses att den enskilde får alla mål genom vårdgivarens försorg. Skillnaden i taxa går inte mellan ordinärt boende och särskilt boende utan mellan ordinärt boende och särskilt boende av typ servicehus å ena sidan och särskilt boende med helinackordering å den andra. I de flesta kommunerna till- lämpas också olika förbehållsbelopp i ordinärt och serviceboende resp särskilt boende med helinackordering. I denna utredning används där- för begreppet ordinärt och serviceboende för att beskriva boendeformer där hemtjänsttaxa och ett högre förbehållsbelopp är det vanliga, och särskilt boende med helinackordering för att beskriva boendeformer där avgift tas ut för såväl vård och omsorg som kost.
Av den kartläggning Svenska Kommunförbundet gjorde 1996/97,
med uppgifter avseende mars 1997, framgår att någon form av inkom- strelaterad taxa förekom i RUGLQlUW RFK VHUYLFHERHQGH i 81 procent av
landets kommuner, vanligen både inkomst- och insatsrelaterad (69 pro- cent). Enbart insatsrelaterad taxa hade 16 procent av kommunerna, och
enhetstaxa tillämpades av tre procent.
I VlUVNLOW ERHQGH PHG KHOLQDFNRUGHULQJ hade 83 procent någon form av inkomstrelaterad taxa. Var tionde kommun hade en enbart insatsre- laterad taxa och sju procent en enhetstaxa. Flertalet kommuner har se- parerat boendekostnaden (hyran) resp avgiften för maten från avgiften för vård och omsorg. I åtta procent av kommunerna fanns det dock i mars 1997 kvar den tidigare traditionella formen för ålderdomshems- avgift, med en ”helinackorderingstaxa” som inkluderar boendet, maten, vården och omsorgen. 25
4.6.4Insatsens påverkan på avgiften
Enligt Svenska Kommunförbundets kartläggning mars 1997 hade 15 procent av landets kommuner en taxa i ordinärt boende som inte tog hänsyn till insatsens omfattning. Det vanliga är alltså att omfattningen av hjälpen påverkar avgiften.
Insatsen kan påverka på olika sätt. En vanlig metod är att dela in hur mycket hemhjälp den enskilde beviljats efter ungefärlig tidsåtgång. Detta uttrycks då i nivåer. När nivåerna definieras i form av visst tim- intervall (t.ex. hjälp
25 Svenska Kommunförbundet 1997,Taxor för vård och omsorg
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 105 |
|
|
tillfälligt varierar beroende av den enskildes hälsa och aktuella behov ändras inte avgiften. Avgiften ändras först vid varaktig förändring, när biståndsbeslutet ändras och hjälpens omfattning påverkas.
Nivåindelningen i taxesystemet ger trappstegseffekter. Vanligen ökar avgiften med cirka
4.6.5Inkomstens påverkan på avgiften
Drygt fyra kommuner av fem hade inkomstrelaterade taxor år 1997. Av Svenska Kommunförbundets genomgång av taxor och avgifter avse- ende mars 1997 framgår att 54 procent av landets kommuner använde sig av taxerad förvärvsinkomst och kapitalinkomst för hemtjänsttagare
i ordinärt- och serviceboende vid beräkningen av avgiftens storlek. Var fjärde kommun räknade på aktuell nettoinkomst jämte taxerad kapital- inkomst. Var tionde kommun använde sig enbart av aktuell nettoin- komst och drygt var tionde hade andra beräkningsgrunder. I särskilt boende av typ ålderdomshem och sjukhem var det vanligare att utgå från aktuell inkomst. I dessa boendeformer använde sig 45 procent av landets kommuner av taxerad förvärvsinkomst och kapitalinkomst 27.
26Bearbetning för
27Taxor för vård och omsorg, sid 37
106 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
Figur 2. $NWXHOO HOOHU KLVWRULVN LQNRPVW ROLND WD[HW\SHU PDUV
|
60% |
|
|
|
kommuner |
50% |
|
|
|
40% |
|
|
|
|
landetsav |
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
andel |
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
taxerad |
aktuell nettoinkomst |
aktuell |
annat |
|
förvärvs+kapitalinkomst |
|
nettoinkomst+deklarerad |
|
|
|
|
kapitalinkomst |
|
inkomster som avgiften grundar sig på
Källa: Svenska Kommunförbundet, taxor för vård och omsorg, sid 37
Enligt SCB:s kartläggning i november 1997 använder sig drygt 40 pro- cent av de kommuner som svarat av taxerad förvärvsinkomst 28. De uppgifter som framkommer i SCB:s kartläggning av taxekonstruktio- nerna stämmer inte helt överens med Svenska Kommunförbundets, trots att det bara skiljer sig cirka nio månader mellan uppgiftsinhäm- tandet. Detta speglar nog mer svårigheterna att definiera taxekonstruk- tioner än att det skulle ha skett stora förändringar under 1997. Antalet kommuner som svarat på denna fråga är bara 201, medan Kommunför- bundets kartläggning är i stort sett heltäckande, varför de uppgifterna torde vara de mest rättvisande.
Som framgår av diagrammet ovan kan det även skilja sig inom en kommun. Det förekommer att kommuner utgår från aktuella inkomster för personer i särskilt boende och från taxerad inkomst för personer med hemtjänst.
28 Äldreuppdraget 98:4, sid 13
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 107 |
|
|
4.6.6Avgifternas storlek
I Socialstyrelsens rapport om pensionärshushållens kostnader för äldre- omsorg och sjukvård redovisas att äldreomsorgsavgiften är den tyngsta vårdkostnaden. Det är däremot betydligt färre som har äldreomsorg än hälso- och sjukvård och tandvård.
Tabell 5 $QGHO EUXNDUH RFK PHGHODYJLIW I|U YLVVD IRUPHU DY YnUG
RFK RPVRUJ
Nyttjat |
hälso- och |
arbets- |
hjälp- |
särskilda |
Tand- |
vård, omsorg |
följande |
sjukvård |
terapi |
medel |
förbruk- |
vård |
& service i |
tjänst |
|
|
|
ningsar- |
|
ordinärt och |
|
|
|
|
tiklar |
|
särskilt boende |
andel av alla |
76 |
3 |
2 |
1,5 |
63 |
16 |
65 år och |
|
|
|
|
|
|
äldre (%) |
|
|
|
|
|
|
Medelavg. |
90 |
145 |
45 |
55 |
140 |
450 |
per mån (kr) |
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB:s studie HINK 95, bearbetad för Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 97:8
Den genomsnittliga avgiften för hemtjänst var 1996 för ensamstående kvinnor 418 kr per månad ( ± 44 kr), för ensamstående män 538 kr ( ± 76 kr) och för makar/sammanboende 667 kr ( ± 109 kr). För alla hem- tjänsttagare var medelavgiften 479 kr ( ± 34 kr) per månad.
Den genomsnittliga avgiften för boende (hyra), kost, vård och om- sorg i särskilt boende med helinackordering var år 1996 för ensamstå- ende kvinnor 5 302 kr per månad ( ± 226 kr), för män 5 560 kr ( ± 428 kr), för alla boende 5 385 kr ( ± 208 kr).29
4.6.7Avgift för personer i olika inkomstgrupper
Medianavgiften för kost, vård och omsorg i VlUVNLOW ERHQGH PHG KHO LQDFNRUGHULQJ var 1996 för pensionärer med inkomster under 5 000 kr
per månad cirka 2
3
Medianavgiften för hemtjänst i RUGLQlUW RFK VHUYLFHERHQGH var 1996 för pensionären med inkomster lägre än 5 000 kr per månad cirka
29 SCB: Avgifter inom kommuner och landsting, PM
108 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
330 kr, och för pensionären med inkomst över 10 000 kr per månad cirka 550 kr. Ytterligare uppgifter redovisas i tabellbilagan.
4.6.8Avgiftsskillnader mellan kommuner
/lJVWD DYJLIW
Den lägsta avgift som följer av en kommuns taxesystem är vanligen den en pensionär med enbart folkpension och pensionstillskott får be- tala. Enskilda individers situation kan efter individuell prövning ge en lägre avgift än denna. Cirka tio procent av omsorgstagarna betalar ingen avgift alls. I Tabell 6 redovisas den lägsta avgiftsnivå som följer av den ordinarie taxan. Som framgår av tabellen är skillnaderna mellan landets kommuner stora, främst för de med mer omfattande insatser (hög resp högsta nivå).
Tabell 6 /lJVWD DYJLIWVQLYn L OlJVWD UHVS K|JVWD LQVDWVQLYn RUGLQlUW ERHQGH NU SHU PnQDG
.RPPXQ |
|
D NYDUWLO |
PHGLDQ |
H NYDUWLO |
KDU |
I|UEXQGHW |
KDU |
KDU |
|
KDU |
OlJUH |
|
OlJUH |
OlJUH |
|
K|JUH |
|
Låg nivå |
– |
110 |
160 |
240 |
– |
hög nivå |
– |
164 |
292 |
491 |
– |
6&% 6R |
|
|
|
|
|
FLDOVW\UHOVHQ |
|
|
|
|
|
lägsta nivå |
0 |
– |
150 |
– |
428 |
högsta nivå |
0 |
– |
308 |
– |
1 500 |
Källa: Taxor för vård och omsorg resp Äldreuppdraget 98:4
$QWDO NRPPXQHU
239
236
240
233
+|JVWD DYJLIW DYJLIWVWDN
Skillnaderna i högsta avgift/avgiftstak är det främsta skälet till de i olika sammanhang uppmärksammade skillnaderna i avgifter mellan olika kommuner. I tabell 7 är extremerna helt borta. Kommunerna med de 25 procent lägsta resp högsta taxorna finns inte med. Ändå skiljer det i ordinärt boende och högsta insatsnivå nästan 1 600 kr per månad mellan kommunen vid första och den vid tredje kvartilen. I särskilt bo- ende är skillnaderna ännu större, 3 660 kr per månad. Taxan i kommu- nen vid den tredje kvartilen är således 315 procent högre än kommunen vid den första kvartilen. I lägsta insatsnivå är skillnaderna mindre,
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 109 |
|
|
459 kr (153 procent) i ordinärt boende och drygt 1 000 kr i särskilt boende med helinackordering (210 procent). Det bör dock erinras om att den högsta avgift som kan debiteras enligt en kommuns taxesystem inte är detsamma som att det finns någon som betalar en sådan avgift, eller ens att någon kommer i närheten av den.
Tabell 7 +|J LQNRPVW DYJLIWVQLYn YLG OlJVWD UHVS K|JVWD LQVDWVQLYn
2UGLQlUW ERHQGH |
D NYDUWLO |
PHGLDQ |
H NYDUWLO |
Differens mellan |
|
25% har |
|
75 % har |
kommunen vid 1:a |
|
lägre |
|
lägre |
resp 3:e kvartil |
lägsta nivå (n = 242) |
300 |
480 |
759 |
459 |
högsta nivå (n = 252) |
921 |
1 495 |
2 500 |
1 579 |
6lUVNLOW ERHQGH |
|
|
|
|
lägsta nivå (n = 198) |
483 |
900 |
1 500 |
1 017 |
högsta nivå (n = 227) |
1 164 |
2 122 |
4 825 |
3 661 |
Källa: Kommunförbundet, Taxor för vård och omsorg. Med särskilt boende avses här boendeformer såsom ålderdomshem och sjukhem, ej serviceboende
Tabell 7 visar vidare att det inte är avgiftsneutralitet mellan boende- formerna. Medianavgiften för högsta nivå i särskilt boende är mer än 600 kr högre än för högsta nivå i ordinärt boende. Med omfattande omsorgsbehov är det således i flertalet kommuner billigare att bo kvar i ordinärt boende än att flytta till ålderdomshem eller annat särskilt bo- ende med helinackordering.
De reella skillnaderna kan vara ännu större, i synnerhet i särskilt bo- ende, eftersom vissa kommuner lagt fast ett avgiftstak för vad hyra, kost och avgift för vård och omsorg högst får kosta, medan andra kommuner anger självkostnaden för platsen på t.ex. sjukhemmet som tak. Med en dygnskostnad på exempelvis 1 100 kr blir taket då i snitt per månad 33 440 kr. Det beloppet kan jämföras med medelvärdet för avgiftstak för hyra, kost, vård och omsorg 11 396 kr per månad (tabell 8 nedan). Skillnaden är 22 000 kr per månad.
Tabell 8 $YJLIWVWDN
kr per månad |
+HPWMlQVW |
6lUVNLOW ERHQGH |
|
||
|
Oavsett |
Hyra, kost, ser- |
|
Kost, service |
Service och |
|
omfattning |
vice och omsorg |
|
och omsorg |
omsorg |
Medelvärde |
2 171 |
11 396 |
|
5 986 |
2 984 |
2 |
|||||
DQWDO NRPPXQHU |
|
|
|
|
|
Källa: Äldreuppdraget 98:4, tabell 9
110 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
Det högsta redovisade avgiftstaket är således närmare 43 000 kr. Det finns inga exempel på att någon i praktiken betalar sådana avgifter, men det finns enstaka personer som har avgifter mellan 20 000 och 30 000 kr per månad.
4.6.9Skillnader inom en kommun
Eftersom avgifterna är inkomstrelaterade kan de variera väsentligt även inom en kommun för samma insats. En studie år 1996 visar på skillna- der upp till 3 535 kr per månad inom samma kommun för två typhus- håll, där båda har hjälp 35 timmar per månad och den ene har en inkomst lika med folkpension och pensionstillskott och den andre en inkomst om 16 000 kr per månad.
Tabell 9 6NLOOQDG L DYJLIW I|U KMlOS UHVS WLPPDU PHOODQ HQ SHQ
VLRQlU PHG HQEDUW IRONSHQVLRQ RFK SHQVLRQVWLOOVNRWW RFK HQ SHQVLR
QlU PHG NU L LQNRPVW
kr per månad |
WLPPDU KMlOS |
WLPPDU KMlOS |
Minsta skillnad |
0 |
0 |
1:a kvartil (25 % har lägre) |
239 |
538 |
Median |
529 |
960 |
3:e kvartil (25 % har högre) |
766 |
1 318 |
Största skillnad |
2 165 |
3 535 |
Källa: specialbearbetning av
Skillnaderna är ännu större vad gäller avgifter i särskilt boende. Där finns exempel på att personer i samma kommun, boende på samma äld- reboende och med samma behov av vård och omsorg kan betala en av- gift exkl. kost och hyra som skiljer mer än 20 000 kr.
4.6.10Avgifter för omsorg resp service
Flertalet kommuner har en hemtjänsttaxa som täcker såväl serviceinsat- ser som personlig omsorg. I ordinärt boende har 22 procent av kommu- nerna en åtskillnad mellan service och omsorg i sitt taxesystem. I sär- skilda boendeformer förekommer ibland en obligatorisk basserviceav- gift. Den kan avse t.ex. städning, tvätt och larm. I ett fåtal kommuner
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 111 |
|
|
kan omsorgstagaren välja mellan olika ”servicepaket” eller att helt av- stå från viss service, t.ex. hjälp med tvätt. 30
Det är dock relativt ovanligt att omsorgstagarna betalar enligt sepa- rat servicetaxa. Enligt SCB:s
Tabell 10 $QGHO VRP EHWDODW DYJLIW HQOLJW RUGLQDULH UHVS VHUYLFHWD[D
Ordinärt och serviceboende, 1996, % |
|
|
|
|
|
ej nyttjat |
nyttjat tjänsten, betalat enligt |
||
|
tjänsten |
|
|
|
|
|
hemtjänst |
separat taxa |
avgiftsfri |
|
|
taxan |
|
|
Personlig omvårdnad |
51 |
49 |
0 |
0 |
Städning |
29 |
68 |
3 |
0 |
Fönsterputs |
81 |
16 |
3 |
0 |
Tvätt |
54 |
45 |
0,4 |
0 |
Matdistribution |
80 |
14 |
4 |
2 |
Matlagning |
84 |
16 |
0 |
0 |
Dagligvaruinköp |
66 |
34 |
0 |
0 |
Ärenden |
77 |
23 |
0 |
0 |
Promenader |
87 |
13 |
0 |
0 |
Trygghetslarm |
53 |
25 |
21 |
1 |
Dagverksamhet |
94 |
4 |
2 |
0 |
Hemsjukvård |
82 |
11 |
1 |
6 |
Trygghetsringning |
98 |
1 |
0 |
1 |
Ledsagarservice |
98 |
2 |
0 |
0 |
Avlösning |
99 |
1 |
0 |
0 |
Källa: Bearbetning av
I den mån kommunerna debiterade särskilda serviceavgifter för städ- ning mm var de vanligen relativt låga. Få hade kostnader över 200 kr per månad 1996 (se tabellbilagan tabell 8b).
Avgiften för trygghetslarm var år 1996 vanligen
30 Svenska Kommunförbundet, Taxor för vård och omsorg, avser situationen mars 1997
112 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
4.7Övriga avgifter
4.7.1Avgifter för kost
Avgifter för kost förekommer framförallt i särskilt boende. I de sär- skilda boendeformer som traditionellt benämnts t.ex. sjukhem, ålder- domshem eller gruppboende är en av kommunfullmäktige fastställd avgift det normala. Avgiften debiteras vanligen liksom avgiften för vård och omsorg som en månadsavgift. I var tionde kommun debitera- des i november 1997 en gemensam avgift för kost, vård och omsorg och i ungefär lika många tillämpades en så kallad helinackorderings- avgift, dvs. en gemensam avgift för boendet, maten, vården och omsor- gen.31
I flertalet kommuner betraktas betalningen för kost som en DYJLIW, som vid behov kan jämkas för att den enskilde skall ha sitt förbehålls-
belopp kvar. Det finns dock exempel på att avgiften betraktas som en HUVlWWQLQJ och att den enskilde, om hon inte har råd att betala sin mat i
äldreboendet, hänvisas att söka socialbidrag.
Tabell 11 0nQDGVDYJLIW I|U NRVW L VlUVNLOW ERHQGH PHG KHOLQDFNRU GHULQJ
kr per månad |
85 kommuner |
Mars 1997 |
|
1996 |
|
Lägsta påträffade avgift |
1 607 |
– |
Avgift vid 1:a kvartilen (25 % har lika eller lägre) |
1 979 |
2 001 |
Medianavgift (50 % har lika eller lägre/högre) |
2 200 |
2 160 |
Avgift vid 3:e kvartilen (25 % har lika eller högre) |
2 329 |
2 300 |
Högsta påträffade avgift |
2 700 |
– |
Källa: Undersökning av taxorna i ett riksrepresentativt urval av 85 kommuner 1996 resp Svenska Kommunförbundets Taxor för vård och omsorg, avseende mars 1997
Medianavgiften (kommunen med det mittersta värdet) var i mars 1997 enligt Svenska Kommunförbundets studie 2 160 kr per månad för ”helinackordering” i särskilt boende. I studien av 85 kommuner 1996 var den lägsta månadsavgiften 1 607 kr och den högsta 2 700 kr.
31 Äldreuppdraget 98:4, sid 12
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 113 |
|
|
)lUGLJODJDG PDW
I ordinärt och serviceboende kan de allra flesta kommuner erbjuda dist- ribution av matlådor/motsvarande. Det finns olika modeller för hur dessa debiteras, där rabatt kan erhållas via klippkort eller liknande i vissa kommuner. Mediankostnaden för en måltid var i mars 1997 38 kr i ordinärt och 37 kr i serviceboende. 32 Spridningen är dock relativt stor, och kostnader kring 45 kr per portion förekommer.
Kostnaden för distributionen ingick vanligen i hemtjänsttaxan. Debiteringen för färdiglagad mat betraktas av kommunen vanligen
som en ersättning för levererad vara, och skall således täckas inom ra- men för den enskildes förbehållsbelopp. Det kan då vara av intresse att notera att kostnaden för ett lagat mål i konsumentverkets hushållsbud- get är cirka 10 kr. Om den enskilde har t.ex. måltidsservice genom kommunen 20 dagar en månad kan hon debiteras kring
Antalet individer som debiteras ersättningar för matlådor/mot- svarande är inte försumbar. Enligt SCB:s Hinkstudie 1996 hade var femte hemtjänsttagare i ordinärt boende och serviceboende hjälp med hemdistribution av färdiglagad mat. För de som berörs är kostnaden som framgår av Tabell 12 relativt stor. Ingen av de kommuner som studerades i Socialstyrelsens undersökning 1996 hade regler om indivi- duellt satta förbehållsbelopp för personer som får sitt huvudmål via kommunen men i övrigt sköter sin mathållning själv.
Tabell 12 0HGHODYJLIWHQ I|U PDWOnGRU PRWVYDUDQGH
Ålder |
Kvinnor |
|
|
Män |
|
|
Samtliga |
|
758 |
( ± 274) |
|
853 |
(± 123) |
819 |
(± 128) |
||
80 år– |
847 |
( |
± 102) |
|
1 097 |
(± 142) |
928 |
(± 90) |
Samtliga 65 år– |
831 |
( |
± 98) |
|
988 |
(± 103) |
896 |
(± 74) |
Källa: PM från SCB
Medelvärdet för faktiskt debiterad måltidsavgift i ordinärt boende och serviceboende var enligt SCB:s Hinkstudie såväl 1995 som 1996 mel- lan 800 och 950 kr per månad. Personer under 65 år (ingick enbart 1995) hade en högre kostnad än ålderspensionärerna (närmare 1 200 kr per månad)
32 Taxor för vård och omsorg, sid 42
114 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
4.7.2Avgifter för dagverksamhet
Enligt 10 § SoL skall kommunerna underlätta för den enskilde att bo kvar hemma och ha kontakter med andra genom bl.a. dagverksamheter. Kommunerna har enligt 18 § HSL hälso- och sjukvårdsansvaret under den tid den enskilde är på dagverksamhet.
Dagverksamhet kan vara såväl öppna verksamheter som verksamhet där endast personer med biståndsbeslut deltar. I avgiftssammanhang är det den sistnämnda, dvs. biståndsbeslutad dagverksamhet, som är ak- tuell. Verksamheten kan ha olika karaktär och syfte. Vanligt förekom- mande är dagverksamhet för personer med demenssjukdomar. Syftet kan då vara dels att underlätta för den demente att vara aktiv och bibe- hålla en normal dygnsrytm, dels för den dementes anhöriga att få av- lösning från ett ofta tungt vårdansvar. Dagverksamhet kan också ha ett socialt, förebyggande syfte. Vi ssa dagverksamheter erbjuder rehabilite- ring under kortare perioder.
Kommunerna har många olika sätt att ta ut avgift för dagverksam- het. Majoriteten av landets kommuner tog i mars 1997 ut en avgift per dag som normalt inkluderar en huvudmåltid och kaffe/”mellanmål”. Medianavgiften var 50 kr per tillfälle (se Tabell 13). I var femte kom- mun var deltagandet i dagverksamhet avgiftsfri. Uppgift saknas om dessa kommuner tar ut en ersättning om mat serveras. I var tionde kommun ingår dagverksamheten i hemtjänstavgiften, och kan då på- verka vilken omsorgsnivå den enskilde får betala avgift efter. 33
Avgiften för deltagandet stäms normalt sett av mot den enskildes förbehållsbelopp, i synnerhet när den är en integrerad del av hem- tjänsttaxan. Däremot är förhållandena mer problematiska vad gäller ersättningen för maten. Det saknas här säkra uppgifter från kommu- nerna, men de uppgifter som inhämtades i samband med Socialstyrel- sens kartläggning 1996 tyder på att denna kostnad vanligen får täckas av den enskildes förbehållsbelopp.
4.7.3Korttidsboende
Med korttidsboende avses, som redovisats i kapitel 2, tillfälligt boende t.ex. efter sjukhusvistelse eller regelbundet återkommande perioder i form av ”växelvård” eller för att ge anhörig avlösning. Hit kan också räknas boende som erbjuds i livets slutskede.
Flertalet kommuner tar ut en dygnsavgift som oftast är ett fast be- lopp, som inkluderar vård, omsorg och kost. Medianbeloppet per dygn
33 Taxor för vård och omsorg, sid 41
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 115 |
|
|
var i mars 1997 100 kr per dygn (se Tabell 13). I sex procent av landets kommuner var korttidsvården en del av hemtjänsttaxan, i fem procent debiterades avgiften som månadsavgift eller på annat sätt.
Tabell 13 $YJLIWHU SHU GDJ L GDJYHUNVDPKHW RFK NRUWWLGVYnUG
|
kvartil 1 |
Median |
Kvartil 3 |
Dagverksamhet (n=159) |
41 kr |
50 kr |
61 kr |
Korttidsboende (n=237) |
80 kr |
100 kr |
105 kr |
Källa: Svenska Kommunförbundets kartläggning mars 1997, Taxor för vård och omsorg
För den enskilde kan kostnaden bli betydande. Få kommuner har utar- betade regler för hur förbehållsbelopp skall beräknas när en person har korttidsboende och på vilket sätt avgiften skall reduceras om den en- skilde får för lite kvar för eget behov. Detta torde främst bero på att korttidsvården befinner sig i gränslandet mellan särskilt boende med helinackordering och hemtjänst. Den enskilde har sin ordinarie bostad kvar och de kostnader detta betingar.
4.7.4Avgifter för hemsjukvård
Som nämnts ingår vanligen avgiften för kommunal hemsjukvård i äld- reomsorgsavgiften, eller är avgiftsfri. De debiterade avgifterna är så vitt kan bedömas med tillgängliga uppgifter vanligen låga i de fall då kommunerna har särskild hemsjukvårdstaxa (se kapitel 9).
4.7.5Avgift för boendet
Avgifter för boendet är enligt utredarens bedömning att betrakta som hyra, varför detta redovisats i kapitel 3.
116 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
4.8Omsorgstagarnas ekonomiska situation
4.8.1Inkomstutvecklingen under
Socialdepartementet har under
Ser man till den enskilde individen har pensionärerna däremot under de senaste åren fått det sämre. Mellan åren 1991 till 1996 förlorade de pensionärer som var pensionärer under hela perioden i genomsnitt tre procent av sina disponibla inkomster. 34
För 1999 har vissa förbättringar genomförts vad gäller pensionerna och BTP. Pensionssystemet förändras år 2001.
4.8.2Låga inkomster vanligt i de äldsta åldersgrupperna
I landet fanns år 1995 cirka 170 000 ensamstående pensionärer som hade inkomster inkl kapitalinkomster som var lägre än 5 000 kr per månad (bostadsbidraget oräknat). Det motsvarar 22 procent av alla en- samstående 66 år och äldre. Ytterligare cirka 185 000 (24 procent) hade en inkomst lägre än 7 500 kr per månad. När skatt och hyra är betald har pensionären med 7 500 kr inte mycket mer att röra sig med än pensionären med 5 000 kr. Majoriteten (86 procent) av dessa är kvinnor, en stor del av dem är över 85 år. Men även i de yngre pensionärsåldrarna förekom låga inkomster. Bland paren var riktigt låga inkomster ovanligare.
