Ansvar och påföljder för psykiskt störda lagöverträdare

Innehåll

• Sammanfattning av uppdraget
• Bakgrund
• Straffansvarsutredningen
• Tvångspsykiatrikommittén
• Behovet av en översyn
• Tillfälliga förvirringstillstånd
• Särskild utskrivningsprövning
• Psykiskt störda i fängelse
• Utvecklingsstörda lagöverträdare
• Straffansvarsutredningens förslag
• Frihet från ansvar
• Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare
• Samhällsskydd
• Ansvaret för vården
• Utredningens förslag kräver ytterligare överväganden
• Införande av en tillräknelighetsreglering
• Bedömningar av straffvärdet
• Samhällsskydd
• Uppdraget
• Utgångspunkter för uppdraget
• Tillräknelighetsreglering m.m.
• Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare
• Samhällsskyddsåtgärder
• Övrigt
• Uppdragets genomförande och tidsplan

Dir. 1999:39

Beslut vid regeringssammanträde den 20 maj 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppdrag att utreda frågor om ansvar och påföljder för psykiskt störda lagöverträdare. Kommittén skall lämna förslag till en reformerad reglering av det straffrättsliga ansvaret samt formerna för ingripanden mot denna grupp av lagöverträdare. Reformen skall syfta till att åstadkomma en ordning som innebär att psykiskt störda personer som begår brott och som är straffrättsligt ansvariga också kan dömas till en påföljd som tillgodoser kravet på ett rimligt ingripande med hänsyn till det begångna brottet. Reformen syftar också till att psykiatrin inte skall bära ett ansvar för straffrättsliga aspekter eller behovet av samhällsskydd under längre tid än som motiveras av ett vårdbehov.

Kommittén skall
- analysera argumenten för och emot införandet av en tillräknelighetsreglering och de konsekvenser en sådan förändring skulle medföra,
- överväga om det finns behov av att lagreglera frågan om ansvar vid tillfällig sinnesförvirring som uppkommit utan eget vållande, och om det finns ett påtagligt praktiskt behov av en särreglering när det gäller de utvecklingsstörda,
- ta ställning till hur påföljdsregleringen för de psykiskt störda lagöverträdarna skall utformas,
- med utgångspunkt från de övriga lösningar kommittén föreslår analysera behovet av ett system med samhällsskyddsåtgärder samt om det är möjligt och lämpligt att införa ett sådant system,
- lämna förslag till hur ansvaret för den rättspsykiatriska vården skall fördelas,
- överväga hur behovet av rättspsykiatrisk vård, såväl i öppna som i slutna former, för intagna i kriminalvårdsanstalt bäst tillgodoses.

Bakgrund

Principen att vissa personer bör ges straffrättslig särbehandling på grund av sin psykiska status gäller sedan lång tid, både i vårt land och i andra länder. Huvuddragen i den nuvarande regleringen om påföljder för psykiskt störda lagöverträdare kom till när brottsbalken infördes 1965. Den straffrättsliga särbehandlingen gäller endast psykiskt störda och inte t.ex. utvecklingsstörda. Genom en reform 1992 började en ny lagstiftning om psykiatrisk vård av lagöverträdare att gälla. Vidare ändrades brottsbalkens påföljdsregler (prop. 1990/91:58, bet. 1990/91:SoU13, rskr. 1990/91:329, bet. 1990/91:JuU34, rskr. 1990/91:330). Reformen innebar bl.a. att begreppet allvarlig psykisk störning infördes i lagstiftningen. Därutöver infördes den särskilda utskrivningsprövningen.

Psykiskt störda lagöverträdare kan dömas till straffrättsligt ansvar. Enligt 30 kap. 6 § brottsbalken är det dock förbjudet att välja fängelse som påföljd, om brottet begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning. Om rätten finner att inte heller någon annan påföljd bör dömas ut, skall den tilltalade enligt samma paragraf vara fri från påföljd. Andra påföljder än fängelse kan emellertid dömas ut, även om gärningen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning.

Överlämnande till rättspsykiatrisk vård får enligt 31 kap. 3 § brottsbalken ske, förutsatt att påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter, om den som har begått brottet lider av en allvarlig psykisk störning och det med hänsyn till hans eller hennes psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande eller annat tvång. Rätten kan meddela beslut om särskild utskrivningsprövning om brottet begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning och det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den tilltalade återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag. Vården skall i sådana fall upphöra om det inte längre till följd av den psykiska störningen som föranlett beslutet om särskild utskrivningsprövning finns risk för att patienten återfaller i brott som är av allvarligt slag och det inte heller med hänsyn till patientens psykiska tillstånd eller personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han är intagen för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång. Beträffande dem som genomgår rättspsykiatrisk vård utan särskild utskrivningsprövning görs, i samband med utskrivningen, inte någon prövning av risken för återfall i brott.

