Dir. 1999:95
Beslut vid regeringssammanträde den 18 november 1999.
En särskild utredare skall lämna förslag om den frivilliga försvarsverksamhetensframtida inriktning och uppgifter inom totalförsvaret. I uppdraget ingår att
- utreda vilken roll den frivilliga försvarsverksamheten skall ha i framtiden inom totalförsvaret,
- utreda den frivilliga försvarsverksamhetens betydelse och uppgifter vid situationer där vårt land hotas av eller blir utsatt för ett väpnat angrepp,
- utreda vilken roll de frivilliga försvarsorganisationerna skall ha när det gäller att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred,
- utreda de frivilliga försvarsorganisationernas möjligheter att medverka i internationell verksamhet,
- utvärdera och vid behov föreslå ett nytt system för den statliga finansieringen av frivilligorganisationerna med hänsyn till ny inriktning och nya uppgifter och även föreslå en ändamålsenlig prioritering vid tilldelning av medel. Vid utvärderingen skall utredaren särskilt undersöka i vilken mån det nu gällande finansieringssystemet möjliggjort resultatstyrning av verksamheten och vid behov hur ett framtida förändrat finansieringssystem skall utformas för att förbättra möjligheterna till resultatstyrning,
- utreda möjligheterna att rekrytera till de frivilliga försvarsorganisationerna samt hemvärnet så att dessa kan lösa de uppgifter eller krav totalförsvaret ställer,
- utreda och vid behov föreslå förändringar som rör ersättningar, försäkringar, utrustning, materiel samt frivilligavtalets förhållande till ordinarie arbetsgivare för frivilliga, hemvärnsmän och frivilliga instruktörer samt
- utreda behov av och former för förstärkning av de frivilliga försvarsorganisationerna med materiel som framledes avvecklas från
Försvarsmakten.
Den frivilliga försvarsverksamhetens uppgifter i dag Den frivilliga försvarsverksamheten omfattar militära och civila frivilliga försvarsorganisationer samt hemvärnet.
De frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Enligt förordningen avses med frivillig försvarsverksamhet sådan verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret.
Hemvärnets verksamhet regleras bl.a. i hemvärnsförord-ningen (1997:146).
De frivilliga försvarsorganisationerna medverkar, var och en på sitt sätt, till den del av totalförsvarets samlade verksamhet som baseras på anställningsavtal eller pliktlagstiftning. I samarbete med berörda myndigheter rekryterar, informerar och utbildar de frivilliga försvarsorganisationerna frivilliga för beredskaps- och krigsorganisationen samt vidareutbildar perso-nal inom totalförsvaret.
Redan i samband med den ändrade inriktning av totalförsvaret som lades fast i 1996 års totalförsvarsbeslut (prop.1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109) förutspåddes de frivilliga försvarsorganisationerna få förändrade uppgifter och förutsättningar. Detta främst mot bakgrund av reduceringen av den militära grundorganisationen och användningen av totalförsvarsresurser för att dels genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, dels stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred.
I den totalförsvarspropositionen framhöll regeringen bl.a. att de frivilliga försvarsorganisationerna genom sitt starka engagemang och sin breda kompetens inom skilda områden i samhället utgör en viktig resurs för landets försvar. Regeringen ansåg det vara en tillgång för landet att ha ett folkförsvar där var och en efter sin förmåga och kunskap bidrar till landets försvar.
Behovet av en utredning
I regeringens propositioner 1998/99:74 Förändrad omvärld - omdanat försvar och 1999/2000:30 Det nya försvaret konstateras att det förändrade omvärldsläget måste innebära en ändrad inriktning och struktur för landets framtida försvar. Under de närmaste tio åren är ett invasionsföretag syftande till ockupation av Sverige inte möjligt att genomföra så länge Sverige har en grundläggande försvarsförmåga.
Vi kan däremot inte avskriva väpnade angrepp mot begränsade mål i Sverige. Inriktningen av det militära och civila försvaret har utgått från hotet om ett väpnat angrepp i form av en militär invasion. Det militära försvaret skall alltmer utvecklas mot en insatsorganisation, som främst skall bestå av krigsförband för att försvara landet mot ett väpnat angrepp, hävda territoriell integritet samt kunna delta i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet.
