Dir. 1999:43
Beslut vid regeringssammanträde den 3 juni 1999.
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att
- genomföra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i denna
lag samt föreslå de ändringar som behövs
- pröva om det finns behov av lagändringar eller andra åtgärder för att tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt i de fall föräldrarna inte
vill samarbeta med socialtjänsten
- bedöma behovet av lagändringar och utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem
under lång tid
- analysera hur föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till
bestämmelserna om barns rätt att komma till tals i frågor som rör barnet.
Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera sig på någon punkt. Genom
ratificeringen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättslig
förpliktelse att följa konventionens bestämmelser.
Barnkonventionen sätter barnets behov i centrum. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är en röd tråd
i konventionens sakartiklar. Staterna skall säkerställa att ett barn inte
skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, om ett åtskiljande inte är
nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn från dess
föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp mot eller
vanvård av barnet från föräldrarnas sida" (artikel 9). Flera av
barnkonventionens artiklar syftar till att ge barn ett särskilt skydd mot
övergrepp och utnyttjande, i situationer där vuxenvärlden på olika sätt
kränker barnet och brister i respekt för det. Samhället har en skyldighet
att skydda barn i situationer där familjens skyddsnät inte är tillräckligt.
År 1996 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, som hade i
uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis
förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser. I sitt betänkande
Barnets bästa (SOU 1997:116) konstaterar kommittén att socialtjänstlagen
(1980:620) och lagen om vård av unga (LVU), liksom barnkonventionen, utgår
från att det först och främst är förebyggande och stödjande insatser i
hemmen som skall göras för att skydda barn. Den uppräkning av situationer i
LVU som kan föranleda ett ingripande stämmer väl överens med den uppräkning
som finns i artikel 19 av barnkonventionen och de uttalanden som görs i
förarbetena till lagen är väl i överensstämmelse med intentionerna i
barnkonventionen. Kommittén konstaterar dock utifrån den rättspraxis som
har utvecklats att det finns behov att se över LVU i syfte att stärka
barnperspektivet, så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där
barnets bästa skall vara det primära. Kommittén föreslår vidare att
översynen av LVU även skall avse frågan om att utforma en modell för
varaktighet för långvariga familjehemsplaceringar.
I remissbehandlingen av Barnkommitténs betänkande har flertalet remissinstanser, som har yttrat sig i frågan, tillstyrkt att en översyn av
LVU görs och att även frågan om att skapa en modell för långvariga
familjehemsplaceringar tas med i översynen. I remissyttrandena har även
framförts att frågan om socialtjänstens uppföljningsansvar när föräldrar
avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när vårdnadshavaren
motsätter sig det bör omfattas av översynen.
Regeringen har i propositionen Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182) aviserat att en översyn
av LVU kommer att göras i syfte att stärka barnperspektivet i lagen så att
det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är det
primära. Regeringen har också uttalat i propositionen att den kommande
utredningen även skall se över möjligheterna att skapa en modell för
långvariga familjehemsplaceringar, barnets behov av uppföljningskontakt när
vårdnadshavarna avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när
vårdnadshavaren motsätter sig det.
Barnkommittén har vid sin genomgång av socialtjänstlagen och LVU funnit att lagstiftningen när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård
och sexuellt utnyttjande i familjen väl avspeglar intentionerna i
barnkonventionen. Kommittén konstaterar dock att den genomgång av
rättspraxis som kommittén har gjort när det gäller vård enligt LVU ger
anledning till eftertanke. Lagens uppbyggnad och de rekvisit som uppställs
för att ett ingripande skall ske, gör att tyngdpunkten i målen om beredande
av vård enligt LVU synes ligga mer på en utredning och beskrivning av
föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst för
barnet. Detta gör också att förhandlingarna i länsrätt och kammarrätt
tenderar att mer handla om föräldrarna och deras behov än om barnets behov
och föräldrarnas förmåga att tillgodose dessa. Barnkonventionens
utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda barnets bästa och
respekten för barnets åsikter och rättigheter framgår inte tillräckligt
tydligt i LVU. Lagen bör därför ses över i dessa delar.