Straffansvarsutredningen

Regeringen beslutade i maj 1994 om direktiv till en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor inom den allmänna straffrätten. Utredaren fick i uppdrag att överväga bl.a. om regelsystemet är ändamålsenligt utformat vad avser bedömningen av gärningar som någon begått under självförvållat rus, under påverkan av en allvarlig psykisk störning eller under tillfällig sinnesförvirring som någon råkat i utan egen skuld.

Uppdraget redovisades till regeringen i december 1996 (SOU 1996:185, Straffansvarets gränser). Straffansvarsutredningen redovisade en modell för ett nytt reaktionssystem för psykiskt störda lagöverträdare. Den 5 juni 1998 hölls en hearing i Justitiedepartementet med anledning av utredningens förslag. De frågor som främst diskuterades var om det finns ett behov av att göra förändringar i det nuvarande systemet och om Straffansvarsutredningens modell i så fall är en lämplig utgångspunkt för den fortsatta beredningen. De skriftliga yttranden som gavs in i anslutning till hearingen samt en redovisning av de synpunkter som framfördes finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju98/2067).

Tvångspsykiatrikommittén

Regeringen beslutade i november 1995 om direktiv till en parlamentarisk kommitté (Tvångspsykiatrikommittén, dir. 1995:140) med uppdrag att utvärdera lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV). Kommittén överlämnade i mars 1998 slutbetänkandet Rättssäkerhet, vårdbehov och samhällsskydd vid psykiatrisk tvångsvård (SOU 1998:32). Tvångspsykiatrikommitténs slutbetänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Socialdepartementet.

Behovet av en översyn

Den nuvarande regleringen av påföljder för psykiskt störda lagöverträdare har under årens lopp utsatts för kritik från olika utgångspunkter. Vid den hearing som hölls i Justitiedepartementet den 5 juni 1998 och som behandlade den modell för reglering som Straffansvarsutredningen presenterat uttalade deltagarna också samfällt att det finns ett behov av att reformera den nuvarande lagstiftningen.

Fängelseförbudet i 30 kap. 6 § brottsbalken

Det nu gällande fängelseförbudet i 30 kap. 6 § brottsbalken innebär att en person som har begått ett brott under inflytande av en allvarlig psykisk störning inte kan dömas till fängelse. Om det vid tidpunkten för domen inte finns någon allvarlig psykisk störning som gör det påkallat med tvångsvård finns det inte heller någon möjlighet att överlämna honom eller henne till rättspsykiatrisk vård. Detta kan, särskilt om det är fråga om ett allvarligt brott, leda till otillfredsställande resultat eftersom domstolen kan hamna i en situation då den saknar möjligheter att döma ut en lämplig påföljd. Högsta domstolen har dock behandlat frågan om tillämpningen av fängelseförbudet vid tillfälliga tillstånd av psykotisk karaktär, utlöst av alkoholberusning, och funnit att ett sådant tillstånd inte är att anse som en allvarlig psykisk störning vid tillämpning av 30 kap. 6 § brottsbalken (NJA 1995 s. 48).

Fängelseförbudet torde också innebära att det inte är möjligt att döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst eftersom rätten i sådana fall i domslutet skall ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd. Inte heller skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård torde kunna komma i fråga förutsatt att domstolen i domslutet skall ange ett alternativt fängelsestraff. Intensivövervakning med elektronisk kontroll kan inte komma i fråga eftersom intensivövervakning är en form av verkställighet av fängelsestraff. Däremot är det möjligt att döma till villkorlig dom eller skyddstillsyn, om påföljden inte förenas med föreskrift och alternativstraff.

Tillfälliga förvirringstillstånd

När det gäller s.k. tillfälliga förvirringstillstånd är rättsläget något osäkert. Med tillfällig förvirring avses bl.a. förvirring på grund av feber eller chock, i samband med epilepsianfall eller vid medicinering enligt läkares anvisningar. Gärningar som har begåtts under påverkan av en tillfällig sinnesförvirring som uppkommit utan eget vållande leder normalt inte till straffrättsligt ansvar. Någon uttrycklig reglering av frågan finns inte, och det kan diskuteras om ansvarsfrihet följer av en oskriven ansvarsfrihetsgrund eller av den allmänna uppsåtsregleringen.

Straffansvarsutredningen har som sin mening uttalat att det finns ett behov av att i lag reglera betydelsen i detta avseende av tillfällig förvirring som uppkommit utan eget vållande.

