Skr.
1999/2000:137
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 7 september 2000
Lena Hjelm-Wallén
Ingela Thalén
(Socialdepartementet)
Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för bampolitiken i Sverige
med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter.
1 Inledning............................................................................................6
2 Allmänna utgångspunkter..................................................................8
3 Barns situation i dagens Sverige.....................................................13
3.1 Utvecklingstendenser under 1990-talet............................13
3.2 Förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och skolan... 19
3.3 Barns och ungdomars fysiska och psykiska hälsa............29
3.3.1 Alkohol, narkotika och tobak.........................32
3.3.2 Barn- och ungdomshabiliteringen samt
hjälpmedel......................................................36
3.3.3 Bampsykiatrikommittén.................................37
3.4 Utsatta barn.......................................................................41
3.4.1 Barn som offer för brott..................................50
3.5 Brottsförebyggande åtgärder och unga lagöverträdare.....53
3.6 Barn i utsatta storstadsområden........................................58
3.7 Barn tillhörande nationella minoriteter.............................60
3.8 Asylsökandebamm.fl......................................................63
3.8.1 Regeringens reformarbete...............................65
3.8.2 Reformarbetet inom Migrationsverket...........67
3.9 Barn med utländsk bakgrund............................................71
3.10 Barn och idrott..................................................................73
3.11 Barn och kultur.................................................................75
4 Bam och familj................................................................................77
4.1 Båda föräldrarna har ett ansvar.........................................77
4.2 Bam och deras familjer.....................................................80
4.3 Födelsetalsutvecklingen....................................................88
4.4 De ekonomiska stöden till barnfamiljerna........................92
4.4.1 Barnfamiljer med socialbidrag.......................97
4.5 Stöd i föräldraskapet.......................................................100
5 Arbetet med att genomföra FN:s konvention om barnets
rättigheter......................................................................................105
5.1 Tio år med FN:s barnkonvention....................................105
5.2 Barns och ungdomars rätt att komma till tals samt
möjligheter till inflytande och delaktighet......................113
5.2.1 Utvecklingen av bams och ungdomars
möjligheter till inflytande och delaktighet.... 114
5.2.2 Barnets rätt att komma till tals i rättsprocessen
m.m...............................................................120
5.3 Demokratifostran och åtgärder mot främlingsfientlighet
m.m.................................................................................121
5.4 Inriktningen på det fortsatta bamkonventionsarbetet.....122
5.5 FN:s bamkommittés synpunkter.....................................124
6 Barnfrågorna under Sveriges ordförandeskap i ministerrådet inom
EU våren 2001...............................................................................134
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den
7 september 2000...................................................................................139
Skr. 1999/2000:137
Barns och ungdomars verklighet förändras hela tiden i takt med de för-
ändringar som sker i omvärlden. Samhällets bampolitik skall i så stor
utsträckning som möjligt anpassas till dessa nya förhållanden i syfte att
ge bam så goda och trygga uppväxtförhållanden som möjligt. Det finns
därför anledning för regeringen att med regelbundna mellanrum beskriva
barnens situation och den bedrivna bampolitiken för att ge underlag för
en bred diskussion om barnfrågorna.
Denna skrivelse har en sådan inriktning. Den redovisar utvecklingen av
barns situation i Sverige på ett antal olika områden. Tidsperspektivet är i
huvudsak utvecklingen under 1990-talet fram till nu. Beskrivningen av
bampolitiken har också denna inriktning och detta tidsperspektiv. I skri-
velsen finns också, som en viktig del, en redovisning av arbetet med att
genomföra FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen.
Redovisningen omfattar också denna tidsperiod, men tyngdpunkten lig-
ger på en genomgång av vad som hänt efter det att riksdagen beslutat
ställa sig bakom den strategi för barnkonventionens förverkligande som
presenterades i prop. 1997/98:182. Propositionen bygger på Bamkom-
mitténs betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116).
Skrivelsen är dock inte en heltäckande redovisning av allt arbete inom
Regeringskansliet som berör bam och barns levnadsvillkor. Den inne-
håller inte heller förslag till lagändringar.
Skrivelsen har ett nationellt perspektiv. För närvarande pågår inom
Utrikesdepartementet en översyn av barnfrågorna i Sveriges internatio-
nella utvecklingssamarbete. I fokus står bam och ungdomar upp till 18 år.
Syftet med översynen är att tydliggöra bam- och bamrättsperspektivet i
såväl det multilaterala som det bilaterala samarbetet. Regeringen avser att
redovisa det samlade arbetet kring översynen i en skrivelse till riksdagen
år 2001 (se vidare under kap. 2).
Regeringen kommer att prioritera barnfrågorna högt även i fortsätt-
ningen. 1990-talet har inneburit besparingar och förändringar som påver-
kat många bams och ungdomars situation. Att förbättra för alla bam är
därför en viktig uppgift för regeringens fortsatta politik. Den förbättrade
ekonomiska situationen möjliggör ökade insatser för bam och ungdomar.
Genom kraftigt ökade statsbidrag och växande skatteintäkter kan kom-
muner och landsting förbättra insatserna för bam inom vård, skola och
omsorg. Regeringen planerar förbättringar av barnbidrag och föräldraför-
säkring. Maxtaxa, en allmän förskola för fyra- och femåringar, förskola
för bam till arbetslösa eller föräldralediga föräldrar och kvalitetsförbätt-
ringar i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är andra aviserade
åtgärder.
Ökade resurser för fler vuxna i skola och fritidshem samt insatser för
kompetensutveckling av lärare kommer att ge kommunerna bättre förut-
sättningar att kunna erbjuda en bra skola.
Lika viktiga är alla de vardagsåtgärder som vidtas i syfte att förbättra
barnens situation. Regeringens strävan att bamperspektivet skall finnas
med i allt offentligt beslutsfattande som rör bam är ett led i detta arbete.
Nära kopplat till detta är också möjligheten för bam och ungdomar att
Skr. 1999/2000:137
uttrycka sina åsikter i beslut som rör dem. Det är viktigt att flicka-pojke- Skr. 1999/2000:137
perspektivet finns med i detta arbete.
I denna skrivelse redovisas inledningsvis i kapitel 2 målsättningen med
bampolitiken och hur arbetet med att utveckla samordningen av barn-
frågorna i Regeringskansliet fortskrider. Därefter sammanfattas i avsnitt
3.1 utvecklingen av barns och ungdomars situation i Sverige under det
gångna decenniet. Ett särskilt avsnitt, 3.2, ägnas åt verksamheter som är
viktiga for bam och ungdomar: förskola, skola och fritidshem, där bl.a.
skolans arbete med att motverka mobbning beskrivs.
I avsnitt 3.3 lämnas en redogörelse för barns och ungdomars fysiska
och psykiska hälsa. Det finns tecken som tyder på att den psykiska ohäl-
san bland bam och ungdomar ökar. I avsnitt 3.3.3 redovisas därför de
åtgärder som har vidtagits med anledning av Bampsykiatrikommitténs
betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31). I detta sammanhang aviseras
att regeringen inom kort kommer att ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta
fram ett nationellt utvecklingsprogram for hela området misshandel och
sexuella övergrepp mot barn. I uppdraget bör ingå att undersöka möjlig-
heterna att ta initiativ till och stödja ett antal regionala centrum utifrån
socialtjänstens behov.
1 skrivelsen redovisas också det arbete som pågår i olika sammanhang
för att förbättra situationen för bam i särskilt behov av stöd och skydd.
Arbetet mot barnmisshandel och sexuellt utnyttjande av bam beskrivs i
avsnitt 3.4. Regeringen planerar att i samband med behandlingen av för-
slagen från Kommittén mot barnmisshandel och arbetet med en proposi-
tion om brottsofferfrågor särskilt uppmärksamma barns behov i den
straffrättsliga processen. Vidare redovisas i ett särskilt avsnitt samhällets
arbete med att återföra unga lagöverträdare till ett liv utan kriminalitet.
Även i detta sammanhang är utgångspunkten FN:s barnkonvention.
I kapitel 3 beskrivs också regeringens åtgärder för bam i utsatta stor-
stadsområden samt de prioriteringar som görs för bam och ungdomar
inom ramen för såväl minoritets- som integrationspolitiken. Vidare finns
ett särskilt avsnitt om det utvecklingsarbete som pågår när det gäller att
förbättra barnets ställning i asylprocessen.
Ett annat område som starkt berör barnens uppväxt är föräldrarnas
situation. I kapitel 4 görs en genomgång av hur samhällets stöd till
barnens familjer utvecklas samt inriktningen av det ekonomiska
familjestödet och samhällets stöd till föräldrar i deras föräldraroll. Den
senare redovisningen sker med utgångspunkt i Föräldrautbildnings-
utredningens betänkande Stöd i föräldraskapet (SOU 1997:161), se
avsnitt 4.5. I detta sammanhang planerar regeringen att avsätta
särskilda resurser för att utveckla arbetet med föräldrautbildning och
annat föräldrastöd. Medlen skall bl.a. användas for att samla in och
sprida de goda exempel som finns samt till att stimulera nya projekt. I
avsnitt 4.3 diskuteras problemet med de sedan länge låga födelsetalen och
den risk detta innebär för den framtida samhällsutvecklingen. För att
stödja arbetet med att öka kunskaperna om mekanismerna bakom
födelsetalsutvecklingen med särskild inriktning på sambanden mellan
samhällets politik och födelsetalsutvecklingen planerar regeringen därför
att tillsätta en arbetsgrupp inom Socialdepartementet.
I skrivelsen redovisas också i avsnitt 4.1 för det arbete som syftar till Skr. 1999/2000:137
att stärka barnets rätt till båda sina föräldrar. Genom 1998 års vårdnads-
reform vidgades domstolarnas möjligheter att döma till gemensam vård-
nad så att sådan vårdnad kan komma i fråga även om en förälder mot-
sätter sig det. Arbetet med att följa upp reformen har redan påbörjats. En
utredning med uppdrag att utvärdera 1998 års vårdnadsreform kommer
att tillsättas. Den planerade utredningen kommer också att fa i uppdrag
att utvärdera 1996 års reform om barns rätt att komma till tals och att se
över verkställighetsreglema i 21 kap. föräldrabalken ur ett bamperspek-
tiv. Andra frågor som kommer att omfattas av uppdraget är möjligheten
att ge närstående (t.ex. mor- och farföräldrar) rätt att väcka talan om
umgänge med barnet och om överflyttning av vårdnaden.
Riksdagen antog under riksmötet 1998/99 den strategi för att förverk-
liga barnkonventionen i Sverige som regeringen presenterade i prop.
1997/98:182 (se bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). I kapitel 5 redo-
visas de konkreta åtgärder som sedan dess vidtagits i enlighet med strate-
gin samt det pågående arbetet med att genomföra barnkonventionen. I
sammanhanget har det varit särskilt viktigt att belysa hur barns och ung-
domars möjligheter att komma till tals och fa uttrycka sina åsikter har
utvecklats.
Beskrivningen i avsnitt 5.4 om inriktningen på det fortsatta bamkon-
ventionsarbetet omfattar bl.a. arbetet med att fa med konventionen i hög-
skolans grundutbildningar för yrkesgrupper som arbetar med bam. Ett
uppdrag skall ges till Högskoleverket att kartlägga hur barnkonventionen
används i högskolans utbildning för yrkesgrupper som arbetar med barn.
I uppdraget bör också ingå att föreslå åtgärder för att öka kunskaperna
om barnkonventionen hos berörda lärare och studenter och att få den
använd i utbildningen. Ett område som behöver utvecklas är barns och
ungdomars möjligheter att fa klaga och framföra sina synpunkter inom de
områden som påverkar deras vardag. Barnombudsmannen kommer därför
att få i uppdrag att utveckla modeller för lokala barnombudsmannafunk-
tioner, som sedan kommunerna fritt kan använda sig av.
Vidare diskuteras formerna för hur regeringen skall lyssna och ta till
sig barns och ungdomars åsikter i olika frågor som berör dem. Socialde-
partementet avser att under hösten 2000 bjuda in barn och ungdomar till
en diskussion kring hur deras synpunkter på bästa sätt kan inhämtas. Det
traditionella remissförfarandet i samband med betänkanden, rapporter
och liknande bör också utformas så att barn- och ungdomsgruppers syn-
punkter kan tas med på ett rimligt sätt. I avsnittet beskrivs också arbetet
med att utveckla instrument för konsekvensanalyser ur ett bamperspektiv
av beslut som fattas på såväl central, regional som lokal nivå. I detta
sammanhang poängteras särskilt att barnperspektivet i den statliga bud-
getprocessen behöver utvecklas. Det är angeläget att de resurser som
väsentligt påverkar barns liv är urskiljbara på ett sådant sätt att de kan bli
föremål för politiska prioriteringar. I det pågående arbetet inom Rege-
ringskansliet med att utforma en gemensam verksamhetsstruktur för styr-
ning i staten, kommer barnområdet definieras så att det enkelt går att
följa hur olika typer av insatser bidrar till de barnpolitiska målen.
Av avsnitt 5.4 framgår även att regeringens fortsatta arbete med barn-
konventionen även innefattar att till hösten lämna en proposition om
Barnombudsmannens verksamhet och organisation. Regeringen kommer Skr. 1999/2000:137
i sin proposition om Barnombudsmannen att behandla frågan om myn-
dighetsansvaret frör barns lek- och utemiljö. Därutöver lämnas i avsnitt
5.5 en redogörelse för FN:s bamkommittés synpunkter på hur Sverige
förverkligat sina åtaganden enligt barnkonventionen jämte en redogörelse
för de åtgärder som Sverige vidtagit eller avser att vidta med anledning
av dessa synpunkter.
Avslutningsvis redovisas i kapitel 6 ett antal barnfrågor som kommer
att vara aktuella under Sveriges ordförandeskap i ministerrådet inom EU
våren 2001.
Tyngdpunkten i regeringens bampolitik under de kommande åren ligger i
förbättringar för barnfamiljerna, ökade resurser till skola, vård och
omsorg, uppmärksamhet och stöd för utsatta bam, ökade möjligheter för
barns och ungdomars inflytande samt uppföljning av regeringens strategi
för arbetet med FN:s barnkonvention.
Utmaningen för det nya århundradet är att skapa ett samhälle:
- där varje bam, oavsett kön eller etniskt ursprung, oberoende av föräld-
rarnas sociala eller ekonomiska ställning och oavsett om det har ett
funktionshinder eller inte, kan förverkliga sina personliga drömmar
och livsmål, utveckla sina talanger och skapa sig en framtid efter sin
egen lust och förmåga.
- som förstår att väl tillvarata alla sina mänskliga resurser så att alla bam
kan växa i trygghet till nyfikna, fria och demokratiska människor som
tillsammans kan forma vår gemensamma framtid.
- med sådana villkor för föräldraskap att unga människor inte behöver
tveka om att sätta bam till världen och dela på ansvaret både för vår-
den av dem och för deras försörjning.
- som tar på sig ansvaret att skydda bam mot övergrepp och misshandel
och som kan skapa ett samhällsklimat som främjar ömsesidig respekt
mellan bam och mellan bam och vuxna.
- där bam och ungdomar far rimliga möjligheter att påverka beslut som
rör dem direkt eller som medborgare; i det ligger inte bara att bam och
ungdomar skall fa möjlighet att uttrycka sina åsikter utan också att de
vuxna skall lyssna.
Det kräver en generell familj epolitik som ger goda villkor för föräldra-
skap, en aktiv politik mot diskriminering och segregering och en fördel-
ning av resurser till verksamheter för bam och unga, så att de som behö-
ver mera stöd än andra för att ha samma chans i livet, också kan få det.
Det kräver också att flickor och pojkar far lika mycket utrymme och stöd
i förhållande till sina behov och förutsättningar. Men inte minst, att bam
och ungdomar får ett reellt inflytande i samhällets beslutsfattande.
Barnets århundrade
Skr. 1999/2000:137
Nyåret 1901 publicerades Ellen Keys berömda bok ”Barnets århund-
rade”. I ett samhälle där utbildning fortfarande var förbehållen överklas-
sens bam och där mer än hälften av hushållsinkomsten i en vanlig arbe-
tarfamilj kom från barnens arbete, argumenterar hon mot barnarbete och
för en reformerad skola.
I backspegeln kan vi se att 1900-talet på många sätt verkligen blev
barnets århundrade. Demokratiseringen av samhället och de sociala
reformerna, familj estöd och föräldraförsäkring, barnomsorg och
barnhälsovård har på ett avgörande sätt förändrat villkoren för barnen
och deras familjer. Vi har fått en skola för alla bam. I vårt land behöver
inga bam längre arbeta för sin försörjning i stället för att gå i skolan.
Under 1900-talet blev barndomens grundläggande betydelse erkänd och
vikten av barnets åtnjutande av mänskliga rättigheter lyftes fram.
Det gamla klassamhället där barnets framtid helt bestämdes av dess
börd och få vågade drömma om att passera de givna klassgränserna, finns
inte längre. Mycket av den traditionella könsdiskrimineringen har vi
också lyckats bryta. Men nya gränser, också klass- och könsgränser, nya
hinder för människors rätt att växa fritt, uppstår ständigt. I en stark
demokrati kan arbetet med att skapa rättvisa villkor aldrig upphöra.
Under senare delen av 1900-talet stärktes barnets rättigheter på flera
sätt. Bamaga förbjöds i lag år 1979. Sverige var pådrivande i att utarbeta
FN:s barnkonvention och vi var bland de första länder som ratificerade
den. Under 1990-talet har många lagar ändrats för att få ett tydligare
bamperspektiv.
Även om bam i Sverige vid en internationell eller historisk jämförelse
har det bra, finns det också här och nu allvarliga brister och många bam
som far illa. 1990-talets ekonomiska kris innebar kraftiga besparingar i
samhällets utgifter. Stödet till bam och familjer, kostnader för skola och
barnomsorg är väsentliga delar av budgeten i stat och kommun och bety-
der också mycket för familjernas trygghet och barnens välbefinnande.
Besparingarna blev därför kännbara. Sedan den offentliga ekonomin
kraftigt förbättrats och arbetslösheten minskat, har villkoren för barnen
och deras familjer också blivit bättre. Det ekonomiska familjestödet har
höjts och nya förbättringar förbereds. Kommuner och landsting kan åter
satsa på förstärkningar i verksamheter för bam. Men det finns oroande
signaler som måste tas på allvar och där både generella och riktade åtgär-
der behövs. Några sådana är ökningen av allergier och försämringar av
bams och ungdomars psykiska hälsa. Den kraftiga nedgången av födel-
setalen är också bekymmersam. Även ensamföräldrarnas situation måste
uppmärksammas, liksom de särskilda problem flickor möter i vissa sam-
manhang.
Barn i världen
Om 1900-talet på många sätt har blivit barnets århundrade i vårt eget
land, har det för många bam i världen snarare inneburit motsatsen. Mil-
jontals bam har drivits på flykt undan krig och förföljelse, de har utnytt-
jats och exploaterats. Under det sena 1900-talets många inbördeskrig och
konflikter har de inte bara varit krigets indirekta offer utan ofta varit Skr. 1999/2000:137
själva fienden.
I svenskt utvecklingssamarbete har barnen alltid varit en viktig mål-
grupp, framfor allt inom de sociala sektorerna. Den internationella
solidariteten för att förbättra alla barns villkor och tillförsäkra dem de
mänskliga rättigheter som de framför allt har enligt FN:s konvention om
barnets rättigheter är även i fortsättningen en viktig del av regeringens
politik. Sverige är en av de största bidragsgivarna i världen till FN:s
barnorganisation Unicef och vi kommer nu att ytterligare förstärka bam-
rättsperspektivet i det internationella utvecklingssamarbetet.
Antagandet av FN:s barnkonvention innebar ett stort steg framåt.
Mycket återstår dock innan barnkonventionens mål och vision är verklig-
het för världens alla bam. I konventionen fastslås barnets rättigheter och
varje lands ansvar för att, utan diskriminering och med användande av de
yttersta av sina tillgängliga resurser, tillförsäkra dem dessa rättigheter.
Men de tillgängliga resurserna är mycket ojämnt fördelade mellan
världens länder. Barnkonventionen uppmanar därför länderna till inter-
nationellt samarbete. Projekt som på olika sätt främjar barnets rättigheter
ingår sedan länge som en viktig del i svenskt utvecklingssamarbete. För
att uppmärksamma behovet av särskilt stöd till de mest utsatta barnen har
regeringen avsatt 60 miljoner kronor för särskilda insatser inom sex sär-
skilt prioriterade områden: bam som drabbas av hiv/aids, bam med funk-
tionshinder, bam som utsätts för sexuell exploatering, bam i väpnade
konflikter, bam på institutioner samt insatser mot barnarbete. Strategier
för vart och ett av dessa områden utarbetas. I en särskild skrivelse till
riksdagen år 2001 kommer regeringen att redovisa hur ett systematiskt
barnrättsperspektiv skall kunna tydliggöras och utvecklas i det interna-
tionella utvecklingssamarbetet och hur stöd till de särskilt utsatta barnen
kan utformas.
Sammanfattande beskrivning: Målsättningen för den svenska bam-
politiken är att bam i Sverige skall växa upp under goda och trygga
förhållanden. FN:s konvention om barnets rättigheter är en viktig ut-
gångspunkt för bampolitiken. De fyra grundläggande principerna i
konventionen är förbudet mot diskriminering, barnets bästa i främsta
rummet, barnets rätt till överlevnad och utveckling samt barnets rätt
att komma till tals. Regeringens avsikt är att arbetet med att genom-
föra barnkonventionen i Sverige skall fortsätta med full kraft.
Bampolitiken utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter
Det övergripande målet för bampolitiken är att alla bam skall växa upp
under goda och trygga förhållanden, i ett samhälle där de tillåts att ut-
vecklas i sin egen takt och utifrån sina egna förutsättningar. När bampo-
litiken utformas är det inte bara med framtidsperspektivet som grund. Det
är bamrättsperspektivet som dominerar vårt synsätt. Barndomen är inte Skr. 1999/2000:137
en transportsträcka till vuxenlivet. Barnen är inte människor som skall
formas till vuxna. Barndomen har ett värde i sig och barnen har mänsk-
liga rättigheter som alla andra individer.
Barnkonventionen, och den svenska bampolitiken, handlar om att alla
bam - flickor såväl som pojkar - skall ha samma rätt och möjlighet oav-
sett samhällsklass, etnisk bakgrund, eventuella funktionshinder eller
bosättningsort; barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla
beslut och åtgärder som rör bam; barnets rätt till utveckling skall beaktas,
det gäller såväl dess fysiska som psykiska, sociala, andliga och moraliska
utveckling, samt att barnet skall ha rätt att uttrycka sina åsikter och fa
dem respekterade. Dessa fyra principer skall vara utgångspunkten för och
genomsyra alla åtgärder och allt beslutsfattande som på något sätt rör
bam.
Det är uppenbart att det finns mer att göra i Sverige när det gäller att
bam skall kunna växa upp utan att yttre faktorer försvårar deras uppväxt.
En viktig utmaning är att se till att pojkar och flickor behandlas rättvist.
En annan är att hindra att bam med utländskt ursprung och nationella
minoriteter samt bam med funktionshinder utsätts för diskriminering.
Barnkonventionen är utgångspunkten för regeringens arbete med att
förbättra barns och ungdomars villkor i samhället. Konventionens grund-
läggande principer utgör också de grundläggande målsättningarna i den
svenska bampolitiken. Det finns dock inga hinder för att mål och innehåll
i svensk bam- och familjepolitik går längre än vad som krävs i
barnkonventionen. Det är viktigt att se barnkonventionen som ett instru-
ment för utveckling, inte som en miniminorm som när den är uppnådd
kan läggas åt sidan.
Utöver barnkonventionen finns det andra internationella konventioner
och åtaganden, utarbetade inom FN och andra internationella organ så-
som ILO, Unesco, Europarådet och Haagkonferensen för internationell
privaträtt som har betydelse för bampolitiken.
Barnkonventionen omfattar i princip bam upp till 18 år. Det innebär att
den berör både bampolitiken och ungdomspolitiken. Det finns ingen tyd-
lig gränsdragning i övergången från barndom till ungdom, men det är
givet att det är skillnader mellan vad ett litet bam och en tonåring behö-
ver. Ett litet bam är beroende av ett nära omhändertagande och ett starkt
skydd, medan en tonåring är mitt i en frigörelseprocess inför vuxenlivet.
Ändock finns stora likheter. Bam och ungdomar skall möta samma
grundläggande inställning från samhället oavsett ålder.
Bam och ungdomar har en självklar rätt till respekt för sin egen person
och för sin integritet. FN:s konvention om barnets rättigheter har spelat
en stor roll för denna utveckling. Barnkonventionen har fatt ett genom-
slag som fa andra internationella instrument och visat sig vara ett effek-
tivt medel för att driva på arbetet med att förbättra situationen för bam.
FN:s bamkommitté, som övervakar konventionens efterlevnad, har vid
flera tillfällen uttryckt att Sverige är ett föregångsland på bamområdet
och att Sveriges arbete med att genomföra barnkonventionen kan tjäna
som ett exempel för andra länder.
Barnfrågor har i Sverige, liksom i hela Europa, under den senaste tio-
årsperioden kommit att bilda ett eget övergripande politikområde, som
spänner över flera olika politikområden. Tidigare var barnfrågorna en del Skr. 1999/2000:137
av familjepolitiken. Så är det inte längre. Arbetet med att skapa goda
uppväxtvillkor, att ge bam god utbildning och omsorg, samt att motverka
att bam och ungdomar utsätts för övergrepp och kränkningar har pågått
länge i Sverige. I den meningen har vi en lång tradition av bampolitik.
Bamavårdslagstiftning, förbud mot aga, men också det starka stödet till
barnfamiljerna är inslag i denna politik som funnits i många år utan att
den kallats för bampolitik.
Att bampolitiken blivit ett självständigt område innebär givetvis inte
att familjernas situation och familjepolitiken inte längre har betydelse för
barnens situation. Barnkonventionen betonar att familjen är den grund-
läggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess med-
lemmar och särskilt för barnens utveckling och välfärd. Familjen bör
därför enligt konventionen ges nödvändigt skydd och bistånd för att
kunna fullgöra sitt ansvar. Familjen är basen för barnets existens och
utveckling. Föräldrarna är i regel de viktigaste personerna i barnens liv
och deras välbefinnande påverkas i hög grad av hur föräldrarna mår och
hur deras ekonomiska situation ser ut. Samhällets stöd till barnfamiljerna,
såväl ekonomiskt som när det gäller själva föräldraskapet, är fundamen-
talt för ett barns uppväxt.
Att samhällets stöd skall nå alla olika bamfamiljetyper oavsett hur de
ser ut är självklart. Lika självklart är att barnet aldrig skall diskrimineras
på grund av den familj det lever i. Det är barnet som utgör grunden för
samhällets vilja att stödja familjen. Stödet kan sedan behöva differentie-
ras efter familjens sammansättning exempelvis så att ensamföräldrar eller
flerbarnsfamiljer får ett särskilt stöd.
Det är viktigt att även familj epolitiken genomsyras av ett tydligt och
uttalat bamperspektiv. Detta står inte på något sätt i motsatsställning till
föräldrars rätt och skyldighet att uppfostra barnen. Bam behöver vuxna
som tar ansvar och sätter gränser. Detta är inte något som står i strid med
barnets rätt att komma till tals och att respekteras. Att respektera barnet
innebär att ge det ledning och att sätta gränser på dess väg till att bli
vuxen.
Respekt för andra människor, tydliga regler som utformas efter diskus-
sion, förmåga att lyssna på andra människor och att leva sig in i deras
situation är viktiga delar i en grundläggande demokratifostran. Det är
viktigt att föräldrar kan få stöd i sitt föräldraskap genom att möta andra
föräldrar och fa möjlighet att jämföra, reflektera och diskutera över olika
sätt att uppfostra och sätta gränser för barnen.
De jämställdhetspolitiska målen omfattar också flickor och pojkar. Det
är viktigt att se till att samhällets resurser och verksamheter kommer både
flickor och pojkar till del på lika villkor, exempelvis inom förskola, skola
och fritidsverksamhet. Det är också viktigt att flickor och pojkar får möj-
lighet att utveckla sina egna personligheter utan att begränsas av könsste-
reotypa mönster. Bam och ungdomar påverkas även av hur jämställd-
heten fungerar mellan de vuxna kvinnor och män som omger och möter
barnen, och som därmed sätter normer och utgör förebilder.
Det finns ständigt ett behov av att öka våra kunskaper om barns villkor
också ur ett könsperspektiv. Det bör därför nämnas att huvudtemat för
Barnombudsmannens årsrapport till regeringen år 2001 kommer att vara
10
flickors och pojkars lika och olika villkor. Barnombudsmannen har på- Skr. 1999/2000:137
börjat en sammanställning av befintlig forskning om flickors och pojkars
förutsättningar och villkor som bildar utgångspunkten för arbetet. Genom
enkätfrågor på Barnombudsmannens interaktiva hemsida, "bam- och
ungdomskanalen" kommer även barns och ungdomars syn på frågan att
införlivas i rapporten.
Barnkonventionen skall genomsyra arbetet
I propositionen med en strategi for att förverkliga FN:s konvention om
barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182) redovisades avsikten att,
med utgångspunkt i FN:s barnkonvention, stärka samordningen av barn-
frågorna i Regeringskansliet. Arbetet har utvecklats så att det nu finns en
uttalad samordningsfunktion, med placering i Socialdepartementet, som
har i uppgift att delta i gemensam beredning och granskning av regering-
ens beslut när det gäller direktiv, propositioner, uppdrag och andra
dokument som lämnar Regeringskansliet och att i övrigt driva på och
utveckla arbetet med barnfrågorna inom Regeringskansliet. Syftet och
den långsiktiga målsättningen med samordningsfunktionen är att i alla
beslut som rör barn skall barnkonventionens fyra grundläggande prin-
ciper beaktas.
En viktig uppgift för samordningsfunktionen är att bevaka att barn-
perspektivet inte glöms bort i frågor som kanske inte alltid har en naturlig
koppling till bam, men där bam ändå berörs. Lika viktigt är det att se till
att det finns ett uttalat bamperspektiv i frågor som direkt handlar om
bam, men där det kanske ibland av slentrian eller av andra skäl saknas ett
bamperspektiv.
En annan uppgift för samordningsfunktionen är att uppmärksamma och
samordna sådana frågor om bam eller ungdomar som berör flera depar-
tement eller där inte något departement har ett tydligt huvudansvar.
Denna skrivelse är ett exempel på denna del av samordningsfunktionen.
Ett viktigt moment i samordningsarbetet är att det i alla beslut som rör
bam skall finnas ett tydligt bamperspektiv i beslutsprocessen. Det inne-
bär att frågor måste ställas om hur bam påverkas av beslutet, om något
alternativt ställningstagande skulle vara bättre ur bamsynpunkt eller om
de resurser som satsas bättre skulle gynna bam med en annan använd-
ning. I vissa frågor kan det vara viktigt att lyssna på bam och ungdomar
innan beslutet fattas.
Att infoga ytterligare ett perspektiv i beredningsarbetet i Regerings-
kansliet innebär naturligtvis en ökad arbetsbelastning. Mot det bör ställas
att tillförandet av ett bamperspektiv är en viktig kvalitetsaspekt i det
offentliga arbetet. Blir det bra för bam, kan man förvänta sig att det blir
bra även for andra. Regeringen utgår från att det höjer kvaliteten i verk-
samheten att frågorna också ses ur ett bamperspektiv.
För att kunna förverkliga dessa målsättningar krävs att berörda tjäns-
temän och politiker inom Regeringskansliet har en god kännedom om
FN:s barnkonvention både när det gäller dess bokstav och de bakomlig-
gande intentionerna. Ett sådant utbildningsarbete har påbörjats.
När det gäller utvecklingen av bamperspektivet inom myndighets-
sektom har regeringen lämnat ett uppdrag till Barnombudsmannen att i
11
samarbete med Ekonomistymingsverket utarbeta instrument för barnkon- Skr. 1999/2000:137
sekvensanalyser i den statliga verksamheten. Syftet är att statliga myn-
digheter, och även kommuner och landsting, skall få stöd i arbetet med
att bedöma beslut ur ett bamperspektiv.
Ekonomistymingsverket (ESV) har i rapporten Bamperspektiv vid
statliga beslut (Dnr 75-701/1999) beskrivit hur processen med att
utveckla konsekvensanalyser ur ett bamperspektiv kan gå vidare. Först
konstaterar verket att det inte går att ställa upp några generella mallar för
hur sådana analyser skall se ut. Varje verksamhet måste utveckla sina
egna instrument eftersom det är i den egna verksamheten man känner till
förutsättningarna och möjligheterna för att göra sådana analyser. Ett fort-
satt utvecklingsarbete måste därför ske inom olika myndigheter för att
processen skall föras vidare. ESV konstaterar att ytterligare ett perspektiv
i beredningsprocessen i allmänhet är kvalitetshöjande. Ett bamperspektiv
tillför nya vinklar på hur man skall se på konsekvenserna av ett beslut.
ESV pekar också på några faktorer som är avgörande för om man skall
lyckas föra in nya perspektiv i beslutsprocessen. En förankring i verk-
samhetens ledning är nödvändig för att man skall nå framgång, konstate-
rar verket. Det är inom varje myndighet man har kompetens att göra en
analys av ett beslut ur ett bamperspektiv. Det måste därför ligga inom
medarbetarnas ansvar att bedöma när sådana analyser är meningsfulla.
Det är också viktigt, menar verket, att kompetensen att göra sådana ana-
lyser byggs upp, framför allt genom kunskaps- och erfarenhetsutbyte
mellan de olika medarbetarna.
På sikt bör konsekvensanalyser av detta slag omfatta hela den statliga
budgeten så att resursfördelningen i budgeten i sin helhet kan studeras.
Det innebär att reformer eller besparingar kan ställas mot varandra också
ur ett bamperspektiv.
Framtida inriktning
Arbetet med barnkonventionen är en ständigt pågående process. Även om
Sverige väl uppfyller minimikraven i konventionen, ställer den krav på
att alltid, i alla beslut som rör bam, ha med ett bamperspektiv. Konven-
tionen ställer krav på att samhället utnyttjar sina resurser till det yttersta
för att barnets ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall tillgo-
doses. Frågor som alltid måste ställas är: hur påverkar detta beslut det
enskilda barnet eller bam som grupp, är hänsynen till vad som är bäst för
barnet avgörande för beslutet, har bamet/bamen fått komma till tals och
har dess/deras åsikter beaktats, hur ställer sig beslutet till principen om att
alla bam oavsett samhällsklass och etnisk bakgrund skall ha samma rät-
tigheter och hur tar beslutet barnets rätt till utveckling i beaktande. Detta
är svåra frågor och en utmaning för bampolitiken. I denna skrivelse redo-
visas hur regeringen arbetar med att genomföra bamperspektivet inom
olika områden och vilka områden regeringen prioriterar under de kom-
mande åren.
12
3.1
Sammanfattande beskrivning: Bam i Sverige har det i allmänhet
bra. De flesta har möjlighet att växa upp under goda materiella för-
hållanden och med föräldrar som engagerar sig i dem. Samhällets bas-
resurser för bam - hälsovård, förskola och skola - fungerar i allmän-
het väl. Det finns bam som av olika skäl har ett särskilt behov av
skydd och stöd. De barnen behöver ägnas stor uppmärksamhet i det
fortsatta arbetet med bam.
Den snabba utvecklingen i samhället - inte minst den tekniska ut-
vecklingen - påverkar också barnens situation.
Barnen och familjerna på 1990-talet
Bam i Sverige har det i allmänhet bra. De allra flesta bam växer upp
under goda materiella förhållanden, de har föräldrar som bryr sig om dem
och de har goda förutsättningar att fa en bra vuxentillvaro. Den svenska
förskolan har fått internationellt beröm för sin verksamhet och för sin
förmåga att respektera barnen som individer. Skolan fungerar i allmänhet
väl och utbildningsutbudet växer. Bams hälsoutveckling är i huvudsak
bra.
En grundläggande förutsättning för barnens liv är deras familjer. För-
äldrarna är oftast de viktigaste personerna i barnens liv. Den ekonomiska
kris som Sverige upplevde under 1990-talet drabbade också barnfamil-
jerna och barnen. Den kraftigt ökade arbetslösheten och de snabbt sti-
gande bostadsräntoma påverkade många familjers ekonomiska situation
på ett dramatiskt sätt. Barnfamiljerna påverkades också genom att sam-
hällets ekonomiska stöd till barnfamiljerna sänktes, men också genom att
kommuners och landstings möjligheter att tillhandahålla god kvalitet i
verksamheter av olika slag blev sämre. Detta var mycket kännbart för
många. Riktigt hur barnen har påverkats av 1990-talets besparingar och
förändringar vet vi inte riktigt. Regeringen har därför initierat forskning
om detta. Klart är att det finns stor anledning att fortsätta arbetet med att
förbättra kvaliteten inom barnomsorg, skola och hälso- och sjukvård. Det
är också möjligt att fler bam än tidigare fått en utsatt situation och att
klyftorna till dem som klarar sig bra har växt i takt med samhällsför-
ändringarna. Detta måste belysas bland annat ur ett könsperspektiv. De
områden som främst inger oro är bams psykiska hälsa och allergisjuk-
domar. På dessa områden har det skett en försämring och motåtgärder
måste vidtas.
