Dir. 1999:94
Beslut vid regeringssammanträde den 18 november 1999.
En särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna förslag till en reformeradräddningstjänstlagstiftning.
I uppdraget ingår bl.a. att föreslå hur lagstiftningen kan moderniseras och hur detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten kan minskas. Utredaren skall vidare tydliggöra gränsdragningen mellan räddningstjänstlagstiftningen och annan lagstiftning som reglerar olycks- och skadeförebyggande verksamhet. I uppdraget ingår också att se över vissa frågor som rör utbildning av räddningstjänstpersonal och miljöräddningstjänst till sjöss m.m. Slutligen skall utredaren se över frågan om sjö- och flygräddningstjänsterna bör integreras, och i så fall hur detta skall ske.
Räddningstjänstlagen (1986:1102) tillkom i mitten av 1980-talet som en följd av ett omfattande utredningsarbete med syfte att effektivisera räddningstjänsten och åstadkomma en samman-hållen lagstiftning för samhällets räddningstjänst. Lagen innehåller bestämmelser om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas. Med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller i miljön. Lagen innehåller även bestämmelser om olycks-
och skadeförebyggande åtgärder.
Räddningstjänsten är främst en kommunal angelägenhet. Kommunernas ansvar inbegriper dock inte fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer, miljöräddningstjänst till sjöss eller räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Staten har genom polisen, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Kustbevakningen och länsstyrelserna ansvaret för dessa slag av räddningstjänst.
I kommunernas ansvarsområden ingår även att vidta förebyggande åtgärder mot brand. Kommunerna skall också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet.
Räddningstjänstlagen innehåller vidare bestämmelser som rör enskilda.
En ägare eller innehavare av en byggnad har t.ex. en skyldighet att i skälig omfattning hålla utrustning och vidta behövliga åtgärder för att förebygga, hindra och begränsa skador till följd av brand. Ägare eller innehavare av anläggningar där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön skall vidta de åtgärder som krävs för att hindra eller begränsa sådana skador. Vidare är var och en som är mellan arton och sextiofem år skyldig att medverka i räddningstjänst i den mån personens kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Tjänsteplikten fullgörs på uppmaning av räddningsledaren.
Därutöver reglerar räddningstjänstlagstiftningen frågor rörande sanering efter radioaktiva ämnen. I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder för räddningstjänsten och en räddningskår. Nämnden skall se till att den verksamhet som kommunen har ansvar för genomförs och kan i egenskap av tillsynsmyndighet meddela förelägganden och förbud.
Räddningskåren utför de räddningsinsatser som kommunen ansvarar för.
Räddningskåren består av en räddningschef och en eller flera räddningsstyrkor. För varje kommun skall det finnas en räddningstjänstplan som antas av kommunfullmäktige och som innehåller uppgifter om bl.a. räddningskårens organisation, insatstider och om hur allmänheten skall varnas och informeras vid allvarliga olyckshändelser. Vid en räddningsinsats kan räddningsledaren bereda sig och medverkande personal tillträde till andras fastigheter, använda egendom eller företa andra ingrepp i annans rätt om det behövs för att hindra fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön.
Sådana ingrepp får också företas av den kommunala nämnden eller, i fråga om statlig räddningstjänst, av den myndighet som svarar för räddningstjänsten.
Räddningstjänstlagen reglerar även hur bistånd kan begäras från respektive lämnas till utländska myndigheter. Det finns även bestämmelser om ledning, ersättning till kommuner för medverkan i räddningstjänst, tillsyn, ansvar, räddningstjänst under krig m.m.
Räddningstjänstförordningen (1986:1107) innehåller utförliga tillämpningsbestämmelser till lagen för såväl kommunal som statlig räddningstjänst. Angående kommunal räddningstjänst regleras även kompetenskrav och utbildningsformer m.m. för räddningstjänstens personal och för personal inom sotningsverksamheten.
Sedan räddningstjänstlagens tillkomst har lagen med tillhörande förordning ändrats och kompletterats vid ett flertal tillfällen, men någon bredare översyn har inte genomförts.
