Dir. 1999:11
Beslut vid regeringssammanträde den 25 februari 1999.
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda vissa frågor som gäller äganderätten till mark och hur denna äganderätt förhåller sig bl.a. till gruvnäringens behov inom minerallagen (1991:45). Vidare skall behovet av ett förstärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer utredas i samband med dels prövning av undersökningstillstånd och dels undersökningsarbeten.
Rätten till vissa mineraltillgångar har sedan lång tid varit särskilt reglerad i lagstiftningen. Lagstiftningen byggdes upp för att stödja och reglera utvinningen av de metaller som först började brytas i Sverige, främst järn, koppar och silver. I vårt land gäller sedan lång tid att rätten till malmer och mineral är gemensam för nationen. Under årens lopp har förskjutningar i olika riktningar skett mellan statens anspråk, markägarnas intressen och rättigheterna för dem som eftersöker och utvinner tillgångarna.
De bergarter och mineral som är vanligast i Sverige omfattas inte av minerallagen. Dessa ägs och disponeras av markägarna det vill säga s.k. markägarmineral. Dessa mineral utgör mer än 99,9 % av Sveriges berggrund.
Minerallagen omfattar ett antal mineraliska ämnen, t.ex. järn, guld, koppar, zink och grafit samt olja, gasformiga kolväten och diamant. Lagen reglerar mineral som är industriellt användbara och samhällsekonomiskt betydelsefulla och vars framletande genom prospektering och utvinning är komplicerad och förenad med stora risker och kostnader.
Minerallagen har som ett viktigt syfte att stimulera till prospektering efter mineral. I övrigt skall tillstånd ges så att en från allmän synpunkt ändamålsenlig undersökning eller utvinning kan komma till stånd samtidigt som lagen innebär att konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen skall prövas och kan tillgodoses.En utredning behövs nu för genomgång och analys av frågor om ägandet av berggrunden.
I detta innefattas den historiska och praktiska utvecklingen rörande orsaker till att staten förfogar över vissa mineraltillgångar.
Sedan det statliga stödet till prospektering avvecklades den 1 juli 1991 och den statliga prospekteringen inom Nämnden för statens gruvegendom lades ner under år 1993 har prospekteringen i Sverige mer än fördubblats. Förra året prospekterades i vårt land för 220 miljoner kronor. Prospekteringsverksamheten blir alltmer internationell. De flesta företagen som agerar i Sverige har en blandning av svenskt och utländskt ifråga om kapital och kompetens. I Gruvkommitténs slutbetänkande Gruvorna och framtiden (SOU 1996:152) gjordes bedömningen att Sverige behöver en prospektering för ungefär 240 miljoner kronor om året för att landet skall behålla nuvarande malmbas, dvs. kunskapen om känd och i vissa fall sannolik malm samt för att på lång sikt kunna hålla i gång befintliga gruvor och smältverk med åtföljande produktion och export. 20 % av Norrbottens yta och 7,5 % av hela Sveriges yta är föremål för undersökningstillstånd. Av dessa procentsatser avser 7,5 %
resp. 3,5 % undersökning av metaller och industrimineral. Gruvnäringen har cirka 5 000 anställda i Sverige och mineral- och metallindustrin 50 000 anställda. Brytningen i malmgruvorna utgör 1,8 % av industriproduktionen och 0,5 % av BNP.
Prospektering är en högriskverksamhet på grund av att en liten del av verksamheten leder till brytvärda fyndigheter. Sedan år 1990 har cirka 1 300 undersökningstillstånd beviljats men endast 3 bearbetningskoncessioner för nya gruvor.
Det är angeläget att ha en tydlig och rättvis lagstiftning men det är också viktigt att prospektörer och gruvbolag uppträder på ett sådant sätt att det allmänna förtroendet för verksamheten inte rubbas. Det är viktigt att värdefulla natur- och kulturmiljöer beaktas.
Prospekteringsarbete ställer stora krav på företagens uppträdande mot mark- och sakägare före, under och efter tillståndstiden. Företagen bör lära av varandras erfarenheter. Branschorganisationer som Svenska gruvföreningen kan t.ex. ta initiativ till gemensamma uppförandekoder för prospekteringsarbete och för kontakter med markägare och berörda myndigheter.