Särskild utskrivningsprövning

Domstolen kan, i samband med överlämnande till rättspsykiatrisk vård, besluta att vården skall vara förenad med särskild utskrivningsprövning. Det innebär att frågan om utevistelser, permissioner eller vårdens upphörande prövas av allmän förvaltningsdomstol. För att den rättspsykiatriska vården skall få upphöra i dessa fall krävs att det inte längre finns något behov sådan vård samt att det inte längre till följd av den psykiska störning som föranledde beslutet om särskild utskrivningsprövning finns risk för att patienten återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag. För att utskrivning skall kunna nekas krävs det dock inte att den psykiska störningen bedöms som allvarlig. Vården får inte heller upphöra om det med hänsyn till patientens psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen för fortsatt rättspsykiatrisk vård. Systemet med den särskilda utskrivningsprövningen tillkom för att i ökad utsträckning tillgodose behovet av samhällsskydd. Den nuvarande ordningen har kritiserats för att den innebär att personer hålls kvar i sluten vård trots att den behandlande läkaren bedömer att sådan vård inte längre behöver fortgå av medicinska skäl. Detta medför att psykiatrin måste ta på sig ett större ansvar för samhällsskyddet än som är befogat och att reglerna ger upphov till etiska konflikter för läkarna. En enkätundersökning som utfördes under 1995 visar också att många läkare som kommer i kontakt med patienter som dömts till rättspsykiatrisk vård upplever att den nuvarande ordningen ger upphov till etiska konflikter (Läkartidningen 1996 nr 46 s. 4165-4167). Tvångspsykiatrikommittén tar upp denna fråga men anser sig inte kunna föreslå någon ändring av de nuvarande reglerna på grund av att det straffrättsliga systemet i dag inte innehåller regler som beaktar behovet av samhällsskydd genom någon form av omhändertagande med tvång. Utredningen är dock inte främmande för att någon ändring bör göras om påföljdssystemet ändras (SOU 1998:32 s. 360 f.). Den särskilda utskrivningsprövningen har medfört att vårdtiderna har blivit längre inom den rättspsykiatriska vården. Samtidigt har det under senare tid uppmärksammats fall där personer som har begått allvarliga brott bedömts som allvarligt psykiskt störda och överlämnats till rättspsykiatrisk vård varefter den behandlande läkaren efter en relativt kort vårdtid gjort bedömningen att patienten inte har någon allvarlig psykisk störning och gjort en anmälan till länsrätten om att patienten skall skrivas ut. Kritik har då riktats mot systemet på den grunden att de straffrättsligt motiverade kraven på reaktion med anledning av brotten inte tillgodoses.

Psykiskt störda i fängelse

Straffansvarsutredningen påpekade att det finns risk för att alltför många psykiskt störda lagöverträdare döms till fängelse, bl.a. för att begreppet allvarlig psykisk störning ges en snävare tillämpning än som avsetts. Straffansvarsutredningen pekade också på risken för att de som döms till fängelse inte får den vård de är i behov av.

Genom 1991 års reform ökade möjligheten att döma till fängelse i de s.k. jämställdhetsfallen (när brottet begåtts under inflytande av annan själslig abnormitet av så djupgående natur att den måste anses jämställd med sinnessjukdom). Justitieutskottet uttalade i lagstiftningsärendet att regeringen måste ägna särskild uppmärksamhet åt kriminalvårdens resurser för de psykiskt störda lagöverträdarna (bet. 1990/91:JuU34 s. 33).

Undersökningar som gjorts tyder på att det finns ett stort antal intagna i kriminalvårdsanstalt som har psykiska problem. Kriminalvården har inte några resurser för sluten psykiatrisk vård. I enlighet med den s.k. normaliseringsprincipen ansvarar i första hand andra samhällsorgan för de intagnas hälso- och sjukvård. Således ansvarar landstingen för den slutna rätts-psykiatriska vården. Även kriminalvårdens behov av tillgång till psykiatrisk behandling i form av öppen vård täcks i viss utsträckning genom vårdinsatser inom den allmänna sjukvården. Kriminalvården har dock, genom några psykiatriska avdelningar, en mindre resurs för viss psykiatrisk öppenvård. Det har också inrättats särskilda stödavdelningar för intagna som har särskilda problem på grund av psykisk störning och som psykiatrin inte anser sig kunna ge någon behandling. Det gäller framför allt vissa personlighetsstörda.