Det måste också uppmärksammas hur funktionshindrade bam påver-
kats av nedskärningar i och förändringar av de offentliga verksamheterna.
Sveriges ekonomiska situation är nu radikalt förbättrad. Arbetslösheten
har minskat, räntenivåerna är förhållandevis låga och den offentliga eko-
nomin har blivit avsevärt bättre. I samma takt har också villkoren för
bam och barnfamiljer förbättrats. De ekonomiska familjestöden har höjts
de senaste åren och nya förbättringar planeras. Kommunernas möjligheter
Skr. 1999/2000:137
13
att öka kvaliteten i vård, skola och omsorg har också förbättrats på ett sätt Skr. 1999/2000:137
som kommer bam och ungdomar till del.
En tydlig utveckling i Sverige har varit att pappor tar en allt större del i
barnens liv. Delvis är detta kopplat till föräldraförsäkringens utbyggnad,
men återspeglar också en allmän förändring av könsrollerna i Sverige.
Ännu återstår dock mycket att göra innan mammor och pappor tar lika
del i hemarbete och barnuppfostran. Om man frågar bam och ungdomar
vilka önskemål de har på sina föräldrar är en mer närvarande pappa ett
vanligt svar, inte minst från tonåringar.
Ensamföräldrarna - till övervägande delen kvinnor — i Sverige har
genom en kombination av familj estöd och en väl utbyggd barnomsorg i
allmänhet kunnat försörja sig genom eget arbete. De har varit betydligt
mindre bidragsberoende än ensamföräldrar i de flesta andra länder. En
nyligen publicerad rapport från Unicef visar att Sverige trots hög andel
ensamföräldrar har den lägsta andelen fattiga bland ensamföräldrarna.
Arbetslösheten och den ekonomiska krisen försämrade dock ensamför-
äldrarnas villkor och de blev oftare beroende av socialbidrag. Det är vik-
tigt att denna utveckling nu bryts så att ensamföräldrarna, precis som
andra föräldrar, åter kan kombinera förvärvsarbete med omsorg om
barnen. Särboende föräldrar skall, liksom samboende, dela ansvaret för
såväl omsorgen om som försörjningen av alla sina bam. Bam har rätt till
båda sina föräldrar. Makar kan skiljas från varandra men inte från sina
bam.
Fortfarande lever ca 75 procent av alla bam mellan 0 och 18 år med
båda sina föräldrar. Men skilsmässor där bam berörs blir allt vanligare. I
många fall, men inte i alla, drabbas bam svårt av föräldrarnas separation.
Många bam i dag är vana vid att flytta mellan sina frånskilda föräldrar.
Dagens pappor är på ett helt annat sätt än tidigare nära sina bam och för-
blir så efter skilsmässan. Utvecklingen under de senaste femton åren har
entydigt visat att kontakten mellan barnet och den särlevande föräldern
oftare fortsatt efter separationen. Det är viktigt att både lagstiftning och
stödformer är utformade så att de uppmuntrar gemensamt ansvar för
barnen även efter separationen. Det har också varit utgångspunkten för de
senaste årens lagändringar.
Den forskning som finns om bam och skilsmässor visar att bamen inte
behöver ta skada på lång sikt om de inte överges av den ena föräldern
eller blir slagträn i föräldrarnas konflikt. Fortsatta insatser behövs för att
stödja föräldrar så att de inte skiljs från sina bam även om de skiljs från
varandra.
Ett av resultaten av den ekonomiska nedgång Sverige upplevde under
1990-talet var en kraftig nedgång av födelsetalen. Trots att det ekono-
miska läget nu har förbättrats, att arbetslösheten har sjunkit och stödet till
barnfamiljerna har förstärkts, har någon uppgång av födelsetalen ännu
inte skett. Skälen kan vara många: svårigheter att kombinera bam och
studier, arbetsgivarnas ovilja att ge fasta jobb och svårigheten att kombi-
nera arbete och familj.
Den senaste femtonårsperioden karaktäriseras av mycket starka sväng-
ningar i födelsetalen. Från en förhållandevis låg nivå under första delen
av 1980-talet steg antalet födda kraftigt under slutet av 1980-talet och
början av 1990-talet då Sverige hade bland de högsta födelsetalen i
14
Europa. Några år in på 1990-talet sjönk sedan födelsetalen dramatiskt Skr. 1999/2000:137
och har därefter förblivit på en låg nivå. Detta är alarmerande, både för
finansieringen av välfärdssystemen på lång sikt och för att det försvårar
planering av verksamheter. Men framför allt är det problematiskt för ett
samhälle att människor tvekar att skaffa sig bam.
Den senaste tiden har en diskussion om stress och utbrändhet i arbets-
livet uppstått till stor del på grund av det kraftigt ökade antalet långtids-
sjukskrivningar. Allmänt omvittnas en ökad arbetstakt på många arbets-
platser. Detta har naturligtvis fördelar när det leder till ökad produktivitet
och möjligheter till bättre välfärd. Bieffekter i form av ökad stress och
ökad sjukskrivning är inte acceptabla och måste därför uppmärksammas
och motverkas. Regeringen har därför initierat ett projekt mot ohälsa för
att fa en helhetssyn på dessa frågor.
Människors ökade belastning på arbetsplatsen måste också vägas mot
vad de orkar med utanför arbetsplatsen. Ett område som är angeläget att
diskutera är hur föräldrar skall kunna kombinera ett krävande förvärvs-
arbete med föräldraskap. Ur barnets perspektiv är det ett rimligt krav att
föräldrar har tid och ork för bamen.
En utbyggnad av föräldraförsäkringen är ett sätt att i någon mån
minska föräldrarnas stress. Maxtaxan inom förskoleverksamhet och skol-
barnsomsorg har också den effekten eftersom de tidsanknutna taxorna i
sig bidrar till ett stressbeteende.
Barn i dag
Med allt snabbare samhällsförändringar, en snabb teknikutveckling och
en högre grad av internationalisering, öppnar sig oändliga möjligheter
och mängder av alternativ för dagens unga. Detta påverkar bams och
ungdomars livssituation. Det kan inspirera och utmana, men också
skrämma. Dagens unga har dock helt andra möjligheter än tidigare gene-
rationer att ångra studieval, börja om och pröva nytt. Genom vuxen-
utbildning och kompetensutveckling finns i dag goda möjligheter till
omstarter senare i livet.
Den snabba utvecklingen av informationssamhället är det tydligaste
tecknet på den snabba samhällsförändringen. De flesta bam och ungdo-
mar tar snabbt till sig den nya tekniken. Som med allting annat finns det
både fördelar och nackdelar med den nya tekniken. Den nya tekniken ger
möjligheter till att skaffa ökade kunskaper och att knyta nya kontakter.
Ökad tillgång till pornografi, rasistiska och extremistiska budskap är
några negativa effekter som måste uppmärksammas och motverkas.
Ett annat problem är att IT-kunskapen och tillgången till datorer är
ojämnt fördelad mellan dagens unga. När informationstekniken alltmer
blir en del av vardagen är det nödvändigt att alla far bli delaktiga av den.
Regeringen har därför tagit initiativ till ett nationellt program för IT i
skolan. Det består av kompetensutveckling av och datorer till lärare,
utveckling av IT-stöd för elever med funktionshinder, e-post till alla
elever och lärare, intemetuppkoppling till skolor, utveckling av det
svenska och europeiska skoldatanätet m.m. Det nationella programmet
omfattar förskoleklasser, grundskolan och gymnasieskolan. Andelen
kvinnor i kvalificerade IT-utbildningar är låg och minskar dessutom. Det
15
är därför särskilt angeläget att stimulera flickors intresse för IT och andra Skr. 1999/2000:137
otraditionella studie- och yrkesval.
Informationstekniken bör också utnyttjas för att utveckla produkter och
tjänster som ökar livskvaliteten för bam med funktionshinder. IT far dock
inte ersätta mänskliga kontakter utan skall vara ett verktyg som under-
lättar det dagliga livet. Många bam med funktionshinder kan t.ex. genom
tillgång till datorer, med bra programvaror och styrhjälpmedel, leka som
andra bam. Vid datom är det också möjligt för många skolbarn att arbeta
i sin egen takt och på sin egen nivå vilket kan stärka självkänslan.
Den snabba tekniska utvecklingen sätter också sin prägel på dagens
arbetsmarknad. Kompetens- och utbildningskraven har ökat dramatiskt
under en följd av år. Det motsvaras av att antalet intressanta, fria,
krävande arbeten har ökat. Allt detta ger spännande möjligheter för dem
som har möjlighet att ta för sig av det goda som bjuds. Det ger däremot
en sämre situation för dem som inte klarar kraven.
Utvecklingen inom arbetsmarknaden återspeglas i kraven på skola och
utbildningssystem. De ökade kunskapskraven på arbetsmarknaden ställer
krav på att utbildningarna tillhandahåller dessa kunskaper. Den nya
arbetsmarknaden ställer också ökade krav på individens flexibilitet och
sociala kompetens. Det innebär att skolan måste utveckla barnens för-
måga att hantera förändringar, att ge och ta åsikter i öppna diskussioner
och att kunna leva sig in i andra människors situation och känslor. Skolan
håller på att förändras för att kunna möta dessa nya behov, men processen
är långt från avslutad.
Den här beskrivna utvecklingen innebär att risken för att bam och ung-
domar slås ut ökar. Det är viktigt att skolan ger de bam som har svårt att
klara kraven särskild uppmärksamhet. Svenskundervisningen - och i
förekommande fall - modersmålsundervisningen är därvid särskilt vik-
tiga.
Skolan står för en viktig del av barnens sociala fostran. Det är viktigt
att bamen far delta i diskussioner om regler, värderingar och attityder.
Detta betonas i läroplanen för skolan. Det handlar om respekt för andra
individer, om förmåga att sätta sig in i andra människors situation och om
förmåga att ta ansvar både för sig själva och för andra. I skollagen och
läroplanen finns nu tydliga regler för att motverka mobbning. För att
arbetet skall bli framgångsrikt krävs att varje skola har ett förebyggande
och åtgärdande arbete mot mobbning.
En oroande tendens i samhället är att flickor utsätts för sexuella trakas-
serier och övergrepp. Samhällets tydliga avståndstagande från sexuella
övergrepp måste nå fram till ungdomarna. Förskolan och skolan har en
viktig funktion i detta arbete. Föräldrar, skola och samhället måste till-
sammans med bam och ungdomar diskutera könsroller så att både flickor
och pojkar kan uppleva att andra respekterar dem.
Förändringarna i samhället påverkar även barnens och de ungas fritid.
Det har blivit mycket enklare att resa, vilket gör att många av dagens
bam och ungdomar har sett och vet mer om andra länder än tidigare
generationer. Utbudet av fritidsaktiviteter har också ökat mycket
påtagligt. Om data- och TV-spel finns det olika åsikter, men helt klart är
att de är ett sätt för unga människor att tillägna sig ett tekniskt kunnande.
16
Tillgången till kultur och möjligheten att själv delta i kulturaktiviteter Skr. 1999/2000:137
utgör en viktig del av vad samhället kan erbjuda bam och ungdomar. Det
är bland bam upp till 15 år som det är vanligast att ha besökt någon typ
av kulturinstitution, själv ha skrivit något, läst en bok eller utövat konst-
närlig verksamhet. Läsandet spelar trots många nya medier fortfarande
mycket stor roll, särskilt för yngre bam och ungdomar. Musiken är för
många bam och ungdomar den kanske viktigaste kulturformen och upp-
tar en stor del av deras tid, både i form av eget musikutövande och i form
av lyssnande. Den svenska kommunala musik- och kulturskolan är inter-
nationellt sett en unik företeelse och har gett en mycket stor bredd i
musikutövandet bland dagens unga människor
Utbudet av bild- och ljudmedier har ökat kraftigt under 1990-talet.
Bamen har fatt tillgång till nya TV- och radiokanaler samtidigt som
video liksom CD-skivor har fatt allt större genomslag. Detta har bland
annat givit utslag i att barnens totala massmediekonsumtion blivit större.
TV- och videotittandet har ökat bland både förskolebarn och skolbarn
under 1990-talet.
Förskolan och skolan är viktiga för bams och ungdomars möjligheter
att möta kultur i olika former, både som konsumenter och producenter. I
skolans uppgifter ingår att stimulera bams och ungdomars intresse för
kultur och deras deltagande i kulturlivet och det är ofta genom skolans
försorg som bamen möter dansen, teatern och den levande musiken.
Skolan och förskolans engagemang är ett viktigt skäl till att bamen tar till
sig så jämförelsevis stor del av kulturutbudet och också själva är så pass
aktiva kulturutövare. En kreativ skola ger även bamen den nödvändiga
kommunikativa kompetens de behöver för att tolka, förstå och hantera
den verklighet de lever i.
Möjligheterna för bam och ungdomar att använda fritiden på ett intres-
sant och utvecklande sätt har således ökat betydligt. Samtidigt uttrycks en
oro, som det finns anledning att ta på allvar, att bams tillvaro rutas in och
styrs för mycket. Bam måste ha möjligheter och utrymme att utveckla
fantasi och lek i sin tillvaro. Bam måste ha rätt att vara bam.
Ett av syftena med arbetet med FN:s barnkonvention är att bampers-
pektivet skall bli tydligt i samhällets beslutsfattande. Det är därför viktigt
att det finns ett bamperspektiv i statistikproduktionen och i forsknings-
sammanhang. Det är viktigt att kunna följa hur bam och ungdomar mår,
hur deras sociala integration utvecklas, hur deras kunskaper förändras
över tiden och så vidare. Inte minst viktigt är det att kunna följa hur den
grupp bam som har ett särskilt behov av stöd och skydd utvecklar sig.
Blir gruppen mindre eller större? Vilka orsaker finns det till förändring-
arna? Blir problemen allvarligare? Förbättras samhällets arbete med att
hjälpa dessa bam? Förändras synen på vad som är orsaken till proble-
men?
I all kunskapsinhämtning är det angeläget att ha ett flicka-pojkepers-
pektiv. Vi vet tämligen väl att uppväxtvillkoren skiljer sig åt mellan
könen, men kunskaperna behöver öka för att vi skall kunna undvika
könsorättvisor. Det gäller t.ex. tillgången till fritidsaktiviteter där många
rapporter tyder på att flickor missgynnas. Också i detta sammanhang är
det viktigt att öka kunskaperna om hur bam och ungdomar med utländskt
17
ursprung har det och vad som kan göras för att underlätta integrations- Skr. 1999/2000:137
processen.
Genom invandringen de senaste decennierna har befolkningens sam-
mansättning förändrats och präglas i dag av etnisk och kulturell mång-
fald. I dag har vart fjärde skolbarn utländsk bakgrund genom den ena
eller båda sina föräldrar. Föräldrarnas bosättningstid i Sverige kan variera
med flera decennier och det finns stor skillnad såväl mellan de enskilda
familjernas sociala och ekonomiska villkor som mellan deras kulturella
och religiösa bakgrund. Bam till invandrare utgör alltså ingen enhetlig
grupp och förhållandena för flickor och pojkar kan också variera avsevärt
inom gruppen.
På olika nivåer vidtas åtgärder för att motverka diskriminering och seg-
regation, bl.a. i regeringens storstadssatsning. De satsningar som sker
inom ramen för storstadspolitiken utvärderas dels via de medverkande
kommunerna, dels via Integrationsverket som har ett samordnande ansvar
för hela utvärderingen.
En annan grupp som behöver uppmärksammas i fortsättningen är bam
med funktionshinder. Eftersom de allra flesta bam med funktionshinder i
dag växer upp hos sina föräldrar är utformningen av samhällets stöd till
både bamen och föräldrarna av stor betydelse för barnens utveckling.
Förutom de behov som bam och ungdomar i allmänhet har under upp-
växten har bam med funktionshinder dessutom särskilda behov av stöd
för att kompensera sina funktionsnedsättningar. Behoven förändras i takt
med att barnet blir äldre vilket ställer nya krav på hur stöden skall utfor-
mas. I regeringens proposition om elever med funktionshinder (prop.
1998/99:105) föreslås bl.a. förändringar i stödorganisationen för skol-
huvudmän i specialpedagogiska frågor.
Samhällets insatser för bam och ungdomar är i första hand ett ansvar
för kommuner och landsting. Det gäller främst skola, barnomsorg, hälso-
och sjukvård samt socialtjänst. Detta innebär att det är av största vikt hur
kommuner och landsting använder sina resurser. Enligt regeringens be-
dömning bör en del av de kraftigt ökade resurser som finns på den lokala
nivån - genom ökade statsbidrag och bättre skatteutfall - kunna användas
för att höja kvaliteten i de verksamheter som kommer bam och ungdomar
till del. Det förebyggande perspektivet är också viktigt. Basverksamhe-
terna förskola, skola, barnhälsovård och bamsjukvård kan bli ännu bättre
än vad de är i dag. Detta är särskilt viktigt för bam med behov av särskilt
stöd. Socialtjänsten och bampsykiatrin kan också öka och förbättra sina
insatser för bam med behov av särskilt skydd.
18
3.2
Sammanfattande beskrivning: Förskola, skola och fritidshem är de
samhälleliga verksamheter som upptar störst del av barnens liv.
Lärande och social fostran är de viktigaste uppgifterna för dessa verk-
samheter.
Införandet av en allmän förskola från fyra års ålder samt en maxtaxa
syftar till att göra barnomsorgen, i likhet med skolan, barnbidraget
samt hälso- och sjukvården, till en del av den generella välfärden ge-
nom att den kommer alla bam till del och att avgifterna blir så låga att
ingen utestängs. Resurser avsätts också för kvalitetsförbättringar inom
verksamheten.
Förslaget till ny lärarutbildning innebär att lärarnas kompetens
breddas och anpassas till dagens krav på lärande. Skolan - liksom för-
skolan - är en viktig miljö för barnens demokratiska fostran och för
deras möjlighet att lära sig att utrycka sina åsikter. Skolan är också
viktig för barnens sociala och hälsomässiga välbefinnande.
Allmänt
Regeringens syn på frågor med betydelse för lärande och utveckling finns
sammanfattad i utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbild-
ning - Samverkan, ansvar och utveckling (skr. 1998/99:121). Sverige
skall konkurrera med kunskap och kompetens. Det livslånga lärandet är
en realitet i dagens arbets- och samhällsliv. En investering för framtiden
är därför en förskola och skola som tidigt stimulerar bams språkutveck-
ling, ett undersökande och forskande arbetssätt, lust att upptäcka tekniska
och naturvetenskapliga samband och respekt för vår gemensamma miljö.
Utbildningspolitiken syftar till att stärka hela utbildningssystemet från
förskola och skola till vuxenutbildning och högskola.
Förskolans, fritidshemmets och skolans uppgift är att förmedla och för-
ankra grundläggande demokratiska värderingar och att främja lärande.
Värdegrunden handlar om det demokratiska uppdraget - ett förhållnings-
sätt till våra medmänniskor, alla människors lika värde, jämställdhet,
respekt och förståelse för olikheter, ett sätt att se på rättigheter, skyldig-
heter och ansvar.
Nästan alla sexåringar går i förskoleklass och nästan alla ungdomar går
vidare till gymnasieskolan. Bam och ungdomar med funktionshinder
erbjuds så långt som möjligt en anpassad utbildning i hemkommunen.
Även om den svenska skolan når goda resultat i ett internationellt
perspektiv lämnar dock fortfarande alltför många grundskolan utan att ha
uppnått målen i svenska, engelska och matematik eller avbryter sin
utbildning i gymnasiet.
Utvecklingen under 1990-talet
Utvecklingen inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och skola
under det senaste decenniet finns beskriven av Kommittén Välfards-
Skr. 1999/2000:137
19
bokslut (se SOU 2000:3). Tillgången och valfriheten i förskola och skola Skr. 1999/2000:137
har ökat under 1990-talet. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen
utgör en väsentlig del av den generella välfärden. Verksamheten har
dubbla funktioner, dels har den en pedagogisk uppgift, dels är den en
hörnsten i familj epolitiken.
Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är i det närmaste fullt
utbyggd för bam med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. För-
skolans läroplan, som trädde i kraft den 1 augusti 1998, har samma
struktur och syn på utveckling och lärande som övriga läroplaner.
De flesta kommuner uppfyller sina skyldigheter enligt skollagen
(1985:1100) att tillhandahålla plats i förskolor, fritidshem och familje-
daghem utan oskäligt dröjsmål. En perspektivförskjutning har skett från
familj epolitik till utbildningspolitik. Avsikten är att understryka förskole-
verksamhetens och skolbarnsomsorgens pedagogiska aspekter och att
stärka bilden av att förskola, skola och fritidshem bör betraktas som en
integrerad helhet.
Utvecklingen under 1990-talet har inneburit att verksamheten inom
förskola och fritidshem blivit föremål för stora besparingar med ökade
gruppstorlekar och minskad personaltäthet. Bam till arbetslösa föräldrar
har bristande tillgång på plats i förskola, fritidshem och familjedaghem.
Under 1990-talet har en ökning skett av verksamheter som bedrivs i
enskild regi från 4 till 12 procent mellan åren 1990 och 1998. De privata
driftsformerna är vanligare inom förskoleverksamheten än i skolbarns-
omsorgen.
Utrikes födda föräldrar efterfrågar plats för sina bam i förskoleverk-
samheten och skolbarnsomsorgen i samma utsträckning som andra för-
äldrar. Trots detta är deras bam underrepresenterade i förskoleverksam-
het och skolbarnsomsorg. Det kan förklaras av det faktum att invandrar-
föräldrar oftare är arbetslösa jämfört med svenskfödda föräldrar. Enligt
förskolans läroplan skall förskolan bidra till att bam med annat moders-
mål än svenska far möjligheter att utveckla både det svenska språket och
sitt modersmål. Andelen förskolebarn som far stöd i sitt modersmål har
minskat från nästan 60 procent år 1990 till 15 procent år 1998. En förkla-
ring till den drastiska minskningen kan vara att de riktade medlen för
modersmålsstöd togs bort år 1990.
Avgifternas storlek varierar mellan kommunerna och skillnaderna har
ökat under 1990-talet. För lågavlönade föräldrar har avgifterna blivit en
allt större utgift och Statens skolverk har påpekat att avgiftsvariationema
nu är så stora att de kan komma i konflikt med kravet på lika tillgång till
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg oavsett vilken kommun famil-
jen bor i. Kommunerna har också förändrat taxekonstruktionen, främst
genom att införa olika typer av inkomst- och tidsrelaterade system. Där-
med blir taxekonstruktionen mer och mer ett medel för kommunerna att
styra efterfrågan och hålla nere kostnaderna. Detta innebär starka margi-
naleffekter särskilt för ensamstående föräldrar och de föräldrar som åter-
går till arbete efter arbetslöshet eller ökar sin arbetstid.
På skolans område kännetecknas 1990-talet av flera stora förändringar.
Ansvaret för skolans verksamhet har förts över till kommunerna. Ett sys-
tem med mål- och resultatstyrning har införts, där riksdagen fastställer
mål och riktlinjer och kommunerna ansvarar för organisation och ge-
20
nomförande. Statens skolverk inrättades år 1991 för tillsyn, uppföljning Skr. 1999/2000:137
och utvärdering av skolväsendet. Kommunerna och skolorna styr verk-
samheten men har även ett eget uppföljnings- och utvärderingsansvar.
Ansvaret för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen överfördes
under år 1996 till utbildningssystemet. År 1998 infördes förskoleklassen
som är en särskild skolform. Förskoleklassen skall stimulera vaije bams
utveckling och lärande. Utbildningen i förskoleklassen ersätter den s.k.
sexårsverksamheten och omfattas av läroplanen för det offentliga skolvä-
sendet. Skolformen är frivillig för den enskilde men kommunerna är
skyldiga att erbjuda plats i förskoleklass.
Både grundskolan och gymnasieskolan har sedan år 1994 nya läropla-
ner uppbyggda efter en annan struktur än tidigare läroplaner. Inriktning
och mål anges på nationell nivå medan man på skolnivå far uppdraget att
komma fram till hur man vill arbeta för att uppnå målen. Även kurspla-
nerna har förändrats och har en ny struktur med mål att sträva mot och
mål att uppnå i grundskolans femte och nionde år. Ansvaret för att tolka
målen och bryta ned dem på skolnivå ligger hos lärama.
Antalet elever i grundskolan har under 1990-talet ökat med cirka
100 000 elever. Kostnaden per elev har minskat under 1990-talet med
9 procent. Utgifterna för undervisning har minskat med 15 procent. Detta
innebär att lärartätheten beräknat per 100 elever har minskat från 9,1 till
7,5. Under år 1999 har dock denna utveckling vänt. Kostnaderna för
undervisning har ökat ca 4 procent och lärartätheten är 7,6 per 100
elever. Andelen lärare per elev är i genomsnitt större i utsatta områden. I
ett internationellt perspektiv har Sverige fortfarande höga kostnader per
elev. Utgifterna för skollokaler och skolmåltider är oförändrade medan
utgifterna för läromedel har ökat kraftigt, till största delen beroende på en
satsning på IT i skolan.
Kostnaderna för elevvård i grundskolan visar en svag minskning mel-
lan åren 1995 och 1997, men en ökning mellan åren 1997 och 1998. För
gymnasieskolans del har det däremot varit en svag ökning av kostnaderna
för elevvård åren 1995-1997 som fortsätter under år 1998.
Andelen elever i fristående skolor har ökat betydligt under denna pe-
riod, 3 procent för hela landet, och antalet ansökningar om att starta nya
skolor fortsätter att öka. De fristående skolorna finns företrädesvis i stor-
stadsregionerna. Det är en högre andel elever vars föräldrar har efter-
gymnasial utbildning som utnyttjar möjligheten att välja skola både inom
kommunen och i valet mellan en kommunal och en fristående skola.
Andelen elever i den obligatoriska särskolan (motsvarande grundskola)
har ökat med 52 procent sedan år 1992. Det är oklart varför ökningen
varit så stor. Förklaringar kan vara att särskolan i dag är en mer accepte-
rad skolform eller att elever med lätt utvecklingsstörning inte har samma
möjligheter som tidigare att nå grundskolans mål. Cirka 60 procent av
eleverna inom särskolan är pojkar och 40 procent är flickor. Skolverket
har fått i uppdrag att närmare analysera orsakerna till elevökningen. Ver-
ket skall även belysa kvaliteten i syfte att öka kunskapen om hur skol-
formen svarar mot elevernas behov.
Betygssystemet har förändrats på ett grundläggande sätt, från ett rela-
tivt system till ett kunskaps- och målrelaterat system med nationellt fast-
ställda kriterier för vaije betygssteg. Det nya betygssystemet visar tydligt
21
när elever inte uppnår en godkänd nivå och blir därmed en utvärdering Skr. 1999/2000:137
både av elevens kunskapsnivå och skolans undervisning. De första ele-
verna med nya betyg lämnade grundskolan våren 1998. Andelen elever
som uppnår målen för Mycket väl godkänd (MVG) är större inom flick-
gruppen än för pojkar i de allra flesta ämnen. Av de elever som inte upp-
når målen i grundskolan är pojkarna i majoritet. Cirka 1 procent av ele-
verna går ut grundskolan utan slutbetyg. Av dessa är 40 procent flickor
och 60 procent pojkar, 32 procent hade utländsk härkomst. Endast hälften
av de elever som kommit till Sverige efter 10 års ålder lämnade grund-
skolan med kompletta slutbetyg, medan motsvarande siffra för elever
med svensk bakgrund är 95 procent.
Antalet elever med annat modersmål än svenska har under 1990-talet
ökat från knappt 100 000 elever till drygt 115 000 elever. Antalet lärar-
timmar i modersmål och svenska som andraspråk har under samma
period sjunkit. En förklaring kan vara att modersmålsundervisningen har
samordnats i större grupper och förlagts utanför skoltid. Läsåret
1999/2000 fanns det 123 057 elever (11,9 procent av samtliga elever)
som var berättigade till modersmålsundervising. Av dessa deltog 63 986 i
modersmålsundervisning, det är 6,2 procent av samtliga elever och 52
procent av de berättigade eleverna. Av de deltagande var 31 830 pojkar
och 32 156 flickor.
Kraven för att bli antagen till gymnasieskolans nationella program
skärptes inför intagningen höstterminen 1998. Betyget godkänd krävs i
svenska, eller svenska som andraspråk, matematik och engelska för att
eleven skall vara behörig att tas in på ett nationellt program. För elever
som inte kommer in på ett nationellt program finns det individuella pro-
grammet. Andelen elever på det individuella programmet har ökat
(läsåret 99/00 till 6,6 procent) och endast en fjärdedel av dem som går på
programmet slutför sina gymnasiestudier inom fem år. Andelen flickor på
det individuella programmet är 43 procent och andelen elever med
utländsk härkomst är 32 procent. Den sociala snedrekryteringen mellan
studieförberedande och yrkesförberedande utbildningar minskade under
första hälften av 1990-talet men uppgifter från slutet av 1990-talet tycks
visa att snedrekryteringen åter ökar.
Pågående initiativ och åtgärder
I regeringens Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning
anges att en allmän avgiftsfri förskola skall införas successivt och att det
första steget innebär en allmän förskola i särskilt utsatta bostadsområden.
I utvecklingsplanen betonas även vikten av att förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen i likhet med skolan, hälso- och sjukvården och barn-
bidragen utgör en del av den generella välfärden.
Med en allmän förskola från tidig ålder anser regeringen att alla bam
kan ges en god och likvärdig start, oavsett bostadsort, familjeförhållan-
den eller ekonomiska förutsättningar. Regeringens avsikt är att erbjuda en
allmän förskola som omfattar minst tre timmar om dagen, och som är en
skyldighet för kommunen att erbjuda, men frivillig för bamen att delta i.
Regeringen lämnade en proposition om maxtaxa och allmän förskola
m.m. (prop. 1999/2000:129) till riksdagen den 30 maj 2000. Förskolan
22
skall vara till för barnens skull och inget bam skall behöva avstå på grund Skr. 1999/2000:137
av höga avgifter eller av regelsystem som utestänger bam till arbetslösa
eller föräldralediga föräldrar. I propositionen föreslås att en allmän för-
skola för fyra- och femåringar införs från den 1 januari 2003. Förskolan
skall omfatta 525 timmar om året och vara avgiftsfri. Det skall vara obli-
gatoriskt för kommunerna att anordna den allmänna förskolan, men fri-
villigt för bamen att delta i verksamheten. Dessutom föreslås att bam i
åldern 1-5 år vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga skall fa
garanterad rätt till förskoleverksamhet. Från den 1 juli 2001 skall därmed
bam i åldem 1-5 år vars föräldrar är arbetslösa, i likhet med vad som
gäller för bam till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar, omfattas
av kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksam-
heten. För bam till föräldrar som är föräldralediga införs samma rätt till
förskoleverksamhet från den 1 januari 2002. En minsta vistelsetid om tre
timmar per dag eller 15 timmar i veckan skall garanteras bamen.
Regeringen föreslår vidare att en maxtaxa inom förskoleverksamheten
och skolbarnsomsorgen införs från den 1 januari 2002. Införandet av
maxtaxan skall vara frivilligt för kommunerna. Från år 2002 avsätts 500
miljoner kronor årligen för åtgärder som förbättrar kvaliteten inom för-
skoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Medel för den totala reformen
uppgår enligt beräkningar i årets ekonomiska vårproposition (prop.
1999/2000:100) till en sammanlagd kostnad av 5,6 miljarder kronor.
Skolverket har enligt ett regeringsuppdrag under år 1999 i två studier
belyst kvaliteten i förskolans och fritidshemmets verksamhet. Kvaliteten i
verksamheten för de yngsta bamen, bam i behov av särskilt stöd och
arbetet i mångkulturella grupper har särskilt uppmärksammats. Rege-
ringen har uppmärksammat den kraftiga minskningen av modersmåls-
stödet i förskolan under 1990-talet och anser att det inte är godtagbart att
så fa bam far hjälp att utveckla sitt modersmål. Skolverket kommer där-
för att undersöka varför kommunerna dragit in modersmålsstödet.
I enlighet med ytterligare ett regeringsuppdrag har Skolverket under år
1999 utvärderat kvaliteten i fritidshemmens verksamhet i förhållande till
de allmänna rådens riktlinjer. Genom de kraftiga besparingarna under
1990-talet har villkoren för fritidshemmens verksamhet dramatiskt för-
sämrats. Faktorer som hindrar måluppfyllelse är att gruppstorlekarna i
fritidshemmet har ökat, det finns en otydlighet kring verksamhetsinteg-
rering med förskola och skola och lokalerna är dåligt anpassade. I de all-
männa råden för fritidshemmen sägs att lokalerna skall vara anpassade så
att det går att ha en varierad verksamhet både för aktiviteter och vila.
En parlamentarisk kommitté gör för närvarande en översyn av skolla-
gen (dir. 1999:15). Bakgrunden är att skolväsendet har förändrats, att
kommunen har blivit huvudman för skolan och att den del av social-
tjänstlagen (1980:620) som reglerade förskoleverksamhet och skol-
barnsomsorg har flyttats in i skollagen. Kommittén skall föreslå föränd-
ringar för att harmonisera skollag, läroplaner, andra förordningar och
föreskrifter samt utreda hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstad-
kommas. Kommittén skall också utreda om förskolan kan bilda en egen
skolform inom det offentliga skolväsendet för bam och ungdom. Kom-
mittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 maj 2001.
23
Tillräckliga resurser är en förutsättning för att kunna upprätthålla en Skr. 1999/2000:137
god standard på undervisningen och en likvärdig utbildning. Det gene-
rella statsbidraget till kommunerna har höjts med 20 miljarder kronor
under perioden 1997-2000 för att bidra till en höjd kvalitet i skolan. Där-
utöver far kommuner och landsting ytterligare 1,3 miljarder kronor år
2000.
I budgetpropositionen för 2001 aviserar regeringen en nivåhöjning av
statsbidragen. Detta resurstillskott skall användas för att förbättra till-
gången på personal i skola och fritidshem.
Åtgärder behövs for att alla bam skall uppnå målen för förskola, skola
och fritidshem. Varje bam har rätt att fa den hjälp som behövs för att nå
målen. Med tidigt insatt hjälp ökar barnens möjligheter att nå målen. De
kraftiga besparingarna under 1990-talet som lett till nedskärningar inom
barnomsorg och skola, hoppas regeringen kunna väga upp genom ökade
statsbidrag de närmaste åren.
Bam i behov av särskilt stöd skall erbjudas resurser och åtgärdspro-
gram skall upprättas. De tendenser som tyder på att en medicinsk diagnos
i vissa fall blivit ett krav for att en elev skall erbjudas resurser och sär-
skilda insatser är allvarlig. Relevanta åtgärder måste sättas in oavsett om
det finns en diagnos eller inte. Det är skolans ansvar att göra en pedago-
gisk bedömning och erbjuda en skolsituation som är anpassad efter ele-
vens behov. De bam vars föräldrar inte söker hjälp måste också få stöd
inom verksamheternas ram. Främst måste man se till att de far finnas
kvar i sitt sociala sammanhang. Härvid bör man erbjuda stöd till lärare,
hjälp med utredning och analys av barnets pedagogiska svårigheter, hjälp
med att förstå barnets psykiska/sociala/medicinska svårigheter, handled-
ning/konsultation i hur man kan möta bamet/bamgruppen, samtal kring
den egna yrkessituationen och de frågor som väcks av arbetet. En del av
detta kan genomföras av skolans egen personal. Det kan också finnas skäl
att koppla in olika resurspersoner.
Elevvårdsutredningen har haft ett uppdrag att kartlägga elevvårdens
och skolhälsovårdens verksamhet och funktion och att överväga lämpliga
åtgärder for att höja kvalitet och effektivitet. Det förslag som under våren
lämnades till regeringen i betänkandet Från dubbla spår till Elevhälsa
(SOU 2000:19) är att elevvård och skolhälsovård slås samman till Elev-
hälsa. Inom Elevhälsan skall det finnas yrkesgrupper med social, psyko-
logisk, medicinsk, omvårdnads-, specialpedagogisk och studie- och
yrkesvägledande kompetens. Elevhälsans personalgrupper föreslås delta i
skolans arbete för att skapa miljöer som främjar lärande, god allmän
utveckling och en god hälsa hos varje elev. Personalen skall ha ett
särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och
utveckling. Utredningens förslag är för närvarande ute på remiss.
Riksdagen har beslutat om regeringens proposition Elever med funk-
tionshinder - ansvar för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105) med
förslag till införande av åtgärdsprogram i alla skolformer, en ny stöd-
organisation till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor, en fort-
satt utredning av statens engagemang i läromedel för bam, elever och
vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning och
vissa förändringar när det gäller specialskolorna. Sedan den 1 juli 2000
finns en ny organisation för specialskolan. En organisationskommitté
24
förbereder den nya stödorganisationen som skall träda i kraft den 1 juli
2001.
