Dir. 1999:74
Beslut vid regeringssammanträde den 23 september 1999.
En särskild utredare skall lägga fram ett brett underlag inför beredningen av de villkor som skall gälla för radio och TV i allmänhetens tjänst under nästa tillståndsperiod. Utredaren skall bl.a. behandla programföretagens uppdrag och organisation, frågor om teknik och distribution samt finansieringsfrågor.
Uppdraget skall utföras i samverkan med Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB. Det skall redovisas före utgången av maj 2000.
Sändningstillstånden för Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT)
och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) gäller till utgången av år 2001. En ny tillståndsperiod inleds alltså den 1 januari 2002.
Det är värdefullt att villkoren för radio och TV i allmänhetens tjänst har en bred politisk förankring. Inför varje ny tillståndsperiod har därför propositioner med förslag till riktlinjer för verksamheten tagits fram under medverkan av en beredningsgrupp där samtliga riksdagspartier har varit företrädda. Detta bör ske även inför den tillståndsperiod som inleds den 1 januari 2002 (jfr Kulturutskottets betänkande bet. 1998/99:KrU3).
Innan beredningsgruppen inleder sitt arbete bör det föreligga ett brett underlag för ställningstaganden. Uppgiften att ta fram ett sådant underlag anförtros åt en särskild utredare.
Radion och televisionen är tillsammans med dagspressen våra viktigaste massmedier. De är de enda riksmedierna och de enda medier som har möjlighet att återge ett skeende samtidigt som det inträffar. För många människor är radion och televisionen de huvudsakliga källorna till kunskap om aktuella händelser och de viktigaste kulturbärarna.
Under de senaste 10-15 åren har det skett stora förändringar för radion och televisionen. Förändringarna kommer att fortsätta. Denna utveckling
innebär utmaningar för en radio och television i allmänhetens tjänst.
Sedan senare delen av 1980-talet konkurrerar kommersiella företag med
SVT om TV-publikens uppmärksamhet, först i form av satellitsändningar
och sedan slutet av år 1991 också genom marksänd TV. För närvarande
finns ca femton kommersiella TV-kanaler som särskilt vänder sig till en publik i Sverige. Enligt en undersökning av Granskningsnämnden
för radio och TV där programutbudet i SVT år 1997 jämfördes med
innehållet i fem kommersiella TV-kanaler var mångfalden klart större
i SVT än i de kommersiella sändningarna.
Inom ljudradion pågår kommersiella lokalradiosändningar sedan år 1993. För närvarande har 84 företag tillstånd att sända kommersiell lokalradio. De flesta av dessa tillhör något nätverk med mer eller mindre omfattande programsamarbete. De kommersiella kanalernas innehåll består till mycket stor del av musik.
Trots konkurrensen har Sveriges Radio och Sveriges Television en stark ställning hos publiken. Nära 50 procent av TV-tittandet och två tredjedelar av radiolyssnandet avser dessa företags program.
Under den närmaste framtiden kan konkurrensen inom radio- och TV-området väntas öka ytterligare. Digitaltekniken innebär att flera sändningar får plats inom ett givet sändningsutrymme. Den sammansmältning (konvergens) som pågår mellan teletjänster, datatjänster, television och radio innebär att tjänster som tidigare var hänvisade till bestämda överföringssätt i ökad utsträckning kan sändas ut med olika slags teknik. Nya tjänster blir möjliga genom att delar från t.ex. teletjänster och television kombineras.
I takt med att nya tjänster tillkommer kan publikens behov tillgodoses på nya sätt. Konkurrensen medför att befintliga företag ställs inför nya
krav. Det är emellertid svårt att nu bedöma hur de möjligheter som skapas
genom den tekniska utvecklingen kommer att påverka förutsättningarna
för radion och televisionen.
I konvergensutredningens betänkande Konvergens och förändring
(SOU 1999:55) uttalas att konvergensutvecklingen ökar behovet av radio
och TV i allmänhetens tjänst. Enligt utredningen kan kommersiella aktörer
inte förväntas tillfredsställa tillgänglighet eller mångfald där detta
inte har en kommersiell bärighet. Mot bakgrund av detta, och mot bakgrund
av ett ökat medieutbud i stort, kommer det att bli ännu viktigare i framtiden att garantera en radio- och TV-verksamhet som når i princip alla,
som förenar det breda uppdraget med djup och kvalitet och som har integritet
och oberoende i förhållande till kommersiella, politiska och andra
intressen.
