Prop.
1999/2000:57
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 27 januari 2000
Laila Freivalds
Mona Sahlin
(N äringsdepartementet)
Regeringen gör i propositionen bedömningen att konkurrensen på mark-
naden for mobil kommunikation behöver främjas ytterligare. I telelagen
(1993:597) infors därför en skyldighet för tillståndshavare som innehar
ett telenät för mobila teletjänster att, i den mån det finns tillgänglig kapa-
citet, på marknadsmässiga villkor upplåta nätkapacitet till andra. Upp-
låtelsen skall ske på villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till
vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Om upplåtelsen
sker till flera skall villkoren vara konkurrensneutrala i förhållandet
mellan dessa.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2000.
1 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 57
Prop. 1999/2000:57
1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................3
2 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597)............................4
3 Ärendet och dess beredning...............................................................7
4 Nuvarande ordning............................................................................8
5 Utvecklingen på mobiltelemarknaden...............................................9
5.1 Dagens mobiltelemarknad...................................................9
5.2 Utvecklingen av framtidens system för mobil
kommunikation..................................................................11
5.3 Internationell utblick.........................................................13
6 Behov av konkurrensfrämjande åtgärder.........................................15
6.1 Konkurrenssituationen i dag.............................................15
6.2 Behövs ny lagstiftning?.....................................................20
7 En skyldighet infors for nätoperatörer att upplåta nätkapacitet i
mobila nät........................................................................................24
7.1 Allmänt om forslaget och dess förenlighet med gällande
rätt.....................................................................................24
7.2 Förslagets närmare utformning.........................................30
7.3 Övriga frågor.....................................................................37
8 Ekonomiska konsekvenser...............................................................41
9 F örfattningskommentar....................................................................41
Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser..........................................45
Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag..................................................46
Bilaga 3 Lagrådets yttrande.................................................................49
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 januari 2000......55
Rättsdatablad............................................................................................56
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i telelagen (1993:597).
Prop. 1999/2000:57
Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597)’
dels att 11, 14, 15 och 63 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 23 a §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ett tillstånd skall gälla tills Ett tillstånd skall gälla tills
vidare. Tillstånd som avser till- vidare. Tillstånd som avser till-
handahållande av mobil teletjänst handahållande av mobil teletjänst
far dock tidsbegränsas. eller av nätkapacitet för sådan
verksamhet far dock tidsbegränsas.
Prop. 1999/2000:57
När fråga uppkommer om att
meddela tillstånd att inom ett all-
mänt tillgängligt telenät tillhanda-
hålla nya eller väsentligt ändrade
mobila teletjänster och det kan an-
tas att det frekvensutrymme som
kan avsättas för verksamheten inte
är tillräckligt för att ge tillstånd åt
alla som vill driva sådan verksam-
het, skall prövningen ske efter ett
förfarande med allmän inbjudan till
ansökan.
När fråga uppkommer om att
meddela tillstånd att inom ett all-
mänt tillgängligt telenät tillhanda-
hålla nya eller väsentligt ändrade
mobila teletjänster eller nätkapa-
citet för sådan verksamhet och det
kan antas att det frekvensutrymme
som kan avsättas för verksamheten
inte är tillräckligt för att ge tillstånd
åt alla som vill driva sådan verk-
samhet, skall prövningen ske efter
ett förfarande med allmän inbjudan
till ansökan.
Detsamma gäller när det fre- Detsamma gäller när det fre-
kvensutrymme som avsatts för en kvensutrymme som avsatts för
mobil teletjänst utökas eller på verksamheter enligt första stycket
annat sätt medger att ytterligare utökas eller på annat sätt medger att
tillstånd meddelas utan att pågående ytterligare tillstånd meddelas utan
användning begränsas. Inbjud- att pågående användning begränsas,
ningsförfarandet skall då avse en- Inbjudningsförfarandet skall då
dast det frekvensutrymme som avse endast det frekvensutrymme
härigenom blivit tillgängligt. som härigenom blivit tillgängligt.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten
far meddela föreskrifter om de sakliga grunder som skall tillämpas vid
prövning enligt denna paragraf.
Tillstånd enligt 7 § att driva televerksamhet far förenas med villkor om
skyldighet för tillståndshavare
Lagen omtryckt 1999:578.
2 Senaste lydelse 1999:1197.
1. att på vissa villkor tillhandahålla telefoni tjänst till fast nätanslut-
ningspunkt åt var och en som efterfrågar denna tjänst,
2. att med beaktande av tillgäng- 2. att med beaktande av tillgäng-
lig kapacitet tillhandahålla nätkapa- lig kapacitet tillhandahålla annan
citet på vissa villkor åt den som nätkapacitet än för mobila tele-
efterfrågar sådan, tjänster på vissa villkor åt den som
efterfrågar sådan,
3. att tillhandahålla information om verksamhetens ägare,
4. att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet, tillgäng-
lighet och kvalitet, och så att ett effektivt frekvensutnyttjande främjas,
5. att på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 23 eller 34 §,
6. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera uppgifter om en-
skildas teleabonnemang hos anmälningspliktig i den utsträckning de inte
omfattas av tystnadsplikt enligt lag,
7. att utan särskild ersättning upprätthålla telefonautomater i en om-
fattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser all-
mänhetens behov, samt
8. att på skäliga villkor tillhandahålla telefonisttjänster.
Tillstånd enligt 7 § att driva viss televerksamhet skall förenas med vill-
kor att på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 17 §.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten
meddelar närmare föreskrifter om det sätt på vilket tillståndsvillkoren
skall fullgöras.
Prop. 1999/2000:57
Den som innehar ett telenät för
mobila teletjänster och som har
tillstånd att tillhandahålla mobila
teletjänster eller nätkapacitet skall
tillgodose en begäran om att på
marknadsmässiga villkor upplåta
nätkapacitet i nätet för tillhanda-
hållande av mobila teletjänster
inom ett allmänt tillgängligt telenät.
En sådan skyldighet föreligger dock
endast i den mån det finns tillgäng-
lig kapacitet i nätet och om det kan
ske utan att nätet eller dess använ-
dare skadas eller att nätets drift
störs. Skyldigheten gäller inte i för-
hållande till andra tillståndshavare
som innehar telenät för mobila
teletjänster. Framställs begäran av
flera och finns det inte tillgänglig
kapacitet för samtliga, avgör
tillståndshavaren vems eller vilkas
begäran som skall tillgodoses.
Upplåtelse enligt första stycket
skall ske på villkor som är icke-
diskriminerande i förhållande till
vad tillståndshavaren tillämpar för
sin egen verksamhet och, om upp-
låtelse sker till flera, är konkur-
rensneutrala i förhållandet mellan
dessa.
Förelägganden och förbud enligt denna lag far förenas med vite.
Har någon ålagts att betala kon-
kurrensskadeavgift enligt 26 § kon-
kurrenslagen (1993:20) eller dömts
att betala vite enligt 59 § samma
lag, får vite enligt denna lag inte
dömas ut för samma förfarande.
Prop. 1999/2000:57
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.
2. Föreskrifterna i 23 a § tillämpas även på tillstånd som har beviljats
före ikraftträdandet.
Post- och telestyrelsen har i en skrivelse den 2 mars 1999 föreslagit vissa
ändringar i telelagen (1993:597). Myndigheten kompletterade förslaget i
en skrivelse den 1 april 1999. Förslaget innebär att vissa tillståndshavare
genom tillståndsvillkor åläggs skyldighet att på rimlig begäran och till
marknadsmässiga villkor upplåta nätkapacitet i mobila telenät. Skrivel-
serna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i
bilaga 1.
Regeringen har i augusti 1999 uppdragit dels åt Post- och telestyrelsen
att utreda vissa ytterligare frågor i anslutning till myndighetens förslag,
dels åt Centrum för transportekonomi vid Högskolan i Dalarna att utreda
frågan om vilka effekter förslaget kan få för teleföretagens vilja att in-
vestera i ny teleinfrastruktur. Uppdragen redovisades i början av oktober
1999. Skriftliga synpunkter på rapporterna har kommit in från en del
remissinstanser. Rapporterna togs vidare upp till behandling vid ett
remissmöte i Näringsdepartementet den 25 oktober 1999. En samman-
ställning av remissyttrandena med ett protokoll från remissmötet finns
tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N1999/5293/ITFoU).
Regeringen har i budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1,
utg. omr. 22) förelagt riksdagen en av de lagändringar som Post- och
telestyrelsen föreslagit. Den gäller möjligheten för tillsynsmyndigheten
att genom tillståndsvillkor ålägga tillståndshavare krav på att verksam-
heten skall ha viss tillgänglighet och krav på att bedriva verksamheten så
att ett effektivt frekvensutnyttjande främjas. Riksdagen har antagit lagen
(1999/2000:TUl, rskr. 1999/2000:85).
Post- och telestyrelsen har föreslagit att det särskilda omfattningskrite-
riet i 7 § tas bort. En sådan ändring föreslog Post- och telestyrelsen även i
en skrivelse den 16 september 1999 (dnr N1999/10239/ITFoU) som i
övrigt innehåller förslag till ytterligare ändringar i telelagen för att få till-
gång till accessnät hos teleoperatörer med ett betydande inflytande på
marknaden. Regeringen avser att ta upp denna fråga vid behandlingen av
Post- och telestyrelsens sistnämnda skrivelse, som för närvarande bereds
i Regeringskansliet.
I propositionen tar regeringen upp Post- och telestyrelsens övriga för-
slag i skrivelsen den 2 mars 1999.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 9 december 1999 att inhämta Lagrådets ytt-
rande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i
bilaga 3. Lagrådet kan inte tillstyrka den föreslagna lagstiftningen med
mindre den i lagrådsremissen föreslagna ändringen i 60 § om tvistlösning
stryks. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.3 och i anslutning till
författningskommentaren.
Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Dessutom har
vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten.
Prop. 1999/2000:57
Nu gällande telepolitiska mål fastställdes av riksdagen 1997 i samband
med en översyn av telelagen (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr.
1996/97:201). Målen bygger på de mål som fastställdes dels i 1988 års
telepolitiska beslut (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr.
1987/88:402), dels i samband med behandlingen av propositionen
Näringspolitik och tillväxt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91 :TU28, rskr.
1990/91:369), dels i samband med telelagens tillkomst (prop.
1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443).
Det övergripande telepolitiska målet kommer till uttryck i 2§ tele-
lagen.
Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter
skall få tillgång till ejfektiva telekommunikationer till lägsta möj-
liga samhällsekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a.
1. att var och en skall få möjlighet att till ett rimligt pris från sin
stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja
telefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät,
2. att alla skall få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor,
samt
3. att telekommunikationerna skall vara uthålliga och tillgängliga
under kriser och krig.
Det övergripande målet innebär att telekommunikationerna skall bidra
till regional balans, att de skall vara öppna och flexibla, att de skall bidra
till ett effektivt resursutnyttjande i samhället samt att de i sig skall vara
effektiva.
Beträffande målet att det skall tillhandahållas effektiva telekommuni-
kationer anfördes i prop. 1992/93:200 (s. 76) att målet är betydligt mera
vidsträckt än att avse vissa specifika tjänster. Sett i ett övergripande per-
spektiv inbegriper denna inriktning varje form av telekommunikation av
betydelse från allmän synpunkt. Särskilt framhölls datakommunikation
med hög överföringskapacitet. Det anges vidare (s. 80) att ett av de vikti-
gaste medlen för att uppnå effektiva telekommunikationer innefattande
ett mångfacetterat utbud och låga priser är att se till att konkurrens kom-
mer att råda inom ett så brett fält av telemarknaden som möjligt. I lagen
(3 §) finns därför en föreskrift om att vid tillämpning av reglerna skall en
strävan vara att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv kon-
kurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet för att därigenom
uppnå de grundläggande målen.
Telelagen, som trädde i kraft den 1 juli 1993, innehåller bestämmelser
bl.a. om anmälnings- och tillståndsplikt, tillståndsprövning, tillståndsvill-
kor, taxor, samtrafik, nummerplanering och tillsyn. Fyra kategorier
tjänster far inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahållas först efter
anmälan hos tillsynsmyndigheten: fast telefoni, mobil teletjänst, nätkapa-
citet samt annan teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet ur num-
merplan (5 §). De tre förstnämnda kategorierna tjänster är dessutom till-
ståndspliktiga om verksamheten har en omfattning som är betydande
(7 §). Post- och telestyrelsen prövar frågor om tillstånd.
Prop. 1999/2000:57
Ett tillstånd gäller tills vidare. Tillstånd som avser tillhandahållande av
mobila teletjänster far dock tidsbegränsas (11 §). När det blir fråga om att
meddela tillstånd att tillhandahålla nya mobila teletjänster och det sam-
tidigt kan antas att frekvensutrymmet inte räcker till alla som kan tänkas
vara intresserade att driva en sådan verksamhet föreskrivs i 14 § att till-
ståndsprövningen skall föregås av ett särskilt inbjudningsförfarande. Ett
tillstånd far förenas med vissa typer av villkor som anges i 15 §. Enligt
60 § skall Post- och telestyrelsen vid tvist om samtrafikvillkor och vissa
andra villkor enligt lagen på ansökan av en part besluta vad som skall
gälla mellan parterna i de frågor som tvisten gäller, i den mån detta är
nödvändigt för att lagen eller tillståndsvillkor eller föreskrifter som med-
delats med stöd av lagen skall efterlevas.
Telekommunikationslagstiftningen är numera i hög grad harmoniserad
inom Europeiska unionen genom flera EG-direktiv. Exempel härpå är
villkor för samtrafik, hyrda förbindelser och tillhandahållandet av tele-
foni. Villkor för tillgång till kapacitet i telenäten ligger dock inte inom
det harmoniserade området. Inom ramen för den översyn av teledirek-
tiven som nu pågår förekommer emellertid diskussioner om huruvida
regler för tillgång till kapacitet i telenäten bör vara harmoniserade.
Kraftig ökning av mobiltelemarknadens omfattning
Utvecklingen på mobiltelemarknaden har karaktäriserats av en kraftig
tillväxt. Marknaden började utvecklas redan i mitten av 50-talet och det
första automatiska systemet för mobiltelefoni introducerades av Tele-
verket hösten 1981. Då togs det nordiska mobiltelefonsystemet (NMT
450) i drift. Detta kompletterades 1986 med NMT 900. Comvik AB hade
ett konkurrerande analogt nät redan under 80-talet.
Det var emellertid inte förrän i samband med att de digitala GSM
(Global System för Mobile Communications) 900-näten öppnades för
trafik under hösten 1992 som det breda genomslaget för mobiltelefonin
kom. År 1990 fanns det ungefar 460 000 abonnenter i Sverige. Detta
motsvarar en mobiltelefontäthet på 5,5 abonnemang per 100 invånare. År
1996 hade dessa siffror stigit till 2,5 miljoner abonnenter och en mobil-
telefontäthet på 28 procent. Vid halvårsskiftet 1999 fanns det drygt 4,6
miljoner mobiltelefonabonnemang i Sverige. Detta motsvarar en mobil-
telefontäthet på över 50 procent av befolkningen. Även om olika studier
visar något olika värden vad gäller mobiltelefontätheten så står det fullt
klart att mobiltelefonin fatt ett mycket kraftigt genomslag i det svenska
samhället. En faktor som har haft stor betydelse för den fortsatt snabba
ökningen av användningen av mobiltelefoner är introduktionen av s.k.
kontantkort som genomfördes 1997. Kontantkort är förbetalda kort, dvs.
användaren betalar trafikavgifterna i förväg och samtalskostnaden räknas
av från vad man har registrerat på kortet. Därigenom behöver användaren
inte fakturera eller ens vara känd för operatören. I dag utgör kontant-
Prop. 1999/2000:57
korten ca 34 procent av det totala antalet abonnemang. Under 1998 ökade
det totala antalet abonnemang med ca 30 procent. Om man exkluderar
kontantkorten ökade emellertid antalet abonnemang med endast
5 procent.
Detta innebär att Sverige är bland världens mest mobiltelefontäta län-
der. Enligt siffror från OECD från juni 1999 ligger Sverige på ljärde plats
efter Finland (ca 60 procent), Norge (ca 55 procent) och Island (ca 53
procent). OECD-genomsnittet har mellan 1990 och 1999 ökat från
1 procent till ca 27 procent, även om variationerna mellan olika OECD-
länder är mycket stora. Så har t.ex. Mexiko en mobiltelefontäthet på en-
dast 5 procent.
Konsultföretaget Öhrlings Pricewaterhouse Coopers har för Post- och
telestyrelsens räkning i juni 1999 gjort en analys där man uppskattar att
värdet av den totala marknaden i Sverige för NMT och GSM mellan
1997 och 1998 ökade med 35 procent och 1998 uppgick till 11 349
miljoner kronor. Detta var en avsevärt snabbare tillväxt än mellan 1996
och 1997 då denna uppgick till 13 procent. Detta kan också jämföras med
tillväxten för fast telefoni som ökade med 7 procent mellan 1997 och
1998.
Tre operatörer
Det finns för närvarande tre mobiltelefonioperatörer på den svenska
marknaden: Telia Mobile AB, Europolitan AB och Tele2 AB. Vidare
disponerar Telenordia AB genom Tele8 Kontakt AB ett tillstånd för att
tillhandahålla mobila teletjänster. Bolaget har dock ännu inte påbörjat sin
verksamhet. Post- och telestyrelsen har den 21 december 1999 återkallat
detta tillstånd. Bolaget har överklagat beslutet. Endast Telia erbjuder
tjänster i NMT-näten. De tre aktörerna har varit verksamma sedan 1992.
Telias andel av det totala marknadsvärdet har under perioden 1994 till
1998 minskat från 87 till 63 procent. Europolitans andel ökade under
samma period från 6 till 20 procent och Tele2s andel ökade från 7 till 17
procent. Ser man till operatörernas andel av abonnemangen på markna-
den har Telia minskat sin andel under perioden 1994 till 1998 från 85 till
54 procent. Europolitans andel har ökat från 5 till 15 procent och Tele2s
andel av abonnemangen har ökat från 10 till 31 procent.
Operatörernas infrastruktur är väl utbyggd över landet. Enligt en
undersökning som Öhrlings Pricewaterhouse Coopers gjorde hösten 1998
når Telia ca 99 procent av befolkningen. Europolitan och Tele2 når ca 96
procent var. Den geografiska täckningen var hösten 1998 för Telia 80-90
procent och för Europolitan och för Tele2 40-60 procent.