En försöksverksamhet med att bedriva undervisning i grundskolan utan
centralt fastlagd timplan startar hösten 2000 i ett 80-tal kommuner.
I samarbete med Kulturdepartementet finns en arbetsgrupp för att
stödja kultur i skolan (se vidare avsnitt 3.11).
Regeringen fastställde i mars 2000 nya reviderade kursplaner för alla
ämnen i grundskolan. Kursplanerna gäller från den 1 juli 2000. I inled-
ningen betonas att kursplanerna tolkas på skolan och att undervisningen
planeras och utvärderas av lärare och elever tillsammans efter elevernas
förutsättningar, erfarenheter, intressen och behov. Alla ämnen skall för-
medla glädje att skapa och lust att fortsätta lära och de grundläggande
värdena i läroplanen skall genomsyra undervisningen i alla ämnen.
Regeringen gör också en tydlig markering av att i de samhällsoriente-
rande ämnena ingår att diskutera och reflektera över begrepp som identi-
tet, sexualitet, kärlek och jämställdhet. Vikten av att tala om värdefrågor i
samband med undervisning om samlevnad och relationer, människosyn
och språkbruk betonas. Även i kursplanen för de naturorienterande
ämnena och i biologi finns inslag kring undervisningen i sex och sam-
levnad.
Jämställdhetsombudsmannens särskilda metodprojekt för skolan -
Våga bryta mönstret - har rönt stor uppmärksamhet. Syftet med projektet
var att på två skolor pröva metoder för att motverka könsmobbning och
sexuella trakasserier och aktivt verka för jämställdhet i skolans värld.
Utbildning av personal och elever har kombinerats med utarbetande av en
jämställdhetsplan och pedagogisk arbetsplan för lärare och elever, samt i
vissa fall föräldrar. Erfarenheterna från projektet har omsatts i metodkur-
ser för skolpersonal från hela landet. I ett samarbetsprojekt med Ung-
domsstyrelsen, Skolidrottsförbundet och Fritidsforum har en metodvideo
för ungdomar om sexuella trakasserier i ungdomsmiljöer givits ut. En
handbok har nyligen givits ut. En mängd kontakter har tagits med myn-
digheter, organisationer m.fl. för att sprida erfarenheterna från projektet
och diskutera vidare insatser.
Särskilda utvecklingsområden för skolan de närmaste två åren är sam-
hällets värdegrund, språkutveckling, matematik samt naturvetenskap,
teknik och miljö. Ett särskilt värdegrundsprojekt har pågått under år 1999
för förskola och skola. Språkutvecklingen är ett av förskolans och sko-
lans viktigaste uppdrag. Regeringen kommer att prioritera språkutveck-
lingen under mandatperioden. Bristande förkunskaper i matematik vid
övergången till gymnasieskolan, särskilt i problemlösningsförmåga har
konstaterats. Olika forsknings- och utvecklingsinsatser på detta område
har initierats. Elevernas låga intresse för naturvetenskap och teknik är ett
problem eftersom samhället har ett stort behov av personer med utbild-
ning inom området. Undersökningar visar på olika orsaker och flera sats-
ningar har gjorts av regeringen för att utveckla undervisningen och till
kompetensutveckling av lärare. Det har visat sig vara svårt att bryta de
könsbundna valen till gymnasieskolan, men en flerårig satsning på flickor
och teknik har lett till att en ökad andel flickor väljer dessa utbildningar.
Ytterligare ett utvecklingsområde är att öka måluppfyllelsen, dvs. att alla
bam skall nå läro- och kursplanernas mål. Detta skall ske genom sär-
Skr. 1999/2000:137
25
skilda insatser när det gäller basfardigheter, bam i behov av särskilt stöd Skr. 1999/2000:137
samt samverkan och samarbete.
I maj 2000 lade regeringen propositionen En förnyad lärarutbildning
(prop. 1999/2000:135) på riksdagens bord. I propositionen föreslås en
förnyelse av lärarutbildningen.
Förslaget innebär i korthet följande. En ny lärarexamen ersätter ett stort
antal av de befintliga lärarexamina. Strukturen i den nya lärarutbild-
ningen föreslås uppbyggd av tre s.k. utbildningsområden; ett allmänt,
inriktning(ar) samt specialiseringar. Forskning och forskarutbildning i
anslutning till lärarutbildning föreslås bli kraftigt förstärkt. Reformen
föreslås genomföras från den 1 juli 2001.
I propositionen anför regeringen bl.a. att: "Lärama är en viktig yrkes-
grupp för att förverkliga innehållet i FN:s konvention om barnets
rättigheter. Det är därför viktigt att de blivande lärama far kunskap om
konventionens innehåll och förbereds på att arbeta så att barnets rättig-
heter tillvaratas i skolan och det övriga samhället."
Med det föreslagna allmänna utbildningsområdet ökas utrymmet i
utbildningen för de för läraryrket centrala kunskapsområdena. Ett av
dessa behandlar frågor om socialisation, kulturfrågor och samhälle. Häri
kan ingå hur man arbetar för att elevernas känsla för demokrati,
samhörighet och solidaritet utvecklas. Det framhålls att lärarstudentema
måste förvärva kunskaper om elevernas livssituation och uppväxtvillkor.
Ett närliggande, centralt kunskapsområde sätter frågor om yrkesverk-
samhetens samhällsuppdrag, demokrati och värdegrund i fokus. Detta
innebär att lärarstudentema måste analysera de grundläggande värde-
ringar som samhället vilar på.
De nämnda kunskapsområdena, påpekas det i propositionen, kan bl.a.
belysas genom att internationella överenskommelser behandlas och
beaktas i utbildningen. FN:s konvention om barnets rättigheter ges härvid
som exempel.
Propositionen behandlas för närvarande i riksdagen.
Mobbning i skolan
Alla har rätt att bli behandlade med respekt för sin person såväl i skolan
som utanför. Medvetenheten om att elever inom skolan blir utsatta för
kränkande behandling såsom mobbning har ökat bland skolans personal.
En tredjedel av lärama upplever ett ökat problem med våld, mobbning
och rasism i skolan under senare år och de anser också att det finns pro-
blem med bristande etik och moral. Regeringen har uppmärksammat
detta och sedan år 1998 markeras skyldigheten att motverka alla former
av kränkande behandling tydligare både i skollag och läroplan. Av läro-
planens avsnitt om värdegrund och uppdrag framgår att verksamheten
skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska
värderingar och att alla som verkar i skolan skall främja aktningen för
varje människas egenvärde. Ingen skall utsättas för mobbning, och alla
tendenser till trakasserier skall aktivt bekämpas. Rektor har ett ansvar för
att skolan har ett handlingsprogram för att förebygga alla former av krän-
kande behandling.
26
Hur stor andel elever som blir utsatta för mobbning och om andelen Skr. 1999/2000:137
ökar är osäkert. Få vetenskapliga undersökningar finns inom området.
Den hittills enda stora vetenskapliga undersökning som finns om mobb-
ningens omfattning m.m. påbörjades under 1980-talet och visar att 11
procent av eleverna i årskurs 1-6 och 5 procent i årskurs 7-9 mobbas.
Det är något fler pojkar som blir utsatta för mobbning än flickor, särskilt i
de högre årskurserna. Pojkarna är klart överrepresenterade bland dem
som själva mobbar. Undersökningen visade enligt forskaren ett samband
mellan vårdnadshavarens uppfostringsmetoder och elevens aggressions-
nivå. Det gick däremot inte att påvisa samband mellan aggressionsnivå
och till exempel faktorer som klassens storlek. Barnombudsmannens
undersökning från år 1997 visar att 14 procent av eleverna i årskurs 4
uppger att de varit utsatta för mobbning. Skolverkets skolbilds-
undersökning från samma år visar att 2 procent av eleverna i årskurs 7-9
känner sig mobbade av andra elever. Andelen som uppger att de är
mobbade eller utsatta av någon lärare är 4 procent av alla elever och så
många som 10 procent av invandrareleverna.
Skolverket fick år 1999 ett regeringsuppdrag att granska skolomas
arbete för att förebygga mobbning samt effekterna av de nyligen skärpta
bestämmelserna i skollagen och läroplanen. Granskningen av 83 skolor
visar att handlingsprogram mot mobbning finns på de allra flesta skolor
medan det däremot på vissa skolor finns bristande kunskaper om omfatt-
ningen av mobbningen. På flera skolor saknas ett arbete med att syste-
matiskt förebygga och följa upp kränkningar. Skolverket redovisar även
besök hos skolor som med ett gott resultat arbetar med att stärka elever-
nas sociala kompetens.
För att stärka skolomas arbete med samhällets värdegrund och en hel-
hetssyn på sociala mål och kunskapsmål utlyste skolministern år 1999 till
ett värdegrundsår, vilket bl.a. innefattade det s.k. Värdegrundsprojektet.
Projektet har bland annat gett ut tre pedagogiska diskussionsmaterial som
riktar sig till olika åldrar (5-9 år, 10-14 år och 15-19 år) för att stimulera
samtal mellan bam, ungdomar och vuxna om värderingar, normer och
hur dessa styr hur vi ser på och värderar varandra. Materialet har distri-
buerats till förskolor och skolor med elever i berörda åldersgrupper.
Vidare har tre rapporter tagits fram för att tillföra kunskap och fördjupa
diskussionen om värdegrunden bland verksamma i skolan och
lärarutbildning. Tre nationella konferenser har hållits. Vid den sista
presenterades projektets slutbok Värdegrundsboken - om samtal för
demokrati i skolan, som har sänts ut till alla skolledare i landet.
Förskolans, skolans och fritidshemmets kvalitet och resultat
En stor internationell jämförelse av verksamheter för förskolebarn i
12 länder från olika delar av världen har gjorts på uppdrag av OECD.
Rapporten är skriven av en expertgrupp som granskat förskoleverksam-
heten med avseende på bland annat tillgänglighet, kvalitet, pedagogiskt
innehåll, lagstiftning och finansiering, utvärdering och forskning. Föräld-
raförsäkringen och övrigt familj estöd samt den goda tillgången på för-
skoleverksamhet och det svenska välfärdssamhällets stöd till barnfamil-
jerna imponerar på experterna. Det finns en överensstämmelse mellan
27
mål och praktik, skriver gruppen. Internationellt sett finns en mycket väl- Skr. 1999/2000:137
utbildad personal som borgar för en hög och jämn kvalitet. Den svenska
förskoleverksamheten kännetecknas av stor mångfald och variationsrike-
dom både avseende form och innehåll. Den svenska synen på bam skiljer
sig från många andra länders. Bam i Sverige betraktas som fullvärdiga
samhällsmedborgare med rättigheter och skyldigheter. Barndomen har ett
värde i sig. Förskolan är det första steget i utbildningssystemet vilket
skiljer Sverige från många andra länder. Att Utbildningsdepartementet
ansvarar för hela förskoleverksamheten för bam från ett års ålder är unikt
och positivt, enligt OECD-expertema. Det finns dock också brister som
t.ex. att avgifterna skiljer sig för mycket åt mellan kommunerna. Ett
annat problem är att vissa bam utestängs från eller aldrig far del av den
svenska förskoleverksamheten. Detta gäller till exempel vissa invandrar-
barn och bam till arbetslösa föräldrar.
Införandet av förskoleklassen, samordning av lagstiftningen, förskolans
läroplan samt anpassningen av läroplanen för det obligatoriska skolvä-
sendet till att också omfatta förskoleklass och fritidshem bidrar till att
stärka förutsättningarna för en fördjupad integrering i förskolans, skolans
och fritidshemmets pedagogik. I kommunerna har de lokalmässiga och
organisatoriska förutsättningarna för en verksamhetsintegrering ökat
väsentligt under 1990-talet. Integrationen av det pedagogiska innehållet
uppvisar däremot en stor variationsrikedom enligt en delrapport från
Skolverket.
För att visa hur lagar och förordningar kan tillämpas i fritidshem,
familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet har Skol-
verket på regeringens uppdrag utfärdat allmänna råd.
Socialstyrelsens uppföljning av handikappreformen visade att många
anhöriga var nöjda med både förskoleverksamheten och skolbarns-
omsorgen men de betonade samtidigt vikten av att personalstödet funge-
rar. Det fanns hos föräldrarna en oro för nedskärningar inom främst för-
skola och skola.
I ett internationellt perspektiv står sig de svenska grundskoleelevernas
resultat väl. Resultatet varierar dock mellan olika skolor. Det tydliga
kravet på att alla elever skall ges möjlighet att nå godkänt resultat i alla
ämnen har lett till den delvis avsedda effekten: att fokusera problemen på
elever som inte är godkända. Måluppfyllelsen i ämnena svenska och
engelska är goda medan utvärderingar i matematik och naturvetenskap
visar att eleverna är bättre på mekaniska räkneuppgifter än problemlös-
ning. Andelen elever som år 1999 uppnått minst betyget Godkänt (G) i
svenska var 96,3 procent, en större andel flickor än pojkar hade Mycket
Väl Godkänt (MVG). Inom gruppen pojkar hade 5,1 procent ej uppnått
målen och inom flickgruppen var det 2,3 procent som ej uppnådde målen.
Andelen elever som uppnått minst betyget G i matematik var 94 procent,
ungefär en lika stor andel flickor som pojkar fick betyget MVG. Inom
gruppen pojkar hade 6,6 procent ej uppnått målen och inom flickgruppen
var det 5,5 procent som ej uppnådde målen. Andelen elever som uppnått
minst betyget G i engelska var 94,6 procent, en klart större andel flickor
fick betyget MVG än pojkar. Inom gruppen pojkar hade 6,6 procent ej
uppnått målen och inom flickgruppen var det 4,1 procent som ej upp-
nådde målen.
Preliminära siffror från år 2000 visar på att andelen elever som inte har Skr. 1999/2000:137
nått målen i ett eller flera ämnen har ökat med 0,7 procent.
Den reformering av gymnasieskolan som påbörjades under år 1992
hade till syfte att skapa en gymnasieskola för alla. Av de elever som gick
ut grundskolan år 1994 gick 98 procent vidare direkt till gymnasiet. Av
dessa hade 74 procent fullföljt sin utbildning inom fyra år. Regeringen
anser att gymnasieskolans resultat behöver förbättras och andelen elever
som går ut med fullständigt slutbetyg bör öka.
För att nå en likvärdig skola med hög kvalitet har Skolverket fatt ett
särskilt ansvar att utveckla och kontrollera kvalitetssäkringsarbetet. Skyl-
dighet för varje kommun och skola att göra skriftliga kvalitetsredo-
visningar infördes år 1997. En kvalitetsgranskningsnämnd knuten till
Skolverket har inrättats. Nationella kvalitetsgranskningar utförs av sär-
skilda utbildningsinspektörer. Det pågår också en försöksverksamhet med
att ta fram nationella kvalitetsindikatorer.
Bam och ungdomar tillbringar en stor del av sin tid i förskola, skola
och fritidshem. De flesta anser att skolan och utbildning är viktig, ele-
verna uppskattar lärama och tycker att de fått mer att säga till om. Ett
lokalt utvecklingsarbete pågår i många skolor. De flesta bam och ung-
domar trivs och mår bra. Men det finns också flera områden som behöver
förbättras, som t.ex. brister i skolans måluppfyllelse, stress, meningsfull-
het och inflytande.
Sammanfattande beskrivning: Hälsoläget för bam i Sverige är i
allmänhet gott. En lång rad sjukdomar som tidigare var ett allvarligt
hot mot bamen har försvunnit eller minskat avsevärt i omfattning och
farlighet. Två områden kräver dock fortsatt arbete: allergi-, astma- och
överkänslighetssjukdomar och psykiska problem.
Allmänt
Bam i Sverige mår i allmänhet hälsomässigt bra. Spädbarnsdödligheten
är en av de lägsta i världen. Få bam dör under sin uppväxttid och den
medicinska utvecklingen har gått påtagligt framåt så att man i dag kan
hantera sjukdomar som tidigare var mycket allvarliga. Det är nu viktigt
att behålla denna positiva situation och om möjligt ytterligare förbättra
den.
Barnavårdscentralerna (BVC) spelar en central roll i arbetet med att ge
bamen en hälsomässigt god start i livet. De är också ett viktigt stöd för
många föräldrar i deras föräldraroll, bl.a. är de basen för den föräldra-
utbildning som riktas till flertalet nyblivna föräldrar. Barnavårdscentra-
lerna har ett mycket stort förtroende hos de berörda föräldrarna. De når
också praktiskt alla föräldrar. Det innebär att BVC på ett tidigt stadium
kan se och fånga upp problem. Mycket kan BVC-personalen göra själv.
Ibland är det nödvändigt att de för problem vidare till andra instanser.
29
Det är därför viktigt att samverkan mellan BVC och andra organ fungerar Skr. 1999/2000:137
väl.
Det finns dock vissa problem som kräver kraftsamling både centralt
och ute i de verksamheter som möter bam och ungdomar. Det gäller dels
bams och ungdomars psykiska hälsa, dels den ökade förekomsten av
allergi och annan överkänslighet. Ytterligare problemområden är miss-
bruk av tobak, droger och alkohol samt fysisk inaktivitet som ger upphov
till hälsoförsämringar på sikt. Inom dessa områden krävs ytterligare
insatser.
Vid all medicinsk behandling är relationen mellan sjukvårdspersonal
och patient betydelsefull. Det gäller kanske särskilt när bam behandlas.
Bland annat är det viktigt att kunna lyssna på bam och förstå vad de
säger. Det är därför viktigt att det finns en tydlig bamkompetens inom
såväl den öppna som den slutna sjukvården. Lika viktigt är att bamkom-
petensen inom mödra- och barnhälsovården tillvaratas och förstärks.
Socialstyrelsen har i uppdrag att kartlägga bamkompetensen inom hälso-
och sjukvården i dag och att föreslå åtgärder för att förbättra den inför
framtiden. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december i år.
Det finns flera tecken på att psykiska problem hos bam och ungdomar
ökar. Studier gjorda under 1990-talet visar att bams och ungdomars
självupplevda psykiska hälsa har försämrats. Vissa rapporter pekar på att
förekomsten av stressrelaterade psykosomatiska besvär, depressiva och
andra psykiatriska symtom ökar. Enligt Bampsykiatrikommittén visar
även en försiktig uppskattning att minst 5-10 procent av alla bam och
ungdomar lider av psykiska problem och störningar, vid en viss tidpunkt
(se SOU 1998:31, s. 49). Konsekvenserna av neuropsykiatriska tillstånd
såsom ADHD och DAMP har alltmer kommit i fokus. Bristande anknyt-
ning i den tidiga kontakten mellan barnet och dess omsorgstagare och
depression i anslutning till graviditet och förlossning börjar också upp-
märksammas på ett tydligare sätt.
Kunskapsläget när det gäller allergiska sjukdomar har ökat betydligt de
senaste åren. Trots det är det svårt att förklara varför dessa sjukdomar
ökar så påtagligt som de gör. Klart är ändå att olika åtgärder i barnens
hemmiljö och kost kan medverka till att sjukdomen inte uppstår eller får
en mildare form. Detsamma gäller inomhusmiljön i skolan och i andra
lokaler där bam vistas. Kunskapsspridning från hälso- och sjukvården till
föräldrar, skolpersonal och bamen själva är således viktiga redskap för att
motverka allergisjukdomar.
De viktigaste beteendena som medför risk för ohälsa i vuxen ålder har
också visat en ogynnsam trend. Användningen av droger och alkohol har
ökat och den fysiska aktiviteten har sannolikt minskat. Däremot har
användningen av tobak i stort varit oförändrad under det senaste
decenniet.
Försämringen tycks framför allt drabba en utsatt minoritet bland bam
och ungdomar, men de sociala skillnaderna för flera viktiga fysiska
hälsoproblem har troligen minskat under det senaste decenniet. För
psykisk ohälsa finns betydande sociala skillnader för vissa svåra problem
men inte för många av de mindre allvarliga formerna av psykisk ohälsa.
Bruk av tobak liksom fysisk inaktivitet är vanligare i socialt mindre
gynnande grupper. Det är viktigt att uppmärksamma vad bams och
30
ungdomars förändrade villkor innebär för hälsoutvecklingen, liksom att Skr. 1999/2000:137
vara uppmärksam på de skillnader inom bam- och ungdomsgruppen som
finns i dag.
I mars 1999 fick Folkhälsoinstitutet i uppdrag av regeringen att göra en
kartläggning av ungdomars sexvanor och attityder till sex. Av studien
kan utläsas att ungdomar är den grupp som i högst utsträckning använder
preventivmedel. Andelen som har sex på ett sätt som innebär risker för
oönskade graviditeter eller sexuellt överförbara sjukdomar är ungefär
oförändrad över tiden. Ungdomars ålder vid sexdebuten har stadigt sjun-
kit fram till för några år sedan och debuten har legat konstant på ca 16 år
(16,5 år för flickor och 16,8 år för pojkar). När det gäller homosexuella
ungdomars sexdebut visar detta på en liknande trend, dvs. en stadigt
sjunkande ålder och en stabilisering vid ca 16 år. De flesta studier visar
dock att det finns betydande klassrelaterade skillnader när det gäller ålder
för samlagsdebut.
Fram till år 1995 minskade antalet aborter i åldersgruppen 15-19 år,
men under perioden 1995-1999 kan en liten men stadig uppgång noteras,
från 17 till 19 verkställda aborter räknat per 1 000 kvinnor. Statistiken
visar också att det är farre i den ovan nämnda åldersgruppen som blir
gravida, men att det är fler av dessa som väljer att göra abort.
Skolverket har nyligen redovisat en kvalitetsgranskning av sex- och
samlevnadsundervisningen. Uppdraget bestod bland annat av att granska
hur skolorna bedriver sex- och samlevnadsundervisning i förhållande till
de mål som finns inom området, främst från ett jämställdhetsperspektiv.
Bakgrunden till att Skolverket fick detta uppdrag var bland annat oroande
signaler om sexuella trakasserier och könsmobbning i form av ett sexis-
tiskt språkbruk.
Kvalitetsgranskningen visade att undervisningen bör utvecklas och
förbättras. I utvärderingens slutkommentarer sägs att jämställdhet behö-
ver fa en tydligare plats i undervisningen framför allt kopplat till sexua-
litet och identitet. Skolan bör även arbeta med att stödja båda könen i ett
främjande perspektiv. En iakttagelse var att ju mer sex och samlevnad tas
upp i olika ämnen desto mer främjande blir perspektivet. De elever som
fatt en bra och varierande sex- och samlevnadsundervisning vill ofta ha
mer undervisning.
För att betona vikten av att tala om värdefrågor i samband med under-
visningen om sex och samlevnad har regeringen gjort en tydlig markering
i de helt nyligen reviderade kursplanerna för grundskolan i de samhälls-
orienterande ämnena. Där markeras nu att tid skall avsättas för att disku-
tera och reflektera över begrepp som identitet, sexualitet, kärlek och jäm-
ställdhet. Man betonar vikten av att tala om värdefrågor i samband med
undervisning om samlevnad och relationer, människosyn och språkbruk.
Även i kursplanerna för de naturorienterande ämnena, biologi och reli-
gion finns kommentarer om undervisningen i sex och samlevnad.
2 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 137
Skr. 1999/2000:137
Sammanfattande beskrivning: Alkoholproblemen bland bam och
ungdomar i Sverige är begränsade. Tecken till ökning av konsumtio-
nen finns dock. Viktiga inslag i arbetet mot droger är att mer engagera
ungdomarna själva i arbetet och att stärka deras förmåga och vilja att
avstå från narkotika och att skjuta upp alkoholdebuten.
Alkohol och narkotika är ofta viktiga faktorer bakom både olyckor,
självmord, social utslagning och ohälsa bland ungdomar. Rökning är den
viktigaste orsaken till ohälsa bland människor i vuxen ålder, samtidigt
som de flesta börjar röka redan i ungdomen.
Regeringens politik är inriktad på att alkoholkonsumtion inte skall
förekomma under uppväxtåren. Detta synsätt har brett stöd hos det
svenska folket. Det finns en bred uppslutning kring våra åldersgränser för
inköp och servering. Syftet är att vidmakthålla skyddet för ungdom.
Sedan genombrottet för diagnostisering av fetalt alkoholsyndrom
(FAS) betonas också vikten av helt alkoholfria graviditeter. FAS är en
samlingsdiagnos för fosterskador till följd av modems alkoholkonsum-
tion.
På narkotikaområdet är målet ett samhälle fritt från narkotika. Bety-
dande insatser sätts in för att förverkliga den målsättningen när det gäller
information och förebyggande arbete såväl som när det gäller att ta hand
om de ungdomar som fastnat i missbruk.
Trender
Ungdomars alkoholvanor uppvisar ofta likheter med den övriga befolk-
ningens. Under de senaste åren har den totala konsumtionen av alkohol
ökat något i Sverige. Bland ungdomar har ökningen pågått sedan år 1992.
Framför allt är det andelen ungdomar som berusar sig som har ökat.
Alkoholdebuten för ungdomar i Sverige sker dock fortfarande senare
än för de flesta ungdomar i övriga Europa. En viktig förklaring till detta
är vår alkohollagstiftning som begränsar tillgängligheten genom ålders-
gränser och höga priser. Några stora skillnader mellan pojkar och flickor
finns inte när det gäller den tidpunkt vid vilken de börjar dricka alkohol.
Inte heller konsumtionens storlek skiljer sig väsentligt åt. År 1998 var
74 procent av pojkarna och 80 procent av flickorna i årskurs 9 alkohol-
konsumenter.
Det är dock stora skillnader mellan 15- och 20-åringar; mellan flickor
och pojkar, yrkesarbetande ungdomar och studerande samt mellan olika
socialgrupper. Bland både flickor och pojkar har alkoholkonsumtionen
ökat mest i de äldre grupperna, dvs. bland 20-24-åringama. Ett stort pro-
blem under senare år har varit det ökade inflytandet från den illegala
alkoholmarknaden. Vid sidan om missbrukargruppema är ungdomar den
viktigaste kundgruppen för langare och tillverkare av illegal sprit.
Folköl är den dryck som många ungdomar gör sin alkoholdebut med
och det är inte ovanligt att mycket unga människor dricker sig berusade
på folköl. Det är i dag alltför enkelt för minderåriga att fa tag på folköl.
32
Det säljs i butiker, på bensinstationer och i kiosker. Ålderskontrollen är Skr. 1999/2000:137
på många ställen bristfällig.
Undersökningar av narkotikaerfarenhet och attityder till narkotika
bland elever i årskurs 9 visar under 1990-talet på större nyfikenhet och
ökad erfarenhet av narkotika. Förändringarna har dock i båda fallen skett
från en i jämförelse med 1970-talet låg nivå. Andelen ungdomar i årskurs
9 som någon gång prövat narkotika var omkring 4 procent under större
delen av 1980-talet, för att under 1990-talets första hälft successivt öka
till omkring 8 procent år 1996. Därefter har det inte skett någon ökning
totalt sett. Narkotikaerfarenhetema gäller i två tredjedelar av fallen enbart
cannabis. Andelen ungdomar som uppger att de inte har prövat narkotika
men har lust att göra det har ökat något under 1990-talet, men ligger
fortfarande på en låg nivå. Uppgifterna om en ny öppenhet att experi-
mentera med droger bekräftas av personal och organisationer som verkar
bland ungdomar. Drogliberala budskap far emellertid fortfarande mycket
litet stöd bland ungdomar i åldern 15-24 år. I opinionsundersökningar tar
de flesta avstånd från påståenden som att ”det borde vara tillåtet att röka
hasch”.
Skolverkets inspektörer har under år 1999 granskat ANT-undervis-
ningen (ANT = alkohol, narkotika, tobak) i utvalda skolor. Utbild-
ningsinspektöremas uppdrag var att granska hur ANT-undervisningen
bedrivs i förhållande till målen samt vilken effekt undervisningen har haft
på elevernas bruk och attityder. Alla granskade grundskolor har någon
form av ANT-undervisning integrerad i något eller några av skolämnena.
Eleverna har en del kunskap om förutsättningarna för en god hälsa. Skol-
hälsovården arbetar till en del förebyggande. I traditionella kunskapsprov
visar eleverna genomsnittligt goda kunskaper om ANT och dessa ämnens
inverkan på hälsan.
Skolans drogrestriktiva linje är beroende av samhällets värderingar och
de attityder till droger som finns bland vuxna. En kombination av insatser
är nödvändig där samverkan med både föräldrar, organisationer och
myndigheter i närsamhället har stor betydelse. I rapporten från Skolver-
ket sägs att rektor har ett särskilt ansvar för att ämnesövergripande kun-
skapsområden integreras i undervisningen i olika ämnen. Det saknas klart
formulerade och utvärderingsbara lokala mål. Skolverket efterlyser ett
hälsoperspektiv och det saknas kartläggningar på skolnivå. Mycket fa
skolor gör mätningar av elevernas attityder och vanor. De undersökningar
som görs är ofta centralt eller regionalt administrerade. I den revidering
av grundskolans kursplaner som just genomförts betonas vikten av insat-
ser för god hälsa i stället för ”skräckbilder” av missbruksproblem.
Pågående åtgärder
Folkhälsoinstitutet har ett särskilt ansvar för alkohol- och narkotikapre-
vention. Institutet följer konsumtions- och skadeutvecklingen, fördelar
stöd till lokalt förebyggande arbete samt stödjer forskning och utvärde-
ring inom området. Institutet har de senaste åren disponerat extra medel
för stöd till drogförebyggande verksamhet, utöver de utvecklingsmedel
som finns i myndighetens ordinarie budget.
33
Regeringen har under åren 1997-1999 ställt sammanlagt 30 miljoner Skr. 1999/2000:137
kronor ur Allmänna arvsfonden till ideella organisationers bam- och ung-
domsprojekt som ligger i linje med den nationella handlingsplanen för
alkohol- och drogförebyggande arbete. Medlen har fördelats av Folk-
hälsoinstitutet. De flesta projekten inriktar sig på skolan, fritiden eller
trafiken.
I Socialdepartementet finns sedan år 1997 under socialministerns led-
ning en nationell ledningsgrupp med uppgift att samordna och stödja ett
förstärkt långsiktigt alkohol- och drogförebyggande arbete. I syfte att
pröva nya metoder för att stärka unga människors vilja och förmåga att
avstå från narkotika och skjuta upp alkoholdebuten har ledningsgruppen
tagit initiativ till ett antal projekt av nationellt intresse. En annan gemen-
sam utgångspunkt är att aktivt söka engagera ungdomarna själva och utgå
från deras egna erfarenheter och uppfattningar. Regeringen disponerar
årligen 27,5 miljoner kronor för alkohol- och narkotikapolitiska åtgärder
att användas bland annat i detta arbete.
Ledningsgruppen har bl.a. initierat Drugsmart, ett alkohol- och narko-
tikapolitiskt forum på Internet. Drugsmart, som startade höstterminen
1998, vänder sig främst till yngre tonåringar samt deras lärare med
information och kommunikation om alkohol och narkotika. Genom att
öka kunskapen samt tillåta och stimulera till debatt i för många ungdomar
väsentliga existentiella frågor om droger och droganvändning skall ung-
domarna stödjas i valet av en drogfri livsstil. Drugsmart hade under sitt
första år drygt 100 000 besökare. I februari 2000 överfördes huvud-
mannaskapet för Drugsmart till Centralförbundet för alkohol- och narko-
tikaupplysning (CAN).
Ett annat initiativ är projektet MotståndsKraft, som drevs mellan åren
1997 och 1999 med Svenska Kommunförbundet som huvudman i ett 25-
tal kommuner. Inom projektet engagerades ungdomar i det drogföre-
byggande arbetet. Projektet har avslutats, men verksamheten fortsätter
under en eller två deltagande kommuners ledning. Syftet är att pröva och
sprida fungerande modeller för lokalt förankrat arbete med och av ung-
domar.
Sedan hösten 1998 arbetar en särskild narkotikakommission (dir.
1998:18) med uppgift att utvärdera Sveriges narkotikapolitiska insatser
sedan mitten av 1980-talet. Kommissionen skall lägga förslag till effekti-
viseringar av narkotikapolitiken. Kommissionen har ägnat särskild upp-
märksamhet åt förebyggande arbete bland ungdomar. I det samman-
hanget har en undersökning genomförts med 120 ungdomar om hur de
ser på och uppfattar narkotika och narkotikaproblemet. Deras uppgifter
kommer att tas till vara i kommissionens arbete med att formulera en
strategi för det förebyggande arbetet. Uppdraget skall redovisas före ut-
gången av år 2000.
Det Oberoende AlkoholSamarbetet (OAS), en branschsamarbets-
kommitté under Socialdepartementet, har initierat och genomfört aktioner
för att bekämpa försäljning av illegal alkohol till ungdomar. Kommun-
förbundet och flertalet kommuner har utvecklat kommunernas före-
byggande arbete, främst i skolor och inom socialtjänsten.
34
Planerade åtgärder
Skr. 1999/2000:137
Relativt stora förändringar kommer att ske på alkoholområdet i fram-
tiden. Med största sannolikhet kommer tillgängligheten av alkohol att öka
genom ändrade införselregler, ökat resande m.m. Mot den bakgrunden
kommer en ny nationell handlingsplan att utarbetas. En av de mest prio-
riterade målgrupperna för kommande insatser är unga människor. De
kommer i högre grad än i dag själva att involveras i arbetet. Ett exempel
är att ungdomar kommer att ges en central roll i förberedelsearbetet till
och under Världshälsoorganisationens (WHO) andra ministerkonferens i
februari 2001, som Sveriges regering kommer att vara värd för. Temat
för konferensen är unga människor och alkohol. Vid konferensen kom-
mer en Stockholmsdeklaration som bygger på WHO:s deklaration på
alkoholområdet samt FN:s barnkonvention att antas.
Stöd till projekt som motverkar användningen av tobak
Tobaksdöden drabbar varje år ca 8 000 personer i Sverige. Nästan ingen
börjar röka i vuxen ålder, det gör man i ungdomen, när grupptillhörighet
och sökandet efter en egen identitet spelar en stor roll. Studier som gjorts
visar att antalet dagligrökare (eller nästan dagligrökare) i årskurs 9, dvs.
ungdomar i åldern 16 år, har varit konstant under 1990-talet. Detta gäller
både för pojkar och flickor, däremot ser man en ökning av dagligrökande
flickor under år 1999. Tittar man på gruppen ungdomar 16-24 år är tren-
den snarast sjunkande. Folkhälsoinstitutet genomförde år 1996 en studie
av skillnaderna i rökvanor relaterat till val av gymnasieprogram. Studien
visar att det var färre rökare som valde de teoretiska programmen. Folk-
hälsoinstitutet kommer att göra en uppföljning av denna studie under
hösten 2000, vilket möjliggör en jämförelse över tid. Man kan dock anta
att skillnaderna i klasstillhörighet och rökvanor hos ungdomar ser likadan
ut som för befolkningen i övrigt, dvs. fler rökare bland lågutbildade.
Invandrarungdomarnas rökvanor finns inte belagda med empiriskt
material.
Regeringen beslutade i juni 1998 att under en treårsperiod avsätta
sammanlagt 30 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden till Folkhälso-
institutet att fördelas till ideella organisationers projekt för att motverka
rökning bland bam och ungdomar.
I regeringsbeslutet nämns bl.a. att rökning är den viktigaste enskilda
orsaken till ohälsa. Projektstödet skall särskilt användas för riktade ut-
bildnings- och informationsinsatser mot tobaksanvändning hos bam och
ungdomar. Särskild uppmärksamhet skall ges till att uppmuntra bam och
ungdomar att värna om rökfria miljöer och en ungdomskultur utan tobak.
Projekt där bam och ungdomar själva har ett aktivt inflytande skall prio-
riteras.
35
Skr. 1999/2000:137
Sammanfattande beskrivning: Bam och ungdomar med funktions-
hinder måste tidigt fa tillgång till habiliteringens resurser och vid be-
hov även väl fungerande hjälpmedel eftersom tidiga insatser ofta både
förebygger funktionshinder och ger långsiktiga effekter. Det är också
viktigt att samordningen mellan de verksamheter som svarar för stödet
till bamen fungerar så att detta ansvar inte läggs på föräldrarna.
Bam- och ungdomshabiliteringens uppgift är att främja utvecklingen av
bästa möjliga funktionsförmåga samt psykiska och fysiska välbefinnande
hos bam med funktionshinder. Verksamheten omfattar vanligen medi-
cinskt, psykologiskt, socialt och pedagogiskt stöd till bam och ungdomar
med funktionshinder och är ofta samordnad i en gemensam organisation
for flera gmpper av funktionshindrade. För bam och ungdomar med
funktionshinder är det viktigt med tidiga åtgärder. Det är därför angeläget
att de far tillgång till habiliteringens resurser så snart ett funktionshinder
har konstaterats även om omfattningen och varaktigheten är svårbedömd.
Insatser till bamen kan ofta ha både långsiktiga och förebyggande effek-
ter som är viktiga att ta till vara.