Uppgifterna för en radio och TV i allmänhetens tjänst kan således på ett mycket allmänt plan beskrivas som att ge alla tillgång till ett allsidigt och oberoende programutbud av hög kvalitet. Detta innebär bl.a. att sändningarna skall kunna tas emot överallt i landet, att både stora och små publikgrupper i rimlig utsträckning skall kunna få sina önskemål tillgodosedda, att sändningarna skall uppfylla krav på opartiskhet, saklighet och oberoende av såväl staten som andra intressegrupper samt att alla program skall hålla hög kvalitet.
Utredaren skall utgå från att programföretagens uppgifter även i fortsättningen skall vara av denna karaktär.
Utredaren skall utarbeta ett brett underlag för den parlamentariska beredningsgruppens arbete. De frågor som anges i det följande skall särskilt behandlas. Om arbetet ger anledning till det får också andra frågor behandlas. Där det är lämpligt skall olika alternativ utformas. Erfarenheter från andra länder bör beaktas i den utsträckning utredaren finner det motiverat. I de fall utredaren lämnar förslag som innebär kostnadsökningar skall kostnadsberäkningar redovisas. Det ingår inte i utredarens uppdrag att lägga fram förslag till ändrade beskattningsregler.
Den huvudsakliga inriktningen av programföretagens uppgifter bestäms av riksdagen efter förslag av regeringen. Regeringen fastställer därefter olika styrdokument. För närvarande finns dels villkor i programföretagens sändningstillstånd, dels anslagsvillkor som fastställs i samband med medelstilldelningen för varje år. Tillståndsvillkoren uttrycks i kvalitativa termer, medan några av anslagsvillkoren är kopplade till produktionsvolym eller resursmängd.
Uppföljning av hur programföretagen utför sina uppgifter sker såväl när det gäller enskilda program som i fråga om verksamheten i stort.
Granskningsnämnden för radio och TV granskar innehållet i sända program.
Programföretagen upprättar vidare särskilda redovisningar av verksamheten.
Dessa s.k. public service-redovisningar granskas av Granskningsnämnden med avseende på om rapporterna ger ett tillräckligt underlag för såväl staten som allmänheten.
Utredaren skall överväga om det nuvarande sättet att beskriva programföretagens uppgifter är ändamålsenligt och om ordningen för att följa upp verksamheten är tillfredsställande. Om utredaren anser att det finns behov av det skall utredaren föreslå förändringar.
De senaste tio årens utveckling har inneburit en kraftigt ökad tillgång på kommersiell radio och television. Publiken har härigenom fått ökade valmöjligheter inom ett begränsat antal genrer (för televisionen bl.a.
underhållning, spelprogram, film och seriedramatik, för radion främst populärmusik).
Det nuvarande uppdraget för en radio och television i allmänhetens tjänst omfattar att tillgodose alla publikgrupper med ett mångsidigt utbud av hög kvalitet. Utredaren skall överväga om det, utifrån förutsättningen att detta uppdrag ligger fast, finns anledning att föreslå förändringar i överensstämmelse med förändringar i medielandskapet i stort. I detta sammanhang skall utredaren också behandla den lämpliga avvägningen mellan kvalitet och kvantitet i programverksamheten.
Programföretagen skall enligt gällande villkor beakta funktionshindrades behov. Företagen får samarbeta om på vilket sätt programmen skall göras tillgängliga för funktionshindrade. De samlade insatserna skall vara minst oförändrade och ny teknik skall utnyttjas för att öka möjligheterna för funktionshindrade att ta del av programmen. Program skall även produceras för funktionshindrade som särskilda målgrupper. SR, SVT och UR får samarbeta om hur ansvaret för funktionshindrade skall fördelas.