Regeringen anser att förmågan att lösa de operativa uppgifterna, inom militärt respektive civilt försvar, är av betydande vikt för vår förmåga att motstå begränsade angrepp till exempel i form av sabotageattacker eller med fjärrbekämpningsvapen. Det är av stor vikt att den frivilliga försvarsverksamhetens roll förnyas i takt med totalförsvaret i övrigt och att denna verksamhet utvecklar nya förmågor och kompetenser för att kunna bidra till vår förmåga att möta nya hot och risker.
Totalförsvarets ändrade inriktning innebär ett behov av nya förmågor och kompetenser. Detta innebär att de prioriteringar, förmågor och satsningar på kompetensutveckling som gäller för totalförsvaret också påverkar de frivilliga försvarsorganisationerna.
Hemvärnet är en del av Försvarsmakten. Med sin anpassade beredskap utgör hemvärnet en viktig resurs vid väpnat angrepp samt kan stödja samhället i fred såväl vid svåra påfrestningar som vid mer normala händelser inom till exempel räddningstjänsten. Förnyelse av hemvärnet måste ske i samma takt som övriga delar av Försvarsmaktens kompetens breddas och fördjupas.
Såväl militärt som civilt försvar måste kunna anpassas till nya säkerhetspolitiska lägen i omvärlden inom ett år och tillväxt skall kunna ske inom en period om fem till tio år. Därutöver skall det alltid finnas en förmåga att genomföra förändringar om och när förutsättningarna ändrats.
När det gäller inriktningen av planeringen inom civilt försvar anger regeringen i prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld - omdanat försvar och prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret att civilt försvar på kort tid skall kunna utveckla en sådan förmåga hos viktiga samhällsfunktioner att samhället kan motstå mer omfattande insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Det civila försvaret skall även på längre sikt kunna bidra till den samlade förmågan att möta ett väpnat angrepp genom såväl mer omfattande militära operationer som nya typer av väpnade angrepp.
Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap skall totalförsvarsresurser utformas så att de även kan användas för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Dessa resurser skall även kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Mot bakgrund av bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppet beslutade riksdagen våren 1997 om en ambition för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar med anledning av propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Enligt propositionen är det bl.a. inom områdena nedfall av radioaktiva ämnen, kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss, allvarlig smitta och svåra störningar i viktiga infrastruktursystem, till exempel elförsörjning, telekommunikationer och försörjning med vatten, särskilt viktigt med en god beredskap.
Vad gäller den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna gäller fr.o.m. år 1994 ett system som har till syfte att ge organisationerna möjligheter att verka i en större ekonomisk trygghet och stabilitet än tidigare. Detta sker genom att en del av de belopp som tilldelas organisationerna blir relativt oberoende av eventuella fluktuationer i utbildningsverksamheten.
Genom införandet av systemet avsåg regeringen även att förtydliga de frivilliga försvarsorganisationernas ställning som enskilda frivilliga sammanslutningar samt ge dem ökad självständighet. Ett annat syfte med det nya finansieringssystemet var att ge statsmakterna bättre möjligheter till resultatstyrning.
Systemet innebär att statliga medel till de frivilliga försvarsorganisationerna utgår dels som stöd till organisationerna i form av statsbidrag, dels som ersättning för den utbildning som bedrivs inom organisationerna för att tillgodose behov inom olika delar av totalförsvaret.
Statsbidragsdelen avser bidrag till organisationernas ledning och administration till rekrytering och försvarsupplysning och finansieras genom ett särskilt anslag under sjätte utgiftsområdet. Den andra delen avser de frivilliga försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet och finansieras från sjätte utgiftsområdets anslag till funktionerna Befolkningsskydd och räddningstjänst, Arbetskraft samt Hälso- och sjukvård inom det civila försvaret samt från Försvarsmaktens anslag Förbandsverksamhet och beredskap m.m. inom det militära försvaret.
Regeringen beslöt i november 1996 om direktiv till en särskild utredare med uppgift att pröva gällande finansieringssystem för tilldelning av statliga medel för de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet (dir. 1996:102). Utredaren skulle även föreslå förändringar av finansieringssystemet med inriktning mot att organisationerna skulle tilldelas statliga medel i förhållande till den betydelse respektive organisation bedömdes ha för totalförsvaret.
Utredaren lämnade i betänkandet Totalförsvaret och frivilligorganisationerna - uppdrag, stöd och ersättning
(SOU 1997:70) förslag till ett delvis nytt finansieringssystem.
Detta finansieringssystem innebär att de frivilliga försvarsorganisationerna bör tilldelas statligt stöd i förhållande till organisationernas förmåga att verka för totalförsvaret vid, i angelägenhetsordning, väpnat angrepp, under en anpassningsperiod, svåra påfrestningar på samhället i fred och internationella insatser.