Utvecklingsstörda lagöverträdare

I samband med 1991 års reform avskaffades möjligheten att överlämna en lagöverträdare som är utvecklingsstörd till vård i specialsjukhus enligt 1967 års omsorgslag. Lagrådet uttalade som sin mening att enbart förlitande på möjligheten att överlämna utvecklingsstörda till rättspsykiatrisk vård skulle kunna leda till svårigheter i rättstillämpningen eftersom det måste påvisas att lagöverträdaren, förutom en utvecklingsstörning, lider av en annan psykisk störning som kräver vård. Föredragande statsrådet uttalade dock att den särskilda påföljden för utvecklingsstörda bör behållas bara om det framstår som påkallat av påtagliga och praktiskt betydelsefulla behov. Statsrådet uttalade vidare att möjligheterna att tillämpa påföljden överlämnande till rättspsykiatrisk vård på lagöverträdare som är utvecklingsstörda gav ett tillräckligt utrymme för omhändertagande genom brottspåföljd för denna grupp som krävs utanför kriminalvården (prop. 1990/91:58 s. 471 f.). Under senare tid har frågan om påföljder för utvecklingsstörda uppmärksammats. Kritik har riktats mot att de riskerar att dömas till fängelsestraff trots att det inte är rimligt med hänsyn till deras personliga förhållanden och att de riskerar att överlämnas till rättspsykiatrisk vård trots att de inte har något psykiatriskt vårdbehov. Det finns därför skäl att åter överväga om det finns ett påtagligt praktiskt behov av en särreglering för denna grupp av lagöverträdare.

Straffansvarsutredningens förslag

Straffansvarsutredningen har identifierat tre olika intressen som gör sig gällande vid utformningen av regelsystemet för psykiskt störda lagöverträdare - ett straffrättsligt intresse, ett vårdintresse och ett samhällsskyddsintresse. Den modell som utredningen har presenterat är utformad på ett sådant sätt att dessa intressen klart skall skiljas åt. Modellen innebär i huvudsak följande.

Frihet från ansvar

Särregleringen beträffande psykiskt störda lagöverträdare skall gälla inte endast påföljdsbestämningen utan även avse frågan om den som begått gärningen på grund av sitt tillstånd är straffrättsligt ansvarig för gärningen. Utredningen föreslår att ett krav på tillräknelighet för straffrättsligt ansvar skall gälla (ansvarsförmåga). Det innebär att den som begår gärningar under påverkan av en allvarlig psykisk störning eller en tillfällig sinnesförvirring inte skall dömas till straffrättsligt ansvar förutsatt dels att tillståndet inte är självförvållat, dels att han eller hon till följd av tillståndet saknat omdömesförmåga eller förmåga att kontrollera sitt handlande. Gärningarna skall alltså inte utgöra brott. De skall dock kunna föranleda förverkande av egendom, företagsbot eller annan särskild rättsverkan samt skadeståndsskyldighet. Vidare skall, under vissa förutsättningar, särreaktioner i form av rättspsykiatrisk vård eller samhällsskyddsåtgärder kunna beslutas. Åklagaren skall ha rätt att föra talan om särreaktioner, och bestämmelserna i rättegångsbalken om allmänt åtal för brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år skall gälla i tillämpliga delar. Prövningen av ansvarsförmågan skall göras före uppsåts- eller oaktsamhetsbedömningen.

Som grund för sitt ställningstagande har utredningen anfört att grundsynen på straffrättspolitiken har förändrats under de senaste åren. Det har lett till att allt större vikt läggs vid frågor om skuld och ansvar och krav på likformighet, förutsebarhet och rättvisa. Utformningen av regleringen för psykiskt störda som har begått brottsliga gärningar har inte i samma utsträckning som påföljdssystemet i övrigt förändrats till följd av denna ändrade grundsyn. Utredningen har också anfört att det svenska systemet nästan är unikt i världen och att de flesta med Sverige jämförbara länder tillämpar tillräknelighetsläran. Det är enligt utredningen i sig ett starkt skäl för Sverige att överväga förändringar av den nuvarande ordningen. Vidare uppkommer vissa praktiska problem vid tillämpningen av den nuvarande ordningen.

Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare

Utredningen har föreslagit att det nuvarande fängelseförbudet i 30 kap. 6 § brottsbalken skall upphävas liksom bestämmelsen om överlämnande till rättspsykiatrisk vård i 31 kap. 3 § brottsbalken. Grundtanken är att majoriteten av de psykiskt störda lagöverträdarna i princip skall kunna dömas till samma påföljder som andra lagöverträdare. En mindre grupp skall dock befrias från straffrättsligt ansvar i enlighet med vad som redovisats ovan. Den tilltalades psykiska särart skall beaktas vid påföljdsbestämningen bl.a. genom tillämpning av 29 kap. 3 § 2 brottsbalken.