Regeringen har i olika sammanhang uppmärksammats på att det finns
brister i bam- och ungdomshabiliteringen. Bristerna består bl.a. i långa
väntetider, avsaknad av resurser för vissa grupper samt oklara gränser till
annan verksamhet som t.ex. det specialpedagogiska stödet inom skolan.
Regeringen har därför i propositionen Från patient till medborgare (prop.
1999/2000:79), aviserat att Socialstyrelsen skall fa i uppdrag att kartlägga
på vilket sätt landstingens bam- och ungdomshabiliteringar är tillgäng-
liga för bam och ungdomar med olika funktionshinder i olika åldrar. I
uppdraget bör också ingå att undersöka hur habiliteringen samverkar med
andra verksamheter. Många föräldrar har en mängd olika personalkon-
takter och i många fall far föräldrarna agera sambandscentral mellan
olika personalgrupper och mellan olika verksamheter. Antalet kontakter
ökar dessutom vanligtvis med tiden. Det är därför viktigt att huvud-
männen för verksamheterna tar ett ansvar för samordningen på ett sådant
sätt att föräldrarna kan känna sig trygga i förvissningen att barnens behov
blir tillgodosedda.
Väl fungerande hjälpmedel är en förutsättning för att bam med funk-
tionshinder skall kunna leva ett aktivt och successivt alltmer oberoende
liv. Förutom hjälpmedel för att tillgodose de grundläggande behoven, är
skolhjälpmedel och hjälpmedel för fritidsaktiviteter andra exempel på
hjälpmedel för att bamen skall kunna delta i vardagslivet på samma vill-
kor som andra bam. Hjälpmedelsinstitutet bedriver tillsammans med fem
handikapporganisationer och med ekonomiskt stöd från Allmänna arvs-
fonden ett projekt med syfte att utveckla hjälpmedelsverksamheten för
bam och utveckla nya bamhjälpmedel.
Det förekommer långa köer för att få hjälpmedel och ibland kan det
vara svårt att få personligt utformade hjälpmedel till bam. Om väntan på
hjälpmedel blir för lång finns risken att barnets behov har förändrats så
att ett utprovat hjälpmedel inte längre passar när barnet får det. Lands-
tingen gör också olika tolkningar angående ansvarsfördelningen när det
36
gäller gränsdragningen mellan hjälpmedel i den dagliga livsföringen och Skr. 1999/2000:137
pedagogiska hjälpmedel i skolan. Regeringen har därför i prop.
1999/2000:79 aviserat att en särskild utredare skall utses för att se över
hjälpmedelsförsörjningen for studerande med funktionshinder inom hela
utbildningsområdet, inklusive förskolan.
Sammanfattande beskrivning: Barnpsykiatrikommittén lämnade en
rad förslag som syftar både till att förebygga psykisk ohälsa hos bam
och ungdomar och till att förbättra och utveckla stödet till bam och
ungdomar som drabbats av psykiska problem. Regeringen har i olika
sammanhang vidtagit ett antal åtgärder med anledning av kommitténs
förslag.
I det avtal om utvecklingsinsatser inom vården och omsorgen for
åren 2002-2004 som har slutits mellan staten, Landstingsförbundet
och Svenska Kommunförbundet lyfts psykiatrin - bl.a. med inriktning
på bam och ungdomar - särskilt fram. Avtalet har följts upp med en
proposition till riksdagen, en nationell handlingsplan för utveckling av
hälso- och sjukvården. Regeringen lämnar i propositionen förslag som
bl.a. syftar till att utveckla stödet till bam och ungdomar som visar
tecken på psykiska problem.
Det är viktigt att notera att ett betydande utvecklings- och foränd-
ringsarbete initierats i många kommuner och landsting med anledning
av kommitténs betänkande.
Barnpsykiatrikommittén (kommittén) överlämnade sitt slutbetänkande
Det gäller livet (SOU 1998:31) till regeringen i februari 1998. Betänkan-
det har därefter remissbehandlats. Kommittén hade ett brett uppdrag som
bl.a. bestod i att definiera gruppen bam och ungdomar med psykiska pro-
blem, redogöra for och analysera hur olika samhällsinstanser arbetar med
bam och ungdomar med psykiska problem och hur samarbetet mellan
samhällsinstanserna fungerar samt överväga och föreslå olika åtgärder för
att förbättra sådant samarbete. Kommittén skulle vidare överväga och
föreslå olika insatser for att förebygga uppkomsten av psykiska problem
och om de väl uppstått förebygga att de inte fördjupas och befästs. I upp-
draget ingick dessutom att redogöra for, analysera och föreslå olika reha-
biliteringsåtgärder.
I sitt betänkande lämnade kommittén en rad förslag som syftar både till
att förebygga psykisk ohälsa hos bam och ungdomar och till att förbättra
och utveckla stödet till bam och ungdomar som drabbats av psykiska
problem. Kommittén har varit uppmärksam på könsskillnader i riskfakto-
rer och problembilder hos bam och ungdomar och då det funnits skäl
redovisat flickors och pojkars olika situation och problem var för sig.
Den har uppmärksammat att utagerande flickors problem blivit föremål
för relativt sett mindre forskning och utvecklingsarbete än vad fallet är
för pojkar. Regeringen anser att det även i fortsättningen finns ett stort
kunskapsbehov på detta område utifrån ett köns-, klass- och etniskt
perspektiv.
37
Insatser för att utveckla psykiatrin - bl.a. med inriktning på bam och Skr. 1999/2000:137
ungdomar - lyfts särskilt fram i det avtal om utvecklingsinsatser inom
vården och omsorgen för åren 2002-2004 som har slutits mellan staten,
Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Avtalet har följts
upp med en nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvår-
den, som presenterades i form av en proposition (prop. 1999/2000:149)
till riksdagen i juni 2000. Regeringens inriktning i handlingsplanen är att,
i linje med kommitténs överväganden, utveckla stödet till bam och ung-
domar som visar tecken på psykiska problem. Ett annat prioriterat
område är att åstadkomma en ökad samordning mellan bam- och ung-
domspsykiatrin och vuxenpsykiatrin. Även vissa andra förslag av kom-
mittén behandlas i handlingsplanen.
Som framgår av nedanstående har regeringen redan tidigare och i olika
sammanhang vidtagit ett antal åtgärder med anledning av kommitténs
förslag. I det följande görs en genomgång av förslag samt planerade och
redan beslutade åtgärder. Vid en värdering av hur kommitténs förslag
följts upp och resulterat i åtgärder är det vidare viktigt att notera att ett
betydande utvecklings- och förändringsarbete initierats i många kommu-
ner och landsting med anledning av kommitténs betänkande.
- Mödra- och barnhälsovårdens insatser för att förebygga psykiska pro-
blem
Kommittén lämnade flera förslag i syfte att stärka bamkompetensen och
kunskapen om bams behov hos personal inom hälso- och sjukvården.
Socialstyrelsen fick i september 1998 i uppdrag att i samarbete med bl.a.
Landstingsförbundet utveckla metoder för hur bamkompetensen hos per-
sonal som arbetar med bam och ungdomar skall kunna stärkas inom
hälso- och sjukvården. I uppdraget ingår också att undersöka möjlig-
heterna att utarbeta riktlinjer för de kvalitetskrav som Nordisk förening
för sjuka bams behov (NOBAB) formulerat för att tillgodose bams och
ungdomars behov under sjukhusvistelse. Uppdraget skall redovisas den
31 december 2000.
- Ungdomsmottagningarnas verksamhet
Socialstyrelsen har även haft regeringens uppdrag att göra en översyn av
ungdomsmottagningarnas verksamhet, i vilken pojkars möjlighet till stöd
och råd skulle uppmärksammas. Socialstyrelsen avrapporterade upp-
draget i mars 2000 och föreslog flera åtgärder för att stärka pojkarnas
ställning inom ramen för ungdomsmottagningarnas verksamhet. Enligt
styrelsen är det bl.a. angeläget att fa en tydligare bild av arbetet med poj-
kar på ungdomsmottagningarna och en målformulering bör kunna preci-
seras. Erfarenheter av projekt där man arbetat med pojkar visar att spe-
ciella mottagningstider för pojkar och tillgång till manlig personal har
varit framgångsrikt. Rapporten bereds för närvarande inom Socialdepar-
tementet.
38
— Anmälningsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen
För att tydliggöra ansvaret att i enlighet med 71 § socialtjänstlagen
(1980:620) anmäla misstankar om att ett bam kan behöva skydd föreslog
kommittén att en hänvisning till denna bestämmelse skulle föras in i den
då gällande lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso-
och sjukvården samt i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Frågan om
anmälningsskyldighet behandlas för närvarande mer utförligt av Kom-
mittén mot barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor (S
1998:07), se vidare under avsnitt 3.4.
— Hälsofrämjande insatser för nyanlända barn och ungdomar
Cirka en tredjedel av de som ingår i kommunernas flyktingmottagande är
bam under arton år. Många av bamen har upplevt en svår flyktingsitua-
tion och kan därför ha psykiska och fysiska problem som måste upp-
märksammas. Kommittén lämnade därför förslag om insatser för att
bättre tillgodose dessa bams behov. Migrationsverket (tidigare Statens
invandrarverk) är den myndighet som först får kunskap om enskilda
bams situation. Det är viktigt att Migrationsverket förmedlar sina kun-
skaper när bam med särskilda behov skall tas emot i en kommun för att
det skall bli möjligt att förbereda ett bra mottagande. Familjer med funk-
tionshindrade bam måste t.ex. omgående få stöd i form av hjälpmedel
och rehabilitering. Vidare kan familjerna behöva kontakt med handikapp-
rörelsen. Integrationsverket har i uppdrag att följa introduktionen och
stödja metodutvecklingen i flyktingmottagande kommuner. I ett policy-
dokument från år 1999 som Integrationsverket har utarbetat i samarbete
med Svenska kommunförbundet, Arbetsmarknadsverket, Skolverket och
Socialstyrelsen beskrivs mål och delmål för nyanlända invandrares
introduktion. I dokumentet påpekas bl.a. vikten av att uppmärksamma
hälsoproblem.
— Socialtjänstens arbete med barn och ungdomar med psykiska problem
Kommittén lämnade ett antal förslag rörande socialtjänstens arbete med
bam och ungdomar med psykiska problem. En möjlighet att i lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) införa en
bestämmelse om ett uppföljningsansvar i de situationer när föräldrar inte
vill samarbeta med socialtjänsten borde enligt kommittén utredas. Vidare
föreslogs att barnets ställning vid långvarig familj ehemsvård skulle utre-
das. Kommittén berörde även frågan om att utifrån vissa ungdomars
behov av tvångsvård på grund av psykiska problem se över gränslandet
mellan LVU och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Rege-
ringen gav i juni 1999 en särskild utredare i uppgift att göra en översyn
av LVU m.m., där bl.a. dessa frågor ingår. Utredaren har i dagarna redo-
visat sitt uppdrag till regeringen.
Skr. 1999/2000:137
39
— Samhällets kostnader för vård och behandling av barn och ungdomar Skr.
Kommittén föreslog att en översyn görs av den vård och behandling som
ges till bam och ungdomar utanför det egna hemmet, innefattande såväl
socialtjänstens som bampsykiatrins kostnader. Omfattningen av sådan
vård samt resultatet av den behöver, enligt kommittén, utvärderas. Ung-
domar med sammansatta psykosociala problem står för de största kostna-
derna. Endast ett fatal remissinstanser har yttrat sig i frågan och de flesta
av dem ger kommittén stöd i att en sådan analys kan vara till nytta. En
sådan utvärdering är dock enligt regeringens uppfattning behäftad med
relativt stora metodologiska svårigheter eftersom den bör pågå under en
lång period. Den skulle också vara mycket omfattande och snarare vara
av forskningskaraktär än en uppgift för en statlig utredning. Det är dock,
enligt regeringens uppfattning, angeläget att det sker en systematisk kun-
skapsutveckling inom socialtjänsten. Hösten 1999 fick Socialstyrelsen
därför i uppdrag att tillsammans med berörda intressenter utforma ett för-
slag till program för nationellt stöd till kunskapsutvecklingen inom
socialtjänsten. Syftet är att skapa en struktur för systematisk kunskaps-
uppbyggnad och effektiv informationsspridning så att socialtjänstens
insatser i större utsträckning kan baseras på vetenskap och beprövad
erfarenhet. Uppdraget skall redovisas den 30 september 2000.
- Förbättrat samarbete vid misshandel och sexuella övergrepp
Kommittén gjorde bedömningen att det vid misshandel och sexuella
övergrepp krävs bättre samordning nationellt och regionalt för att säkra
den framtida utvecklingen av arbetet inom socialtjänsten, hälso- och
sjukvården samt polis- och rättsväsendet. God samordning är nödvändig
för att tillgodose utbildnings- och metodutvecklingsbehovet och behovet
av handledning och konsultation i kommuner och landsting. Hantering av
ärenden som gäller misshandel och sexuella övergrepp kräver tvärpro-
fessionell kompetens. Kommittén föreslog att Socialstyrelsen skall ges i
uppdrag att ta fram ett nationellt utvecklingsprogram för hela området
misshandel och sexuella övergrepp mot bam. I uppdraget bör det ingå att
undersöka möjligheterna att ta initiativ till och stödja ett antal regionala
centrum utifrån socialtjänstens behov. Regeringen anser att det är av stor
vikt att de behov inom detta område som kommittén beskriver blir tillgo-
dosedda och kommer därför inom kort att ge ett sådant uppdrag till
Socialstyrelsen.
- Interkulturellt samarbete
Interkulturellt samarbete bygger enligt kommittén på ett möte mellan två
eller flera kulturer. I det professionella arbetet krävs kulturell medveten-
het och förmåga att möta andra förutsättningslöst med intresse och
respekt. Kommittén konstaterade att det finns behov av kompetens för att
skapa kulturanpassade arbetsmetoder av god kvalitet. Kommittén före-
slog att huvudmännen skall anpassa resurstilldelningen så att enheter som
har hög andel hjälpsökande med svårigheter att kommunicera på svenska
får täckning för tolkkostnader, extra tidsåtgång och utveckling av
1999/2000:137
40
tolksamarbetet. Integrationsverket har på regeringens uppdrag analyserat Skr. 1999/2000:137
myndigheternas användning av tolk. Verkets utredning visar bl.a. att de
flesta myndigheter uppger sig använda tolk vid behov, men att problem
kan uppstå eftersom tolk inte alltid finns tillgänglig. Landstingen anger
följande problem vid tolkning inom sjukvården. Ingen direktkontakt med
patienten vilket gör det svårare att ställa diagnos och sätta in behandling,
osäkerhet om informationen är korrekt, extra tidsåtgång, administrativt
merarbete, extra kostnader, svårighet att hitta rätt tolk till rätt patient
(t.ex. till kvinnor) samt att tolken inte är neutral och/eller inte respekterar
tolkyrkets etiska regler. Integrationsverket redovisade sitt uppdrag i sep-
tember 1999 och det bereds for närvarande inom Kulturdepartementet.
Sammanfattande beskrivning: Olika grupper av bam lever i en ut-
satt situation och har därför behov av samhällets stöd och skydd. Hur
många bam det rör sig om är det av olika skäl svårt att uttala sig om.
Det är dock angeläget att inte sätta olika barngruppers behov mot var-
andra utan man måste i varje situation uppmärksamma det enskilda
barnets behov av stöd och skydd.
Vilka är de utsatta barnen?
Det finns bam i Sverige som av olika skäl lever i en utsatt situation och
därför har behov av stöd och skydd från samhället. När man talar om ut-
satta bam brukar man nämna olika grupper av bam: bam som utsatts för
fysisk eller psykisk misshandel och sexuella övergrepp, bam till missbru-
kare, bam till psykiskt sjuka, bam till utvecklingsstörda, bam till miss-
handlade kvinnor, bam som försummas. Ibland benämns de också bam i
riskzon, bam som far illa eller bam med särskilda behov. Det är svårt att
uttala sig om hur många bam som kan anses tillhöra greppen utsatta bam.
Många av bamen har en sammansatt problembild och återfinns i mer än
en grupp. Dessutom kan andra sociala faktorer såsom social isolering,
trångboddhet och ekonomiska problem ytterligare påverka barnens situa-
tion. Det finns viss statistik, exempelvis socialtjänststatistiken som redo-
visar de bam som har någon insats från socialtjänsten; familjerättsstatisti-
ken som visar hur många bam som under ett år varit föremål för sam-
arbetssamtal eller utredning om vårdnad, boende, umgängesrätt etc.;
brottsstatistiken som visar antalet polisanmälda brott mot bam. Sådan
statistik kan aldrig bli uttömmande eftersom det finns mörkertal när det
gäller bams utsatthet. Regeringen vill i detta sammanhang betona att det
är allvaret i det enskilda barnets problem som skall vara avgörande för
hur samhällets insatser prioriteras och inte vilken problemgrepp barnet
anses tillhöra. Det handlar således om att uppmärksamma det enskilda
bamet.
Bam, som får stöd och uppbackning av föräldrar och närstående, har en
stark förmåga att ta sig igenom svårigheter. Att under en begränsad tid
växa upp i en miljö som innebär svårigheter behöver inte betyda att
41
barnet drabbas av bestående psykosociala skador eller funktionsnedsätt- Skr. 1999/2000:137
ningar. Det är dock nödvändigt att de vuxna och samhället i övrigt upp-
märksammar riskerna i barnens och de ungas uppväxtmiljöer. Det är an-
geläget att det finns ett gott allmänt skyddsnät och goda verksamheter for
alla bam, men det är minst lika viktigt att de bam och ungdomar och
deras familjer som har behov av stöd och skydd får det.
Socialtjänsten skall enligt socialtjänstlagen (1980:620) verka för att
bam och unga växer upp under goda och trygga förhållanden. Bam som
riskerar en ogynnsam utveckling skall följas med särskild uppmärksam-
het. I nära samarbete med hemmen skall socialtjänsten sörja för att bam
och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt far det stöd och skydd
de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och
fostran utanför det egna hemmet. Socialtjänsten skall också aktivt arbeta
för att förebygga och motverka att bam och ungdomar missbrukar alko-
hol, andra beroendeframkallande medel och dopingmedel.
Socialtjänsten fyller en viktig uppgift när det gäller att ge stöd och
skydd till utsatta bam och deras familjer. Med olika insatser, där fri-
villighet och samverkan är en utgångspunkt, försöker man finna lösningar
utifrån det enskilda barnets specifika behov. I vissa i lagen (1990:52)
med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) preciserade situa-
tioner kan tvångsvård bli aktuell om föräldrar eller den unge som fyllt
15 år inte samtycker till vård.
Bamperspektivet i socialtjänstlagen stärktes den 1 januari 1998. Sam-
tidigt utvidgades anmälningsskyldigheten till att omfatta alla som i privat
eller offentlig verksamhet yrkesmässigt möter bam och det infördes reg-
ler för hur en utredning om barnets behov av skydd eller stöd skall
genomföras. Regeringen anser att det är angeläget att kännedom om
anmälningsskyldigheten sprids till dem som berörs av den vare sig man
är offentligt eller privat verksam och vill understryka betydelsen av att
bestämmelserna följs av samtliga. Kommittén mot barnmisshandel
arbetar därför med att se över frågor om anmälningsskyldigheten (se
vidare nedan under rubriken Kommittén mot barnmisshandel).
Utvecklingen under 1990-talet
Socialstyrelsen har till uppgift att i samarbete med Statistiska central-
byrån årligen sammanställa statistik över socialtjänstens insatser för bam
och unga. Sedan flera år finns en rapportering från kommunerna till
Socialstyrelsens statistikregister om insatser som rör kontaktperson/-
familj, vård utom hemmet, omedelbara omhändertaganden med stöd av
LVU. Från och med år 1998 insamlas dessutom aggregerade uppgifter
(mängdstatistik) från kommunerna om biståndsinsatser avseende öppen-
vård. Den omfattar strukturerad öppenvård och övrig öppenvård.
Statistiken omfattar dock inte antalet ansökningar om biståndsinsatser
eller anmälan om misshandel m.m. mot underåriga till socialtjänsten. Den
omfattar inte heller hur många av dessa som resulterar i en utredning eller
vilka utredningar som resulterar i biståndsinsatser eller avslutas utan
åtgärd. Detta gör att det, enligt Socialstyrelsen, är svårt att få en hel-
hetsbild av hur många bam som under ett år blir föremål för något slags
42
åtgärd från socialtjänstens sida och omfattningen av socialtjänstens totala Skr. 1999/2000:137
insatser.
Enbart statistiska uppgifter är heller inte tillräckliga for att kunna
bedöma kvaliteten och resultatet av socialtjänstens omfattande arbete
med utsatta bam och ungdomar och deras familjer. För att kunna göra
detta krävs en mer ingående uppföljning och utvärdering av de sociala
insatsernas värde for den enskilde och för samhället. Detta har också
framhållits av de utredningar som varit verksamma inom social-
tjänstområdet under de senaste åren. Mot denna bakgrund finns det ett
behov av att ge kunskapsbildningen och det kontinuerliga lärandet en
starkare ställning inom socialtjänsten. Det finns anledning att främja en
mer systematisk process av prövning och utvärdering av metoder och
arbetssätt än vad som sker i dag. Det krävs, enligt regeringen, ett brett
samordnat arbete mellan socialtjänstens huvudaktörer, dvs. utbildning,
forskning och praktik, för att kunna åstadkomma en mer systematisk
kunskapsutveckling inom socialtjänsten. Regeringen har därför gett
Socialstyrelsen i uppgift att i samråd med berörda intressenter utforma ett
förslag till program för nationellt stöd till kunskapsutvecklingen inom
socialtjänsten. Uppdraget omfattar socialtjänstens samtliga insatser för
den enskilde. Uppdraget skall redovisas senast den 30 september 2000.
Kommittén Välfardsbokslut lämnade delbetänkandet Välfärd vid
vägskäl (SOU 2000:3) i början av året där den konstaterar att det finns
stora problem med att avgränsa den sociala barnavården med avseende på
organisation, personal och insatser, vilket medför svårigheter att mer spe-
cifikt uttala sig om resurstillgång och resursförändringar under 1990-
talet. Ingenting talar dock för att det skett personalneddragningar bland
socialsekreterare i kommunerna. Inte heller i Socialstyrelsens rapporter
finns uppgifter om resursminskningar inom den sociala barnavården
under det gångna decenniet. Kommunernas kostnader för placeringar av
bam och unga har ökat, vilket bör ses i relation till att antalet placeringar
har ökat och att det har skett en förskjutning mot jämförelsevis dyrare
vårdformer. Under perioden har antalet anmälningar till socialtjänsten
ökat och det kan inte uteslutas att detta i praktiken inneburit urholkade
resurser på sina håll. Välfardsbokslutet konstaterar att den sociala barna-
vården haft en hög prioritet i kommunerna i jämförelse med annan kom-
munal bamverksamhet, som t.ex. barnomsorg och elevvård. Regeringen
anser att i den mån det finns behov inom den sociala barnavården bör de
ökade statsbidragen till kommunerna användas till förstärkningar inom
detta område.
Under 1990-talet har kommunerna haft ambitionen att minska antalet
bam som placeras utanför det egna hemmet. Samtidigt har det skett en
medveten satsning på att utveckla öppenvårdsinsatser på hemmaplan.
Motiven till detta har varit såväl ideologiska utifrån synen på barnets
bästa som ekonomiska. Insatsen kontaktperson/-familj har ökat under
perioden. Antalet placerade bam har inte minskat under perioden. Sta-
tistiken visar dock att vårdtiderna blivit kortare.
Sedan år 1994 har regeringen årligen ställt 50 miljoner kronor till
kommunernas förfogande för utveckling av missbrukarvården och ung-
domsvården. Medlen fördelas av länsstyrelserna efter ansökan av kom-
munerna. Socialstyrelsen följer upp, utvärderar och analyserar på natio-
43
nell nivå effekterna av hur kommunerna använder utvecklingsmedlen och Skr. 1999/2000:137
återför goda exempel och generaliserbara modeller. Intresset i kommu-
nerna för att söka utvecklingsmedel har varit stort och många projekt har
genomförts som sedan blivit del av den ordinarie verksamheten i kom-
munerna. Länsstyrelserna framhåller att utvecklingsmedlen haft positiv
betydelse för utvecklingen av socialtjänstens arbete. Bland annat har nya
metoder utvecklats, kommunerna har stimulerats att ta nya initiativ, ett
erfarenhetsutbyte/kunskapsutbyte har utvecklats mellan kommuner i länet
och förutsättningarna för tillsyn har förbättrats.
Barnets bästa i socialtjänstens arbete
Det sociala barnavårdsarbetet har under den gångna tioårsperioden präg-
lats av diskussioner om hur bamperspektivet och barnets bästa tillgodo-
ses av socialtjänsten och hur förbättringar kan komma till stånd. Är 1991
fick Socialstyrelsen regeringens uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram
för att höja kompetensen och utveckla ett bamperspektiv i arbetet med
utsatta bam (Bam i fokus-projektet). Projektet riktade sig i huvudsak till
socialtjänstens individ- och familjeomsorg, men också till bam- och ung-
domspsykiatrin, barnomsorgen, mödra- och barnhälsovården rn.fi. Det
resulterade bl.a. i ett antal försöksprojekt, utredningar, utbildningar för
socialarbetare och rapporter och har i sin helhet redovisats i rapporten
Bam i fokus (SoS-rapport 1996:19). Projektet fick ett stort genomslag i
socialtjänsten och mycket utvecklingsarbete sattes i gång ute i kommu-
nerna när det gäller utredningsmetodik, metoder för arbete i öppenvård
på hemmaplan, bättre samverkan, gruppsamtal för bam till missbrukare
m.m. Socialtjänstens arbete måste fortlöpande utvecklas. Det tidigare
nämnda regeringsuppdraget till Socialstyrelsen för att utforma ett förslag
till program för nationellt stöd till kunskapsutveckling inom socialtjäns-
ten syftar till att stimulera en sådan utveckling.
Den 1 januari 1998 infördes i socialtjänstlagen uttryckliga bestämmel-
ser om hänsyn till barnets bästa när åtgärder rör bam samt att barnets in-
ställning så långt det är möjligt skall klarläggas när en åtgärd rör barnet.
Vidare infördes nya bestämmelser för skydd, vård och behandling av
bam och ungdom. I samband med att ändringarna infördes fick Social-
styrelsen och länsstyrelserna i uppdrag att följa upp hur förändringarna
slagit igenom i socialtjänstens arbete med bam och ungdomar. Hittills
gjorda uppföljningar visar att socialtjänsten generellt sett är väl medveten
om de nya bestämmelserna, men att det ännu återstår mycket att göra
innan bestämmelserna når fullt genomslag. I många län redovisas en ökad
satsning på alternativa utredningsmetoder av bam, som t.ex. nätverks-
metodik, varianter av familjerådslag, utredningslägenheter och utökad
samverkan med mödra- och barnhälsovården i s.k. familjecentraler.
Socialstyrelsens och länsstyrelsernas uppföljningar av bamavårdsutred-
ningama visar att dokumentationen förefaller ha blivit bättre och utred-
ningstiderna har blivit kortare. Beskrivningarna av barnets situation och
behov har förbättrats. Det är vanligare att barnet hörs och att pappor som
inte bor tillsammans med barnet tas med i utredningen och ses som en
resurs i barnets nätverk.
44
Dartingtonprojektet/Barns behov i centrum
Mot bakgrund av den kritik som riksdagens ombudsmän (JO) och riks-
dagens revisorer i början av 1990-talet riktade mot familjehems vården i
kommunerna fick Socialstyrelsen regeringens uppdrag att stärka och ut-
veckla familjehemsvården. Med inspiration från England påbörjades år
1996 det s.k. Dartingtonproj ektet som innebär att svenska socialsekrete-
rare från fyra kommuner i olika delar av landet har fått pröva ett engelskt
åldersanpassat intervjuformulär som vänder sig direkt till bamen. En av
de bärande tankarna bakom projektet har varit att skapa ett instrument for
att kunna följa upp hur samhället, när det tar över föräldraansvaret för ett
bam, lever upp till detta ansvar.
Det formulär som används vid samtal med bamen ger socialsekretera-
ren möjlighet att i samtal med barnet följa upp vården inom sju viktiga
livsområden: hälsa, utbildning, identitet, familj och relationer, socialt
beteende, känslo- och beteendemässig utveckling och att klara sig själv.
Genom systematiska samtal med bamen förväntas socialarbetarna fa goda
kunskaper om barnets behov som underlag för att bedöma barnets behov
av insatser. Det läggs stor tonvikt vid att definiera av vem, hur och när
insatserna skall utföras. Avsikten med detta är att förtydliga ansvaret
mellan socialtjänsten, föräldrarna och familjehemmet.
Försöksperioden visade att det finns tydliga behov av ett strukturerat
uppföljningssystem inom familjehemsvården men att det inte alltid är så
lätt att övergå från försöksverksamhet till ordinarie verksamhet. Den
första projektperioden redovisas i rapporten Dartingtonprojektet - En
försöksverksamhet för att stärka och utveckla familjehemsvården (SoS-
rapport 2000:2). Projektet har nu gått in i en ny fas med inriktning på att
vidareutveckla ett heltäckande utrednings-, bedömnings- och uppfölj-
ningssystem inom den sociala barnavården.
Barn medfrihetsberövade föräldrar
FN:s barnkonvention bygger på en övergripande rättighet för bam att bli
omvårdade av sina föräldrar. I de fall ett bam är skilt från en av eller båda
föräldrarna måste barnets rätt till en tät och nära kontakt med båda föräld-
rarna respekteras, utom då detta strider mot barnets bästa.
Uppskattningsvis är det ungefar 8 000 bam varje år som har en förälder
i fängelse. Det är ingen liten grupp bam, men det talas väldigt litet om
den. För att synliggöra problematiken kring bam med frihetsberövade
föräldrar gav regeringen hösten 1997 Kriminalvårdsstyrelsen och Social-
styrelsen ett gemensamt uppdrag att se över förhållandena för dessa bam.
Uppdraget resulterade i en rapport med förslag till åtgärder som syftar till
att minska de negativa effekterna för barnet av förälderns anstaltsvistelse.
För socialtjänsten innebär de förslag som presenterades i rapporten att i
högre utsträckning än hittills uppmärksamma de särskilda behov av stöd
och insatser som kan finnas hos de bam vars föräldrar är frihetsberövade,
bl.a. genom att underlätta kontakt mellan bam och föräldrar genom eko-
nomiskt stöd, samtal och handledning till familjehem om barnet är place-
rat. I den händelse ett litet bam skall vistas med en förälder i fängelse
Skr. 1999/2000:137
45
måste socialtjänsten göra en noggrann bedömning av förälderns Skr. 1999/2000:137
omsorgsförmåga.
För kriminalvårdens del handlar det om att förbättra besöksmöjlig-
hetema genom att göra miljön på anstalterna bamvänligare. Relationerna
mellan bam och föräldrar kan också stödjas genom att de intagna erbjuds
föräldrautbildning som stärker dem i deras föräldraroll. För att stimulera
sådana insatser öronmärktes tre miljoner kronor i kriminalvårdens budget
för år 2000 för insatser i enlighet med rapportens förslag. I regleringsbrev
och på andra sätt följer regeringen nu upp hur kriminalvården, polisen,
socialtjänsten m.fl. arbetar vidare med dessa frågor.
Barn till personer som utvisats på grund av brott
En domstol som överväger att utvisa en utlänning på grund av brott skall
enligt utlänningslagens bestämmelser ta hänsyn bl.a. till utlänningens
familjeförhållanden. Även i dessa fall gäller utlänningslagens portal-
bestämmelse om hänsyn till barnets bästa. Domstolen skall vid den
intresseavvägning som skall ske mellan olika intressen bland annat ta
hänsyn till barnets behov av kontakt med båda sina föräldrar. Ett utvis-
ningsbeslut innebär ofta att den utvisade personens bam tvingas uppleva
svåra separationer och ibland långa perioder av ovisshet.
Regeringen har gett Brottsförebyggande rådet (BRÅ) i uppdrag att ta
fram statistik över hur utvisningsbestämmelsema tillämpas och i det
sammanhanget även uppgifter om eventuell förekomst av bam till de
utvisningsdömda. Syftet med uppdraget är att utvärdera bl.a. hur utlän-
ningslagens portalbestämmelse har påverkat tillämpningen av utvisnings-
bestämmelsema. BRÅ har nyligen redovisat sitt uppdrag till regeringen.
Sexuella övergrepp mot barn
Frågan om sexuella övergrepp mot bam har varit intensivt omdebatterad
under hela 1990-talet. Socialstyrelsen redovisar i rapporten Sexuella
övergrepp mot bam (SoS-rapport 2000:1) det aktuella kunskapsläget uti-
från forskning och erfarenhet. Rapporten bygger i huvudsak på ett antal
expertrapporter som publicerats inom ramen för ett utvecklingsarbete -
KUB-proj ektet. I syfte att sprida de kunskaper som samlats under pro-
jektet har Socialstyrelsen i samarbete med landets socialhögskolor anord-
nat seminarier för berörda yrkesgrupper under våren 2000. En samman-
fattning av innehållet i rapporten redovisas nedan.
Debatten om sexuella övergrepp mot bam har i huvudsak gällt olika
uppfattningar kring problemens omfattning, sanningshalten i bams
berättelser om övergrepp samt synpunkter på rättssystemets hantering av
frågan och vilka experters bedömningar som varit mest tillförlitliga.
Samtidigt har våra kunskaper ökat väsentligt, dels genom forskning, dels
genom de professionella erfarenheter som gjorts när ärenden om sexuella
övergrepp mot bam har handlagts av olika myndigheter. Fortfarande
finns dock mycket att lära såväl genom forskning som praktiska erfaren-
heter.
46
Utgångspunkten i socialtjänstens handläggning av ärenden som rör Skr. 1999/2000:137
misstänkta sexuella övergrepp mot bam är, liksom i andra bamavårds-
ärenden, att skapa förståelse för vaije individs unika personlighet och
situation. Det finns inga universallösningar för hur dessa ärenden skall
handläggas. Enligt Socialstyrelsen kan dock följande sammanfattning
göras av nödvändiga moment i handläggningen; att göra en första
skyndsam värdering av misstanken, bedöma och tillgodose barnets behov
av skydd och insatser, bedöma och tillgodose familjens behov av omhän-
dertagande och stöd, ta ställning till eventuell polisanmälan, bedöma
eventuellt behov av information till berörda, samordna samarbetet med
andra myndigheter samt konsultera bam- och ungdomspsykiatrin.
I ärenden som rör misstänkta sexuella övergrepp krävs en helhets-
bedömning som socialtjänsten inte kan göra utan ett väl fungerande sam-
arbete och god samverkan med andra instanser. Socialtjänsten behöver ha
ett nära samarbete med polisen, bam- och ungdomspsykiatrin, barn-
medicinsk verksamhet m.fl. Socialstyrelsen har genomfört en studie av
samrådsgrupper som visar att dessa gör ett seriöst, opartiskt och engage-
rat arbete i ärenden om misstänkta övergrepp. Detta arbete medför sam-
ordningsvinster, höjer kompetensen och ger ökad säkerhet i handlägg-
ningen.
I Sverige görs varje år mellan en och två polisanmälningar per 1 000
bam under 15 år om misstänkta sexuella övergrepp. Enligt svenska stu-
dier har ungefar 7 till 8 procent av kvinnorna och 1 till 3 procent av män-
nen uppgett att de någon gång under uppväxten blivit utsatta för sexuella
övergrepp.
Forskning och statistik visar att cirka en tredjedel av alla sexualbrott
begås av ungdomar. Ungefar hälften av vuxna förövare har visat ett sexu-
ellt avvikande beteende tidigt och genomfört sitt första övergrepp före
18 års ålder. Det har under perioden 1996-1999 pågått ett arbete med att
utveckla metoder för hur man kan uppmärksamma och behandla unga
förövare, som redovisas i Socialstyrelsens rapportserie (Ungdomar som
förgriper sig sexuellt). Ett sådant arbete kan ses som ett förebyggande
arbete med flera syften. Det är viktigt att hejda en utveckling, som hos
vissa ungdomar skulle kunna leda till ett befäst förövarbeteende, och att
förhindra att bam blir offer för sexuella kränkningar. Det är viktigt att det
finns en rad olika behandlingsalternativ för ungdomar, alltifrån mer
undervisande öppenvårdsbehandling till sluten institutionsvård.
Det är ett komplext samspel mellan många olika faktorer som kan
bidra till att förklara att det förekommer sexuella övergrepp mot bam.
Den vanligaste förövaren är en person som är känd för barnet och finns i
dess närmiljö. Internationell forskning visar att de bam som fått bearbeta
upplevelserna av ett övergrepp i behandling generellt sett mår bättre än
de bam som inte haft möjlighet att göra det. Sådan behandling bedrivs
med många olika teorier som grund och med olika terapeutiska metoder.