Priser
Post- och telestyrelsen gör en jämförelse av listpriserna för privat-
abonnemang under perioden 1995 till 1999 som visar att priserna varit
mer eller mindre oförändrade sedan 1995. Post- och telestyrelsen kon-
staterar vidare att de olika priser som de tre operatörerna erbjuder är och
har varit tämligen likartade sedan den digitala mobiltelefonin introdu-
Prop. 1999/2000:57
10
cerades. Eurodata, som är en stiftelse som bl.a. genomfor studier av tele- Prop. 1999/2000:57
marknaden, har genomfort prisjämförelser som Post- och telestyrelsen
redovisar. Enligt denna undersökning ligger priserna i Sverige betydligt
högre än i andra nordiska länder.
På den svenska marknaden är det mycket vanligt att telefonerna sub-
ventioneras. I Eurodatas undersökning har man dock inte tagit hänsyn till
den effekt som dessa subventioner har för abonnenternas totalkostnad.
Den stora mängden abonnemangsformer gör det också svårt att jämföra
priser.
Europolitan AB har i sitt remissvar redovisat prisjämförelser som visar
att prisnivån i Sverige inte skiljer sig nämnvärt från den i andra jämför-
bara länder. Europolitan har vidare låtit analysera priserna för mobiltele-
foni i Norden. Analysen kan inte bekräfta de slutsatser som Eurodata drar
utan visar att de svenska operatörerna erbjuder priser som ligger i nivå
med övriga operatörer i Norden.
I en konsultrapport som tagits fram inom ramen för den pågående
översynen av gemenskapens telereglering visar man vidare att priserna
dels ligger lägre i Sverige än i andra europeiska länder, dels har sjunkit
under 1990-talet.
Således finns det studier som pekar på att priserna i Sverige är höga
och andra som pekar på motsatsen. Några entydiga slutsatser av hur pris-
utvecklingen på mobiltelemarknaden sett ut är därför svåra att dra.
Stort intresse från tjänsteleverantörer
Intresset för att bedriva televerksamhet på den svenska marknaden är
fortsatt stort. I oktober 1999 hade ca 130 företag anmält verksamhet en-
ligt telelagen hos Post- och telestyrelsen. Vid utgången av 1998 var mot-
svarande siffra ca 80. Nyanmälningama avser såväl svenska som utländ-
ska företag. Endast ett fatal av dessa anmälningar gäller dock tillhanda-
hållandet av mobila teletjänster. Detta beror emellertid inte på att det
råder ett bristande intresse. Flera tjänsteleverantörer har försökt fa till
stånd avtal om att köpa nätkapacitet från någon av de tre mobiltelefon-
operatörerna för att kunna erbjuda mobila teletjänster till egna kunder.
Endast ett fatal sådana avtal har emellertid slutits. Vid det remissmöte
som hölls den 25 oktober 1999 framhölls bl.a. från flera teleoperatörer att
nuvarande nätoperatörer generellt inte varit intresserade av att sluta avtal
på frivillig väg.
Datakommunikation tar över tal
Ungefar fyra procent av den totala trafiken i de mobila näten utgörs för
närvarande av datakommunikation. Dagens överföringshastighet på 9,6
kbit/s innebär dock en begränsning för denna typ av kommunikation.
Trenden är emellertid att andelen datakommunikation i de mobila näten
11
ökar. På motsvarande sätt består i dag mer än hälften av trafiken i de fasta
näten av datatrafik.
Ett intensivt arbete sker i världen med att utveckla framtidens system
for mobil kommunikation. Ofta talar man om tredje generationens system
för mobil kommunikation. I denna process är bredbandstjänster ett ledord
och överföringskapaciteter på upp till 2 Megabits per sekund (Mbit/s)
nämns ofta. Den Internationella teleunionen (ITU) har bedrivit arbetet
sedan slutet av 1980-talet. Utgångspunkten är att det nya systemet för
mobil kommunikation skäll vara globalt. Parallellt med ITU:s arbete sker
ett standardiseringsarbete i olika organisationer. Inom ITU används be-
teckningen IMT-2000 när man talar om tredje generationens mobiltele-
fonisystem. Inom EU är motsvarande beteckning UMTS, Universal
Mobile Telecommunications Systems (se vidare nedan).
Utveckling av GSM-näten
Man behöver emellertid inte invänta införandet av UMTS för att få till-
gång till snabbare överföringshastighet. Redan nu höjs kapaciteten i de
befintliga GSM-näten. De möjligheter som för närvarande förutses är
HSCSD (High Speed Circuit Switch Data Technology), GPRS (General
Packet Radio Service) och EDGE (Enhanced Data Rates for GSM Evo-
lution).
HSCSD är en ny teknik för att öka kapaciteten för kretskopplad över-
föring som innebär att man kan använda bandbredden i flera GSM-kana-
ler samtidigt vilket kan ge en överföringskapacitet på ungefär 64 kilobits
per sekund (kbit/s). Denna teknik introduceras på marknaden under
1999-2000. Tekniken är emellertid tämligen dyr för användaren p.g.a. att
man hela tiden har en uppkopplad förbindelse vilket kan jämföras med ett
pågående telefonsamtal.
GPRS är i stället en s.k. paketförmedlande teknik som innebär ett mer
effektivt utnyttjande av radioresurser. Tekniken kan erbjuda överförings-
hastigheter på upp till 115 kbit/s. Denna teknik möjliggör en kontinuerlig
uppkoppling vilket gör att man t.ex. slipper långa uppkopplingstider och
inloggningsförfaranden. Kostnaden blir lägre och Intemet-tjänster kan
användas. Denna teknik kommer att introduceras under nästa år. T.ex. har
Europolitan i november 1999 offentliggjort att man kommer att bygga ett
komplett GPRS-nätverk med början i slutet av 1999. Bolaget räknar med
att uppdateringen kommer att vara klar under nästa år.
EDGE kallas nästa utvecklingssteg som innebär att man för in en ny
form av modulation av radiosignalen. På så sätt kan överföringshastig-
heten flerdubblas för såväl krets- som paketkopplade tjänster och nå upp
till 384 kbit/s. EGDE förväntas införas 2001.
Till skillnad från utvecklingen av UMTS så bygger dock dessa olika
tekniker på en utveckling av GSM-näten. Vidare används t.ex. samma
frekvensband som dagens GSM och tjänsteutbudet kommer fortfarande
p.g.a. begränsningar vad gäller överföringshastighet att vara begränsat i
förhållande till de möjligheter till utveckling av tjänster som UMTS
medför.
Prop. 1999/2000:57
12
Ett samordnat införande av UMTS i EU
Prop. 1999/2000:57
Europaparlamentet och rådet antog i december 1998 ett beslut om ett
samordnat införande av ett system för mobil- och trådlös kommunikation
(UMTS) av tredje generationen inom gemenskapen (nr 128/1999/EG).
Syftet med förslaget är att på gemenskapsnivå skapa förutsättningar för
särskilda åtgärder i medlemsstaterna rörande ett snabbt och samordnat
införande av UMTS. Enligt beslutet skall medlemsstaterna ha inrättat ett
auktorisationsförfarande för UMTS senast den 1 januari 2000 för att
möjliggöra ett samordnat och gradvist införande av UMTS-tjänstema på
sitt område senast den 1 januari 2002.
UMTS är inte ett enda system eller nät, utan ett koncept som innehåller
olika delar. Det kombinerar utvecklingen av olika befintliga tekniker,
såsom GSM, DECT (Digital European Cordless Telephone) och ISDN
(Integrated Services Digital NetWork), med nya tekniker för att kunna
erbjuda mobila multimediet) änster oavsett var användarna är lokalise-
rade, har för nätverk eller har för terminal.
Hur kommer den framtida marknaden att gestalta sig?
Marknaden för mobil kommunikation växer kraftigt världen över. Det
finns inget som i dag tyder på att denna trend kommer att ändras. UMTS
Forum, en internationell intresseorganisation för operatörer, myndigheter
och tillverkare av mobiltelefoniutrustning, uppskattar att år 2000 finns
det 113 miljoner användare av mobil kommunikation och mobil multi-
media inom EU. År 2005 har denna siffra stigit till 200 miljoner och år
2010 till 260 miljoner. UMTS Forum uppskattar antalet årligen sålda
terminaler inom EU till 35 miljoner år 2000, 55 miljoner år 2005 och 90
miljoner år 2010. UMTS Forum tror att årsomsättningen för dessa tjäns-
ter kommer att stiga från drygt 60 miljarder ECU nästa år till 1000
miljarder år 2005. Det är inte osannolikt att världsmarknaden kommer att
växa ännu snabbare. Uppskattningar av omfattningen av den framtida
marknaden är dock oerhört svåra att göra. Prognoser på detta område har
hittills ofta underskattat den faktiska tillväxten. Å andra sidan kanske
dagens prognoser i skenet av detta blir allt för optimistiska.
Utvecklingen mot högre överföringskapaciteter innebär att marknaden
förändras. Frågan är vilka tjänster som kommer utvecklas på den framtida
marknaden. Den ökade bandbredden möjliggör t.ex. surfning på Internet
och användning av olika typer av multimedietjänster. Utvecklingen bi-
drar också till att underlätta t.ex. distansutbildning och distansarbete. Det
är i dag svårt att förutse exakt hur den framtida marknaden kommer att
gestalta sig. EG-beslutet beskriver en marknad som utmärks av mångfald,
konkurrens och dynamik. Ett stort antal tjänsteleverantörer förefaller vara
en förutsättning för att detta skall realiseras.
Som påpekats ovan innebär UMTS-beslutet att medlemsstaterna skall ha
ett auktorisationsförfarande på plats senast den 1 januari 2000. Medlems-
staterna har valt olika ansatser för att genomföra beslutet. Det rör t.ex.
antalet licenser som kommer att beviljas, hur urvalet kommer att ske och
vilka villkor som kommer att gälla för de nya licensinnehavama. Alla
medlemsstater har heller ännu inte slutligt avgjort alla detaljer i licensie-
ringsförfarandet.
I Sverige kommer preliminärt fyra tillstånd att fördelas genom allmän
inbjudan till ansökan, s.k. ”skönhetstävling”. Detta innebär att sakliga
grunder fastställs och de ansökande operatörerna bedöms därefter utifrån
uppfyllandet av dessa kriterier. Tillståndstidens längd är ännu inte slutligt
fastställd. Post- och telestyrelsen har i en intressentundersökning av-
seende tillståndsgivningen i februari 1999 föreslagit att tillståndstiden bör
ha en löptid på 15 år.
Finland var först i världen med att utfärda UMTS-tillstånd. Detta
skedde i mars 1999 då man utfärdade fyra nationella tillstånd som löper
på 20 år. Urvalsprocessen skedde via s.k. ”skönhetstävling”. Såväl Dan-
mark som Norge kommer att utfärda fyra licenser genom
”skönhetstävling”. Vissa medlemsstater har valt att fördela licenserna
genom auktioner. Dessa stater är Storbritannien, Nederländerna, Öster-
rike och Tyskland. Storbritannien kommer att auktionera fem licenser,
Nederländerna fyra och Tyskland sex licenser.
Frågan om att införa en skyldighet för nätoperatörer att tillhandahålla
nätkapacitet diskuteras även i andra länder. Den har dock väckts relativt
tidigt i Sverige, vilket inte är så märkligt om man beaktar att den svenska
mobiltelemarknaden har utvecklats tämligen starkt. I Storbritannien har
regleringsmyndigheten Oftel beslutat att man kommer att kräva att inne-
havarna av UMTS-licensema ges möjlighet till s.k. nationell roaming på
GSM-näten under en övergångsperiod. (Roaming innebär att två opera-
törer avtalar om att respektive operatörs kunder skall fa möjlighet att
nyttja den andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt. Se
vidare avsnitt 6.2.) Däremot har man beslutat att det i dagsläget inte finns
skäl att via regulatoriska åtgärder underlätta för s.k. virtuella mobil-
operatörer, dvs. mobiloperatörer utan eget nät, att fa tillträde till de
mobila näten. Finland har hittills avvisat tanken att införa en skyldighet
att tillhandahålla nätkapacitet då man hellre ser marknadsledda lösningar.
I Norge finns vissa bestämmelser om användning av annan operatörs all-
mänt tillgängliga mobilkommunikationsnät. En operatör, Sense, har
försökt utnyttja dessa bestämmelser för att inleda verksamhet som virtuell
mobiloperatör men fick inte tillgång till Telenors nät på önskat sätt.
Vidare arbete kring denna fråga sker för närvarande i Norge. I Danmark
finns i dagsläget en lagstadgad skyldighet att erbjuda nationell roaming
på kommersiella villkor till andra licenshavare. Man överväger nu att ut-
vidga rättigheten att sluta roamingavtal även till virtuella mobilopera-
törer.
I kommissionens meddelande Mot ett nytt regelverk för infrastruktur
för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster, KOM (1999)
539, har kommissionen intagit följande hållning. Regelverket bör främst
förlita sig på kommersiella förhandlingar. Alla skall ha rätt att begära
tillträde till infrastruktur, dvs. man bör inte begränsa denna rätt till
aktörer som innehar egen infrastruktur. Någon skyldighet att tillmötesgå
denna begäran skall emellertid inte föreligga i det fall ingen av aktörerna
Prop. 1999/2000:57
14
har betydande inflytande på marknaden. I det fall infrastrukturinne-
havaren har inflytande på marknaden föreslår kommissionen ett tvåstegs-
förfarande. Om aktören har betydande inflytande på marknaden
(vanligtvis ca 25 procent av den relevanta marknaden) så skall en skyl-
dighet att förhandla om tillträde föreligga. Om aktören har dominerande
ställning i enlighet med konkurrensrätten, föreslås en skyldighet att till-
mötesgå varje rimlig begäran om tillträde till infrastrukturen. Regle-
ringsmyndigheten skulle i samtliga fall ha möjlighet att ingripa på be-
gäran av någon part.
Prop. 1999/2000:57
Regeringens bedömning: Konkurrensen på marknaden för mobil
kommunikation behöver främjas ytterligare.
Post- och telestyrelsens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i att kon-
kurrensen behöver främjas ytterligare.
Skälen för regeringens bedömning: Sverige är i dag ett av världens
ledande länder vad gäller användningen av IT i allmänhet och av mobil
kommunikation i synnerhet. Ungefär hälften av alla svenskar använder
Internet och ungefar lika många använder mobiltelefon. IT-sektom är av
stor betydelse för den svenska ekonomin. IT-branschen omsatte 373
miljarder kronor år 1997. Detta var en ökning med 15 procent jämfört
med 1996. Sektorn sysselsatte nästan 190 000 personer 1997 vilket var en
ökning med 17 000 personer på ett år.
Det är angeläget att Sverige kan behålla en framskjuten position också
då den tredje generationen mobiltelefoni introduceras. Det finns mycket
som talar för att så också kommer att bli fallet. Svenska konsumenter är
generellt intresserade av, och villiga att ta till sig, ny teknik och nya
tjänster. Svenska företag är världsledande vad gäller att utveckla nya
produkter inom detta område.
Betydelsen av mobil kommunikation ökar
Allt fler väljer att använda mobiltelefoner. Hittills har mobiltelefonen i
första hand varit ett komplement till det fasta abonnemanget. Det finns
emellertid redan idag tendenser till att en del väljer att inte ha något fast
abonnemang utan endast ett mobilt. Vissa väljer också att använda den
fasta förbindelsen för t.ex. uppringd intemetanslutning och den mobila
till telefoni. Mobiltelemarknaden utvecklas snabbt och nya tillämpningar
introduceras på marknaden. Med de ökade överföringskapaciteter som
inom kort finns tillgängliga blir nya tjänster som i dag kräver fast för-
bindelse tillgängliga också mobilt. Så kan mobiltelefonen användas för
att surfa på Internet, för elektronisk handel och för överföring av rörliga
bilder. Regeringen kan konstatera att det i samhället generellt blir allt mer
15
betydelsefullt att ha tillgång till olika former av mobil kommunikation.
Regeringen menar också att det är viktigt att inte försvåra integreringen
av fast och mobil kommunikation.
Brist på frekvensutrymme innebär oligopol på mobiltelemarknaden
Marknaden för mobiltelefoni skiljer sig på ett avgörande sätt från den
övriga telemarknaden. Det frekvensutrymme som finns tillgängligt är
begränsat vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan fa till-
fälle att bygga och driva mobiltelenät och även tillhandahålla mobila
teletjänster. Det är nätägaren som har meddelats tillstånd att tillhanda-
hålla sådana tjänster. Mobiltelefoniföretagen är vertikalt integrerade
vilket innebär att det i princip är endast de operatörer som äger näten som
också har möjlighet att erbjuda mobila teletjänster. I Sverige finns för
närvarande således endast tre mobilteleoperatörer som delar på
marknaden.
Rena tjänsteleverantörer förefaller ha svårt att under det aktuella regel-
verket fa till stånd avtal om att få köpa nätkapacitet från operatörerna,
med endast några få undantag. Det är inte osannolikt att det beror på ett
begränsat intresse hos nuvarande GSM-operatörer att på frivillig väg av-
tala med nya aktörer om tillgång till GSM-näten och därigenom släppa in
potentiella konkurrenter på marknaden.
Emellertid återfinns inte motsvarande begränsning som finns på nät-
marknaden på tjänstemarknaden. Den begränsande faktorn är ju frekven-
ser som innebär att endast ett visst antal nät kan byggas. Den enda be-
gränsningen för tjänstetillhandahållande är kapaciteten i de nät i vilka
tjänsterna levereras, det finns inget som formellt eller tekniskt begränsar
antalet tjänsteleverantörer på denna marknad. Tjänsterna som levereras i
näten skulle kunna levereras från ett i princip obegränsat antal tjänste-
leverantörer. Situationen karaktäriseras således av det faktum att den be-
gränsning som finns på nätmarknaden p.g.a. bristen på frekvensutrymme
överförs till tjänstemarknaden. I praktiken begränsas därför konsumen-
ternas valfrihet till det utbud som de tre nätoperatörerna väljer att er-
bjuda. Givet den stora och ökande betydelsen i samhället av mobil kom-
munikation anser regeringen att detta är oroväckande.
En dynamisk utveckling
Utvecklingen på mobiltelemarknaden sker mycket snabbt. Nya tjänster
introduceras och en allt större andel av befolkningen väljer att skaffa sig
mobiltelefon. Prisförändringar sker i stor utsträckning genom att nya
prisplaner introduceras. Vissa remissinstanser har, som nämnts ovan,
pekat på statistik som visar att prisutvecklingen inte varit sämre i Sverige
än i andra jämförbara länder. Trots bristen på egen nätkapacitet, ger sig
nya aktörer in på mobiltelemarknaden för att erbjuda tjänster. Tele 1
Europé AB har t.ex. ett avtal med Telia Mobile AB och erbjuder mobila
teletjänster. Sense Communications International AS har i november
1999 slutit ett avtal med Telia Mobile om att köpa mobila tjänster från
Telia för att tillhandahålla mobilkommunikationstjänster till egna kunder.