Minerallagen är en exploateringslag som skall avväga konkurrerande markanspråk på ett rättvist sätt. Markägaren får ersättning för skada och intrång både vid undersökning och vid bearbetning.Enligt minerallagen har berörda mark- och sakägare överklaganderätt och rätt till information och till ersättning för skada och intrång i huvudsak på samma grunder som i expropriationslagstiftningen. Genom ett beslut om att marken skall tas i anspråk övergår nyttjanderätten till gruvbolaget som efter avslutad utvinning ansvarar för att återställa marken.
Det ökande intresset för att söka efter mineral har lett till prospektering också i sådana mer tätbefolkade områden där mineralprospektering och gruvverksamhet tidigare varit relativt ovanlig.
Ett stort antal naturreservat och andra värdefulla kultur- och naturmiljöer har kommit att beröras av undersökningstillstånd.
Många enskilda markägare framför allt i södra Sverige har kommit att beröras av undersökningstillstånd. Från dessa håll har farhågor uttryckts för att gruvverksamhet skall ändra förutsättningarna för boende och arbete i bygden utan att hänsyn tas till invånarnas berättigade behov. Hänsynen till äganderätten upplevs som alltför svag i minerallagen och ersättningen för skada och intrång som otillräcklig.
Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) har i en skrivelse till regeringen begärt en översyn av minerallagen med syftet att bl.a. stärka markägarnas och andra sakägares ställning och för att få en bättre balans mellan lokala intressen och gruvnäringens behov. Företrädare för samtliga riksdagspartier har i motioner under 1998 begärt en översyn av minerallagen. I motionerna har det huvudsakligen anförts dels att markägarnas rättigheter skall stärkas och dels att skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer skall stärkas.
Behovet av och lämpliga former för ersättning till markägare, kommun, länsstyrelse eller staten behöver mot denna bakgrund utredas. Det behövs också en genomgång av behovet av och formerna för samråd och information till mark- och sakägare vid undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner. Bergmästarens uppgifter och tillståndshavarens ansvar för denna information bör därvid analyseras. Vidare skall behov av och lämpliga former för en förstärkning av skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer utredas i samband med dels prövning av undersökningstillstånd och dels vid undersökningsarbeten.
I den allmänna debatten har det på senare tid framförts att Sverige har den mest liberala minerallagstiftningen i världen. Ur näringspolitisk synvinkel är det angeläget att utländska investerare väljer att prospektera i Sverige i stället för i andra länder. Det får emellertid inte ske på ett sådant sätt att vi ställer våra mineraltillgångar till förfogande utan krav på tillräcklig ersättning. Det finns ingen aktuell, heltäckande genomgång av minerallagstiftningen i andra gruvländer.
Lagstiftningen har förändrats i flera gruvländer under senare år, i många fall i syfte att stimulera utländska investeringar. Det kan vara svårt att göra exakta jämförelser mellan olika länder p.g.a. olika geografiska och konstitutionella förutsättningar. Trots detta är en allmän jämförelse mellan vår och konkurrerande gruvländers lagstiftning angelägen, särskilt med betoning på hur markägares och exploatörers behov och rättigheter avvägs samt skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer.
En särskild utredare skall göra en översyn av om markägarnas rättigheter behöver utvidgas och hur detta på lämpligt sätt skall balanseras mot exploatörens behov och samhällets krav. Utredaren skall vidare utreda behovet av en förstärkning och utvidgning av skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer vid prövning av undersökningstillstånd och vid undersökningsarbeten. Utredaren skall särskilt ta ställning till om ersättningen till markägare bör bestämmas på annat sätt än i dag samt om det finns behov av att utöka det antal objekt eller områden som enligt lagen bör ha särskilda skyddsregler vid undersökningsarbete. Utredaren skall vidare ta ställning till behovet av att differentiera kraven för undersökningstillstånd vad avser tiden för tillståndet och intensiteten och arten i undersökningarbetet samt till behovet av regler för ställande av ekonomisk säkerhet för skada och intrång i samband med undersökningstillstånd.
Utredaren skall i sitt arbete göra en internationell jämförelse och analysera den historiska utveckling som lett fram till dagens reglering.
Utredningsuppdraget omfattar inte de skattefrågor, i första hand på realisationsvinstbeskattningens område, som kan aktualiseras under utredarens arbete.
Utredaren skall göra en konsekvensanalys av förslagen och redovisa de statsfinansiella kostnader och intäkter som dessa kan medföra.
Konsekvensanalysen bör täcka in lagstiftningens betydelse för möjligheterna till internationella direktinvesteringar samt effekter på näringlivet t.ex. företagens konkurrenskraft. Vidare skall arbetsförutsättningar och effekter för små och medelstora företag analyseras.
Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer.
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 maj 2000.