Räddningsverksutredningen överlämnade den 27 oktober 1997 en skrivelse till regeringen där utredningen redogjorde för behovet av en översyn av räddningstjänstlagen. Utredningen överlämnade därefter den 27 april 1998 slutbetänkandet Räddningstjänsten i Sverige, Rädda och Skydda
(SOU 1998:59). Slutbetänkandet har remissbehandlats. Dessutom har bl.a.
Statens räddningsverk och Svenska Kommunförbundet skrivit till Regeringskansliet om behovet av en författningsöversyn.
I propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224) aviserade regeringen en översyn av räddnings-tjänstlagen och följdförfattningar till denna. För denna översyn skulle bl.a. bedömningar och förslag i Räddningsverksutredningens slutbetänkande i huvudsak ligga till grund.
Räddningsverksutredningen pekade bl.a. på behovet av att modernisera de delar av räddningstjänstlagen som innebär en onödig detaljreglering av kommunernas verksamhet. Utredningen tog i detta sammanhang även upp möjligheterna att införa nationella mål för räddningstjänsten, liknande de mål som gäller för andra former av kommunal verksamhet.
Vidare påpekades behovet av att se över bestämmelserna om brandsyn och sotning, som övertogs i stort sett oförändrade från äldre brandlagstiftning när räddningstjänstlagen utarbetades. Utredningen framhöll att regelverket för den kommunala räddningstjänsten ibland framstår som starkt traditionsbundet och att det kan ifrågasättas om inte reglerna på ett omotiverat sätt avviker från vad som gäller i dag för annan kommunal verksamhet. Utredningen konstaterade emellertid även att räddningstjänstlagens nuvarande precisering av ansvar i samband med en räddningsinsats och reglering av medverkan i en räddningsinsats i stort sett anses fungera bra.
Det finns alltså ett behov av att bl.a. modernisera bestämmelser av tillsynskaraktär som t.ex. beträffande brandsyn och sotning. Ett annat exempel är bestämmelserna om kommunala räddningstjänstplaner som framstår som delvis föråldrade och onödigt detaljerade.
Räddningstjänstlagstiftningen innehåller även bestämmelser om statliga myndigheters ansvar för räddningstjänst som i vissa avseenden är i behov av översyn. Det gäller bl.a. ändamålsenligheten och utformningen av bestämmelserna om statligt övertagande av ledningen när det gäller räddningstjänst vid stora olyckshändelser. Det bör även tilläggas att regeringen den 4 mars 1999 beslutade om att departementen ska gå igenom behov av åtgärder vid svåra påfrestningar på samhället i fred och av författningsreglering av sådana åtgärder.
Räddningstjänsten genomför insatser för att hindra och begränsa skador vid bränder, men även vid andra typer av olyckor. Exempel på förekommande olyckor som ofta leder till räddningstjänstinsatser är trafikolyckor och kemikalieolyckor.
Räddningstjänstlagen omfattar både bestämmelser om räddningstjänst och bestämmelser om vissa förebyggande åtgärder med anknytning till räddningstjänstområdet. Bestämmelserna om förebyggande åtgärder omfattar främst brandförebyggande verksamhet, även om kommunerna även skall främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen.
Vid sidan av räddningstjänstlagens bestämmelser om förebyggande åtgärder mot brand, finns även särskilda bestämmelser om förebyggande åtgärder vid hantering av brandfarliga varor i lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor.
Mot bakgrund av erfarenheterna från diskoteksbranden i Göteborg hösten 1998 har Räddningsverket pekat på behovet av att se över de regelverk som har betydelse för brandskyddet. En sådan översyn skulle omfatta bl.a. räddningstjänstlagens bestämmelser i förhållande till plan- och bygglagstiftningen. I detta sammanhang kan nämnas att det finns regler i polislagen (1984:387) och i ordningslagen (1993:1617), som syftar till att tillgodose säkerheten i samband med allmänna sammankomster och offentliga tillställningar såsom t.ex. danstillställningar.