34 De äldres ekonomiska standard år 1993, Ds 1993:93, Pensionärerna och den ekonomiska krisen, Välfärdsprojektet 1; 1996 samt Sämre för mig, Bättre för oss, Ds 1999:5
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 117 |
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tabell 14 $QGHO HQVDPERHQGH UHVS VDPPDQERHQGH L ROLND LQ |
|||||||||
|
NRPVWLQWHUYDOO |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Inkomst per år |
(QVDPERHQGH |
|
|
|
0DNDU VDP |
6DPWOLJD |
|
||
|
|
|
|
|
|
|
PDQERHQGH |
|
|
|
|
|
8 |
5 år– |
nU± |
nU ± |
nU ± |
|
|||
|
11 |
20 |
|
45 |
|
5 |
|
|
||
|
60 |
17 |
27 |
|
32 |
|
20 |
|
|
|
|
90 |
19 |
20 |
|
11 |
|
33 |
|
|
|
|
120 |
31 |
21 |
|
7 |
|
28 |
|
|
|
|
192 001– |
21 |
12 |
|
5 |
|
14 |
|
|
|
|
Samtliga |
100 |
100 |
|
100 |
|
100 |
|
|
|
Inkomsterna för makar/sammanboendes har räknats om till konsumtionsenhet för att bli jämförbar med ensamboendes
I inkomst har medräknats taxerade förvärvsinkomster och kapitalinkomster för 1995
Källa: SCB storurvalet 1995, bearbetat av
4.8.3Omsorgstagarna har lägre inkomster än genomsnittspensionären
Som framgår av tabellen ovan är det i de äldsta åldersgrupperna som pensionärer med låga inkomster dominerar. Det är också i dessa åldrar som andelen äldreomsorgstagare är störst. De låga inkomsterna för per- soner med äldreomsorg beror inte enbart på deras ålder, utan även på att det finns samband mellan socioekonomisk bakgrund, hälsa/ADL- förmåga och omsorgsbehov.
Eftersom de yngre ålderspensionärerna har betydligt högre inkoms- ter än de
Av SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden (ULF) för 1990– 1995 framgår att 37 procent av de äldre
118 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
grupp, mätt via inkomstbegreppet, har betydelse för |
om man har |
äldreomsorg eller inte även i åldersgrupperna över 90 år. |
35 |
|
Data från SCB:s Hinkundersökning 1996 bekräftar bilden av att äld- reomsorgstagarna har låga inkomster, och att de som bor i särskilt bo- ende med helinackordering har lägre inkomster än de i ordinärt boende eller serviceboende (se även tabell 7b och 9 b i tabellbilagan). 36
Tabell 15, $QGHO PHG lOGUHRPVRUJ L ROLND LQNRPVWLQWHUYDOO
Taxerad inkomst |
Taxerad inkomst |
Personer 65 år |
Personer 65 år och |
|
(förvärvs- och |
(förvärvs- och |
och äldre med |
äldre i säbo med |
|
kapital) |
kapital) |
hemtjänst % |
helinackordering % |
|
Kr per år |
Kr per månad |
|
|
|
|
30 |
41 |
||
60 |
5 |
32 |
25 |
|
90 |
7 |
13 |
14 |
|
120 001– |
10 |
001– |
25 |
20 |
Samtliga |
|
|
100 |
100 |
I inkomst har medräknats taxerade förvärvsinkomster och kapitalinkomster för 1996
Källa HINK 1996, bearbetad för
4.8.4Transfereringar, socialbidrag
Utan bostadsstödet (BTP) skulle pensionärerna med låg pension inte klara ekonomin. Socialbidrag, handikappersättning m.m. är för flertalet pensionärer av begränsad betydelse. Detta innebär dock inte att den äldre har disponibla inkomster överstigande socialbidragsnorm.
4.8.5Låga disponibla inkomster
I en studie för Socialstyrelsen, Äldreuppdraget, har SCB bearbetat data från Hinkundersökningen 1995. Beräkningen har skett så att från disponibel inkomst har dragits den bostadskostnad den enskilde upp- givit. Därefter har jämförelse gjorts med socialbidragsnormen. In- komsterna liksom normen är 1995 års nivå. Socialbidragsnormen är således 3 451 kr för ensamstående och 5 712 kr för sammanboende, vilket överstiger dagens nivå för försörjningsstöd. Socialbidragsnormen
35Datamaterial hos Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum
36PM SCB
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 119 |
|
|
är således inte ²rensad² från kostnadsposter som möbler, husgeråd, TV, radio m.m.
Via det som i officiell statistik benämns disponibel inkomst fångas alla inkomster in inkl ej skattepliktiga som bostadsbidrag, socialbidrag och andra transfereringar, liksom skatt och andra så kallade negativa transfereringar.
I studien ingår enbart personer som är ålderspensionärer. När data bearbetats om andel pensionärer under norm har åldersgruppen 65 år uteslutits eftersom de under del av året kan ha haft yrkesinkomst. Nedre åldersgräns är således 66 år. För makar/sammanboende ska båda vara lägst 66 år för att ingå i studien.
I ordinärt boende hade cirka 140 000 hushåll, 15 procent av alla hushåll, mindre än då gällande socialbidragsnorm när bostadskostnaden var betald. Flertalet hushåll som låg under norm var enpersonshushåll, andelen var högst i åldersgruppen 85 år och uppåt.
Tabell 16 $QWDO RFK DQGHO KXVKnOO XQGHU QRUP HIWHU nOGHU RFK KXV
KnOOVW\S
Ålder |
Hushållstyp |
|
|
Andel av samtliga hushåll (%) |
||
|
Ensam- |
samman- |
alla |
Ensam- |
Samman- |
alla hushåll |
|
stående |
boende |
hushåll |
stående |
boende |
|
42 000 |
3 000 |
45 000 |
16 |
2 |
11 |
|
56 000 |
3 000 |
59 000 |
20 |
2 |
14 |
|
85 år– |
36 000 |
1 500 |
37 500 |
31 |
7 |
28 |
$OOD |
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB, HINK 1996
Andelen enpersonshushåll under norm var 20 procent, och i ålders- gruppen 85 år och uppåt hade närmare en tredjedel av de ensamstående mindre än normen kvar. Även i den yngsta pensionärsgruppen,
120 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
Tabell 17 $QWDO KXVKnOO XQGHU QRUP HIWHU KXU P\FNHW KXVKnOOHW OLJJHU XQGHU QRUP UlNQDW SHU PnQDG
Under norm |
Antal |
|
|
andel av alla under norm (%) |
||
(kr per månad) |
|
|
|
|
|
|
|
Ensam- |
Samman- |
alla |
Ensam- |
Samman- |
Alla |
|
stående |
boende |
hushåll |
stående |
boende |
hushåll |
32 000 |
1 350 |
33 350 |
24 |
18 |
24 |
|
20 500 |
800 |
21 300 |
15 |
11 |
15 |
|
34 500 |
1 350 |
35 850 |
26 |
18 |
25 |
|
1001– |
47 000 |
4 000 |
51 000 |
35 |
53 |
36 |
$OOD |
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB, HINK 1996
Vart fjärde hushåll låg endast någon eller ett par hundra kr under norm. Ett betydande antal låg dock långt under 1995 års socialbidragsnorm. Vart tredje hushåll låg mer än 1 000 kr under norm när bostadskostna- den var betald.37
4.8.6Levnadsvillkor
Det finns tydliga skillnader i levnadsvillkor mellan pensionärer med låga resp medel- eller höga inkomster. I den ovan refererade bearbet- ningen SCB gjort av data från
Var tionde pensionär i Stockholms län med inkomster under 70 000 kr per år saknade enligt denna undersökning TV, hälften saknade dag- lig tidning. För pensionärer med inkomst över 200 000 kr är andelarna en resp elva procent. Var femte pensionär i landet med inkomster under 70 000 kr hade tillgång till bil mot fyra femtedelar av de med inkomster över 200 000 kr. Tre fjärdedelar av de med inkomster under 70 000 kr hade varken varit på semesterresa/motsvarande senaste året eller hade tillgång till fritidshus, mot knappt var femte av pensionärerna i landet med inkomster över 200 000 kr.
Pensionärerna med låg inkomst deltar i mindre utsträckning i akti- viteter såsom studiecirklar, pensionärsorganisationer m.m., går mer säl- lan på bio, konserter och teater och betydligt mer sällan på restaurang. Även vad gäller sociala kontakter är de en mer utsatt grupp än pensio-
37 Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 98:4, Pensionärshushåll under norm
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 121 |
|
|
närerna med medel- eller hög inkomst. Så redovisas t.ex. att cirka 13 procent av pensionärerna med låg inkomst i storstadsregionerna var socialt isolerade mot cirka tre procent av pensionärerna med hög in- komst.38
Pensionärerna med låga inkomster är i högre utsträckning äldre, en- samboende kvinnor med sämre hälsa. Såväl ålder, social bakgrund, hälsa som ekonomi bidrar till skillnaderna. Av intresse för vår utred- ning är att den bild som fångas in av de äldre med knapp ekonomi speglar levnadssituationen för många av de som har äldreomsorg.
Flera studier tyder på att den grupp som avstår från sjukvård av ekonomiska skäl är relativt liten, och att det är ovanligare i de äldsta åldersgrupperna att avstå. Sannolikt är det så att man inte kan avstå, det tillåter inte hälsan. Däremot finns det uppgifter som kan tyda på att man avstår från läkemedel som är av mer förebyggande och långsiktig karaktär när ekonomin är knapp och man ännu inte kommit upp i hög- kostnadsskyddet för läkemedel.
De undersökningar som redovisades ovan i avsnittet avstår äldre från hjälp pekar på att det finns ett visst antal personer som avstår från att söka äldreomsorg på grund av knapp ekonomi och avgiftens storlek. Kvinnorna är överrepresenterade i gruppen som avstår från att efter- fråga hjälp.
4.8.7Boende
De äldre bor, att döma av tillgängliga data, relativt väl, få är trång- bodda. Pensionärer med högre inkomster bor i något högre utsträckning i småhus och har något högre bostadskostnader. Däremot synes inte tillgången till kapital och kapitalinkomster ha någon betydelse för bo-
stadsvalet. Ekonomin synes inte heller påverka valet av bostad om man flyttar till servicehus, ålderdomshem eller annan särskild boendeform. 39
38Studie av situationen för ålderspensionärer med låga inkomster, Stockholms läns Äldrecentrum 1997:9
39Specialbearbetning av
122 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
4.9Kvinnor påverkas mest av avgifterna
Kvinnorna dominerar i äldreomsorgen. Det är kvinnor som vårdar och det är kvinnor som vårdas. Avgifterna blir därmed inte könsneutrala.
Kvinnorna lever fem år längre än männen, men har samtidigt en sämre hälsa än männen. Andelen män i åldern
Det är därför naturligt att väsentligt fler kvinnor än män har äldre- omsorg. Två tredjedelar av personerna i särskilt boende är kvinnor. Andelen är densamma för personer med hemtjänst i ordinärt boende. Även när man räknar på andelen som har hjälp av alla kvinnor resp män visar det sig att det är vanligare att kvinnor bor i särskilt boende eller har hemhjälp. I tabellen nedan redovisas andelarna för personer över 80 år. Som framgår av tabellen har 41,5 procent av kvinnorna i åldern
Tabell 18 $QGHO NYLQQRU UHVS PlQ PHG lOGUHRPVRUJ
|
andel med hemhjälp L |
andel av alla i VlUVNLOW ERHQGH |
|||
|
RUGLQlUW ERHQGH |
|
|
|
|
|
|
90 år – |
90 år – |
||
kvinnor |
20,6 |
|
30,3 |
20,9 |
50,5 |
män |
14,3 |
|
27,6 |
15,2 |
43,0 |
Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänststatistik 1998:7
Kvinnorna har lägre inkomster än männen, och påverkas därmed mer av var nivån på förbehållsbeloppet ligger. Ensamstående kvinnor med hemtjänst hade år 1996 en genomsnittlig disponibel inkomst efter hem- tjänstavgift samt avgifter för sjukvård, tandvård, hjälpmedel mm om cirka 82 000 kr per år, medan ensamstående män i snitt hade kvar cirka 95 000 kr.41 Den disponibla inkomsten ska täcka hyran/bostadskost- naden och alla andra personliga utgifter. Drygt 40 procent av kvinnorna hade år 1995 en inkomst understigande 7 500 kr mot cirka 20 procent
40SCB Välfärd och ojämlikhet i
41SCB, Avgifter inom kommuner och landsting, PM
SOU 1999:33 |
$YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW 123 |
|
|
av männen. De problem som relaterats ovan att äldre får mindre kvar än socialbidragsnormen drabbar därför oftare kvinnor än män.
Kvinnorna avstår i högre utsträckning från att efterfråga hjälp på grund av avgiften. I den ovan beskrivna undersökningen av SCB (HINK) har 85 procent av män som anser sig ha behov av hjälp men inte efterfrågar sådan sagt att de avstår från hemtjänst av andra skäl än avgiften, mot 70 procent av kvinnorna (se tabellbilagan tabell 19).
Som redovisats ovan synes det vara vanligare att avstå från hjälp i de fall då kommunens bistånd enbart är ett komplement till anhörig- insatser. Även i detta fall är det oftast kvinnor som påverkas, eftersom kvinnorna dominerar bland anhörigvårdarna.
4.10Avgiftsfinansieringsgraden
För 1997 framgår av den offentliga statistiken (räkenskapssamman- dragen, RS) att de totala kostnaderna för insatser för äldre och funktionshindrade var 86 mdkr, varav hemtjänst och hemsjukvård 69 mdkr, dagverksamhet 2,6 mdkr och övrig vård, behandling och service 8,8 mdkr. Vidare ingår i totalbeloppet personlig assistans (LSS) om 4 mdkr och färdtjänst om 1,5 mdkr. Dessa senare kostnader är inte inräknade nedan.
Intäkterna via avgifter, ersättningar för kost samt hyror är mer svår- fångad via RS, på grund av att kommunerna tillämpar olika redovis- ningsmetoder. Intäkterna via avgifter för vård och omsorg var 3,7 mdkr. I detta belopp ingår i flertalet kommuners redovisningar även av- gifter för kost i särskilt boende med helinackordering. I de fall då bo- endekostnaden inte är skild från avgiften ingår även denna i de 3,7 mdkr. Även i andra fall kan det förekomma att hyror räknats in i det belopp kommunerna redovisat under denna post.
Intäkter från de boendes hyror är redovisat till 2 mdkr. Det går dock inte att få ett grepp om de totala hyresintäkterna för särskilt boende. Utöver att det förekommer att hyran redovisas som avgift så är det vanligt, särskilt i servicehus, att den boende betalar sin hyra direkt till fastighetsägaren. De hyror som kommer med i RS torde främst vara när kommunens socialtjänst blockhyr ett hus eller en del av ett hus från fastighetsägaren, och hyr ut lägenheterna/rummen i andra hand till den boende.
Övriga externa intäkter var 3,6 mdkr. I detta belopp ingår bl.a. er- sättningar för av kommunen levererad färdiglagad mat. Här kan också ingå avgifter för kost i särskilt boende med helinackordering. 2,7 mdkr är ersättning för personlig assistans. Här ingår även statliga stimulans- bidrag och liknande.
124 $YJLIWHU I|U lOGUH RFK IXQNWLRQVKLQGUDGH HQ |YHUVLNW |
SOU 1999:33 |
|
|
Kommunernas avgiftsfinansieringsgrad enligt RS är således bero- ende av flera faktorer. Dels beror de på hur kommunen bokför och re- dovisar sina intäkter, dels beror de på i vilken mån hyresintäkter syns inom socialtjänstens eller i kommunens allmännyttiga bostadsföretags och andra fastighetsägares redovisningar. Att jämföra avgiftsfinansie- ringsgraden mellan landets kommuner är för närvarande inte möjligt.
Svenska Kommunförbundet har genomfört en studie av åtta kom- muners redovisning. Avgifterna för vård och omsorg har stämts av mot kostnaden för att utföra vården, avgifter och ersättningar för kost stämts av mot kostnaderna att tillhandahålla maten och hyresintäkter stämts av mot kostnaderna för bostäderna.
Studien visar att avgiftsfinansieringsgraden för vård och omsorg i fyra kommuner är två procent, i två kommuner fyra procent, i en kom- mun sex procent och i en kommun åtta procent. 42 I studien ingår två förortskommuner, två industrikommuner, två landsortskommuner och två glesbygdskommuner. Den högsta avgiftsfinansieringen finner vi i en av de två glesbygdskommunerna. En motsvarande beräkning har gjorts i Stockholms stad, där avgiftsfinansieringsgraden är tre procent 43.
Det är inte möjligt att med ledning av räkenskapssamandraget för kommunerna (RS) göra motsvarande beräkningar på riksnivå. Vid en överslagsmässig bedömning kan dock konstateras att avgiftsfinansie- ringsgraden för själva vården och omsorgen kan ligga på två till tre procent.
De totala intäkterna för vård och omsorg (exkl. avgifter för kost och boende) har med ledning av SCB:s beräkningar skattats till drygt 1,3 mdkr. De totala kostnaderna för vård och omsorg (exkl. kost och boende) har skattats till cirka 55 mdkr. Även vid antaganden om rela- tivt stora avvikelser från dessa belopp håller sig avgiftsfinansierings- graden inom spannet två till tre procent.
42Svenska Kommunförbundet, Äldreberedningen, Äldreomsorg i jämförelse
43Stockholms stad, Äldreomsorgsavgifter, förstudie
SOU 1999:33 |
125 |
|
|
5 Förbehållsbelopp
)|UVODJ
I socialtjänstförordningen förtydligas vad som avses med tillräckliga medel för personliga behov genom att ange riktvärde för förbehålls- beloppet. Riktvädet bestäms lika med vad riksdagen beslutat vara skälig levnadsnivå enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer (BTPL), dvs. 122 procent av basbeloppet för ensamstå- ende (3 700 kr i 1999 års nivå) och 202 procent (6 130 kr i 1999 års nivå) för makar/sammanboende tillsammans. Denna nivå förutsätts täcka alla normala personliga utgifter samt kostnader den enskilde har inom ramen för högkostnadsskydden för öppen hälso- och sjuk- vård resp läkemedel.
I särskilt boende med helinackordering där avgift tas ut även för kost föreslår jag att riktvärdet för ensamboende bestäms till 57,5 procent av basbeloppet (1 740 kr i 1999 års nivå) och 100 procent för makar/sammanboende (3 030 kr i 1999 års nivå). Även avgiften för kost skall jämkas om den enskilde har mindre kvar än sitt förbehållsbelopp.
För yngre funktionshindrade föreslår jag att riktvärdet bestäms till 144 procent av basbeloppet för ensamstående (4 370 kr i 1999 års nivå) och 237,5 procent för makar/sammanboende (7 200 kr i 1999 års nivå).
Avgiften för äldre- och handikappomsorg omfattar vanligen ser- viceinsatser (t.ex. städning, tvätt, dagligvaruinköp och andra ären- den, snöröjning), kost i särskilt boende med helinackordering och matdistribution exkl. kostnaden för maten i övriga boendeformer, personlig omsorg, trygghetslarm, andra insatser såsom ledsagarser- vice och avlösning av anhörig, biståndsbeslutad dagverksamhet samt korttidsboende. Om den enskilde måste bekosta t.ex. städning, hand- ling eller snöskottning privat måste förbehållsbeloppet bestämmas högre. I de fall då vissa kostnadsposter i en hushållsbudget, t.ex. hushållsel i särskilt boende, täcks av avgiften kan förbehållsbeloppet sättas lägre. Kommunal hälso- och sjukvård ingår som redovisas nedan i kapitel 9 i regel kostnadsfritt i äldreomsorgsavgiften.
126 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
Kvarboende make/makas rätt tillgodoses enligt min bedömning genom den ändring av 35 § SoL som trädde i kraft den 1 januari 1999. Det bör klargöras att avtal om periodiskt underhållsbidrag mellan makar inte skall påverka avgift.
5.1Lagstiftningen
5.1.1Ädelavgiftsutredningen
Ädelavgiftsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1992:50) att kommunernas rätt att ta ut avgifter skulle begränsas genom ett stat- ligt reglerat högkostnadsskydd. Den enskilde skulle garanteras ett skä-
ligt utrymme för bostadskostnader och andra levnadsomkostnader. Med skäligt utrymme avsågs en JUXQGJDUDQWL med viss procent av basbelop- pet och ett I|UEHKnOOVEHORSS som skulle utgöra 70 procent av nettoin-
komster överstigande grundgarantibeloppet.
Förslaget om förbehållsbeloppet b yggde på en samordning med ett statligt bostadstillägg. Det då tilltänkta förslaget till bostadstillägg ge- nomfördes inte, vilket omöjliggjorde förslaget.
Grundgarantin föreslogs för en ensamstående utgöra 125 procent av basbeloppet (räknat på 1999 års basbelopp 3 791 kr) och för makar 221 procent (6 668 kr per månad).
Grundgaranti skulle vara lika för alla boendeformer. I förslaget för- delas dock kostnadsposterna som grundgarantin skulle täcka olika be- roende på om den enskilde bor i ordinärt eller i särskilt boende
Tabell 1 )|UGHOQLQJHQ DY ´JUXQGJDUDQWLQ´ Sn ROLND NRVWQDGVSRVHU
nUV SULVQLYn
Kostnader: |
Ensamboende |
Sammanboende |
||
1992 års |
Ordinärt |
Särskilt |
Ordinärt |
Särskilt |
nivå |
boende |
boende |
boende |
boende |
Individuella |
2 170 |
2 695 |
4 380 |
4 980 |
Hushålls |
1 060 |
535 |
1 265 |
665 |
Sjukvård, resor |
280 |
280 |
560 |
560 |
6XPPD |
|
|
|
|
i 1999 års nivå |
3 791 |
3 791 |
6 668 |
6 668 |
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 127 |
|
|
I individuella kostnader ingår livsmedel, kläder och skor, fritid samt hälsa och hygien. För personer i ordinärt boende är kostnaderna beräk- nade med ledning av Konsumentverkets hushållsbudget för personer över 61 år. För personer i särskilda boendeformer har kostnaderna för mat beräknats till maximalt 2 200 kr per månad.
I hushållskostnader ingår förbrukningsvaror, möbler, husgeråd, TV och radio, dagstidning, telefon,
I kostnaderna för sjukvård och resor har kostnaden för läkarvård och läkemedel beräknats med ledning av högkostnadsskyddet år 1992 (1 500 kr per år, 125 kr per månad), tandvård med 30 kr och resor inkl. sjukresor med 125 kr.
5.1.21993 års lagändring
I regeringens proposition om avgifter inom äldre- och handikappom- sorgen (1992/93:129) redovisas bl.a. följande ”Utredarens förslag om ett statligt reglerat högkostnadsskydd för kommunala tjänster inom äldre- och handikappomsorgen möts av viss tveksamhet av bl.a. Svenska Kommunförbundet och avvisas av några kommuner som me- nar att socialtjänstlagens allmänna inriktning och det kommunala om- dömet borgar för en rättvis avgiftssättning. Åtskilliga remissinstanser har haft tungt vägande synpunkter på konstruktionen av högkostnads- skyddet och ett antal organisationer som företräder brukarna avfärdar förslaget i sin helhet.”
Ett skäl som föredragande statsråd anförde mot ett reglerat högkost- nadsskydd var att det fanns risk för att det skulle utvecklas olika till- lämpningar i kommunerna beträffande vilka tjänster som skulle avgifts- sättas och om vad den enskilde själv skulle bekosta inom ramen för grundgarantin. Det faktiska utrymme den enskilde skulle ha kvar skulle därför kunna bli mycket varierande mellan kommunerna. Mot denna bakgrund fann det föredragande stadsrådet att övervägande skäl talade mot att införa ett statligt reglerat högkostnadsskydd.
Förbehållsbeloppets innehåll preciserades i stället dels genom att ange vissa kostnadsposter som den enskilde skall kunna klara inom ramen för förbehållsbelopp, dels genom att lyfta fram några grupper vars situation kommunerna särskilt borde ta hänsyn till.
Beträffande vad som skulle kunna inrymmas i förbehållsbeloppet nämndes kostnader för tandvård, läkarvård, läkemedel, hjälpmedel, resor och övrigt som gör det möjligt att aktivt delta i samhällslivet. Vi- dare angavs att den enskilde måste förbehållas tillräckliga medel för att
128 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
kunna bekosta t.ex. privat utförd städning, snöskottning och fotvård i det fall sådana tjänster inte inrymdes i det kommunala åtagandet.
I såväl propositionen (1992/93:129) som socialutskottets betänkande (1992/93:SoU 12) framhölls att yngre personer med funktionshinder skulle förbehållas medel för kostnader för rehabilitering och boende liksom kostnader för andra former av verksamheter och aktiviteter som är rimliga och naturliga för icke funktionshindrade i motsvarande ålder.
Vidare betonades vikten av att uppmärksamma situationen för make/maka till person som har dagvård, korttidsboende eller bor i sär- skilt boende. Den andra parten skall trots att maken/makan fått ett stort omvårdnadsbehov kunna bo kvar i makarnas bostad med rimliga pri- vatekonomiska villkor.
Den boende i en särskild boendeform skall enligt förarbetena kunna välja att under en tid ha kvar sin gamla bostad.
Av specialmotiveringen till 35 § SoL framgår att lagstiftaren med ”tillräckliga medel för sina personliga behov” för personer i särskilt boende med helinackordering avser detsamma som stadgades i den ti- digare utformningen av denna paragraf och uttolkades i
5.1.3Lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1999
I regeringens proposition Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (1997/98:113) föreslogs tillägg och förtydliganden i 35 § SoL. Änd- ringen gäller från och med årsskiftet 1998/99. Den innebär i sak inget annat än vad som tidigare angivits i förarbetena. Den klargör att kom- munerna måste ta hänsyn till make/maka/sambo till en person som har omfattande insatser i hemmet eller bor i särskilt boende. Vidare tydlig- görs att kommunerna skall ta hänsyn till boendekostnaden och alla andra normala levnadskostnader. I propositionen anges att nivån på förbehållsbeloppet måste garantera den enskilde en rimlig levnadsnivå.
5.1.4Yngre funktionshindrade
Regeringen tillsatte 1993 en utredning, Avgiftsutredningen, med upp- drag att göra en översyn av de olika avgiftssystemen inom handikapp- området (dir. 1993:127). Avgiftsutredningen föreslog att förbehållsbe-
SOU 1999:33 )|UEHKnOOVEHORSS 129
loppet för yngre funktionshindrade bör ligga klart högre än för äldre med bl.a. följande motivering: ”Utgångspunkten är att yngre människor har olika typer av extra kostnader som skall rymmas i den egna ekonomin. Det handlar inte enbart om återkommande utgifter utan även om att skapa utrymme för att spara till investeringar av olika slag.” (SOU 1995:35 sid 338) Med ledning av taxesystemet i Stockholms stad föreslog utredningen ett förbehållsbelopp om 150 procent av basbelop- pet, dvs. för 1998 4 550 kr per månad.