En utgångspunkt bör vara att radio- och TV-programmens tillgänglighet för funktionshindrade skall öka. Utredaren skall undersöka om det behöver ställas ytterligare krav på programföretagen för att uppnå en ökad tillgänglighet och föreslå hur sådana krav i så fall skall utformas. Utredaren bör i detta sammanhang beakta erfarenheter från andra länder och möjligheterna att använda ny teknik.
Programföretagen skall enligt sändningstillstånden sända program som speglar olika kulturer i Sverige och utlandet. Språkliga och etniska minoriteters behov skall beaktas, varvid samiska, finska och meänkieli (tornedalsfinska)
skall inta en särställning. SR, SVT och UR får samarbeta om hur ansvaret för invandrar- och minoritetsspråk skall fördelas.
Utredaren skall bedöma om tyngdpunkten ligger rätt när det gäller programföretagens verksamhet för språkliga och etniska minoriteter och om de särskilda insatserna bör ges en annan omfattning. Därvid skall regeringens bedömning om bl.a. romani chib i propositionen Nationella minoriteter i Sverige (prop. 1998/99:143) beaktas.
I detta sammanhang är det också viktigt att ta hänsyn till radions och televisionens stora betydelse som nyhetsförmedlare. Erfarenheterna från brandkatastrofen i Göteborg i oktober 1998 bör beaktas. En särskild utredare avgav i juni 1999 betänkandet Brandkatastrofen i Göteborg. Drabbade. Medier.
Myndigheter (SOU 1999:68). Betänkandet har överlämnats till Utredningen om erfarenheter av branden i Göteborg (dir. 1999:46) som fått i uppdrag att kartlägga och sammanställa resultaten av de olika utredningsaktiviteter som genomförts med anledning av Göteborgsbranden.
Enligt tillståndsvillkoren skall SR:s och SVT:s programutbud i sin helhet präglas av folkbildningsambitioner. I SVT:s public service-redovisning för år 1998 anges att vissa program och programtyper har folkbildande karaktär.
Frågan berörs inte i SR:s redovisning, men samma bedömning kan givetvis göras även i fråga om vissa program inom SR. För UR gäller att bolaget har till uppgift att bedriva programverksamhet inom utbildningsområdena förskola, ungdomsskola, högskola och vuxenutbildning.
Utredaren skall överväga om det är lämpligt att inslaget av folkbildning inom programföretagens samlade verksamhet förstärks, t.ex. genom att
arbetet med dessa frågor samordnas i högre grad. Även andra sätt att
förstärka folkbildningsinslaget bör belysas.
En radio och TV i allmänhetens tjänst har en mycket stor betydelse för kulturlivet. Genom sin ställning som uppdragsgivare spelar programföretagen en viktig roll för konstnärlig förnyelse och för att ge yrkesverksamma kulturarbetare arbetstillfällen och uttrycksmöjligheter. Radion och televisionen har också egna konstnärliga uttrycksformer. Under nuvarande tillståndsperiod har SVT och SR i sin roll som kulturbärare fått uppdraget att vidga och fördjupa sitt kulturansvar genom att bl.a. utöka sitt samarbete med kultur- och musikinstitutioner i hela Sverige i syfte att erbjuda fler utsändningar av föreställningar och evenemang. Programföretagen har också i uppdrag att ägna ökad uppmärksamhet åt program för och med barn och ungdomar.
En utgångspunkt är att arbetet med att fördjupa och vidga kulturansvaret skall fortgå inom hela public service-verksamheten. Utredaren skall belysa programföretagens förutsättningar och förmåga att på olika sätt leva upp till sitt kulturansvar. Vidare skall utredaren bedöma om de nuvarande villkoren är ändamålsenligt utformade.
För närvarande finns det tre formellt jämställda företag för radio och television i allmänhetens tjänst. Vart och ett av företagen har egen sändningsrätt, egen finansiering och egen teknik. UR har emellertid inte eget kanalutrymme utan utnyttjar sändningsutrymme i SR:s och SVT:s sändningar.