Även Socialstyrelsen har pekat på behovet av en översyn av LVU i syfte att stärka barnperspektivet. I rapporten Barnet i rättsprocessen (SoS-rapport
1995:21) redovisas en genomgång av domar i LVU-mål, där socialnämnden ansökt
om vård på grund av brister i hemmiljön (2 § LVU). En genomgång gjordes av
samtliga domar vid fyra länsrätter och de fyra kammarrätterna under år
1993. I rapporten konstateras att föräldrarnas problem tenderar att hamna i
fokus i processen och att barnet blir mer osynligt ju längre processen
fortskrider. Studiens huvudsyfte var att undersöka vilken betydelse
socialnämndens underlag har för domstolens beslut. Resultaten visar att det
inte finns något tydligt samband mellan beslutsunderlagens kvalitet och
utfallet i kammarrätten. Andra faktorer tycks ha större betydelse, t.ex.
vad som händer vid den muntliga förhandlingen. En annan viktig slutsats är
att förhandlingarna mer handlar om föräldrarna än om barnet.
Barnpsykiatrikommittén har i sitt betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31)
pekat på att det saknas fungerande regler inom tvångsvården för en grupp
ungdomar som på grund av sina psykiska problem behöver tvångsvård i någon
form. Problemet verkar främst gälla tonårsflickor som på grund av sina
psykiska problem är självdestruktiva, vilket bl.a. kan yttra sig i
ätstörningar och självmordsförsök. Det råder stor rättsosäkerhet för de
ungdomar som inte uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom
socialtjänsten på grund av sitt beteende, men som samtidigt inte heller
uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt lagen (1991:1128) om
psykiatrisk tvångsvård, LPT. Psykiska problem utgör inte grund för ett
ingripande med stöd av LVU. Socialtjänsten tvingas därför ibland att söka
brister i den unges hemmiljö för att kunna bereda honom eller henne vård.
Kommittén framhåller att det vore önskvärt om gränserna för när vård skall
beredas den unge med stöd av LVU eller LPT ses över.
I 12 § socialtjänstlagen föreskrivs att socialnämnden med särskild uppmärksamhet skall följa utvecklingen hos barn och ungdomar som visat
tecken på en ogynnsam utveckling och i nära samarbete med hemmen sörja för
att barn och ungdom, som riskerar att utvecklas ogynnsamt, får det skydd och
stöd som de behöver. Socialtjänstens insatser skall utformas och genomföras
tillsammans med den enskilde. Detta innebär att föräldrar har stort
inflytande över valet av åtgärder som vidtas. De kan välja att ta emot eller
tacka nej till erbjuden hjälp, om förhållandena inte är sådana att
bestämmelserna i LVU är tillämpliga.
Det är nödvändigt med samtycke för att kunna nå resultat i socialt arbete.
Samtycke kan i regel åstadkommas genom ett varierat utbud av insatser och
genom att berörda socialarbetare har hög kompetens. Det finns dock
situationer när barn är särskilt utsatta och då socialtjänsten, trots
ansträngningar, inte lyckas få nödvändigt samtycke för att kunna sätta in
insatser och kunna följa barnets utveckling. Det förekommer framför allt i
arbete med familjer med stora sociala problem, missbruk och/eller psykisk
sjukdom. Det är t.ex. inte ovanligt att dessa familjer flyttar när en
utredning genomförts och familjen tackat nej till erbjudet stöd. I dessa
situationer respekteras föräldrarnas integritet på ett sätt som inte gagnar
barnet och dess behov.