Prop. 1999/2000:57
16
Telenordia AB lanserade i november 1999 en ny tjänst som innebär att
företaget kan erbjuda lägre priser på samtal från mobiltelefon i Sverige.
I takt med att överföringskapaciteten i de mobila telenäten ökar är det
möjligt att fler tjänsteföretag far möjlighet att erbjuda sina tjänster. Vissa
remissinstanser har mot denna bakgrund ifrågasatt om ett ingrepp i enlig-
het med Post- och telestyrelsens förslag är nödvändigt för att främja kon-
kurrensen i syfte att uppfylla de telepolitiska målen.
Som kommer att framgå i det följande gör regeringen emellertid be-
dömningen att marknaden - utan några regulatoriska ingrepp - inte
kommer att leverera mångfald och valfrihet för användare i hela landet.
Nuvarande struktur hindrar tjänsteleverantörer
Man kan emellertid ifrågasätta om situationen att det i princip endast är
nätoperatörerna som har möjlighet att erbjuda mobila teletjänster är
önskvärd. Det finns redan i dag ett växande antal tjänsteleverantörer som
vill erbjuda sina tjänster till konsumenterna. Eftersom de allra flesta inte
har - och inte har möjlighet att fa (förutom den begränsade möjligheten
att få tillgång till ytterligare en licens) — tillgång till frekvensutrymme för
mobila teletjänster har de endast begränsade möjligheter att erbjuda
sådana tjänster. Ytterst blir givetvis användarna lidande.
Mobiltelemarknaden utvecklas för närvarande mot en marknad där
telefoni inte längre utgör det huvudsakliga användningsområdet. I stället
möjliggör den ökade överföringskapaciteten i näten att nya tjänster blir
tillgängliga eller utvecklas. EG-beslutet om UMTS beskriver en mark-
nadsvision där ett stort sortiment tjänster levereras av en stor skara leve-
rantörer. I takt med denna utveckling kommer sannolikt allt fler tjänste-
leverantörer vilja ha tillgång till mobilnäten. Man kan då tänka sig att
nätoperatörerna i vissa fall kommer att ge fler tjänsteleverantörer tillträde
till näten i jämförelse med idag, då nätoperatörerna sannolikt inte kan
utveckla alla typer av tjänster i den egna verksamheten. Även om detta
skulle ske kvarstår emellertid det faktum att dessa tjänsteleverantörer
under dagens regelverk står i en beroendeställning: är ingen av nät-
operatörerna - av skäl som dessa själva bestämmer - inte intresserad av
en speciell tjänst så kommer tjänsten heller inte att tillhandahållas mark-
naden.
Utvecklingen av denna tjänstemarknad hämmas idag p.g.a. den struktur
som råder. Innovativiteten blir sannolikt lägre och utvecklingen av nya
tjänster hämmas eftersom avsättningen för de tjänster som utvecklas är
osäker, i jämförelse med vad som skulle varit fallet om företagen hade
bättre möjligheter att få tillgång till de mobila näten. Detta leder troligen
till att nya aktörer tvekar att ge sig in på denna marknad och att färre nya
företag bildas. Användare av mobila teletjänster riskerar därmed att gå
miste om nya tjänster och tillämpningar. Det finns emellertid inga andra
faktorer - förutom bristen på frekvenser - som indikerar varför denna
tjänstemarknad inte skulle kunna utvecklas till en mycket dynamisk
marknad. En marknad som bidrar dels till att skapa nya, innovativa
tjänster som ger användarna ett mervärde, dels till den ekonomiska till-
växten och genom detta också till sysselsättningen. Det är därför ange-
Prop. 1999/2000:57
17
2 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 57
läget att underlätta för såväl existerande som potentiella företag att fa
tillgång till de mobila telenäten.
Ytterligare en trend på telemarknaden är den s.k. konvergensen eller
sammansmältningen mellan fast och mobil telefoni. Det blir allt viktigare
för aktörerna på marknaden att kunna erbjuda integrerade tjänster. Utan
ett fullständigt produktutbud riskerar man att inte förbli konkurrenskraf-
tig på marknaden. Även denna utvecklingstrend riskerar att hämmas om
inte olika typer av operatörer har möjlighet att konkurrera på lika villkor.
Den nuvarande situationen - där konkurrensen inte fungerar tillfreds-
ställande och där frekvensbristen gör att tjänsteutbudet i praktiken be-
gränsas till tre operatörers utbud - riskerar att förvärras i takt med att
marknaden för mobil kommunikation ökar i omfattning och betydelse.
Det förefaller därför rimligt att ifrågasätta varför denna expansiva mark-
nad i stora delar skall kontrolleras av för närvarande endast tre opera-
törer. Det finns en uppenbar risk att om så sker kommer konsumenterna
gå miste om välfärdsvinster i form av mångfald, valfrihet och lägre
priser.
Risk för att nuvarande konkurrensbegränsningar permanentas
Det sker för närvarande stora investeringar för att uppgradera GSM-
näten. Genom högre överföringskapacitet kommer nya tjänster att kunna
erbjudas. Nätoperatörerna har dock fortfarande full kontroll över vilka
tjänster som tillhandahålls marknaden. Övergången till den tredje gene-
rationens mobiltelefoni kommer sannolikt att ske gradvis. I vissa regioner
kommer man till en början att få nöja sig med den kapacitet som de ut-
byggda GSM-näten erbjuder. I andra kommer man att tidigt få tillgång
till UMTS. De konkurrensbegränsningar som finns på dagens GSM-
marknad genom att mobiloperatörema kontrollerar marknaden för mobila
teletjänster kommer sannolikt att bli mer allvarliga i takt med att mark-
naden för mobil kommunikation utvecklas.
En aspekt som också bör beaktas är det faktum att de befintliga GSM-
operatörema, som väljer att ansöka om och som också erhåller UMTS-
licenser, med sina redan utbyggda GSM-nät och sin starka ställning på
marknaden för mobil kommunikation, kommer att få ett försprång i för-
hållande till nytillkommande UMTS-operatörer. Preliminärt avser Post-
och telestyrelsen att fördela fyra tillstånd. Skulle endast ett tillstånd till-
falla en ny operatör, finns det risk att denna får svårt att göra en hållbar
kalkyl för de investeringar som är nödvändiga för att konkurrera med de
redan etablerade operatörerna.
Regeringen är av den uppfattningen att dagens konkurrensbegräns-
ningar riskerar att permanentas och också överföras till UMTS-markna-
den om inga regulatoriska ingrepp sker för att främja konkurrensen.
Konkurrens: ett viktigt medel för att uppfylla de telepolitiska målen
Det övergripande målet för den svenska telepolitiken är att enskilda och
myndigheter skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer, se av-
snitt 4. Det övergripande målet innebär att telekommunikationerna skall
Prop. 1999/2000:57
18
bidra till regional balans och till ett effektivt resursutnyttjande. Vidare
skall telekommunikationerna vara öppna och flexibla samt främja mång-
fald och valfrihet för användarna. Slutligen innebär det övergripande
målet att telekommunikationerna i sig skall vara effektiva, vilket bl.a.
innebär att de skall främja samverkan mellan operatörer, samt att de skall
bidra till skapandet av nya, kostnadseffektiva och högkvalitativa tele-
tjänster. Konkurrensen utgör ett viktigt medel i uppfyllandet av de tele-
politiska målen. Dess roll är dels att bidra till mångfald och valfrihet för
användarna, dels att skapa kostnadseffektivitet i tillhandahållandet av
teletjänsterna.
Regeringens utgångspunkt är att utvecklingen på telemarknaden i
första hand skall vara marknadsledd. Regelverket syftar till att skapa
goda och konkurrensneutrala förutsättningar för olika aktörer på området.
För att balansera styrkeförhållandena ställs bl.a. vissa särskilda villkor på
de som har betydande inflytande på marknaden. Regleringen skall vara
enkel och tydlig utan att styra allt för mycket i detalj. Statliga ingrepp bör
främst ske då marknaden inte fungerar och då det finns en risk att de
telepolitiska målen inte uppfylls. Regeringens principiella inställning är
att telemarknaden i huvudsak skall regleras genom generell lagstiftning.
Den telespecifika regleringen bör följaktligen hållas på ett minimum.
Emellertid tar det många år innan en tidigare monopolmarknad övergått
till en väl fungerande konkurrensmarknad. Under denna period är det
nödvändigt med en särskild sektorsreglering, i vissa fall bestående av
tämligen kraftfulla ingrepp, för att bryta konkurrenshämmande beteenden
hos marknadsaktörerna.
Konkurrensen behöver främjas
Vi befinner oss i ett skede där utvecklingen på mobiltelemarknaden går
mycket fort och nya tjänster utvecklas och blir tillgängliga i takt med att
överföringskapaciteten i näten ökar. Det är regeringens målsättning att
denna marknad skall karaktäriseras av mångfald, konkurrens och dyna-
mik i hela landet. Dagens mobiltelemarknad uppvisar emellertid tecken
på att konkurrensen inte fungerar tillfredsställande. Som redogjorts för i
avsnitt 5 är de priserbjudanden de tre aktiva operatörerna har - i synner-
het på privatmarknaden - tämligen lika och förefaller inte förändras
nämnvärt över tiden. Som nämnts är prisjämförelser generellt inte
okomplicerade. Det faktum att priserbjudandena är så lika och förefaller
vara trögrörliga anser regeringen dock ger anledning till oro.
Regeringen har ovan också konstaterat att tjänsteleverantörer hittills
har haft mycket svårt att fa tillgång till nätkapacitet genom att sluta avtal
med nätoperatörerna på frivillig basis och att det inte är osannolikt att
detta delvis kan bero på att nätoperatörerna har ett begränsat intresse av
att släppa in potentiella konkurrenter på marknaden. Denna osäkerhet
kring vilken marknad som finns tillgänglig för avsättning av tjänsterna är
en faktor som företagen måste beakta vid investeringsbeslut. Osäker-
hetsfaktorn innebär med stor sannolikhet att tillväxten och innovativiteten
bland dessa företag hämmas. Vidare innebär svårigheterna att få tillgång
till nätkapacitet att integrationen av fast och mobil telefoni försvåras.
Prop. 1999/2000:57
19
Sammantaget innebär detta att användarna riskerar att gå miste om väl-
färdsvinster förknippade med mångfald, valfrihet och lägre priser.
Regeringen anser att det är angeläget att kontinuerligt följa utveck-
lingen på marknaden. Tillgången till mobil kommunikation blir allt mer
betydelsefull i samhället. Sannolikt kommer denna trend att förstärkas
ytterligare i takt med att marknaden utvecklas. Det är regeringens upp-
fattning att den situation som råder i dagsläget där konkurrensen på
tjänstemarknaden begränsas riskerar att dels hämma den framtida ut-
vecklingen på denna marknad, dels försvåra uppfyllandet av de telepoli-
tiska målen. För att undvika detta krävs att fler tjänsteleverantörer far
tillträde till marknaden. Sammantaget leder detta till regeringens bedöm-
ning att konkurrensen behöver ytterligare främjas på såväl dagens som
morgondagens marknad för mobil kommunikation.
Prop. 1999/2000:57
Regeringens bedömning: Nya lagregler med den innebörd Post- och
telestyrelsen föreslår behövs för att nå de telepolitiska målen.
Post- och telestyrelsens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Vissa remissinstanser, främst Konkurrensverket,
Nutek samt nätoperatörerna, anser att man bör överväga att använda
redan tillgängliga instrument såsom indirekt anslutning och ytterligare
tillstånd för att främja konkurrensen. Andra remissinstanser, t.ex. opera-
törer som i dag inte förfogar över ett eget mobiltelenät samt Konsument-
verket och IT-kommissionen, menar att åtgärder i enlighet med Post- och
telestyrelsens förslag är nödvändiga.
Skälen for regeringens bedömning: Regeringen har vid tidigare till-
fallen understrukit att utvecklingen på IT-området främst bör vara mark-
nadsledd, (prop. 1995/96:125, skr. 1998/99:2). Statens roll är generellt att
underlätta utvecklingen och främja användningen av den tillgängliga tek-
niken i alla delar av samhället. Staten har en viktig roll i att lägga fast
spelregler. Regelverken bör vara utformade på så sätt att de inte i onödan
hämmar utvecklingen utan i stället främjar tillväxten av denna dynamiska
marknad.
Som redogjorts för i föregående avsnitt gör regeringen bedömningen
att konkurrensen på mobilmarknaden behöver främjas ytterligare. Kon-
kurrensen utgör ett viktigt medel för att uppnå de telepolitiska målen om
bl.a. effektiva telekommunikationer, regional balans samt mångfald och
valfrihet för användarna. Utgångspunkten är att regelverket skall vara
stabilt. Om det finns en risk att de telepolitiska målen inte kommer att
uppfyllas är det dock viktigt att regelverket anpassas. På mobilmarknaden
råder brist på frekvenser vilket begränsar antalet nätoperatörer. Detta har
på den svenska marknaden i praktiken inneburit att även antalet tjänste-
leverantörer begränsas. Detta förhållande gör att regeringen är tveksam
till om marknaden kommer att utvecklas i den önskade riktningen. Därför
anser regeringen att det krävs regulatoriska åtgärder i syfte att främja
20
konkurrensen och underlätta för ytterligare tjänsteleverantörer att erbjuda
tjänster på marknaden för mobil kommunikation.
Finns alternativa sätt att främja konkurrensen?
En viktig utgångspunkt för lagstiftaren är att regelverk som utformas står
i proportion till de problem regleringen är tänkt att åtgärda. Inledningsvis
är det angeläget att se till vilka möjligheter dagens lagstiftning ger att
åtgärda problemet. Vidare har olika alternativ till Post- och telestyrelsens
förslag studerats.
Konkurrenslagen (1999:20) innehåller allmänna regler av betydelse
också för telemarknaden. Den har till ändamål att undanröja och mot-
verka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om bl.a. tjänsteproduk-
tion. Lagen ställer upp principiella förbud dels mot samarbete mellan
företag som har till syfte att begränsa konkurrensen på marknaden eller
som ger detta resultat (6 §), dels missbruk från ett eller flera företags sida
av en dominerande ställning på marknaden (19 §). Avtalsvillkor som
omfattas av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete är ogiltiga.
Detsamma gäller rättsligt bindande beslut av sammanslutningar av före-
tag. Konkurrensverket far vid vite ålägga ett företag att upphöra med
överträdelser av förbuden i 6 eller 19 §. Ett företag är vidare skyldigt att
betala en konkurrensskadeavgift om det uppsåtligen eller av oaktsamhet
överträder förbuden. I sådana fall skall företaget också ersätta den skada
som uppkommer för ett annat företag.
Konkurrensverket har således möjligheter att ingripa mot vissa för-
bjudna beteenden enligt lagen. Ett ingripande enligt 19 § förutsätter bl.a.
att ett företag bedöms ha en dominerande ställning på en relevant mark-
nad. Det far bedömas som osäkert om någon svensk mobilteleoperatör
har en sådan ställning på marknaden.
I 15 § 2 telelagen finns en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förena
ett tillstånd med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att med be-
aktande av tillgänglig kapacitet tillhandahålla nätkapacitet på vissa vill-
kor åt den som efterfrågar detta. Som närmare beskrivs i avsnitt 7.3. har
denna skyldighet tillämpats endast på det fasta telenätet. I telelagens be-
stämmelser om samtrafik finns vidare i 34 § 1 en skyldighet för operatö-
rer med betydande inflytande på marknaden att tillgodose vaije rimlig
begäran om sammankoppling med telenät för samtrafik. Post- och tele-
styrelsen har prövat huruvida dessa bestämmelser medför en rätt för den
som tillhandahåller mobila teletjänster att fa tillgång till nätanslutnings-
punkter för sådana tjänster. Myndigheten har i beslut den 25 februari
1999 funnit att telelagens bestämmelser om samtrafik inte medger att en
sådan begäran kan tillmötesgås. Beslutet har vunnit laga kraft.
Alternativ till Post- och telestyrelsens förslag har studerats. Konkurren-
sen på tjänstemarknaden kan främjas genom införandet av nummerporta-
bilitet och indirekt anslutning via prefix eller förval av teleoperatör.
Genom tilldelning av ytterligare GSM-tillstånd kan konkurrensen på in-
frastrukturmarknaden stärkas. Nummerportabilitet innebär att abonnenten
kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Med indirekt
anslutning via prefix eller förval kan abonnenten genom att slå ett prefix
före telefonnumret vid ett enstaka samtal eller på permanent basis fa sina
Prop. 1999/2000:57
21
samtal kopplade via en vald operatörs nät. Vad gäller såväl nummer-
portabilitet som indirekt anslutning så finns det redan i dag stöd i tele-
lagen for att infora dessa även for digital mobiltelefoni. Regeringen anser
att det är angeläget att så också sker.
Nummerportabilitet är emellertid behäftad med den svagheten att den
inte möjliggör för ytterligare aktörer att fa tillträde till marknaden. In-
förandet av nummerportabilitet kan endast bidra till att öka rörligheten
mellan redan existerande aktörer. Detta kan givetvis i sig ha en positiv
effekt på konkurrensen men bidrar alltså inte till att fler tjänstetillhanda-
hållare ges tillträde till marknaden. Indirekt anslutning via prefix eller
förval ger däremot i princip en möjlighet för nya aktörer att komma in på
marknaden. Det finns dock begränsningar som innebär att det inte är
möjligt för operatörerna att erbjuda tjänster direkt till sina kunder vilket
är möjligt för nätoperatörerna, utan de kan endast erbjuda tjänster till nät-
ägamas kunder.
Som redogjorts för tidigare anser regeringen att det är rimligt att
ifrågasätta den nuvarande strukturen där tre operatörer i praktiken be-
gränsar mångfalden och valfriheten. Såväl nummerportabilitet som in-
direkt anslutning utgör endast komplement till det förslag regeringen
lämnar här. Ensamma kan de endast ha en mindre effekt på den obalans
som råder på marknaden och är således inte tillräckliga för att lösa de
problem som tidigare konstaterats.