Utredningens förslag ledde inte till någon åtgärd från regeringen.
Funktionshindrade som tillhör LSS personkrets skall enligt 7 § and- ra stycket LSS tillförsäkras JRGD OHYQDGVYLOONRU. I propositionen anges
bl.a. följande:
Jag har tidigare vid behandlingen av rätten till insatser föreslagit en bestämmelse om att den enskilde genom insatserna skall tillförsäk- ras goda levnadsvillkor. Därav följer att avgiften inte får sättas så att den blir för betungande. Härvid måste huvudmannen även ta hänsyn till att den enskilde har tillräckliga medel för t.ex. erforderlig tand- vård, tillgång till fritidsmöjligheter och semester. 1
Vad som avses med goda levnadsvillkor är inte närmare preciserat i förarbetena. Allmänt anges att ”även den som har omfattande funk- tionshinder i största möjliga utsträckning skall kunna bo självständigt och arbeta som andra”.
5.2Nuvarande tillämpning av reglerna om förbehållsbelopp
Socialstyrelsen har 1994 och 1996 genomfört omfattande studier av hur kommunerna hanterat avgifterna med särskild uppmärksamhet på hur kommunerna tillgodosett kravet på att den enskilde skall ha tillräckliga medel för sina personliga behov. Kommunförbundet har genomfört en detaljerad kartläggning av kommunernas taxor för vård och omsorg avseende situationen första kvartalet 1997. Slutligen har Socialstyrelsen i tre studier inom ramen för Äldreuppdraget belyst avgifternas effekter för pensionärshushållets ekonomi samt avgiftssystemen i november 1997. Redovisningen nedan bygger på dessa kartläggningar. Först redovisas kommunernas bedömningar av vad som är tillräckliga medel, därefter vad förbehållsbeloppet skall räcka till och slutligen hur kommunerna uppmärksammar behov av att jämka avgiften.
1 prop 1992/93:159, sid 100
130 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
5.2.1Nivån på förbehållsbeloppet
I stort sett alla kommuner hade redan fastställt förbehållsbelopp i särskilt boende med helinackordering, vanligen så att de bibehållit de tidigare reglerna i socialtjänstförordningen för ”helinackorderingsav- gift”, den så kallade 30/20 regeln. Den innebär att förbehållsbeloppet är inkomstrelaterat, och att lägsta nivå är 30 procent av folkpension + pensionstillskott (för 1998 var det 1 351 kr), och att den enskilde därut- över skall behålla 20 procent av nettoinkomst över folkpension och pensionstillskott.
I ordinärt boende och serviceboende hade knappt hälften av kom- munerna år 1993 infört ett lägsta förbehållsbelopp, i 2/3 av fallen var
den lika med socialbidragsnormen.2
År hade ungefär var femte kommun kvar ”30/20 regeln” i äld- reboenden av typ ålderdomshem och sjukhem. Det lägsta förbehålls- belopp en kommun då bestämt för en ensamstående var 896 kr och den kommun som låg högst hade fastställt 1 856 kr per månad. Medianvär- det var 1 360 kr.
I ordinärt boende och serviceboende hade cirka 60 procent av kom- munerna fastställt ett förbehållsbelopp. Det lägsta beloppet var 2 950 kr och det högsta drygt 4 000 kr per månad (avser ensamboende). Medi- anvärdet var 3 451 kr, vilket var lika med då gällande rekommenderad socialbidragsnorm.3
I PDUV hade enligt Svenska Kommunförbundets kartläggning cirka 80 procent av landets kommuner fastställt ett förbehållsbelopp i ordinärt boende och 96 procent i särskilt boende med helinackorde- ring4. Vanligen har detta skett via beslut i kommunfullmäktige. I SCB:s kartläggning i november 1997 är andelarna något lägre. 5
I särskilt boende med helinackordering har 45 procent av kommu- nerna ett förbehållsbelopp som ökar med ökande inkomst. I ordinärt boende är detta relativt ovanligt (13 procent av kommunerna anger för- behållsbelopp i andel av inkomst).
Enligt Svenska Kommunförbundets kartläggning hade tjugofem procent av kommunerna i ordinärt och serviceboende fastställt ett be- lopp om 3 350 kr eller mindre, vilket är lägre än 1995, då det var ovan- ligt att ha ett förbehållsbelopp understigande 3 451 kr. Den sänkta so-
2Källa: Socialstyrelsen 1994:1
3Källa: HINK 1995, enkät till landets samtliga kommuner, bearbetad av BoA- utredningen
4Taxor för vård och omsorg, Svenska Kommunförbundet maj 1997
5Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 1998:4
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 131 |
|
|
cialbidragsnormen kan vara ett skäl till att förbehållsbeloppet i ordinärt boende i flera kommuner sjunkit mellan 1995 och 1997.
Kartläggningen av taxekonstruktionerna i QRYHPEHU bekräftar bilden att förbehållsbeloppet i ordinärt- och serviceboende minskat mellan 1995 och 1997 medan det skett en knappt skönjbar ökning vad gäller förbehållsbeloppet i särskilt boende där den boende får all mat via kommunen och förbehållsbeloppet därför inte skall räcka till kost (”helinackordering”).
Enligt Konsumentverkets beräkningar av hushållsbudget är de sammanlagda hushållskostnaderna (räknade för en ensamstående äldre kvinna) ungefär oförändrade mellan 1995 och 1997. Hänsyn har då tagits till livsmedel, kläder, hygienartiklar, möbler, husgeråd och för- brukningsvaror,
Tabell 2 )|UEHKnOOVEHORSS I|U HQVDPERHQGH nU RFK lOGUH L RU GLQlUW ERHQGH UHVS VlUVNLOW ERHQGH PHG KHOLQDFNRUGHULQJ RFK NRVW
RFK
1:a kvartil = 25 procent har sam- |
ordinärt boende och |
säbo, kost skall inte |
||||
ma eller lägre belopp |
säbo, kosten skall |
betalas med |
|
|||
median = det mittersta värdet |
betalas med förbe- |
förbehållsbeloppet |
||||
3:e kvartil: 75 procent har samma |
hållsbeloppet |
|
|
|
|
|
eller lägre belopp |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1:a kvartil |
3 451 |
|
3 239 |
1 325 |
|
1 347 |
median |
3 451 |
|
3 451 |
1 360 |
|
1 379 |
3:e kvartil |
3 700 |
|
3 569 |
1 500 |
|
1 500 |
Källa:
5.2.2Hänsyn till kvarboende make/maka resp yngre funktionshindrade
En tredjedel av kommunerna hade år 1995 fastställt särskilt belopp för NYDUERHQGH PDND PDNH. Vanligen har de fastställt det beloppet lika
med socialbidragsnorm, övriga har högre belopp, varierande mellan 3 570 och 4 525 kr. Uppgifter saknas om situationen för 1997.
132 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
År 1995 hade ungefär var tionde kommun fastställt ett högre förbe- hållsbelopp för \QJUH IXQNWLRQVKLQGUDGH. Beloppen varierade mellan
drygt 3 700 upp till 4 551 kr. Enligt Svenska Kommunförbundets kart- läggning (mars 1997) hade ett hundratal kommuner ett särskilt förbe- hållsbelopp för yngre funktionshindrade i ordinärt- eller serviceboende. SCB:s enkät avseende taxesystemen november 1997 visar att endast 38 kommuner hade högre belopp för yngre jämfört med äldre i ordinärt boende av totalt 252 kommuner som besvarat enkäten.
5.2.3Vad förbehållsbeloppet skall räcka till
Som redovisades ovan konstaterades i propositionen 1992/93:129 att det kan skilja mycket mellan kommunerna vad kommunen menar att förbehållsbeloppet skall räcka till. Att så alltjämt är fallet framgår av Socialstyrelsens sammanställning av SCB:s enkät november 1997.
För äldre i ordinärt boende skall förbehållsbeloppet täcka kostna- derna för städning och tvätt i cirka 15 procent av kommunerna, föns- terputs i nästan 60 procent av kommunerna och tekniska hjälpmedel i knappt 30 procent. Vad gäller hälso- och sjukvård, tandvård och läke- medel skall förbehållsbeloppet täcka sådana kostnader i över 90 pro- cent av kommunerna. I särskilt boende är det ovanligare att förbehålls- beloppet skall täcka städning, tvätt och fönsterputs, liksom hjälpmedel och hushållsel.
Figur 1 $QGHO NRPPXQHU GlU I|UEHKnOOVEHORSSHW VNDOO WlFND XWJLI |
||||||||
WHU I|U I|OMDQGH NRVWQDGVSRVWHU L GHQ lOGUHV KXVKnOOVEXGJHW |
||||||||
|
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
90% |
|
|
|
|
|
|
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
kommuner |
70% |
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
ordinärt boende |
|
50% |
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
särskilt boende |
||
40% |
|
|
|
|
|
|
||
andel |
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
||
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
städning |
tvätt |
fönsterputs |
läkemedel |
hjälpmedel |
tandvård |
färdtjänst |
el |
Källa: Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 1998:4 |
|
|
|
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 133 |
|
|
5.3Hur uppmärksammar kommunerna behov av jämkning?
5.3.1Summariska regler för avgiftsnedsättning
Socialutskottet anförde (1992/93:SoU12) att det vill ”understryka vik- ten av att kommunerna beaktar individuella behov när avgiftssystemet läggs fast och när avgifter i det enskilda fallet beslutas” och ”Utskottet vill också starkt understryka att de nya reglerna inte får ges en schab- lonmässig tillämpning utan att det alltid prövas om en jämkning av av- gifterna bör göras med hänsyn till individens behov i det enskilda fal- let”.
Socialstyrelsens genomgång av avgiftsreglerna 1996 visade att i ett riksrepresentativt urval om 85 kommuner hade fyra femtedelar av kommunerna fastställt riktlinjer för hur jämkning skall ske. De regler som kommunerna redovisade var dock i många fall summariska, och tog upp någon enstaka fråga eller angav kort att individuella hänsyn skall kunna tas efter prövning av tjänsteman eller i vissa kommuner av nämnden. Det framgick i regel inte av kommunernas riktlinjer vem som tar initiativet till att jämkning sker.
Av skriftligt material och samtal med kommunerna framgick då att det normala var att den enskilde själv måste ta initiativ till att en utred- ning sker om avgiften kan jämkas eller ej. Den skriftliga information den enskilde fick från sin kommun i form av broschyrer och liknande gav oftast knapphändig information om rätten att få prövat om man har rätt att få avgiften nedsatt. I vilken mån muntlig information kompense- rade bristerna i den skriftliga informationen gick inte att uttala sig om.
I SCB:s enkät november 1997 ställdes frågan om en individuell prövning görs av individens ekonomiska situation i samband med att avgiften fastställs. Fyra femtedelar av kommunerna angav att de gjorde detta. Om detta är korrekt är det en avsevärd förbättring jämfört med situationen ett och ett halvt år tidigare. Den enskilde skulle då inte be- höva begära jämkning, eftersom den individuellt satta avgiften är an- passad till hennes avgiftsutrymme.
Det finns dock fog för att sätta vissa frågetecken för vad kommu- nerna avsett med sina svar på denna fråga. Över hälften av kommu- nerna använde i mars 1997 taxerad inkomst, dvs. historiska uppgifter 6. Socialstyrelsens kartläggning 1996 visade att få kommuner då hämtade in uppgifter om bostadskostnad. Än färre frågade den enskilde om hon
har omfattande kostnader för sjukvård, tandvård eller liknande. Kun- skap om DNWXHOO inkomst och bostadskostnad är avgörande för att kom-
6 Svenska Kommunförbundet Taxor för vård och omsorg
134 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
munen skall kunna sätta en avgift som inte inkräktar på förbehållsbe- loppet. Har kommunen inte dessa uppgifter kan man enligt min upp- fattning inte anse att kommunen tagit individuella hänsyn vid avgifts- sättningen. Många kommuner torde i sitt svar på SCB:s enkät syftat på förfarandet vid jämkning, inte på vad som görs när avgiften sätts.
5.3.2Var tredje person ligger under socialbidragsnormen när avgiften är betald
Den i kapitel 4 redovisade undersökningen från Socialstyrelsen om pensionärshushåll under norm 7 tyder på att det år 1995 fanns stora brister vad gäller hur kommunerna uppmärksammade behov av att jämka avgifterna. Andelen hemtjänsttagare som låg under 1995 års so- cialbidragsnorm när hyran var betald var det året cirka 22 procent. När äldreomsorgsavgiften var betald kom ytterligare cirka 12 procent av hushållen som hade hemtjänst under norm, och fler hushåll kom mycket under norm. En tredjedel av hemtjänsttagarna hade alltså mindre än socialbidragsnormen kvar när äldreomsorgsavgiften var be- tald. När hänsyn även tas till kostnader för öppen hälso- och sjukvård samt läkemedel stiger andelen under norm med ytterligare tre procent- enheter, till 37 procent av alla hushåll med hemtjänst.
I sjukhem, ålderdomshem och gruppboende, där den boende betalar avgift såväl för mat som för vård och omsorg hamnade 24 procent av de boende i åldersgrupperna
7 Äldreuppdraget 98:3, Äldrehushåll under socialbidragsnormen
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 135 |
|
|
Figur 2 $QWDO KXVKnOO PHG KHPWMlQVW XQGHU UHVS |YHU VRFLDOEL
GUDJVQRUP
|
120000 |
|
|
|
100000 |
|
|
hemtjänsttagare |
80000 |
|
|
60000 |
|
|
|
|
|
|
|
antal |
40000 |
|
|
|
|
|
|
|
20000 |
|
|
|
0 |
|
|
|
före avgifter |
äo+sjukv/läkemedel |
Före avgifter: från disponibel inkomst har dragits bostadskostnad och socialbi- dragsnormen 1995 (3 451 kr).
Källa: SCBs Hinkundersökning, bearbetad för Socialstyrelsen, Äldreu ppdraget 1998:3
136 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
Figur 3 $QWDO KXVKnOO PHG KHPWMlQVW XQGHU VRFLDOELGUDJVQRUP
HIWHU KXU P\FNHW KXVKnOOHW NRPPHU XQGHU QRUP
|
18000 |
|
|
|
|
16000 |
|
|
|
hemtjänst |
14000 |
|
|
|
12000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
med |
10000 |
|
|
|
8000 |
|
|
|
|
hushåll |
|
|
|
|
6000 |
|
|
|
|
antal |
|
|
|
|
4000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
1001 - |
|||
|
|
kronor per månad under socialbidragsnorm |
|
Källa: SCBs Hinkundersökning, bearbetad för Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 1998:3
Skälen till att personer som ligger knappt över socialbidragsnorm de- biteras en avgift som innebär att de kommer under norm, liksom att äldreomsorgstagare som ligger under norm betalar avgift så att de kommer ännu mer under norm kan vara flera, här redovisas några
·kommunen har inte uppmärksammat den knappa ekonomin
·den enskilde har ett kapital och bor i en kommun där jämkning inte medges om man har förmögenhet överstigande visst belopp
·den enskilde vill inte begära jämkning
Kommunerna saknar vid avgiftssättningen ofta uppgift om de fakta som är nödvändiga för att bedöma om jämkning erfordras, dvs. nettoin- komst, nettobostadskostnad och andra särskilda kostnader, t.ex. hälso- och sjukvård, läkemedel, tandvård. Sannolikt är därför det förstnämnda skälet det vanligaste.
Det andra skälet, att det finns förmögenhetsgräns, är en faktor som blivit vanligare de senaste åren. I knappt en fjärdedel av kommunerna hade i november 1997 omsorgstagare som bor i ordinärt boende inte rätt att få avgiften nedsatt om förmögenheten överstiger viss nivå. I yt-
SOU 1999:33 )|UEHKnOOVEHORSS 137
terligare 20 procent påverkar förmögenheten rätten till jämkning på annat sätt. 8
Det finns inga uppgifter om i vilken mån den enskilde avstår från att begära avgiftsnedsättning därför att man inte känner till sina rättigheter, eller för att man vill göra rätt för sig och är van att betala de räkningar man får. Man kan jämföra med det mycket ringa antal äldre som söker socialbidrag. Att söka bidrag eller begära nedsättning av avgift är varken det första eller andra den äldre kommer att tänka på eller gör.
Som redovisades i kapitel 4 i avsnittet Avstår äldre från att söka hjälp förekommer det att äldre hellre avstår från att efterfråga den hjälp han eller hon anser sig behöva än att söka jämkning.
5.4Är förbehållsbeloppens nivåer för låga?
5.4.1Vad är tillräckliga medel
Det finns inga objektiva mått på vad som är ”tillräckliga medel”. Det som för ett pensionärshushåll kan upplevas som goda levnadsvillkor kan upplevas som en kraftfull inskränkning i levnadsvanorna av en an- nan. Ett skäl till detta är helt enkelt att olika hushåll vant sig vid olika utgiftsnivåer. Det kan också bero på vilka kostnader man inte kan und- vika. Att bo i ett hus med alla lån betalda och alla möbler köpta är en annan situation än om man av ålder och hälsoskäl måste flytta till en modern, och dyr, lägenhet och förnya sitt möblemang. Att vara bero- ende av hjälp med det mesta, inte kunna ta sig någonstans utan färd- tjänst, behöva köpa mycket färdiglagad mat etc är något helt annat än att kunna klara det mesta på egen hand.
Det är således inte helt lätt att besvara frågan om de förbehålls- belopp som är de gängse i landets kommuner ger rimliga levnads- villkor. Det kan därför finnas skäl att först se vad berörd myndighet, Socialstyrelsen, gjort för bedömningar för ålderspensionärer resp yngre
funktionshindrade:
Den nivå många kommuner hade valt i VlUVNLOW ERHQGH PHG ´KHO LQDFNRUGHULQJ´, att den boende skall förbehållas lägst 30 procent av
folkpension och pensionstillskott, ansåg Socialstyrelsen vid sin upp- följning 1993/94 alltför låg. Den ger ”en lägre privatekonomisk stan- dard än Socialstyrelsens rekommenderade socialbidragsnorm anpassad
8 Äldreuppdraget 98:4, Kommunernas avgiftsregler för äldre- och handikappomsorg 1997
138 )|UEHKnOOVEHORSS |
|
|
|
SOU 1999:33 |
|
|
|
|
|
|
|
till de förhållanden som gäller i boendeformer med helinackordering”. |
9 |
||||
|
|||||
Socialstyrelsen har samma bedömning i kartläggningen av taxesyste- |
|
||||
men i november 1997.10 |
|
|
|
|
|
På samma sätt har Socialstyrelsen i sin uppföljning av avgifterna |
|
||||
1996 diskuterat nivån på förbehållsbeloppet för personer med |
|
||||
KHPWMlQVW L VlUVNLOW ERHQGH |
RFK |
RUGLQlUW |
ERHQGH |
Enligt |
|
Socialstyrelsens bedömning kan |
det |
inte vara |
rimligt att |
som |
förbehållsbelopp knyta an till socialbidragsnorm, som ju är tänkt som ett skyddsnät vid mer kortvariga perioder av inkomstbortfall eller liknande. Det skall vara möjligt att leva ett så aktivt liv som hälsa och krafter medger, och det är också nödvändigt att beakta att den som har hemtjänst vanligen har utgifter för hälso- och sjukvård och färdtjänst,
vilka kan uppgå till betydande belopp. 11
I DOOPlQQD UnG 1998:1 (SOSFS 1998:1) skriver Socialstyrelsen att
Enligt Socialstyrelsens uppfattning bör stödbehovets varaktighet också påverka bedömningen av vad den enskilde bör förbehållas för sina personliga behov. Försörjningsstöd är tänkt som ett sista skyddsnät och tillfälligt stöd vid mer kortvariga perioder av in- komstbortfall eller liknande. Behovet av hjälp i hemmet eller annan vård för äldre och funktionshindrade är dock vanligen inte tillfälligt. Vissa personer kan vara beroende av sådana insatser under flera de- cennier. För fastställande av förbehållsbelopp kan därför försörj- ningsstödets nivå inte betraktas som relevant.
I |
den |
särskilda |
studie |
Avgiftsutredningen |
gjorde |
om |
IXQNWLRQVKLQGUDGHV PHUNRVWQDGHU konstaterades att 79 procent hade vad utredningen kallade för dolda merkostnader. I sex fall av tio kompenserades dessa inte fullt ut av handikappersättning eller andra bidrag. För drygt var tionde översteg denna merkostnad 5 000 kr på ett år. 12 Liknande slutsatser dras av DHR i studien handikappersättningsprojektet. Få kommuner har, som redovisats ovan, fastställt högre förbehållsbelopp för yngre funktionshindrade.
Socialstyrelsen har i båda sina uppföljningar av avgifterna (1994:1 och 1996:6) påpekat att det är oacceptabelt att så få kommuner lagt fast högre förbehållsbelopp för yngre personer eller på annat sätt angivit att särskild hänsyn skall tas till dem. Av Socialstyrelsens rapport 98:4 framgår att det inte blivit några nämnvärda förbättringar.
9Socialstyrelsen följer och utvärderar 1994:1
10Äldreuppdraget 98:4, sid 7
11Äldreomsorgens avgifter; Socialstyrelsen följer och utvärderar 1996:6
12Avgiftsutredningen, SOU 1995:35, sid 208 ff
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 139 |
|
|
5.4.2Försörjningstödet ingen vägledning när förbehållsbeloppet beräknas
Den så kallade riksnormen för försörjningsstödet är en miniminivå av- sedd att täcka tillfälliga inkomstbortfall. Den av Socialstyrelsen re- kommenderade socialbidragsnorm som gällde fram till och med sep- tember 1996 var för en ensamboende 3 451 kr. I den nya bruttonormen som infördes i oktober 1996 exkluderades möbler och husgeråd samt läkarvård och tandvård. Den nya bruttonormen för en ensamboende var då 3 050 kr. I ”riksnormen” för försörjningsstöd för 1998 har även hus- hållsel och hemförsäkring exkluderats. Normen för ensamboende är 2 884 kr.
I rätten till bistånd ingår i schablonen (”riksnormen”) livsmedel, kläder/skor, lek och fritid, hälsa/hygien, förbrukningsvaror samt dags- tidning, telefon och
Att utgå från denna typ av norm vid bedömningen av vad den en- skilde skall ha kvar när avgiften är betald är inte adekvat. Den är tänkt för kortare perioder, och som en grundtr ygghet vid inkomstbortfall eller låga inkomster. Många pensionärer är levnadskonstnärer och goda hushållare. Det är dock knappast möjligt för någon att inom den ramen klara att t.ex. spara till en resa, gå på teater och bio, köpa presenter till barnbarnen eller vad som nu för den enskilde individen är en central del av livet.
Det finns en mytbildning att äldre som har äldreomsorg har ”slutat leva”. En bild målas upp av en mycket vårdbehövande person som inte utan hjälp tar sig ur sin sjukhemssäng, okontaktbar för alla utom för några enstaka i personalen. En majoritet av de äldre som har äldreom- sorgsavgifter har dock kostnader som vilka andra pensionärshushåll som helst. Kostnaderna kan till och med vara högre, inte bara på grund av avgifterna. Bland skälen för detta är de merkostnader som uppstår när man blir beroende av att köpa mer färdiglagad mat, kanske i form av matlådor från kommunen, ta färdtjänst i stället för att promenera eller åka kollektivt, behov att förnya sin hemutrustning för att passa när funktionshindren tilltar, behöva betala för fönsterputs när man tidigare kunde putsa fönstren själv etc. Uppräkningen kan göras betydligt längre.
140 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
När lagstiftaren talar om rimliga ekonomiska villkor måste detta ställas i relation dels till hur man kunnat leva innan man på grund av ålder och sjukdom blir beroende av äldreomsorg, dels till andra äldres ekonomiska situation. Det är därför inte adekvat att jämställa de nivåer som gäller när ekonomiskt stöd skall betalas ut med vad den enskilde bör ha kvar när avgiften för äldre- och handikappomsorg är betald. Det är nödvändigt att finna andra riktvärden.
5.5Riktvärde för förbehållsbeloppet
5.5.1Olika sätt att skydda den enskilde mot för höga avgifter
Det kan finnas flera olika sätt att skydda den enskilde mot så höga av- gifter att hon inte har tillräckliga medel kvar. Bland tänkbara metoder kan nämnas
·Lågt ”tak” för avgiften
·Utbildning och dialog mellan kommunerna.
·Fast belopp som anger hur högt förbehållsbeloppet skall vara.
·”Riktvärde” för hur resp kommun skall gå tillväga vid beräkningen av sitt förbehållsbelopp.
/nJW WDN
Ett förslag att undvika problemen med utformningen av förbehållsbe- lopp har varit att fastställa ett ”tak” för avgifterna som är så lågt att flertalet pensionärer, även de som enbart har en inkomst som svarar mot folkpension och pensionstillskott, skall kunna klara den.
Som redovisats ovan har dock många äldre en knapp ekonomi, och uppskattningsvis var tionde äldreomsorgstagare betalar ingen avgift därför att kommunen bedömt att hennes ekonomi inte medger det.
Även ett lågt ”tak” kan därför vara för högt, och, om det skulle infö- ras, behöva kompletteras med ett förbehållsbelopp för att ge den en- skilde tillräckligt skydd mot för höga avgifter. Jag anser därför inte att detta utgör tillräckligt skydd.
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 141 |
|
|
8WELOGQLQJ RFK GLDORJ
En annan möjlighet som nämnts är ökad utbildning till kommunerna och mer dialog mellan såväl förtroendevalda som de som handlägger avgiftsfrågor i kommunerna. Detta skulle, har det hävdats, kunna öka kunskapen om vad som är ett rimligt förbehållsbelopp och hur den en- skildes rättssäkerhet skall kunna stärkas. Utan att tumma på det kom- munala självstyret skulle man därmed kunna minska olikheterna mellan kommunerna.
Redan 1993 kom det första informationsmaterialet från Svenska Kommunförbundet, och under 1994 publicerades två rapporter från Socialstyrelsen. Olika aktörer ordnade konferenser. Under 1996 kom Socialstyrelsen med ny rapport, och Svenska Kommunförbundet på- började en kartläggning som publicerades på våren 1997. Under hösten och vintern 1997/98 har Socialstyrelsen publicerat flera utredningar med anknytning till ämnet. Under januari/februari 1998 höll Socialsty- relsen och Svenska Kommunförbundet regionala konferenser om av- gifterna, till vilka alla landets kommuner bjöds in.
Det finns inget som ger vid handen att den femåriga process med utbildning och dialog som pågått gett önskat resultat. Min bedömning är därför att det krävs en ökad tydlighet från lagstiftarens sida. Det centrala är härvid att säkerställa den enskildes skydd mot för höga av- gifter.