Vidare bör en särbehandling ske vid verkställigheten genom införandet av en ny påföljd: fängelse genom rättspsykiatrisk vård. Förhållandena vid domstillfället skall vara avgörande för om en person skall kunna dömas till fängelse genom rättspsykiatrisk vård. Däremot skall det inte ställas krav på orsakssamband mellan den psykiska störningen och den brottsliga gärningen. Påföljden skall kunna tillämpas om den tilltalade är allvarligt psykiskt störd och har behov av vård eller om den psykiska störningen inte är allvarlig men det finns ett vårdbehov och den tilltalade samtycker till påföljden. Verkställigheten skall ske hos sjukvårdshuvudmännen. Om vårdbehovet upphör innan straffet verkställts, skall den dömde överföras till kriminalvården för fortsatt verkställighet. Bestämmelser om villkorlig frigivning skall tillämpas vid fängelse genom rättspsykiatrisk vård.

Samhällsskydd

Utredningen har vidare föreslagit en ny form av frihetsberövande eller frihetsinskränkande åtgärder av samhällsskyddsskäl som skall kunna tillämpas beträffande psykiskt störda lagöverträdare (samhällsskyddsåtgärder). Beslut om sådana åtgärder skall kunna komma i fråga som en särreaktion vid ansvarsfrihet. Ett sådant beslut kan också komma i fråga efter det att en person underkastats vård och vårdbehovet upphört, eller efter verkställt fängelsestraff.

Beslut om samhällsskyddsåtgärder skall utgå från en straffbelagd gärning och beslutet skall fattas på grundval av en bedömning av en persons psykiska störning och risken för återfall i brott.

Ansvaret för vården

Utredningen anser slutligen att staten, formellt och finansiellt, skall ansvara för den rättspsykiatriska vården men att den faktiska vården skall ges av sjukvårdshuvudmännen.

Utredningens förslag kräver ytterligare överväganden

Straffansvarsutredningens modell för en reglering bemöttes positivt vid den hearing som hölls den 5 juni 1998, och de flesta var eniga om att utredningens modell kan ligga till grund för fortsatta överväganden om hur ett reformerat system skall byggas upp. Modellen bygger, som tidigare sagts, på en renodling av olika intressen om att tillgodose vårdbehov, samhällsskydd samt krav på förutsebarhet och proportionalitet. Förslagen utgör dock, som utredningen själv understrukit, endast en modell för en ny reglering, och flera frågor kräver ytterligare överväganden. Detta gäller särskilt grundelementen i utredningens förslag, nämligen återinförandet av en tillräknelighetsreglering och införande av samhällsskyddsåtgärder som ett komplement till påföljdsregleringen.

Införande av en tillräknelighetsreglering

Tillräknelighetsregleringen innebär att vissa psykiskt störda lagöverträdare inte skall åläggas straffrättsligt ansvar för sina gärningar. Den teoretiska grunden för en sådan reglering är att det inte är rimligt att ålägga straffrättsligt ansvar med hänsyn till att den som begick den brottsliga gärningen hade bristande mentala resurser som tog sig uttryck i en förvrängd verklighetsuppfattning eller avsaknad av förmåga att kontrollera sitt handlande vid gärningstillfället. En sådan reglering kan emellertid i viss utsträckning anses gå i en annan riktning än de förändringar på andra områden som genomförts beträffande psykiskt störda under senare år, t.ex. avskaffandet av reglerna om omyndighetsförklaring och 1995 års psykiatrireform som bl.a. klargör att psykiskt störda har samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare.

Utredningen föreslår att tillräknelighetsbedömningen skall göras innan domstolen prövar den tilltalades uppsåt eller oaktsamhet. Det innebär att det inte kommer att ske någon sådan prövning om domstolen finner att den tilltalade skall vara fri från ansvar med tillämpning av tillräknelighetsläran. Detta kan medföra svårigheter. Enligt utredningens förslag kommer den straffbelagda gärningen nämligen att läggas till grund för ingripanden i form av t.ex. skadestånd och förverkande liksom tvångsvård eller samhällsskyddsåtgärder, även i fall där straffrättsligt ansvar inte föreligger. En sådan ordning väcker frågan om hur den brottsliga gärningen på ett rättssäkert sätt skall kunna rubriceras och läggas till grund för ingripanden utan någon bedömning av uppsåt eller oaktsamhet. Andra frågor som aktualiseras är vilka processuella regler som skall tillämpas i fall där en frikännande dom på grund av bristande tillräknelighet kan förutses, åklagarens roll i mål eller ärenden av detta slag och möjligheten att besluta om tvångsmedel i sådana fall.

Bedömningar av straffvärdet

Straffansvarsutredningens modell bygger på tanken att vissa personer inte skall vara straffrättsligt ansvariga eftersom de har en sådan psykisk störning att de saknat omdömesförmåga eller förmåga att kontrollera sitt handlande. Enligt utredningen förväntas denna grupp bli liten. Andra allvarligt psykiskt störda personer skall vara straffrättsligt ansvariga. Även dessa kommer dock i stor utsträckning att anses ha begränsad omdömesförmåga eller förmåga att kontrollera sitt handlande. Bestämmelserna om förmildrande omständigheter i 29 kap. 3 § 2 och 3 brottsbalken kommer därför att bli tillämpliga på den grupp som nu omfattas av fängelseförbudet. Frågan är hur straffvärdebedömningen skall göras i dessa fall. En logisk följd av att vissa helt undantas från ansvar torde vara att straffvärdet anses lågt när en person som har en allvarlig psykisk störning begått ett brott, även om brottet i sig är allvarligt. För att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning finns det anledning att analysera hur straffvärdebedömning och påföljdsval bör göras för denna kategori.