Vad gäller tilldelningen av ytterligare tillstånd så bedömer Post- och
telestyrelsen att ett inbjudningsförfarande för ytterligare ett tillstånd kan
genomföras under år 2000. Det handlar främst om ytterligare ett
frekvensband i 900 MHz-området (s.k. E-GSM) samt om vissa delar av
GSM i 1800-bandet som inte har delats ut tidigare. Myndigheten menar
dock att det är mycket osäkert hur stort intresse det finns att etablera ett
nytt GSM-nät på den svenska marknaden. Bl.a. kan framhållas att det
redan i dag finns en tillståndshavare som inte utnyttjar ett befintligt till-
stånd. Det mesta av det frekvensutrymme som kan komma att ställas till
förfogande har också vissa nackdelar i jämförelse med GSM 900. Vad
gäller det s.k. E-GSM-bandet krävs nya terminaler vilket kan försvåra en
ny etablering. Det är generellt sett dyrare att bygga i 1800-bandet. Det är
givetvis också svårt för en ny operatör att ta sig in på marknaden då de
nuvarande tre har en så stabil ställning. Det är vidare så att lanseringen av
UMTS torde dra det omedelbara intresset från ytterligare en GSM-etable-
ring hos operatörerna.
Det är rimligt att anta att ytterligare en GSM-operatör skulle påverka
konkurrenssituationen. I vilken utsträckning beror dock bl.a. på vilka
användargrupper den i första hand skulle vända sig till, vilka konkurrens-
medel den skulle använda och i hur stor utsträckning de nuvarande
operatörerna låst upp sina kunder. Man kan emellertid ifrågasätta om
ytterligare en operatör på marknaden kommer att underlätta tjänstetill-
handahållares tillgång till de mobila näten. För att detta ska ske måste ju
kapacitet i ökad omfattning komma ut på marknaden och villkoren för
tillgång till sådan kapacitet förbättras sett ur tjänstetillhandahållarens
synvinkel. Endast om dessa förutsättningar är uppfyllda kommer den
ökade kapaciteten via konkurrens i infrastrukturledet användarna till del i
form av ökat utbud och lägre priser.
Prop. 1999/2000:57
22
Ytterligare en möjlighet är att infora regler om s.k. nationell roaming.
Roaming innebär att två operatörer avtalar om att respektive operatörs
kunder skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät när det egna
nätet inte är tillgängligt. Mellan operatörer i olika länder finns ett mycket
stort antal sådana avtal och det får därför anses vara en välkänd lösning
ur såväl teknisk som andra synvinklar. En fördel med detta är att en ny-
etablerad operatör genom ett roamingavtal omedelbart kan erbjuda täck-
ning i samma geografiska område som partnern. Detta skulle dock endast
ha effekt på konkurrensen mellan nätoperatörerna och således inte vara
lika långtgående som det förslag regeringen här lämnar. Införandet av
obligatorisk nationell roaming skulle vidare kunna ifrågasättas med
samma argument och leda till samma principiella och praktiska över-
väganden som regeringens förslag.
Det har framförts synpunkter på att det finns ett behov av nationell
roaming för att komplettera regeringens förslag. Enligt denna uppfattning
är det angeläget att en ny operatör - oavsett om det är på GSM- eller
UMTS-marknaden - genom nationell roaming snabbt kan etablera sig på
marknaden och överkomma den konkurrensnackdel det innebär att inte
omedelbart ha ett fullt utbyggt nät. Man kan konstatera att utformningen
av krav på nationell roaming kräver en del ytterligare överväganden.
Post- och telestyrelsen har i en skrivelse den 17 december 1999 föreslagit
vissa lagändringar i syfte att införa krav på nationell roaming. Rege-
ringen bereder för närvarande förslaget med avsikt att under våren
komma med ett ställningstagande i frågan.
Vissa remissinstanser har framhållit att det vore mer lämpligt att
genomföra något eller några av de ovan nämnda förslagen, studera vilka
effekter dessa har på konkurrenssituationen och först därefter ta ställning
till om det förslag som Post- och telestyrelsen lämnat bör genomföras.
Som framgår ovan menar regeringen att de olika förslag som diskuterats
endast kan utgöra komplement till regeringens förslag och inte några
fullvärdiga alternativ. Regeringen har vidare understrukit att det är ange-
läget att agera skyndsamt för att förhindra att konkurrensbegränsningar
permanentas och förvärras. Att avvakta utvecklingen skulle innebära att
mer eller mindre passivt se om marknaden förändras på det sätt som för-
slaget syftar till. Som framgår ovan anser regeringen att det finns en upp-
enbar risk att detta inte kommer att ske utan regulatoriska ingrepp. Det är
också så att alternativet att genomföra, utvärdera och analysera effekterna
av alternativa åtgärder skulle ta flera år. Mot bakgrund av den bedömning
av marknadens utveckling som regeringen gjort torde detta inte vara ett
realistiskt alternativ. Om man valde denna ansats finns en uppenbar risk
att nuvarande marknadsstruktur permanentas och framdeles ställer krav
på ännu mer ingripande åtgärder för att tillgodose väsentliga samhälls-
intressen på teleområdet. Regeringen menar också att det är lämpligt med
hänsyn till att åstadkomma största möjliga förutsebarhet, att på förhand
klargöra de villkor som i detta hänseende kommer att gälla för UMTS-
banden.
Regeringen kan således konstatera att inget av de olika alternativ som
studerats kan i enskildhet eller sammantaget åstadkomma önskvärd
effekt, dvs. att främja konkurrensen genom att underlätta för tjänstetill-
handahållare att erbjuda mobila teletjänster. Regeringen vill emellertid
Prop. 1999/2000:57
23
återigen understryka att det är angeläget att även andra åtgärder för att Prop. 1999/2000:57
främja konkurrensen vidtas parallellt.
Regeringens förslag: I telelagen införs en skyldighet för tillstånds-
havare som innehar ett telenät för mobila teletjänster att upplåta kapa-
citet i nätet.
Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens
förslag. Enligt myndighetens förslag skall tillståndshavaren åläggas skyl-
digheten genom tillståndsvillkor.
Remissinstanserna: Följande remissinstanser stödjer i princip Post-
och telestyrelsens förslag eller har ingenting att erinra: Länsrätten i
Stockholm, Statskontoret, Konsumentverket, Affärsverket svenska kraft-
nät, IT-kommissionen, Näringslivets telekommitté, Sonera Sverige AB,
Telenordia AB, Sense Communications International AS, RSLCom
Sweden AB och icomera AB. Dessa remissinstanser anser generellt att det
är angeläget att genomföra åtgärder som förbättrar konkurrensen på
dagens mobiltelemarknad.
Följande remissinstanser avvisar eller är tveksamma till förslaget: Kon-
kurrensverket, Banverket, Närings- och teknikutvecklingsverket (Nutek),
Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), IT-foretagen, Industri-
förbundet, Telia AB, Europolitan AB, Tele2 AB och Allgon AB. Dessa
remissinstanser menar bl.a. att det finns andra, mindre ingripande, regu-
latoriska åtgärder för att främja konkurrensen och att genomförandet av
Post- och telestyrelsens förslag riskerar att hämma den långsiktiga in-
vesteringsviljan. Vissa remissinstanser har också ifrågasatt förslaget från
konstitutionella utgångspunkter.
Skälen för regeringens förslag: I det följande behandlar regeringen
först frågan om den föreslagna skyldigheten att upplåta nätkapacitet bör
regleras genom tillståndsvillkor eller direkt i lag. Härefter berörs för-
slagets förenlighet med gällande rätt och dess effekt på investerings-
viljan.
Reglering i tillståndsvillkor eller direkt i lag?
Ett införande av en sådan reglering som nu föreslås kan ske antingen
direkt i lag eller genom tillståndsvillkor. Post- och telestyrelsen har valt
den senare lösningen. Skälen för den valda lösningen har myndigheten
utvecklat i den efterföljande skrivelsen den 1 april 1999. Vid en till-
ståndsgivning och vid den bedömning av vilka tillståndsvillkor som skall
knytas till tillståndet, har myndigheten möjlighet att ta hänsyn till förut-
24
sättningarna i det enskilda fallet och göra de avvägningar i ekonomiskt
och tekniskt hänseende som behövs för bedömningen av om krav på leve-
ransplikt bör ställas på den sökande. Tillståndsvillkor skall bestämmas
mot bakgrund av de syften lagen skall främja. I den mån tillståndsplikt
saknar betydelse härför, bör ett sådant villkor inte ställas.
Vid remissbehandlingen har endast Telenordia AB kommenterat
frågan. Båda alternativen bör övervägas enligt bolaget. Styrande för valet
bör vara tydligheten och möjligheten att säkerställa genomförandet. Sär-
skilt viktigt är att ersättningsfrågan tydligt fastställs genom lag.
En lösning med tillståndsvillkor förutsätter att det finns ett tillstånd att
knyta villkoret till. De befintliga tillstånden gäller emellertid endast till-
handahållande av mobila teletjänster. De som innehar den nätkapacitet
det är fråga om har inget tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet. Post-
och telestyrelsen har därvid föreslagit att övergångsbestämmelserna bör
vara utformade så att de som i dag har tillstånd att bedriva verksamhet
avseende tjänster skall anses ha tillstånd att även tillhandahålla nätkapa-
citet för motsvarande tjänster.
Förslaget i denna del har fatt kritik vid remissbehandlingen. Villkor om
tillgång till kapacitet i telenäten berör det inbördes ekonomiska för-
hållandet mellan enskilda parter. Tillståndsvillkor ges visserligen genom
förvaltningsbeslut men är ofta generellt utformade och kan därmed sägas
ha drag av normgivning. De överväganden som ligger till grund för be-
stämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen bör därför beaktas i detta
sammanhang. Regeringen anser därför att skyldigheten bör komma till
uttryck genom lag.
Förslagets förenlighet med grundlag m.m.
Genom att den föreslagna förpliktelsen är avsedd att omfatta även nu-
varande tillstånd har Europolitan AB starkt ifrågasatt förslagets förenlig-
het med gällande rätt. Enligt bolaget har det alltsedan det inledde sin
verksamhet utgått från att en av de legala förutsättningarna för etablering
och bedrivande av mobil televerksamhet är att tillhandahållande av
mobila teletjänster erfordrar att operatören bygger upp och driver ett eget
radioaccessnät. Tillståndet har utgjort den legala grundval, som gett
bolaget möjlighet att göra mycket stora investeringar i verksamhetens
vidareutveckling. Investeringsbesluten har byggt på den grundläggande
förutsättningen att bolaget under tillståndstiden självt bestämmer över
utnyttjandet av det egna accessnätet. Europolitan anser sig således haft
berättigade förväntningar om att i vart fall under tillståndstiden kunna
nyttiggöra sina investeringar utan någon skyldighet att leverera nätkapa-
citet till andra tillhandahållare av mobila teletjänster. Bolaget gör också
gällande att de villkorsändringar som kan genomföras beträffande dess
tillstånd måste hållas inom ramen för nu gällande lagregler.
Förslaget strider enligt bolagets uppfattning i flera avseenden mot rege-
ringsformen (RF), bl.a. mot näringsfriheten enligt 2 kap. 20 § RF.
Huvudsyftet med förslaget är enligt bolaget att gynna vissa aktörer på
mobiltelemarknaden. Den begränsning som förslaget innebär för bolagets
näringsverksamhet uppvägs inte av ett angeläget allmänt intresse.
Förslaget är också oförenligt med skyddet för äganderätten i den
Prop. 1999/2000:57
25
europeiska konventionen angående skydd for de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Det görs vidare
gällande att forslaget står i strid med den förvaltningsrättsliga principen
om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet. Slutligen anförs att
förslaget strider mot vissa EG-rättsliga principer: skyddet för berättigade
förväntningar, förbud mot retroaktiv lagstiftning och rättssäkerhetsprin-
cipen.
Även Telia AB, Tele2 AB, IT-företagen och Industriförbundet har fört
fram liknande invändningar.
Den föreslagna ändringen i telelagen skall alltså tillämpas även på till-
stånd som har meddelats före ikraftträdandet, se övergångsbestämmel-
serna. De tillstånd som nu omfattas av förslaget gäller rätten att till-
handahålla mobila teletjänster. Dessa meddelades av Post- och telestyrel-
sen i mitten av 1990-talet och är tidsbegränsade till utgången av 2004
respektive 2005. Sådana tillstånd kan tidsbegränsas med hänsyn till
strävandena rörande ett effektivt utnyttjande av radioffekvensspektrum.
Även giltighetstiden för tillståndsvillkoren kan tidsbegränsas och även
löpa ut tidigare än själva tillståndet. I förarbetena uttalades följande
härom (prop. 1992/93:200 s. 118f).
Utvecklingen på telekommunikationsmarknaden håller ett högt
tempo. Möjligheterna att tillhandahålla teletjänster kan antas
komma att utvidgas allteftersom nya tekniska lösningar introdu-
ceras. Nya aktörer kan förutses försöka komma in på marknaden.
Marknadsbilden kan till följd av bl.a. dessa förhållanden komma att
förändras redan en relativt kort tid efter det att de första tillstånds-
havarna har fått sina tillstånd och tillståndsvillkor fastställda.
Angivna omständigheter, vilka av naturliga skäl kan vara svåra att
förutse i detalj, nödvändiggör att det finns möjlighet att ändra
meddelade tillståndsvillkor. Även andra förhållanden, såsom att
riksdagen beslutar om en ändrad inriktning för telepolitiken och de
syften som skall gälla för telelagens tillämpning, gör att det bör
finnas möjlighet att ändra tillståndsvillkor.
Mot den angivna bakgrunden borde enligt min mening tillstånds-
villkoren ha en bestämd giltighetstid, vilken i varje särskilt fall skall
fastställas av tillståndsmyndigheten. Innan den bestämda tiden har
löpt ut bör myndigheten ta upp frågan om nya och eventuellt änd-
rade villkor till behandling.
När det gäller bedömningen av villkorstidens längd framhölls i propo-
sitionen vikten av att tillståndshavama far rimliga förutsättningar att
planera sin verksamhet. Tiderna skall bestämmas så att utrymme ges för
vanliga affärsmässiga bedömningar av framtiden mot bakgrund av in-
vesteringsbehov, avkastningskrav etc. Å andra sidan bör beaktas att ut-
vecklingen på vissa delar av teleområdet är svår att förutse redan på så
kort sikt som tre till fem år. Detta förhållande gör att det inte är orimligt
att villkoren kan omprövas efter relativt korta tidsperioder.
När det däremot gäller fråga om ändring av tillståndsvillkor under
löpande villkorsperiod kan enligt 16 § telelagen sådan ske endast enligt
förbehåll i meddelade villkor eller efter medgivande av tillståndshavaren.
Prop. 1999/2000:57
26
De villkor som är förenade med de aktuella tillstånden gäller till ut-
gången av 1999 och kan enligt tillståndsbesluten därefter omprövas. I
skälen till besluten hänvisar Post- och telestyrelsen till lagens förarbeten
och anger att det däri framgår att utvecklingen inom teleområdet är
mycket snabb i fråga om nya tekniska lösningar och nya tjänster samt att
den nuvarande telepolitiska inriktningen beslutats i en marknadssituation
som kommer att vara annorlunda inom några år. För att kunna tillgodose
de telepolitiska målsättningarna på ett ändamålsenligt sätt bör myndig-
heten enligt vad som anges i besluten därför ha en möjlighet att ompröva
villkoren senast vid utgången av år 1999.
Mot denna bakgrund måste det för tillståndshavama ha framstått som
alldeles klart redan när tillstånden meddelades att villkoren för tillstånden
skulle kunna omprövas för tiden efter utgången av 1999 med beaktande
av en marknadssituation som kunde vara väsentligt förändrad. Principen
om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet hindrar i sig inte att
senare tillkommen lagstiftning far effekt på löpande tillstånd. Tillstånds-
havama kunde därmed räkna med att en omprövning av villkoren skulle
ske inom ramen för den lagstiftning som gällde för verksamheten vid
tiden för omprövningen.
Enligt 2 kap. 20 § första stycket RF föreskrivs att begränsningar i
rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda
angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt
gynna vissa personer eller företag. Av förarbetena framgår att skyddet har
utformats med sikte på ett särskilt moment i närings- och yrkesfriheten,
nämligen den ekonomiska sidan av den s.k. likhetsprincipen (prop.
1993/94:117 s. 50 f). Denna innebär att alla regleringar på närings- och
yrkesfrihetens område måste vara generella i den meningen att alla skall
ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i
övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det yrket eller
näringsgrenen. En inskränkning som införs måste således inte bara till-
godose ett angeläget allmänt intresse, den måste också vara generell och
far inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts.
Det förslag som regeringen nu lägger fram och som kommer att ut-
vecklas närmare i det följande innebär att den som har tillstånd att till-
handahålla nätkapacitet eller mobila teletjänster och som för verksam-
heten innehar ett telenät för sådana teletjänster är skyldig att på mark-
nadsmässiga villkor upplåta ledig kapacitet i nätet. Upplåtelsen skall
vidare erbjudas på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor.
Även om den föreslagna förpliktelsen går ut på att upplåta endast sådan
kapacitet i nätet som dess ägare i princip inte har behov av måste skyl-
digheten ändå sägas innebära en begränsning i närings- och yrkesfriheten.
Syftet med förslaget är dock att säkerställa de telepolitiska målen genom
att öka konkurrensen på mobiltelemarknaden. Enligt regeringens bedöm-
ning tillgodoser detta ett angeläget allmänt intresse och den föreslagna
begränsningen har dessutom ingalunda till syfte enbart att gynna vissa
personer eller företag. Den föreslagna lagen är generell till sin utform-
ning och innebär att var och en som vill tillhandahålla mobila teletjänster
har möjlighet att göra detta med upplåten kapacitet om förutsättningarna i
övrigt för en upplåtelse är uppfyllda. Förslaget strider därmed inte mot
2 kap. 20 § eller mot annan bestämmelse i RF.
Prop. 1999/2000:57
27
Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen tillför- Prop. 1999/2000:57
säkrar varje fysisk och juridisk person rätt till respekt för sin egendom.
Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och
under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna
grundsatser. I ett andra stycke föreskrivs att bestämmelserna i första
stycket inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som
staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens-
stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av
skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. I 2 kap. 23 § RF före-
skrivs att lag eller annan föreskrift inte far meddelas i strid med Sveriges
åtaganden på grund av Europakonventionen. Här är artikelns andra
stycke närmast av intresse. Där föreskrivs att det måste föreligga ett all-
mänt intresse till grund för en inskränkning i nyttjandet av egendom. Det
måste enligt Europadomstolens praxis även göras en avvägning mellan
detta allmänna intresse och den enskilde ägarens intresse. Om en rimlig
balans däremellan inte uppnås kan en inskränkning i rätten att utnyttja
egendom strida mot artikel 1.