Räddningstjänstlagen reglerar även skyldigheter att vidta skadebegränsande åtgärder vid vissa typer av anläggningar där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Det finns emellertid många verksamheter där det finns risker för att det skall inträffa andra olyckshändelser än bränder. Vid räddningstjänstlagens tillkomst
(prop. 1985/86:170, bet. 1986/87:FöU02, rskr. 1986/87:58) påpekades i detta sammanhang att om riskerna är betydande eller om verkningarna av en olyckshändelse kan bli stora, har samhället i allmänhet reglerat verksamheten genom särskild lagstiftning. I sådan lagstiftning finns ofta regler om skyldigheter för den som svarar för verksamheten att vidta åtgärder av olika slag så att olyckshändelser förebyggs.
Lagstiftningen innehåller också bestämmelser om vilka myndigheter som skall se till att föreskrifterna följs. Kraven på de åtgärder som behövs för att förebygga sådana olyckshändelser bör ställas med stöd av speciallagstiftningen inom det aktuella området.
Räddningstjänstlagens bestämmelser om förebyggande åtgärder har alltså i varierande utsträckning beröringspunkter med annan lagstiftning och myndighetsverksamhet rörande olycks- och skadeförebyggande åtgärder.
Exempel på detta, förutom ovannämnda lag om brandfarliga och explosiva varor, är arbetsmiljölagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen.
Förutom att vara tillsynsmyndighet enligt räddningstjänstlagen har Räddningsverket även uppgifter som tillsynsmyndighet m.m. enligt lagstiftningen om transport av farligt gods och lagstiftningen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Räddningsverksutredningen samt ett antal myndigheter och organisationer har pekat på behovet av att tydliggöra gränsdragningen mellan räddningstjänstlagstiftningens bestämmelser om förebyggande åtgärder och annan olycks- och skadeförebyggande lagstiftning.
Erfarenheterna från tillämpningen av räddningstjänstlagen tyder på att det finns ett behov av att förtydliga lagstiftningen när det gäller ansvarsförhållandena vid sjuktransporter och vid det första omhändertagandet på en olycksplats.
Utbildning av räddningstjänstpersonal m.m.
Räddningstjänstförordningen innehåller dels bestämmelser om kompetenskrav för de olika befattningshavare som ingår i kommunens räddningsstyrka, dels bestämmelser om hur utbildning av räddningstjänstpersonal och personal inom sotningsverksamheten skall organiseras. En översyn som bl.a. syftar till att minska onödig detaljreglering av kommunal verksamhet behöver även omfatta detta område.
En översyn av bestämmelser om utbildning sammanhänger dock med frågor som bl.a. rör finansiering, organisation och krav på utbildningssystemet.
Frågor av detta slag bör bli föremål för samlade överväganden och klaras ut mellan stat och kommun (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU05, rskr. 1998/99:224).
Sjöfartsverket och Luftfartsverket har i skrivelse till regeringen
(Fö98/2428/CIV) hemställt om att räddningstjänstlagstiftningen skall ändras så att sjö- och flygräddningstjänsterna skall kunna integreras till en gemensam sjö- och flygräddningstjänst. Den gemensamma sjö- och flygräddningstjänsten föreslås organisatoriskt ligga under Sjöfartsverket men med bibehållet räddningstjänstansvar för respektive myndighet.
Syftet med en integrering är att uppnå samordningsvinster vilket skall leda till högre kvalitet och möjlighet till besparingar i räddningstjänsten.
Utredningen om kemikalieolyckor m.m. behandlade i sitt slutbetänkande Säkrare kemikaliehantering (SOU 1998:13), bl.a. frågor som hör samman med miljöräddningstjänst till sjöss. Utredningen konstaterade i detta sammanhang att vissa frågor skulle kräva ytterligare överväganden i samband med en översyn av räddningstjänstlagstiftningen.
De områden som berördes var bl.a. befogenheterna för att så tidigt som möjligt kunna sätta i gång miljöräddningsoperationer till sjöss samt fördelningen av ansvaret mellan statliga och kommunala myndigheter då fartyg i samband med en räddningstjänstinsats bogseras till hamn.
En översyn av räddningstjänstlagstiftningen behöver alltså omfatta även detta område.