´/LND I|U DOOD´
Ett ytterligare förslag som funnits med i debatten har varit att införa ett enhetligt belopp för förbehållsbeloppet för hela landet. Detta är dock inte okomplicerat. Det finns en relativt stor variation mellan kommu- nernas förbehållsbelopp inte bara vad gäller beloppen utan även vad det skall räcka till. I vissa kommuner är t.ex. all hemsjukvård kommunal, oavsett om man bor i ordinärt eller särskilt boende, i andra kommuner skall den enskilde klara utgifter för hemsjukvård via landstingets högkostnadsskydd. I vissa kommuner ingår städning, fönsterputs, snöskottning, gräsklippning etc. i den kommunala hemtjänsten, i andra kommuner är detta i varierande grad tjänster man får betala privat via sitt förbehållsbelopp.
Vad som skall täckas av förbehållsbeloppet varierar även beroende av boendeform. I särskilt boende där kosten debiteras som avgift har de boende vanligen lägre kostnader för t.ex. möbler och husgeråd än i or- dinärt boende och i särskilda boendeformer av typ servicehus. Däremot är kostnaderna betydligt högre för maten jämfört med om man själv
142 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
kan laga till sin mat i sin egen bostad. Hur kostnadsbilden ser ut varie- rar dock såväl mellan kommunerna som mellan olika särskilda boende- former i samma kommun.
Om ett enhetligt belopp införs för förbehållsbeloppet skulle det kräva en detaljerad reglering av hemtjänsten i resp kommun för att upp- nå enhetlighet i vad som täcks av avgift resp ska bekostas med förbe- hållsbeloppet. Dessutom skulle kommunerna som idag har högre nivåer bli tvungna att sänka sitt belopp. Ett enhetligt belopp kan också vara svår att förena med behovet av att anpassa förbehållsbeloppet till den individuella situationen.
Min bedömning är att ett av riksdagen eller regeringen fastställt en- hetligt belopp för hela landet inte är lämpligt eller ens praktiskt han- terbart.
5LNWYlUGH
En modell som innebär en mer flexibel norm har jag valt att kalla ” ULNW YlUGH´. Det kan ses som en avvägning mellan behovet av tydlighet och
nödvändigheten av att kunna göra lokala och individuella anpassningar. Den ger tydligare styrning av kommunerna. Modellen kan jämföras med riksnormen i försörjningsstödet. Samtidigt blir en sådan reglering mer flexibel, och kan bättre anpassas till de skilda strukturer som finns för vad som ingår i hemtjänsten, hur man betalar för mat och service i särskilda boendeformer och andra skillnader mellan kommunerna.
Kommunerna skall kunna anpassa sitt förbehållsbelopp uppåt eller neråt beroende av vad den enskilde behöver täcka med sitt förbehålls- belopp och vad hon får via hemtjänsten, hur hon betalar för sin mat (helt eget hushåll, färdiglagad mat genom kommunen, helinackorde- ring) etc. Kommunerna skall vidare kunna ha högre, men inte lägre, nivå än vad som följer av riktvärdet.
5.5.2Anpassning till skälig levnadsnivå i bostadsstödet för pensionärer
Som redan konstaterats är försörjningsstöd och socialbidragsnorm inte adekvata att jämföra med när hänsyn skall tas till vad den enskilde skall ha kvar när äldre- och handikappomsorgsavgiften är betald. Vid be- dömningen av vilken nivå som är lämplig för förbehållsbeloppet är det önskvärt att knyta an till beslut som riksdagen redan tagit vad gäller ”skälig levnadsnivå”. Närmast till hands ligger då bostadsstödet för äldre.
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 143 |
|
|
Som ett komplement till bostadsstödet för pensionärer, KBT, inför- des 1991 ett särskilt bostadstillägg (SKBT), som helt var statligt finan- sierat. Skälet att det infördes var skatteomläggningen detta år, som bl.a. innebar kraftigt höjda hyror. Riksdagen ville undvika att pensionärer skulle bli beroende av socialbidrag. RFV skulle årligen på regeringens uppdrag fastställa skälig levnadsnivå och skälig bostadskostnad (tak för vilken hyra som berättigar till SKBT).
SKBT utgick utan särskild ansökan om en pensionär med KBT kom under sin kommuns socialbidragsnorm. Om denna norm understeg So- cialstyrelsens rekommenderade norm skulle Socialstyrelsens norm gälla.
När bostadsstödet för pensionärer blev en statlig angelägenhet, och det nya bostadsstödet för pensionärer (BTP) infördes år 1995 behölls systemet med ett särskilt bostadstillägg, SBTP, med i huvudsak samma regler som tidigare.
I regeringens proposition Vissa
I budgetpropositionen detta år (prop 94/95:100, bilaga 6) föreslog regeringen att procentsatsen av basbeloppet för skälig levnadsnivå skulle regleras genom ett tillägg i lagen om bostadsstöd (BTPL). För- slaget biträddes av socialförsäkringsutskottet (SfU 1994/95:10) och riksdagen beslutade om ett tillägg i 7 § BTPL, att gälla från den 1 juli 1995.
Eftersom det således finns en av riksdagen fastlagd skälig levnads- nivå ser jag det som lämpligt att samma nivå används i andra likartade sammanhang, såsom vid bestämmande av ”tillräckliga medel” som skall förbehållas den enskilde. Lämpligen kan detta ske genom att rege- ringen föreskriver denna nivån som riktvärde för förbehållsbeloppet. Detta förslag innebär för 1999 följande riktvärde för ensamboende resp sammanboende:
13 Prop 94/95:25 sid 38
144 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
Tabell 3 5LNWYlUGH PHG OHGQLQJ DY VNlOLJ OHYQDGVQLYn HQOLJW %73/
RUGLQlUW ERHQGH RFK VlUVNLOW ERHQGH GlU NRVWHQ HM WDV XW VRP DYJLIW
Hushållstyp |
Andel av basbelopp |
Belopp per månad |
Ensamboende |
122 |
|
Sammanboende |
202 |
|
Sammanboende var för sig |
101 |
|
Dessa riktvärden måste anpassas till individuella förhållanden med led- ning av bl.a. delbeloppen i riksnormens försörjningsstöd och konsu- mentverkets hushållsbudget (Tabell 4), att man bor med helinackorde- ring i vissa former av särskilt boende (Tabell 6) samt de särskilda krav som måste ställas på förbehållsbelopp för yngre funktionshindrade (Tabell 5). Vidare måste särskild hänsyn tas till maka/make till person med stort omvårdnadsbehov, vilket redovisas senare i detta kapitel.
5.5.3Konsumentverkets hushållsbudget och andra hjälpmedel
Med ledning av riksnormen för försörjningsstöd kan följande exempel på riktvärde för förbehållsbeloppet för äldre ensamboende resp sam- manboende göras:
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 145 |
|
|
Tabell 4 ([HPSHO Sn YLOND SRVWHU VRP U\PV LQRP UDPHQ I|U ULNW
YlUGHW PHG OHGQLQJ DY ULNVQRUPHQ RFK .RQVXPHQWYHUNHWV KXV
KnOOVEXGJHW
Post i hushållets |
Ensamboende |
Sammanboende |
Anm |
ekonomi |
|
|
|
Livsmedel, alla måltider |
1 110 |
2 020 |
enligt Konsument- |
|
|
|
verket |
Kläder/skor |
460 |
924 |
enligt riksnormen |
Fritid |
311 |
622 |
enligt riksnormen |
Hygien |
169 |
371 |
enligt riksnormen |
Förbrukningsvaror |
82 |
123 |
enligt riksnormen |
Dagstidning, telefon, |
481 |
521 |
enligt riksnormen |
|
|
|
|
Summa rev riksnorm |
2 612 |
4 581 |
|
Möbler, husgeråd |
350 |
400 |
enligt Konsument- |
|
|
|
verket |
Hemförsäkring |
50 |
50 |
enligt Konsument- |
mellanstor stad |
|
|
verket |
Hushållsel |
130 |
180 |
enligt Konsument- |
|
|
|
verket |
Resor |
299 |
403 |
Se kommentarer |
|
|
|
nedan! |
Öppen hälso- och |
75 |
150 |
1/12 av högkost- |
sjukvård |
|
|
nadsskyddet |
Läkemedel |
108 |
216 |
1/12 av högkost- |
|
|
|
nadsskyddet |
Tandvård |
75 |
150 |
Se kommentarer |
|
|
|
nedan! |
Totalt |
3 700 |
6 130 |
avrundat till jämnt |
|
|
|
tiotal kr |
Andel av basbeloppet |
122 % |
202 % |
= ”riktvärde” |
5.5.4Vägledande kommentarer till några kostnadsposter
.RVW Kostnaden för livsmedel är beräknat med ledning av Konsument- verkets hushållsbudget för 1998. Konsumentverkets tillägg om 100 kr för ensamboende är inräknat i kolumnen för ensamboende. Beloppet avser personer 61 år och uppåt och är snittet mellan beloppen för kvin- nor och män. Konsumentverkets hushållsbudget kan jämföras med riks-
146 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
normens nivå som är 1 381 kr för år 1998. Det beloppet skall täcka livsmedelskostnader för alla åldrar utom barn/ungdom vilket förklarar att den ligger högre än när som här de åldersanpassade beräkningarna används. Anpassning av kostnaden måste göras bl.a. i följande fall:
·9LVV PDW HUKnOOV YLD KHPWMlQVWHQ. Kostnaden för matlåda varierar, men var enligt Socialstyrelsens kartläggning 1996 ofta 30 kr per portion. Enligt Svenska Kommunförbundets kartläggning mars 1997 var medelkostnaden
·0DW HUKnOOV L GDJYHUNVDPKHW I många kommuner betalar den en- skilde ett självkostnadspris för mat som erhålls i dagverksamhet. Även i dessa fall bör den enskildes förbehållsbelopp anpassas uppåt
för att täcka denna merkostnad.
I båda dessa fall kan PHUNRVWQDGHQ beräknas så att till förbehålls- beloppet läggs mellanskillnaden mellan vad den enskilde betalat för hemlevererad mat/mat på dagverksamhet och vad konsumentverket beräknar för en lunch/motsvarande per dag.
([HPSHO: Om den enskilde betalar mat för 15 dagar à 37 kr kan hans/hennes merkostnad anses vara 15 x
·.RUWWLGVERHQGH Här gäller ett omvänt förhållande, den enskilde be- talar vanligen en avgift som inkluderar kosten. I detta fall kan en modell för hur kommunen kan beakta hans/hennes förbehållsbelopp vara att exkludera kostnadsposten livsmedel ur förbehållsbeloppet
för den period personen vistas i korttidsboende .
([HPSHO: Personen vistas 15 dagar på korttidsboende . För- behållsbeloppet när livsmedel är frånräknat är för hel månad
2 590 kr, för halv månad således 1 295 kr. Räknat för hela månaden är personens förbehållsbelopp då dessa 1 295 kr + hälften av 3 700 kr (avseende resten av månaden, när per- sonen bor hemma), dvs. totalt 3 145 kr.
0|EOHU KXVJHUnG. Posten för möbler och husgeråd finns inte med i riksnormen för försörjningsstöd. I ett hushålls ekonomi är denna
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 147 |
|
|
kostnad dock, sett över en lite längre tidsperiod, en ofrånkomlig post. Behovet av nyanskaffning av möbler upphör inte, tvärtom kan ökad ålder och funktionsnedsättningar ställa nya krav på inköp för att anpassa hemmet till ens nya livssituation. Husgeråd måste förnyas kontinuerligt. Konsumentverkets beräkning av denna post i hushållets ekonomi är tänkt i ett livsperspektiv. Det täcker inte det unga hushållets behov när man ”skall sätta bo”, men väl kostnaderna för förnyelse av ens hem. Konsumentverket bedömer inte att äldres kostnader skulle
vara lägre än yngre personers.
+XVKnOOVHO Kostnaden för hushållsel anges numer av Konsument- verket med en normalförbrukning för olika hushållstyper. Kostnaden varierar med leverantör av el. Den här uppgivna kostnaden är beräknad
av Konsumentverket med ledning av en ”vanlig” kostnadsnivå. 5HVRU IlUGWMlQVW. Kostnaderna för färdtjänst är vanligen relativt be-
gränsade, beroende av att många färdtjänstberättigade gör relativt få resor. Under 1994 hade flertalet för vilka uppgift finns kostnader som var lägre än 1 000 kr för hela året. I flertalet kommuner finns dock inget högkostnadsskydd. Ett undantag är Stockholms läns landsting där högkostnadsskyddet är samma som för
eller resor på annat sätt får hänsyn tas i det individuella fallet.
gSSHQ KlOVR RFK VMXNYnUG RFK OlNHPHGHO. Efter senaste höjningen är högkostnadsskydden för läkarvård och läkemedel sammantaget, räk- nat per månad, i snitt 183 kr per månad. Detta belopp bör läggas in i förbehållsbeloppet för alla, eftersom studier visar att i stort sett alla som har äldreomsorg också har kostnader för hälso- och sjukvård 14.
7DQGYnUG. Av ålderspensionärerna hade 40 procent kostnader över 500 kr under 1995. Utslaget per månad blir det en kostnad om lägst 42 kr. En dryg femtedel hade kostnader över 1 000 kr, dvs. minst 83 kr per månad. Fem procent (cirka 70 000 ålderspensionärer) hade kost- nader överstigande 5 000 kr, alltså lägst 417 kr per månad. 15 Den nu genomförda tandvårdsreformen innebär att personer i ordinärt boende som har så omfattande hjälp att det kan jämförbaras med vad personer i särskilt boende har, får sin tandvård inom högkostnadsskyddets ram. Eftersom hemtjänsttagare med så omfattande hjälpinsatser är i minori- tet är det lämpligt att inom ramen för förbehållsbeloppet för personer i ordinärt boende ha ett belopp som medger ”normal” tandvård. Indivi-
14Äldreuppdraget 97:8
15Äldreuppdraget 97:8 sid 24 samt tabellbilagan
148 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
duella hänsyn får tas om tandvården är mer omfattande. Tandvårdsre-
formen har i dessa fall medfört ökade kostnader för den enskilde.
6WlGQLQJ I|QVWHUSXWV WYlWW GDJOLJYDUXLQN|S lUHQGHQ RFK DQGUD PRWVYDUDQGH VHUYLFHLQVDWVHU förutsätts normalt sett ingå i hemtjänstav-
giften. Om det av något skäl inte skulle ingå i hemtjänstutbudet måste förbehållsbeloppet anpassas till detta och vara högre än vad som redo-
visats ovan för att täcka in denna typ av kostnader.
Som redovisas i kapitel 6 ska alltid LQGLYLGXHOOD KlQV\Q tas.
5.5.5Särskilda riktlinjer för hänsyn till funktionshindrade
Enligt den senaste nationella undersökningen (november 1997) är det alltjämt ovanligt med högre förbehållsbelopp för yngre funktionshind- rade.16
Kommunernas regler för hur merkostnader för funktionshinder skall beaktas är vanligen otydliga eller helt obefintliga. 17
Detta tyder på att det krävs en precisering från lagstiftarens sida hur yngre funktionshindrade skall garanteras rimliga levnadsvillkor. Av- giftsutredningens (SoU 1995:35) föreslog att förbehållsbeloppet för ensamstående funktionshindrad skulle vara 150 procent av basbeloppet (4 550 kr per månad 1998), lika för hela landet.
Utredningens primära uppdrag är att lägga förslag om avgifter för äldre personer. Eftersom majoriteten av landets kommuner tillämpar samma avgifter för såväl yngre personer som har insatser enligt SoL som för de äldre finns det ändå anledning att lägga förslag även för för- behållsbelopp för personer som lever ett mer aktivt liv och har att klara större kostnader och spara till kommande investeringar på samma sätt som andra yngre hushåll.
Utgångspunkten för detta riktvärde är dels den nivå som redovisats ovan för äldre, dels det utredningsmaterial som avgiftsutredningen re- dovisade i sitt betänkande. Denna utredning anförde bland annat att den ”generellt höga kostnadsnivån som personerna/hushållen har till följd av funktionshinder samt problemet med inkomster som inte räcker till” innebär att de åtgärder som vidtas enligt utredningen bör vara gene- rella.18 I denna utredning konstateras vidare att yngre personer har be- hov av att kunna sätta av medel för att kunna klara större kostnader och sparande.
16Äldreuppdraget 98:4
17Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1996:6, sid 61
18SoU 1995:35 sid 249 ff
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 149 |
|
|
Tabell 5 5LNWYlUGH I|U \QJUH IXQNWLRQVKLQGUDGH VDPW H[HPSHO Sn
GH NRVWQDGVSRVWHU VRP U\PV LQRP GHWWD EHORSS
Post i hushållets |
Ensamboende |
Sammanboend |
Anm |
ekonomi |
|
e |
|
Livsmedel, alla |
1 381 |
2 291 |
enligt riksnormen |
måltider |
|
|
|
Kläder/skor |
460 |
924 |
enligt riksnormen |
Fritid |
311 |
622 |
enligt riksnormen |
Hygien |
169 |
371 |
enligt riksnormen |
Förbrukningsvaror |
82 |
123 |
enligt riksnormen |
Dagstidning, |
481 |
522 |
enligt riksnormen |
telefon, |
|
|
|
Summa riksnorm |
2 884 |
4 853 |
|
Möbler, husgeråd |
350 |
400 |
enligt Konsument- |
|
|
|
verket |
Hemförsäkring |
50 |
50 |
enligt Konsument- |
mellanstor stad |
|
|
verket |
Hushållsel |
130 |
180 |
enligt Konsument- |
|
|
|
verket |
Resor |
300 |
600 |
Se kommentarer |
|
|
|
nedan! |
Öppen hälso- och |
75 |
150 |
1/12 av högkostnads- |
sjukvård |
|
|
skyddet |
Läkemedel |
108 |
217 |
1/12 av högkostnads- |
|
|
|
skyddet |
Tandvård |
75 |
150 |
Se kommentarer |
|
|
|
ovan |
Övriga större |
398 |
600 |
Se kommentarer |
kostnader |
|
|
nedan! |
Totalt |
4 370 |
7 200 |
avrundat till jämnt |
|
|
|
tiotal kr |
andel av |
144 % |
237,5 % |
= ”riktvärde” |
basbeloppet |
|
|
|
150 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
5HVRU Kostnaderna för resor är normalt sett stora för personer med funktionshinder. Detta täcks endast till en del av handikappersättning, bilstöd m.m.. Avgiften för färdtjänst varierar i landet. Beloppet för re- sekostnader här är att betrakta som en schablon, som måste anpassas
till respektive individs faktiska kostnader.
gYULJD VW|UUH NRVWQDGHU Yngre personer bör t.ex. ha möjlighet att sätta av medel för sparande eller ha medel för avbetalning på investe- ringar av skilda slag, för sitt boende, bil etc, liksom ha möjlighet att
kunna spara till t.ex. semesterresa. Yngre funktionshindrade har också, enligt avgiftsutredningens bedömningar, ofta GROGD PHUNRVWQDGHU I|U VLWW IXQNWLRQVKLQGHU. Med detta begrepp avsåg avgiftsutredningen mer-
kostnader som inte beaktades av handikappersättning och andra stöd- former. Vanligast var merkostnader förknippade med inventarier och hushåll, tandvård m.m., kläder och kost. I första hand måste dock indi- viduella hänsyn tas vad gäller specifika kostnader den enskilde har och som inte täcks av andra trygghetssystem.
5.5.6Särskilt boende med helinackordering
Beloppen måste vidare anpassas för särskilt boende där personen er- håller all kost och denna debiteras som avgift. Jag föreslår att riktvärdet i dessa boendeformer beräknas med ledning av den hushållsbudget som redovisades ovan i Tabell 25.
I 1999 års prisnivå innebär detta således att en ensamboende skall ha lägst 1 740 kr kvar för övriga personliga kostnader. Denna nivå ut- gör 1999 för ensamboende 57,5 procent av basbeloppet och för ma- kar/sammanboende 100 procent. Med detta belopp förutsätts den en- skilde kunna täcka kostnader för samtliga de kostnadsposter som ingår i den ovan redovisade hushållsbudgeten exkl. förbrukningsvaror, möb- ler och husgeråd.
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 151 |
|
|
Tabell 6 5LNWYlUGH I|U VlUVNLOW ERHQGH GlU NRVWHQ WDV XW VRP DYJLIW
VDPW H[HPSHO Sn GH NRVWQDGVSRVWHU VRP U\PV LQRP GHWWD EHORSS
Post i hushållets |
Ensamboende |
Sammanboende |
Anm |
ekonomi |
|
|
|
Livsmedel, alla |
0 |
0 |
debiteras som avgift |
måltider |
|
|
|
Kläder/skor |
460 |
924 |
enligt riksnormen |
Fritid |
311 |
622 |
enligt riksnormen |
Hygien |
169 |
371 |
enligt riksnormen |
Förbrukningsvaror |
0 |
0 |
tillhandahålls avgifts- |
|
|
|
fritt |
Dagstidning, telefon, |
481 |
521 |
enligt riksnormen |
|
|
|
|
Summa enl riksnorm |
1 421 |
2 439 |
|
Möbler, husgeråd |
0 |
0 |
tillhandahålls avgifts- |
|
|
|
fritt |
Hemförsäkring |
50 |
50 |
enligt Konsument- |
mellanstor stad |
|
|
verket |
Hushållsel |
90 |
180 |
Uppskattning |
Resor |
0 |
0 |
individuell prövning |
Öppen hälso- och |
75 |
150 |
1/12 av högkostnads- |
sjukvård |
|
|
skyddet |
Läkemedel |
108 |
216 |
1/12 av högkostnads- |
|
|
|
skyddet |
Tandvård |
0 |
0 |
ingår i högkostnads- |
|
|
|
skyddet |
Totalt, 1998 års nivå |
1 740 |
3 030 |
avrundat till jämnt |
|
|
|
tiotal kr |
Andel av basbeloppet |
57,5 % |
100 % |
= ”riktvärde” |
0|EOHU KXVJHUnG I den mån den äldre inte kan ta med sig möbler från sitt tidigare boende förutsätts vårdgivaren tillhandahålla lämpliga möbler m.m. kostnadsfritt. Om den enskilde själv måste köpa möbler, hålla sig med husgeråd eller liknande måste kommunens förbehålls- belopp vara i motsvarande mån högre. Samma gäller om vårdgivaren tar ut särskild ersättning för möbler eller annan utrustning utanför avgiften.
152 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
5HVRU Någon post för resor är inte medtagen i exemplen i tabellen ovan. Normalt sett beräknas dessa kunna rymmas inom ramen för pos- ter som fritid. Individuella hänsyn måste tas.
5.6Vad avgift resp förbehållsbelopp ska täcka
När kommunen fastställer sitt förbehållsbelopp skall hänsyn tas till vad den enskilde skall täcka med sitt förbehållsbelopp och vad som ligger utanför. Om någon eller flera av de tjänster som vanligen ingår i avgif- ten i en kommun måste köpas privat måste förbehållsbeloppet anpassas till detta. På motsvarande sätt kan förbehållsbeloppet i en kommun vara lägre om den enskilde inte behöver bekosta t.ex. hushållsel, läkarvård eller läkemedel själv.
Avgiften förutsätts således täcka kostnader för:
·personlig omsorg
·kommunal hälso- och sjukvård
·korttidsboende
·dagverksamhet
·trygghetslarm (avser såväl teknik, larmbevakning som utryckningar)
·ledsagarservice
·avlösarservice
·städning, fönsterputs och tvätt
·dagligvaruinköp och andra ärenden (post, bank, apotek och lik- nande)
·matdistribution
·snöröjning o.dyl.
Om något av detta måste täckas av den enskildes förbehållsbelopp skall detta anpassas uppåt så att det rymmer kostnaden för den aktuella ut- giften.
I särskilda boendeformer förekommer att kommunen debiterar extra för t.ex. tvättmedel, tillgång till lakan, möbler etc. Detta torde normalt sett vara att betrakta som avgift. Om en kommun låter denna typ av kostnader ligga utanför avgiften skall förbehållsbeloppet ökas i motsva- rande mån.
Som nämnts ovan måste förbehållsbeloppet anpassas till om den en- skilde har förhöjda livsmedelskostnader därför att han/hon erhåller fär- diglagad mat från kommunen eller äter huvudmålet på en dagverksam- het.
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 153 |
|
|
Härutöver skall individuella hänsyn tas, vilket utvecklas närmare i kapitel 6.
5.7Handläggningsrutiner
I flertalet kommuner måste den enskilde själv uppmärksamma kommu- nen på att han eller hon inte har sitt förbehållsbelopp kvar när avgiften är betald. I regeringens proposition 1997/98:113 anförs att även om ansvaret för att ge kommunen kunskap om att jämkning kan behöva ske vilar på den enskilde, så är det kommunens ansvar att se till att den en- skilde erhåller sitt förbehållsbelopp. Det är kommunens ansvar att ge omsorgstagaren sådan information att denne eller anhörig kan bedöma vilka uppgifter som skall lämnas. (prop 1997/98:113 sid 82).
Med de förslag som redovisats ovan kommer den enskildes rättssä- kerhet att stärkas genom att kommunerna tydligare åläggs att inhämta aktuella uppgifter om inkomster och boendekostnad.
5.8Överväganden och ekonomiska konsekvenser
5.8.1Överväganden
Den enligt min bedömning mest angelägna åtgärden är att skydda de pensionärer som har små inkomster, så att de har tillräckliga medel kvar för sina personliga behov när avgiften är betald. Det finns en stor spännvidd i bedömningen av vad som anses vara tillräckliga medel mellan landets kommuner. Socialstyrelsen har i sina uppföljningar av hur den nya lagstiftningen tillämpas påtalat att riksnormen, liksom den tidigare socialbidragsnormen, inte är rätt utgångspunkter vid faststäl- lande av förbehållsbelopp, eftersom dessa normer är beräknade efter mer kortvariga inkomstbortfall. Jag delar denna bedömning. För äldre- omsorg som kan utgå under decennier är det en bättre utgångspunkt att tillämpa den av riksdagen fastlagda skäliga levnadsnivå som tillämpas när så kallat särskilt bostadstillägg utbetalas enligt lagen om bostads- tillägg för pensionärer (BTPL).
Det finns en god överensstämmelse mellan denna nivå – 122 pro- cent av basbeloppet (för en ensamstående år 1999 är det, avrundat till helt
154 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
att använda skälig levnadsnivå enligt BTPL som riktvärde när förbe- hållsbeloppet läggs fast.
I enlighet med intentionerna i LSS att funktionshindrade skall till- försäkras goda levnadsvillkor bör förbehållsbeloppet för yngre funk- tionshindrade sättas högre, förslagsvis till 144 procent av basbeloppet för ensamstående (4 370 kr år 1999).