Som nämnts innebär förslaget att det bara är ledig kapacitet i nätet som
nätägaren är skyldig att upplåta för marknadsmässig ersättning. Det finns
enligt regeringens uppfattning därmed inte skäl att anta att förslaget lider
av en sådan bristande balans mellan hänsynen till allmänna och enskilda
intressen att Europakonventionens skydd för äganderätten blir åsidosatt.
Inte heller kan förslaget anses stå i strid med de EG-rättsliga principerna
om skydd för berättigade förväntningar och om förbud mot retroaktiv
lagstiftning. Förslaget uppfyller vidare enligt regeringens uppfattning de
grundläggande rättssäkerhetskrav för lagstiftning som följer av svensk
och europeisk rättstradition.
Minskad investeringsvilja?
Vissa remissinstanser, bland andra Telia AB, Tele2 AB, Europolitan AB
och Konkurrensverket, har framfört att ett genomförande av Post- och
telestyrelsens förslag innebär att viljan att investera i befintliga och nya
nät för mobil kommunikation kommer att minska.
Huruvida investeringsviljan riskerar hämmas eller inte om förslaget om
tillträde till mobila nät. genomförs har med anledning härav belysts i
expertrapporten Reglering av mobiltelemarknaden; ‘open access’ till nät-
kapacitet? från Centrum för transportekonomi. I rapporten framhålls att
ett problem med förslaget är att investerare kan få uppfattningen att spel-
reglerna inte är fasta. Detta skulle i så fall öka riskpremierna och leda till
minskad investeringsbenägenhet.
Detta är dock enligt regeringens mening generellt giltigt för all lag-
stiftning. Ambitionen måste vara att skapa klara och tydliga spelregler för
alla aktörer på olika marknader. Men detta innebär inte att spelreglerna är
konstanta utan de måste utvecklas och förändras i takt med att marknaden
utvecklas och förändras. Det gäller att finna en balans mellan behovet av
stabila regler och rättssäkerhet å ena sidan och behovet att anpassa
regleringen i takt med att de aktiviteter som omfattas av regleringen
förändras å den andra. På telemarknaden med en mycket hög föränd-
ringstakt är det rimligt att anta att aktörerna tagit med i sina beräkningar
28
att regelverket kan komma att ändras. Regeringen har i föregående av-
snitt utvecklat sin syn på frågan om möjligheterna att ändra tillstånds-
villkor under tillståndets giltighetstid.
Författarna för vidare ett resonemang om de två huvudsakliga formerna
att åstadkomma konkurrens på telemarknaden: dels s.k. anläggningsbase-
rad konkurrens (motsvarar vad som brukar kallas infrastrukturkonkur-
rens) dvs. konkurrens mellan olika alternativa anläggningar, dels s.k.
tjänstebaserad konkurrens, dvs. motsvarande vad som regeringen här
föreslår.
I rapporten dras slutsatsen att det förefaller som om regelsystem som
främjar anläggningsbaserad konkurrens ger goda incitament för investe-
ringar i nät hos både etablerade och nya företag. Av detta följer, menar
utredarna, att regleringar som ger möjligheter för tjänsteföretag att hyra
upplösta (”unbundled”) nätkomponenter har motsatt verkan.
Vissa remissinstanser, t.ex. Konkurrensverket, Europolitan AB, Tele2
AB, Telia AB, Nutek och KF B stödjer expertrapportens slutsatser. Andra,
t.ex. icomera AB och Sense Communications International AS är kritiska
och menar bl.a. att man i rapporten inte i tillräckligt hög grad beaktat
mobilmarknadens särskilda karaktäristika och att resonemanget är allt för
teoretiskt. Även Post- och telestyrelsen har lämnat synpunkter på
rapporten. Myndigheten instämmer inte i rapportens slutsatser.
Regeringen gör bedömningen att risken att investeringsviljan hämmas
minimeras med den utformning av förslaget som regeringen förordar.
Förslagets utformning presenteras närmare i avsnitt 7.2. Regeringen vill
dock redan här poängtera vissa aspekter. Dels är det viktigt att under-
stryka att skyldigheten att upplåta nätkapacitet endast gäller om det finns
tillgänglig kapacitet. Det är endast överkapacitet som skall upplåtas till
andra. Således är nätoperatören inte skyldig att upplåta kapacitet som
behövs i den egna verksamheten. Dels vill regeringen framhäva att er-
sättningen föreslås grundas på marknadsmässiga villkor. Som redogörs
för i det följande kommer detta innebära att en skälig avkastning på
gjorda och kommande investeringar skall beaktas.
Regeringen vill också understryka att upplåtelse av nätkapacitet för
tillhandahållande av mobila teletjänster kan vara affärsmässigt motiverad
och i sig visa sig var en god intäktskälla. Detta talar för att genomföran-
det skulle kunna fa positiva effekter på investeringsviljan.
Telia AB framhåller i sitt remissvar att en minskad investeringsvilja
särskilt kommer att drabba utbyggnaden av infrastruktur i glesbygd.
Vare sig nuvarande ordning eller den föreslagna kan ge en garanti för
att utbyggnad i olönsamma delar av landet sker. Täckningskrav kan dock
i båda fallen användas för att en del av överskottet inom lönsamma om-
råden skall användas för att (tidigare än annars) investera i nät i mindre
lönsamma delar av landet. På så sätt minimeras risken att stora delar av
landet står utan täckning. Alltför långtgående täckningskrav kan emeller-
tid leda till att färre eller ingen anser sig kunna åta sig dessa. En risk är då
att det därmed inte blir några fungerande nät alls. Det är således ange-
läget att finna en balans.
Vad som emellertid kan påverkas av om förslaget genomförs är under-
laget för en investering. Om en operatör har genomfört en nätinvestering
och bara erbjuder sina tjänster till de egna kunderna blir trafikunderlaget
Prop. 1999/2000:57
29
mindre än om alla användare, oavsett vilken operatör de anlitar, kan ut-
nyttja nätinvesteringen. Detta borde förbättra kalkylen för en given ut-
byggnad i ett område utan nät. Det leder också till att det kan vara mer
lönsamt att investera i ett område där det inte finns någon täckning än att
komma in som andra eller tredje nät i ett område där täckning redan
finns, om trafikunderlaget där är litet. Den som kombinerar kapacitet från
flera nät kan således dra nytta av den sammanlagda täckningen. Rege-
ringen menar därför att eftersom fler tjänstetillhandahållare kan fa till-
gång till näten kan konkurrensen öka också i områden med endast ett nät,
och också bidra till att främja investeringar.
När det gäller utvecklingen av GSM-näten finns det anledning att tro
att operatörerna sätter värde på att samma tjänsteutbud finns tillgängligt i
hela nätet. Uppgradering av GSM-näten i glesare befolkade områden kan
också fa draghjälp av att man vill kunna erbjuda ”UMTS-lika” tjänster
(dvs. tjänster som kräver högre överföringskapacitet) även där UMTS
(ännu) inte är utbyggt. Geografisk täckning anses allmänt vara av stort
värde för operatören. Att denne skulle välja att avstå från en faktiskt till-
gänglig täckning verkar inte troligt.
En viktig utgångspunkt för regeringen är att telekommunikationerna
skall bidra till regional balans. Det är angeläget att hela landet far tillgång
till den framtida marknaden för mobila kommunikationer, även om ut-
byggnaden inte kommer att ske samtidigt i alla regioner. Regeringen
kommer noga att följa utvecklingen.
Vad skall tillhandahållas?
Regeringens förslag: Nätkapacitet för mobila teletjänster skall upp-
låtas. All den kapacitet som nätoperatören använder i sin verksamhet
skall betraktas som nätkapacitet.
Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat
förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens förslag är det nät-
kapacitet för mobila teletjänster som skall upplåtas. Nätkapacitet ges en
vid definition i telelagen. Nätkapacitet är överföringskapacitet mellan
nätanslutningspunkter. Någon distinktion mellan nätanslutningspunkter i
det fasta eller mobila telenätet görs inte.
Telia AB anser i sitt remissvar att begreppet nätkapacitet måste definie-
ras och menar att begreppet bör likställas med trafikkapacitet. Bolaget
understryker att det inte bör föreligga någon skyldighet för nätinnehavare
att tillhandahålla tjänster som tillhandahålls till egna slutkunder även till
annan tjänstetillhandahållare. Vidare anser Telia att tillhandahållande av
internationell roaming inte kan ingå i definitionen av nätkapacitet då
leveransplikten rimligen endast kan omfatta Sverige. Telia framhåller
också att det inte är okomplicerat för nätinnehavare att tillhandahålla en
renodlad nätkapacitetstjänst. Anledningen är att flera av tjänsterna som
Prop. 1999/2000:57
30
erbjuds i GSM-näten är integrerade i nätet. Detta gör att det är svårt att
skilja tillhandahållandet av nätkapacitet från andra tjänster som finns in-
tegrerade i nätet. Telia menar att även begreppet nätanslutningspunkt
måste ges en vidare innebörd.
Regeringen är av den uppfattningen att all den kapacitet som nät-
operatören använder i sin verksamhet skall betraktas som nätkapacitet
enligt forslaget. Detta motsvarar omfattningen av operatörens tillstånd.
Begreppet nätkapacitet är redan definierat i telelagen och regeringen ser
ingen anledning att ändra denna definition. Att infora ett nytt begrepp för
samma sak, t.ex. trafikkapacitet riskerar att skapa förvirring och rättso-
säkerhet. Regeringen finner inte heller någon anledning att i detta sam-
manhang närmare definiera begreppet nätanslutningspunkt. Vad som
skall tillhandahållas kommer i första hand att avgöras i förhandlingar
mellan parterna. Regeringen ser ingen anledning att i onödan standar-
disera detta.
Tjänstetillhandahållaren är den som har avtal med å ena sidan konsu-
menterna och å andra sidan nätoperatören. Hur stor del av nätoperatörens
nät, t.ex. i fråga om nivå, geografi och tid, som den vill hyra in sig på
kommer med all sannolikhet att variera. Det är också avsikten att olika
önskemål i dessa avseenden skall kunna tillgodoses inom ramen för för-
handlingar mellan parterna. Därmed finns inget entydigt svar på vilka
nätelement eller andra funktioner som kommer att handhas av vem. Även
SIM-korten (Subscriber Identity Module) kan vara antingen i tjänste-
operatörens eget namn där olika nät kan kombineras eller knutet till ett
specifikt nät. Telia menar att det är nödvändigt att nätinnehavaren svarar
för tillhandahållandet av SIM-kort och HLR (Home Location Registry)
för att säkerställa kvaliteten i nätet. Vid roamingavtal accepteras emeller-
tid främmande SIM-kort och främmande HLR. Detta kan regleras i avtal
mellan parterna.
Vad som är kapacitet i nätet och vad som är en tjänst i nätet kan i vissa
fall vara svårt att bedöma. Det kan finnas tjänster som är integrerade i
nätet och det kan därför vara svårt att separera en tjänst från nätet. Sådana
gränsdragningsfrågor bör emellertid kunna lösas i avtal mellan parterna
och ytterst genom rättstillämpningen.
Den funktion som benämns roaming omfattas inte av regeringens för-
slag. Sådana avtal är vanliga mellan operatörer i olika länder, s.k. inter-
nationell roaming. Inget hindrar givetvis att roamingavtal träffas även
mellan operatörer inom samma land. Som redovisats i avsnitt 6.2 bereder
regeringen för närvarande Post- och telestyrelsens förslag till lagstiftning
om nationell roaming.
Skyldighet att upplåta nätkapacitet
Regeringens förslag: Den som innehar ett telenät för mobila tele-
tjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster eller
nätkapacitet skall omfattas av skyldigheten att upplåta nätkapacitet.
Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens
förslag. Myndigheten föreslår att skyldigheten skall införas genom till-
Prop. 1999/2000:57
31
ståndsvillkor. Detta ger en möjlighet att ta hänsyn till förutsättningar i det
enskilda fallet och ställa olika krav på olika operatörer.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte närmare
kommenterat denna fråga. Nätoperatörerna anser dock att skyldigheten
inte bör gälla nuvarande tillståndshavare.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att skyldigheten att
upplåta nätkapacitet för mobila teletjänster skall gälla den som innehar ett
telenät för mobila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla
mobila teletjänster eller nätkapacitet. Detta innebär att samtliga till-
ståndshavare som agerar på NMT-, GSM- eller den kommande UMTS-
marknaden omfattas av skyldigheten. Det finns annars en risk att syftet
med förslaget äventyras om inte också befintliga tillståndshavare träffas
av förslaget. En orsak till detta är att övergången från GSM till UMTS
sannolikt kommer att ske gradvis. De konkurrensbegränsningar som
råder på dagens mobiltelemarknad riskerar att överföras till UMTS-
marknaden om inte nuvarande nätoperatörer också omfattas av skyldig-
heten.
Man kan ställa sig frågan om skyldigheten bör begränsas till endast de
operatörer som bedöms ha ett betydande inflytande eller den som har en
dominerande ställning på den relevanta marknaden. Betydande inflytande
anses generellt en operatör ha som har en marknadsandel som överstiger
25 procent på den relevanta marknaden. I stor utsträckning har detta in-
neburit att det primärt är de före liberaliseringen nationella teleorganisa-
tionerna med dominerande ställning eller med monopol som har ansetts
ha betydande inflytande. Särskilda regler i telelagen gäller för den som
har ett sådant inflytande, bl.a. i fråga om ersättning för samtrafik. På
mobiltelemarknaden i Sverige är det för närvarande endast Telia Mobile
som har bedömts ha ett betydande inflytande. Med tanke på den mycket
snabba utvecklingen på denna marknad och mot bakgrund av de växande
marknadsandelar som såväl Tele2 som Europolitan har, kan denna situa-
tion komma att förändras.
Begreppet betydande inflytande är heller inte statiskt anknutet till en
viss marknadsandel utan kan tolkas olika beroende på marknadssituatio-
nen i övrigt. Så är t.ex. inte 25-procentsgränsen definitiv. En medlemsstat
kan välja att göra bedömningen att en operatör som har en marknads-
andel på mer än 25 procent inte har betydande inflytande eller att en
operatör med mindre än 25 procent har betydande inflytande.
Dominerande ställning är ett begrepp inom konkurrensrätten. En sådan
ställning kännetecknas enligt EG-domstolen av en stark ekonomisk ställ-
ning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effek-
tiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge
företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurren-
ter och kunder och i sista hand konsumenterna. Motsvarande gäller enligt
konkurrenslagen. Frågan om dominerande ställning bedöms utifrån en
rad kriterier varav storleken på företagets marknadsandel är en. En annan
är storleken på konkurrenternas marknadsandelar.
Situationen i Sverige i dag är att det finns tre mobilteleoperatörer som
kan betraktas som någorlunda jämbördiga vad gäller inflytande på mark-
naden även om de har något olika marknadsandelar. Endast en av dessa
har bedömts ha betydande inflytande. Om denna operatör också skulle
Prop. 1999/2000:57
32
bedömas ha en dominerande ställning på en relevant marknad är osäkert.
Regeringen anser emellertid att skillnaden i fråga om storleken på mark-
nadsandelarna inte är tillräckligt stor för att motivera att olika krav ställs
på operatörerna i detta hänseende. Det är således rimligt att krav av
samma omfattning ställs på samtliga nätoperatörer.
Det är angeläget att tillsynsmyndigheten kan utöva en effektiv tillsyn.
För att underlätta myndighetens kontroll förordar Post- och telestyrelsen
att särredovisning av kostnader och intäkter av nätverksamheten skall
ske. En sådan redovisning kan myndigheten kräva med stöd av 23 §
första stycket 5 telelagen.
Näringslivets telekommitté har föreslagit i stället att en strukturell sepa-
ration genomförs där tillstånd för att tillhandahålla nätkapacitet som tar i
anspråk frekvensutrymme inte ges till företag som tillhandahåller tele-
tjänster. Även om detta skulle underlätta myndighetens tillsynsarbete
bedömer regeringen att det i dagsläget är tillräckligt att kräva särredovis-
ning. Regeringen kan därvid inte dela Telia AB.s uppfattning att ett krav
på särredovisning är relevant endast i de fall som krav ställs på kostnads-
baserad prissättning.
Rätt att få tillträde
Regeringens förslag: Alla teleoperatörer utom andra tillståndshavare
som innehar telenät för mobila teletjänster har rätt att fa tillträde till
tillgänglig kapacitet i de mobila telenäten. Nätkapaciteten skall dock
användas för att tillhandahålla mobila teletjänster inom ett allmänt
tillgängligt telenät.
Post- och telestyrelsens förslag: Post- och telestyrelsen har inte lämnat
motsvarande förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte närmare kommenterat
frågan om vilka som skall ha rätt att begära tillträde.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att den nätkapacitet
som upplåts skall användas för tillhandahållande av mobila teletjänster.
Syftet med regeringens förslag är att konkurrensen på mobiltelemarkna-
den skall förbättras så att telepolitikens målsättning om att alla i sam-
hället skall kunna ta del av effektiva telekommunikationer till lägsta
möjliga samhällsekonomiska kostnad kan uppfyllas på ett bättre sätt. Det
övergripande telepolitiska målet innebär också att telekommunikatio-
nerna skall främja mångfald och valfrihet för användarna. Det är därför
rimligt att den nätkapacitet som upplåts används för att tillhandahålla
mobila teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Karaktäristiskt
för ett allmänt tillgängligt telenät är att det står till allmänhetens för-
fogande vilket innebär att det skall vara öppet för en vid krets av an-
vändare att ansluta sig till nätet (prop. 1992/93:200 s.91). Syftet med för-
slaget är således inte att aktörer skall kunna få tillgång till nätkapacitet
och sedan använda denna för intern verksamhet som inte kommer en
bredare krets användare till del.
Man skulle därför kunna begränsa rätten att begära tillgång till endast
de som är anmälda att tillhandahålla mobila teletjänster. Emellertid inne-
Prop. 1999/2000:57
33
3 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 57
bär detta att möjligheten att återförsälja nätkapacitet till aktörer som i sin
tur tillhandahåller mobila teletjänster begränsas eftersom återförsäljaren
själv inte kommer att tillhandahålla sådana tjänster. En utveckling där
t.ex. en marknad för återförsäljning av nätkapacitet uppkommer skulle
därmed försvåras. Det är emellertid så att användarna skulle kunna
gynnas av en sådan utveckling om denna leder till ett ökat utbud av
tjänster till lägre priser. Regeringen ser ingen anledning att hindra detta.