Företagen samarbetar kring olika frågor, bl.a. fördelningen av sändningstid och hur ansvaret för språkliga och etniska minoriteter och funktionshindrade skall fördelas. För uppbörd av TV-avgifter och förvaltning av avgiftsmedel har programföretagen dotterbolaget Radiotjänst i Kiruna AB.
Utredaren skall överväga om denna struktur är ändamålsenlig utifrån de uppgifter som programföretagen bör ha. Om utredaren finner skäl för detta skall utredaren föreslå förändringar. Förslagens skattemässiga konsekvenser skall analyseras.
Riksdagen har ställt upp olika krav som gäller programföretagens interna organisation och arbetssätt. För SVT och SR finns krav på att de skall ha en distriktsorganisation som är uppbyggd så att förhållanden i olika delar av landet kan speglas. Den närmare indelningen bestäms av respektive företag.
För SVT finns vidare krav på två självständiga nyhetsredaktioner och en separat nyhetsredaktion för text-TV. Vidare gäller för SVT och SR att minst 55 % av allmänproduktionen skall ske utanför Stockholm. Omfattningen av utomståendes medverkan skall öka under tillståndsperioden i samtliga programföretag. Även omfattningen av SVT:s och SR:s samarbetsprojekt med kulturinstitutioner och SVT:s utläggningar av produktionsuppdrag m.m. skall öka under tillståndsperioden.
Syftet med de angivna reglerna är att de skall skapa förutsättningar för mångfald och för att programmen präglas av olika perspektiv och även speglar hela Sverige. Ett ytterligare syfte är att produktionsmiljöer skall växa upp runt om i landet och att förutsättningar skall skapas för fristående produktionsföretag utanför huvudstadsregionen.
Utredaren skall bedöma om de krav som återfinns i nuvarande uppdrag är ändamålsenliga i förhållande till angivna syften eller om syftena med preciserade villkor skulle kunna nås på annat sätt. Eventuella förslag om förändringar skall kompletteras med en analys av deras konsekvenser.
I tillståndsvillkoren för SVT och SR anges att minst 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen skall kunna ta emot sändningarna via det analoga marknätet. Företagen är också ålagda att köpa utsändningstjänster av Teracom AB.
SVT, SR och UR bedriver även marksändningar med digital teknik. Den digitala marksända televisionen införs i etapper. Den första etappen
omfattar fem områden motsvarande ca 50 % av befolkningen. Digital-TV-
kommittén (Ku 1997:06) har till uppgift att följa sändningsverksamheten
under den första etappen. För digitala ljudradiosändningar har regeringen
medgett sändningar i de tre storstadsregionerna samt i Norrbottens län
motsvarande ca 45% av befolkningen. Regeringen har angett (prop. 1996/97:67
s. 35) att en utvärdering kan göras när mottagare väl finns tillgängliga
och såväl radioföretag som allmänheten i tillräcklig utsträckning har
givits möjligheter att bedöma för- och nackdelar med den nya tekniken.
Programföretagen sänder även via satellit.
SVT:s och UR:s sändningar riktade till Sverige skall enligt gällande
uppdrag vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild
betalning utöver erlagd TV-avgift. Detta utesluter inte avgifter för
tillhandahållande och hantering av programkort för marksänd digital TV.
Det ingår inte i utredarens uppdrag att lägga fram förslag om utbyggnad av digitala sändningar av radio eller television. Däremot skall utredaren redovisa ett eller flera alternativ för hur en övergång från analog till digital sändningsteknik för de aktuella programföretagen skulle kunna gå till. I detta sammanhang skall beredskapsfrågorna uppmärksammas.
Genom ny teknik, framför allt Internet, skapas nya möjligheter för programföretagen att göra programinnehållet tillgängligt för allmänheten.
Utredaren skall överväga om det finns behov av några särskilda riktlinjer för hur programföretagen gör innehåll tillgängligt på annat sätt än genom radio- och TV-sändning.
Systemet för finansiering av radio- och TV-verksamhet i allmänhetens tjänst bör uppfylla olika krav. Programföretagen bör ges tillräckliga resurser för att kunna utföra sina uppdrag. Samtidigt bör inte finansieringsmetoden begränsa programföretagens oberoende eller på annat sätt påverka programverksamheten på ett sätt som kan strida mot uppdraget. Det är en fördel om företagen kan överblicka de ekonomiska förutsättningarna för en längre tidsperiod. Systemet för finansiering bör vidare gynna en sund hushållning med resurser, inbegripet ett fortlöpande rationaliseringsarbete.