I särskilt boende måste nivån anpassas eftersom den boende där be- talar en avgift även för kosten. Vid en jämförelse med nivån för ordi- närt boende kan 57,5 procent av basbeloppet, 1 740 kr i 1999 års nivå, för ensamboende vara rimligt.
Avgiften förutsätts täcka kostnader för personlig omsorg och kom- munal hälso- och sjukvård, serviceinsatser (såsom städ, tvätt, snöröj- ning, dagligvaruinköp, matdistribution och ärenden), korttidsboende , biståndsbeslutad dagverksamhet, trygghetslarm (såväl teknik, larmbe- vakning som utryckning), ledsagarservice, avlösning av anhörig/när- stående. I särskilda boendeformer skall t.ex. tvättmedel, tillgång till lakan och möbler ingå i avgiften.
Om någon av dessa poster ligger utanför avgiften och därmed måste täckas av den enskildes förbehållsbelopp skall nivån för förbehållsbe- loppet anpassas uppåt så att det rymmer kostnaden för den aktuella ut- giften. I kommunens avgiftsbestämmelser skall hänsyn också tas till om den enskilde har merkostnader för mat därför att han/hon erhåller fär- diglagad mat eller äter vissa mål på exempelvis dagverksamhet.
Kommunen skall också pröva om det på grund av individuella om- ständigheter finns särskilda skäl för jämkning, se kapitel 6.
Kvarboende make/makas rätt tillgodoses enligt min bedömning ge- nom den ändring av 35 § SoL som trädde i kraft den 1 januari 1999. Det bör klarläggas att avtal om periodiskt underhållsbidrag mellan ma- kar inte skall påverka avgift.
5.8.2Kostnader
Vissa kommuner påverkas inte alls av det förtydligande av vad som avses med tillräckliga medel som jag föreslår, eftersom de redan har en nivå som överensstämmer med eller är högre än mitt förslag på rikt- värde. I flertalet kommuner innebär dock riktvärdet ett höjt förbehållsbelopp. Det behöver i sig inte innebära effekter på avgifterna. En kommuns taxesystem kan vara konstruerat så att de flesta har mer än kommunens förbehållsbelopp kvar efter att ha betalat sin avgift och därmed redan idag har en nivå enligt förslagen ovan. I andra kommuner åter skulle en höjning av förbehållsbeloppet kunna medföra betydande
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 155 |
|
|
effekter på avgiftssystemet, och sänkta intäkter för kommunen. Det har inte varit möjligt att göra beräkningar kommun för kommun.
Den analys SCB gjort på uppdrag av utredningen visar att en regle- ring av förbehållsbeloppet enligt ovan innebära en intäktsminskning för landets kommuner om totalt cirka
5.9Högre förbehållsbelopp för make/maka/sambo
5.9.1Lagstiftningsändringen
Kommunernas skyldighet att ta hänsyn till make/maka/sambo till per- son med omfattande hjälp har tydliggjorts med tillägget i 35 § SoL, ”När avgifterna fastställs skall kommunen försäkra sig om att omsorgs- tagarens maka eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad eko- nomisk situation”. Av förarbetena framgår att den av makarna som inte har det omfattande omsorgsbehovet skall kunna leva ett liv ”med rim- liga privatekonomiska villkor” (prop 92/93:129, återgivet i prop 97/98:113).
Detta innebär bl.a. att make/maka skall ha möjlighet att bo kvar i den tidigare gemensamma bostaden så länge han/hon själv önskar. Det ger inget utrymme för att tillämpa tak för vilken bostadskostnad som kommunen tar hänsyn till vid bedömningen av förbehållsbelopp. Vi- dare är det inte möjligt att ha HWW riktvärde, lika för alla, för förbehålls- belopp. Hänsyn skall ju tas till den privatekonomiska situationen innan den ena parten fick ett omfattande omsorgsbehov.
Effekterna av lagstiftningsändringen och om den ger tillräckligt skydd för makar bör följas och utvärderas innan ytterligare föränd- ringar sker.
5.9.2Underhållsavtal
Enligt 6 kap. 1 § äktenskapsbalken skall makarna, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov skall tillgodoses. Om det som den ena maken skall bidra med inte räcker för den makens personliga behov eller för de betalningar som den maken annars ombesörjer för familjens under- håll, skall enligt 2 § i samma kapitel den andra maken skjuta till de pengar som behövs. Om makarna inte bor tillsammans varaktigt och
156 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
om den ena maken försummar sin underhållsskyldighet får domstolen ålägga den maken att betala underhåll.
Till makars gemensamma utgifter räknas kostnader för mat och bostad. Kostnader för kläder, hygien och dylikt hör till en makes egna, särskilda behov.
Mellan makar gäller underhållsavtal om det inte föreligger någon ogiltighetsgrund som exempelvis att avtalet upprättats för skens skull. Om avtalet är giltigt mellan makarna gäller det också mot makarnas borgenärer, under förutsättning att makarna håller sig inom ramen för den underhållsskyldighet som följer av lagen så att det inte är fråga om en förtäckt gåva.
Av ett rättsfall
Svenska Kommunförbundet har skrivit följande i rapporten ”Taxor för vård och omsorg - ett hjälpmedel”
Den trygghet makarna vill åstadkomma genom ett civilrättsligt un- derhållsavtal torde därför kunna tillgodoses inom ramen för kom- munens avgiftsbestämmelser. Enligt förbundets bedömning ändrar inte ett civilrättsligt underhållsavtal förutsättningarna för kommu- nernas avgiftsberäkning.– – –
Ett avtal om underhållsbidrag gäller, som ovan konstaterats, mot tredje man under förutsättning att makarna inte är sammanboende, att avtalet inte är upprättat för skens skull och att makarna i avtalet håller sig inom ramen för den underhållsskyldighet som följer av lagen.
Uppfyller inte ett avtal samtliga dessa förutsättningar så måste det stå klart att det inte heller kan ha någon påverkan på kommunernas av- giftssättning. Däremot är det oklart hur ett avtal som uppfyller dessa förutsättningar kommer att behandlas vid en rättslig prövning. Med tanke på de ändringar i 35 § SoL som trätt i kraft vid årsskiftet 1998/99 kan det i och för sig ifrågasättas hur ofta en sådan situation överhu- vudtaget kommer att bli aktuell. Syftet med dessa ändringar är just att gifta eller sammanboende personer, som har gemensam ekonomi, inte skall drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation på grund av att den andra maken har ett stort hjälpbehov med höga avgifter.
Skulle en situation ändå uppstå där en make genom underhållsavtal kompenseras med ett högre belopp än vad han/hon skulle ha efter kommunens avgiftsberäkning för maken står det inte klart att domstol
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 157 |
|
|
vid en rättslig prövning skulle anse att underhållsavtalet kan lämnas utan avseende vid avgiftsberäkning enligt 35 § SoL.
Frågan om huruvida en offentligrättslig avgift kan inkräkta på ett i avtal fastställt underhållsavtal är däremot obesvarad. När det gäller just avgifter har dock denna frågeställning aktualiserats i underrätt.
Innan frågan prövats av Regeringsrätten är det med nuvarande lag- stiftning oklart huruvida underhållsavtal skall beaktas vid bestämmande av avgift jämlikt 35 § SoL.
Ett domstolsavgörande med innebörden att avtal om att under- hållsavtal kan påverka beslut om äldreavgift kan leda till en rad svår- överskådliga och oönskade effekter. En av dessa är svårigheten att be- döma vilka avtal som skall anses vara i överensstämmelse med äkten- skapsbalkens ramar. Vidare är det naturligtvis inte heller önskvärt att enskilda genom civilrättsliga dispositioner kan åstadkomma en avgifts- jämkning som inte är avsedd i varken kommunal- eller sociallag.
5.9.3Överväganden
För att undanröja den oklarhet och ovisshet som råder i fråga om underhållsavtal föreslår jag att det i 35 § SoL anges att periodiskt underhållsbidrag mellan makar inte skall påverka avgift. Enligt min mening är reglerna om förbehållsbelopp tillräckligt skydd. Förståelsen och acceptansen av en sådan bestämmelse är naturligtvis avhängig i vilken utsträckning den enskilde garanteras förbehållsbelopp genom lagrummet.
5.10Inkomstrelaterat förbehållsbelopp?
5.10.1Tidigare lagstiftning
Fram till mars 1993 gällde ett inkomstrelaterat förbehållsbelopp
158 )|UEHKnOOVEHORSS |
SOU 1999:33 |
|
|
5.10.2Nuläge
Som redovisas mer utförligt nedan i kapitel 7 kan marginaleffekterna vara betydande när effekterna av skatt, reduktion av BTP och inkomst- relaterade avgifter läggs samman. Det finns exempel på kommuner där den enskilde får mindre kvar om inkomsten ökar.
Marginaleffekterna beror på ett samspel mellan skatt och BTP. Så kommer det att förbli även när det nya pensionssystemet träder i kraft år 2001, och inget tyder idag på att marginaleffekterna kommer att minska. För den enskilde pensionären kan effekterna av ökad skatt och reducerad BTP innebära att över 90 kr av en tjänad hundralapp försvin- ner. För en annan pensionär, som inte har BTP, kan effekten begränsa sig till att något över 30 kr går bort. Att utforma enhetliga och enkla regler för hur stor andel av en inkomstökning som kan få gå till höjd avgift är knappast möjlig.
5.10.3Överväganden
Min bedömning är att kommunerna själva vid utformningen av taxe- systemen måste bevaka att den enskilde får nytta av ATP- och andra in- komster utöver folkpension och pensionstillskott. Detta bör underlättas av de förslag som redovisas nedan om hur inkomsterna skall beräknas respektive högsta avgift som får debiteras.
5.11Jämkning av bostadskostnaden?
5.11.1Höga hyror i särskilda boendeformer
Ett problem som inte specifikt nämns i direktiven är hyran i moderna särskilda boenden, som allt oftare överstiger 4 000 kr, där taket för BTP går. Hyror över 5 200 kr, där taket för SBTP går, är ovanligare, men förekommer. Det finns signaler som tyder på att de höga hyresni- våerna får äldre att avstå från att flytta till adekvat boende. Som redovi- sats mer utförligt i kapitel 3 är hyra inte en avgift. Enligt 35 § SoL skall boendekostnaden ligga utanför förbehållsbeloppet. Det kan dock uppstå situationer där den enskilde på grund av hög hyra inte har sitt förbe- hållsbelopp kvar trots att avgiften satts till 0. Om den enskilde har BTP kan hon ändå via SBTP få samma nivå som förbehållsbeloppet efter- som detta är satt till samma nivå som skälig levnadsnivå enligt BTPL. Om BTP och SBTP är reducerat på grund av förmögenhet kan dock situationen uppstå att ädreomsorgstagaren inte har sitt förbehållsbelopp
SOU 1999:33 |
)|UEHKnOOVEHORSS 159 |
|
|
kvar enligt de regler som föreslås gälla för avgifterna för äldre- och handikappomsorg. Denna fråga rör dock principerna för bostadsstödet och hur förmögenhet skall påverka BTP. För kommunernas del finns möjlighet att besluta om kommunalt bostadstillägg för handikappade (KBH).
Det finns också skäl att erinra om att lagstiftaren i LSS förutsätter att den enskilde skall ha goda levnadsvillkor efter att bl.a. ha betalat sin hyra för bostaden med särskild service. Inte heller detta kan lösas inom ramen för avgiftssystemet, men väl hanteras av kommunen via KBH.
5.11.2Överväganden
I 35 § SoL och 19 § LSS stadgas bl.a. att kommunen får ta ut avgift för särskilda boendeformer. Hyra för boendet kan ses som en avgift, och därmed prövas enligt de regler som gäller i SoL eller LSS. Detta innebär att hyran kan komma kan prövas såväl av hyresnämnd som av förvaltningsdomstol. I 35 § SoL och 19 § LSS föreslår jag därför tydliggörande av att avgiften i särskilda boendeformer skall avse vård, omsorg, service och kost. Vidare föreslår jag ett tillägg med innebörd att om boendet utgör ett hyresförhållande så skall avgiftsbestämmel- serna i SoL och LSS inte vara tillämpliga för boendekostnaden.
SOU 1999:33 |
161 |
|
|
6Möjligheter att få ett avgiftsbeslut prövat
)|UVODJ
För att stärka den enskildes rättssäkerhet införs i socialtjänstlagen en skyldighet för kommunerna att ompröva avgiftsbeslut på begäran av den beslutet rör. Kommunen skall också om den som beslutet angår begär det pröva om det finns särskilda skäl att genom jämkning av avgiftsbeslutet ge den enskilde ett högre förbehållsbelopp. Jämkning skall ske om individuella omständigheter föranleder sådana mer- kostnader att förbehållsbeloppet måste höjas i förhållande till vad som annars skulle gällt enligt kommunens avgiftsbestämmelser.
Kommunens jämkningsbeslut skall kunna prövas genom förvalt- ningsbesvär.
6.1Tillämpning av bestämmelser om förbehållsbelopp
Avgifter för kost, vård och omsorg skall alltid prövas mot det av kom- munen fastlagda förbehållsbeloppet. Är det en konsekvens av avgiftens storlek att den enskilde inte har kvar sitt förbehållsbelopp skall avgiften jämkas.
Socialstyrelsens undersökning (Äldreuppdraget 98:3) tyder på att det finns stora brister beträffande hur kommunerna uppmärksammar behov av att jämka avgifterna. Några kommuner har allmänt angivit att jämkning skall kunna ske om individuella skäl föreligger. I ett par kommuner anges dock att detta skall ske restriktivt.
En del kommuner har bestämt ett visst förbehållsbelopp och i det enskilda ärendet utrett samtliga omständigheter som är nödvändiga för att vid bestämmande av avgift också ta hänsyn till förbehållsbeloppet. Flertalet har dock inte gjort någon av kommunen egen initierad pröv- ning av avgiftens storlek i förhållande till förbehållsbeloppet, utan har
162 0|MOLJKHWHU DWW In HWW DYJLIWVEHVOXW SU|YDW |
SOU 1999:33 |
|
|
prövat om avgiften är förenlig med förbehållsbelopp först efter det att den enskilde gjort gällande att avgift inkräktat på förbehållsbeloppet.
Av proposition om ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97: 124) framgår att regeringen med oro ser på de brister i handläggning och rättssäkerhet som enligt Socialsty- relsens kartläggning alltjämt finns i kommunerna, särskilt vad gäller avgifter för särskilt boende. Den enskilde är fortfarande utlämnad till otydliga eller obefintliga regler för t.ex. jämkning och måste ofta själv väcka frågan om sådan.
I samband med ändring i 35 § socialtjänstlagen som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 97/98:113) gjordes förtydligande med inne- börd dels att förbehållsbeloppet skall gälla oavsett om den enskilde bor
i ordinärt boende eller i boende med särskild service och dels att förbe- hållsbeloppet skall omfatta även andra kostnader än de rent personliga.
6.2Domstolsprövningen
6.2.1Laglighetsprövning
Det huvudsakliga syftet med laglighetsprövning är att besväret skall utgöra en form av kommunal medborgartalan i fråga om det kommu- nala beslutets laglighet i offentligrättslig mening. Laglighetsprövning avviker på många sätt från andra överklagandesystem. Kännetecknande är att besluten endast kan angripas på de grunder som anges i kommu- nallagen och att prövningen är begränsad till huruvida beslutet är lag- ligt. Om besvären bifalls får beslutet upphävas men inte ersättas med ett nytt beslut. De grunder som kan åberopas i en laglighetsprövning är:
·huruvida ett beslut har tillkommit i laga ordning,
·huruvida beslutet är hänförligt till den kommunala kompetensen,
·om beslut fattats i enlighet med beslutandes befogenhet eller
·om beslutet strider mot lag eller annan författning.
Av 10 kap 2 § andra punkten kommunallagen framgår att ett beslut av rent förberedande eller verkställande art inte får överklagas. Innehåller beslutet inslag av självständig prövning kan överklagbarhet föreligga. Undantaget för beslut av rent förberedande eller verkställande art är avsett att markera att överklagande skall riktas mot det beslutande or- ganets avgörande och inte effektueringen.
Av praxis framgår att debitering i enlighet med taxa anses vara verkställande och ej överklagbart. Innehåller beslutet inslag av själv- ständig prövning kan överklagbarhet föreligga. Beslut som fattas inom
SOU 1999:33 |
0|MOLJKHWHU DWW In HWW DYJLIWVEHVOXW SU|YDW 163 |
|
|
ramen för ren verkställighet är inte delegering i kommunallagens me- ning utan kan grundas på instruktion eller befattningsbeskrivning. Ett sådant beslut kan avvisas med hänvisning till att det inte rör sig om ett överklagbart beslut.
I samband med att avgiftsbestämmelserna beslutas av kommunfull- mäktige kan genom laglighetsprövning prövas om dessa står i överens- stämmelse med 35 § SoL. Saknas regler i taxan om t.ex. förbehålls- belopp kan detta knappast angripas genom laglighetsprövning. Med den återgång till mer preciserade regler av beräkning av förbehålls- belopp som jag föreslår ovan i kapitel 5 undanröjs detta problem.
I förhållande till förvaltningsbesvär kan laglighetsprövning anses vara en begränsad besvärsmöjlighet. Den enskilde kan endast få prövat huruvida ett beslut är lagligt. Laglighetsprövning över enskilt avgifts- beslut får i praktiken störst betydelse genom möjligheten att därigenom få prövat huruvida ett beslut är i överensstämmelse med kommunens egna taxebestämmelser, samt om taxan är förenlig med kommunallagens bestämmer om bl.a. självkostnad- och likställighetsprincipen samt socialtjänstlagen. Någon prövning i sak görs inte. Avgiftsbeslutets lämplighet går därmed inte att pröva genom laglighetsprövning.
Laglighetsprövning betraktas av enskilda ofta som ett besvärligt för- farande. Många känner inte till möjligheten och myndigheten har heller inte någon skyldighet att i beslutet ge besvärshänvisning beträffande laglighetsprövning. För många inträder önskan att få ett avgiftsbeslut prövat först sedan man blivit beviljad boende eller hemhjälp och i sam- band med detta fått ett beslut om avgift. Då kan klagan över avgiftsbe- slutet komma att avvisas med hänvisning till att det rör sig om ren verkställighet (jmf RÅ 85 2:22 och RÅ1995 ref. 86) samtidigt som be- svärstiden för kommunfullmäktiges beslut om avgiftstaxan gått ut.
När det gäller begäran om jämkning i förhållande till förbehålls- belopp, föreligger dock sådan självständig prövning att förutsättning för laglighetsprövning föreligger (RÅ 84 2:60).
En del menar att avgiftsdebitering överhuvudtaget inte är ett beslut. I kommunal verksamhet har utformningen avgörande betydelse för om det är fråga om beslut medan beslutets innehåll och rättsliga verkningar är primära i statlig verksamhet. Det kan alltså finnas oklarhet om en avgiftsdebitering är ett kommunalt beslut i formell mening eller rent faktiskt handlande av tjänsteman såsom avsändande av räkning.
164 0|MOLJKHWHU DWW In HWW DYJLIWVEHVOXW SU|YDW |
SOU 1999:33 |
|
|
6.2.2Förvaltningsbesvär
Beslut om hjälp och stöd som är av rättighetskaraktär kan överklagas genom förvaltningsbesvär. I socialtjänstlagen finns bestämmelser av såväl rättighets- som skyldighetskaraktär. Beslut enligt 6 § punkterna b och f SoL är exempel på beslut av rättighetskaraktär som jämlikt 73 § SoL överklagas som förvaltningsbesvär. Genom förvaltningsbe- svär kan klaganden uppnå att en överordnad instans prövar det över- klagade beslutet i dess helhet och sätter ett nytt beslut i dess ställe.
6.3Nedsättning av avgifter
En beslutad avgift kan sättas ned efter en förnyad prövning av beslutet. Prövningen kan ske genom omprövning eller jämkning.
6.3.1Omprövning
Med omprövning avses att kommunen utifrån lag eller kommunens egna avgiftsbestämmelser prövar om ett beslut är felaktigt och därför bör ändras. Det finns i socialtjänstlagen inte någon uttrycklig bestäm- melse om den enskildes rätt att på begäran få ett beslut om avgift enligt 35 § SoL omprövat av kommunen. En sådan rätt anses dock föreligga.
Begäran om omprövning är inte vanligt – troligtvis därför att få känner till denna möjlighet.
Omprövningsmöjligheten har betydelse som en kontroll inom kom- munen. Den har också betydelse genom att omprövningbeslutet ger möjlighet att få laglighetsprövning även i de fall besvär annars skulle ha avvisats på grund av att avgiftsbeslutet utgjorde verkställighet. An- ses ett beslut inte vara överklagbart därför att det rör sig om ren till- lämpning av fastställd taxa kan den enskilde begära att beslutet omprö- vas och därefter begära laglighetsprövning. Jämför rekurssituationen, dvs möjligheten att hos överordnad nämnd begära att få beslutet om- prövat. Rekurs kan i första hand användas om någon inom ramen för verkställighet i strid med sin befogenhet fattat beslut om avgift.
Att omprövning av avgiftsbeslutet inte givits ett rättsligt samman- hang bidrar enligt min mening till brister och olikheter i kommunernas handläggning. Svenska Kommunförbundet har också understrukit den enskildes rätt att om han finner en debiterad avgift vara oriktig kunna begära en intern omprövning av kommunen. Kommunens handläggning av sådana anmärkningar bör avslutas med ett beslut som kan laglighetsprövas.
SOU 1999:33 |
0|MOLJKHWHU DWW In HWW DYJLIWVEHVOXW SU|YDW 165 |
|
|
6.3.2Jämkning
Jämkning beskrivs som en situation då individuella ekonomiska och sociala skäl gör att en avgift måste justeras. I socialtjänstlagen saknas uttrycklig bestämmelse som ålägger kommunerna att i vissa situationer sänka avgiften för äldre. I samband med ändring i 35 § socialtjänstla- gen som trädde i kraft den 1 januari 1999 behandlades frågan i speci- almotiveringen (prop. 97/98:113) enligt följande:
Enligt regeringen måste nivån på förbehållsbeloppet garantera den enskilde en rimlig levnadsnivå. Det är kommunernas ansvar att se till att den enskilde erhåller sitt förbehållsbelopp och att en utred- ning görs om avgifterna skall jämkas eller ej med hänsyn till ma- kes/makas behov. Kommunens avgiftsbestämmelser kan emellertid aldrig förmå att täcka in alla behov och situationer som kan utgöra grund för jämkning. Ansvaret att ge kommunen kunskap om behov och situationer som gör att avgiften vilar på en korrekt grund måste därför ligga på omsorgstagaren. Det är dock kommunens ansvar att ge omsorgstagaren sådan information att denne eller anhörig kan bedöma vilka uppgifter som skall lämnas.
I Socialstyrelsens allmänna råd om vissa avgifter för äldre och funk- tionshindrade (SOSFS 1998:1) understryks att bestämmelsen i 35 § SoL är konstruerad så att det alltid måste göras en individuell bedöm- ning i det enskilda fallet. En schablonmässig tillämpning av kommu- nens regelsystem är därmed inte möjlig, utan det måste alltid prövas om en jämkning av avgifterna bör göras med hänsyn till den enskilde individens behov (1992/93:SoU12 s. 6, se även RÅ 1995 ref. 86).
Kommunen ansvarar för att den enskilde individen garanteras till- räckliga medel för personliga behov utifrån sin ekonomiska och sociala situation. Det är också i första hand kommunens ansvar att det underlag som behövs för att kunna fastställa den individuella avgiften inhämtas och blir så fullständig som möjligt.
Svenska Kommunförbundet har pekat på att avsaknaden av tillräck- lig vägledning i lagtext och motiv skapar tillämpningssvårigheter för kommunerna och att det för omsorgstagarna kan leda till rättsförluster (Kommunförbundets rapport "Taxor för vård och omsorg – ett hjälp- medel" ).
166 0|MOLJKHWHU DWW In HWW DYJLIWVEHVOXW SU|YDW |
SOU 1999:33 |
|
|
6.4Överväganden
2PSU|YQLQJ MlPNQLQJ RFK I|UYDOWQLQJVEHVYlU
Många avgifter fastställs efter de av kommunfullmäktige beslutade grunderna för avgiftshantering utan att det sker någon som helst själv- ständig bedömning. Avgiftsberäkning kan ske helt genom databearbet- ning. Denna typ av avgiftsbeslut betraktas som verkställighet och är ej överklagbar. För dessa beslut gäller för den enskilde att få till stånd en omprövning för att sedan kunna anföra laglighetsprövning över om- prövningsbeslutet. Det bidrar enligt min mening till den rättsosäkerhet som råder att det inte är uttryckligt lagreglerat hur ett avgiftsbeslut kan prövas. Socialstyrelsen och Kommunförbundet har pekat på olika lös- ningar och åtgärder för att skapa rättsäkerhet. Särskilt har behovet av information påtalats.
Jag menar att nuvarande situation beträffande den enskildes möjlig- het att få ett avgiftsbeslut prövat inte är tillfredsställande. Enligt min mening råder det alltför stor osäkerhet om huruvida nuvarande brister kan avhjälpas enbart genom information. Min bedömning är att genom- slagskraft för möjligheten att begära jämkning eller omprövning bäst uppnås genom att rätten skrivs in i socialtjänstlagen.
För lagreglering av möjlighet att begära jämkning kan i huvudsak anföras samma skäl som framhållits beträffande omprövning. Nämligen att det fortfarande finns oacceptabla brister beträffande hur en del kommuner hanterar sin skyldighet att pröva om det föreligger förutsätt- ning för jämkning med anledning av den enskildes rätt att tillgodoräk- nas förbehållsbelopp.
Omprövning kan avse riktigheten av såväl avgift som förbehålls- belopp men får inte ske till den enskildes nackdel.
Prövning av om det föreligger särskilda skäl att jämka en avgift be- gränsas till prövning av huruvida den enskildes individuella förhållan- den föranleder sådan merkostnader att det förbehållsbelopp som följer av kommunens avgiftsbestämmelser inte är tillräckligt.
Det har rått en viss sammanblandning och begreppsförvirring be- träffande begreppen nedsättning, omprövning och jämkning. De dis- tinktioner som jag har gjort här syftar till att underlätta information och ge underlag för mer tydliga och enhetliga regler.
Mot bakgrund av den kritik som framförts beträffande den enskildes svårigheter att överklaga avgiftsbeslut har möjlighet till förvaltnings- besvär framförts som ett alternativ till nuvarande besvärsordning. Jag har dock, med undantag för jämkningssituationen, funnit att det finns alltför tungt vägande skäl som talar mot att införa förvaltningsbesvär
SOU 1999:33 |
0|MOLJKHWHU DWW In HWW DYJLIWVEHVOXW SU|YDW 167 |
|
|
över avgiftsbeslut. De skäl som jag menar talar mot förvaltningsbesvär är främst följande:
Laglighetsprövning är den vanliga besvärsordningen beträffande kommunala avgifter även om det finns undantag. Det är i överens- stämmelse med kommunallagens syften och utformning att grunderna för avgiftsberäkningen bestäms av kommunfullmäktige. Ofta är det först vid aktualisering av jämkning som det krävs en självständig be- dömning. Kommunallagens bestämmelser om likställighet och själv- kostnad utgör ramar för kommunernas äldreomsorgstaxor och indivi- duella avgiftsbeslut. Mot ett införande av förvaltningsbesvär talar slut- ligen att detta sannolikt kommer att ge domstolar mycket stort infly- tande över avgiftsbeloppen.