Upplåtelse skall därför kunna ske även till återförsäljare av nätkapacitet.
Syftet med upplåtelsen måste dock vara att nätkapaciteten i slutskedet
skall användas för att tillhandahålla mobila teletjänster till allmänheten.
Skyldigheten att upplåta tillgänglig kapacitet bör inte vara så om-
fattande att den skall gälla även i förhållande till den som redan har tele-
nät för mobila teletjänster. Dessa bör därför undantas från möjligheten att
begära upplåtelse av kapacitet med stöd av den nu föreslagna bestämmel-
sen.
Konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor
Regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet skall ske
på villkor som är konkurrensneutrala och icke-diskriminerande.
Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Myndigheten föreslår att skyldigheten skall ske på likvärdiga villkor.
Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholm och Statskontoret anser
att innebörden av likvärdiga villkor bör förtydligas i lagen.
Skälen för regeringens förslag: Det bör ankomma på varje nätinne-
havare att erbjuda villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till
vad denne tillämpar för sin egen verksamhet och, om upplåtelse sker till
flera, är konkurrensneutrala i förhållandet mellan dessa. Detta innebär att
alla som efterfrågar nätkapacitet under likartade förhållanden skall er-
bjudas jämförbara priser och villkor. Skillnader i priser och villkor som
erbjuds olika marknadsaktörer kan vara försvarbara. De måste emellertid
kunna motiveras på objektiv grund. Detta kommer till klart uttryck i rege-
ringens förslag. Se vidare författningskommentaren.
Tillgänglig kapacitet
Regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet gäller bara
i den mån det finns tillgänglig kapacitet i nätet och om det kan ske
utan att nätet eller dess användare skadas eller att nätets drift störs.
Framställs begäran av flera och finns det inte tillgänglig kapacitet för
samtliga, avgör tillståndshavaren vems eller vilkas begäran som skall
tillgodoses.
Post- och telestyrelsens förslag: Enligt myndighetens förslag skall skyl-
digheten gälla endast då begäran är rimlig.
Remissinstanserna: Banverket och Tele2 AB ifrågasätter om det finns
tillgänglig kapacitet i näten. Länsrätten i Stockholm anser att begreppet
Prop. 1999/2000:57
34
rimlig begäran är otydligt och att det bör definieras i lagtexten. Telia AB
anser att det föreligger svårigheter att bedöma om begäran är rimlig.
Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet
kan bli långtgående. Syftet med regeringens förslag är inte att nätopera-
törerna skall avhända sig nätkapacitet som behövs för den egna verksam-
heten. Det är också angeläget att genomförandet av förslaget inte får till
effekt att benägenheten att investera i all televerksamhet, inklusive in-
vesteringar i infrastruktur hämmas. Det är därför viktigt att understryka
att skyldigheten att upplåta nätkapacitet bara gäller i den mån det finns
tillgänglig kapacitet. Det är således endast överkapacitet som nätopera-
törerna är skyldiga att upplåta till andra.
Bedömningen av huruvida det finns tillgänglig kapacitet får göras uti-
från omständigheterna i det enskilda fallet. Det ger utrymme för skilda
lösningar för olika operatörer. Inledningsvis bör fastställas hur mycket
kapacitet det totalt finns i nätet. Därefter bör en bedömning göras av hur
mycket nätoperatören behöver i den egna verksamheten. Om nätopera-
tören gjort investeringar i nätet med avsikten att tillmötesgå ökad efter-
frågan från sina egna kunder är det inte rimligt att denna kapacitet skall
upplåtas till andra trots att överkapacitet sannolikt temporärt föreligger.
Detta innebär att också ett rimligt förväntat framtida behov av nätkapa-
citet måste beaktas. Slutligen måste en bedömning göras av det behov av
kapacitet som skall tillgodoses.
Det är vidare angeläget att telenätets driftssäkerhet inte äventyras. En-
ligt telelagen skall teleoperatören bl.a. se till att verksamheten uppfyller
rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet (18 §). Det behöver
knappast påpekas att upprätthållande av nätets kvalitet är en grund-
läggande förutsättning för att allmänheten skall få tillgång till effektiva
telekommunikationer. En begäran om tillträde till nätet kan därför vägras
om väsentliga krav i fråga om nätets driftssäkerhet inte kan uppfyllas, jfr
20 § i lagen.
Vissa remissinstanser, bland andra Banverket och Tele2 AB, ifråga-
sätter om det över huvudtaget finns tillgänglig kapacitet. De menar att för
att det skall finnas tillgänglig kapacitet för annat än den egna verksam-
heten, krävs att investeringar i nät med allt för stor kapacitet har gjorts.
Man undrar om detta är möjligt och menar att det är mer rimligt att anta
att operatörerna dimensionerar näten efter egen tillväxt. Regeringen
menar emellertid att mobiltelenäten inte rimligen kan utnyttjas fullt hela
tiden utan utnyttjandegraden i näten varierar sannolikt över tid och plats.
Det är därför inte osannolikt att anta att det föreligger överkapacitet i
näten. Det faktum att det också har slutits några avtal om att få tillgång
till mobil nätkapacitet stödjer denna slutsats. De krav som kommer att
framställas till nätoperatörerna kommer sannolikt också att variera be-
roende på vilka typer av mobila teletjänster som tjänstetillhandahållaren
tänker sig erbjuda och vilken målgrupp man riktar sig till.
Telia AB framhåller att svårigheter kan uppstå att bedöma om en be-
gäran är rimlig. Regeringen instämmer i att bedömningsffågor kan uppstå
i händelse av tvist. Med den utformning av skyldigheten att upplåta nät-
kapacitet som här föreslås menar dock regeringen att eventuella svårig-
heter är överkomliga.
Prop. 1999/2000:57
35
Post- och telestyrelsen har i sin skrivelse den 1 april 1999 framhållit att
en nätägare eventuellt kan åläggas en skyldighet att dimensionera nätet så
att tillhandahållande av kapacitet blir möjlig. Denna situation kan upp-
komma då en bedömning görs att det inte finns kapacitet tillgänglig vid
tillfället för begäran men då man anser att det är rimligt att nätoperatören
åläggs viss skyldighet att inom en viss begränsad tid dimensionera nätet
så att begäran kan tillmötesgås. Regeringen vill därför framhålla att en
möjlighet att begära en viss dimensionering av nätet inte ingår i rätten att
fa disponera tillgänglig kapacitet. Regeringen anser heller inte att det är
lämpligt att införa en sådan dimensioneringsskyldighet. Det föreligger
emellertid inget hinder för parterna att avtala om en utbyggnad och vilka
villkor som skall gälla för denna.
Det kan inträffa att en nätoperatör far ett flertal förfrågningar om till-
gång till nätkapacitet vid samma tillfälle och att någon möjlighet att till-
godose samtliga inte finns. En sådan situation får avgöras i förhandlingar
mellan parterna. Nätoperatören har en valfrihet att avgöra vilka förfråg-
ningar som skall tillgodoses. Ett krav är dock att villkoren är konkurrens-
neutrala och icke-diskriminerande.
Prissättning
Regeringens förslag: Priser och övriga villkor för upplåtelse av nät-
kapacitet skall bestämmas på marknadsmässig grund.
Prop. 1999/2000:57
Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Telenordia AB anser att ersättningen bör baseras
på kostnaderna. Vissa remissinstanser har också framfört att begreppet
marknadsmässiga villkor inte är väl definierat.
Skälen för regeringens förslag: Regeringens utgångspunkt är att avtal
om tillgång till nätkapacitet så långt möjligt bör ingås utan ingripande av
tillsynsmyndigheten. Således är det parterna som på marknadsmässig
grund kommer överens om såväl prissättning som övriga villkor. En vik-
tig anledning till att regeringen föreslår marknadsmässiga villkor och inte
kostnadsbaserade villkor är att regeringen anser det vitalt att inte viljan
att investera i nya nät och tjänster hämmas. De investeringar i nät som
gjorts av nätoperatörerna är i huvudsak finansierade med riskkapital.
Marknadsmässiga villkor innebär att en skälig avkastning på gjorda och
framtida investeringar beaktas. Regeringens bedömning är att på så sätt
minimeras eventuella negativa effekter med avseende på investeringsin-
citamenten. Begreppet marknadsmässiga villkor är inte nytt. Samma kon-
struktion finns i 32 § telelagen beträffande viss samtrafik.
Telenordia AB har i sitt remissyttrande framhållit att ersättningen bör
ske på kostnadsbaserade villkor, i synnerhet för den som bedöms ha be-
tydande inflytande på marknaden. Som redogjorts ovan anser emellertid
regeringen att viljan att investera i nät inte far riskeras och att det därför
är angeläget att upplåtelse skall ske på marknadsmässiga villkor. Av skäl
som har redovisats i det tidigare bör regleringen vara densamma för alla
nätoperatörer. En särskild reglering av ersättningen bör således inte in-
föras för operatörer med ett betydande inflytande.
36
Begränsning av tillståndstidens längd
Prop. 1999/2000:57
Regeringens förslag: En möjlighet att begränsa giltighetstiden för
tillstånd för tillhandahållande av nätkapacitet för mobila teletjänster
införs.
Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens för-
slag.
Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har antingen
inte kommenterat förslaget eller lämnat det utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 § gäller ett tillstånd enligt
telelagen tills vidare. Tillstånd som avser tillhandahållande av mobil
teletjänst far dock tidsbegränsas. Som har angetts i det föregående
(avsnitt 7.1) hänger det samman med strävandena rörande ett effektivt
utnyttjande av radioffekvensspektrum. I förarbetena till bestämmelsen
anförs bl.a. att tillståndstiden för innehav och användning av radioutrust-
ning är tidsbegränsad enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation
(prop. 1992/93:200 s. 108f). Det skall finnas en möjlighet att efter ett
visst antal år se till att befintliga system görs mer spektrumeffektiva eller
att ändra användningen av ett frekvensutrymme så att nya och mer effek-
tiva system kan beredas plats. För mobila teletjänster, där abonnentan-
slutningen kräver frekvensutrymme, bör även tillstånd enligt telelagen
kunna tidsbegränsas. Då bör det eftersträvas att giltighetstiden för till-
ståndet enligt telelagen blir densamma som det frekvenstillstånd som ges
enligt lagen om radiokommunikation för den radioutrustning som behövs
för att tillhandahålla tjänsten.
De överväganden som gjordes vid telelagens tillkomst beträffande till-
ståndstid för mobila teletjänster är tillämpliga också vad gäller tillhanda-
hållande av nätkapacitet för mobila teletjänster. Även i dessa fall bör
alltså tillståndstiden kunna begränsas med hänsyn till ett effektivt utnytt-
jande av frekvensspektrum.
Inbjudningsförfarande
Regeringens förslag: Det i 14 § föreskrivna inbjudningsförfarandet
skall användas även när fråga uppkommer om att meddela tillstånd för
tillhandahållande av nätkapacitet för mobila teletjänster om mot-
svarande frekvensbrist råder.
Post- och telestyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens för-
slag.
Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har antingen
inte kommenterat förslaget eller lämnat det utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 14 § telelagen skall ett särskilt
inbjudningsförfarande tillgripas om frekvensutrymmet inte räcker till alla
som är intresserade av att driva en verksamhet som avser nya eller
väsentligt ändrade mobila teletjänster (se avsnitt 4). När mobila tele-
37
tjänster tillhandahålls är det i första hand inte vid tillhandahållandet av
själva teletjänsten som frekvensutrymmets begränsning gör sig gällande.
Det som tar frekvensutrymme i anspråk är i stället den nätkapacitet i form
av radiosändare och annan utrustning som är nödvändig för att tillhanda-
hålla teletjänsterna. Det kan därför övervägas om det inte vore mer
ändamålsenligt att i den situation som är förutsedd i 14 § i stället bjuda ut
tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet. Det finns därför ett behov av att
kunna använda ett inbjudningsförfarande även i de fall då tillståndet en-
bart skall avse tillhandahållande av nätkapacitet.
I 9 a § lagen om radiokommunikation finns bestämmelser om ett in-
bjudningsförfarande som skall tillämpas om det kan antas att det på grund
av frekvensbrist inte är möjligt att meddela tillstånd för innehav och an-
vändning av radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvänd-
ningar åt alla som vill driva verksamheten. Bestämmelsen skall inte till-
lämpas i vissa fall, bl.a. om radioanvändningen omfattas av 14 § tele-
lagen.
Den ändring som regeringen nu föreslår i 14 § är avsedd att ge till-
synsmyndigheten möjlighet att välja ut vilka av flera sökande som skall
fa tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet för nya eller väsentligt ändrade
mobila teletjänster när frekvensbrist kan antas. Urvalet bör i dessa fall
grundas på de bedömningar för tillståndsgivning som skall ske enligt
telelagen. Därför bör också bestämmelser om ett inbjudningsförfarande i
dessa fall finnas i den lagen.
Tvistlösning
Prop. 1999/2000:57
Regeringens bedömning: Tillsynsmyndighetens befogenhet att i
vissa frågor på ansökan av en part besluta vad som skall gälla mellan
parterna skall inte omfatta tvister om villkor om upplåtelse enligt
23a§.
Post- och telestyrelsens förslag: Tillsynsmyndigheten skall ha samma
befogenhet att avgöra tvister om upplåtelse av mobil nätkapaciet som
exempelvis i fråga om tvister om samtrafikvillkor.
Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har antingen
inte kommenterat förslaget eller lämnat det utan erinran.
Skälen for regeringens bedömning: Post- och telestyrelsen har före-
slagit att tillsynsmyndigheten i händelse av tvist ges befogenhet att på
ansökan av någon av parterna föreskriva vad som skall gälla mellan
parterna, i den utsträckning det behövs för att nätkapacitet enligt 23 a §
kan tillhandahållas enligt lagen. En sådan befogenhet har tillsynsmyn-
digheten redan nu vid tvist om ett flertal frågor enligt telelagen. Den in-
fördes från den 1 juli 1997 vid tvist om samtrafikvillkor. Regeringen ut-
talade i det sammanhanget att det mot bakgrund av samtrafikens be-
tydelse för säkerställandet av de övergripande telepolitiska målen är av
väsentlig betydelse att samtrafik ytterst kan framtvingas genom med-
verkan av myndighet (prop. 1996/97:61 s. 67). Tillsynsmyndigheten har
därefter tillagts denna befogenhet även i fråga om överlämnande av tele-
fonnummer (nummerportabilitet) och förval.
38
Med hänsyn till den konkurrenssituation som råder på detta område
föreligger även här ett starkt samhällsintresse av en effektiv ordning för
tvistlösning för att kunna säkerställa de telepolitiska målen. Regeringen
delar således Post- och telestyrelsens bedömning att tillsynsmyndigheten
bör ha motsvarande befogenhet att lösa tvister som vid tvister om sam-
trafikvillkor.
Lagrådet har emellertid riktat allvarliga anmärkningar mot den ordning
för tvistlösning som regeringen föreslog i lagrådsremissen, se närmare
Lagrådets yttrande i bilaga 3. Lagrådet kan inte tillstyrka den föreslagna
lagstiftningen med mindre ändringen i 60 § om tvistlösning stryks.
Med hänsyn till den kritik som Lagrådet framfört går regeringen inte
vidare till riksdagen med lagförslaget i detta avseende. Regeringen avser
emellertid överväga frågan ytterligare och kan komma att återkomma till
Lagrådet med ett omarbetat förslag.
Den ordning för tvistlösning som enligt telelagen erbjuds parterna vid
tvister om villkor för upplåtelse av nätkapacitet enligt den föreslagna
23 a § blir därmed tillsynsmyndighetens möjlighet att medla mellan
parterna och att yttra sig i tvisten på begäran av en part (58 § andra
stycket). Om tillsynsmyndigheten inte skulle lyckas ena parterna inom
ramen för sitt medlingsuppdrag, far tvisten som Lagrådet påpekat föras
till allmän domstol enligt reglerna om dispositiva tvistemål. Parterna har
också möjlighet att komma överens om att eventuella tvister skall lösas
genom skiljeförfarande.
I 58 § första stycket finns en bestämmelse som framhåller ett antal
frågor som tillsynsmyndigheten skall ägna särskild uppmärksamhet åt vid
sin tillsyn, bl.a. upplåtelse av nätkapacitet. Post- och telestyrelsen har
föreslagit att även den föreslagna skyldigheten enligt 23 a § uttryckligen
skall omfattas av paragrafen. Enligt regeringens bedömning omfattar ut-
trycket upplåtelse av nätkapacitet även i frågavarande skyldighet. Den av
myndigheten föreslagna kompletteringen synes därför inte erforderlig.
Det har framgått av tidigare avsnitt att regeringen anser att även dessa
frågor bör ägnas särskild uppmärksamhet.
Upplåtelse av nätkapacitet som tillståndsvillkor
Regeringens förslag: Tillsynsmyndighetens möjlighet att meddela
tillståndsvillkor om skyldighet att tillhandahålla nätkapacitet omfattar
enligt sin lydelse alla former av nätkapacitet, såväl fast som mobil.
Eftersom upplåtelse av mobil nätkapacitet regleras särskilt i 23 a § bör
sådana villkor bara omfatta annan nätkapacitet än för mobila tele-
tjänster.
Post- och telestyrelsens förslag: Myndigheten behandlar inte frågan i
sitt förslag.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan.
Skälen för regeringens förslag: Vid telelagens tillkomst infördes till-
ståndsplikt för att tillhandahålla fasta teleförbindelser om verksamheten
hade en viss omfattning. Med begreppet avsågs överföringskapacitet i
telenätet. Trots sin benämning torde uttrycket omfatta även mobil kapa-
Prop. 1999/2000:57
39
citet (jfr prop. 1992/93:200 s. 95). Efter den 1 juli 1997 används i stället Prop. 1999/2000:57
begreppet nätkapacitet i lagen. Någon saklig ändring åsyftades inte (prop.
1996/97:61 s. 93). Tillståndsplikten motiverades med den stora betydelse
som tillhandahållandet av s.k. hyrda teleförbindelser har för att åstad-
komma ett effektivt telesystem i hela landet. Särskilt betonades betydel-
sen för olika former av regional utveckling (prop. 1992/93:200 s. 97).