Barnpsykiatrikommittén har mot denna bakgrund framhållit att socialtjänstens uppföljningsansvar bör granskas ur ett barnperspektiv. Ett
uppföljningsansvar som omfattar någon form av kontrollstationer under
barnets uppväxt - med rätt och skyldighet för socialtjänsten att inhämta
uppgifter från andra myndigheter - bör enligt kommittén utredas.
Det finns en möjlighet till uppföljning genom bestämmelsen i 22 § LVU om att
den unge skall ha en kontaktperson eller delta i behandling i öppna former
inom socialtjänsten, det s.k. mellantvånget. Bestämmelsen är tillämplig när
den unge på grund av sitt beteende är i behov av vård och inte ger sitt
samtycke. Det används dock i relativt liten omfattning, men ger
socialtjänsten en möjlighet till uppföljning. När det gäller de mindre
barnen kan uppföljning endast ske med föräldrarnas samtycke.
Möjligheter att skapa en modell för långvarig familjehemsvård Vid utgången av år 1997 var drygt 8 100 barn placerade i familjehem. Knappt
70 procent av dessa barn är placerade med föräldrarnas samtyckte enligt
socialtjänstlagen. Statistiska uppgifter om långtidsplacerade barn är i dag
dock inte fullständiga. Socialstyrelsen konstaterar i rapporten Ovisshetens
barn (SoS-rapport 1995:8) att de långtidsplacerade barnen utgör en relativt
stor del av det totala antalet barn i familjehemsvård. Svensk
familjehemsvård är starkt präglad av tanken om återförening mellan barn och
föräldrar. Vartannat barn i familjehem har varit placerat i mer än tre år,
vart tredje i fem år eller mer. Sannolikheten för en återförening mellan
barn och föräldrar minskar drastiskt om barnet inte flyttat från
familjehemmet inom de första åren. Det är framförallt föräldrarnas vilja och
förmåga att själva ta hand om sitt barn, som avgör om familjehemsvården
skall fortsätta. Frågan om barnets fortsatta boende kopplas inte vid någon
tidpunkt loss från frågan om föräldrarnas rehabilitering och bedöms helt
fristående från föräldrarnas situation.
Barn som växer upp i familjehem lever under speciella omständigheter genom att det inte är tydligt var de hör hemma. Ibland känner de att de hör hemma
i familjehemmet och ibland upplever de sig ha tillhörighet både i sin
ursprungsfamilj och i familjehemmet. Det finns forskning där barn själva
fått komma till tals och beskriva hur de upplever sin familjetillhörighet.
Barnkommittén påpekar att det varken i socialtjänstlagen eller i LVU nämns
något om hur ett ärende skall handläggas om en återförening mellan barn och
föräldrar inte är möjlig. Inte heller finns tidsangivelser eller beskrivning
av vilka omständigheter som kan föranleda en mer permanent placering. En
placering övervägs var sjätte månad i socialnämnden, som tar ställning till
om vården skall fortgå eller upphöra. Föräldrar kan också begära att få hem
sitt barn. Avgörande för när och om vården kan upphöra är i praktiken ofta
föräldrarnas vilja och förmåga att ta hand om barnet snarare än barnets
behov och situation.
I föräldrabalken (6 kap. 8 §) finns bestämmelser som gör det möjligt att i vissa fall flytta över vårdnaden om ett familjehemsplacerat barn till
familjehemsföräldrarna. Den bestämmelsen används dock sällan i praktiken.
De skäl som angetts till detta är bl.a. att socialsekreterarna är osäkra när
det gäller tillämpningen av reglerna i föräldrabalken och att det finns en
osäkerhet kring vad en överflyttning av vårdnaden i längden innebär för
barnet.