Utredaren skall lämna förslag till en reformerad räddningstjänstlagstiftning. Utredaren skall bl.a. beakta möjligheterna att minska detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten och i övrigt modernisera bestämmelserna i lagstiftningen i syfte att skapa en effektiv räddningstjänst på såväl det kommunala som statliga området. Exempel på områden som skall utredas är kommunala räddningstjänstplaner och ledningen vid stora olyckshändelser.
Lagstiftningen måste även med minskad detaljreglering tillgodose det behov av reglering som krävs för att stat och kommun skall kunna utöva tillsyn m.m. på ett ändamålsenligt sätt.
Utredaren skall analysera om en reformerad räddningstjänstlagstiftning med en minskad grad av detaljreglering aktualiserar behovet av inledande bestämmelser med nationella mål för verksamheten. Om utredaren finner att så är fallet, eller om det av andra skäl skulle befinnas vara lämpligt, skall sådana bestämmelser ingå i förslaget till lagstiftning.
Dispositionen av och terminologin i räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen skall ses över i syfte att göra författningarna mer lättillgängliga.
Utredarens förslag skall precisera skyldigheterna inom räddningstjänstområdet för olika statliga myndigheter, kommunerna och enskilda. Ekonomiska konsekvenser av det offentliga åtagandet för såväl stat som kommun skall övervägas och redovisas. Själva räddningstjänstbegreppet skall, med undantag för vad som nedan sägs om miljöräddningstjänst till sjöss, inte utvidgas jämfört med vad som följer av nuvarande räddningstjänstlag.
Utredarens förslag skall vidare omfatta de bestämmelser som krävs för att kommunernas förebyggande verksamhet på räddningstjänstområdet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Bestämmelser av tillsynskaraktär, t.ex. brandsyn, behöver ses över. I detta arbete skall bestämmelser om olycksförebyggande verksamhet i annan lagstiftning beaktas. Förhållandet mellan räddningstjänstlagstiftningens bestämmelser och annan lagstiftning som reglerar olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall analyseras och tydliggöras. Bestämmelser och myndighetsverksamhet som främst rör förebyggande åtgärder mot andra olyckor än bränder skall även fortsättningsvis regleras genom speciallagstiftning inom det aktuella området.
Utredaren skall analysera behovet av att förtydliga ansvaret för sjuktransporter m.m. mellan landstingen och den statliga och kommunala räddningstjänsten. Om det finns ett sådant behov skall utredaren lämna förslag till bestämmelser som reglerar ansvaret på respektive område.
Utredaren skall dessutom lämna förslag till de bestämmelser som krävs för att reglera vilken kompetens och utbildning den kommunala räddningstjänstens personal skall ha. Utredaren skall samråda med Räddningsverket i frågor som rör utbildning av räddningstjänstens personal i enlighet med regeringens beslut den 18 november 1999.
Utredaren skall vidare se över frågan om sjö- och flygräddningstjänsterna bör integreras och om det i så fall kan ske med bibehållet myndighetsansvar.
Med utgångspunkt i vad som tidigare sagts om behovet av att tidigt kunna påbörja miljöräddningsinsatser till sjöss och vissa frågor om räddningstjänst då fartyg bogserats till hamn, skall utredaren se över behovet av ändringar i lagstiftningen om ansvar och befogenheter för statliga och kommunala myndigheter på dessa områden.
Som framgår av kommittéförordningen skall samtliga förslag kostnadsberäknas och förslag till finansiering skall redovisas för föreslagna bestämmelser och åtgärder. Detta skall jämföras med nuvarande uppdelning av kostnader och finansiering mellan stat och kommun. Besparingar och effektivitetsvinster skall redovisas och kvantifieras.
Utredaren skall samråda med de statliga myndigheter som berörs av utredarens förslag samt med företrädare för kommuner, landsting och berörda organisationer. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 juni 2001. Frågan om en eventuell integrering av sjö- och flygräddnings-tjänsterna skall dock behandlas med förtur.
Uppdraget skall i denna del redovisas så snart som möjligt, dock senast den 1 maj 2000.