För att säkerställa att det tillhandahålls nätkapacitet som tillgodoser
telelagens mål om effektiva telekommunikationer genom konkurrens som
t.ex. i fråga om sådana hyrda förbindelser som avses i rådets direktiv
92/44/EEG om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindelser
(EGT L 165, 19.6 1992, s. 27) kan tillsynsmyndigheten enligt 15 § 2 för-
ena tillståndet med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att med
beaktande av tillgänglig kapacitet tillhandahålla nätkapacitet på vissa
villkor åt den som efterfrågar denna tjänst. Denna skyldighet har enbart
kommit att tillämpas på kapacitet i det fasta telenätet. Med hänsyn till den
föreslagna skyldigheten i 23 a § att upplåta kapacitet i mobila telenät bör
omfattningen av 15 § 2 uttiyckligen inskränkas till att omfatta enbart
annan nätkapacitet än för mobila teletjänster.
Förhållandet till konkurrenslagen
Regeringens förslag: En bestämmelse införs i telelagen som syftar till
att i förhållande till konkurrenslagen förhindra dubbla sanktioner.
Post- och telestyrelsens förslag: Myndigheten har inte behandlat frågan.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte tagit upp förhållandet
till konkurrenslagen.
Skälen för regeringens förslag: I telelagen slås fast att konkurrensen
är ett viktigt medel att uppnå de telepolitiska målen. Vid den senaste
översynen av lagen uttalade regeringen att det vid sidan av generell regle-
ring, bl.a. konkurrenslagstiftningen, under en övergångstid finns behov
av en särskild sektorreglering inom teleområdet (prop. 1996/97:61 s. 34).
Detta medför att samma förfarande från ett företags sida kan bli föremål
för åtgärder enligt såväl konkurrenslagen som telelagen. Det bör därför i
telelagen införas en bestämmelse som syftar till att förhindra dubbla
sanktioner (se vidare författningskommentaren). En motsvarande be-
stämmelse för postområdet finns i 17 c § postlagen (1993:1684).
40
Prop. 1999/2000:57
De föreslagna ändringarna innebär att tillsynsmyndigheten far ytterligare
arbetsuppgifter. Myndighetens verksamhet finansieras genom de avgifter
som betalas av dem som är föremål för tillsyn. Avgifterna skall täcka
kostnaderna för verksamheten. Förslaget bör därför inte medföra några
ökade kostnader för staten i denna del.
Förslaget bör få positiva ekonomiska effekter för näringslivet. Som
redovisas för närmare i avsnitt 6.1 kommer förslaget att främja utveck-
lingen av en dynamisk tjänstesektor. Enligt regeringens bedömning
kommer nätoperatörernas investeringsvilja i vart fall inte att påverkas i en
negativ riktning. Detta behandlas närmare i avsnitt 7.1.
n§
Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd enligt lagen utvidgas till att omfatta
även tillstånd som avser tillhandahållande av nätkapacitet för mobila
teletjänster. Sådana tillstånd har inte tidigare meddelats men kan fram-
över komma att meddelas av tillsynsmyndigheten. Av skäl som redo-
visats i avsnitt 7.3 bör även sådana tillstånd kunna tidsbegränsas.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.3 och innebär att det i paragrafen
anvisade inbjudningsförfarandet skall användas även i det fall att tillstånd
skall meddelas för tillhandahållande av nätkapacitet för nya eller väsent-
ligt ändrade mobila teletjänster och det kan antas att det tillgängliga fre-
kvensutrymmet inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva
sådan verksamhet.
15 §
Som har anförts i avsnitt 7.3 omfattar tillsynsmyndighetens möjlighet
enligt andra punkten i förevarande bestämmelse att meddela tillstånds-
villkor om skyldighet att tillhandahålla nätkapacitet enligt sin lydelse alla
former av nätkapacitet, såväl fast som mobil. Eftersom upplåtelse av
mobil nätkapacitet regleras särskilt i 23 a § bör motsvarande inskränk-
ning göras här och omfatta annan nätkapacitet än för mobila teletjänster.
23a§
Förpliktelsen omfattar sådana teleoperatörer som innehar ett telenät för
mobila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila tele-
tjänster eller nätkapacitet. Således omfattas inte den som innehar ett så-
dant telenät enbart för eget behov eftersom något tillstånd enligt telelagen
inte krävs i ett sådant fall. Utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen
faller även telenät för mobila teletjänster som en tillståndshavare innehar
i rörelsen men som inte används i den tillståndspliktiga verksamheten.
Med ett telenät avses enligt 1 § en anläggning som är avsedd för för-
medling av telemeddelanden. Ett telenät för mobila teletjänster består av
41
4 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 57
den fysiska infrastruktur, t.ex. master med radiosändare, som är nödvän-
dig för att förmedla mobila teletjänster. För att teletjänsten skall vara
mobil enligt lagen fordras att en abonnentanslutning tillhandahålls i en
mobil nätanslutningspunkt. Förpliktelsen omfattar därmed inte kapacitet i
sådana telenät där radiosändare visserligen kommer till användning, och
därigenom tar frekvensutrymme i anspråk, men där anslutningarna inte
sker i mobila nätanslutningspunkter. Exempel på sådan användning är
fast radio som en del av ett telenät (radiolänkstråk eller lokala accessnät)
eller radioanslutning med lokalt begränsad rörlighet liknande den rörlig-
het som uppnås med en sladdlös telefon. Det är i samband med tillhanda-
hållande av mobila teletjänster som det föreligger brist på frekvensut-
rymme.
Utanför tillämpningsområdet faller vidare teleoperatörer som till-
handahåller mobila teletjänster utan att inneha ett eget telenät. Sådana
tjänstetillhandahållare tillhandahåller tjänsterna med nätkapacitet som
disponeras med stöd av avtal som ingåtts med nätoperatörerna. Syftet
med förevarande bestämmelse är just att få fler sådana tjänstetillhanda-
hållare på marknaden. Dessa är således inte förpliktade enligt denna
paragraf att vidareupplåta den kapacitet som de disponerar.
Nätinnehavaren är bara skyldig att upplåta nätkapacitet som är till-
gänglig. Med nätkapacitet avses enligt 1 § överföringskapacitet i tele-
nätet. Vad som i detta sammanhang närmare ingår i detta och vad som
avses med tillgänglig kapacitet har utförligt behandlats i avsnitt 7.2 Ut-
gångspunkten för bedömningen om det finns tillgänglig kapacitet är som
framhållits tidigare att det finns kapacitet i nätet som innehavaren inte
behöver i den egna verksamheten, f det ligger en bedömning inte bara av
det behov som omedelbart föreligger utan även en affärsmässig bedöm-
ning av en skälig avkastning på såväl gjorda som framtida planerade
investeringar mot bakgrund bl.a. av den förväntade utvecklingen av
trafikmängden i nätet. Skyldigheten att upplåta kapacitet i nätet föreligger
bara om det kan ske utan att väsentliga krav i fråga om driftssäkerhet inte
åsidosätts. På inrådan av Lagrådet kommer detta till klart uttryck i lag-
texten. Lydelsen har utformats i nära anslutning till hur motsvarande
väsentliga krav är formulerat i 20 §.
I avsnitt 7.2 framhålls att det är nätinnehavaren som avgör vems eller
vilkas begäran som skall tillgodoses om flera samtidigt framför anspråk
till denne och det inte finns tillgänglig kapacitet för samtliga. Även detta
bör, som Lagrådet påpekat, framgå av lagtexten.
Eftersom det är nätinnehavaren som har den närmare kunskapen om
nätets struktur och kapacitet och också har kontrollen över nätet måste
det ankomma på denne att åtminstone göra sannolikt att det inte finns
någon tillgänglig kapacitet i nätet för upplåtelse till annan.
Upplåtelse skall ske på marknadsmässiga villkor. Ersättningsfrågan
behandlas närmare i avsnitt 7.2. Begreppet finns sedan tidigare i lagen.
För viss samtrafik enligt 32 § får nämligen marknadsmässiga villkor be-
stämmas. Föreskriften infördes på inrådan av Lagrådet som uttalade bl.a.
att en sådan föreskrift förhindrar krav på ersättning och andra villkor som
inte ter sig rimliga från marknadsmässiga utgångspunkter och ger därmed
tillsynsmyndigheten en viss hållpunkt för medling (prop. 1996/97:61
Prop. 1999/2000:57
42
s. 138). Detta uttalande kan tjäna som vägledning även vid bedömning av
vad som är marknadsmässiga villkor enligt denna bestämmelse.
Det grundläggande syftet med upplåtelsen skall vara att mobila tele-
tjänster tillhandahålls allmänheten. Detta kommer till uttryck genom att
den upplåtna kapaciteten skall användas for att tillhandahålla mobila tele-
tjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Detta innebär inte att den
som erhåller nätkapacitet själv måste tillhandahålla teletjänsterna. Det är
tillräckligt att den begärda nätkapaciteten, exempelvis efter upplåtelse i
andra hand, slutligt kommer allmänheten till del i form av mobila tele-
tjänster.
Slutligen framgår av första stycket att skyldigheten inte gäller i för-
hållande till andra tillståndshavare som innehar telenät för mobila tele-
tjänster. Den som innehar ett telenät är således inte berättigad att fa
nätkapacitet upplåten enligt denna föreskrift.
I paragrafens andra stycke har intagits en bestämmelse om att upp-
låtelse skall ske på villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till
vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet och, om upp-
låtelse sker till flera, är konkurrensneutrala i förhållandet mellan dessa.
Ett krav på konkurrensneutrala villkor innebär att tillståndshavaren inte
utan saklig grund far särbehandla vissa konkurrenter, dvs. gynna eller
missgynna någon konkurrent i förhållande till hur andra behandlas. Om
det sker utan objektivt godtagbara skäl kan detta komma att snedvrida
förutsättningarna för konkurrens mellan tjänsteleverantörema. Detta kan
vara fallet utan att den tillståndshavare som tillämpar de aktuella vill-
koren särskilt gynnas. Kravet på konkurrensneutralitet innebär att till-
ståndshavaren skall utforma sina villkor så, att upplåtelse av nätkapa-
citeten sker efter principer som är rättvist utformade och därmed objek-
tivt försvarbara.
Kravet förutsätter för sin tillämpning inte att avtal om upplåtelse har
träffats med flera tjänsteleverantörer. Ett åsidosättande av kravet kan ske
redan om tillståndshavaren erbjuder kapacitet till flera på villkor som inte
är konkurrensneutrala mellan dessa.
Vidare krävs att villkoren är icke-diskriminerande i förhållande till vad
tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Kravet på icke-dis-
kriminering i detta sammanhang innebär att tillgången till nätkapacitet
inte far behandlas som ett konkurrensmedel. Om konkurrenternas villkor
för att fa tillgång till kapaciteten till sin utformning eller tillämpning är
mindre fördelaktiga än vad nätinnehavaren tillämpar för sin egen verk-
samhet kan en diskriminering föreligga.
63 £
En överträdelse av förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen (1993:20) kan
leda till att ett företag drabbas av sanktioner enligt den lagen i form av att
företaget åläggs att betala konkurrensskadeavgift eller genom att det ut-
döms ett vite. En samordning bör ske så att ett förfarande som blivit
föremål för åtgärder enligt konkurrenslagen inte medför att sanktioner
påförs enligt denna lag. Av förevarande bestämmelse följer därför att den
som åläggs en sanktion enligt konkurrenslagen inte skall åläggas att be-
tala vite enligt denna lag för samma handlande.
Prop. 1999/2000:57
43
Ikraftträdande och övergångsbestämmelse
Prop. 1999/2000:57
Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2000. Föreskrifterna i 23 a § skall
tillämpas även på tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet. Detta
har vid remissbehandlingen kritiserats från konstitutionella utgångs-
punkter. Frågan behandlas i avsnitt 7.1.
44
Efter remiss av Post- och telestyrelsens forslag har yttranden inkommit
från Länsrätten i Stockholm, Banverket, Kommunikationsforsknings-
beredningen — KFB, Statskontoret, Konkurrensverket, Närings- och tek-
nikutvecklingsverket - Nutek, Konsumentverket, IT-kommissionen, AB
Stokab, Allgon AB, Europolitan AB, Näringslivets telekommitté, IT-
företagen, Affärsverket svenska kraftnät, Sveriges industriförbund, Tele-
nordia AB, Telia AB, Teracom AB, Tele2 AB.
Vissa frågor i anknytning till myndighetens förslag har belysts i två
rapporter. Vid ett remissmöte den 25 oktober 1999 då dessa rapporter
behandlades deltog Glocalnet AB, Telia AB, Europolitan AB, IT-före-
tagen, Sense Communications International AS, Statskontoret, Sonera
Sverige AB, Konkurrensverket, IT-kommissionen, Telitel AB, Tele2 AB,
AB Stokab, Näringslivets telekommitté, Industriförbundet, Telenordia
AB, MCI WorldCom AB.
Skriftliga yttranden över dessa rapporter har inkommit från Nutek, Kon-
kurrensverket, Affärsverket svenska kraftnät, KFB, Post- och telestyrel-
sen, Europolitan AB, Sense Communications International AS, Telia AB,
IT-företagen, Tele2 AB, Konsumentverket, icomera AB, RSL COM
Sweden AB.
Prop. 1999/2000:57
Bilaga 1
45
Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597)’
dels att 11, 14, 15, 60 och 63 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 23 a §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1999/2000:57
Bilaga 2
Ett tillstånd skall gälla tills Ett tillstånd skall gälla tills
vidare. Tillstånd som avser till- vidare. Tillstånd som avser till-
handahållande av mobil teletjänst handahållande av mobil teletjänst
får dock tidsbegränsas. eller av nätkapacitet för sådan
verksamhet får dock tidsbegränsas.
När fråga uppkommer om att
meddela tillstånd att inom ett all-
mänt tillgängligt telenät tillhanda-
hålla nya eller väsentligt ändrade
mobila teletjänster och det kan an-
tas att det frekvensutrymme som
kan avsättas för verksamheten inte
är tillräckligt för att ge tillstånd åt
alla som vill driva sådan verksam-
het, skall prövningen ske efter ett
förfarande med allmän inbjudan till
ansökan.
När fråga uppkommer om att
meddela tillstånd att inom ett all-
mänt tillgängligt telenät tillhanda-
hålla nya eller väsentligt ändrade
mobila teletjänster eller nätkapa-
citet för sådan verksamhet och det
kan antas att det frekvensutrymme
som kan avsättas för verksamheten
inte är tillräckligt för att ge tillstånd
åt alla som vill driva sådan verk-
samhet, skall prövningen ske efter
ett förfarande med allmän inbjudan
till ansökan.
Detsamma gäller när det fre- Detsamma gäller när det fre-
kvensutrymme som avsatts för en kvensutrymme som avsatts för
mobil teletjänst utökas eller på verksamheter enligt första stycket
annat sätt medger att ytterligare utökas eller på annat sätt medger att
tillstånd meddelas utan att pågående ytterligare tillstånd meddelas utan
användning begränsas. Inbjud- att pågående användning begränsas,
ningsförfarandet skall då avse en- Inbjudningsförfarandet skall då
dast det frekvensutrymme som avse endast det frekvensutrymme
härigenom blivit tillgängligt. som härigenom blivit tillgängligt.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten
får meddela föreskrifter om de sakliga grunder som skall tillämpas vid
prövning enligt denna paragraf.
Lagen omtryckt 1999:578.
46
Tillstånd enligt 7 § att driva televerksamhet far förenas med villkor om
skyldighet för viss tillståndshavare
1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslut-
ningspunkt åt var och en som efterfrågar denna tjänst,
2. att med beaktande av tillgäng-
lig kapacitet tillhandahålla nätkapa-
citet på vissa villkor åt den som
efterfrågar sådan,
Prop. 1999/2000:57
Bilaga 2
2. att med beaktande av tillgäng-
lig kapacitet tillhandahålla annan
nätkapacitet än som avses i 23 a §
på vissa villkor åt den som efter-
frågar sådan,
3. att tillhandahålla information om verksamhetens ägare,
4. att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kva-
litet,
5. att på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 23 eller 34 §,
6. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera uppgifter om en-
skildas teleabonnemang hos anmälningspliktig i den utsträckning de inte
omfattas av tystnadsplikt enligt lag,
7. att utan särskild ersättning upprätthålla telefonautomater i en om-
fattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser all-
mänhetens behov, samt
8. att på skäliga villkor tillhandahålla telefonisttjänster.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten
meddelare närmare föreskrifter om det sätt på vilket tillståndsvillkoren
skall fullgöras.
Den som har tillstånd att till-
handahålla mobila teletjänster eller
nätkapacitet skall, om tillstånds-
havaren för verksamheten innehar
ett telenät för mobila teletjänster,
tillgodose en begäran om att på
marknadsmässiga villkor upplåta
nätkapacitet för tillhandahållande
av mobila teletjänster enligt 5 § 2 i
den utsträckning det finns tillgäng-
lig kapacitet i nätet. Skyldigheten
gäller inte i förhållande till andra
tillståndshavare.
Upplåtelse enligt jorsta stycket
skall ske på villkor som är konkur-
rensneutrala och icke-diskrimine-
rande i förhållande till vad till-
ståndshavaren tillämpar för sin
egen verksamhet.
47
Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som
behövs för efterlevnaden av denna lag eller av tillståndsvillkor eller före-
skrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Prop. 1999/2000:57
Bilaga 2
Vid tvist om samtrafikvillkor,
villkor för sammankoppling av nät-
kapacitet enligt 36 §, överlämnande
av telefonnummer enligt 39 § eller
förval enligt 40 § skall tillsynsmyn-
digheten på ansökan av en part be-
sluta vad som skall gälla mellan
parterna i de frågor som tvisten
gäller, i den mån detta är nödvän-
digt för att lagen eller tillståndsvill-
kor eller föreskrifter som meddelats
med stöd av lagen skall efterlevas.
Vid tvist om samtrafikvillkor,
upplåtelse av nätkapacitet enligt
23 a §, villkor för sammankoppling
av nätkapacitet enligt 36 §, över-
lämnande av telefonnummer enligt
39 § eller förval enligt 40 § skall
tillsynsmyndigheten på ansökan av
en part besluta vad som skall gälla
mellan parterna i de frågor som
tvisten gäller, i den mån detta är
nödvändigt för att lagen eller till-
ståndsvillkor eller föreskrifter som
meddelats med stöd av lagen skall
efterlevas.
Förelägganden och förbud enligt denna lag får förenas med vite.
Har någon ålagts att betala kon-
kurrensskadeavgift enligt 26 § kon-
kurrenslagen (1993:20) eller dömts
till att betala vite enligt 59 § samma
lag, får vite enligt denna lag inte
dömas ut för samma förfarande.
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2000.
2. Lagen tillämpas även på tillstånd som har beviljats före ikraftträdan-
det.