Det bör också vara lätt att överblicka och enkelt att hantera.
För närvarande finansieras programföretagen så gott som uteslutande med TV-avgifter. För SVT finns dessutom viss möjlighet till sponsring. UR får också ta emot vissa allmänna medel för särskilda utbildningsinsatser av engångskaraktär. Programföretagen får inte sända kommersiell reklam.
Utredaren skall presentera ett brett underlag som belyser olika sätt att finansiera radio och TV i allmänhetens tjänst. Utifrån förutsättningen att TV-avgiftsmedel även i fortsättningen bör vara den helt dominerande finansieringskällan skall utredaren överväga vilka konsekvenser det skulle få om även andra finansieringsformer skulle utnyttjas i större omfattning än för närvarande. Till grund för utredarens överväganden om finansiering skall ligga en ingående analys av programföretagens resursbehov, på kort och lång sikt, med beaktande av de förslag utredaren lämnar i denna utredning.
Utredaren skall också följa den utveckling som för närvarande pågår inom EU vad gäller finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst.
För huvuddelen av sin verksamhet anvisas programföretagen en klumpsumma som fördelas på programföretagens eget ansvar. För vissa ändamål anvisas emellertid särskilda medel från rundradiokontot; för närvarande gäller
detta för digitala sändningar, för kvalificerad produktion av TV-program
samt för SR:s programverksamhet till utlandet, Radio Sweden. Utredaren
skall beskriva för- och nackdelar med att särskilda medel anvisas för
bestämda ändamål.
Finansieringssystemet kännetecknas för närvarande av att nivån på TV-avgiften är angiven i nominella belopp medan medelstilldelningen till programföretagen är värdesäkrad genom ett särskilt index som avspeglar dels löneutvecklingen, dels utvecklingen av för verksamheten relevanta kostnader.
För att skillnader mellan inkomster och utgifter skall kunna hanteras finns en buffert i form av en viss likviditet på rundradiokontot.
Programföretagens medelstilldelning sker alltid i ett tidigare års
prisläge. Den faktiska medelstilldelningen blir inte känd förrän i
efterhand. Regering och riksdag har genom denna konstruktion inte den
slutliga informationen om den faktiska medelstilldelningen vid tiden för
beslut om budgetpropositionen. Det är önskvärt att denna ordning förenklas.
Utredaren skall överväga olika sätt att förenkla budgeteringen av medelstilldelningen. Syftet med en eventuell förändring skall vara att förbättra informationen till regering och riksdag om det faktiska medelsbehovet för kommande år och därigenom öka förutsebarheten och möjligheten att göra goda prognoser. Det bör även vara önskvärt för programföretagen att på förhand känna till den exakta storleken på de medel som kommer att tilldelas. Utredaren skall beakta att systemet för medelstilldelning bör främja en god hushållning, däri inbegripet ett fortlöpande rationaliseringsarbete inom programföretagen. Utredaren skall föreslå en modell där medelstilldelningen kan ske enligt ett på förhand känt index eller enligt andra kriterier så att medelstilldelningen skall kunna budgeteras i det för budgetåret aktuella prisläget. En utgångspunkt för en sådan modell kan vara det system för pris- och lönekompensation som tillämpas för statliga förvaltningskostnadsanslag. Utredaren bör också pröva hur principerna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten kan tillämpas på detta område. Utredaren skall även analysera vilka konsekvenser det skulle få om konstruktionen med en buffert i form av en viss likviditet på rundradiokontot skulle upphöra.
Möjligheterna till och konsekvenserna av att införa skatteplikt enligt mervärdesskattelagen (1994:200) på TV-avgiften skall analyseras.
För närvarande har SVT möjlighet att sända sponsrade program dels när det gäller sportevenemang, dels i fråga om vissa program som direktsänds till flera länder. Som sponsrat program räknas ett program där sponsorsbidraget har tillfallit SVT direkt eller medfört att SVT:s kostnader för programmet påtagligt har minskat.