Däremot vill jag stärka den enskildes rättsäkerhet genom att möjlig- göra förvaltningsbesvär beträffande kommunens jämkningsbeslut. De principiella ställningstagandena rörande taxans konstruktion får enligt 3 kap. 9 § kommunallagen inte läggas över på en nämnd eller enskilda tjänstemän. Individuella avvikelser avseende omsorgstagarens behov av att täcka normala levnadskostnader kan dock aldrig inrymmas i de av kommunfullmäktige beslutade avgiftsbestämmelserna. Sådana indi- viduella bedömningar får därför göras av ansvarig nämnd eller behörig tjänsteman utifrån det specifika fallet. Jag menar att det här rör sig om sådana skälighetsbedömningar och individuella avvägningar att den enskildes intressen bäst tillgodoses genom införande av förvaltnings- besvär så att beslutet kan prövas i sak. Jag menar också att det finns anledning att jämföra med möjligheten att genom förvaltningsbesvär överklaga beslut om socialbidrag eftersom både socialbidrag och jämk- ning av avgift rör den enskildes förutsättningar att uppfylla basala be- hov.
Ändringen ligger i linje med regeringsrättens avgörande (RÅ 1986 ref 140). I detta avgörande ansåg rätten att en ansökan om jämkning av avgift för hemhjälp skulle behandlas som en fråga om bistånd enligt 6 § SoL, eftersom de av kommunen fastställda grunderna för jämkning inte medgav jämkning med anledning av vad den klagande hade åberopat – egna ekonomiska förhållanden
Eftersom jämkningsbeslutet endast innebär prövning av den enskil- des rätt att på grund av individuella merkostnader få jämkat avgiften kommer kommunens avgiftsbestämmelser inte bli föremål för pröv- ningen. Detta kommer då också att utgöra ram för domstolens pröv- ning.
SOU 1999:33 |
169 |
|
|
7Inkomst- och insatsrelaterade avgifter
)|UVODJ
Kommunerna skall ha rätt att själva avgöra om taxan skall vara en- hetlig för alla oavsett insatsens art och omfattning eller ej. Likaså skall kommunerna ha rätt att ha inkomstdifferentierade taxor. Jag fö- reslår att regeringen bemyndigas att utfärda föreskrifter om hur in- komstberäkningen skall ske.
Kommunerna skall vid beräkning av avgifter och förbehållsbe- lopp utgå från DNWXHOOD uppgifter om inkomster av tjänst och nä-
ringsverksamhet som är skattepliktiga enligt kommunalskattelagen (1928:370). Kommunerna får också beakta utländsk pension/mot- svarande som beskattas i det utbetalande landet. Kommunerna får bortse från inkomst som är av ringa betydelse.
Kapitalinkomster som är skattepliktiga enligt lagen (1994:577) om statlig inkomstskatt skall medräknas. Kommunerna får vid be- räkning av kapitalinkomster använda kontrolluppgifter eller senast deklarerade kapitalinkomster avseende året före det aktuella.
Om omsorgstagaren har minderåriga barn skall barnens inkoms- ter inte beaktas.
Vid avgiftssättning för makar/sammanboende där ena parten bor i särskilt boende eller har omfattande omsorg i hemmet skall enbart omsorgstagarens inkomster beaktas om denne har den lägre in- komsten av de två, medan i annat fall makarnas sammanlagda in- komster skall divideras med två.
Det är den enskildes inkomst efter skatt som skall beaktas. Kommunerna behöver dock ej beakta förmögenhetsskatt. Fastighets- skatt räknas som bostadskostnad.
Vid beräkning av bostadskostnad tillämpas samma regler som gäller vid beräkningen av bostadskostnad enligt BTPL. Från bo- stadskostnaden dras BTP, bostadsstöd för familjer, eventuellt KBH eller annan form av bostadsstöd som den enskilde erhåller.
170 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
Det är viktigt att kommunerna beaktar marginaleffekterna vid ut- formningen av sina taxesystem.
7.1Rätten att ta ut avgift efter betalningsförmåga
I den lagstiftning som gällde fram till den 1 mars 1993, och som avsåg avgifter i ålderdomshem, reglerades i 46 § Socialtjänstförordningen att "den helinackorderades egna inkomster efter skatt" skulle användas. Någon motsvarande reglering fanns inte för hemhjälpstaxan. För bo- ende på sjukhem gällde sjukhusavgift, dvs. en enhetlig avgift per dygn men med ett "låginkomstskydd" så att avgiften reducerades för den som hade låg pension.
Inkomstbegreppet har inte behandlats varken i regeringens proposi- tion 1992/93:129, då nu gällande lydelse av 35 § SoL föreslogs, eller 1997/98:113 då vissa förändringar föreslogs som trädde i kraft 1 janu- ari 1999. I socialutskottets betänkande inför lagstiftningsändringen mars 1993 kommenteras enbart inkomstbegreppet vad gäller den kom- munala sjukvården i så måtto att avgift för sjukvård inte får bli föremål
för inkomstdifferentiering.
Som redovisades i kapitel 4 har kommunerna i rättspraxis ansetts ha rätt att ta ut inkomstdifferentierade avgifter för äldreomsorgen. Cirka 80 procent av kommunerna har inkomstrelaterade taxor.
Med hänsyn till bestämmelserna i kommunallagen om likställighet och hälso- och sjukvårdslagens bestämmelse om vård på lika villkor kan det finnas skäl att först diskutera i vilken mån kommunerna skall ha rätt att ta ut olika avgift för samma omsorg beroende av att om- sorgstagarna har olika inkomster. Bland argumenten mot inkomstrela- terade avgifter kan nämnas
·Samma tjänst skall kosta lika för varje kommuninnevånare.
·Marginaleffekterna är redan höga för majoriteten av äldreomsorgs- tagarna. Med inkomstrelaterade taxor finns risk för marginaleffekter överstigande 100 procent.
·Höga avgifter för höginkomsttagare kan minska tilltron till och vil- jan att solidariskt finansiera den gemensamma, kommunala, äldre- omsorgen.
·Inkomstrelaterade taxor är svåra att förstå och förklara.
·Osäkerheten vad den enskilde kan få betala för insatsen kan leda till att han/hon avstår från att efterfråga äldreomsorg.
SOU 1999:33 |
,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 171 |
|
|
Bland argumenten för att tillåta inkomstrelaterade taxor kan nämnas
·Varje kommun bör ha frihet att själv utforma sitt taxesystem.
·På längre sikt, med allt fler pensionärer som omfattas av
·Kommunerna måste ha rätt att ta hänsyn till inkomsten för att kunna garantera att den enskilde har kvar sitt förbehållsbelopp.
Det kan noteras att landstingen genom ändring av HSL som trädde i kraft
Däremot kan det finnas skäl att se över vilka marginaleffekter som kan tillåtas. Vidare kan inkomsternas inverkan på avgiften begränsas om riksdagen beslutar om ett nationellt tak för avgiftens storlek. Dessa frågor diskuteras närmare nedan i avsnittet marginaleffekter samt i ka- pitel 8 om högsta avgift.
Jag föreslår därför att kommunerna skall ha kvar rätten att låta in- komstens storlek påverka avgiften. Jag anser vidare att det finns starka skäl att få mer enhetliga principer för hur inkomsterna skall beräknas. Detta utvecklas närmare i avsnitten 7.3 och 7.4.
7.2Rätten att låta insatsen påverka avgiften
7.2.1Kommunerna skall ha frihet att bestämma
Kammarrätten i Göteborg har i ett avgörande
Bland de argument som kan nämnas för att ha insatsrelaterade taxor kan nämnas
172 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
·Det skall finnas en tydlig koppling mellan vad man får och vad man betalar för.
·Det kan upplevas mer "rättvist" att den som får lite hjälp betalar mindre än den som har omfattande hjälp.
·Taxan kan anpassas till kommunens prisbild, t.ex. att omfattande hjälp erbjuds till en lägre avgift i särskilt boende om det för kom- munen är billigare att ge omvårdnaden i särskilt än i ordinärt bo- ende.
·Taxan kan styra efterfrågan så att den enskilde eller hennes anhöriga inte efterfrågar mer hjälp än vad som faktiskt behövs.
·Servicetaxa där man betalar för t.ex. antal rum som skall städas kan stimulera till att lösa städning på annat sätt än via kommunal hem- tjänst eller att minska efterfrågan på tjänsten.
Mot dessa argument kan ställas risken att enskilda trots behov avstår från att efterfråga mer hjälp på grund av att de vet eller tror att avgiften då ökar. Vid ökande behov kan avgiften stiga väsentligt om kommunen har insatsrelaterade taxor. Detta kan leda till att äldre trots behov av ökad insats avstår från att efterfråga den, om de anser sig ha bekymmer att klara redan avgiften för en lägre omsorgsnivå.
Styrningen av efterfrågan skall enligt min mening ske via bistånds- beslutet, eftersom det är där som det är möjligt att göra de individuella bedömningarna. Att styra med taxesättningen är mer trubbigt, och kan leda till att enskilda av ekonomiska skäl väljer bort omsorg de är i be- hov av. Det står i strid med de av riksdagen beslutade nationella målen för äldreomsorgen.
Avgifterna skall inte hindra äldre och funktionshindrade från att ef- terfråga den hjälp de behöver. Även servicetaxor kan vara problema- tiska, eftersom det blir allt svårare att dra klara gränser mellan service och personlig omsorg.
Det kan vidare ur rättssäkerhetssynpunkt vara tveksamt med stora skillnader i avgift mellan två relativt diffust beskrivna omsorgsnivåer.
Min bedömning är därför att kommunerna skall ha frihet att välja om insatsens art och omfattning skall påverka avgiften eller ej.
SOU 1999:33 |
,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 173 |
|
|
7.2.2Avgift och insats
Avgiften betraktas i flertalet kommuner som ett abonnemang, inte som en ersättning för viss utförd tjänst. Det leder till att insatsen kan variera utan att avgiften påverkas. Enligt Socialstyrelsens kartläggning 1996 måste den enskilde i cirka hälften av de undersökta kommunerna av- säga sig hjälpen för minst 30 dagar för att få avgiftsbefrielse. Få kom- muner hade system där avgiften reducerades omedelbart om den en- skilde avsäger sig hjälpen tillfälligt eller för gott.
Endast enstaka kommuner hade vid kartläggningen regler för att av- giften skall sättas ned om hjälpen uteblivet på grund av resursbrist hos utföraren, t.ex. att många är sjuka i vårdbiträdesgruppen eller någon med stort omvårdnadsbehov kommer från sjukhuset så att gruppen snabbt måste omprioritera sitt arbete. Ingen av de studerade kommu- nerna reducerade avgiften om insatsen utförts på ett sätt så att den en- skilde är missnöjd med kvalitén.
Denna fråga hör naturligt hemma i kommunernas arbete med att kvalitetssäkra sina tjänster. Där finns möjlighet att utforma taxesyste- men så att de tar hänsyn till om den enskilde under del av månaden inte erhållit någon hjälp.
7.3Aktuella eller historiska inkomster?
Det främsta argumentet för att använda sig av taxerade inkomster är att det är administrativt enkelt såväl för kommunen som för den enskilde. Kommunens handläggare slipper pröva vilka inkomster som skall an- vändas och hur olika uppgifter skall tolkas. Denna prövning har ju skattemyndigheten redan gjort. Vidare kan alla uppgifter hämtas in ma- skinellt via databand från Riksskatteverket (RSV). Detta spar mycket tid för kommunen och innebär att den enskilde slipper lämna uppgifter vid nyansökan och vid varje årsskifte annat än i de fall då det skett större förändringar mellan taxeringsåret och innevarande år.
Det främsta argumentet mot att använda taxerade inkomster är ris- ken att de inte ger en korrekt bild av personens aktuella situation. En rad olika faktorer, mer eller mindre enkla att identifiera, kan förklara detta. Hit hör t.ex. att personen kan ha haft en realisationsvinst under taxeringsåret, att personen blivit änka/änkeman och därmed fått änd- rade ekonomiska villkor och att räntor och andra kapitalinkomster kan skifta mellan åren. En annan faktor är att pensionärer med enbart folk- pension och pensionstillskott inte behöver deklarera sina inkomster i nu gällande pensionssystem.
174 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
Det saknas rikstäckande kartläggningar av hur stora differenserna kan vara, och om skillnaderna är av betydelse för avgiftens storlek. En av de större datasystemlevarantörerna på området, Enator, har gjort en kartläggning tillsammans med sina kommunkunder. Av den framgår att 65 procent av äldreomsorgstagarna i en genomsnittlig kommun har en taxerad inkomst som skiljer sig ± 10 procent från den aktuella, 25 pro- cent har en inkomst som är mer än 10 procent lägre och 10 procent en taxerad inkomst som är mer än 10 procent över den aktuella.
Vid avgiftssättningen får kommunerna inte debitera högre avgift än att den enskilde har sitt förbehållsbelopp kvar. Detta förutsätter att kommunen har en kunskap om den aktuella situationen såväl vad gäller inkomster som bostadskostnad. Detta är huvudskälet varför kom- munerna enligt min bedömning skall utgå från aktuella inkomster såväl vid avgiftsberäkningen som vid bedömning av om avgiften skall jäm- kas.
7.4Vilka inkomstslag skall medräknas?
7.4.1Enhetligt inkomstbegrepp önskvärt
De sätt kommunerna beräknar den enskildes inkomster leder dels till för den enskilde äldre svårbegripliga regler, dels till stora olikheter mellan kommunerna. I en kommun påverkar avkastningen av kapital inte alls avgiften, i en annan räknas 5 resp 15 procent av förmögenhe- ten som inkomst. En kommun gör en aktuell beräkning av den äldres faktiska inkomster och skatter, en annan utgår från två år gamla upp- gifter. En kommun använder sig av det förmånligaste sättet att beräkna makars inkomster, en annan utgår alltid från inkomsten för den som har hjälpen. I en kommun har marginaleffekterna i skatte- och
En sådan reglering bör enligt min syn ha följande utgångspunkter
·Inkomsten skall så nära som möjligt spegla aktuell situation.
·Kommunalskattelagens bestämmelser om vad som är skattepliktiga inkomster av tjänst och av näringsverksamhet skall tillämpas. Ut- över dessa får inkomster som beskattas i annat land medräknas. Kommunen har rätt att bortse från inkomster om dessa är av ringa betydelse.
SOU 1999:33 |
,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 175 |
|
|
·Lagen om statlig inkomstskatt skall tillämpas vad gäller vilka skat- tepliktiga kapitalinkomster som får medräknas. Det innebär att för- mögenheten inte på annat sätt kan påverka avgiftens storlek, exem- pelvis via beräkning av fiktiv avkastning av kapital eller som be- gränsande faktor vad gäller rätten att få avgiften jämkad. Uppgifter avseende året före det aktuella får användas, enligt kontrolluppgifter eller deklarerade kapitalinkomster.
·Hänsyn skall tas till den enskildes inkomster efter skatt. Kommu- nerna har rätt att bortse från förmögenhetsskatt. Fastighetsskatt räk- nas som bostadskostnad.
·När endast en av makarna har hemtjänst eller bor i särskilt boende beräknas makarnas sammanlagda inkomst dividerat med två om vårdtagaren har den högsta inkomsten, medan hänsyn tas enbart till vårdtagarens inkomst om han/hon har den lägsta inkomsten.
·Barns inkomster skall inte räknas in om förälder har hjälp med ser- vice och omsorg.
7.4.2Inkomst av tjänst, inkomster av näringsverksamhet
Ungefär hälften av landets kommuner räknar in eventuell inkomst/un- derskott av näringsverksamhet, de övriga gör det inte. Det finns också skillnader i kommunernas strävan att få med alla inkomster. Vissa men inte alla kommuner som använder sig av aktuell inkomst använder sig av kommunalskattelagens regler för att bedöma vilka inkomstslag som skall medräknas.
Till inkomst av tjänst räknas inkomst av anställning, uppdrag och annan inkomstgivande verksamhet om inkomsten inte är att hänföra till näringsverksamhet eller kapital. Vidare hänförs hit olika ersättningar som utges i stället för lön, t.ex. pensioner och livränta. Vid inkomstbe- räkningen för avgiftssättningen är det ej aktuellt att göra de avdrag som framgår av 33 § 1 mom. kommunalskattelagen. De avdrag som enligt den lagen får göras för kostnader som är nödvändiga för att fullgöra förvärvsarbete får beaktas vid en individuell bedömning av förbehålls- beloppet i det fåtal fall detta kan vara aktuellt.
Förslaget överensstämmer vad gäller inkomst av tjänst och närings- verksamhet med förslagen i betänkandet SOU 1997:85 Förmån efter inkomst från Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bi- drags- och socialförsäkringssystemen. Där förordas bl.a att inkomster av tjänst och av näringsverksamhet beräknas enligt de skatterättsliga reglerna även vad gäller BTP.
176 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
,QNRPVW DY QlULQJVYHUNVDPKHW
De skatterättsliga reglerna för näringsverksamhet är komplicerade. Av underlagsmaterial till utredningen framgår att det är försvinnande få personer som betalar avgift för äldre- och handikappomsorg och som har inkomster av näringsverksamhet. Med hänsyn till det ringa antal personer som berörs finns det inget behov av att utarbeta enklare prin- ciper för att ta hänsyn till dessa inkomster vid avgiftsberäkningen än de som följer av de skatterättsliga reglerna. Det bör vara möjligt för kom- munerna att använda sig av senast deklarerade inkomster av närings- verksamhet, om inte omsorgstagaren kan visa att förhållandena ändrats. Avsättning till skogskonto, periodiseringsfonder, expansionsmedel m.m. ger visserligen möjlighet att "avgiftsplanera" genom att fördela inkomsterna över ett antal år. Bortsett från skogskonto torde detta pro- blem vad gäller äldre- och handikappomsorgen dock vara helt försum- bar.
Med hänsyn till de komplicerade regler som gäller, och möjligheten för den enskilde att planera sina inkomster så att avgiften reduceras, bör det vara möjligt för kommunerna att helt bortse från inkomst av ringa betydelse.
8WOlQGVN LQNRPVW
Kommunerna bör ha rätt att räkna in utländsk pension och andra skat- tepliktiga inkomster som beskattas i annat land i den enskildes avgifts- utrymme.
7.4.3Inkomst av kapital
I tre fjärdedelar av landets kommuner räknades i november 1997 in- komst av kapital som del av den avgiftsgrundande inkomsten. Ungefär var tionde kommun uppgav att de räknade med en schablonmässig av- kastning på kapitalet. En modell för schablonberäkning som vissa kommuner använder är den princip som riksdagen lagt fast för hur ka- pital skall påverka avtrappningen av BTP. Det innebär för en ensam- boende att kapital upp till 75 000 kr anses ge en avkastning på fem pro- cent och förmögenhet däröver en avkastning om 15 procent. Vissa kommuner räknar endast med bankmedel och annat kontant kapital, medan vissa kommuner följer
SOU 1999:33 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 177
eventuellt fritidshus. I vissa kommuner påverkar inte kapitalinkoms- terna alls avgiften.1
Förmögenheten kan påverka avgiften även genom att rätten att få avgiften nedsatt begränsas om den enskilde har förmögenhet över visst belopp. Drygt hälften av landets kommuner uppgav i november 1997 att förmögenheten inte påverkar rätten att få avgiften nedsatt. En fjär- dedel av kommunerna svarade att avgiften inte jämkas om förmögen- heten har en viss storlek. Resterande fjärdedel har endera inte besvarat frågan eller uppgivit att förmögenheten påverkar på annat sätt. 2
I enlighet med resonemanget i kapitel 5 om förbehållsbeloppet skall den enskilde av sina faktiska inkomster förbehållas tillräckliga medel när avgiften är betald. Om så inte är fallet är avgiften för högt satt och skall rättas. Om rättning inte sker med hänvisning till att personen har förmögenhet överstigande den förmögenhetsgräns kommunen beslutat måste detta betraktas som ett schablonmässigt sätt att beräkna en intäkt av förmögenheten.
Många har kapitalinkomster, men de ger vanligen ett relativt blyg- samt tillskott till försörjningen. Var tredje pensionärshushåll har kapi- talinkomster som är lägre än 1 000 kr, dvs. 58 kr per månad efter skatt. Cirka 45 procent av samtliga pensionärshushåll har en kapitalinkomst om brutto 500 kr i månaden eller mer (350 kr efter skatt), men av pen- sionärshushållen med låga inkomster (under 96 000 kr/år) har bara 22 procent så höga kapitalinkomster. 3
Till intäkter av kapital räknas enligt lagen om statlig inkomstskatt löpande avkastning, vinster och annan intäkt som härrör från egendom, om intäkten inte är att hänföra till näringsverksamhet. Exempel på detta är ränta på bankmedel, obligationer och andra fordringar, utdelning på aktier och andelar, lotterivinst som inte är befriad från kapitalbeskatt- ning, hyresinkomster vid upplåtelse av privatbostad. Hit hör också rea- lisationsvinst vid försäljning av eget hem eller bostadsrätt, liksom av aktier mm. Vid beräkningen av beskattningsbara inkomster tas även hänsyn till ränteutgifter och reaförluster.
Det är inte möjligt att vid avgiftssättningen beakta årets inkomster av kapital, eftersom de i flera fall, t.ex. ränteintäkter från banktillgodo- havanden, inte är kända förrän vid årets slut. Kommunerna bör därför kunna nyttja senast kända uppgifter, endera enligt de kontrolluppgifter som den enskilde erhåller under januari som underlag för sin deklara-
1Äldreuppdraget 98:4, sid 13
2Äldreuppdraget 98:4, sid 14
3Studie av situationen för ålderspensionärer med låga inkomster, Stockholms läns Äldrecentrum 1997:9
178 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
tion eller från RSV när de taxerade kapitalinkomsterna finns tillgäng- liga.
Mitt förslag är att skattepliktiga inkomster av kapital skall medräk- nas. Ett speciellt problem är realisationsvinster. Detta är en skatteplitig inkomst, och skall därför medräknas. Det förutsätts dock att kommunen gör en individuell prövning av i vilken mån denna intäkt speglar den aktuella situationen.
Ett annat problem är ränteutgifter. Dessa är inte inkomster, och skall därför normalt sett inte medräknas. Räntor på lån till eget hem eller bo- stadsrätt hör till bostadskostnaden och behandlas enligt de regler som gäller för BTP. Utgiftsräntor för privat konsumtion skall normalt sett täckas av den enskildes förbehållsbelopp. Individuella hänsyn skall dock alltid tas.
Mot förslaget kan invändas att det ger möjlighet för vissa äldreom- sorgstagare att "avgiftsplanera" genom att placera sitt kapital så att de årliga ränteintäkterna minimeras. Jag har övervägt olika möjligheter för att beräkna schablonintäkt av kapital. Nackdelarna överväger dock. Det är svårt att fastställa en lämplig schablon. Det strider vidare mot grundtanken med förbehållsbeloppet, att den enskilde av faktiska in- komster skall ha tillräckliga medel kvar för sina personliga behov. Det är då inte rimligt att räkna in inkomster som inte existerar eller som kan falla ut ett eller flera år fram i tiden. Placering av kapital så att det inte ger skattepliktig inkomst är en fråga som bör behandlas i skattesam- manhang. Särlösningar vad gäller taxor för vård och omsorg är olämp- ligt.
Endast ifråga om jämkning av avgift får hänsyn tas till att den en- skilde har förmögenhet.
7.4.4Skatter
Totalt sett använder något mer än hälften av kommunerna inkomst efter skatt vid avgiftsberäkningen. 4 Det finns olika sätt att ta hänsyn till skat- ten. Vissa kommuner tar hänsyn till alla aktuella skatter. Vissa kommu- ner bortser från eventuell förmögenhets- och fastighetsskatt (den sist- nämnda medräknas dock vanligen som boendekostnad). I de kommuner som utgår från bruttoinkomsten beaktas vanligen skatten på annat, mer schabloniserat sätt. Vid beräkningen av hur hög avgift som kan debite- ras vid en viss inkomst förutsätts ofta att personerna med den inkoms- ten/det inkomstintervallet betalar skatt enligt skattetabell för den in- komstnivån.
4 Äldreuppdraget 98:4, sid 12
SOU 1999:33 |
,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 179 |
|
|
Eftersom kommunerna skall ta hänsyn till den enskildes faktiska in- komster måste avgifter och jämkning beräknas med ledning av inkomst efter skatt.
Förmögenhetsskatt är inte skatt på inkomst, och behöver därför inte beaktas. Fastighetsskatt räknas in i bostadskostnaden, se nedan.
7.4.5Ej skattepliktiga inkomster
Var tionde kommun räknade i november 1997 in handikappersätt- ningen i de inkomster som påverkar avgiftens storlek. Något färre räk- nade med vårdbidrag, oklart om de då räknade in både den skatteplik- tiga delen och bidragsdelen. Ett mindre antal (fyra procent) räknade in anhörigbidrag.
Knappt hälften av kommunerna uppgav att de räknade in bostadsbi- draget (BTP). I vilken mån de därmed avsåg att de drar BTP från hyran och räknar med nettohyran, eller om BTP förs till inkomsten och där- med finns med i inkomstunderlaget vid avgiftsberäkningen går inte att läsa ut av svaren.
Dessa icke skattepliktiga inkomster skall inte medräknas när den en- skildes avgiftsutrymme beräknas. BTP dras från bostadskostnaden vid beräkning av nettobostadskostnad.
7.5Makar/sammanboende och barns inkomster
Av ett avgörande från Regeringsrätten (mål nummer
Kommunerna hanterar frågan på mycket skiftande sätt. Vissa kom- muner utgår alltid, oavsett om båda eller bara den ena maken har hjälp, från bådas inkomster och dividerar med två. Andra kommuner har två "tariffer", en för ensamboende och en för makar. I andra kommuner räknar man med båda makarnas inkomster enbart om båda har hjälp, annars utgår man från omsorgstagarens inkomst. Grovt sett finns det tre modeller (inom parentes anges hur stor andel av kommunerna som i november 1997 hade resp modell, dels i de fall då den ena maken bor i särskilt boende och den andre bor kvar i den gemensamma bostaden,
180 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
dels i de fall då makarna bor tillsammans och det är en av dem som har insatserna):
·Kommunen tar ut avgift med ledning av omsorgstagarens inkomst (57 resp 29 procent).