48
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2000-01-12
Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif
Thorsson, regeringsrådet Rune Lavin.
Enligt en lagrådsremiss den 9 december 1999 (Näringsdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i telelagen (1993:597).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Peter Holm.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet'.
Den fråga som Lagrådet i första hand har att bedöma är förslagets fören-
lighet med regeringsformen och Europakonventionen. Under remissbe-
handlingen har gjorts gällande - utom annat - att förslaget strider mot
2 kap. 18 och 20 §§ regeringsformen. Enligt 18 § första stycket är varje
medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin
egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller
annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker använd-
ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose ange-
lägna allmänna intressen. Enligt 20 § första stycket får begränsningar i
rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda
angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt
gynna vissa personer eller företag.
Det är närmast bestämmelsen om skydd för närings- och yrkesfrihet
som skulle kunna vara tillämplig i förevarande sammanhang. Denna be-
stämmelse kom till genom 1994 års beslut om ändringar i 2 kap. rege-
ringsformen efter förslag av Fri- och rättighetsutredningen (SOU
1993:40). Som exempel på författningsbestämmelser som kan sägas be-
gränsa närings- och yrkesfriheten nämner utredningen (s. 115, 300) bl.a.
radiolagen (1966:755) som föreskriver att radiosändare far innehas endast
efter tillstånd. I förevarande fall kan erinras om att enligt 7 § telelagen
tillstånd krävs för den verksamhet som de nu aktuella nätinnehavama
utövar. Tvångsupplåtelser av nätkapacitet till andra operatörer bör må-
hända uppfattas som ytterligare begränsningar i deras näringsverksamhet;
det är så regeringen ser det i lagrådsremissen och Lagrådet har inte an-
ledning att inta någon annan ståndpunkt.
En sådan begränsning på en redan hårt reglerad marknad bör kunna
godtas lättare än om det varit fråga om ett ingripande i en verksamhet
som tidigare var fri. Vad som fordras för att godta den angivna begräns-
ningen är att den krävs för att skydda angelägna allmänna intressen; det
kan inte sägas att den nu föreslagna begränsningen införs i syfte enbart
att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Begreppet ”angelägna
allmänna intressen” infördes samtidigt i 2 kap. 18 § första stycket rege-
ringsformen som ett led i strävandena att anknyta egendomsskyddet till
Prop. 1999/2000:57
Bilaga 3
49
Europakonventionens principer. I fråga om begreppet anförde Fri- och Prop. 1999/2000:57
rättighetsutredningen (SOU 1993:40, Del A, s. 90) följande. Bilaga 3
Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen är
inte möjlig att precisera. Det är emellertid främst fråga om sådana in-
grepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen.
Aven samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kom-
munikationsleder m.m. måste kunna tillgodoses. Det slutliga ställnings-
tagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse far göras från fall
till fall i den politiska beslutsprocessen i enlighet med vad som kan anses
vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Vi vill här framhålla att den
genomgång som vi har gjort av gällande författningar som tillåter ingrepp
i annans egendom inte har givit oss anledning att på något sätt sätta i
fråga denna lagstiftning utan denna är enligt vår uppfattning väl anpassad
till de allmänna intressen som gör sig gällande i detta sammanhang.
Kommitténs uttalanden på denna punkt stod sig i allt väsentligt under det
fortsatta lagstiftningsarbetet (se prop. 1993/94:117 s. 15 f, 48, KU24 s.
29). Det förtjänar anmärkas att i den fastighetsrättsliga lagstiftningen in-
går expropriationslagen, som medger expropriation för anläggning som
tillgodoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommuni-
kation, samt ledningsrättslagen som medger bl.a. rätt att tvångsvis ta i
anspråk mark eller annat utrymme för teleledning som ingår i telekom-
munikationssystem för allmänt ändamål. Samma var förhållandet vid
grundlagsändringen 1994 (den återgivna formuleringen i ledningsrätts-
lagen tillkom dock först efter kommittébetänkandet). Ändamålen far
därför ses som exempel på vad som vid ändringen kunde anses utgöra
angelägna allmänna intressen.
Innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen har behandlats
utförligt i Bertil Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, fler-
städes, se särskilt s. 82. Se även NJA 1996 s. 110.
I förevarande fall är enligt regeringen syftet med lagförslaget att öka
konkurrensen på mobiltelemarknaden. Detta får anses vara ett intresse
som mot bakgrund av marknadens karaktär av oligopol och de garantier
som ges nätinnehavama i form av krav på tillgänglig kapacitet och mark-
nadsmässig ersättning far godtas som ett angeläget allmänt sådant. Det är
här fråga om värderingar som är av politisk snarare än rättslig natur. En
annan fråga är - såsom kraftfullt ifrågasatts under remissförslaget - om
förslaget verkligen tillgodoser det angivna intresset. Detta är emellertid
en fråga som undandrar sig Lagrådets bedömning.
Den i förslaget valda lösningen innebär att en ny förpliktelse för
nätoperatörerna införs genom lag, inte genom nya villkor som knyts till
de tillstånd som meddelas för verksamheten. Därmed kan formellt
frågorna undgås om i vilken utsträckning villkor för givna tillstånd kan
ändras under tillståndens giltighetstid, vare sig ändringen sker efter det
att en kortare giltighetstid för de uppställda villkoren löpt ut eller ej. Här-
vidlag kan emellertid noteras att de nu aktuella tillstånd på grund av vilka
tre operatörer tillhandahåller mobila teletjänster meddelades vid en tid då
enligt dåvarande 13 § telelagen tillstånd kunde förenas med villkor men
då lagen inte uttömmande reglerade vilka villkor som fick uppställas.
Tillståndshavarna har därför inte haft fog för några förväntningar om att
50
andra villkor inte skulle kunna ställas upp, när villkoren efter utgången
av år 1999 kunde omprövas.
Den sakliga innebörden av lagändringen är den samma som om
meddelade tillstånd givits en annan innebörd, och genom den föreslagna
övergångsbestämmelsen 2 skulle lagändringen tillämpas också på redan
beviljade tillstånd som inte eljest skulle kunna omprövas (annat än om så
sker enligt allmänna förvaltningsprocessuella grunder, jfr t.ex. RÅ
1995:10 på s. 61). Därmed innebär förslaget en retroaktiv lagstiftning.
Såväl regeringsformen som Europakonventionen innehåller förbud mot
retroaktiv lagstiftning beträffande straff och andra brottspåföljder (2 kap.
10 § första stycket RF respektive artikel 7 Europakonventionen), rege-
ringsformen också förbud mot retroaktiv lagstiftning om skatter och stat-
liga avgifter (2 kap. 10 § andra stycket). När förbudet mot retroaktiv
strafflagstiftning år 1976 överfördes från 8 kap. till 2 kap. RF avvisades -
men med utgångspunkt i tanken att retroaktivitet skall undvikas - tanken
på ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning på andra områden än
straffrättens (prop. 1975/76:209 s. 125 f, jfr bet. KU 1974:60).
Den föreslagna lagstiftningens retroaktiva effekter innebär i realiteten
en skärpning av villkoren för tillhandahållande av mobila teletjänster
under löpande tillståndsperiod, vilken inte föranleds av säkerhetskrav och
inte heller framtvingats av den tekniska utvecklingen utan som har när-
mast kommersiella motiv. Lagstiftningen kan ändå befinnas godtagbar
om tillståndsinnehavama garanteras ersättning för sin förlust. Ersätt-
ningen kommer enligt förslaget att utges av den som får tillgång till nät-
kapacitet i ett befintligt mobilt telenät, och den skall vara marknads-
mässig. Enligt vad som utvecklas i remissen skall, när ersättningen be-
stäms, säkerställas att tillståndshavaren får sådan avkastning på gjorda
och eventuella framtida nätinvesteringar som motiverar investeringen.
Ledning skall hämtas från redan slutna avtal. Vad som är marknads-
mässigt skall fastställas av marknadens aktörer, men tillståndsmyndig-
heten avses få ett visst utrymme för att förhindra krav på ersättning som
ter sig uppenbart oskäliga från marknadsmässiga utgångspunkter eller
som ställs i syfte att komma undan skyldigheten att upplåta nätkapacitet.
Det anförda får anses innebära att nätinnehavaren vid upplåtelse med
stöd av den föreslagna bestämmelsen skall ha rätt till full ersättning för
den kapacitet han ställer till annans förfogande. En sådan ersättning får i
sig anses godtagbar och medför, tillsammans med reglerna om bedöm-
ning av huruvida nätkapacitet föreligger, vilka kort berörs nedan under
23 a §, att den föreslagna regleringen kan godtas i förhållande till regle-
ringen i regeringsformen och allmänna rättsgrundsatser rörande retro-
aktivitet.
Vad angår förhållandet till Europakonventionens egendomsskydd
bygger detta enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet på en avvägning
mellan allmänna och enskilda intressen av liknande slag som den rege-
ringsformen föreskriver. Såväl enligt sin ordalydelse som enligt Europa-
domstolens praxis vid tillämpningen av artikeln (se Hans Danelius,
Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 316 ff) synes denna ge
vidare utrymme för att tillgodose allmänna intressen än den svenska
regleringen. Hur nämnda praxis kan komma att utvecklas är naturligtvis
osäkert, men med hänsyn även i denna fråga till de garantier som för-
Prop. 1999/2000:57
Bilaga 3
51
slaget ger nätinnehavarna i form av krav på tillgänglig kapacitet och Prop. 1999/2000:57
marknadsmässig ersättning finner Lagrådet inte anledning antaga att för- Bilaga 3
slaget skulle strida mot Europakonventionens krav.
Skyldigheten att upplåta nätkapacitet är beroende av om det finns till-
gänglig kapacitet i nätet. Bedömningen av huruvida så är fallet blir bero-
ende av flera faktorer, tekniska såväl som ekonomiska. Lagrådet vill all-
varligt ifrågasätta om det är möjligt för en myndighet att med någon grad
av säkerhet bedöma om det finns nätkapacitet tillgänglig i nätet. Det kan i
detta sammanhang noteras att det av remissens motiv framgår att till-
ståndshavaren inte behöver ställa någon nätkapacitet till förfogande redan
om han gjort sannolikt att någon överkapacitet inte är tillgänglig.
I paragrafen är inbyggda ett antal förutsättningar som inte fullt tydligt
framgår av lagtexten. En sådan är att den upplåtna nätkapaciteten skall
användas för tjänster riktade till allmänheten (detta får dock även ske via
någon som i sin tur upplåter kapaciteten vidare). En annan är att vid kon-
kurrens om tillgänglig nätkapacitet det är nätinnehavaren och inte myn-
digheten som avgör vem eller vilka sökande som skall prioriteras. En
tredje förutsättning är att väsentliga säkerhetskrav i fråga om nätets drift-
säkerhet skall vara tillgodosedda för att upplåtelse skall fa ske. Även
redaktionellt vidlåder olika brister den föreslagna lydelsen.
Lagrådet förordar att paragrafens första stycke ges följande lydelse:
”Den som innehar ett telenät för mobila teletjänster och som har tillstånd
att i det nätet tillhandahålla mobila teletjänster eller nätkapacitet skall
tillgodose en begäran att på marknadsmässiga villkor upplåta nätkapacitet
för tillhandahållande av mobila teletjänster åt allmänheten. En sådan
skyldighet föreligger dock endast i den mån det finns tillgänglig kapacitet
i nätet och om det kan ske utan att nätet skadas eller nätets drift störs.
Framställs begäran av flera och finns det inte tillgänglig kapacitet för
samtliga, avgör tillståndshavaren vems eller vilkas begäran som skall
tillgodoses. Skyldigheten gäller inte i förhållande till andra tillstånds-
havare som innehar telenät för mobila teletjänster.”
Vad angår det förhållandet, att en begäran om upplåtelse kan göras av
någon som i sin tur upplåter nätkapacitet till den som tillhandahåller all-
mänheten mobila teletjänster, far det anses tillräckligt att detta framgår av
författningskommentaren.
Enligt förslagets andra stycke skall upplåtelse av nätkapacitet ske på
villkor som är konkurrensneutrala och icke-diskriminerande i förhållande
till vad upplåtaren tillämpar för sin egen verksamhet. Upplåtelsen till
annan skall enligt första stycket ske på marknadsmässiga villkor, och be-
stämmelsen i andra stycket skulle därför synas förutsätta att nätinnehava-
ren tillämpar marknadsmässiga villkor gentemot sig själv såsom operatör.
I lagrådsremissen framhålls emellertid att mobiltelefoniföretagen är
vertikalt integrerade, och någon marknadsmässighet torde därför knap-
past tillämpas internt inom företagen. Under föredragningen inför Lag-
rådet har också framkommit att avsikten inte varit att ställa krav på t.ex.
52
marknadsmässig prissättning internt inom de tillståndshavande företagen
utan att kravet på icke-diskriminering syftar på bl.a. tekniska förhållan-
den. Detta bör tydliggöras i författningskommentaren. Där framhålls
redan att avsikten med kravet på konkurrensneutralitet är att nätinnehava-
ren vid upplåtelse av nätkapacitet till flera skall behandla dessa inbördes
lika. Lagtexten skulle förslagsvis därför kunna få följande lydelse:
”Upplåtelse enligt första stycket skall ske på villkor som är icke-diskri-
minerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen
verksamhet och, om upplåtelse sker till flera, är konkurrensneutrala i för-
hållandet mellan dessa.”
60 §
Enligt 60 § andra stycket skall vid tvist om upplåtelse av nätkapacitet
enligt 23 a § tillsynsmyndigheten på ansökan av en part besluta vad som
skall gälla mellan parterna i de frågor som tvisten gäller under vissa
angivna förutsättningar. Frågorna kan främst gälla i vilken utsträckning
som tillgänglig kapacitet finns i nätet och vilka villkor som skall ingå i
upplåtelsen. Av de redan befintliga reglerna i 64 § telelagen följer att
tillståndsmyndighetens beslut i en dylik tvist kommer att kunna över-
klagas hos länsrätt.
Den tvist som det är fråga om står mellan två enskilda parter. Rättsför-
hållandet dem emellan har kunnat regleras eller har reglerats genom av-
tal. De har till och med kunnat komma överens om att eventuella tvister
skall lösas genom skiljeförfarande. Tvistemål som är av dispositiv art
handläggs av allmän domstol enligt rättegångsbalken.
Det är en unik företeelse i svensk rätt att ett dispositivt tvistemål
mellan två enskilda parter skall prövas av en ordinär förvaltningsmyn-
dighet. Några särskilda handläggningsregler skall inte finnas, utan för-
valtningslagen blir tillämplig i fallet. Detta medför att officialprincipen,
vilken är fastlagd bl.a. i 4 § förvaltningslagen, kommer att gälla. Högst
sannolikt är att denna princip inte kommer att kunna samordnas med det
förhållandet att de enskilda parterna i själva verket får disponera över
processföremålet. Över huvud taget är förvaltningslagens regler inte av-
passade för tvåpartsprocess.
De riktigt svåra komplikationerna kan dock förutses uppkomma först
sedan tvisten hänskjutits till förvaltningsdomstols prövning. Förvalt-
ningsprocessen utgör i grunden en handläggningsform för avgörande av
tvister mellan det allmänna och en enskild. Beslutsmyndigheten blir
numera automatiskt part hos länsrätt, när målet anhängiggörs genom
överklagande av myndighetens beslut. I de mål varom är fråga här
kommer således att finnas minst tre parter. De enskilda parterna har de
motstridiga intressen som gett upphov till tvisten och är varandras mot-
parter. Men vilken roll kommer beslutsmyndigheten att spela? Är be-
slutsmyndigheten motpart till envar enskild part så att målet egentligen
består av tre olika tvister? Frågor, som också inställer sig, är om be-
slutsmyndigheten skall ha en egen klagorätt så snart myndighetens över-
klagade beslut inte fastställs och om myndighetens klagorätt kvarstår
även om de båda enskilda parterna förklarar sig nöjda med en förvalt-
ningsdom. I sammanhanget kan tilläggas att någon motsvarighet till
rättegångsbalkens interventionsinstitut inte finns i förvaltningsprocessen.
Prop. 1999/2000:57
Bilaga 3
53
Enligt 58 § andra stycket telelagen får tillsynsmyndigheten medla
mellan parterna i tvister som rör tillämpningen av lagen eller av före-
skrifter eller tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen.
Denna metod for tvistelösning är väl avpassad for de här avsedda tvis-
terna som enligt vad ovan sagts är av dispositiv natur. Tillsynsmyndig-
heten bör däremot inte kunna handlägga tvisterna som ordinära förvalt-
ningsärenden och fatta beslut som kan överklagas hos länsrätt. Om till-
synsmyndigheten inte skulle lyckas ena parterna inom ramen för sitt
medlingsuppdrag, far tvisten föras till allmän domstol för prövning enligt
reglerna om dispositiva tvistemål. Lagrådet föreslår därför att de i 60 §
föreslagna orden ”upplåtelse av nätkapacitet enligt 23 a §” stryks.
Av vad Lagrådet anfört framgår att förslaget i 23 a § är godtagbart med
hänsyn till regeringsformen, Europakonventionen och allmänna rätts-
grundsatser rörande retroaktivitet men endast under den uttryckliga förut-
sättningen att ersättning till nätinnehavama utgår enligt marknadsmässiga
grunder. Det förfarande för fastställande av villkor för upplåtelse av nät-
kapacitet enligt 23 a § som föreslås i lagrådsremissen är emellertid som
framgår av det förut anförda inte utformat på lämpligt sätt. Förfarandet
leder inte med någon grad av säkerhet till att den ersättning som fastställs
blir marknadsmässig. Lagrådet kan därför inte tillstyrka den föreslagna
lagstiftningen med mindre den av Lagrådet förordade ändringen i fråga
om förfarandet genomförs.
Prop. 1999/2000:57
Bilaga 3
54
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 januari 2000
Närvarande: statsrådet Freivalds, ordförande, och statsråden Thalén,
Winberg, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Östros, Messing,
Engqvist, Rosengren, Wämersson, Lövdén och Ringholm.
Föredragande: statsrådet Sahlin
Prop. 1999/2000:57
Regeringen beslutar proposition 1999/2000:57 Ökad konkurrens på
mobiltelemarknaden
55
Prop. 1999/2000:57
|
Författningsrubrik |
Bestämmelser som Celexnummer för inför, ändrar, upp- bakomliggande EG- häver eller upprepar regler ett normgivnings- |
|
Lag om ändring i |
14, 15 §§ |
Eländers Gotab 59732, Stockholm 2000
56