Utredaren skall överväga om det finns anledning att förändra förutsättningarna för SVT att sända sponsrade program. I detta sammanhang skall utredaren beakta att möjligheten att få sponsorsbidrag inte bör begränsa programföretagens oberoende eller på annat sätt påverka programverksamheten på ett sätt som kan strida mot uppdraget.
Programföretagen bedriver olika sidoverksamheter, t.ex. försäljning av program och produkter med anknytning till programmen, uthyrning av teknik och studior eller sändningar till utlandet. I företagens anslagsvillkor anges att sidoverksamheter skall bära sina kostnader. Någon närmare precisering av innebörden i denna formulering görs inte. Det anges t.ex. inte närmare vilka verksamheter som skall betraktas som sidoverksamheter, för vilken period kravet på kostnadstäckning gäller eller hur de kostnader som skall täckas bör beräknas. Det finns inte heller något krav på att kostnader och intäkter för de olika sidoverksamheterna skall särredovisas.
I framtiden kommer det att bli viktigt att klarare kunna skilja mellan programföretagens kärnverksamhet och olika sidoverksamheter. I de fall programföretagen är verksamma på en konkurrensutsatt marknad är det angeläget att undvika att konkurrensen snedvrids genom att företagen t.ex.
inte eftersträvar full kostnadstäckning vid uthyrning av resurser. Det är också viktigt att omfattningen av programföretagens ekonomiska risktagande kan bedömas.
Utredaren skall föreslå vilka verksamheter som skall räknas till kärnverksamheten och hur en uppdelning mellan denna och sidoverksamheter kan åstadkommas. Utredaren skall överväga om programföretagens möjligheter att bedriva sidoverksamheter bör regleras samt föreslå hur redovisningen av sidoverksamheterna skall vara ordnad.
UR har till uppgift att bedriva programverksamhet inom utbildningsområdet i allmänhetens tjänst. Den del av programmen som är att betrakta som läromedel är kostnadsfria för användarna och står till förfogande som en fri nyttighet. Huvuddelen av dessa program distribueras som rundradiosändning, trots att materialet i allmänhet endast används i inspelad form. Verksamheten finansieras i det närmaste helt via TV-avgiften.
Utredaren skall redovisa hur stor del av medelstilldelningen till UR som används för program som helt eller huvudsakligen är avsedda för användning inom utbildningsväsendet. Utredaren skall vidare analysera vilka konsekvenserna skulle bli om denna verksamhet i fortsättningen inte finansierades via TV-avgiften utan direkt av brukarna eller på annat sätt
(Jfr. Distansutbildningskommitténs betänkande SOU 1997:148).
Den nuvarande tillståndsperioden omfattar de fem åren 1997-2001. Utredaren skall överväga hur lång den kommande tillståndsperioden bör vara. Därvid bör utredaren beakta dels intresset av att villkoren för programföretagens verksamhet ligger fast för en tillräckligt lång period, dels att förändringar i omvärlden kan göra det aktuellt att se över förutsättningarna med inte allt för långa mellanrum.
Enligt tillståndsvillkoren får programföretagen inte sända reklam. Förbudet omfattar inte sponsringsmeddelanden, reklam för egen programverksamhet, utbildningsmaterial eller andra liknande produkter med direkt anknytning till programmen. Granskningsnämnden för radio och TV har bedömt att villkoret inte ger t.ex. SR rätt att sända s.k. trailrar för program i SVT eller vice versa.
Det har även förekommit diskussioner om hur långt möjligheten att göra reklam för produkter med anknytning till programmen bör sträcka sig.
Utredaren skall överväga om det aktuella villkoret har en lämplig utformning.
Utredaren skall samverka med Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB. Vid sin behandling av frågorna om programföretagens övergång till digital sändningsteknik och om språkliga och etniska minoriteter skall utredaren dessutom samråda med Digital-TV-kommittén respektive Utredningen om erfarenheter av branden i Göteborg.
Uppdraget skall redovisas före utgången av maj 2000.