Samhällsskydd

Frågan om att införa samhällsskyddsåtgärder är svårbemästrad av flera olika skäl, och det var också i denna del som tveksamhet kom till uttryck vid hearingen i juni 1998. Det ifrågasattes bl.a. om det var etiskt försvarbart att införa möjligheter till frihetsberövanden eller frihetsinskränkande åtgärder på grundval av bedömningar om risken för framtida brottslighet. Införandet av samhällsskyddsåtgärder förutsätter att det är möjligt att göra väl grundade bedömningar av risken för att en person skall återfalla i brottslighet. Ett rättssäkert system förutsätter också bl.a. att det klart går att avgränsa den krets av personer som kan träffas av sådana åtgärder. Det är sannolikt att det för bedömningar av behovet av samhällsskyddsåtgärder krävs hög psykiatrisk kompetens och att ingripandet, för att motsvara rimliga krav på kvalitet, även i övrigt skulle komma att - i vart fall i viss utsträckning - likna den psykiatriska vården och kräva medverkan av psykiatrin. Frågan uppstår då om det är rimligt att skapa en särskild ordning för sådana omhändertaganden och hur personal med lämplig kompetens för sådan verksamhet skall rekryteras.

Uppdraget

Kommittén skall mot bakgrund av det som nu har redovisats lämna förslag till en reformerad reglering av de psykiskt störda lagöverträdarnas straffrättsliga ansvar samt formerna för ingripanden mot denna grupp av lagöverträdare.

Utgångspunkter för uppdraget

Det är angeläget att söka finna en ordning som tillgodoser grundläggande krav på humanitet, rättvisa och rättssäkerhet, liksom straffrättsligt motiverade krav på förutsebarhet och proportionalitet. Kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet innebär bl.a. att reglerna måste vara tydliga och väl avgränsade. Avgränsningen av den personkrets av psykiskt störda som skall särbehandlas inom det straffrättsliga systemet har under årens lopp lett till tillämpningsproblem. Inom ramen för ett förändrat system är det viktigt att klargöra vilka grupper som i praktiken kommer att omfattas av olika bestämmelser och att utforma bestämmelserna så att det underlag som skall ligga till grund för prövningarna ger förutsättningar för rättssäkra och förutsebara bedömningar.

Reformen skall syfta till att åstadkomma en ordning som innebär att psykiskt störda personer som begår brott och som anses kunna bära straffrättsligt ansvar också kan dömas till en påföljd som är trovärdig och som tillgodoser kravet på ett rimligt ingripande med hänsyn till det begångna brottet. Det innebär att en lagöverträdares psykiska störning och behov av vård inte ensam bör styra omfattningen av de ingripanden som sker med anledning av brottet. Även andra faktorer - främst brottets straffvärde fastställt med hänsyn till såväl dess objektiva som dess subjektiva sida - måste alltså kunna påverka ingripandenivån. Detta leder till att domstolen måste ges någon möjlighet att tidsbestämma påföljder även för denna grupp av lagöverträdare och att domstolen åtminstone måste ges möjlighet att pröva om påföljden är tillräckligt ingripande med hänsyn till den brottsliga gärningen.

Den nuvarande regleringen har kritiserats för att läkare inom rättspsykiatrin tvingas tvångsvårda personer som inte har något vårdbehov. Det strider mot principer som gäller för läkare inom rättspsykiatrin och har därför skapat etiska konflikter för denna yrkesgrupp. Samtidigt kan inte bortses från behovet av samhällsskydd. Det måste därför övervägas om inte detta behov skall kunna tillgodoses också på andra sätt än genom psykiatrisk tvångsvård. Reformen måste syfta till att skapa en ordning som innebär att psykiatrin inte får bära ett ansvar för behovet av samhällsskydd under längre tid än som motiveras av ett vårdbehov.

Krav på humanitet och rättvisa innebär vidare att psykiskt störda personer som begått brottsliga gärningar och som har ett vårdbehov har rätt att få vård och behandling under verkställigheten, oavsett om de skall särbehandlas vid påföljdsvalet eller inte.

Kommitténs uppgift är att åstadkomma en praktiskt fungerande ordning som tillgodoser de grundläggande krav som nu nämnts och som avhjälper de brister som den nuvarande lagstiftningen har. Kommittén skall analysera och ta ställning till vilka förändringar som krävs för att uppnå de syften som tidigare nämnts.