·Kommunen räknar samman makarnas inkomst och dividerar med två (10 resp 55 procent).
·Kommunen väljer det förmånligaste av dessa två alternativ, dvs. tar makarnas sammanlagda inkomst och delar med två om omsorgsta- garen har den högsta inkomsten, men utgår från omsorgstagarens inkomst om han/hon har den lägsta inkomsten (13 resp 0 procent). Annat eller flera alternativ (19 resp 15 procent)
7.5.1Överväganden
Mot bakgrund av kommunernas skiftande tillämpning anser jag att det är angeläget att i lagen slå fast hur makars och sammanboendes inkomster får beräknas. Jag utgår därvid från det refererade avgörandet och föreslår att kommunerna skall få utgå från makarnas sammanlagda inkomst dividerat med två om vårdtagaren har den högsta inkomsten. Har omsorgstagaren den lägsta inkomsten skall den inkomsten ligga till grund för beräkningen. Minderåriga barns inkomster och förmögenhet skall inte påverka föräldrarnas avgifter.
7.6Marginaleffekter
7.6.1Skatt, BTP och taxor ger stora marginaleffekter
Pensionärer i inkomstnivåer upp till dryga 9 000 kr per månad har re- dan innan hänsyn tas till avgiftssystemen kraftiga marginaleffekter, i snitt 92 procent i landet. Inkomstrelaterade taxor förstärker marginalef- fekterna.
En orsak till de höga marginaleffekterna är skattesystemet. Det sär- skilda grundavdraget för pensionärer är lika med beloppet för folkpen- sion och pensionstillskott, och trappas ned med 65 procent av förvärvs- inkomster över denna nivå. Det ger marginaleffekter på cirka 20 pro- cent som kommer ovanpå kommunalskatten, som i snitt i landet är un- gefär 31:70. Totalt innebär detta genomsnittligt sett i landets kommuner en marginaleffekt kring 52 procent.
SOU 1999:33 |
,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 181 |
|
|
Till detta kommer reduktionen av BTP för inkomster överstigande folkpension och pensionstillskott, om 40 procent i dessa inkomstnivåer, och 45 procent i de inkomstnivåer där det särskilda grundavdraget är helt borta. Har pensionären SBTP blir marginaleffekten i praktiken något högre än 100 procent.
När det nya pensionssystemet genomförs minskar problemet med marginaleffekter i skattesystemet. Om statens kostnad för BTP skall förbli oförändrad kan det, beroende av vilket vägval som görs, innebära att
En majoritet av äldreomsorgstagarna har inkomster som är lägre än 9 000 kr, vilket innebär att flertalet äldreomsorgstagare har stora mar- ginaleffekter redan innan de inkomstrelaterade avgifterna kommer in i bilden. En studie från fem kommuner i Skåne län avseende 1997 visar på de sammantagna marginaleffekterna i dessa kommuner.
Skillnaderna mellan kommunerna beror på olika kommunalskatt, att vissa kommuner då hade kompletterande kommunalt bostadstillägg till BTP samt olikheter i taxesystemen. Skillnaderna i progressivitet i taxe- systemen var betydande mellan kommunerna. En kommun, Kävlinge, tillämpade inte inkomtsdifferetierad taxa alls. I tre kommuner var av- giften mellan
Tre av kommunerna i denna studie har taxor som ökar kring
182 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
Figur 7 6DPPDQODJG PDUJLQDOHIIHNW I|U KHPWMlQVWWDJDUH PHG VPn
PHGHO UHVS RPIDWWDQGH KHPWMlQVWLQVDWVHU YLG HQ EUXWWRLQNRPVW
RP NU SHU PnQDG
140% |
|
|
|
|
120% |
|
|
|
|
100% |
|
|
|
|
80% |
|
|
|
lå g |
|
|
|
|
medel |
60% |
|
|
|
hö g |
40% |
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
Malmö |
Helsingborg |
Kävlin ge |
Lomma |
Vellinge |
Källa: Christer Neleryd, Snäva marginaler, om hemvårdsavgfiter och pensio- närers ekonomi, magisteruppsats Lunds Universitet, Socialhögskolan höstter- minen 1997
De sammanlagda marginaleffekterna är, som framgår av Skånestudien, betydande, i visa fall över 100 procent.
7.6.2Taxesystem som minskar resp förvärrar effekterna
I de fall då kommunerna beräknar avgiften som viss procent av avgifts- utrymmet (nettoinkomst minus nettobostadskostnad) så innebär det att marginaleffekter över 100 procent kan undvikas. Å andra sidan får den enskilde ingen glädje av beslut i riksdagen avsedda att gynna de sämst ställda pensionärerna, såsom de i budgeten för 1999 beslutade höjning- arna av BTP och sänkningen av inkomstskatt. Eftersom detta ökar den enskildes avgiftsutrymme går det ökade konsumtionsutrymmet helt el- ler delvis till ökad avgift.
En ytterligare komplikation är att många kommuner använder sig av intervalltaxor. Vid en inkomst om
SOU 1999:33 |
,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 183 |
|
|
en kraftfull marginaleffekt om man passerar en inkomstgräns. "Trappstegseffekten" kan i vissa fall vara betydande. Det finns kom- muner där några kronors inkomst kan innebära en sänkt eller höjd av- gift med över 200 kr, i enstaka fall över 500 kr. 5 Vanligen är dock "trappstegen" lägre,
7.6.3Normerande regler från riksdagen – en modell
En majoritet av äldreomsorgstagarna har inkomster som innebär att de, med nuvarande pensionssystem och
Den så kallade 30/20 regeln var ett sätt att se till att inkomstrelate- rade taxor inte fick alltför kraftiga marginaleffekter. Vissa kommuner tillämpar alltjämt denna princip. Den får dock det egendomliga resul- tatet att avgiften blir regressiv. För att den enskilde skall få behålla 20 procent av nettoinkomst överstigande folkpension och pensionstillskott måste avgiften sänkas vid ökande inkomst upp till en viss brytpunkt. Detta kan knappast ses som en rimlig taxekonstruktion.
Ädelavgiftsutredningens förslag att den enskilde skulle förbehållas 70 procent av nettoinkomster överstigande folkpension och pen- sionstillskott var ett annat sätt som, samordnat med reglerna för bo- stadsstöd, skulle garantera den enskilde att få behålla någon del av in- komst över grundpension. Detta förslag kunde ej genomföras eftersom BTP inte utformades enligt den modell Ädelavgiftsutredningen förut- satte.
En tänkbar modell skulle kunna vara att ersätta de 20 procent som reglerades i socialtjänstförordningen fram till och med februari 1993 med exempelvis 15 procent. Ett sådant förslag skulle innebära att den enskilde utöver sitt förbehållsbelopp skulle garanteras få behålla 15 procent av de nettoinkomster som överstiger nivån för folkpension och pensionstillskott.
En begränsning av marginaleffekterna till högst 15 procent av in- komst överstigande folkpension och pensionstillskott efter skatt skulle ge följande skillnader i avgifter vid en kommunalskatt om 31 procent och en hyra om 4 000 kr per månad.
5 Socialstyrelsen följer och utvärderar 96:6, sid 35
184 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
|
|
|
|
|
SOU 1999:33 |
|||
Figur 8 $YJLIW YLG YLVV LQNRPVW NU HWF XSS WLOO |
|||||||||
NU L EUXWWRLQNRPVW |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
16000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
14000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
inko m s t |
|
|
|
|
|
|
|
|
a vg ift |
|
8000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
Beräkningsförutsättningar: Den enskilde förbehålls 15 procent av inkomst efter skatt som överstiger nivån för folkpension och pensionstillskott. Kommu- nalskatten är i exemplet räknat på 31 procent och hyran till 4 000 kr (personen förutsätts enbart ha pensionsinkomster och inte ha något kapital).
Som framgår av diagrammet skulle en begränsning av marginaleffek- terna i avgiftssystemet främst ha en dämpande effekt på avgifts- ökningen i inkomstnivåerna upp till cirka 12 000 kr. Var brytpunkten ligger är beroende av om den enskilde har BTP eller ej.
En annan modell är att begränsa problemet genom ett relativt lågt tak för hur höga avgifter som får tas ut för äldre- och handikappom- sorg. Detta diskuteras vidare i nästa kapitel.
Eftersom marginaleffekterna är beroende av om den enskilde har BTP eller ej är det svårt att finna enkla former för en reglering av hur stora marginaleffekter som kan tillåtas i taxesystemet för äldre- och handikappomsorg. Min bedömning är att den enda framkomliga vägen är att kommunerna beaktar marginaleffekterna vid sin taxesättning.
Ett skäl till att taxesystemen kan leda till marginaleffekter översti- gande 100 procent är att kommunerna vid avgiftssättningen inte har kännedom om den enskildes "avgiftsutrymme". Med förslagen som redovisats ovan i detta kapitel, att kommunerna skall inhämta uppgifter om nettoinkomster och nettobostadskostnad, kan detta problem undvi- kas. Det är då enklare för kommunfullmäktige i respektive kommun att ange hur mycket av den enskildes disponibla inkomst som kan gå till
SOU 1999:33 |
,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 185 |
|
|
avgift, och hur mycket av varje ytterligare tjänad hundralapp den en- skilde skall få behålla för egen del.
7.7Bostadskostnad och BTP
7.7.1Få kommuner inhämtar uppgift om bostadskostnad
I enlighet med 35 § SoL skall den enskilde, när bostadskostnad och avgift är betalda, ha tillräckliga medel för sina personliga behov. Vid den kartläggning Socialstyrelsen genomförde 1996 framkom att en majoritet av landets kommuner då inte regelmässigt hämtade in upp- gifter om bostadskostnaden. Det innebär att kommunerna vid avgifts- sättningen inte hade kunskap om den enskilde fick sitt förbehållsbelopp kvar.
I den kartläggningen framkom vidare att vissa kommuner hade ett tak för hur hög bostadskostnad kommunen tog hänsyn till. Den del av hyran som kan ligga över detta tak får den enskilde i dessa kommuner täcka med sitt förbehållsbelopp. Taket var vanligen lika med vad som gäller för BTP, dvs. 4 000 kr per månad.
7.7.2Fiktivt BTP
Vissa kommuner tog vid beräkningen av nettobostadskostnaden hänsyn till den BTP den enskilde faktiskt erhåller. I andra kommuner, uppgift saknas om hur många, skedde någon form av schablonmässig beräk- ning.
Ett exempel är vad som gäller i de fall då den enskilde är berättigad till BTP men ej vill söka. Det är då inte ovanligt att kommunen gör en egen bedömning av vilken BTP som skulle kunna utgå, och drar detta fiktiva BTP från bostadskostnaden.
Ett annat exempel är en modell där kommunen inte tar hänsyn till den reduktion förmögenhet ger på BTP. Kommunen räknar avgiften som om den enskilde inte haft någon förmögenhet alls. Om den en- skilde har bankmedel/motsvarande på några 100 000 kr, eller kanske en sommarstuga, så kan det bli betydande skillnader mellan det fiktiva BTP kommunen beräknar och faktisk BTP.
186 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
7.7.3Faktisk bostadskostnad och BTP grund för avgiften
För att kunna bevaka att den enskilde har sitt förbehållsbelopp kvar skall kommunerna enligt min bedömning regelmässigt inhämta uppgift om bostadskostnad och eventuell BTP och annat bostadsstöd.
Beträffande hyra för hyreslägenhet är detta normalt sett enkelt. Pro- blem kan uppstå om inte alla kostnader inkluderas i hyran, t.ex. om värmen ligger utanför, liksom om kostnader som skall täckas av förbe- hållsbeloppet är inkluderade, t.ex. hushållsel. I båda fallen bör de scha- bloner som framgår av RFV:s allmänna råd användas. Om den enskilde kan styrka att hennes kostnader avviker från schablonen kan faktiska kostnader användas.
Beträffande bostadsrätter och eget hem bör likaså normalt sett RFV:s schablonvärden kunna nyttjas vid beräkningen av drift- och uppvärmningskostnader. I enlighet med RFV:s föreskrifter läggs till detta fastighetsskatt, tomträttsavgäld och 70 procent av räntekostnader på lån till bostaden.
Den enskilde skall inte på grund av höga avgifter tvingas flytta från sitt eget hem. Vid beräkningen av bostadskostnaden skall kommunerna därför utgå från faktisk bostadskostnad. Det är inte acceptabelt att kommunerna bara godtar en bostadskostnad upp till ett högsta belopp. Det är inte heller godtagbart att använda fiktivt beräknad BTP.
7.8Administration och kostnader för förslagen
7.8.1Kommunernas möjligheter att hämta uppgifter maskinellt
Min ambition har varit att begränsa administrationen av inhämtande av uppgifter om inkomster och bostadskostnad. Detta har bl a skett genom en samordning med de förslag
Det är av allmänintresse att underlaget för beräkning av avgifter och förbehållsbelopp är rätt. För att kommunerna skall kunna bevaka att den enskilde har tillräckliga medel kvar måste kommunerna på ett en- kelt sätt kunna få alla relevanta uppgifter. För hushåll som har BTP förutsätts detta kunna ske via RFV. Om
SOU 1999:33 |
,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU 187 |
|
|
Det är önskvärt att uppgifter skall kunna hämtas via datamedia eftersom det underlättar inte bara för kommunen utan även för äldreomsorgstagaren, som slipper att lämna uppgifter till såväl RFV som kommun. Det tryggar också att uppgifterna blir korrekta så att avgiften inte riskerar att bli för hög. Vidare ska, om
Detta förutsätter dock att RFV får lämna ut uppgifter som RFV in- hämtat från andra pensionsutbetalare. Enligt 17 § socialförsäkrings- registerlagen (SFS 1997:934) får uppgifter i ett socialförsäkrings- register lämnas ut på medium för automatisk databehandling endast om det följer av lag eller förordning om inte uppgifterna skall användas för forskning. Inom RFV ser man för närvarande över möjligheterna att föreslå en komplettering i socialförsäkringsregisterförordningen (SFS 1998:1576) för att möjliggöra utlämnande av uppgifter till kommunen.
För hushåll som inte har BTP hämtar många kommuner idag upp- gifter om pensioner från RFV och några övriga större pensionsutbeta- lare. Från RSV kan uppgifter om t.ex. deklarerade kapitalinkomster erhållas, dock först när de är fastställda, vilket för personer med för- enklad deklaration sker under augusti.
7.8.2Ökad administration kan ge merkostnader
I de kommuner som hämtar uppgift om taxerad inkomst från RSV kan mitt förslag leda till en ökad administrativ belastning. Merkostnader kan uppstå dels genom att vissa kommuner kan behöva investera i sitt
188 ,QNRPVW LQNRPVWUHODWHUDGH DYJLIWHU |
SOU 1999:33 |
|
|
Som redovisats i kapitel 4 och 5 finns det brister i hur kommunerna uppmärksammar behov av jämkning. I de fall då kommunerna debiterat avgifter som inneburit att den enskilde i praktiken haft mindre kvar än det av kommunen fastställda förbehållsbeloppet så medför kravet att kommunen måste inhämta uppgifter om aktuella nettoinkomster och nettobostadskostnad ett bortfall av intäkter. En överslagsmässig be- dömning har gett vid handen att det kan röra sig om i storleksordningen 100 mkr som kommunerna inte skulle ha erhållit om de följt sina egna bestämmelser om förbehållsbelopp.
För den tiondel av kommunerna som använder sig av en fiktiv in- komst av kapital innebär förslagen en viss reduktion. Det har inte varit möjligt att kostnadsberäkna detta.
En begränsning av marginaleffekterna genom att bestämma att den enskilde skall behålla minst 15 procent av inkomster överstigande folk- pension och pensionstillskott skulle medföra en ytterligare kostnad ut- över den redovisade för förbehållsbeloppet om knappa 300 mkr. Det totala intäktsbortfallet inklusive riktvärde för förbehållsbelopp skulle således uppgå till cirka
SOU 1999:33 |
189 |
|
|
8 Högsta avgift
)|UVODJ
Enligt min bedömning riskerar de stora skillnaderna i avgift för en och samma insats att minska legitimiteten i avgiftssystemet och tilltron till den solidariskt finansierade äldreomsorgen.
Skillnaderna bör reduceras genom att riksdagen lägger fast en K|JVWD DYJLIW som får debiteras för vård och omsorg. I detta begrepp
inbegrips t.ex. hjälp i hemmet i form av personlig omsorg, servicein- satser, trygghetslarm, dagverksamhet och korttidsboende liksom vård, omsorg och service i särskilda boendeformer.
Jag föreslår därför att 35 § SoL kompletteras med en bestäm- melse om att kommun inte för omsorg och service får debitera mer än 40 procent av basbeloppet, vilket i 1999 års nivå är 1 210 kr (av-
rundat).
Vidare föreslår jag ett tak för K|JVWD ERHQGHDYJLIW som får debiteras i de fall då boendekostnaden inte är fastställd som hyra. Med ledning av faktiskt debiterade avgifter för tvåbäddsrum bör taket sättas till högst 50 procent av basbeloppet (1 520 kr per månad i 1999 års nivå)
Genom ett nationellt tak för avgifter minskar skillnaderna i avgift för samma insats såväl inom som mellan kommunerna. Vidare kan problemen med höga marginaleffekter minskas. Taket är dock satt så högt att det inte inskränker kommunernas möjligheter att t.ex. debi- tera faktisk kostnad för serviceinsatser eller i övrigt ha en viss diffe-
rentiering av avgifterna beroende av betalningsförmåga.
Begreppet VMlOYNRVWQDG i SoL och LSS ersätts med en formule- ring som tydliggör att det som avses är att avgiften inte får överstiga den genomsnittliga kostnaden för insatsen.
190 +|JVWD DYJLIW |
SOU 1999:33 |
|
|
8.1.1Stora avgiftsskillnader
I drygt fyra femtedelar av landets kommuner påverkar inkomsten av- giften. I kommuner med höga avgiftstak kan det bli stor skillnad i av- gift för samma hjälp mellan personer med olika inkomster. Det finns exempel på att personer i samma kommun, boende på samma äldrebo- ende och med samma vård och omsorg kan betala en avgift exkl. kost och hyra som skiljer mer än 20 000 kr.
Inga kommuner har helt lika taxesystem. Såväl regler som avgifts- nivåer skiljer. Skillnaderna i avgift för samma insats kan vara bety- dande mellan olika kommuner. Skillnaderna i högsta avgift, "tak", som kan debiteras per månad enligt respektive kommuns regler är mycket kraftiga.
Skillnaderna i högsta avgift/avgiftstak är som redovisats i kapitel 4 det främsta skälet till de i olika sammanhang uppmärksammade skill- naderna i avgifter mellan olika kommuner. Mellan kommunen med den lägsta resp högsta redovisade avgiftstaket för kost, vård och omsorg i särskilt boende med helinackordering skiljer det drygt 42 000 kr per månad (se avsnitt 4.6.8).
Figur 1. $YJLIWVWDN I|U YnUG VHUYLFH RFK RPVRUJ L KHPWMlQVW UHVS L
VlUVNLOW ERHQGH PHG KHOLQDFNRUGHULQJ L NRPPXQHQ PHG ODQGHWV
OlJVWD UHVS K|JVWD WDN VDPW PHGHOYlUGHW I|U VDPWOLJD NRPPXQHU
16000 |
|
|
14000 |
|
|
12000 |
|
|
10000 |
|
|
8000 |
|
hemtjäns |
6000 |
|
|
|
särskilt boend |
|
4000 |
|
|
|
|
|
2000 |
|
särskilt boende |
0 |
|
|
|
|
|
|
lägsta |
hemtjänst |
|
medel |
|
|
|
|
|
|
hö gsta |
Källa: Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 1998:4
SOU 1999:33 |
+|JVWD DYJLIW 191 |
|
|
8.2Nationellt avgiftstak
8.2.1Skäl för att begränsa skillnader i avgifter
Skillnaderna mellan kommunerna kan ses som exempel på att kommu- nerna nyttjar det kommunala självstyret, och att politiska preferenser i de olika kommunerna fått genomslag. Det visade sig dock vid Social- styrelsens genomgång av kommunernas taxor 1996 svårt att finna mönster varför vissa kommuner hade låga, andra höga taxor. Detta samvarierade varken med kommuntyp, låg/högskattekommun eller kommunens finansiella ställning.
Skillnaderna mellan kommunerna är betydande. Även skillnaderna för samma insats inom en kommun kan vara betydande. Att det i vissa fall skiljer mer än 20 000 kr för samma typ av vård och omsorg kan enligt min bedömning upplevas som orättvist och undergräva förtroen- det för äldreomsorgen och dess taxor.
I extremfallet skulle den avgiftsplanerande förmögne äldre med mycket höga inkomster kunna spara 416 000 kr per år på att bosätta sig i kommunen med lågt avgiftstak i stället för i kommunen med det hög- sta taket. Avgiftsplanering genom att bosätta sig i "rätt" kommun torde vara ovanligt även om utredningen erfarit att det förekommer. Däremot stimulerar de höga avgifterna i vissa kommuner en aktiv "avgiftsplanering" genom att omplacera kapital så att den avgiftsgrun- dande avkastningen på kapitalet minimeras. Även detta förhållande riskerar att undergräva taxesystemets legitimitet.
Jag har inledningsvis jämfört med Hälso- och sjukvårdslagens be- stämmelse att vård skall ges på lika villkor. Det kan också finnas skäl att erinra om att kommunallagen föreskriver att kommuninnevånarna skall behandlas likvärdigt, vilket i andra taxesammanhang, främst avse- ende teknisk service, ansetts innebära att taxeskillnader skall kunna motiveras av den enskildes nytta av en viss tjänst. För samma "nytta" skall den enskilde betala samma avgift.
Ett avgörande motiv för min bedömning är att inte mer än åtta pro- cent av pensionärer i åldern
Det finns således flera skäl för att begränsa de skillnader som kan accepteras för samma insats såväl inom en kommun som mellan kom- munerna.
Följande modeller kan tillämpas för att begränsa avgiftsspridningen:
192 +|JVWD DYJLIW |
SOU 1999:33 |
|
|
·Någon form av högkostnadsskydd/avgiftstak införs på nationell nivå.
·Förbud mot inkomstrelaterade taxor.
·Förbehållsbeloppet kompletteras med att den enskilde skall garante- ras ha kvar viss andel av inkomster överstigande folkpension jämte pensionstillskott (begränsning av marginaleffekterna i taxesyste- men).
Som vi redan sett i kapitel 7 är förbud mot inkomstrelaterade taxor ingen lämplig väg. Inte heller begränsningar av marginaleffekterna ger en tillräcklig spärr mot skillnader i avgifter (se diagram i avsnitt 7.6.3). Min bedömning är därför att ett högkostnadsskydd bör införas i de na- tionella reglerna för avgifterna för äldre- och handikappomsorg.
8.2.2Högkostnadsskydd/avgiftstak
I denna utredning används begreppet avgiftstak som benämning för att begränsa högsta avgiftsuttag. Jämförelse kan göras med högkostnads- skydden för öppen hälso- och sjukvård och läkemedel, som skyddar den enskilde mot för hög kostnad sett över ett år. Med hänsyn till att äldreomsorgsavgifterna uppgår till högre belopp och av tradition debi- teras per månad bör ett högkostnadsskydd, om det skall införas, utfor- mas som ett högsta belopp som får debiteras per månad.
Det kan finnas flera utformningar av ett avgiftstak. En första fråga är vad som skall omfattas av taket:
·Taket kan omfatta såväl vård, omsorg och service som kost
·Serviceinsatser undantas
·Avgifter för kost undantas
Det är svårt att göra en tydlig avgränsning mellan olika insatser. Även städning eller dagligvaruinköp kan ha stora inslag av omsorg och vård i sig beroende av hur de utförs i det individuella fallet. Att skilja ut vissa insatser ur ett högkostnadsskydd skulle bli komplicerat och föranleda många diskussioner om vad den erhållna hjälpen faktiskt innehållit. Om ett högkostnadsskydd införs bör det omfatta såväl hjälp med personlig omsorg som serviceinsatser.
Avgifterna för kost bör däremot behandlas på annat sätt. För kosten bör ett tillräckligt skydd mot för höga avgifter vara den bestämmelse som redovisas nedan som ersättning för begreppet självkostnad i 35 § SoL. Den innebär att kommunen inte får debitera högre avgift än den genomsnittliga kostnaden för att tillhandahålla tjänsten. En majoritet av
SOU 1999:33 |
+|JVWD DYJLIW 193 |
|
|
landets kommuner tar ut en avgift för kost i särskilt boende med helinackordering som ligger nära eller lika med självkostnaden. Ett annat skydd för den enskilde är att han eller hon efter att ha betalat hyra och avgift för vård och omsorg samt kost skall garanteras sitt förbehållsbelopp.
Avgiftstaket kan sättas endera till
·en nivå som möjliggör att flertalet äldre kan betala denna avgift, "lågt tak"
·en nivå som ligger högre än vad en majoritet av omsorgstagarna för närvarande betalar, "högt tak"
·en nivå som minskar spridningen av avgifter men inte begränsar kommunernas handlingsutrymme, "medelnivå".
Tabell 1. $QGHO lOGUHRPVRUJVWDJDUH VRP VNXOOH In VlQNW DYJLIW RP
DYJLIWVWDN LQI|UV VDPW LQWlNWVERUWIDOOHW I|U NRPPXQHUQD
Avgiftstak |
Andel som får sänkt avgift (%) |
Intäktsbortfall för |
|
|
|
|
kommunerna (mkr) |
|
Ordinärt boende |
Särskilt boende |
(1999 års nivå) |
200 kr per |
73 |
78 |
740 |
månad |
|
|
|
700 kr per |
20 |
35 |
280 |
månad |
|
|
|
1 200 kr per |
5 |
16 |
140 |
månad |
|
|
|
2 000 kr per |
1 |
7 |
70 |
månad |
|
|
|
3 000 kr per |
0 |
4 |
25 |
månad |
|
|
|
Anm: intäktsbortfallet avser det ytterligare intäktsbortfall som uppstår utöver effekten av införande av riktvärde för förbehållsbelopp enligt kapitel 5.
/nJW WDN
Problemen med marginaleffekter skulle minimeras om avgiftstaket sätts så lågt att majoriteten av de äldre har råd att betala denna avgift utan att det inkräktar på hushållets förbehållsbelopp. Nivån skulle då behöva ligga kring 200 kr per månad för år 1999. Kostnaden för detta skulle, utöver den som följer av det förhöjda förbehållsbeloppet enligt kapitel
6, kunna uppgå till innemot 740 mkr.
194 +|JVWD DYJLIW |
SOU 1999:33 |
|
|
+|JW WDN
Ett alternativ är att lägga taket på en nivå så att endast extremerna faller bort. Det är mycket få personer som har avgifter överstigande 2 000, och än färre över 3 000 kr per månad (se tabellbilagan 5a och 8a). Intäktsbortfallet om taket sätts vid 2 000 kr kan beräknas till cirka 60 mkr.