Regeringen har anslutit sig till utredarens förslag i skrivelse till riksdagen (skr. 1997/98:4) hösten 1997.
Överstyrelsen för civil beredskap föreslår, i en skrivelse till regeringen i oktober 1998, att den gällande prioriteringsordningen vid bedömning av respektive frivillig försvars-organisations betydelse ändras så att de civila frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet inriktas mot en omedelbar förmåga att medverka vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella insatser samt en förmåga att på sikt kunna medverka till personalförsörjningen inom totalförsvaret inför ett väpnat angrepp.
De frivilliga försvarsorganisationerna bedriver sedan några år ett samarbete med motsvarande verksamheter i de baltiska länderna. Syftet med samarbetet är att stödja dessa länders uppbyggnad av ett försvar under demokratisk kontroll. Under år 1999 har organisationerna på uppdrag av regeringen kartlagt intresse och behov av sådant samarbete även från Polens och från Rysslands sida.
Den särskilde utredaren skall lämna förslag om den frivilliga försvarsverksamhetens framtida inriktning och uppgifter inom totalförsvaret.
Utredaren skall i sitt arbete utgå från vad regeringen framfört i propositionen (1998/99:74) Förändrad omvärld - omdanat försvar samt prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret om totalförsvarets framtida inriktning.
Följande frågor och områden skall behandlas.
* Den frivilliga försvarsverksamhetens roll i det framtida totalförsvaret
Det i regeringens propositioner 1998/99:74 Förändrad omvärld - omdanat försvar och prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret redovisade förändrade omvärldsläget kommer att innebära ändrad inriktning och struktur för vårt lands försvar. Det militära försvaret kommer alltmer att utvecklas mot en insatsorganisation. Denna organisation skall främst bestå av krigsförband och vara dimensionerad för att försvara landet mot väpnat angrepp, hävda territoriell integritet samt kunna delta i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Det är därför av betydande vikt att militärt respektive civilt försvar har en förmåga att lösa de operativa uppgifter som behövs för att motstå begränsade angrepp till exempel i form av sabotage-attacker eller med fjärrbekämpningsvapen.
I takt med dessa förändringar inom totalförsvaret är det av stor vikt att även den frivilliga försvarsverksamhetens roll inom totalförsvaret förnyas, så att dess kompetens och förmåga kan bidra till att möta hot och risker.
* Den frivilliga försvarsverksamhetens betydelse och uppgifter vid situationer där vårt land hotas av eller blir utsatt för ett väpnat angrepp. Analysen skall avse dels ett väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge, dels ett sådant angrepp som föregåtts av en så kallad anpassningsperiod.
Det nya säkerhetspolitiska läget och den härmed förändrade inriktningen av vårt lands totalförsvar innebär att såväl militärt som civilt försvar måste ha förmåga att kunna anpassas till nya säkerhetspolitiska lägen i vår omvärld inom ett år. Tillväxt skall kunna ske inom en period om fem till tio år. För en situation där de säkerhetspolitiska förutsättningarna ändras skall det härutöver alltid finnas en förmåga att genomföra förändringar.
* Den frivilliga försvarsverksamhetens betydelse för samhällets förmåga att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.
Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap skall totalförsvarsresurser utformas så att de även kan användas för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Dessa resurser skall även kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
* De frivilliga försvarsorganisationernas möjligheter att medverka i internationell verksamhet.
De frivilliga försvarsorganisationerna bedriver i dag ett samarbete med motsvarande verksamheter i de baltiska länderna med syfte att stödja dessa länders uppbyggnad av ett försvar under demokratisk kontroll. För år 1999 har de frivilliga försvarsorganisationerna på uppdrag av regeringen genomfört en kartläggning av behov och intresse av ett sådant samarbete även från Polens och Rysslands sida. I uppdraget skall ingå att belysa framtida inriktning och avgränsning av samarbetet samt formerna för detta.
Den fredsfrämjande och humanitära verksamheten är en av totalförsvarets viktigaste uppgifter och det är därför av vikt att även de frivilliga försvarsorganisationernas möjligheter att bidra utreds.
* Frågan om nuvarande system för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna i relation till ny inriktning och nya uppgifter för de frivilliga försvarsorganisationerna.