I Finland är det i vissa fall möjligt för domstol att besluta att vårdnaden om ett barn skall tillkomma familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar
tillsammans. Domstolen kan vid behov ge föreskrifter om vårdnadshavarnas
uppgifter, rättigheter och skyldigheter samt besluta om en
uppgiftsfördelning mellan vårdnadshavarna. Frågan om gemensam vårdnad för
familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar behandlades i riksdagen under
våren 1998 med anledning av en motion (se bet. 1997/98:LU12). I sitt - av
riksdagen godkända - betänkande uttalade utskottet att det inte kunde se
några fördelar med en sådan lösning. Utskottet har nyligen avstyrkt bifall
till en motion med samma inriktning (se bet.1998/99:LU18). Det bör därför
inte ingå i utredningens uppdrag att överväga införandet av en sådan
ordning.
I socialtjänstlagen infördes den 1 januari 1998 en bestämmelse som innebär att barns inställning så långt det är möjligt skall klarläggas och hänsyn
tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad (9 §).
Socialstyrelsen har i sitt remissvar till Barnkommitténs betänkande pekat på
den konflikt som kan uppstå mellan denna socialtjänstens skyldighet och
föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavares bestämmanderätt i de
situationer en förälder inte vill att någon pratar med barnet. JO har i ett
ärende (Dnr 634-1996) behandlat frågan om en socialnämnd som utan förälderns
vetskap samtalade med ett barn i skolan. Enligt JO blir det - när
vårdnadshavaren inte samtycker till att socialtjänstens personal talar med
barnet - ytterst beroende av en bedömning av förhållandena i det särskilda
fallet om kontakt ändå skall tas med barnet.
Institutet för sociala rättsfrågor har i en skrivelse år 1997 (dnr S97/4704/ST och dnr Ju97/2075) aktualiserat frågan om det bör införas en
möjlighet för den unge själv om han eller hon fyllt 15 år att väcka talan om
överflyttningen av vårdnaden. Enligt institutet faller socialtjänstens
insatser ibland på att föräldrarna vägrar den unge de stöd- och
hjälpinsatser utanför det egna hemmet som socialtjänsten kan erbjuda. De
bristande insatserna har enligt institutet lett till att "allt fler ungdomar
flyter runt utan kontroll från vuxenvärlden".
En särskild utredare tillkallas. Uppdraget består av flera delar och omfattar en översyn av LVU i syfte att stärka barnperspektivet och barnets
rättigheter i denna lag; en prövning skall också ske av behovet av
lagändringar eller andra åtgärder för att skydda barnet i de fall
föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten; utredningen skall också
bedöma behovet både av lagändringar och av utvecklingsarbete inom
socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas
i familjehem under lång tid. Därutöver skall förhållandet mellan
föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att
bestämma i frågor som rör barnets person och bestämmelserna om barns rätt
att komma till tals klarläggas.
Barnkonventionens utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter skall utgöra en grund för arbetet. Barn
som är med om en process där dess tillhörighet till den egna familjen
prövas, liksom barn placerade i familjehem behöver konventionens skydd i
extra hög grad. Artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för
de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som garanterar
den enskildes rätt till respekt för bl.a. familjeliv och den rättspraxis som
har utvecklas skall också beaktas.
I utredningsarbetet bör flicka/pojke-perspektivet vara tydligt. Finns omotiverade skillnader i bedömningen av om barnet skall omhändertas?
Förekommer det omotiverade skillnader i behandlingen av det placerade
barnet? Dessa är frågor som skall beaktas under hela utredningsarbetet.
Utredaren skall i sitt arbete utgå från den kunskap som finns tillgänglig
från tidigare utredningar, uppdrag och rapporter, samt aktuell forskning.
Utredaren skall samverka med berörda myndigheter och organisationer. Ett
nära samarbete med Utredningen om barnmisshandel och därmed sammanhängande
frågor skall också finnas. Utredaren skall även samråda med
Justitiedepartementet där frågan om kontakten mellan
adoptivbarn/adoptivföräldrar och biologiska föräldrar är föremål för
översyn. Kunskaper och erfarenheter ur såväl ett internationellt som ett
kulturellt perspektiv skall tas till vara.