Socialstyrelsen konstaterar att det trots att forskningen om sexuella
övergrepp mot bam under de senaste åren har intensifierats fortfarande
saknas kunskap, inte minst vad gäller svenska förhållanden. På grund av
mörkertalet är det t.ex. svårt att bilda sig en bestämd uppfattning om pro-
blemets verkliga omfattning och karaktär. Också inom socialtjänsten
finns i dag samlad kunskap av handläggning av ärenden gällande sexuella
47
övergrepp mot bam som behöver sammanfattas och systematiseras. Fort- Skr. 1999/2000:137
satt utvecklingsarbete och utvärdering av socialtjänstens arbete är nöd-
vändigt, i synnerhet när det gäller socialtjänstens ansvar för bamen i de
mycket svåra situationer som uppstår när misstankar om sexuella över-
grepp finns men av olika skäl inte blivit bekräftade.
Frågor om den straffrättsliga regleringen av sexualbrott mot bam
behandlas i avsnitt 3.4.1.
Kommittén mot barnmisshandel
Frågor om barnmisshandel uppmärksammades under senare delen av
1990-talet bl.a. av Socialstyrelsen, BRIS och Rädda Bamen. Frågorna
lyftes fram av såväl Kvinnovåldskommissionen som Bamkommittén i
deras respektive betänkanden (SOU 1995:60 samt SOU 1997:116).
Antalet anmälda fall av barnmisshandel till polisen hade under en period
ökat. Sexuella övergrepp mot bam hade däremot rönt stor uppmärksam-
het i debatten och uppmärksamheten på barnmisshandel hade minskat.
Regeringen beslutade i december 1998 att tillsätta en parlamentarisk
kommitté med uppgift att utreda barnmisshandel och därmed samman-
hängande frågor.
Kommittén har antagit namnet Kommittén mot barnmisshandel. Den
har ett brett uppdrag som bl.a. innefattar att definiera begreppet barn-
misshandel och se över och kartlägga vilka behov olika verksamheter har
- polis- och åklagarväsende, förskoleverksamhet, skola och skolbarns-
omsorg, hälso- och sjukvård och socialtjänsten - som kommer i kontakt
med bam som utsatts för misshandel. Syftet är att dessa myndigheter
skall förbättra sitt arbete med bam som utsatts för eller misstänks vara
utsatta för misshandel och deras familjer. I uppdraget ingår också att
beskriva utvecklingen av barnmisshandel och söka förklaringar till
denna, finna orsaksmönster och se över olika samverkansformer mellan
de olika inblandade instanserna. Vidare skall utredningen kartlägga den
rehabilitering av förövare som förekommer inom kriminalvården och vid
behov föreslå förbättringar. Uppdraget innefattar också att utforma
strategier för det förebyggande arbetet samt att bedriva ett aktivt och
utåtriktat arbete i syfte att öka medvetenheten om barnmisshandel hos
allmänheten och hos dem som arbetar med bam i olika verksamheter.
En fråga som lyfts fram från flera håll bl.a. i rapporter från Social-
styrelsen, Barnombudsmannen, BRIS och i FoU-rapporter från bl.a.
Stockholms stad är hur anmälningsskyldigheten i 71 § i socialtjänstlagen
efterlevs. En uppföljning som Socialstyrelsen gjort av ändringarna i
socialtjänstlagen tyder på att den utvidgade anmälningsskyldigheten inte
fatt några direkta konsekvenser. Antalet anmälningar tycktes inte ha ökat
och nya kategorier av anmälare hade inte tillkommit. Styrelsen fann
också brister i socialtjänstens information till de yrkesgrupper som
omfattas av anmälningsskyldigheten. Anmälningsfrekvensen till social-
tjänsten varierade betydligt mellan olika kommuner, liksom antalet
anmälningar som ledde till att en utredning enligt 50 § socialtjänstlagen
inleddes (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:2). Kommittén
har påbörjat ett arbete kring anmälningsskyldigheten enligt socialtjänst-
48
lagen och kommer att behandla denna för bam så viktiga fråga i sitt slut- Skr. 1999/2000:137
betänkande.
I början av år 2000 har Kommittén mot barnmisshandel gett ut Föräld-
raboken, en skrift som riktar sig till föräldrar. Den distribueras gratis
genom posten, apotek samt mödra- och barnavårdscentraler.
Föräldraboken har varit mycket efterfrågad och upplagan på 340 000
exemplar är slut. Den kommer att bearbetas och översättas till några av
de vanligare invandrarspråken. En annonskampanj i TV och på bio-
graferna har genomförts. Under hösten 2000 planeras aktiviteter riktade
till bam och ungdomar samt en informationsaktivitet till yrkesgrupper
som arbetar med bam för att medvetandegöra dem om anmälnings-
skyldigheten enligt socialtjänstlagen.
Kommittén har nyligen i delbetänkandet Barnmisshandel - polisens
och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder (SOU 2000:42)
redovisat uppdraget vad gäller utredningar och handläggningstider hos
polis och åklagare och lämnat förslag till förändringar inom detta
område. Förslagen innebär bl.a. att polis och åklagare skall få ökad
kompetens om bam och bams behov, att utredningstiden hos polis och
åklagare begränsas till tre månader samt att antalet förhör med bam skall
avgöras med hänsyn till utredningens art och barnets bästa. Vidare skall
barnet höras av en person med kompetens och fallenhet för uppgiften.
Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
unga m.m. (LVU)
Behovet av en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser
om vård av unga m.m. (LVU) i syfte att stärka barnets rätt i lagen har
påtalats i olika sammanhang under senare år. Bamkommittén, vars upp-
drag var att göra en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhål-
ler sig till bestämmelserna i FN:s barnkonvention, konstaterade att det
fanns behov av att se över LVU så att det tydligare framgår att lagen är
en skyddslag där barnets bästa skall vara det primära. Avsaknaden av
bestämmelser i lagstiftningen som ger möjlighet att skapa trygghet och
kontinuitet för bam som är långvarigt placerade i familjehem har länge
varit föremål för diskussion både i praktik och forskning. Bamkommittén
föreslog att också denna fråga skulle utredas. Barnpsykiatrikommittén
bedömde att det, för att trygga utsatta bams förhållanden, finns behov av
att kunna följa upp bam som har utretts av socialtjänsten och där barnet
behöver insatser som föräldrarna tackar nej till. Socialstyrelsen har fram-
hållit att förhållandet mellan bestämmelserna om vårdnadshavares
bestämmanderätt och bestämmelsen om bams rätt att komma till tals i
socialtjänsten behöver analyseras.
Regeringen tillkallade därför i juni 1999 en särskild utredare för att
genomföra en översyn av LVU i syfte att stärka bamperspektivet och
barnets rättigheter i lagen. Utredaren skulle också pröva om det finns
behov av lagändringar eller andra åtgärder för att tillgodose barnets
behov av uppföljningskontakt, bedöma behovet av lagändringar och
utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i
tillvaron för de bam som vistas länge i familjehem samt analysera hur
49
föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet Skr. 1999/2000:137
att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till barnets rätt
att komma till tals.
Barnkonventionens utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och
respekten för barnets åsikter och rättigheter skulle vara grund för arbetet.
Uppdraget har i dagarna redovisats till regeringen.
Sammanfattande beskrivning: Det är viktigt att förebygga att bam
utsätts för brott. När bam ändå utsätts för brott är det viktigt att de blir
hjälpta på ett sätt som uppfyller höga krav på kunskap, empati och
rättssäkerhet.
Inledning
Under senare år har ett flertal ändringar gjorts i de straffrättsliga bestäm-
melserna för att förstärka skyddet för bam och ungdomar mot övergrepp
av olika slag. I budgetarbetet har behovet av myndighetssamarbete när
det gäller att motverka våld i hemmet mot kvinnor och bam betonats lik-
som nödvändigheten av en skyndsam handläggning när bam är inblan-
dade i en rättsprocess. En av samhällets viktigaste uppgifter är att skydda
bam från sexuella och andra allvarliga kränkningar. I den nu pågående
översynen av bestämmelserna om sexualbrott ägnas särskild uppmärk-
samhet åt brott som riktas mot bam. Regeringen har tidigare i år
överlämnat en proposition om lämplighetsprövning genom register-
kontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns-
omsorg (prop. 1999/2000:123). Propositionen innehåller förslag för att
öka skyddet för bam mot att personal, som har dömts för vissa brott,
anställs i dessa verksamheter.
Ett arbete pågår vidare för att stärka rättssäkerheten för bam som
utsätts för brott. Förutom det första steg som tagits i och med den nya
lagstiftningen om särskild företrädare för bam, se vidare nedan, övervägs
för närvarande ytterligare åtgärder för att förstärka barnens rättigheter
som brottsoffer. Det handlar framför allt om sådana grundläggande frågor
som att förbättra rättsväsendets och andra myndigheters bemötande av
unga brottsoffer och att skapa bättre förutsättningar för föräldrar att
kunna stödja sitt bam om det har utsatts för brott. Regeringen kommer i
det sammanhanget att ta ställning till de förslag som lämnats av
Kommittén mot barnmisshandel när det gäller polis och åklagares arbete
med förundersökningar där brottsoffret är ett bam. Enligt de offerunder-
sökningar som regelbundet genomförs av Statistiska centralbyrån är unga
människor - i barnkonventionens mening bam - en av de grupper som
löper störst risk att utsättas för våld och hot på offentliga platser.
Regeringen gör bedömningen att det finns möjligheter att genom
utvecklade insatser på detta område förebygga både utsatthet för brott
och framtida brottslighet.
50
Regeringen kommer under hösten att lämna en proposition till riks-
dagen om förbättrat skydd for brottsoffer. De förslag som därvid kommer
att presenteras baseras i huvudsak på Brottsofferutredningens betänkande
Brottsoffer - Vad har gjorts? Vad behöver göras? (SOU 1998:40) men
med ett tydligare bamperspektiv. Det är också viktigt att utveckla kun-
skapen om bam som brottsoffer. Brottsofferfonden, som bl.a. har till syfte
att initiera och stödja forskning på brottsofferområdet, har därför även år
2000 fatt till uppgift att särskilt prioritera projekt inriktade på brott mot
bam.
I början av nästa år avser regeringen att lämna en proposition till riks-
dagen om ersättning för ideell skada. Till grund för förslagen ligger två
betänkanden från Kommittén om ideell skada, nämligen Ersättning för
kränkning genom brott (SOU 1992:84) och Ersättning för ideell skada
vid personskada (SOU 1995:33). Förslagen har betydelse för den ersätt-
ning bl.a. bam har rätt till när de skadas vid brott eller andra skade-
ståndsgrundande handlingar.
Sexualbrott mot barn
Straffbestämmelserna om sexualbrott har ändrats ett flertal gånger för att
förstärka skyddet för bam mot att utsättas för sexuella övergrepp och för
att ytterligare markera allvaret i sexuella övergrepp mot bam i den
straffrättsliga lagstiftningen. Bland annat har offrets låga ålder förts in
som en omständighet som kan göra att en våldtäkt eller ett sexuellt
utnyttjande av underårig betraktas som grovt brott. Vidare har preskrip-
tionstiden för allvarligare sexualbrott som riktar sig mot bam förlängts på
så sätt att den börjar löpa först den dag barnet fyller eller skulle ha fyllt
15 år.
Sommaren 1998 tillsattes en parlamentarisk kommitté (1998 års
sexualbrottskommitté) med uppdrag att göra en översyn av bestämmel-
serna om sexualbrott. Skyddet för den sexuella integriteten skall göras så
heltäckande som möjligt. Översynen skall, när det gäller sexualbrott mot
bam, utgå från barnkonventionens krav. Uppdraget skall redovisas senast
den 1 februari 2001.
Kommittén har bl.a. att utreda om det nuvarande kravet på tvång, dvs.
våld eller hot, för vissa sexualbrott bör tas bort samt att finna en lösning
som innebär att våldtäktsbegreppet omfattar allvarliga sexuella övergrepp
mot små bam även om något tvång inte har använts.
Kommittén skall vidare utreda om det absoluta förbudet att använda
bam under 15 år vid sexuell posering och framställning av pornografiska
bilder bör omfatta även ungdomar mellan 15 och 18 år. Kommittén skall
också överväga om det krävs en särskild straffbestämmelse om handel
med människor, främst kvinnor och bam, för sexuella ändamål trots att
sådan handel i dag torde kunna bestraffas enligt andra bestämmelser.
Kommittén har även fatt i uppdrag att utreda frågan om det nuvarande
kravet på s.k. dubbel straffbarhet för sexualbrott mot bam utomlands bör
tas bort.
Kommittén skall göra en praxisgenomgång och undersöka domstolar-
nas straffmätning och bedömning av straffvärdet i mål om sexualbrott
samt presentera de åtgärder den anser nödvändiga. I kommitténs direktiv
Skr. 1999/2000:137
51
understryks behovet av att undersöka domstolarnas bevisvärdering i mål Skr. 1999/2000:137
om sexualbrott, särskilt när det gäller sexualbrott mot bam. Praxis-
genomgången skall därför, i den utsträckning det är möjligt, innefatta en
undersökning om domstolarnas bevisvärdering med sikte på att ta reda på
om det finns brister i denna och, om så bedöms vara fallet, ange åtgärder
för att komma till rätta med dessa.
Frågor om socialtjänstens handläggning av ärenden som rör misstänkta
sexuella övergrepp mot bam m.m. behandlas i avsnitt 3.4.
Grov fridskränkning
Den 1 juli 1998 infördes det nya brottet grov fridskränkning i 4 kap. 4 a §
brottsbalken. Bestämmelsen är tillämplig på brott som exempelvis föräld-
rar begår mot sina bam. Enligt bestämmelsen kan den som begår brotts-
liga gärningar enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot en närstående eller
tidigare närstående person dömas för grov fridskränkning till fängelse i
lägst sex månader och högst sex år. Förutsättningarna för att någon skall
kunna dömas för det nya brottet är att var och en av gärningarna utgjort
led i en upprepad kränkning av den andra personens integritet och att
gärningarna varit ägnade att allvarligt skada den andra personens själv-
känsla.
Det nya brottet är en särskild markering av allvaret i brottslighet som
riktar sig mot närstående. Allvaret betonas också genom att brottet rubri-
ceras som grovt. I klartext innebär den nya bestämmelsen att domstolen
skall ta särskild hänsyn till det försvårande i det upprepade eller systema-
tiska i ett brottsligt beteende och till offrets upplevelse av övergreppen.
Högsta domstolen kom i en uppmärksammad dom år 1999 fram till att
en förövare - för att kunna dömas för det nya brottet - i praktiken måste
ha dömts tidigare för brott mot samma brottsoffer. Med den tolkningen
blev gränserna för bestämmelsens tillämpning snävare än vad som var
tänkt. I juni samma år gick regeringen därför vidare och föreslog en änd-
ring av bestämmelsen. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2000.
Genom den har det nu gjorts klart att det inte behövs någon tidigare dom
för att domstolarna skall kunna döma för det nya brottet.
Barnpornografi
Genom ändringar i lagstiftningen om barnpornografi är nu i princip all
befattning med barnpornografi, även innehav samt in- och utförsel, kri-
minaliserad. Det har också införts ett grovt brott med en särskild straff-
skala.
Det är nu enligt brottsbalken förbjudet att framställa barnpornografi, att
inneha den och att göra det möjligt för andra att ta del av den. Även oakt-
sam spridning har gjorts straffbar när den sker i yrkesmässig verksamhet
eller annars i förvärvssyfte.
Bampomografibrottet har vidare lyfts ut från tryckfrihetsförordningens
och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde. Regler om barnpor-
nografi finns därför nu enbart i vanlig lag. Detta betyder att frågor om
straffansvar bedöms enligt vanlig lag och att målen handläggs på samma
52
sätt som andra brottmål oavsett i vilka medier barnpornografin före- Skr. 1999/2000:137
kommer. Lagstiftningen är tillämplig också på barnpornografi i elektro-
nisk miljö, t.ex. på Internet.
Vid Rikskriminalpolisen finns en särskild grupp som arbetar med att
bekämpa bampomografibrott. En av gruppens huvuduppgifter är att
biträda de lokala polismyndigheterna med bl.a. identifiering och värde-
ring av anträffade bilder. Till stöd för sin verksamhet har man upprättat
ett digitalt referensbibliotek som i nuläget omfattar mer än 200 000
bilder. Biblioteket är EU-finansierat och har tillkommit genom ett
svensk-tyskt samarbete. Det har visat sig vara ett mycket effektivt vapen i
kampen mot bampomografibrott och det svenska arbetet har väckt ett
internationellt intresse.
I maj 1998 trädde vidare en ny lag om ansvar för elektroniska
anslagstavlor i kraft. Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla
är skyldig att ta bort meddelanden från anslagstavlan om det är uppenbart
att meddelandet är sådant att det utgör t.ex. bampomografibrott eller
olaga våldsskildring.
Särskild företrädare för barn
Under de senaste åren har flera lagändringar beslutats som syftar till att
stärka ställningen för bam som berörs av rättsliga tvister. Det har bl.a.
gällt rätten för bam att komma till tals i mål om vårdnad, boende och
umgänge och nu senast bams rätt till en särskild företrädare när barnets
vårdnadshavare är misstänkt för brott mot barnet. Målsättningen med
lagen (1999:997) om särskild företrädare för bam är att stärka möjlig-
heterna att ta till vara barnets rätt när en vårdnadshavare eller någon som
vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot
barnet. Lagen syftar till att förbättra förutsättningarna för att utreda
sådana brottsmisstankar. Den syftar därmed också till att förebygga att
övergrepp mot barnet fortsätter. Av lagen följer att en särskild företrädare
under vissa förutsättningar skall förordnas för barnet. Den särskilda före-
trädaren skall, i stället för barnets vårdnadshavare, som ställföreträdare,
och utifrån vad som är bäst för barnet, ta till vara barnets rätt under för-
undersökning och rättegång. Endast den som uppfyller särskilda krav på
lämplighet far förordnas som särskild företrädare.
Sammanfattande beskrivning: Det är viktigt att sätta in tidiga åtgär-
der för att på ett effektivt sätt förebygga att bam och ungdomar begår
brott. Om de ändå begår brott skall de möta snabba och tydliga reak-
tioner. Huvudansvaret för de unga lagöverträdarna ligger hos social-
tjänsten.
53
Tidiga åtgärder förebygger brott
Det är av stor betydelse att tidigt sätta in åtgärder for att främja en god
social utveckling och därmed förhindra att bam och ungdomar dras in i
kriminalitet. Regeringen har i sitt nationella brottsförebyggande program
från år 1996, Allas vårt ansvar, framhållit vikten av tidiga åtgärder, dvs.
sådana som riktar sig till barn och ungdomar i riskmiljöer och risksitua-
tioner för att förhindra eller i vart fall begränsa en ogynnsam utveckling.
Programmet betonar också att det är på lokal nivå som åtgärder måste
samordnas och vidtas.
Kriminalitet och annat avvikande beteende bland ungdomar har ofta
sina rötter i sociala och andra missförhållanden. Insatser för att förhindra
utanförskap och marginalisering av ungdomar i riskzonen bör därför ha
hög prioritet i det sociala arbetet i kommunerna.
Det lokala brottsförebyggande arbetet har utvecklats i positiv riktning.
I mer än hälften av landets kommuner finns nu lokala brottsförebyggande
råd eller liknande organisationer. Över hela landet genomförs en rad
brottsförebyggande projekt. Samverkan mellan myndigheter och med-
borgarintressen är nödvändig för att nå framgång i det brottsföre-
byggande arbetet. De lokala råden kan fungera som en kontaktpunkt för
enskilda, företag, föreningar, polisen och kommunala myndigheter, t.ex.
skolan och socialtjänsten. En del lokala brottsförebyggande råd bildar
också grupper som skall arbeta med särskilda uppgifter t.ex. föräldrastöd
eller särskilda insatser för riskgrupper bland ungdomar. Socialtjänsten
kan vidta olika åtgärder för att skapa kontakt med och påverka ungdomar
i riskzonen för kriminalitet. Förutom föräldrarna som har det primära
ansvaret för sina bam, har skolan ett stort ansvar när det gäller den fost-
rande rollen. Många skolor har utvecklat särskilda program för att
motverka bl.a. skolk och mobbning. Genom samarbete i lokala brotts-
förebyggande råd eller motsvarande organisationer kan den kunskap som
finns tillvaratas och samordnas för att gemensamt prioritera resurser på
bästa sätt.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) stödjer det brottsförebyggande arbetet
på lokal nivå genom att verka för att sådant arbete organiseras och
bedrivs på ett systematiskt sätt, initiera och följa upp och utvärdera
brottsförebyggande projekt, samla in och sprida kunskap om framgångs-
rika projekt och samverkansformer och bidra till att behovet av kvalifi-
cerad utbildning tillgodoses. BRÅ administrerar också det ekonomiska
stöd som regeringen anslår för att stimulera lokalt brottsförebyggande
arbete. För år 2000 har regeringen anslagit 7,2 miljoner kronor. Under
året prioriteras ansökningar som rör brottsförebyggande åtgärder i
bostadsområden, i skolan, föräldrautbildning och förebyggande av våld
mot kvinnor. Ansökningar som gäller projekt i större städer och då främst
i särskilt utsatta bostadsområden är av särskilt intresse.
Unga lagöverträdare
Principen om att unga lagöverträdare skall särbehandlas har en lång tra-
dition och bred förankring i vårt land. Denna princip gäller främst för
lagöverträdare som begått brott innan de har fyllt 18 år, men gäller också
Skr. 1999/2000:137
54
i viss utsträckning dem som har begått brott innan de har fyllt 21 år. Tan- Skr. 1999/2000:137
ken bygger på erfarenheten att straffrättsliga ingripanden mot unga män-
niskor måste anpassas till den unges brist på mognad, begränsade erfa-
renhet och särskilda förhållanden.
En utgångspunkt för lagstiftningen om unga lagöverträdare är att fäng-
elsestraff motverkar en ung människas möjlighet att föra ett laglydigt liv
och att de unga så långt det är möjligt skall hållas utanför kriminalvården.
Huvudansvaret för de unga lagöverträdarna ligger hos socialtjänsten.
Socialtjänstlagen (1980:620) ger kommunen det yttersta ansvaret för
människor som har hamnat i svåra sociala situationer och behöver stöd
och hjälp. Detta ansvar är särskilt uttalat när det gäller bam och
ungdomar.
Sluten ungdomsvård m.m.
Genom ändringar i påföljdssystemet som infördes den 1 januari 1999 har
en ny frihetsberövande påföljd, sluten ungdomsvård, införts för unga lag-
överträdare (prop. 1997/98:96, Vissa reformer av påföljdssystemet).
Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år och finner rät-
ten att påföljden bör bestämmas till fängelse skall påföljden i stället
bestämmas till sluten ungdomsvård, om inte särskilda skäl talar mot det.
Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar för verkställigheten.
Påföljden innebär att den dömde tas in på något av institutionsstyrel-
sens trettiotvå särskilda ungdomshem under en viss av domstolen
bestämd tid, lägst fjorton dagar och högst fyra år. Tiden bestäms utifrån
brottets straffvärde och den unges tidigare brottslighet.
Under verkställighetstiden skall den unge fa den vård och behandling
som behövs för att angripa hans eller hennes kriminalitet och övriga pro-
blem. För att verkställigheten skall fa ett sådant innehåll är det av stor
betydelse att även socialtjänsten medverkar under och vid planeringen av
verkställigheten. Statens institutionsstyrelse skall i samråd med social-
nämnden upprätta en behandlingsplan för den som dömts till sluten ung-
domsvård. Planen skall inriktas på åtgärder som kan främja den dömdes
anpassning i samhället och förbereda den dömde för tillvaron utanför det
särskilda ungdomshemmet.
Avsikten är att sluten ungdomsvård i allt väsentligt skall ersätta fängel-
sestraffen för åldersgruppen upp till arton år. Regeringen uttalade i lag-
stiftningsärendet att den föreslagna lösningen ligger väl i linje med barn-
konventionen och dess krav på att alternativ till anstaltsvård skall finnas
tillgängliga för att säkerställa att bam behandlas på ett sätt som är lämp-
ligt för deras välfärd och som är rimligt både med hänsyn till deras per-
sonliga förhållanden och till brottet.
Någon skärpning av påföljdspraxis är inte avsedd med den nya påfölj-
den utan förutsättningarna för att döma till sluten ungdomsvård är
desamma som för en tidigare dom på fängelse för denna ålderskategori.
Det innebär att det krävs synnerliga skäl för att döma en person till sluten
ungdomsvård.
När sluten ungdomsvård infördes gjordes bedömningen att den nya
påföljden skulle medföra ett behov av ca tio årsplatser på de särskilda
ungdomshemmen. Beräkningen grundades på det behov som tidigare
55
funnits inom kriminalvården för denna ålderskategori. Det har visat sig Skr. 1999/2000:137
att behovet är större. Cirka åttio personer dömdes under år 1999 till
sluten ungdomsvård. Detta har inneburit att platsbehovet har varit mycket
större än beräknat. Vid slutet av år 1999 var behovet ca 25 årsplatser och
enligt en prognos kommer det att uppgå till ungefär 50 årsplatser år 2000.
För att möta det ökade behovet av platser inom sluten ungdomsvård
har 74 miljoner kronor tillförts Statens institutionsstyrelse under år 2000
för att kunna skapa 40 nya platser. Institutionsstyrelsen arbetar också på
flera plan med att följa upp och utvärdera sina insatser.
Det är mycket svårt att nu säga något om varför sluten ungdomsvård
använts så mycket mer än vad som förutsågs av regeringen när den inför-
des. Det är t.ex. inte möjligt att säga om utvecklingen av användningen
av påföljden sluten ungdomsvård beror på att påföljden har kommit att
ersätta andra påföljder i en utsträckning som inte har avsetts eller om den
har ersatt omhändertaganden enligt lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU).
Den 1 januari 1999 genomfördes även förändringar när det gäller
påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten. Kraven på förutse-
barhet, konsekvens och proportionalitet har givits större utrymme när det
gäller denna påföljd.
Överlämnande till vård inom socialtjänsten är en påföljd som kan
tillämpas när den som är under tjugoett år har begått brott. Påföljden
innebär att rätten överlämnar åt socialnämnden att föranstalta om nöd-
vändig vård. Enligt de genomförda ändringarna skall socialnämnden till
domstolen ge in ett yttrande som skall innehålla en vårdplan. Domstolen
skall också på ett mer uttalat sätt och med utgångspunkt i vårdplanen
pröva om de åtgärder som socialtjänsten planerar, eventuellt i förening
med böter eller särskild föreskrift om ungdomstjänst, är tillräckligt ingri-
pande med hänsyn till brottets straffvärde och art samt den unges tidigare
brottslighet.
Det har också införts en möjlighet att förena påföljden överlämnande
till vård inom socialtjänsten med ungdomstjänst. Ungdomstjänsten har
utformats med samhällstjänsten som förebild och innebär att den unge
skall utföra arbete eller delta i någon annan särskilt anordnad verksamhet,
t.ex. olika former av program eller utbildning i ett visst antal timmar,
lägst 20 och högst 100 timmar.
Om den unge skall bli föremål för vård eller annan åtgärd med stöd av
socialtjänstlagen skall rätten enligt de nya bestämmelserna meddela en
föreskrift om att han skall genomgå sådan vård eller åtgärd.
Inom Statens institutionsstyrelse pågår ett arbete på flera plan med att
utveckla och utvärdera påföljden sluten ungdomsvård, bl.a. vad gäller
innehållet i vården. Regeringen avser också att följa upp och utvärdera de
förändringar som har genomförts när det gäller påföljder för unga lag-
överträdare.
Unga lagöverträdare inom kriminalvården
Enligt artikel 37 c i FN:s barnkonvention skall varje frihetsberövat bam
hållas åtskilt från vuxna om det inte kan anses vara till barnets bästa att
inte göra det. I och med att påföljden sluten ungdomsvård infördes den
56
1 januari 1999 kommer ungdomar under 18 år endast i undantagsfall att Skr. 1999/2000:137
dömas till fängelse. För dessa fall har emellertid barnkonventionens
bestämmelse förts in lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Där
föreskrivs nu i 7 § att en intagen som inte har fyllt 18 år inte far placeras i
en anstalt där han vistas tillsammans med intagna över 18 år om det inte
kan anses vara till hans bästa (prop. 1997/98:95, Ändringar i kriminal-
vårdslagstiflningen m.m.).
Medling
Frågan om medling har under en längre tid varit föremål för mångas
intresse. Medling vid brott är en metod att sammanföra en gärningsman
med sitt brottsoffer i närvaro av en opartisk medlare. Syftet är i normal-
fallet att ge tillfälle för gärningsmannen att förstå och ta ansvar för brot-
tets konsekvenser, brottsoffret att bearbeta sin upplevelse och närsam-
hället att stärka sin sociala kontroll. Regeringen beslutade i april 1998 att
ge Brottsförebyggande rådet (BRÅ) i uppdrag att inleda en försöksverk-
samhet med medling för unga lagöverträdare. BRÅ skall följa och utvär-
dera försöksverksamheten. BRÅ har i mars 2000 redovisat sitt uppdrag
till regeringen.
Regeringen beslutade i april 1998 också att utse en särskild utredare
med uppgift att utreda och analysera medlingens roll i rättssystemet.
Utredaren skall med utgångspunkt från försöksverksamheten och utvär-
deringen av denna utreda frågan om formerna för medlingsverksamheten,
medlingens funktion och dess ställning i rättssystemet. Frågan om med-
ling bör belysas utifrån ett brottsförebyggande perspektiv och utifrån det
perspektivet att medling kan utgöra ett led i rehabiliteringen av unga lag-
överträdare inom ramen för såväl rättsväsendets som socialtjänstens
verksamhet. Frågan om medling skall också belysas utifrån ett brotts-
offerperspektiv. Utredaren, som skall avsluta sitt arbete före den 1 okto-
ber 2000, skall lämna de förslag som övervägandena leder fram till.
Handläggning av ungdomsmål
I april 1998 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att
undersöka hur de nya reglerna om handläggning av ungdomsmål som
trädde i kraft den 1 april 1995 har tillämpats, om de syften som avsågs
med de nya reglerna har uppnåtts och vilka effekter i övrigt de nya reg-
lerna haft på förfarandet hos polis, åklagare och domstol och inom
socialtjänsten.
Utredaren redovisade sitt uppdrag i september 1999. Enligt utredarens
bedömning fungerar de nya reglerna i stort sett tillfredsställande. Utre-
daren har analyserat behovet av ändringar bl.a. när det gäller tidsfrister
och samverkan. Utredningen har bl.a. föreslagit att det skall införas en
uttrycklig regel om att en utredning i vilken någon misstänks för att ha
begått ett brott före femton års ålder skall handläggas med särskild
skyndsamhet. Utredningen anser vidare att lagstiftningen om brott som
begåtts av personer under femton år skulle behöva ses över ytterligare.
Utredningen föreslår också en ändring som innebär att offentlig försva-
57
rare skall förordnas under förundersökningen for misstänkta under arton Skr. 1999/2000:137
år om det inte är uppenbart att den unge saknar behov av försvarare.
Utredningens förslag övervägs för närvarande inom Justitie-
departementet.
Sammanfattande beskrivning: Ett av målen med regeringens stor-
stadspolitik är att bryta den sociala, etniska och diskriminerande seg-
regationen i storstäderna. Bamen är en viktig målgrupp i detta arbete.
En viktig del i arbetet handlar om att stärka det svenska språkets ställ-
ning i de utsatta områdena.
Allmänt
Regeringens proposition Utveckling och rättvisa - en politik för storsta-
den på 2000-talet (prop. 1997/98:165) är inledningen till en process där
staten och sju kommuner i storstadsområdena samarbetar för att öka till-
växten och minska segregationen i utsatta storstadsområden. En grund-
sten i arbetet är att engagera de boende i dessa områden i utvecklingen av
respektive bostadsområde.
Ett av målen för storstadspolitiken är att bryta den sociala, etniska och
diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för
jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare. Detta
mål tar i stor utsträckning sikte på bam och ungdomar, genom att målet
sedan har brutits ner i ett antal delmål. Bland annat skall det svenska
språkets ställning stärkas bland bam och ungdomar, alla elever skall ges
möjlighet att nå målen i grundskolan och det demokratiska deltagandet
och delaktigheten skall öka.
Målet att minska segregationen förverkligas genom en lång rad åtgär-
der som regleras i lokala utvecklingsavtal med berörda kommuner. Dessa
är Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm och
Södertälje. I det lokala utvecklingsavtalet regleras samverkan mellan
regeringen och kommunen. I avtalet ingår sedan lokala åtgärdsplaner för
de av kommunen valda bostadsområdena. Sammanlagt ingår 24 bostads-
områden i de lokala utvecklingsavtalen.
Det statliga åtagandet består av två delar. Dels har riksdagen anvisat
över två miljarder kronor för verksamheten, inklusive regeringens förslag
i årets ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100), dels skall ett
antal statliga myndigheter samverka med kommunerna för att uppfylla
målen för storstadspolitiken. De berörda myndigheterna är i första hand
de som är verksamma på lokal nivå: arbetsförmedlingen, försäkrings-
kassorna och polisen.
I åtgärdsplanema beskrivs vilka insatser som avses genomföras. En
betydande del av dessa har sin inriktning på bam och ungdomar. Ett
exempel är bostadsområdet Fittja i Botkyrka kommun som satsar stort på
att alla bam och ungdomar skall kunna svenska så bra att det öppnar
vägen till högre studier eller arbete. Delprojektet Skolan mitt i byn syftar
58
till att Fittjaskolan skall fungera som ett allaktivitetshus för eleverna, för- Skr. 1999/2000:137
äldrama och föreningarna. Ett pedagogiskt projekt syftar till att utöka
förskoleklassema från tre till sex timmar per dag för att öka språkkom-
petensen inför skolstarten, samtidigt som föräldrarna erbjuds att delta i
olika verksamheter för att öka förståelsen mellan olika invandrargrupper.
Ett annat exempel är att i alla deltagande stadsdelar i Malmö görs en
omfattande satsning på idrotts-, kultur- och föreningsverksamhet. Bland
annat genomförs en bred kampanj för att rekrytera och utbilda ungdomar
i årskurs 7-9 för uppgiften att kunna fungera som ungdomsledare inom
föreningslivet, samt att som ett led i integrations- och folkhälsoarbetet nå
och engagera icke föreningsaktiva bam, med särskild betoning på flickor
med utländsk bakgrund. Målgruppen är bam i årskurs 4-6.
Vidare har Haninge kommun i samarbete med Rädda Bamen under
flera år arbetat med att förverkliga barnkonventionen. En del av detta har
utgjorts av ett arbete med att utveckla former för ungdomsdemokrati.
Några resultat är ett årligt ungdomsfullmäktige, ett ungdomsråd och ung-
domskommittéer i Ungdomens Hus i Jordbro, som är ett centrum för att
motivera ungdomar att ta makt och ansvar för sitt eget liv.
En dominerande del i åtgärdsplanema är således satsningen på att ge
alla bam en god språklig grund att stå på inför skolstarten. Det sker i
första hand genom en bred satsning på s.k. språkförskolor, där målet är
att alla bam från tre års ålder skall erbjudas en daglig verksamhet i minst
tre timmar.
Även grundskolorna i de aktuella bostadsområdena ingår i satsningen
genom stöd t.ex. till läxläsning, extra pedagogiskt stöd, utveckling av
biblioteksverksamheten i skolorna. Omfattande insatser görs också för att
förbättra kompetensen hos den pedagogiska personalen i både förskolor
och skolor med syfte att höja kvaliteten i språkundervisningen.
En grundläggande förutsättning i arbetet med de lokala åtgärdsplanema
är vad som kallas boendedialogen eller underifrånperspektivet. Erfaren-
heterna av olika satsningar som gjorts tidigare för att motverka segrega-
tion och utanförskap visar på betydelsen av att de boende i områdena
aktivt far och kan medverka i diskussioner och beslut om vilka åtgärder
som skall vidtas. Denna dialog tar sig olika uttryck i bostadsområdena,
men de boendes egna organisationer spelar naturligtvis en betydande roll,
liksom mera traditionella föreningar, kulturföreningar och invandrarföre-
ningar. På andra platser prövas öppna möten för alla boende, arbetsgrup-
per eller husmöten. I flera kommuner har speciella ungdomsråd skapats
för att ta till vara ungdomarnas syn på hur bostadsområdena skall
utvecklas.
Fortsatt satsning
Storstadspolitiken skall ses som ett långsiktigt politikområde, där erfaren-
heterna från tidigare projektverksamhet tas till vara. Regeringen föreslår i
årets ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) att ytterligare
medel anvisas för år 2003. De lokala utvecklingsavtalen skall revideras
minst en gång per år för att ytterligare förfina verksamheten genom att
vunna erfarenheter och förändringar som genomförs inom näraliggande
politikområden tas till vara och förs in i avtalen.
59
Vidare bör nämnas att regeringen under åren 1995-1999 avsatte sam-
manlagt 50 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden för att socialtjänsten
i samarbete med ideella organisationer skall kunna utveckla och pröva
olika typer av verksamheter för bam som av olika skäl står utanför den
reguljära barnomsorgen och som syftar till att öka deras integrations-
möjligheter i samhället. Medlen har fördelats i samråd med Storstads-
kommittén (1995:1). Satsningen omfattar stöd till sammanlagt ett tjugotal
projekt i Stockholm, Botkyrka, Huddinge, Haninge, Göteborg och
Malmö. Några av projekten innefattar ett stort antal delprojekt vilket
sammanlagt ger över hundra projekt.