Straffansvarsutredningen har, som tidigare redovisats, utarbetat en modell för hur påföljdssystemet kan reformeras i syfte att tillgodose grundläggande principiella krav. Den är logisk och konsekvent och vilar på en tydlig straffteoretisk grund. Förslaget innebär en mycket ingripande reformering av systemet och medför krav på omfattande förändringar i den straffrättsliga regleringen.

Kommittén skall, mot bakgrund av vad som tidigare sagts om syftet med reformen och kommitténs uppgift, pröva om en så grundläggande förändring som utredningen föreslagit behövs för att uppnå de krav som ställs eller om dessa krav i stället bör tillgodoses genom förändringar av och tillägg till det nuvarande systemet.

Tillräknelighetsreglering m.m.

Kommittén skall analysera argumenten för och emot att införa en tillräknelighetsreglering och de konsekvenser en sådan förändring skulle innebära. Att Sverige har en avvikande utformning av regelsystemet jämfört med andra länder bör i sig inte innebära något avgörande skäl för att förändra den nuvarande ordningen om den inte medför faktiska problem i det internationella samarbetet. Kommittén skall göra en kartläggning och kritisk analys av regelsystemen i några med Sverige jämförbara länder. Kartläggningen skall också avse hur vårdbehov och samhällsskydd tillgodoses i dessa system. Kommittén skall vidare belysa vilka erfarenheter man kan göra av den praktiska tillämpningen av systemen.

Vid övervägandena av om en tillräknelighetsreglering bör införas skall kommittén bedöma om en ordning som innebär att gärningsmän som har en kvalificerad psykisk störning skall vara fria från påföljd är lämpligare än en regel om ansvarsfrihet. Ett påföljdsförbud ligger närmare vår nuvarande uppbyggnad av straffsystemet.

Om kommittén anser att ett system med frihet från ansvar eller frihet från påföljd bör införas, skall kommittén också överväga vilka ingripanden som bör kunna komma i fråga för denna grupp av personer.

Kommittén skall i detta sammanhang också ta ställning till om det finns behov av en reglering av frågan om ansvar vid tillfällig sinnesförvirring, som uppkommit utan eget vållande. Utgångspunkten bör vara att regleringen skall vara klar och tydlig så att krav på rättssäkerhet och förutsebarhet tillgodoses.

Dessutom skall kommittén överväga om det finns ett påtagligt praktiskt behov av en särreglering när det gäller de utvecklingsstörda t.ex. för att undvika att denna kategori av lagöverträdare drabbas av fängelsestraff i fall då utvecklingsstörningen medför att en sådan påföljd måste anses som inhuman och olämplig.

Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare

Kommittén skall ta ställning till hur påföljdsregleringen för de psykiskt störda lagöverträdarna skall utformas. Om kommittén anser att de psykiskt störda lagöverträdarna i större omfattning skall kunna dömas till samma påföljder som andra är det viktigt att analysera vilka resultat det kommer att leda till när det gäller den grupp som i dag träffas av fängelseförbudet. Kommittén skall i det sammanhanget särskilt uppmärksamma bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. 3 § 2 och 3 brottsbalken. För att fängelsestraff skall kunna komma i fråga i ökad utsträckning är det av avgörande betydelse att de dömda kan få sitt behov av rättspsykiatrisk vård tillgodosett inom ramen för verkställigheten av fängelsestraffet. För att åstadkomma en ökad flexibilitet mellan vård- och fängelsepåföljderna har Straffansvarsutredningen föreslagit införandet av påföljden fängelse genom rättspsykiatrisk vård. Möjligheten att få fängelse genom rättspsykiatrisk vård är enligt förslaget helt frikopplad från frågan om brottet begåtts under inflytande av en allvarlig psykisk störning. Förhållandena vid domstillfället skall vara avgörande.

Om kommittén föreslår att fängelse genom rättspsykiatrisk vård skall införas, bör kommittén överväga också om det är lämpligt att inom ramen för verkställigheten av fängelsestraffet skapa ett system som ger möjligheter att fatta beslut om att fängelsestraffet skall verkställas genom rättspsykiatrisk vård.

Om kommittén väljer att behålla den nuvarande påföljden överlämnande till vård, kunde den påföljden i så fall kombineras med en möjlighet att på begäran av åklagaren undanröja påföljden om det i efterhand visar sig att den tilltalades vårdbehov var så ringa att påföljden resulterade i ett ingripande som inte på något sätt motsvarar brottets svårhet.