LVU i dess nuvarande lydelse trädde i kraft den 1 juli 1990. Utredaren skall se över såväl lagens innehåll som dess uppbyggnad. I uppdraget ingår att
föreslå lagändringar så att barnets bästa tydliggörs i lagen.
I uppdraget ingår att göra en analys av om barnets rättigheter blir
tillräckligt tillgodosedda när domstolarna fattar beslut om vård/upphörande
av vård samt om utformningen av lagens rekvisit påverkar praxis när det
gäller domstolarnas bedömning av barns vårdbehov. Finns det skillnad i hur
domstolarna bedömer flickor och pojkar i dessa sammanhang?
Det är svårt för socialtjänsten att i vissa situationer tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt. Eftersom de flesta åtgärder som står till
buds för att ge barn hjälp, stöd och skydd endast kan genomföras med
föräldrarnas samtycke kan mycket svåra situationer uppstå när föräldrar
avböjer erbjudna insatser. Detta gäller i synnerhet om en ansökan om vård
enligt LVU inte bifallits av domstolen eller om domstolen fattat beslut om
att vården enligt LVU skall upphöra. Det gäller också när den sociala
utredningen visar att barnet har behov av åtgärder från socialtjänsten och
föräldrarna avböjer fortsatt kontakt med socialtjänsten. Vissa barn hinner
fara mycket illa innan vård med stöd av LVU kommer till stånd.
Utredaren skall ta ställning till om det krävs lagändringar eller om metodutveckling och kompetensutveckling inom socialtjänsten är tillräcklig
för att barnets behov av uppföljningskontakt med socialtjänsten kan
tillgodoses i de fall föräldrarna avböjer kontakt.
Många av de barn som växer upp i familjehem lever i dag under otrygga förhållanden. Det finns barn som placeras som mycket små i familjehem och
blir kvar under hela uppväxttiden. Det enda sätt på vilket deras behov av
trygghet och kontinuitet kan tillgodoses med nuvarande lagstiftning är genom
att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna. Det är dock ovanligt
att så sker. Orsakerna till detta bör klarläggas. Utredaren bör göra en
utvärdering av de erfarenheter som finns inom detta område. En analys bör
också göras av i vilken mån tanken om återförening mellan barn och
föräldrar stämmer överens med tanken om hänsynen till barnets bästa.
Utredaren skall med utgångspunkt i vad som är bäst för barnet utreda hur
barns behov av kontinuitet och trygghet i samband med långvariga
familjehemsplaceringar kan tillgodoses genom lagstiftning och
metodutveckling. I en sådan analys bör det också ingå att ta del av de
kunskaper som finns om hur familjehemsplacerade barn och ungdomar själva ser
på frågan om hur deras behov av kontinuitet och trygghet i placeringen kan
tillgodoses. Utredaren skall i denna del ta del av erfarenheter och
utvärderingar av olika lösningar som tillämpas i andra länder.
Socialstyrelsen påbörjar hösten 1999 ett treårigt utvecklingsprojekt Looking after Children (LACS). LACS är ett system för att planera och
bedöma samt följa upp och utvärdera vården. LACS utgår från att
socialtjänsten bör dela ansvaret för placerade barn med föräldrar,
familjehemsföräldrar och andra viktiga vuxna. Utredaren bör följa detta
arbete.
En särskild svårighet uppstår i socialtjänstens arbete när det gäller att uppfylla kravet på att barn så långt det är möjligt skall komma till tals i
frågor som rör dem. Det förekommer att föräldrar motsätter sig att barnets
inställning klarläggs. En utvärdering av barnets rätt att komma till tals
bör göras. Det är därvid angeläget att det görs en analys av förhållandet
mellan föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet
att bestämma i frågor som rör barnets person och bestämmelserna om barns
rätt att komma till tals.
Utredningen skall belysa hur vanligt det är att ungdomar lämnar föräldrahemmet på grund av olika typer av konflikter i hemmet och hur
socialtjänsten hanterar dessa situationer
Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2000.