De olika delprojekten har lämnat såväl del- som slutrapporter till
Arvsfondsdelegationen för att delegationen och Storstadskommittén
skulle kunna följa de processer och verksamhetsformer som utvecklades
med stöd av arvsfondsmedlen. En särskild utvärderare arbetar nu med en
utvärderingsrapport som kommer att presenteras i antologiform.
Sammanfattande beskrivning: Sverige har fatt två nya lagar som
bl.a. ger bam en laglig rätt till förskoleverksamhet på samiska, finska
och meänkieli i åtta kommuner i Norrbottens län.
Situationen för de romska bamen är ofta problematisk och kräver
stor uppmärksamhet i det fortsatta arbetet.
Allmänt
Beteckningen bam tillhörande nationella minoriteter är normalt inte en
grund för att beskriva barnens situation i Sverige. Skälet till det är att
minoritetsbam i allmänhet lever helt vanliga liv. Den nya minoritets-
lagstiftning som riksdagen antagit berör dock bam i så stor utsträckning
att den bör redovisas här.
Den 2 december 1999 antog riksdagen regeringens förslag i proposi-
tionen Nationella minoriteter i Sverige (prop. 1998/99:143, bet.
1999/2000:6, rskr. 1999/2000:69). Det innebär att samer, sverigefinnar,
tomedalingar, romer och judar erkänns som nationella minoriteter i
Sverige samt att åtgärder vidtas till stöd för minoritetsspråken samiska,
finska, meänkieli, romani chib och jiddisch. Genom beslutet har Sverige
kunnat ratificera två Europarådskonventioner på området: ramkonven-
tionen om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan
om landsdels- eller minoritetsspråk.
Inom ramen för den nya minoritetspolitiken har två lagar antagits som
bl.a. ger föräldrar som talar samiska, finska och meänkieli rätt att för sina
bams räkning fa hela eller delar av förskoleverksamheten på nämnda
språk i åtta kommuner i Norrbottens län. De båda lagarna trädde i kraft
den 1 april 2000. De berörda kommunerna i Norrbottens län erbjuder
redan i dag förskoleverksamhet på samiska respektive finska i varierande
omfattning och i olika former. Det finns också olika förutsättningar i
olika kommuner när det gäller tillgång på språkkunnig personal, perso-
Skr. 1999/2000:137
60
nålens pedagogiska utbildning när det gäller bams tvåspråkighet och vad
gäller antal bam vars föräldrar kan antas efterfråga förskoleverksamhet
på samiska, finska eller meänkieli. De olika förutsättningarna motiverar
enligt regeringens uppfattning att kommunerna i ett första steg får möj-
lighet att organisera förskoleverksamheten enligt de resurser och den
efterfrågan som finns i dag. Kommunerna ges således med detta förslag
möjlighet att själva välja hur de vill utforma den verksamhet som erbjuds
på samiska, finska och meänkieli. När kommunerna utformar förskole-
verksamhet på dessa språk är det angeläget att sådan förskoleverksamhet
utformas så att den också innehåller inslag av den kultur och de traditio-
ner som hänger samman med språken. Det är också önskvärt att förskole-
personalen far utbildning i hur de bäst kan stödja barnens tvåspråkighet.
I prop. 1998/99:143 föreslås vidare att läroplanen för det obligatoriska
skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) respektive de
frivilliga skolformerna (Lpf 94) ändras så att det anges att eleverna skall
ges kunskap om minoritetsspråken och om de nationella minoriteternas
kultur, religion och historia. Beredning pågår för närvarande inom
Utbildningsdepartementet.
Romska barn i Sverige
När det gäller levnadsförhållandena för bam som tillhör de nationella
minoriteterna finns relativt begränsad aktuell dokumentation. Förutom
situationen för de romska bamen finns det heller inga skäl att tro att
minoritetsbamens situation skiljer sig från svenska bams när det gäller
uppväxtvillkor.
Sett ur såväl ett svenskt som ett europeiskt perspektiv är de romska
barnens situation i många avseenden mycket svårare än situationen för
andra utsatta grupper. En viktig fråga är därför hur det svenska samhället
kan agera så att de romska bamen reellt ges samma rättigheter och möj-
ligheter som andra bam.
I Sverige finns det i dag uppskattningsvis 25 000 romer exklusive de
resande. Ett utmärkande drag för den romska befolkningen i Sverige är
dess mångfald. Majoriteten av romema, de utomnordiska, har kommit
under 1960-talet och senare. Till följd av konflikten på Balkan har minst
4 000 romer från det foma Jugoslavien, många från Bosnien, kommit till
Sverige.
Kunskapen om hur de romska bamen har det i Sverige är bristfällig. De
undersökningar som gjorts har ofta fokuserat på deras situation i skolan.
En arbetsgrupp för romska frågor inom f.d. Inrikesdepartementet pre-
senterade år 1997 skriften Romer i Sverige - tillsammans i förändring
(Ds 1997:49). Arbetsgruppen är fortfarande verksam inom Kulturdepar-
tementet. I rapporten ges en bild av hur romska vuxna och bam har det i
Sverige. Även om statistik saknas finns det mycket som tyder på att
romemas levnadsförhållanden är sämre än majoritetsbefolkningens när
det gäller t.ex. hälsa, sysselsättning, utbildning och boende. Narkotika-
missbruk, som för 10-15 år sedan var praktiskt taget obefintligt bland
romer, har blivit allt vanligare.
I mars 1999 redovisade Skolverket ett regeringsuppdrag, Romer och
den svenska skolan. Verket konstaterar i sin rapport att det är mycket fa
Skr. 1999/2000:137
61
romer som tar sig igenom det svenska skolsystemet i enlighet med de
nationella målen. Inför grundskolans avslutningsår anser de lärare som
deltagit i undersökningen att bara cirka 12 procent av pojkarna och
knappt 20 procent av flickorna har goda förutsättningar för att klara
utbildningen. Av rapporten framgår att de romska bamen i de lägre
klasserna går i skolan ungefär som andra bam även om frånvaron är stor.
De romska flickorna har särskilt stor frånvaro under de senare skolåren.
Trots den befogade oro som finns när det gäller framtiden för många av
de romska bamen finns det också en positiv utveckling. Ett antal kom-
muner, t.ex. Norrköping, Helsingborg och Köping har anställt romska
elev- eller lärarassistenter. Genom dem har bamen inte bara fatt en före-
bild från sitt eget folk utan också ett stöd i skolarbetet och en trygghet i
skolsituationen. Ibland har också assistenterna fungerat som brobyggare
mellan skolan och hemmet. Det finns tecken som talar för att närvaron av
romska elevassistenter i skolan har en avgörande betydelse för att åstad-
komma en positiv utveckling av de romska barnens skolgång. De romska
bamen från f.d. Jugoslavien vars familjer kom till Sverige i början av
1990-talet tycks anpassa sig relativt väl till den svenska skolan. En bidra-
gande faktor kan vara den positiva syn på skolan som deras föräldrar och
kanske också de själva har utvecklat i det gamla hemlandet.
Romani chib, det romska språket, spelar en mycket viktig roll i den
romska kulturen och identiteten för många romer. En väl fungerande
modersmålsundervisning är ofta en viktig signal för romska föräldrar att
samhället respekterar dem och deras kultur. Det är också ett ämne där
bamen kan stärka och vidareutveckla sitt självförtroende. Förhållandevis
få romska bam deltar i modersmålsundervisning. En anledning är att det
på många håll saknas lärare eller att det kan vara svårt att tillgodose
önskemål om undervisning på en viss varietet av romani chib. Ett annat
skäl kan vara att rätten till modersmålsundervisning omfattar bara i
princip ett språk för en elev. En romsk elev som kommer från utlandet
kan dock få modersmålsundervisning i två språk om det finns särskilda
skäl. Tyvärr förekommer det att föräldrarna inte känner till att de har rätt
att kräva att deras bam får modersmålsundervisning i såväl romani som i
ett annat språk som talas i hemmet.
I sin rapport pekar Skolverket på att staten inte har tillräckligt detalje-
rad kunskap om hur insatser bäst görs på kommun- och skolnivå. Verkets
slutsats är att denna kunskap måste öka samtidigt som konkreta insatser
faktiskt kommer till stånd. I rapporten uppmärksammas även svårig-
heterna för de romer, och även andra elever, som inte klarar av grund-
skolan, men som återvänder till skolbänken senare i livet. Från och med i
år finns särskilda medel avsatta hos Skolverket för utvecklingsarbete som
syftar till att stödja romska elevers situation. Inom ramen för minoritets-
politiken har regeringen gett uppdrag till Skolverket, Statens kulturråd
och Folkbildningsrådet som bl.a. omfattar det romska folket i egenskap
av nationell minoritet.
Det finns många faktorer som har samverkat till att det fortfarande
finns en romsk folkgrupp som lever vid sidan om det övriga samhället,
som är eftersatt och utsatt. Samtidigt är det tydligt att metoden att arbeta
tillsammans med romer är en framgångsrik väg. Ett exempel på det finns
i Helsingborg. Där har den romska föreningen Vorta Drom initierat ett
Skr. 1999/2000:137
62
projekt, Romska ungdomar i Helsingborg. Projektet vänder sig till Skr. 1999/2000:137
romska grundskole- och gymnasieelever. Syftet är att på olika sätt
underlätta for bamen att genomfora grundskolan och gymnasiet. Att
genom uppsökande verksamhet förmå föräldrarna att engagera sig i
barnens skolarbete är ett annat mål.
Sammanfattande beskrivning: Ett målmedvetet arbete har bedrivits
för att utveckla ett bamperspektiv i asyl- och mottagandeprocessema.
Detta arbete följs nu upp med konkreta åtgärder i syfte att förbättra
barnens situation.
Inledning
Bam och ungdomar som ensamma eller tillsammans med sina föräldrar
har lämnat sitt hemland har samma grundläggande behov av omvårdnad
och skydd, av kontinuitet i relation till sina föräldrar och respekt för sin
integritet som andra bam. Men det faktum att de har lämnat eller flytt
från sitt hemland, och ännu inte vet om de får möjlighet att rota sig här,
innebär att dessa bam i många avseenden befinner sig i en svårare situa-
tion än andra.
Många bam och vuxna som har lämnat eller flytt från sitt hemland
upplever en rad förluster - oavsett av vilket skäl de har lämnat sitt land.
De har skilts från sina släktingar och vänner utan att veta om de någonsin
kommer att mötas igen. De har lämnat det språk de delade med sin
omgivning, det språk de lärde sig att förstå och förklara omvärlden med.
En del av dessa bam har också upplevt våld av olika slag. Under det
svenska ordförandeskapet i ministerrådet inom EU våren 2001 kommer
dessa frågor att ges en särskild uppmärksamhet. Sverige anordnar då ett
seminarium ”Bam i krig och på flykt - ett bamperspektiv i flykting- och
biståndspolitiken”.
Enligt artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter skall barnets
bästa alltid beaktas i alla åtgärder som rör bam. Sedan lång tid tillbaka
pågår ett aktivt arbete för att stärka bamperspektivet i såväl asyl- som
mottagandeprocessen. Arbetet bedrivs med barnkonventionen som
utgångspunkt och äger rum såväl på det nationella planet som inom EU.
Med barnkonventionens artikel 3 som förebild infördes år 1997 en
portalbestämmelse i utlänningslagens (1989:529) inledande kapitel som
lyder: ”1 fall som rör ett bam skall särskilt beaktas vad hänsynen till
barnets hälsa och utveckling samt bästa i övrigt kräver” (1 kap. 1 §).
Detta betyder att barnets bästa skall vägas in i alla led i asylprocessen, i
mottagandet av barnet, i utredningar, i bedömningar av humanitära skäl
och vid en eventuell avvisning. Samma år fördes också barnkonventio-
nens artikel 12 om barnets rätt att få komma till tals i frågor som rör
barnet, i detta fall asylprocessen, in i 11 kap. utlänningslagen. Likaså
förändrades bl.a. reglerna om förvarstagande i 6 kap. samma lag.
63
3 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 137
De utvärderingar av lagändringarna som har gjorts visar att portal- Skr. 1999/2000:137
bestämmelsen i utlänningslagen har fatt genomslag. Barnet som befinner
sig i asylprocessen är i dag mycket mera synligt, både i utredningar och i
beslut. Medvetenheten om barnets situation och barnets rättigheter har
ökat. Detta innebär dock inte att alla problem och svårigheter är lösta.
Vad som är barnets bästa i olika situationer är inte entydigt eller själv-
klart, vare sig i policyfrågor eller i praktiskt vardagsarbete. Både politiker
och beslutsfattare ställs inför en rad dilemman och avvägningsproblem
när det gäller att bedöma vad som faktiskt är barnets bästa. Många gånger
måste en avvägning göras mellan alternativ som kan fa både positiva och
negativa konsekvenser för barnet.
Bam som ensamma eller tillsammans med sina föräldrar har flytt
undan krig och förföljelse har rätt till skydd i Sverige på samma grunder
som vuxna. Grundbulten i svensk flyktingpolitik är asylrätten enligt
Genévekonventionen. Portalbestämmelsen om barnets bästa far framför
allt betydelse i bedömningen av om det finns humanitära skäl för uppe-
hållstillstånd. I dessa beslut tas till exempel hänsyn till barnets anknyt-
ning till Sverige och barnets behov av vård och omsorg, vilket vägs in
tillsammans med en rad andra omständigheter.
Barnets bästa vägs alltid in i besluten. Portalbestämmelsen betyder
dock inte att alla bam som vill kan fa stanna i Sverige. Att vara bam är
således inte i sig en grund för uppehållstillstånd. På utlänningslagstift-
ningens område vägs också andra intressen in. Behovet av en reglerad
invandring, var barnet haft sin uppväxt och huvudsakligen bott före
ankomsten till Sverige och hur barnets levnadsförhållanden skulle bli i
hemlandet vid en återresa är exempel på sådana intressen.
Barnkonventionen har vidare gett upphov till ett omfattande metod-
utvecklingsarbete inom såväl Migrationsverket (tidigare Statens invand-
rarverk) som Utlänningsnämnden, vilket redovisas nedan.
Antalet asylsökande barn m.fl.
Det totala antalet asylsökande uppgick under år 1999 till drygt 11 200
personer, av vilka ca 2 800 var bam under 18 år. Antalet asylsökande
bam utan vårdnadshavare uppgick till ca 240. De ensamkommande
bamen kom främst från Irak (80), Somalia (33), Förbundsrepubliken
Jugoslavien (27), Afghanistan (14) och Eritrea (9).
I slutet av mars 2000 var nära 6 000 bam under 18 år registrerade i
Migrationsverkets mottagandesystem. Bland de länder bamen kom från
kan nämnas Förbundsrepubliken Jugoslavien (2 887), Irak (718),
Bosnien-Hercegovina (445), Iran (353) och Syrien (130). Antalet stats-
lösa bam uppgick under samma tidpunkt till 168.1 antalet bam inbegrips
här asylsökande bam, bam som erhållit ett lagakraftvunnet avvisnings-
beslut och som ännu inte har lämnat landet samt bam som beviljats tids-
begränsade uppehållstillstånd främst med stöd av den s.k. Kosovo-
förordningen (Förordning (1999:209) om tidsbegränsade uppehålls-
tillstånd i vissa utlänningsärenden).
64
Skola m.m.
För bam i förskoleåldern som bor på någon av Migrationsverkets anlägg-
ningar anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Migrationsverket har
fastställt särskilda riktlinjer för denna verksamhet. Bam som bor i eget
boende kan i mån av närhet till en anläggning delta i denna verksamhet.
Vissa mottagningsenheter köper även platser i den av kommunen anord-
nade öppna förskolan samt platser i kommunernas förskoleklasser.
Bam i grundskoleåldern som vistas i Sverige i avvaktan på beslut i ett
ärende om uppehållstillstånd eller under liknande omständigheter har rätt
till grundskoleundervisning enligt 6 kap. 2 § grundskoleförordningen
(1994:1194). Enligt förordningen om undervisning av asylsökande bam
(SKOLFS 1993:21) skall de få undervisning i vissa ämnen under minst
15 schemalagda veckotimmar under det första läsåret. Efter det första året
skall en successiv ökning ske av antalet veckotimmar och ämnen. Utöver
dessa timmar skall undervisning i skapande verksamhet och idrott anord-
nas under minst fem schemalagda veckotimmar. Statlig ersättning lämnas
till kommunerna för kostnader för grundskoleundervisning enligt förord-
ningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.
Ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande verksamhet
genom Migrationsverkets försorg. Många av de ungdomar som kan och
vill erbjuds undervisning i den ordinarie gymnasieskolan. De asylsökande
barnens skolgång sker i kommunens regi inom den ordinarie skolan var-
för Skolverkets allmänna råd gäller även för deras skolgång.
Asylsökande bam är inte folkbokförda i Sverige vilket innebär att de
inte betraktas som bosatta i landet. Detta medför att de inte har någon
generell rätt till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, förskoleklass,
grundskola respektive gymnasieskola (och motsvarande skolformer) i
samma utsträckning som svenska bam. Den parlamentariska Bamkom-
mittén pekade i sitt slutbetänkande (SOU 1997:116) på att detta för-
hållande inte är i överensstämmelse med barnkonventionens bestäm-
melser och anda.
Regeringen tillsatte i november 1999 en arbetsgrupp inom Utbild-
ningsdepartementet med uppgift att utreda frågor kring asylsökande bams
rätt till skolgång m.m. för att dessa bättre skall överensstämma med
intentionerna i barnkonventionen. Enligt direktiven till arbetsgruppen
skulle konsekvenserna om asylsökande bam erbjuds förskoleverksamhet,
skolbarnsomsorg och förskoleklass belysas och redovisas. Arbetsgruppen
skulle vidare utreda konsekvenserna om asylsökande bam ges samma rätt
till grundskola och gymnasieskola (och motsvarande skolformer) som
bam som är bosatta i Sverige. Med hänvisning till riksdagens tillkänna-
givande vid behandlingen av regeringens skrivelse Migration och asyl-
politik (skr. 1998/99:9, bet. 1998/99:SfU5, rskr. 19998/99:162) ingick
även i uppdraget att göra en kartläggning av hur många asylsökande bam
och ungdomar som i dag utnyttjar den undervisning som erbjuds samt
vad som i resurshänseende krävs för att de skall kunna tillgodogöra sig
gymnasial undervisning. Även orsakerna till att utbildningen inte utnytt-
jas borde analyseras. I direktiven ingick inte någon analys av konsekven-
serna om asylsökande bam erbjuds pedagogisk verksamhet och fritids-
Skr. 1999/2000:137
65
verksamhet året runt då regeringen har prioriterat rätten till fullständig Skr. 1999/2000:137
skolgång. Arbetsgruppen har nyligen lämnat sina förslag (Förskola, skola
och skolbarnsomsorg för asylsökande bam, Ds 2000:26), som nu är ute
på bred remiss. I den fortsatta beredningen av ärendet kommer rege-
ringen noggrant att analysera olika synpunkter på arbetsgruppens förslag.
Hälso- och sjukvård samt tandvård m.m.
De asylsökande bamen har rätt till samma hälso- och sjukvård samt tand-
vård som i Sverige bosatta bam med stöd av ett avtal mellan staten och
Landstingsförbundet. Vårdens innehåll och omfattning måste dock alltid
utifrån en medicinsk bedömning ställas i relation till barnets förväntade
vistelsetid i Sverige. Det är emellertid viktigt att funktionshindrade bams
behov av habilitering och hjälpmedel uppmärksammas vid de inledande
hälsokontrollerna. I den omfattning som landstingen ger vård enligt
avtalet lämnas statlig ersättning till landstingen enligt förordningen
(1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asyl-
sökande.
Vid Utrikesdepartementet finns sedan år 1998 en arbetsgrupp med
uppgift att följa upp det statliga ersättningssystemet till landstingen för
hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. I arbetsgruppens uppdrag ligger
även att följa upp innehåll och omfattning i den vård landstingen åtagit
sig att ge asylsökande m.fl. Socialstyrelsen har år 1999 lämnat en första
redovisning om innehållet och omfattningen i den vård landstinget åtagit
sig att ge till asylsökande m.fl. Arbetet avgränsades till mottagandet i
dåvarande Göteborgs och Bohusläns landsting. Av redovisningen fram-
kommer bl.a. att asylsökande bam genomgår i princip samma rutiner på
barnavårdscentralerna som i Sverige bosatta bam och barnavårdscentra-
lerna uppges ha en god beredskap och uppmärksamhet för att fånga upp
bam som far illa.
Hösten 1998 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att föreslå åtgär-
der för att stärka bamkompetensen inom hälso- och sjukvården m.m.
Inom ramen för uppdraget skulle även det medicinska omhändertagandet
för asylsökande bam belysas. Uppdraget har utförts i samråd med Migra-
tionsverket och Landstingsförbundet. Socialstyrelsen har i mars 2000
redovisat sitt uppdrag till regeringen.
Av redovisningen framkommer bl.a. att bamsjukvård, inkluderande ut-
redning och behandling ges utan inskränkningar inom såväl primärvård
som öppen och sluten specialistvård. Asylsökande bam omhändertas i
detta avseende som alla andra bam i det svenska samhället. Undantagen
är dock behandling som beräknas pågå under flera år, t.ex. ortopedi.
Sådan behandling ges inte förrän det är klart att barnet far permanent
uppehållstillstånd. Bamen far också bampsykiatrisk behandling utan
inskränkningar. Dock finns, enligt redovisningen, generellt vissa brister
när det gäller kännedom om vilka asylsökande barnfamiljer som faktiskt
vistas inom landstingets verksamhetsområde. Detta kan medföra att
bamen inte kallas till hälsoundersökningar och inte heller far den hälso-
och sjukvård samt tandvård som erbjuds flertalet svenska bam. I detta
sammanhang kan nämnas att Migrationsverket i samråd med Landstings-
förbundet nu håller på att se över de befintliga rutiner som finns avseende
66
information från Migrationsverket till landstingen om vilka asylsökande
bam som vistas i respektive landstings upptagningsområde.
I rapporten påpekar Socialstyrelsen också att det inom skolhälsovården
finns en stor osäkerhet kring hälso- och inskrivningsundersökningar av
asylsökande bam. Styrelsen avser därför att initiera ett arbete för att ta
fram sådana riktlinjer i samråd med Skolverket, Smittskyddsinstitutet och
Svenska kommunförbundet.
Socialstyrelsen och Migrationsverket har i juni 1999 redovisat ett rege-
ringsuppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen när det gäller bam
som hålls gömda inför verkställigheten av ett avvisnings- eller utvis-
ningsbeslut (se även under avsnitt 3.8.2). Av rapporten framkommer att
de humanitära frivilligorganisationema kände till ca 150 gömda bam.
Antalet gömda bam har minskat de senaste åren. Regeringens bedömning
är att det beror både på förbättringar i asylprocessen och på att barn-
familjer oftare far uppehållstillstånd av humanitära skäl sedan regeringen
fört in portalbestämmelsen om barnets bästa i utlänningslagen. I rappor-
ten föreslås att de gömda bamen skall tillförsäkras hälso- och sjukvård
och att landstingen borde fa ett vårdansvar även för dessa bam. Efter
överläggningar med Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och frivillig-
organisationema beslutade regeringen den 30 mars 2000 att dessa bam
skall få hälso- och sjukvård samt tandvård enligt samma ordning som
gäller för de asylsökande bamen. Landstingen kommer därmed att fa
statlig ersättning för denna vård. Frivilligorganisationema har framfört att
de liksom hittills avser att medverka till att dessa bam kommer till lämp-
lig vårdgivare.
Skr. 1999/2000:137
Boendet
Migrationsverket är huvudman för mottagandet av asylsökande. Verket
skall se till att det finns platser vid någon av verkets anläggningar för
dem som inte kan ordna sitt boende på egen hand. När det gäller anlägg-
ningsboendet sker detta många gånger i vanliga lägenheter med självhus-
håll. Det är också en strävan från Migrationsverket att placera barn-
familjer i lägenhetsboende. Asylsökande m.fl. som väljer att ordna sitt
eget boende bor oftast inneboende hos släktingar och vänner. Vad avser
de ensamkommande bamen bor huvuddelen av dessa bam, efter social-
nämndens medgivande, hos släktingar. De kan även bo på Migrations-
verkets särskilda anläggningar för ungdomar.
Migrationsverket tog under hösten 1998 initiativ till en översyn av
mottagandesystemet för asylsökande och flyktingar. Av en rapport som
lämnats i juni 1999 framkommer bl.a. behov av bättre stöd till de bam
och föräldrar som är registrerade i mottagandesystemet samt en bättre
samverkan med kommunerna i dessa frågor. Migrationsverket har under
hösten 1999 lämnat utredningen på en bred remiss. Ett utvecklingsarbete
med anledning av vissa förslag och idéer som kommit fram i utredningen
och från remissinstanserna har redan påbörjats. Migrationsverket kommer
under året att göra en samlad framställning med förslag i de delar som
fordrar statsmakternas beslut.
Barnprojektet
Skr. 1999/2000:137
Socialstyrelsen och Migrationsverket fick år 1998 i uppdrag av rege-
ringen att kartlägga situationen för de bam som, i syfte att undgå ett
avvisnings- eller utvisningsbeslut, lever gömda. Rapporten När bam lever
gömda (SoS-rapport 1999:5) överlämnades till regeringen i juni 1999. I
samband med utarbetande av rapporten identifierade Migrationsverket ett
antal områden inom asylprocessen som är i behov av en översyn. Verket
startade därför under hösten 1999 ett projekt för att se över och utveckla
Migrationsverkets samtliga processer som berör bam. Översynen
omfattar, förutom asylsökande barnfamiljer, även ensamkommande bam
samt anknytningsärenden och ärenden om tillfällig vistelse som berör
bam. Översynen gäller således inte bara ärenden där barnet självt är part
utan också ärenden som på annat sätt berör ett bam, såsom t.ex. när ett
avgörande rörande en förälder påverkar barnets situation.
Migrationsverket kunde på ett tidigt stadium av översynen konstatera
att det fanns brister när det gäller samverkan mellan verket och andra
huvudmän, inte minst vad gäller gränsdragningen mellan Migrations-
verkets och kommunernas ansvarsområden. En kommun har enligt
socialtjänstlagen (1980:620) ansvar för alla bam som vistas i kommunen
oavsett om de är utlänningar eller bosatta i Sverige och därmed också för
att bam som söker uppehållstillstånd inte far illa och att deras rättigheter i
övrigt tas till vara. Migrationsverket kommer därför att bjuda in berörda
myndigheter och organisationer till en samverkansgrupp i syfte att tillföra
verkets bamprojekt kunskap och underlag inför det fortsatta arbetet samt
för att skapa en permanent bas för samråd och erfarenhetsutbyte. Genom
detta initiativ bör dessa problem undanröjas.
I det följande redogörs för bamprojektets olika delar.
- Utredningar med barn
Migrationsverket arbetar med att förbättra utredningar där bam berörs.
Det behövs höjd bamkompetens hos handläggarna och en utveckling av
metodiken samt tydligare riktlinjer för när och hur bam skall höras.
Migrationsverket har i detta syfte inlett ett samarbete med bl.a. "Tema
bam" vid Linköpings universitet för att öka verkets kunskap om utred-
ningsmetodik.
— Att uppmärksamma psykisk ohälsa hos barn och deras föräldrar
Av den kartläggning som Socialstyrelsen och Migrationsverket gjorde år
1999 framgår att det är vanligt att det finns uppgifter om psykisk ohälsa
hos en eller flera familjemedlemmar i ärenden där familjen har gömt sig
eller har väntat länge på uppehållstillstånd. Dessa uppgifter framkommer
vanligen inte förrän det finns ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut. I syfte
att kunna ge ett bättre stöd till familjer där någon visar tecken på psykisk
ohälsa är det därför viktigt att både mottagnings- och asylhandläggare har
förmåga att tidigt uppmärksamma sådana tecken. En kompetensutveck-
ling måste således äga rum och rutiner för dokumentation av iakttagelser
och inhämtande av utlåtande om hälsotillstånd måste utarbetas.
68
— Att förstå och acceptera avlägsnandebeslut
Inom Migrationsverket pågår ett arbete med att förbättra förutsättning-
arna för att de som får ett avlägsnandebeslut förstår och accepterar be-
slutet. Detta är en viktig del i arbetet med att förhindra att barnfamiljer
gömmer sig. Det s.k. språk vårdsprojektet, som nu är avslutat, har medfört
att besluten nu motiveras på ett för familjerna mer förståeligt sätt. Språk-
vården inom Migrationsverket fortsätter i olika former även om själva
projektet har avslutats.
För att familjerna skall fa så tydliga besked som möjligt om beslutets
innehåll, och om nuvarande praxis, är det viktigt att det offentliga biträ-
det deltar när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut delges muntligt.
Denna modell kommer att prövas för de familjer från Koso vo som kom-
mer att fa beslut om utvisning när deras tillfälliga uppehållstillstånd löper
ut.
Även Migrationsverkets återvändandearbete skall utvecklas ytterligare.
Det är viktigt att återvändandeperspektivet hålls öppet under hela asyl-
processen genom att t.ex. alternativa lösningar för familjens, såväl föräld-
rarnas som barnens, framtid diskuteras.
— Early warning system
Migrationsverket håller på att utveckla ett system för att uppmärksamma
och ge stöd till barnfamiljer som verkar vara i riskzonen för att gömma
sig. Ett nära samarbete mellan Migrationsverkets mottagnings- och asy-
lenheter, men även med Utlänningsnämnden skall därför utvecklas. Syf-
tet är att fa ett underlag för en systematisk uppföljning av vilka familjer
som valt att gömma sig och vilka omständigheter som förelegat i dessa
fall.
— Statistikutveckling
Migrationsverket kommer att, i samarbete med Utlänningsnämnden och
Rikspolisstyrelsen, se över statistiksystemen i syfte att utveckla en löpan-
de och lättillgänglig statistik om bam under och efter asyl- och bosätt-
ningsprocessen. Behovet är särskilt angeläget när det gäller de gömda
bamen, men också svårt att tillgodose för just denna grupp.
-Asylprocessen för barn i familj
Detta delprojekt syftar till att utifrån ett bamperspektiv se över hela asyl-
processen på detaljnivå. Exempel på frågor som kommer upp i denna del
är en individuell handläggningsplan för barnet, samverkan mellan
Migrationsverket och vistelsekommunen, skolgång samt hälso- och sjuk-
vård samt bam vars föräldrar av olika anledningar inte utövar sitt vård-
nadsansvar. Det skall även nämnas att ett viktigt mål för denna del av
projektet är att förkorta handläggningstidema för barnfamiljer (se även
nedan under rubriken Bam som kommit ensamma till Sverige).
Skr. 1999/2000:137
69
— Anknytningsärenden som berör barn
Skr. 1999/2000:137
Ansökningsprocessen i anknytningsärenden skall ses över utifrån ett
bamperspektiv. Även för denna delprocess handlar det om en översyn på
detaljnivå.
I ett s.k. anknytningsärende kan barnet antingen vara ensamsökande
eller medsökande. Då ansökan görs från hemlandet utförs utredningen av
svensk utlandsmyndighet medan Migrationsverket gör utredningen då
ansökan lämnats in i Sverige, efter inresan. Barnet kan också vara den till
vilken anknytning åberopas. Särskilt när det gäller de utredningar som
görs vid utlandsmyndigheterna finns det skäl att se över i vilka fall så-
dana skall göras och hur dessa skall gå till, samt vilken bamkompetens
som kan krävas av personalen.
Andra områden som kommer att bli aktuella för översyn inom Migra-
tionsverket är vårdnads- och förmyndarffågor, vem som är behörig att
företräda barnet, bams rättskapacitet, god man/offentligt biträde och
samverkan med sociala myndigheter.
- Barn som har kommit ensamma till Sverige
När det gäller bam som har kommit ensamma till Sverige har Migra-
tionsverket sedan länge väl utvecklade rutiner för mottagning, handlägg-
ning och utredning. De som handlägger dessa ärenden har utbildning och
erfarenhet som gör dem särskilt lämpade för att handha utredningar med
bam.
Den översyn som pågår när det gäller denna grupp av bam gäller
framför allt gränsdragningen mellan Migrationsverkets och kommuner-
nas ansvarsområde. Migrationsverket har i sin ambition att värna om
barnets bästa i praktiken kommit att överta det ansvar som egentligen
ankommer på kommunerna. Det gäller här att utarbeta gemensamma rikt-
linjer för ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och berörda
huvudmän samt att vidareutveckla den samverkan som redan finns inom
de områden där ett gemensamt ansvar har identifierats. Målet med denna
översyn är bl.a. att förkorta handläggningstidema. Tanken är att dessa
bam efter en tämligen kort tid efter ankomsten till Sverige skall få ett
definitivt besked huruvida de får stanna här. De bam som inte är i behov
av uppehållstillstånd i Sverige och vars föräldrar meddelat att de kommer
ta emot barnet i hemlandet kommer att meddelas avslag på sin ansökan.
Övriga bam skall beviljas permanent uppehållstillstånd. I dag beviljas
många av de bam vars föräldrar inte kan spåras endast ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd i avvaktan på att mottagandet i hemlandet skall lösas.
Denna ordning är emellertid inte tillfredsställande eftersom bamen under
tämligen lång tid tvingas leva i ovisshet om framtiden. Enligt en av
Migrationsverket tänkt ordning skall dessa bam i stället - såvitt de inte
kan återsändas till föräldrarna, andra anhöriga eller i vissa fall myndig-
heterna i hemlandet - omgående beviljas permanent uppehållstillstånd.
Vad sedan gäller frågan om mottagande i hemlandet skall denna, enligt
den här tänkta modellen, handhas av kommunerna i stället för av Migra-
tionsverket. Kommunernas arbete med att spåra föräldrar och fa dem att
70
ta emot barnet, eller i vart fall återuppta kontakten med barnet, skall base- Skr. 1999/2000:137
ras på frivillighet från föräldrarnas sida.
Arbetet med att överföra ansvar till kommunerna påbörjades under
våren 2000 och förväntas vara slutfört under år 2001.
- Praxis i ärenden som rör barn
Migrationsverket har för avsikt att göra en större sammanställning av
beslut från regeringen, Utlänningsnämnden och Migrationsverket som rör
bam. Tanken är att utveckla och uppdatera den sammanställning som
redan finns i dag. Den nya sammanställningen skall regelbundet uppdate-
ras och i avidentifierat skick finnas tillgänglig i LIFOS, Migrations-
verkets ADB-baserade system för land- och praxisinformation. Detta
arbete beräknas kunna påbörjas under år 2000.
Sammanfattande beskrivning: En betydande andel av bamen som
iever i Sverige har utländsk bakgrund. Stora krav ställs på introduk-
tionsprocessen, liksom på de svenska myndigheter som först möter
bamen. Förskolan och skolan spelar många gånger en avgörande roll
för barnens introduktion i det svenska samhället. Särskilda insatser
behöver riktas till vissa utsatta flickor med utländsk bakgrund.
Inledning
I dag har ungefär en femtedel av alla bam under arton år i Sverige minst
en förälder född utomlands. Drygt sex procent av bamen har själva
invandrat. Bam med utländsk bakgrund utgör ingen enhetlig grupp.
Deras föräldrar kan ha varit bosatta i Sverige i decennier eller vara
nyanlända, och deras sociala och ekonomiska villkor liksom deras
kulturella och religiösa bakgrund kan vara mycket varierande.
För att bam med utländsk bakgrund skall fa samma rättigheter och
möjligheter som andra bam krävs bl.a. att förskolan och skolan präglas
av en öppen attityd till mångfalden i samhället. De måste också vara
trygga och attraktiva mötesplatser för alla oavsett deras etniska och kultu-
rella bakgrund.
Introduktion av barn som har fått uppehållstillstånd av flykting- eller
flyktingliknande skäl
Regeringen har i propositionen Sverige, framtiden och mångfalden - från
invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) lagt fast vad
som bör ingå i ett kommunalt introduktionsprogram. Bland annat skall
nyanlända bam och ungdomar uppmärksammas och introduktions-
programmet utformas för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole-
och skolverksamheten. Integrationsverket (f.d. Statens invandrarverk)
konstaterar i sin utvärdering av det samordnade flyktingmottagandet åren
71
1991-1996 att bamen ofta har haft en undanskymd plats i introduktions- Skr. 1999/2000:137
programmen. Anledningen är att de kommunala tjänstemännen i regel har
fokuserat på familjen som helhet och därigenom inte har sett bamen som
egna individer.