Samhällsskyddsåtgärder

Kommittén skall, med utgångspunkt från sina övriga förslag, analysera behovet av ett system med samhällsskyddsåtgärder. Kommittén skall överväga om det är möjligt att skapa ett förutsebart och rättssäkert sådant system, om det är lämpligt att införa ett sådant system och hur systemet kan utformas. Kommittén skall i det sammanhanget ta ställning till frågorna om hur personkretsen skall avgränsas, vilka grupper som i praktiken kommer att omfattas av regleringen, vilken utredning som skall ligga till grund för besluten och var besluten skall fattas. Kommittén måste också lösa frågan om vilka krav som skall ställas för att samhällsskyddsåtgärder skall komma i fråga och när åtgärderna skall upphöra samt vilka som skall ge underlag för bedömningarna av behovet av ingripande.

Enligt Straffansvarsutredningens förslag skall samhällsskyddsåtgärder kunna komma i fråga vid frihet från ansvar på grund av bristande tillräknelighet, när kravet på uppsåt inte är uppfyllt men också i samband med villkorlig frigivning under vissa förutsättningar. För att samhällsskyddsåtgärder skall kunna komma i fråga skall enligt förslaget krävas att brottet begåtts under inflytande av en allvarlig psykisk störning eller en psykisk störning som typiskt sett medför återfallsrisk. Vidare krävs att gärningen varit av viss allvarlig art samt riktat sig mot eller medfört fara för annans liv eller hälsa och att det finns en påtaglig risk för återfall i brott. Dessa kriterier innebär att tillämpningsområdet kommer att bli relativt omfattande och bl.a. avse många av dem som i dag döms till fängelsestraff för allvarligare våldsbrott.

Kommitténs förslag bör inte innebära avsevärt ökade möjligheter att besluta om tidsobestämda frihetsberövanden eller frihetsinskränkningar vid allvarligare brottslighet. Samhällsskyddsåtgärder inom ramen för det straffrättsliga systemet för psykiskt störda lagöverträdare bör därför, om en sådan särreglering anses nödvändig, begränsas till fall där behovet av en sådan reglering gör sig särskilt starkt gällande.

Om kommittén finner att en särskild ordning för samhällsskyddsåtgärder bör införas skall kommittén också behandla frågan om vem som lämpligen bör ansvara för verkställigheten av sådana beslut. Det bör dock inte i första hand komma i fråga att bygga upp någon ny myndighetsorganisation för denna kategori av personer utan kommittén bör försöka hitta en lösning som innebär att verksamheten kan byggas upp inom ramen för någon befintlig myndighetsstruktur.

Övrigt

Kommittén skall grundligt överväga hur personkretsen skall avgränsas i olika situationer inom ramen för ett nytt system så att kraven på förutsebarhet och rättvisa kan tillgodoses. Det är också angeläget att, med samma syfte, noga utreda vilket underlag som skall ligga till grund för besluten och var besluten skall fattas.

Kommittén skall vidare behandla och lämna förslag till hur ansvaret för den rättspsykiatriska vården skall fördelas.

Kommittén skall också, oavsett vilka konsekvenser förslagen kan få när det gäller antalet psykiskt störda i anstalt, ta ställning till hur de intagnas behov av rättspsykiatrisk vård, såväl i öppna former som sluten vård, bäst tillgodoses.

Kommittén skall belysa frågan om hur statens skadeståndsansvar för straffprocessuella och administrativa frihetsberövanden påverkas av en reformerad reglering och lämna förslag till de förändringar som kommittén anser nödvändiga.

Det står kommittén fritt att ta upp även andra frågor inom ramen för uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetet.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Kommittén skall följa den fortsatta beredningen av Tvångspsykiatrikommitténs betänkande som pågår inom Socialdepartementet. För att kunna genomföra en förändring av det nuvarande systemet är det av stor betydelse att utforma en ordning som kan accepteras av de yrkesgrupper som berörs av verksamheten, trots att dessa ofta har olika utgångspunkter för sina ställningstaganden. Kommittén bör därför under utredningen samråda med företrädare för myndigheter och organisationer som verkar inom ramen för det område uppdraget avser.

Kommittén skall analysera vilka konsekvenser förslagen får för processen vid domstol och beakta det reformarbete som pågår i detta hänseende. Kommittén skall utarbeta och lägga fram fullständiga lagförslag. Kommittén bör således presentera ett sammanhängande system med förslag till en ny reglering. Eftersom uppdraget är omfattande och innehåller ett flertal kontroversiella och komplicerade frågor bör kommittén sträva efter att skapa ett så brett beredningsunderlag som möjligt i de frågor som behandlas. Förslagets konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar redovisade förslag innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna och vid att redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt för sysselsättning och service i olika delar av landet.

Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av 2001. Om kommittén anser det lämpligt kan någon eller några delar av uppdraget redovisas i ett eller flera delbetänkanden.