0HGHOQLYn
Ett tredje alternativ är att lägga avgiftstaket så att det har en begrän- sande roll men ligger så högt att majoriteten av äldreomsorgstagarna betalar en lägre avgift. Om avgiftstaket sätts vid 700 kr per månad skulle det påverka avgiften för 20 procent av äldreomsorgstagarna med hemtjänst i ordinärt och serviceboende, och 35 procent av äldreom- sorgstagarna med helinackordering i särskilt boende. Kostnaden skulle, utöver den som följer av det förhöjda förbehållsbeloppet, bli cirka 190 mkr.
Om taket fastställs till cirka 1 200 kr påverkar det avgiften för cirka fem procent i ordinärt och serviceboende och 16 procent i särskilt bo- ende med helinackordering. Intäktsbortfallet skulle uppgå till cirka 140 mkr.
8.2.3Överväganden
Jag bedömer att det är olämpligt med ett system med kraftig inkom- stutjämning enbart för den minoritet av de äldre som på grund av sjuk- dom och/eller funktionshinder behöver äldreomsorg. Det är tvärtom önskvärt att minska marginaleffekterna i de inkomstrelaterade avgifts- system som nu förekommer i en majoritet av landets kommuner.
Jag anser vidare att de stora skillnader som finns inom och mellan kommunerna för samma insats inte är rimliga. Det är därför önskvärt
att minska dessa skillnader.
Ett förbud mot höga marginaleffekter skulle bli tekniskt komplice- rat, eftersom det för att bli rättvist skulle behöva anpassas till skillnader i kommunalskatt liksom till om den enskilde har bostadsstöd (BTP) eller ej och om det i kommunen finns kompletterande bostadstöd (KKB). Det skulle vidare bli förhållandevis dyrt. Det skulle inte heller ge en tillräcklig begränsning av spridningen på avgifter.
Jag förordar därför en modell med ett nationellt satt avgiftstak. Ett tak vid en låg nivå
SOU 1999:33 +|JVWD DYJLIW 195
tak, t.ex. det redovisade vid 3 000 kr, skulle endast marginellt leda till minskade skillnader i avgifter mellan olika individer för samma insats. Det skulle inte heller dämpa marginaleffekterna annat än för en grupp äldreomsorgstagare med mycket höga inkomster. Det skulle däremot inte medföra något nämnvärt intäktsbortfall, och medger en ökad av- giftsfinansieringsgrad i takt med att nya pensionärsgenerationer med bättre pensioner får äldreomsorg.
En nivå på i 1999 års prisnivå 1 210 kr (40 procent av basbeloppet) har flera fördelar:
·Den är tillräckligt låg för att innebära att marginaleffekterna i taxe- systemet inte blir alltför besvärande.
·Den begränsar spridningen i avgifter så att skillnaderna i avgift för samma insats inte skall behöva upplevas som orättvisa.
·Den bör kunna minska incitamenten till olika former av "avgifts- planering" som att placera kapital så att det inte är räntebärande liksom andra åtgärder som riskerar att minska tilltron till och legi- timiteten i taxesystemet.
·Den är samtidigt så hög att den möjliggör för de kommuner som önskar ha en taxa för serviceinsatser som (för de som har råd) mot- svarar kommunens kostnad för att utföra insatsen.
Nackdelen är att den leder till ett intäktsbortfall som inte är försumbart, och att detta kommer att öka i takt med att äldreomsorgstagarna får ett allt större "avgiftsutrymme".
Mitt förslag är att ett högkostnadsskydd införs, och att det sätts till 40 procent av basbeloppet och gäller per månad. Inom detta tak skall avgifter för personlig vård och omsorg, serviceinsatser, dagverksamhet, korttidsboende, trygghetslarm (inkl kostnaden för själva tekniken), ledsagarservice, avlösarservice och liknande insatser inrymmas.
Avgiftstaket om 1 200 kr påverkar i dagsläget relativt få äldreom- sorgstagare. Som vi sett skulle cirka fem procent med hemtjänst och 16 procent som bor i särskilda boendeformer med helinackordering få sänkt avgift. Intäktsbortfallet kan ligga i intervallet
7LGVSHULRG
En ytterligare fråga är om tak bör införas jämväl för kortare period än månad. Som exempel kan nämnas korttidsboende som omfattar del av månad och debiteras av kommunen med visst belopp per dag. Om korttidsboendet enbart omfattar någon enstaka dag under en viss månad
196 +|JVWD DYJLIW |
SOU 1999:33 |
|
|
är avgiftstaket ett bristfälligt skydd. Min bedömning är att detta måste beaktas av respektive kommun vid utformningen av dess taxeregler. En alltför detaljerad styrning bör undvikas.
8.2.4Avgiftstak för två- och flerbäddsrum
Som redovisades i kapitel 3 kan ett hyresförhållande i hyreslagens be- märkelse normalt sett inte anses föreligga i två- och flerbäddsrum. Hu- vudskälet till detta är att den enskilde då vanligen inte har ett självstän- digt förfogande över den del av rummet som hon/han bor i.
Antalet äldre som inte har eget rum har minskat relativt snabbt un- der
I ett aktuellt rättsfall debiterades var och en av de boende i ett två- bäddsrum en hyra om cirka 2 500 kr per månad. Hyresnämnden avvi- sade klagan på hög hyra eftersom nämnden bedömde att det inte före- låg ett hyresförhållande. Svea Hovrätt gjorde samma bedömning (SÖH 98/287).
Som redovisats i kapitel 3 har socialförsäkringsutskottet aktualiserat frågan om det finns risk att kommunerna sätter höga hyror i tvåbädds- rum för att därmed maximera BTP.
För att skydda de boende mot oskäligt höga boendeavgifter och undvika felaktiga incitament för kommunerna föreslår jag ett tak för avgiften för boendet i två- och flerbäddsrum. Med ledning av Socialsty- relsens kartläggning 1996 1 bör taket sättas till högst 50 procent av bas- beloppet (1 520 kr per månad i 1999 års nivå). Boendeavgiften förut- sätts under detta tak variera med hänsyn till standarden.
8.3Självkostnad
8.3.1Lagstiftningen
Enligt utredningens direktiv skall utredaren bl a kartlägga kommuner- nas tillämpning av självkostnadsbegreppet. Som redovisats i kapitel 4 är den rättsliga innebörden av självkostnad för kommunerna den totala kostnaden för visst verksamhetsområde, t.ex. all äldreomsorg i hemmet eller allt särskilt boende i kommunen. Självkostnadsbegreppet i 35 §
1 Socialstyrelsen följer och utvärderar 1996:6 sid 11; Snitthyran var år 1995 mellan 1 300 och 1 400 kr
SOU 1999:33 |
+|JVWD DYJLIW 197 |
|
|
SoL och 19 § LSS bör dock ses mot bakgrund av tidigare stadgande om ålderdomshemsavgifter att vården inte fick överstiga vad som mot- svarade vårdplatsens andel i kostnaden för hemmets anläggning, un- derhåll och drift. I kommunallagen har självkostnadsprincipen precise- rats varvid tidigare rättspraxis bibehållits att med självkostnad avses det totala avgiftsuttaget för en verksamhet 2.
8.3.2Kommunerna följer lagens intentioner
När kommunerna utformar sina taxesystem har i stort sett alla kommu- ner valt att tolka lagen i linje med vad som gällde i äldre socialtjänst- lagstiftning. Kostnaden för en viss tjänst som t.ex. plats i särskilt bo- ende med helinackordering får utgöra taket för vad kommunen enligt sitt taxesystem får debitera i avgift. I Socialstyrelsens uppföljning av avgifter 1996 framkom att detta normalt sett gäller inte bara för särskilt boende utan även i de fall då den enskilde enbart har enstaka servicein- satser.
Det av mig föreslagna nationella taket för avgifter om 1 200 kr kan vara högre än kostnaden för de insatser den enskilde erhållit en viss månad. En relativt stora grupp hemtjänsttagare har upp till 9 timmar hjälp per månad (37 procent av de som har hemtjänst). Kostnaderna att tillhandahålla viss insats kan variera, men torde kunna ligga lägre än 1 200 kr för personer med enbart hjälp med vissa serviceinsatser.
8.3.3Överväganden
Enligt min mening ger självkostnadsprincipen en alltför vid ram för fastställande av de avgifter som regleras i 35 § SoL och 19 § LSS. Jag föreslår att det därför i dessa lagrum i stället införs en bestämmelse innebärande att avgiften inte får överstiga den faktiska kostnaden för utförandet. Med detta avses kommunens genomsnittliga kostnad för att tillhandahålla den biståndsbedömda insatsen. I kostnaden inräknas alla kostnader som kommunen har, såväl ersättning till egenregienhet/ent- reprenör/motsvarande som overheadkostnader.
Kostnaden för hemtjänst beräknas med ledning av kostnaden per timme och det antal timmar som normalt erfordras för att utföra de biståndsbedömda insatserna. Vid beräkning av kostnader i särskilt boende bör, i den mån de boende inte har individuellt bedömda in- satser, den genomsnittliga kostnaden avse snittkostnaden för att till-
2 Prop 1993/94:188 sid 81 ff
198 +|JVWD DYJLIW |
SOU 1999:33 |
|
|
handahålla en plats i kommunens särskilda boenden. På motsvarande sätt beräknas kostnad för korttidsboende och dagverksamhet.
Denna bestämmelse kompletterar förslaget om avgiftstak och blir aktuellt t.ex. i de fall då den enskilde har begränsade serviceinsatser eller har hjälp endast under en mindre del av månaden. Det måste emellertid kunna förutsättas att kommunen i dessa fall anpassar av- giften till den tidsperiod insatsen givits.
Beträffande avgift för kost innebär förslaget att avgiftsutrymmet begränsas till den genomsnittliga kostnaden för att producera maten, dvs. för kökspersonal, råvaror, lokalkostnader, overhead m.m.
SOU 1999:33 |
199 |
|
|
9 Övriga taxefrågor
6DPPDQIDWWQLQJ
När den enskilde erlägger avgift för äldre- och handikappomsorg enligt SoL bör kommunala insatser enligt HSL erbjudas kostnads- fritt. I den mån en kommun som har hälso- och sjukvårdsansvar i ordinärt boende väljer att ha en särskild besöksavgift för insatser enligt HSL finns rättsliga möjligheter att träffa överenskommelse om gemensamt högkostnadsskydd.
Avgiftsfrågor beträffande bostäder med särskild service jämlikt LSS bör utredas i särskild ordning. Översyn av rätten att bibehålla avgiftsfri personlig assistans vid fyllda 65 år pågår i regeringskans- liet.
Avgifter för hem för vård och boende bör ses över.
9.1Avgifter för kommunal hälso- och sjukvård
9.1.1Lagstiftningen
Enligt 26 § HSL får vårdavgifter tas ut av patienterna enligt grunder som landstinget eller kommunen bestämmer i den mån inte annat är särskilt föreskrivet. Kommunerna har rätt att ta ut avgift för de sjuk- vårdsinsatser kommunen ger med stöd av 18 § HSL. I särskilt boende har alla kommuner ansvaret för hemsjukvård exkl. läkarinsatser. I ordi- närt boende har cirka hälften av landets kommuner avtalat med sitt landsting om motsvarande ansvar även i ordinärt boende.
I HSL föreskrivs att hälso- och sjukvård skall ges på lika villkor, vilket bl.a. innebär att avgifterna inte får vara inkomstdifferentierade.
För öppen hälso- och sjukvård inom landstingets ansvar gäller ett högkostnadsskydd som för närvarande innebär att kostnaderna för 12 månader inte skall överstiga 900 kr. För kommunernas hälso- och sjuk- vård gäller att kommunernas avgifter inte, tillsammans med avgifter för
200 gYULJD WD[HIUnJRU |
SOU 1999:33 |
|
|
äldreomsorg enligt 35 § SoL, får vara större än att den enskilde förbe- hålls tillräckliga medel för sina personliga behov.
Kommunerna har också rätt att ta ut avgifter för inkontinensartiklar som förskrivs inom ramen för kommunernas hälso- och sjukvårds- ansvar.
9.1.2Taxesystemen för kommunal hälso- och sjukvård
I särskilt boende är det ovanligt med en uppdelning av avgiften i en del för vård enligt HSL, en annan för service och omsorg enligt SoL. I den mån det förekommer gäller det personer som bor i servicehus och har hemsjukvård men inte hemtjänst. I närmare hälften av kommunerna är hemsjukvården avgiftsfri i särskilt boende och endast ett mindre antal kommuner har en från hemtjänsttaxan fristående hemsjukvårdstaxa. Även i ordinärt boende är det ovanligt att kommuner som har hemsjuk- vårdsansvar debiterar separata avgifter om personen har både hemsjuk- vård och hemtjänst. Endast var tredje kommun som har hemsjukvårds- ansvar i ordinärt boende har en särskild taxa för hemsjukvården. 1
I de kommuner som tar ut en särskild avgift debiteras denna an- tingen per månad eller per besök. Det genomsnittliga beloppet per må- nad var år 1997 188 kr och motsvarande per besök var 58 kr. 2
Det saknas aktuella uppgifter om de faktiskt debiterade avgifterna för hemsjukvård. I SCB:s Hinkundersökning 1994 ställdes frågan. An- talet personer som svarat är litet varför uppgifterna är osäkra. Hälften hade en kostnad som var lägre än 500 kr för hela året, dvs. 42 kr räknat per månad.
Tabell 1. +DGH KDGH HM KHPVMXNYnUG VDPW KXU DYJLIWHQ I|U KHP
VMXNYnUG GHELWHUDGHV SHUVRQHU ERHQGH L RUGLQlUW ERHQGH RFK VHU
YLFHERHQGH
3HUVRQHQ EHWDODGH HQOLJW |
|
|
Hemtjänsttaxan |
15 500 |
18 100 |
Separat hemsjukvårdstaxa |
4 000 |
2 200 |
Hemsjukvården avgiftsfri |
9 200 |
8 800 |
hade ej hemsjukvård |
124 000 |
130 000 |
Källa: HINK 95 och 96, enligt Socialstyrelsen, Äldreuppdraget 97:8
1Äldreuppdraget 98:4, sid 27
2Taxor för vård och omsorg, sid 39
SOU 1999:33 |
gYULJD WD[HIUnJRU 201 |
|
|
I de fall då avgiften för hemsjukvård anses ingå i avgiften för hemtjänst kan detta innebära endera av följande alternativ:
·Den är i praktiken kostnadsfri för den person som har hemtjänst
·Den påverkar omsorgsnivån, och kan därmed höja avgiften om per- sonen när hänsyn tas till insatser enligt både SoL och HSL kommer upp i en högre omsorgs- och därmed taxenivå.
I de fall en kommun har en insatsrelaterad taxa och låter omfattningen av hemsjukvården påverka omsorgs- och därmed taxenivån måste det betraktas som att avgift debiteras för hälso- och sjukvård. Avgiftens storlek är beroende inte bara av hemtjänsten utan också hemsjukvår- den. Om taxan då, vilket ju är det vanliga, även är inkomstrelaterad innebär det att kommunen har en inkomstdifferentiering för hälso- och sjukvård, vilket som vi konstaterat inte är lagligt.
9.1.3Gemensamt högkostnadsskydd?
Till utredningen har överlämnats fråga om det rättvisa i att personer som bor så att man har kommunal hemsjukvård inte får eventuella av- gifter för denna inräknade i landstingets högkostnadsskydd.
Avgift för distriktssköterskeinsats i hemmet ingår inte i högkost- nadsskyddet om man bor i en kommun som har ansvaret för hemsjuk- vård i ordinärt boende. I övriga kommuner skiljer det sig mellan den äldre som bor i ordinärt boende och den som hyr en lägenhet i ett ser- vicehus. För den sistnämnde ingår eventuella avgifter för hemsjukvård inte i högkostnadsskyddet.
De som har landstinget som sjukvårdshuvudman har ett högkost- nadsskydd om 900 kr. För de som har kommunen som sjukvårdshu- vudman kan kostnaden bli väsentligt högre. Detta kan anses innebära att vård inte ges på lika villkor i landet.
En lösning många kommuner valt är som vi sett att inte debitera några avgifter eller att låta hemsjukvården ingå i, men i praktiken inte påverka hemtjänsttaxan eller avgiften i det särskilda boendet.
En annan lösning kan vara att finna former för att högkostnadsskyd- det skall kunna gälla all öppen hälso- och sjukvård oberoende av om primär- eller sekundärkommunen är huvudman. Denna fråga har be- handlats såväl av Avgiftsutredningen som av HSU 2000. HSU 2000 skriver i sitt betänkande Reform på recept (SoU 1995:122)
Kommittén har – efter att ha övervägt för- och nackdelarna med olika lösningar – stannat för att inte föreslå ett statligt reglerat hög- kostnadsskydd som omfattar såväl kommunala som landstings-
202 gYULJD WD[HIUnJRU |
SOU 1999:33 |
|
|
kommunala avgifter för hälso- och sjukvård. Kommittén vill dock peka på möjligheten för landsting och kommuner att avtala om att kommunala sjukvårdsavgifter skall inordnas i högkostnadsskyddet.
Regering och riksdag följde kommitténs förslag. Nu gällande lagstift- ning innebär att hälso- och sjukvårdsavgifter en kommun tar ut i sär- skilda boendeformer inte kan samordnas med landstingets högkost- nadsskydd. Däremot kan en kommun som har träffat överenskommelse med sitt landsting om hemsjukvårdsansvaret i ordinärt boende även avtala om att eventuella avgifter för hälso- och sjukvården ska omfattas av landstingets högkostnadsskydd.
9.1.4Taxor vid gemensamt huvudmannaskap
Hos utredningen har även aktualiserats de taxeproblem som uppstår när kommun och landsting samverkar, t.ex. om en gemensamt finansierad rehabiliteringsenhet för äldre. Sådana gemensamma verksamheter växer fram på flera håll i landet, bl.a. tack vare de särskilda utveck- lingsmedel som Socialstyrelsen ställde till förfogande på regeringens uppdrag ("Rehab äldre 300").
För närvarande torde gälla att den enskilde skall betala den avgift som fastställts av huvudmannen för hälso- och sjukvården i den boen- deform man bor i. Bor man i ordinärt boende betalar man "lands- tingstaxan", i särskilt boende "kommuntaxan" i de fall då ansvaret för hemsjukvård är uppdelat på huvudmännen. Det innebär att personer, som på samma ställe får samma rehabilitering, kan få betala olika av- gift. Det innebär vidare att i den mån avgift debiteras så räknas det för den ene in i landstingets högkostnadsskydd, medan det för den andre enbart stäms av mot dennes förbehållsbelopp. Huvudmännen i bl.a. nordvästra sjukvårdsområdet i Stockholms län har påtalat att detta för- svårar samverkan och kan ge felaktiga incitament för den enskilde att efterfråga rehabilitering.
Även i detta fall har lösningen vanligen blivit att ingen avgift debiteras. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan detta vara klokt. Rehabilitering är oftast effektiv långt upp i åldrarna och kan i vart fall för en tid innebära ökad självständighet. Det ger inte bara en bättre livskvalitet utan också minskat behov av äldreomsorg. Det kan också senarelägga sjukvårdsbehov. De äldsta åldersgrupperna, som är målgruppen för flertalet "Samrehabiliteringsenheter", har sällan en onödig efterfrågan på rehabilitering. Snarare kan en avgift vara en försvårande faktor i arbetet med att motivera dem till rehabilitering.
SOU 1999:33 |
gYULJD WD[HIUnJRU 203 |
|
|
9.1.5Lokala lösningar bör eftersträvas
Som redovisats i flera kapitel pågår en integrering mellan vård, omsorg och service i äldreomsorgen. Det är önskvärt att en sådan utveckling inte försvåras av taxesättningen. Detta sker enklast genom en taxa där enbart hemtjänst och annan äldreomsorg påverkar avgiften, medan kommunal hemsjukvård erbjuds kostnadsfritt. Denna möjlighet finns redan idag för kommunerna och är den vanligaste formen, varför det enligt min bedömning inte erfordras någon lagstiftningsändring.
I de fall då den enskilde enbart har kommunala insatser enligt HSL kan kommunerna erbjuda avgiftsfri hemsjukvård. Detta är ett sätt att garantera att ingen får högre kostnader för öppen hälso- och sjukvård än 900 kr per månad på grund av att de har kommunal hemsjukvård. En annan lösning är som vi sett att kommuner som enligt avtal med sitt landsting har ansvaret för hemsjukvården i ordinärt boende kan träffa
avtal med landstinget om gemensamt högkostnadsskydd. Detta torde för huvudmännen innebära ett marginellt intäktsbortfall men vara av betydelse för enskilda individer.
Träffas avtal mellan huvudmännen om kommunala hälso- och sjuk- vårdsavgiften i ordinärt boende inskränker detta inte kommunens skyl- dighet att bevaka att den kommunala avgiften inte inskränker den en- skildes förbehållsbelopp.
9.2Några avgiftsfrågor i övrigt
9.2.1Olika avgifter i SoL och LSS
I vissa fall kan det uppstå problem när en insats kan beviljas såväl som avgiftsfri insats enligt LSS och som avgiftsbelagd insats enligt SoL. I gruppbostad eller servicebostad ingår personlig hjälp i boendet. I sär- skilt anpassad bostad måste den enskilde ha rätt till personlig assistans eller hemtjänst för att få samma insats. Om personen inte har rätt till personlig assistans enligt LSS och beviljas erforderlig hjälp enligt SoL innebär det att avgift kan komma att debiteras. Denna fråga ligger utanför utredningens område, men jag vill peka på den eftersom den väckts under utredningen.
Ett annat problem som påpekats är avgiftskonsekvens som kan följa när en person som haft personlig assistans jämlikt LSS fyller 65 år och i stället får insatsen jämlikt SoL. När en person som haft personlig assi- stans fyller 65 år upphör rätten till assistans enligt LSS eller assistan- sersättning enligt LASS. Den enskilde beviljas då vanligen motsva- rande insatser enligt SoL. Det kan innebära att den enskilde från en
204 gYULJD WD[HIUnJRU |
SOU 1999:33 |
|
|
månad till en annan får en hög avgift för den assistans som fram till 65- årsdagen var avgiftsfri. I en rapport inom ramen för uppföljningen av handikappreformen har Socialstyrelsen belyst de problem detta skapar.
Avgiftsutredningen föreslog efter mönster från Stockholms stad ett regelverk där avgiften successivt trappas upp efter fyllda 65 år.
Frågan om rätten att få behålla personlig assistans vid fyllda 65 år bereds för närvarande inom regeringskansliet.
9.2.2Avgift för "hem för vård och boende"
Efter lagändring som trädde i kraft i januari 1998 är hem för vård och boende jml 23 § SoL inte längre avsett enbart för missbrukare utan också för människor med t.ex. problem av social eller psykisk karaktär. Bestämmelse om avgift för hem för vård och boende finns i 34 § SoL. Där regleras dock endast avgift för det fall missbrukare bor i ett hem för vård och boende. Bestämmelser för andra grupper saknas. Även denna fråga ligger utanför utredningens område, men jag vill peka på den eftersom det till utredningen har påpekats det angelägna att i lag ange avgiftsbestämmelser tillämpliga även när andra än missbrukare bor i hem för vård och boende.
SOU 1999:33 |
205 |
|
|
10 Kostnader för förslagen
6DPPDQIDWWQLQJ
De av utredningens förslag som har inverkan på utgifter och intäkter för stat, kommun och enskilda är främst tydligare riktvärde för förbehållsbelopp och tak för avgift för hemtjänst.
Det intäktsbortfall som kommunerna får med de föreslagna för- ändringarna i regelverket avseende riktvärde för förbehållsbelopp och avgiftstak kan uppskattas till högst 600 mkr. Av dessa svarar förbehållsbeloppet för cirka 460 mkr och avgiftstaket för 140 mkr. En känslighetsanalys har gjorts av hur intäktsbortfallet påverkas av ökande inkomster i pensionärskollektivet. År 2010 kan intäktsbort- fallet vara cirka 50 procent större än år 1999. Detta beror helt på det föreslagna avgiftstaket.
I detta kapitel redovisas även 28 alternativa förslag, som ger ett intäktsbortfall mellan 28 och 1 200 mkr. Ju lägre avgiftstak, desto mer ökar intäktsbortfallet under kommande femtonårsperiod.
Vidare har andra frågor som utredningen väckt betydelse, såsom
·Brandskydd i särskilda boendeformer
·Begreppet särskilt boende införs i fastighetstaxeringslagen.
·Alla med egen TV betalar
Vissa, möjligen flertalet servicehus, kan behöva ett förstärkt brand- skydd. Investeringskostnaderna är ej möjliga att beräkna. Om be- greppet särskilt boende införs i fastighetstaxeringslagen innebär det ett bortfall av skatteintäkter för staten om mycket grovt räknat kring 100 mkr.
206 .RVWQDGHU I|U I|UVODJHQ |
SOU 1999:33 |
|
|
10.1Lägre avgiftsintäkter
I utredningen har diskuterats olika sätt att säkerställa att den enskilde har tillräckliga medel för sina egna behov, och att skillnader i avgifter för samma typ av insats begränsas. De modeller som diskuterats är i korthet
5LNWYlUGH I|U I|UEHKnOOVEHORSS QHGDQ NDOODG K|JUH
Ordinärt boende: Ensamboende 3 701 kr, makar/sammanboende 6 127 kr. Särskilt boende med helinackordering: Ensamboende 1 744 kr, makar/sammanboende 3 036 kr. (allt i 1999 års nivå).
$OWHUQDWLYW ULNWYlUGH I|U I|UEHKnOOVEHORSS QHGDQ NDOODG OlJUH
Ordinärt boende: Ensamboende 3 500 kr, makar/sammanboende 5 800 kr. Särskilt boende med helinackordering: Ensamboende 1 500 kr, makar/sammanboende 2 600 kr.
$YJLIWVWDN
Utredaren har stannat för att föreslå ett avgiftstak om 1 200 kr. Utöver detta har sex alternativ beräknats: "tak" vid 200, 500, 700, 900, 2 000 samt 3 000 kr per månad.
0DUJLQDOHIIHNWHU
Som en möjlighet att begränsa de marginaleffekter som uppstår genom kombinationen av skatter, reducering av bostadsstöd och avgifter har en modifiering av
SOU 1999:33 |
|
|
.RVWQDGHU I|U I|UVODJHQ 207 |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
Tabell 30. ,QWlNWVERUWIDOO I|U NRPPXQHUQD WNU |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
)|UEHKnOOV |
$YJLIWVWDN |
,QWlNWVERUWIDOO EHURHQGH DY |
|
|
|
|
EHORSS |
|
QLYnQ Sn |
|
|
|
|
|
|
)|UEHKnOO |
7DN |
6XPPD |
|
|
Högre |
Inget |
460 |
0 |