Senare undersökningar tyder på att forbättringar har skett. I en under-
sökning av Statistiska centralbyrån avseende år 1999 framkommer att två
tredjedelar av de tillfrågade kommunerna upprättar särskilda introduk-
tionsplaner för bam och ungdomar. För mycket små bam är det knappt
var tredje kommun som upprättar en plan for barnets introduktion. Intro-
duktion för förskolebarn genomfors i särskild förskola i en tredjedel av
kommunerna, medan övriga kommuner tillhandahåller introduktion i
ordinarie förskola.
Deltagandet i förskoleverksamhet kan många gånger vara av avgörande
betydelse för bam med utländsk bakgrund. I förskolan möts bam med
olika etnisk bakgrund i en svenskspråkig miljö under just de tidiga små-
bamsår då språkinlärning är som lättast. Genom att många kommuner
utestänger bam till arbetslösa föräldrar har många bam med utländsk
bakgrund tyvärr gått miste om förskolans pedagogiska verksamhet. Bland
annat därför införs förskoleverksamhet för bam till arbetslösa föräldrar
från den 1 juli 2001.
Bam i familjer som har vistats kort tid i Sverige och som har kommit
hit som flyktingar är i en särskilt utsatt situation. De har ofta upplevt en
svår flyktingsituation och behöver stöd för att kunna gå vidare. Bam som
börjar i svensk skola utan att ha genomgått förskola behöver hjälp för att
ta igen det försprång som förskolebarnen har. Skolbarnen i sin tur kan ha
haft oregelbunden skolgång och tvingats byta skolsystem i Sverige. För-
äldrarna kan vara analfabeter eller endast ha kort skolutbildning. Under-
sökningar visar att många av dem som kom till Sverige i tonåren inte har
lyckats inhämta kamraternas försprång beträffande kunskaper i svenska
och att denna kunskapsbrist följer dem i vuxen ålder.
Bams och ungdomars förmåga att tillgodogöra sig verksamheten inom
förskola och skola har nära samband med deras fysiska och psykiska
hälsa. Det är därför nödvändigt att de, inom ordinarie förskoleverksamhet
och skola, far möjlighet att bearbeta sina upplevelser genom att arbeta
med t.ex. bild, form och drama. Det är viktigt att tillhandahålla profes-
sionell hjälp till dem som behöver bearbeta svåra upplevelser.
Nyanlända bam och ungdomar bör erbjudas fritidssysselsättning inom
ramen för introduktionsprogrammen genom samverkan med frivillig-
organisationer. För dem som bor i bostadsområden där det svenska språ-
ket talas i liten utsträckning är det särskilt viktigt att få möjligheter att
etablera svenska kontakter inom ramen för sina fritidsaktiviteter.
För ungdomar som inte är skolpliktiga bör insatserna syfta till att
snabbt fa dem att delta i samma aktiviteter som infödda ungdomar. De
bör påbörja gymnasieutbildning eller någon annan form av utbildning
under introduktionsperioden. Sfi-undervisningen bör utgå från den
enskilde individens erfarenheter och förutsättningar.
Integrationsverkets samlade arbete kring bam och ungdomar har främst
inriktats på skolfrågor. Verket har också initierat och givit bidrag till flera
utvecklingsprojekt bedrivna av eller inriktade på bam och ungdomar. En
särskild satsning har initierats kring våld och konflikter inom familjen
72
och unga flickors situation i samverkan med Rädda Bamen och en rad Skr. 1999/2000:137
invandrarorganisationer. Tillsammans med bl.a. Röda korsets ungdoms-
distrikt i Stockholm har verket inlett ett arbete kring ökad delaktighet i
skolan.
Utsatta flickor
Under våren 1999 uppmärksammades problemet med att flickor med
annan etnisk och kulturell bakgrund än majoritetssamhället avbryter sin
skolgång redan i grundskolan och att andra avstår från gymnasiestudier.
Det förekommer likaså både tonårsäktenskap och äktenskap som arrange-
ras av familjen, ibland mot flickans vilja.
Då djupare kunskap saknades om omfattningen av tonårsäktenskap och
om hur vanligt det är att flickor avbryter sin skolgång till följd av gravi-
ditet eller andra familjeskäl fick Integrationsverket regeringens uppdrag
att studera problemet. Verket skulle i samarbete med i första hand
Barnombudsmannen, Skolverket och Socialstyrelsen, undersöka i vilken
omfattning det förekommer generations- och kulturkonflikter som far till
följd att flickor med annan etnisk och kulturell bakgrund än majoritets-
befolkningen söker samhällets stöd för att flytta hemifrån eller att de
drabbas av psykisk ohälsa. Verket skulle också undersöka hur vanligt det
är att flickor avbryter sin skolgång till följd av äktenskap, graviditet eller
andra familjeskäl.
Integrationsverket har redovisat uppdraget i rapporten Låt oss tala om
flickor... (Integrationsverkets rapportserie 2000:6). Det framgår bl.a. att
det är ett relativt litet antal flickor som befinner sig i en utsatt situation,
men att problemet kan vara stort för dem som är berörda. I rapporten
föreslår Integrationsverket en rad åtgärder i syfte att underlätta situatio-
nen för dessa flickor. Rapporten bereds nu inom Regeringskansliet.
Som komplement till Integrationsverkets uppdrag skulle Ungdoms-
styrelsen identifiera de erfarenheter som i dag finns hos kommuner och
organisationer som arbetar med att stärka ställningen i samhället för
flickor med annan etnisk och kulturell bakgrund. Uppdraget genomfördes
i samverkan med Integrationsverket. Uppdragets syfte var att samman-
ställa kunskap och erfarenheter som är lämpliga att sprida till andra som
arbetar med dessa frågor på lokal nivå. Ungdomsstyrelsen skulle dess-
utom komma med förslag till en handlingsplan som skall innehålla en
strategi för hur slutsatserna från regeringens uppdrag till Integrations-
verket samt Ungdomsstyrelsens egna erfarenheter av arbetet skall spridas.
Även detta uppdrag har under sommaren redovisats till regeringen.
Sammanfattande beskrivning: Idrotten spelar en stor roll i många
bams och ungdomars liv. Idrott kan positivt påverka bams hälsa. Inom
idrotten kan också bam lära sig att respektera regler och att delta i ett
praktiskt demokratiskt arbete på basnivå.
73
Idrottens roll för barn
Skr. 1999/2000:137
Med idrott för bam avses i allmänhet idrott upp till 12 års ålder. Barn-
idrott syftar till att lära bam olika idrotter och utveckla fysiska grundfar-
digheter. Barnets allsidiga utveckling är i allmänhet normgivande för
verksamheten.
Idrotten spelar en viktig roll i många bams uppväxt. Genom att idrotta
får de utlopp för sin glädje och sin spontanitet. De får också tillfälle att
utveckla sin motorik. De attityder och värderingar som förmedlas genom
idrotten präglar i stor utsträckning bams och ungdomars personliga
utveckling. På så sätt kan de från unga år anamma en aktiv livsstil vilken
i förlängningen leder till en förbättrad hälsa.
Idrotten har även en stor betydelse för barnens demokratiska skolning.
Alla medlemmar i en idrottsförening, oberoende av ålder, har möjlighet
att vara delaktiga i de beslut som formar verksamheten. En viktig del av
idrottens demokratiska fostran är att alla bam kan lära sig påverka genom
att ta ansvar för sig själv och sin grupp, inte minst i den vardagliga trä-
ningen och tävlingen.
Idrottens föreningsliv är således en viktig uppfostringsmiljö för många
bam och ungdomar. Med en riktigt utformad verksamhet lär sig bamen
respektera varandra som kamrater och medtävlare. Att glädjas åt varand-
ras framgångar och stötta varandra vid motgångar är viktiga delar av
idrottsgemenskapen.
Idrotten bidrar också till att bam och ungdomar lär sig att respektera
normer och beslut, exempelvis av domare. Detta är ett viktigt inslag i
demokratifostran. De olika s.k. fair-playkampanjer som idrottsrörelsen
bedrivit understryker idrottens vikt som fostrare. Det är givetvis också
viktigt att bam och ungdomar involveras i beslutsfattandet inom idrotts-
rörelsen så tidigt som möjligt.
Bam utvecklas olika snabbt i olika avseenden vilket ställer särskilda
krav på idrottsledama. Det är också viktigt att hänsyn tas till flickors och
pojkars olika villkor och förutsättningar i idrotten. Många signaler tyder
på att flickor inte far samma förutsättningar att utöva idrott som pojkar av
tradition haft. Det är nödvändigt att särskild uppmärksamhet ges åt
flickidrotten. Detsamma gäller ibland också möjligheterna för bam och
ungdomar med utländsk bakgrund att idrotta.
Idrott för bam utövas bäst i enkla former i barnens närområde. Det är
en viktig uppgift för idrottsrörelsen att i samverkan med kommunen göra
detta möjligt. Lättillgängliga grönområden i bostadsområdena och öppna
skolgårdar ger goda förutsättningar för detta.
Bam kan få ett livslångt idrottsintresse om de erbjuds möjligheter att
pröva på flera idrotter. På så sätt förhindras även för tidig specialisering.
Insatser för bam och ungdomar är en viktig del av idrottsrörelsens verk-
samhet. Idrottsrörelsen har ett särskilt ansvar med hänsyn till det stora
antal bam och ungdomar som är verksamma inom idrotten. Det statliga
lokala aktivitetsstödet syftar till att stödja de lokala föreningarnas bam-
och ungdomsverksamhet. Möjligheten att idrotta får inte bli en klass-
fråga. Regeringen anser därför att de medel som tillförs idrotten från AB
Svenska Spel bör användas som en förstärkning av idrottens lokala bam-
och ungdomsverksamhet.
74
Pågående satsning Skr. 1999/2000:137
Regeringen beslutade i september 1998 att avsätta medel ur Allmänna
arvsfonden under en treårsperiod för utveckling och förnyelse av lokal
idrottsverksamhet till förmån för bam, ungdomar och personer med
funktionshinder. För budgetåret 1999 avsattes 20 miljoner kronor i denna
satsning. För att stimulera det lokala föreningslivet finns nu möjlighet för
främst lokala föreningar att få stöd för att förnya och utveckla sin verk-
samhet. Medlen ska fördelas till lokala projekt inom några utpekade
områden där ökad integration och jämställdhet har lyfts fram som särskilt
viktiga.
Sammanfattande beskrivning: Bam och ungdomar har en fram-
skjuten plats i den nationella kulturpolitiken. Bams möjlighet till del-
aktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande
prioriteras högt. Kulturen är en viktig del av skolans arbetssätt.
Allmänt
I barnkonventionens artikel 31 slås barnets rätt att fritt delta i det kultu-
rella och konstnärliga livet fast. Konventionsstatema skall respektera och
främja barnets rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet
och skall uppmuntra tillhandahållandet av lämpliga och lika möjligheter
för kulturell och konstnärlig verksamhet samt för rekreation- och fritids-
verksamhet.
Alltsedan 1970-talet har det i Sverige rått politisk enighet om att insat-
ser för bam och ungdomar skall ha en framskjuten plats i den nationella
kulturpolitiken. I riksdagens beslut år 1996 om en ny inriktning på den
nationella kulturpolitiken (prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrUl, rskr.
1996/97:129) har bam och ungdomar en framträdande roll och målgrupp
för många av de kulturpolitiska reformer som genomfördes med anled-
ning av detta är bam och ungdomar. Som exempel kan nämnas inrättan-
det av ett omfattande stöd till inköp av litteratur till folk- och skolbiblio-
tek som i första hand avser inköp av böcker för bam och ungdomar.
Andra exempel är stöd till läsfrämjande verksamhet bland bam och ung-
domar; inrättandet av stöd till verksamhet med länskonstnärer med syfte
att sprida, stimulera och öka kunskapen om konst och kultur, framför allt
bland bam och ungdomar; inrättandet av ett särskilt stöd till regionala
resurscentrum för film och video som i omfattande grad arbetar för och
med bam och ungdomar; samt inrättandet av nationella uppdrag, bl.a.
inom områdena bam- och ungdomsteater respektive ungdomskultur.
Innehavare av det nationella uppdraget inom bam- och ungdomsteater
är under perioden 2000-2002 Gottsunda Teater i Uppsala, som arbetar
såväl med professionell teater för bam och ungdomar som amatörteater
och öppen skapande verksamhet för bam, ungdomar och vuxna. Uppdra-
get inom ungdomskulturområdet innehas under samma period av Cirkus
Cirkör som har en omfattande ungdomsverksamhet med utgångspunkt i
75
nycirkustraditionen. Även bland övriga nationella uppdrag är inrikt- Skr.
ningen mot bam och ungdomar betydande. Innehavare av musikuppdra-
get är t.ex. Sveriges Musik- och Kulturskoleråd (SMOK) som arbetar
med att vara initiativtagande och pådrivande när det gäller att utveckla
nya former av samverkan mellan de kommunala musik- och kultur-
skolorna, den allmänna skolan och kulturlivet. Museiuppdraget, som
innehas av Kalmar läns museum, innebär att utveckla bam- och ung-
domsverksamhet med utgångspunkt i den lokala historien och kultur-
miljön.
De statliga kulturinstitutionerna har ett permanent åliggande att priori-
tera bam och ungdomar i sin verksamhet. Detsamma gäller de tre R:en -
Rikskonserter, Riksteatern och Riksutställningar.
De fria teatergrupperna står för ungefar hälften av landets totala pro-
duktion av bam- och ungdomsteater. Under den senaste treårsperioden
har staten kraftigt utökat stödet till de fria teater-, dans- och musik-
grupperna, bl.a. för att ge bättre tumémöjligheter.
För Stiftelsen Svenska Filminstitutet (SFI) är bam och ungdomar en
viktig målgrupp. SFI stöder bl.a. regional verksamhet och film i skolan,
liksom produktion av film riktad till bam och ungdomar.
Statens kulturråd är den statliga myndighet som ansvarar för att bam-
och ungdomsaspekten beaktas inom kulturområdet. Kulturrådets uppdrag
är att bl.a. via bidragsgivningen till regionala och lokala kulturinstitutio-
ner, utveckla verksamheter för bam och ungdomar i hela landet. Kultur-
rådet fördelar även bidrag till centrala amatörorganisationer och medel
till utvecklingsprojekt som främjar ungdomars eget skapande. Kultur-
rådet utvärderar och utreder vidare statliga insatser samt samlar och spri-
der information om bam- och ungdomskultur.
I propositionen Från patient till medborgare (prop. 1999/2000:79) har
regeringen föreslagit att statens insatser för ökad tillgänglighet till kultur-
sektorn för personer med funktionshinder bör förstärkas. Detta gäller
även tillgängligheten för bam och ungdomar med funktionshinder. Några
exempel som nämns är tillgången till film och lättläst litteratur för bam
och ungdomar.
Inom ramen för regeringens nya minoritetspolitik (prop. 1998/99:143)
har 1 miljon kronor avsatts för att stödja utgivningen av litteratur och
kulturtidskrifter på minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli, romani
chib och jiddisch. I de förordningar som reglerar dessa statsbidrag fram-
går att medlen kan användas till att stödja dels bam- och ungdomslitte-
ratur, dels bamtidskrifter på minoritetsspråk och invandrarspråk.
Kultur i skolan
Eftersom alla bam går i skolan är det oftast där bam möter kultur i olika
former både som konsumenter och producenter av kultur. Bam är flitiga
kulturkonsumenter. Det är ofta tillsammans med klasskamrater i skolan
och barnomsorgen som bamen möter dansen, teatern och den levande
musiken. Det blir också allt vanligare att professionellt verksamma konst-
närer, musiker eller dansare driver bam- och ungdomsprojekt inom
skolans ramar. Många museer, liksom folkbibliotek, får regelbundet
besök av skolklasser vilket innebär att jämförelsevis många besökare är
1999/2000:137
76
bam och ungdomar. Skolbio är i dag en välkänd och uppskattad aktivitet Skr. 1999/2000:137
i många svenska kommuner.
Kreativitet och skaparkraft är en annan aspekt av kulturens roll i sko-
lan. En skapande förskola och skola är grunden för all kulturell utveck-
ling. Att träna sina sinnen genom att ta del av konstnärliga uttrycksformer
i ord, bild, rörelse, ljud och musik innebär att även träna sin empatiska
förmåga. En kreativ skola ger bamen kommunikativ kompetens som gör
att de kan tolka, förstå och hantera den verklighet de lever i.
Sedan år 1999 har Statens kulturråd och Statens skolverk regeringens
uppdrag att tillsammans stärka och vidareutveckla arbetet med kultur i
skolan på nationell nivå. Som grund för arbetet ligger bl.a. de förslag som
presenterades av arbetsgruppen Kultur i skolan (Ku 1995:A) i skrivelsen
En strategi för kultur i skolan (Ds 1998:58). Vidare har statsrådet
Wämersson tillsatt en samarbetsgrupp (U 1999:G) för frågor om kultur i
skolan. Samarbetsgruppen, som skall vara verksam under åren 1999—
2001, skall utforma riktlinjer och välja insatsområden rörande kultur i
skolan på nationell nivå. En utgångspunkt för gruppens överväganden är
skolans inre verksamhet och dess strategiska betydelse i ett långsiktigt
arbete för ökad kulturell delaktighet. Några fa insatsområden skall väljas
ut med hög relevans för det lokala utvecklingsarbetet i skolan. Gruppens
arbete skall nära knytas till det samordnande och initiativtagande arbete
som Kulturrådet och Skolverket bedriver samt bygga vidare på de erfa-
renheter och slutsatser som presenterats i En strategi för kultur i skolan.
Bam behöver båda sina föräldrar. Föräldrabalkens regler utgår från den
principen. För barnets skull är det viktigt att båda föräldrarna är delaktiga
i barnets förhållanden och tar ansvar för barnet. Den grundprincipen
kommer också till uttryck i barnkonventionen. Där sägs i artikel 18 bl.a.
att konventionsstatema skall göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet
av principen att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets
uppfostran och utveckling.
Ett bam står som regel under vårdnad av båda sina föräldrar. Att ha
vårdnaden om ett bam innebär ett ansvar för barnets personliga för-
hållanden och för att barnet far omvårdnad, trygghet och en god fostran.
Det innebär också en rätt och en skyldighet att bestämma i frågor som rör
barnets person. Har föräldrarna gemensam vårdnad bestämmer de till-
sammans.
Bor barnets föräldrar inte tillsammans har föräldrarna ett gemensamt
ansvar för att barnets behov av umgänge med den förälder som inte bor
tillsammans med barnet tillgodoses.
77
Samförståndslösningar för barnets skull
Bam har behov av nära och goda relationer till båda sina föräldrar även
om föräldrarna inte bor tillsammans. Föräldrabalkens regler bygger på
den uppfattningen.
Det är självklart att barnets möjligheter till en nära och god kontakt
med båda föräldrarna underlättas om föräldrarna kan samarbeta i frågor
som rör barnet. Det ligger också i sakens natur att förutsättningarna för
ett sådant samarbete är bättre om föräldrarna själva kan komma överens i
frågor som rör barnet än om avgörandet måste överlämnas till domstol.
En tvist kan dessutom lätt bli mer konfliktfylld när föräldrarna uppträder
i domstol än vad den annars skulle vara. Det gör det önskvärt med en
ordning där frågor om vårdnad m.m. så långt möjligt kan handläggas i
mindre konfliktskapande former och utanför domstolarna.
Sedan den 1 mars 1991 är kommunerna skyldiga att sörja för att föräld-
rar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i
frågor om vårdnad om bam och umgänge med bam (samarbetssamtal).
Samarbetssamtal har visat sig vara ett bra instrument för att lösa konflik-
ter.
Genom 1998 års vårdnadsreform (prop. 1997/98:7 och bet.
1997/98 :LU 12) kan man säga att lagstiftaren har gått vidare med inrikt-
ningen att frågor om vårdnad m.m. i största möjliga utsträckning skall
hanteras utanför domstolarna. Skyldigheten att erbjuda samarbetssamtal
gäller numera även barnets boende. Det är vidare sedan den 1 oktober
1998 möjligt för föräldrar som är ense att reglera frågor om vårdnad,
boende och umgänge genom avtal som godkänns av socialnämnden.
Kommunerna är också skyldiga att sörja för att föräldrar far hjälp att
träffa avtal om vårdnad m.m.
Socialstyrelsen har fatt regeringens uppdrag att stödja utvecklingen av
samarbetssamtal för att främja barnets bästa vid tvister om vårdnad m.m.
Uppdraget skall redovisas den 31 mars 2001.
Barnets rätt till båda sina föräldrar
Gemensam vårdnad är ett viktigt inslag i den utveckling som har skett
mot en starkare betoning av barnets intressen, och möjligheterna till
gemensam vårdnad har utvidgats successivt.
Syftet med bestämmelserna om gemensam vårdnad är framför allt att
främja goda förhållanden mellan barnet och båda föräldrarna. Ett gemen-
samt rättsligt ansvar kan många gånger bidra till det.
Redan år 1983 infördes en regel om att den gemensamma vårdnaden -
om ingen av föräldrarna vill ha en ändring - fortsätter efter en skilsmässa
utan att domstolen behöver fatta något beslut om det. Samtidigt infördes
möjligheten för ogifta föräldrar att få gemensam vårdnad genom en enkel
anmälan till pastorsämbetet.
Sedan den 1 mars 1991 kan ogifta föräldrar i samband med fader-
skapsbekräftelsen anmäla att de vill ha gemensam vårdnad. År 1991 änd-
rades reglerna också på så sätt att gemensam vårdnad kunde komma i
fråga inte bara om föräldrarna var ense om det utan också om ingen av
dem motsatte sig den vårdnadsformen.
Skr. 1999/2000:137
78
Den 1 oktober 1998 vidgades domstolarnas möjligheter att döma till Skr. 1999/2000:137
gemensam vårdnad ytterligare; gemensam vårdnad kan i dag komma i
fråga även om en förälder motsätter sig en sådan ordning. En förutsätt-
ning är dock att gemensam vårdnad är bäst för barnet. För att underlätta
för föräldrar att ha gemensam vårdnad har vidare införts en möjlighet för
domstol att besluta om umgänge när föräldrarna har gemensam vårdnad.
Ville en förälder tidigare fa umgänget reglerat var han eller hon tvungen
att begära ensam vårdnad och i andra hand, för den händelse vårdnaden
tillerkändes den andra föräldern, yrka umgänge med barnet. Sedan den
1 oktober 1998 kan domstol vidare besluta om hos vem av föräldrarna
barnet skall bo, om föräldrarna har gemensam vårdnad.
Före 1998 års vårdnadsreform skulle den gemensamma vårdnaden all-
tid lösas upp om någon av föräldrarna begärde det och motsatte sig fort-
satt gemensam vårdnad. Ensam vårdnad kunde aldrig ändras till
gemensam vårdnad om en av föräldrarna motsatte sig det. Den omstän-
digheten att en förälder motsätter sig gemensam vårdnad behöver emel-
lertid inte alltid innebära att den vårdnadsformen inte är till barnets bästa.
Här som annars måste barnets bästa bedömas efter en allsidig prövning
av förhållandena i det enskilda fallet. Det är mot den bakgrunden man
skall se 1998 års vårdnadsreform och de mer flexibla regler som då
infördes.
Det finns situationer där gemensam vårdnad inte är bäst för barnet. En
förälders motstånd mot gemensam vårdnad far givetvis inte negligeras. I
förarbetena till 1998 års vårdnadsreform betonas att möjligheten att döma
till gemensam vårdnad mot en förälders vilja skall användas med stor
försiktighet och lyhördhet. Det framhålls vidare att gemensam vårdnad
mot en förälders vilja bör vara utesluten i de fall där den ena föräldern
utsätter en familjemedlem för våld, trakasserier eller annan kränkande
behandling (jfr Högsta domstolens dom 2000-06-29 i mål nr 5367-99).
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag påbörjat en studie av kon-
sekvenserna av 1998 års vårdnadsreform och dess påverkan på social-
tjänstens familjerättsliga arbete. Inom ramen för studien har Socialstyrel-
sen begärt in samtliga domar som meddelats efter huvudförhandling
under år 1999 i mål om vårdnad m.m. I en första preliminär redovisning
av de domar som inkommit till Socialstyrelsen vid halvårsskiftet 1999
framgår bl.a. att domstol beslutat om gemensam vårdnad mot den ena
förälderns vilja i 73 mål. I 47 av dessa mål har domstolen vägrat att lösa
upp en redan existerande gemensam vårdnad. I 50 mål har föräldrarna
enats om att modem skall ha ensam vårdnad och i 133 tvistiga mål har
modem fatt ensam vårdnad. Fadem har fått ensam vårdnad i 50 mål och i
134 mål har föräldrarna varit ense om gemensam vårdnad. Social-
styrelsen kommer att redovisa uppdraget senast den 31 mars 2001.
Ingenting i de resultat som hittills presenterats tyder på att domstolarna
schablonmässigt skulle döma till gemensam vårdnad.
I samband med 1998 års vårdnadsreform uttalade regeringen att refor-
men skulle utvärderas när den hade varit i kraft en tid. Som framgått ovan
har utvärderingen redan inletts. En tidsplan för den fortsatta utvärde-
ringen har också bestämts. Tanken är att Regeringskansliet bl.a. skall
hålla en offentlig utfrågning med berörda myndigheter och organisationer
under hösten. Utfrågningen ingår som ett led i Justitiedepartementets eget
79
arbete med att få kunskap om konsekvenserna av 1998 års reform. Den Skr. 1999/2000:137
egentliga utvärderingen kommer därefter att anförtros en utredning med
sakkunniga och experter. Arbetet med utformningen av direktiv till
utredningen kommer att påbörjas efter utfrågningen. I samband med
utvärderingen av 1998 års reform skall 21 kap. föräldrabalken, som
innehåller regler om verkställighet, ses över i ett bamperspektiv. Även
andra frågor om vårdnad m.m. kommer att uppmärksammas. En sådan
fråga är möjligheten för närstående (t.ex. mor- och farföräldrar) att väcka
talan om umgänge med barnet och om överflyttning av vårdnaden.
Ogifta föräldrar
Är föräldrarna gifta med varandra när barnet föds får de automatiskt
(direkt på grund av lag) gemensam vårdnad om barnet. Är föräldrarna
ogifta far modem ensam vårdnad vid barnets födelse. I samband med
1998 års vårdnadsreform uttalades att det fanns goda skäl att överväga
om det är möjligt att göra automatisk gemensam vårdnad till huvudprin-
cip även för ogifta föräldrar. På uppdrag av Justitiedepartementet har där-
efter utarbetats departementspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta
föräldrar (Ds 1999:57).
I promemorian föreslås att föräldrar som inte är gifta med varandra när
barnet föds skall få gemensam vårdnad när tre månader har förflutit från
det att faderskapet fastställts genom en bekräftelse som har godkänts av
socialnämnden. En förutsättning skall dock vara att inte någon av föräld-
rarna inom denna tid till socialnämnden anmäler att han eller hon mot-
sätter sig gemensam vårdnad. Gör någon av föräldrarna en sådan anmälan
skall modem enligt promemorian fortsätta att vara ensam vårdnadshavare
för barnet.
Promemorian har remissbehandlats och bereds för närvarande inom
Regeringskansliet.
Växelvis boende
Inom ramen för arbetet med att överväga automatisk gemensam vårdnad
för ogifta föräldrar gav Justitiedepartementet våren 1999 ett uppdrag till
en bampsykiatrisk expert att belysa bl.a. frågor om gemensam vårdnad
och växelvis boende. Uppdraget redovisades sommaren 1999 och finns
intaget i en bilaga till departementspromemorian Gemensam vårdnad för
ogifta föräldrar (Ds 1999:57).
I december 1999 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att genom-
föra studier och sammanställa kunskap om hur små bam påverkas av
växelvis boende samt att utreda hur berörda parter bäst kan få informa-
tion och stöd så att barnets bästa kan tillgodoses. Uppdraget skall redo-
visas senast den 31 mars 2001.
Statistiska centralbyrån (SCB) fick i maj 1999 regeringens uppdrag att
utveckla en årlig basstatistik om bam. Statistiken skulle bland annat 80
beskriva bampopulationens storlek, barnfamiljernas sammansättning och Skr. 1999/2000:137
föräldrarnas sysselsättning. Statistiken i avsnitten nedan är ett urval från
resultatet av detta uppdrag; rapporten Bam och deras familjer 1998
(SCB, Demografiska rapporter 1999:3). Rapporten är den första årgången
av en planerad årlig sammanställning av statistik om bam och deras
familjer.
Med bam avses i det följande bam och ungdomar i åldern 0-17 år om
inget annat anges. Ursprungliga föräldrar avser här biologiska eller adop-
tivföräldrar, men inte styvmor eller styvfar.
Barnen i befolkningen
I slutet av år 1999 uppgick antalet bam i åldem 0-17 år till 1 860 000.
Det motsvarar en femtedel av befolkningen. Under hela 1900-talet har
andelen bam minskat. Orsaken är minskad fruktsamhet i kombination
med ökad medellivslängd. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos
väntas bampopulationen fortsätta att minska, både antalsmässigt och som
andel av befolkningen.
Den senaste tioårsperiodens upp- och nedgång i födelsetalen medför att
åldersfördelningen i bampopulationen kommer att variera kraftigt under
de kommande åren. Just nu är åldersgruppen 8-10-åringar som störst,
drygt 100 000 fler än 0-2-åringama. I takt med att bamen blir äldre
kommer dock toppen att förskjutas uppåt i åldrama. Om tio år väntas i
stället antalet 8-10-åringar vara den minsta åldersgruppen av samtliga
bam. De ojämna barnkullarnas storlek ställer stora krav på kommunernas
planering särskilt vad gäller personaltillgång i barnomsorg och skola.
I samtliga åldersgrupper är antalet pojkar något större än antalet
flickor. Totalt sett är andelen flickor 48,7 procent.
81
Diagram 4.1
Åldersfördelningen av antalet barn 0-17 år vid olika år
Skr. 1999/2000:137
Antalet nyfödda var rekordhögt år 1990. När nu dessa årskullar lämnat barnomsor-
gen och börjat i grundskolan är antalet barn i förskoleålder rekordlågt.
Omkring åren 2005-2010, kommer barnkullen från år 1990 att skapa en ton-
årsuppgång.
Källa: SCB
Drygt 460 000 bam har utländsk bakgrund, vilket motsvarar 24 procent
av samtliga bam. Cirka 115 000 är födda utomlands, medan 345 000 är
födda i Sverige men har minst en förälder som har invandrat. Bland dem
som är födda utomlands är foma Jugoslavien det vanligaste ursprungs-
landet. Därnäst kommer Irak och Iran. Bland bamen med invandrade för-
äldrar, men som själva är födda här, är Finland det vanligaste ursprungs-
landet.
Föräldrar och syskon
Nästan tre fjärdedelar av alla bam bor tillsammans med sina ursprungliga
föräldrar och helsyskon om syskon finns. Resterande andel lever skild
från den ena föräldern, oftast från pappan. Cirka 20 procent bor hos en
ensamstående förälder, medan 8 procent bor hos den ena ursprungliga
föräldern i en ombildad familj med en styvmor/styvfar.
Även om majoriteten av alla bam lever i den traditionella kärnfamiljen,
har det blivit vanligare att barnens föräldrar separerar. Mellan åren 1985
och 1995 ökade andelen bam som bor hos en ensamstående förälder från
cirka 13 till 18 procent.
82
Diagram 4.2
Familjetyp för familjer med hemmaboende barn 0—17 år, 31 dec. 1998
Skr. 1999/2000:137
□ Ensamstående
mor
■ Ensamstående far
□ Ombildad familj
■ Traditionell
kärnfamilj
Källa: SCB
Omkring 95 procent av alla nyfödda bam föds in i en familj med båda de
ursprungliga föräldrarna. Ungefar hälften av föräldrarna är gifta och
hälften är sambor. Även om föräldrarna är ogifta när barnet föds gifter sig
de flesta så småningom med varandra. Bland tonårsbarnen är närmare
70 procent av föräldrarna gifta med varandra, ca 6 procent är sambor
medan ungefär 25 procent är ensamstående.
Drygt 80 procent av alla bam har hemmaboende syskon. Syskonskaran
är dock olika stor beroende på vilken åldersgrupp man studerar. Bland de
allra yngsta bamen är andelen utan syskon störst. Flest hemmaboende
syskon har 10-åringama. I den åldern har de yngre syskonen blivit till
samtidigt som de äldre inte hunnit flytta hemifrån. Ungefär 45 procent av
10-åringama har ett hemmaboende syskon, 31 procent har två, 9 procent
har tre och 4 procent har fyra syskon eller flera. Cirka 11 procent saknar
hemmaboende syskon, oftast i ensamförälderfamiljen.
Diagram 4.3
Barn efter ålder och antal hemmaboende syskon 0-21 år,
31 dec. 1998
Källa: SCB
Så gott som alla bam under 18 år bor hemma. Tidigast i 18-årsåldem,
efter gymnasieskolans slut, börjar några få procent att flytta hemifrån (här
avses flytt vara detsamma som att skriva sig på annan adress). Flickor
83
flyttar hemifrån tidigare än pojkar. Många pojkar gör värnplikt och Skr. 1999/2000:137
registreras i statistiken som kvarboende hemma.
Separationer mellan föräldrar
Varje år drabbas över 50 000 bam av en separation mellan föräldrarna.
Oftast sker separationen när bamen är mellan två och fyra år. Sedan avtar
separationsfrekvensen med barnens stigande ålder. Med tiden blir det
ändå alltfler som lever åtskilda från en av sina ursprungliga föräldrar. Av
treåringarna bodde 16 procent skilda från en av sina ursprungliga föräld-
rar, att jämföra med 35 procent av 17-åringama.
Majoriteten av alla bam lever med båda sina ursprungliga föräldrar
ända upp i vuxen ålder, men sedan år 1986, då uppgifterna började mätas,
har separationer blivit alltmer vanliga. Mellan åren 1986 och 1998 har
separationstalen ökat från 2,51 till 3,46 bam av 100 i åldern 0-17 år.
Risken att som bam behöva uppleva en separation är betydligt större
om föräldrarna är sambor jämfört med om de är gifta. Under år 1998
drabbades i genomsnitt 5,80 bam per 100 till föräldrar som var samman-
boende men ogifta, jämfört med 2,71 bam per 100 till gifta föräldrar.
Medan separationsfrekvensen minskar med barnets ålder bland gifta, är
den i det närmaste oförändrad bland bam till sambor. Det finns också
skillnader i separationsrisker beroende på föräldrarnas födelseland -
separationer är vanligare bland bam till föräldrar med utländsk bakgrund.
Allra högst är separationsrisken när mamman är född i Sverige och pap-
pan är född utomlands.
Diagram 4.4
Separationer per 100 barn med svenskfödda respektive
utlandsfödda föräldrar, år 1998
Antal per 100
8
7
6
5
4
3
2
1
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Ålder
—•— Bägge födda i Sverige
- - - - Svensk mor, far född
utomlands
Bägge födda utomlands
Svensk far, mor född utomlan
Källa: SCB
84
Är föräldrarna gifta vid barnets födelse far de automatiskt gemensam
vårdnad om barnet. Vid en skilsmässa fortsätter de att ha gemensam
vårdnad, såvida inte annat beslutas. Är föräldrarna ogifta vid barnets
födelse, får modem automatiskt ensam vårdnaden. Samboföräldrama kan
dock få gemensam vårdnad genom en anmälan av dem båda i samband
med faderskapsbekräftelse, vilket sker för 95 procent av bamen.
För såväl gifta föräldrar som samboföräldrar fortsätter den gemen-
samma vårdnaden som regel efter en separation. Så var det i slutet av år
1998 för 93 procent av gemensamma bam till föräldrar som varit gifta,
och för 81 procent av bamen till f.d. sambor. Vid gemensam vårdnad var
bamen i slutet av år 1998 i övervägande fall folkbokförda hos mamman.
Det gäller också i de fall någon förälder har ensam vårdnad, eftersom
ensam vårdnad oftast tillkommer mödrar. Gemensam vårdnad förekom-
mer lika ofta för pojkar som för flickor oavsett om föräldrarna varit gifta
eller sambor. Det gäller också ensam vårdnad.
Ett mindre antal bam, ungefär 4 procent, av dem vars föräldrar har
separerat bor ungefar lika mycket hos var och en av föräldrarna. Det
förekommer oftare bland tjänstemannafamiljer än bland arbetare. Resul-
taten gäller vid intervjuer med föräldrar. Frågar man i stället bamen
själva uppger 10 procent att de bor växelvis hos föräldrarna.
Kontakter mellan bam och den särlevande föräldern har blivit alltmer
vanligt. Utvecklingen mellan åren 1985 och 1993 (de senaste mättill-
fällena) visar dels att en större andel bam träffar sin särlevande förälder,
dels att kontakterna har blivit tätare. Under år 1993 träffade 11 procent av
bamen den särlevande föräldern dagligen och 16 procent hade kontakt
minst en gång i veckan. Så många som 20 procent träffade dock den sär-
levande föräldern mer sällan än någon gång i månaden, medan 9 procent
inte hade någon kontakt alls. Nya uppgifter kommer att publiceras år
2002.
En separation mellan föräldrarna innebär en stor omställning för bar-
nen, såväl psykologiskt och socialt som ekonomiskt.