I samband med tidigare utredning av de frivilliga försvarsorganisationernas finansieringssystem (dir. 1996:102) angav regeringen att utredaren, förutom att pröva gällande finansieringssystem, även skulle föreslå förändringar av finansieringssystemet med inriktning mot att organisationerna skulle tilldelas statliga medel i förhållande till den betydelse respektive organisation bedömdes ha för totalförsvaret. Regeringen anslöt sig till utredarens förslag vilket innebär att de frivilliga försvarsorganisationerna skall tilldelas statligt stöd i förhållande till organisationernas förmåga att verka för totalförsvaret vid, i angelägenhetsordning, väpnat angrepp, under en anpassningsperiod, svåra påfrestningar på samhället i fred och internationella insatser.
* Det av Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap lämnade förslaget till fördelningsprinciper vid myndigheters fördelning av statsbidraget till de frivilliga försvarsorganisa-tionerna.
Mot bakgrund av ovan redovisade prioriteringsprinciper vid tilldelning av statsbidrag till de frivilliga försvarsorganisationerna gav regeringen Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap i 1998 års regleringsbrev uppdraget att vidareutveckla principer för tilldelning av dessa medel. Myndigheternas förslag har lämnats till regeringen den 22 februari 1999.
* I vilken mån det nu gällande finansieringssystemet möjliggjort resultatstyrning av verksamheten samt hur ett framtida, förändrat finansieringssystem skall utformas för att utveckla möjligheterna till resultatstyrning, med utgångspunkt från den frivilliga försvarsverksamhetens roll i det framtida totalförsvaret.
Gällande system för finansiering av de frivilliga försvarsorganisationerna infördes år 1994 och hade till syfte att ge organisationerna möjligheter att verka i en större ekonomisk trygghet och stabilitet än tidigare. Systemet skulle även förtydliga de frivilliga försvarsorganisationernas ställning som enskilda frivilliga sammanslutningar samt ge dem ökad självständighet. Det var även viktigt att ge statsmakterna möjligheter till resultatstyrning.
Utredaren bör ta del av planerat utvecklingsarbete inom Regeringskansliet vad gäller resultatstyrning av statsbidrag till folkrörelser och föreningsliv.
* Möjligheterna att rekrytera till de frivilliga försvarsorganisationerna samt hemvärnet så att dessa kan lösa de uppgifter och uppfylla de krav totalförsvaret ställer.
Rekryteringen till hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna har varit av stor betydelse för förmågan att lösa de operativa uppgifterna, inom det militära och civila försvaret. Detta gäller även deras roll för den folkliga förankringen. Det är av särskild vikt att rekryteringen till hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna kan säkerställas till den kvantitativa och kvalitativa nivå som befinns lämplig.
* Frågor om ersättningar, försäkringar, utrustning, materiel samt frivilligavtalets förhållande till ordinarie arbetsgivare för frivilliga, hemvärnsmän och frivilliga instruktörer.
För att verksamheten skall kunna bedrivas på ett lämpligt sätt och med beaktande av de särskilda förutsättningar för fullgörande av tjänstgöring som frivilliga, hemvärnsmän och frivilliga instruktörer har är det av stor vikt att regler för ersättningar, försäkringar, utrustning, materiel samt dessa gruppers förhållande till ordinarie arbetsgivare utreds och vid behov förändras.
* Behovet av och formerna för förstärkning av de frivilliga försvarsorganisationerna med materiel som framledes avvecklas från Försvarsmakten.
Det kan finnas behov av att förstärka de frivilliga försvarsorganisationerna med materiel eller andra resurser. För att detta skall vara möjligt måste bl.a. behovet, kostnader, ansvar, utbildning samt förvaring utredas. Sådana resurser kan till exempel utgöras av materiel som Försvarsmakten framledes kan komma att avveckla.
Utredaren skall samråda med övriga pågående utredningar inom totalförsvarets personalförsörjningsområde såsom Utredningen om översyn av totalförsvarspliktens tillämpning och andra pliktfrågor
(dir. 1997:106, dir. 1998:49 och 1999:85) samt Utredningen om översyn av Försvarsmaktens personalförsörjning (dir. 1999:84). Utredaren skall även samråda med utredningen om principer för bättre helhetssyn vid planering för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63).
Om behov finnes skall utredaren lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2000. En delredovisning av arbetsläget skall ske senast den 1 augusti 2000.
Utredaren skall bedriva sitt arbete i samverkan med Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap.
Utredaren skall hålla Försvarsberedningen och berörda totalförsvarsmyndigheter samt de frivilliga försvarsorganisationerna informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.