Föräldrars sysselsättning
De flesta bam i Sverige har föräldrar som förvärvsarbetar. Jämfört med
andra länder är förvärvsfrekvensen hög även bland mödrar med småbarn.
Möjligheterna att kombinera arbete och bam är stora tack vare föräldra-
försäkring, barnomsorg och rätt till deltidsarbete.
Av alla drygt 1,9 miljoner bam i åldern 0-17 år som fanns år 1998
hade ca 76 procent en förvärvsarbetande mamma och 88 procent en för-
värvsarbetande pappa. Cirka 5 procent av bamen hade föräldrar som var
arbetslösa; antingen mamma eller pappa eller båda. Cirka 18 procent
hade mammor som inte ingick i arbetskraften (dvs. de stod inte till
arbetsmarknadens förfogande varken som sysselsatta eller arbetslösa),
varav 8 procent på grund av studier. Av barnens fäder stod 8 procent
utanför arbetskraften, av vilka 4 procent studerade.
Uppgifterna ovan om föräldrarnas arbetsmarknadsstatus avser genom-
snittet för alla bam. Grupperar man bamen efter föräldrarnas bakgrund
upptäcker man förstås variationer. Generellt sett är föräldrarnas för-
värvsfrekvens högre bland högutbildade än bland lågutbildade, högre
Skr. 1999/2000:137
85
bland svenskfödda än bland utrikes födda samt högre bland samman-
boende än bland ensamstående. Omvänt är arbetslösheten och andelen
utanför arbetskraften större bland lågutbildade än bland högutbildade,
större bland utrikes födda jämfört med svenskfödda samt större bland
ensamstående jämfört med sammanboende. Mödrarnas arbetsmarknads-
status varierar dessutom efter barnens ålder. Bland de äldre bamen är
mödramas förvärvsfrekvens högre medan andelen utanför arbetskraften
är lägre, jämfört med mödrama till de yngre bamen. Arbetslöshetsnivån
däremot skiljer sig inte mellan olika åldersgrupper. Fädernas arbetsmark-
nadsstatus är ungefar densamma oavsett barnets ålder.
Inom samtliga grupper av familjer har arbetsmarknadsstatusen föränd-
rats de senaste åren. Sysselsättningen har minskat medan andelen utanför
arbetskraften och arbetslösheten har ökat. Någon statistik över det totala
antalet bam som under 1990-talet levt i familjer där minst en av föräld-
rarna varit arbetslös finns inte. Däremot har antalet arbetslösa föräldrar
beräknats. Denna statistik visar att antalet arbetslösa mödrar med bam
under 7 år ökade från 6 300 till som mest 44 800 mellan åren 1990 och
1996, för att därefter minska till 25 600 under år 1999. Bland fäder med
bam under 7 år ökade antalet från 4 900 till som mest 42 800 mellan åren
1990 och 1993. Nivån uppgick till 20 300 under år 1999. Utvecklingen
var densamma bland såväl mödrar som fäder med äldre bam, 7-16 år,
men nivåerna var lägre.
Skr. 1999/2000:137
Diagram 4.5
Arbetslösheten blandföräldrar med barn under 17 år, åren 1990-1999
Arbetslösheten ökade kraftigt i början på 1990-talet. När sedan nedgången kom,
började den tidigare bland männen än bland kvinnorna. Oavsett kön har nivån un-
der hela perioden varit högre bland dem med yngre barn, än dem med äldre.
Källa: Arbetskraftsundersökningama, SCB
Orsaken till den höga arbetslösheten är den ekonomiska kris som rådde i
början av 1990-talet. Att den medfört negativa effekter på dem som
direkt varit drabbade är känt, men vad arbetslösheten fört med sig till
bamen har inte studerats i samma grad. I rapporten Arbetslöshet och
86
välfärd (Välfärdsprojektet, Socialdepartementet, 1998) presenteras dock Skr. 1999/2000:137
två svenska studier. Den ena visar att föräldrars arbetslöshetserfarenhet
minskar barnens utbildningschanser. Faderns arbetslöshet spelar störst
roll och det verkar som om det är döttrarna som drabbas hårdast. Den
andra studien visar att olycksrisken sannolikt är större bland bam till
arbetslösa jämfört med bam till förvärvsarbetande.
Även de bam som har förvärvsarbetande föräldrar kan ha påverkats av
den förändrade arbetsmarknaden. Utöver en hög arbetslöshet, har den
ekonomiska krisen medfört en tilltagande press på föräldrar som har ett
arbete. Oron att bli av med arbetet, tilltagande övertidsarbete och stress
m.m. har inneburit en försämrad arbetsmiljö för många vuxna. Vad det i
sin tur leder till för bamen vet man inte riktigt. Däremot kan det konstate-
ras att föräldrars arbetsmiljö påverkar bamen dubbelt, dels genom föräld-
rarnas grad av välbefmnande/utmattning efter jobbet, dels i de samman-
hang bamen utgör målgrupp för de vuxnas arbete t.ex. i barnomsorgen
och i skolan.
Bams levnadsförhållanden påverkas också av föräldrarnas arbetsvillkor
(se vidare Östberg, V., Vardagens villkor, 1994). Föräldrars möjligheter
att utnyttja flextid, vara nåbara för bamen under arbetstid och arbeta del-
tid har stor betydelse för deras tillgänglighet för bamen. Bland bam under
sju år har ca 40 procent en mamma som arbetar deltid, vanligtvis mellan
20 och 34 timmar. Det är dock vanligare att den högt utbildade mamman
arbetar heltid än mamman med kortare utbildning. Av de yngre bamen är
det endast ca 6 procent som har en pappa med reducerad arbetstid. Även
de äldre bamen har föräldrar (mammor) som arbetar deltid, dock i mindre
omfattning än dem under sju år. Bam i enföräldershushåll bor oftast hos
mamman och för dessa bam är det vanligare att mamman arbetar heltid
än vad det är för bam med sammanboende föräldrar. Statistiken om för-
äldrarnas arbetstid från Arbetskraffsundersökningen (AKU), som redovi-
sas här, omfattar endast den ena föräldern i en familj. I andra undersök-
ningar där dessa mått finns, t.ex. Undersökningarna om befolkningens
levnadsvillkor (ULF) är resultaten tillförlitliga endast för stora grupper av
populationen. Det är därför svårt att få någon bra bild av hur mycket tid
bamen tillbringar tillsammans med minst en av föräldrarna. Heltäckande
uppgifter om förekomst av flextid och tillgänglighet på arbetet saknas
också.
Boende
Boendestandarden bland barnfamiljer är hög. Boendet karaktäriseras av
ett utbrett småhusboende, hög utrustningsstandard och avsaknad av
trångboddhet. I ett internationellt perspektiv är boendestandarden mycket
jämnt fördelad, men sett inom Sverige finner man vissa variationer. Fak-
torer som inkomst, antal bam i familjen, barnens ålder och geografiskt
läge avgör hur man bor.
De allra flesta bam bor i småhus. Cirka 60 procent i friliggande hus
och cirka 10 procent i radhus eller kedjehus. Bland de övriga bamen, som
bor i flerfamiljshus, är hus med 3-4 våningar vanligast. Fördelningen på
hustyp skiljer sig dock åt mellan olika delar av landet. I storstäderna
Stockholm, Göteborg och Malmö är det vanligast att bam bor i fler-
87
familjshus, en naturlig följd av att det överhuvudtaget är ovanligt med Skr. 1999/2000:137
småhus i dessa områden. I glesbygd och mindre kommuner är det dock
vanligast att bo i småhus, vilket cirka 90 procent av bamen gör. I förorts-
kommuner och större kommuner följer fördelningen genomsnittet för
riket.
Man kan också finna vissa skillnader i fördelningen av hustyp bero-
ende på barnets ålder och antal syskon. De yngsta bamen bor oftare i
flerfamiljshus än de äldre bamen. Likaså bor ensambam oftare i fler-
familjshus än bam med syskon. Ytterligare skillnader finner man mellan
bam till sammanboende respektive ensamstående — den senare kategorin
förekommer oftare i flerfamiljshus än i småhus och vice versa.
Drygt 70 procent av alla bam bor så pass rymligt att det finns utrymme
för eget rum. Utrymmesstandarden hänger dock ihop med antalet bam i
en familj. I familjer med ett bam har cirka 90 procent av bamen eget rum.
Motsvarande andel i familjer med tre eller flera bam är drygt 50 procent.
Även familjens inkomstnivå bestämmer barnens utrymme i bostaden. I
familjer med höga inkomster är utrymmesstandarden högre än genom-
snittet medan det omvända gäller for dem med låga inkomster. Eftersom
inkomsten ofta är låg bland ensamstående föräldrar är det mindre vanligt
med eget mm bland bam till dem, jämfört med bam med sammanboende
föräldrar. Det kan också konstateras att trångboddheten är betydligt större
bland utrikes födda än svenskfödda oavsett familjetyp.
Nästan hälften av alla bam tillhör familjer som har tillgång till ett fri-
tidshus, och cirka 14 procent tillhör familjer som äger ett sådant. Bland
bam i familjer med en ensamstående förälder är det 4 procent som har ett
eget fritidshus, vilket kan jämföras med bam i familjer med samman-
boende föräldrar där andelen uppgår till 16 procent.
Om boendestandarden i svenska bostäder på det stora hela taget kan
anses vara jämnt fördelad, är befolkningen inom olika bostadsområden
desto mer ojämnt spridd. Såväl låginkomsttagare som olika etniska grup-
per är geografiskt koncentrerade och enligt kommittén Välfardsbokslutet
har segregationen ökat under 1990-talet. Den etniska boendesegregatio-
nen förekommer i samtliga delar av landet, men effekterna av den är tro-
ligen störst i storstäderna. Där är risken stor att bam från skilda sociala
och etniska miljöer ”sorteras” till olika skolor. Sådana effekter är mindre
sannolika i små kommuner, eftersom det finns färre förskolor och skolor
där. Det är svårt att dra säkra slutsatser om hur bam, i ett längre perspek-
tiv, påverkas av att bo i segregerade miljöer. Forskningen är ännu alltför
begränsad.
Antalet födda bam har årligen minskat under hela 1990-talet. Mellan den
s.k. baby-boomen år 1990 och år 1999 sjönk födelsetalen från 124 000
till 88 000. Minskningen har visserligen bromsats upp under de senaste
åren, men når ändå ned till rekordlåga nivåer. Under år 1997 var antalet
avlidna större än antalet födda för första gången sedan år 1809, och sedan
dess har födelseunderskotten ökat. Utan invandringsöverskottet skulle
den totala befolkningen minska.
88
Vad är det då som ligger bakom nedgången av födelsetalen? Är det så Skr. 1999/2000:137
att dagens kvinnor och män helt enkelt inte vill skaffa bam i samma ut-
sträckning som tidigare? Eller är det så att viljan är lika stor som tidigare,
men att man av olika skäl väntar ett tag? Om nedgången beror på att
kvinnor numera föder färre bam under sin fertila period jämfört med tidi-
gare generationer, dvs. om kohortfruktsamheten sjunkit, vet vi ännu inte.
Tidigast om tjugo år kan vi mäta det genomsnittliga antalet bam per
kvinna som varit i fertil ålder under 1990-talet.
En förskjutning av bamafödandet till äldre åldrar har dock noterats.
Statistiska centralbyråns (SCB) analyser visar att medelåldern bland
förstföderskor har ökat från 26,3 till 27,8 år mellan åren 1990 och 1997.
Det är också i denna grupp som den summerade fruktsamheten, dvs. ge-
nomsnittligt antal bam per kvinna under ett visst år, har sjunkit mest. På
sikt kan ett uppskjutet barnafödande leda till en minskad fruktsamhet i
varje åldersgrupp (kohortfruktsamhet), eftersom antalet år att hinna fa
flera bam minskar samtidigt som fertiliteten avtar.
Totalt sjönk den summerade fruktsamheten från 2,14 till 1,50 bam per
kvinna mellan åren 1990 och 1999. Mycket talar för att det finns starka
samband mellan ekonomi och barnafödande. I den överhettade ekonomin
i slutet av 1980-talet var det lätt att fa arbete. De flesta som ville fick ar-
bete efter både grund- och gymnasieskolan. Efter att ha arbetat ett tag och
kvalificerat sig för föräldraförsäkringen fanns åtminstone inga större
ekonomiska hinder för att skaffa bam. När så den ekonomiska krisen
kom, drabbades i hög grad ungdomar och lågutbildade av det åtföljande
kärva arbetsmarknadsläget. Fler än någonsin tidigare valde att studera för
att sedan lättare ta sig in på arbetsmarknaden. Bamafödandet fick vänta.
Den ökande arbetslösheten i kombination med sänkta ersättningsnivåer
i föräldraförsäkringen och åtstramningar av familj estöden påverkade
också bamafödandet bland dem som redan fatt bam. Benägenheten bland
tvåbamsmödrar att skaffa ett tredje bam minskade markant. Kommittén
Välfärdsbokslut menar att mycket pekar på att barnafödande blivit en
resursfråga, eftersom det i modem tid aldrig varit så stora skillnader i
barnafödande mellan olika utbildningsgrupper som i dag.
Många är fortfarande tveksamma
Trots att arbetslösheten nu minskar sedan några år, ekonomin är ljusare
än på länge och nivåerna inom de familjepolitiska stöden höjts ökar inte
födelsetalen. Enligt SCB:s befolkningsprognos, som baseras på historiska
uppgifter, väntas visserligen en svag ökning av antalet födda i början av
2000-talet, men när frågor ställs direkt till unga kvinnor och män om de-
ras attityder till familj och barnafödande blir bilden mer pessimistisk. I en
enkätundersökning från år 1999 som SCB utfört på uppdrag av Centrum
för kvinnoforskning svarade över 25 procent av de 30-åriga barnlösa
kvinnorna ”kanske” och 6 procent ”nej” på frågan om de räknar med att
fa bam i framtiden. Motsvarande andelar bland barnlösa 30-åriga män
var 35 respektive 5 procent. Tveksamheten var allra störst bland dem som
inte levde i parförhållande, bland arbetslösa och bland dem med kort ut-
bildning.
89
En viktig orsak till tveksamheten att vilja ha bam var att man ännu inte
hade någon lämplig partner. Det gällde framfor allt dem som levde en-
samma, men i viss mån även dem som levde i parförhållande. Andra
orsaker var att man ville vänta för att först klara av studier, skaffa ett
säkert arbete, göra annat eller att man helt enkelt ännu inte velat ha bam.
Förklaringar som att man vuxit upp med endast en av sina biologiska för-
äldrar, var religiös eller värdesatte sitt arbete högt hade ingen betydelse
för viljan att fa bam.
Trots att födelsetalen nått bottennivåer i Sverige kan den inte sägas
vara extremt låg. I de sydeuropeiska länderna och Tyskland är födelse-
talen ännu lägre, ca 1,2-1,3 bam per kvinna under år 1998. Under 1990-
talet har födelsetalen minskat i de flesta europeiska länder, men minsk-
ningen har varit allra störst i Sverige. Island var det land under år 1998
som hade högst födelsetal, 2,05 bam per kvinna. Under slutet av 1980-
talet var utvecklingen den motsatta. Då ökade födelsetalen i många län-
der, men allra mest i Sverige. Inget annat land har under senare år haft så
stora svängningar i födelsetalen.
Skr. 1999/2000:137
Den summerade fruktsamheten är ett sammanfattande mått på frukt-
samhetsnivån under en viss period. Det anger det antal bam en gene-
ration kvinnor i genomsnitt skulle fa om fruktsamheten skulle ligga
konstant i framtiden.
Kohortfruktsamhet är fruktsamheten för kvinnor födda ett visst år.
Fertilitet avser kvinnors och mäns förmåga att fa bam.
Diagram 4.6
Antalet födda barn, åren 1974-1999
Födelsetalen har sjunkit kraftigt under 1990-talet. På sikt förutspås dock en ökning.
Källa: SCB
90
Diagram 4.7
Barnlösas (22, 26 och 30 år) val av ett eller flera tänkbara
skäl till att de inte har barn. Procent
Skr. 1999/2000:137
Diagram 4.8
Summerad fruktsamhet, åren 1990 och 1998
Fruktsamheten sjönk i de allra flesta västeuropeiska länder mellan åren 1990 och
1998. Minskningen var allra störst i Sverige.
*) Uppgifterna för Nederländerna, Belgien, Storbritannien, Luxemburg och Irland
avser 1997 års värden.
Källa: SCB
Planerade åtgärder
Det är inte något självändamål att den svenska befolkningen växer. Där-
emot ger alltför låga födelsetal på sikt upphov till allvarliga balans-
91
problem i det svenska samhället. Framfor allt kan det bli för få för- Skr. 1999/2000:137
värvsarbetande i förhållande till den totala befolkningen. Om det inträffar
innebär det att alltför få människor finns i den produktion vi alla skall
leva av. Det kan dessutom bli så att nödvändiga samhällsverksamheter
såsom vård och omsorg kan fa svårt att rekrytera personal. Tendenser i
den riktningen ses redan i den högkonjunktur vi nu har. Låga födelsetal
är således inte ett problem när de inträffar, utan först 20-25 år senare.
Det förekommer ständigt variationer i antalet födda. En begränsad
period med låga födelsetal behöver inte medföra några avgörande pro-
blem. Om låga födelsetal däremot drar ut över en lång period, utan att
nettoinvandringen av folk i yrkesaktiv ålder ökar, blir de samhällseko-
nomiska konsekvenserna allvarliga. Om bamafödandet numera har blivit
en resursfråga, så att vissa grupper inte skaffar sig det antal bam de
egentligen skulle vilja ha, medför det låga bamafödandet ökad ofärd.
Nedgången i de svenska födelsetalen startade efter år 1990 och var dra-
matisk de första åren. Därefter har kurvan planat ut på en för svenska
förhållanden låg nivå. Ett långvarigt lågt födelsetal är ett allvarligt var-
ningstecken som kräver uppmärksamhet från forskare, politiker och andra
berörda.
Det finns inte några enkla metoder när det gäller att påverka födelsetal.
De slutsatser man kan dra från de senaste svängningarna i födelsetalsut-
vecklingen är att full sysselsättning och ett ur barnfamiljernas synpunkt
stabilt fungerande samhälle är viktiga förutsättningar för att familjerna
skall skaffa sig bam. Det är viktigt att se att föräldraskapet sträcker sig
över en lång period - ofta tjugo år eller mer - och inte enbart handlar om
småbamsperioden.
Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet har givit Statistiska
centralbyrån i uppdrag att fråga ett urval 25-35-åringar både med och
utan bam om deras inställning till att skaffa bam. Enkäten har under
våren skickats ut till cirka 3 000 personer. Resultaten beräknas kunna
presenteras i slutet av året. De kan förhoppningsvis bredda kunskaperna
om attityderna till barnafödande i de mest intressanta åldersgrupperna.
Ytterligare kunskaper om vad som styr människors faktiska beteende
måste dock till.
Det finns därför anledning att fortsätta och systematisera arbetet för att
öka våra kunskaper om vilka faktorer som påverkar bamafödandet, och
särskilt då de faktorer som är samhälleligt påverkbara. En arbetsgrupp
bör nu tillsättas inom Socialdepartementet med uppdrag att öka kunska-
perna om mekanismerna bakom födelsetalsutvecklingen. I arbets-
gruppens uppdrag bör också ligga att identifiera vilka samhällsområden
som är viktiga inför människors beslut att skaffa eller inte skaffa bam.
Inledning
Det övergripande målet för den svenska ekonomiska familj epolitiken är
att de ekonomiska stöden skall bidra till att minska skillnaderna i de eko-
nomiska villkoren mellan familjer med och utan bam samt att tillgodose
specifika stödbehov hos bl.a. ensamföräldrar och föräldrar till funktions-
92
hindrade bam. Ett annat mål är att stödja föräldrarnas möjligheter att Skr. 1999/2000:137
kombinera förvärvsarbete med föräldraskap.
Hög sysselsättning är grunden för barnfamiljernas ekonomi. En gene-
rell välfärd som omfattar alla är därtill det bäst fungerande fördelnings-
politiska instrumentet. Framför allt gynnas de som behöver stöd mest.
Detta är särskilt tydligt på familjepolitikens område. Samhällets insatser
inriktas på att skapa jämlika uppväxtvillkor för bam, dels genom att
stödja föräldrarna att klara de ekonomiska åtaganden som är väsentliga
för barnens välfärd under deras uppväxttid, dels genom att skapa möjlig-
heter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier för
båda föräldrarna. Inom flera områden har goda resultat uppnåtts. Andelen
kvinnor som har ett förvärvsarbete är högre i Sverige än i många andra
länder. Andelen ensamma mammor som är beroende av socialbidrag för
sin försörjning är internationellt sett låg.
Ett flertal studier har visat att de svenska bamen har en bättre relativ
ekonomisk standard än vad som är vanligt i andra länder. Trots att den
ekonomiska krisen i böljan av 1990-talet träffade barnfamiljerna hårdare
än andra grupper visar nya siffror från OECD att bamen i Sverige fort-
farande har en god relativ standard. Bamen i Sverige hamnar på tredje
plats efter Belgien och Finland. (Se även prop. 1999/2000:100, bil. 3, s.
11 ff.)
Ett annat viktigt mått på barnfamiljernas ekonomiska situation är hur
stor andel av bamen som lever i familjer med svag ekonomi. Uppgifter
från OECD visar att de nordiska länderna och Belgien har den lägsta an-
delen ekonomiskt utsatta bam jämfört med de övriga länderna i gruppen.
Drygt två procent av bamen i Finland och Sverige lever i familjer med
svag ekonomi vilket kan jämföras med ca 18 procent av bamen i Stor-
britannien och Italien.
Effekterna av det ekonomiska familj estödet
För att stödja barnfamiljerna har samhället byggt upp ett stödsystem som
syftar till att ge en ekonomisk trygghet under den period dessa har stor
försörjningsbörda. Det ekonomiska familjestödet är också utformat så att
det tillgodoser ett antal specifika stödbehov hos bl.a. ensamföräldrar och
hos föräldrar till funktionshindrade bam.
Det ekonomiska familjestödet omfattar allmänna barnbidrag inklusive
flerbarnstillägg och förlängt barnbidrag, föräldraförsäkring (föräldra-
penning, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning), under-
hållsstöd, bostadsbidrag, bidrag till kostnader för internationella
adoptioner, barnpension i form av folkpension och allmän tilläggspen-
sion, vårdbidrag till funktionshindrade bam samt pensionsrätt för bamår.
För gymnasiestuderande betalas studiebidrag.
Det ekonomiska familjestödets andel av barnfamiljernas disponibla in-
komst är beroende av familjens storlek och sammansättning. Ju fler bam
det finns i familjen desto större andel av inkomsten utgörs av sådant stöd.
Den grupp som far mest del av stödet är ensamstående med bam. Bland
de förmåner som lämnas till dessa familjer dominerar underhållsstöd,
bostadsbidrag och barnbidrag. Drygt en femtedel av den disponibla in-
komsten för ensamstående med ett bam består av ekonomiskt familjestöd.
93
För ensamstående med två eller flera bam utgör familjestödet ca 38 pro- Skr. 1999/2000:137
cent av den disponibla inkomsten, eller i genomsnitt 72 000 kronor per
år.
Förutom föräldraförsäkringen, som lämnas i särskilda situationer, är
inte avsikten att det ekonomiska familjestödet skall ersätta arbets-
inkomster eller studiestöd utan komplettera dessa. Det innebär att för ett
antal barnfamiljer som inte har några arbetsinkomster eller låga sådana
måste familjens ekonomi förstärkas med socialbidrag.
Stödet till barnfamiljer är som mest betydelsefullt då föräldrarna är i
25-40-årsåldem. Att de ekonomiska familjestöden i genomsnitt svarar för
en större del av kvinnors inkomster i denna ålder beror bland annat på att
betydligt fler kvinnor än män är ensamstående föräldrar och att de eko-
nomiska familjestöden har särskilt stor betydelse för denna grupp. Nästan
sex av sju ensamföräldrar är kvinnor. Dessutom används föräldraförsäk-
ringen mer av kvinnor än av män, även bland de föräldrar som lever till-
sammans.
Målet för föräldraförsäkringen är att stödja båda föräldrarnas möjlig-
heter att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Genom föräldraför-
säkringen ges båda föräldrarna en reell möjlighet att kombinera förvärvs-
arbete med familj. I princip alla föräldrapenningdagar nyttjas av föräld-
rarna. Föräldraförsäkringen möjliggör en god och tidig kontakt med bar-
net för båda föräldrarna. Barnets bästa är ett av målen med en väl ut-
byggd och flexibel föräldraförsäkring. Ett annat mål är jämställdheten
mellan könen som underlättas genom att såväl män som kvinnor ges
möjlighet att delta i både familje- och arbetsliv.
Utvecklingen under 1990-talet
Den ekonomiska krisen och besparingarna i Sverige under 1990-talet
träffade barnfamiljerna relativt hårt. Många barnfamiljer upplevde eko-
nomiska försämringar till följd av arbetslöshet, minskade inkomster och
tidvis höga räntor. Svårast drabbade är nyligen invandrade familjer där
föräldrarna har haft det svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och
därigenom utestängts från stöd som bygger på medlemskap i A-kassa.
Under 1990-talet har de ekonomiska stödsystemen till barnfamiljerna
genomgått en lång rad förändringar. Bland annat har ersättningsnivåerna i
föräldraförsäkringen ändrats vid flera tillfallen. Ett nytt system, under-
hållsstöd, har införts för bam till särlevande föräldrar och ändringar av
reglerna för bostadsbidrag har genomförts. Ensamföräldrarna har skyd-
dats jämfört med andra grupper. Andelen bam som lever i ekonomiskt
svaga familjer har trots detta ökat, särskilt ensamstående med bam har
haft en svag inkomstutveckling. Mycket tyder på att försämringarna
hänger samman med den ekonomiska krisen och arbetslösheten.
År 1991 hade en genomsnittlig barnfamilj en ekonomisk standard som
motsvarade drygt 99 procent av genomsnittet för hela befolkningen.
Denna nivå minskade därefter successivt till 91 procent år 1996, då den
var som lägst. De senaste årens ekonomiska återhämtning med en ökad
sysselsättning och reformer har dock gynnat barnfamiljerna. En viss för-
bättring inträffade redan år 1996 och utvecklingen pekar på att förbätt-
ringen fortsätter.
För ensamstående föräldrar har utvecklingen varit sämre än för Skr. 1999/2000:137
gifta/samboende. Den svaga utvecklingen kan delvis bero på fattigdoms-
fallor. Många ensamstående föräldrar har höga marginaleffekter vilket
medför att när inkomsterna ökar till följd av minskad arbetslöshet och
höjda reallöner far ensamföräldrar behålla betydligt mindre än andra
grupper.
Regeringen avser att långsiktigt verka för att ta bort fattigdomsfallor
och minska marginaleffekter. De familjepolitiska stödsystemen bör därför
utformas så att utbildning och arbete lönar sig bättre. Regeringen har till-
kallat en särskild utredare med uppgift att se över ekonomiska famil-
jestöd. De marginaleffekter som följer av dessa stöd skall särskilt beaktas
(se vidare nedan).
Översyn av ekonomiska familjestöd
I en situation med förbättrad samhällsekonomi och stigande sysselsätt-
ning är det viktigt att göra en översyn av de ekonomiska familjestöden
och analysera hur de nuvarande systemen fungerar.
Regeringen har därför utsett en särskild utredare med uppgift att göra
en analys av det ekonomiska familjestödet (dir. 2000:16). De stöd som
skall analyseras är de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och
bostadsbidraget till barnfamiljer. I analysen skall också vägas in de för-
ändringar som föreslås vad gäller avgifter i förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen, skattesystemet och studiestödsystemet samt andra
faktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi.
Analysen skall göras på individ- och hushållsnivå och redovisas utifrån
mäns och kvinnors behov och förutsättningar. Ensamstående föräldrars
situation skall särskilt belysas. Förslaget skall också belysas ur bams och
ungdomars perspektiv.
Syftet är att undersöka vilka möjligheter det finns att inom ramen för
den generella välfärdspolitiken, och med bibehållen eller ökad fördel-
ningspolitisk träffsäkerhet, på ett mer effektivt sätt stödja barnfamiljerna.
Utredaren skall särskilt beakta svårigheterna med marginaleffekter.
En slutlig redovisning av uppdraget skall lämnas senast den 28 februari
2001.
Föräldraförsäkring - barnets bästa - jämställdhet
Föräldraförsäkringen, dvs. föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och
havandeskapspenning, har byggts ut steg för steg under en följd av år.
Föräldraförsäkringen syftar till att göra det möjligt för båda föräldrarna
att vara hemma med föräldrapenning i samband med bams födelse eller
adoption samt med tillfällig föräldrapenning när barnet är sjukt.
Elavandeskapspenningen ger i vissa fall gravida kvinnor som inte kan
fortsätta att förvärvsarbeta möjlighet till ledighet och vila. En målsättning
för föräldraförsäkringen är att möjliggöra för båda föräldrarna att kunna
kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Betydelsefulla regeländ-
ringar inom föräldraförsäkringen i syfte att öka faders uttag av föräldra-
penning har genomförts.
4 Riksdagen 1999/2000. 1 samt. Nr 137
Bam har behov av att tidigt knyta kontakt med båda sina föräldrar. Skr. 1999/2000:137
Barnkonventionen understryker också barnets rätt till båda sina föräldrar.
Det är därför viktigt att föräldraförsäkringen i hög utsträckning används
av såväl fader som mödrar.
År 1995 infördes den s.k. pappamånaden i syfte att främja männens
nyttjande av föräldrapenningen. Formellt sett är reglernas utformning
könsneutrala. De s.k. pappa- och mammamånadema innebär att 30 dagar
av föräldrapenningen för varje förälder inte kan överlåtas till den andra
föräldern.
Regeringen avser att förlänga föräldrapenningen med 30 dagar från och
med den 1 januari 2002. Inom ramen för den förlängda föräldrapen-
ningen avses sammanlagt 60 dagar att vara reserverade för mamman
respektive pappan.
Föräldraförsäkringen ger en tydlig politiskt viljeyttring när det gäller
barnets bästa och jämställdhet. I regleringsbrevet till Riksförsäkringsver-
ket (RFV) för år 1999 fanns som verksamhetsmål angivet att
”Socialförsäkringens administration skall bidra till att fler män tar ut fler
föräldrapenningdagar”. Fler män har också tagit ut fler föräldrapenning-
dagar år 1999 jämfört med år 1998. Ökningen kan bero på flera faktorer,
t.ex. den höjda ersättningsnivån inom föräldraförsäkringen och försäk-
ringskassornas satsningar på pappaområdet.
Införandet av den s.k. pappa- och mammamånaden har påverkat män-
nens uttagsmönster. För bam födda efter regeländringen (ff.o.m. den
1 januari 1995) kan noteras en tydlig ökning av andelen pappor som tagit
ut föräldrapenning. För bam födda år 1995 har 80 procent av papporna
nyttjat föräldrapenningen under barnets första fyra år. Motsvarande siffra
för pappor till bam födda åren 1993 och 1994 var 50 procent. Även män-
nens uttag av den tillfälliga föräldrapenningen har ökat successivt. Drygt
en tredjedel av dagarna med tillfällig föräldrapenning som betalades ut i
fjol nyttjades av män. Inom den tillfälliga föräldrapenningen finns även
tio s.k. pappadagar, vilka ger pappan rätt till tio dagar med tillfällig för-
äldrapenning i samband med barnets födelse. En majoritet av de nyblivna
fäderna använder dessa dagar.
RFV har genomfört en studie om delad föräldraledighet, Båda blir bäst
(2000:1). Studien jämför länen Västerbotten, Jönköping och Kronoberg
och baseras på tre olika enkäter till ett urval föräldrar, samtliga barn-
morskor inom mödravårdscentralerna och samtliga handläggare vid för-
säkringskassorna i de aktuella länen. En större andel av papporna i Väs-
terbotten har tagit ut föräldrapenning, jämfört med papporna i Jönköping
och Kronobergs län, vilka varit bland de lägsta i landet. Syftet med stu-
dien har varit att fa kunskap om vilka omvärldsfaktorer som kan tänkas
påverka föräldrarnas val vid fördelning av föräldrapenningdagama. De
flesta tillfrågade anser att det är viktigt med delad föräldraledighet. En
stor majoritet anser att det är familjens ekonomi som är den styrande
faktorn för hur föräldrarna delar upp ledigheten. Män och kvinnor skiljer
sig inte nämnvärt mycket åt i inställning. Föreställningen att det är eko-
nomin som avgör hur föräldraledigheten delas mellan föräldrarna far inte
stöd av den bild som framkommer vid specialanalys av enkäten som för-
äldraparen svarat på. När någon av föräldrarna upplever att de tjänar
mycket mer än den andra föräldern delar man fler föräldrapenningdagar
96
än genomsnittet. Då föräldrarna inte upplever någon inkomstskillnad Skr. 1999/2000:137
delar man dagarna mindre än genomsnittet. Högutbildade föräldrar delar i
högre utsträckning än lågutbildade och även ålder har betydelse för hur
man delar, men i varierad utsträckning beroende på kön. Yrke har bety-
delse men inte så att det stödjer hypotesen om att familjens ekonomi är
det som avgör hur föräldrarna delar föräldraledigheten.
Är arbetet stimulerande och inställningen till föräldraledighet på
arbetsplatsen positiv har det betydelse för hur föräldrarna väljer att dela
föräldraledigheten. Samtidigt uppger fler kvinnor än män att de har ett
tillfredsställande ansvar och inflytande i arbetet, vilket talar för att en
större andel kvinnor än män borde ha mer att förlora på att vara borta från
arbetslivet.
Mer än ett av tio bam lever i familjer som uppbär socialbidrag. Under år
1998 fanns 237 000 bam i hushåll som någon gång under året mottagit
socialbidrag, enligt Socialstyrelsens statistik. Omkring 40 procent av
dessa bam bodde i hushåll med en ensamstående förälder. Sammanlagt
fick ca 119 000 barnfamiljer socialbidrag under år 1998, vilket utgör
ungefär en tredjedel av samtliga bidragshushåll. Nästan hälften av barn-
familjerna bestod av ensamstående mödrar.
Mellan åren 1991 och 1998 ökade antalet bam som lever i hushåll med
socialbidrag med närmare 40 procent. Huvudorsaken är den ekonomiska
kris som rådde i början av 1990-talet med åtföljande hög arbetslöshet,
kombinerat med den stora flyktinginvandringen. Stora grupper som
aldrig kommit in på arbetsmarknaden och därmed inte kvalificerat sig för
A-kassa och socialförsäkringssystemen blev utelämnade till socialbidra-
gen för sin försörjning. Bland dem fanns många lågutbildade ungdomar
och flyktinginvandrare.
Eftersom arbetslösheten både var hög och varade länge, ökade inte
bara antalet bidragstagare utan också bidragstidens längd. År 1996 levde
ca 120 000 bam i familjer som haft socialbidrag under minst 10 månader
i sträck - en fördubbling jämfört med situationen år 1990.
I takt med att det blivit lättare att fa arbete de senaste åren, har också
antalet socialbidragstagare minskat. Minskningen har emellertid endast
skett bland svenska hushåll. Under år 1998 fick ungefär 25 procent av
alla barnfamiljer med utländsk bakgrund (inkl, flyktinghushåll) social-
bidrag, att jämföra med 7 procent bland ”svenska” bamhushåll. Av de
120 000 bam som under år 1996 levde i familjer med långvarigt social-
bidrag hade 75 procent föräldrar som var födda utomlands. Statistiken
avspeglar skillnader i arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande mellan
utländska och svenska hushåll och därmed även skillnaden i ekonomisk
standard och levnadsförhållanden mellan bam med utrikes- respektive
svenskfödda föräldrar.
Av Socialstyrelsens studie Långvarigt socialbidragstagande under
1990-talet (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:5) framgår att
socialbidragstagande är vanligt bland familjer med funktionshindrade
bam. Under år 1996 hade familjer med vårdbidrag för funktionshindrade
97
bam nästan 50 procent högre socialbidragstagande än befolkningen i Skr. 1999/2000:137
övrigt. Förhållandet gällde både kort- och långvarigt socialbidragsta-
gande.
Tabell 4.1
Antal barn 0-17 år i hushåll med socialbidrag
någon gång under året
|
Antal |
Per 1 000 inv. | |
|
1990 |
175 900 |
93,5 |
|
1991 |
179 300 |
94,4 |
|
1992 |
196 800 |
102,8 |
|
1993 |
221 200 |
114,4 |
|
1994 |
241 400 |
123,0 |
|
1995 |
246 600 |
125,4 |
|
1996 |
259 700 |
132,2 |
|
1997 |
256 500 |
131,1 |
|
1998 |
236 900 |
121,7 |
Källa: Socialstyrelsen
Diagram 4.9
Fördelning av antalet hushåll som försörjt sig
med socialbidrag någon gång under år 1998
■ Par med barn
□ Ensamst. kvinnor
med barn
□ Ensamst. män med
barn
□ Hushåll utan barn
Källa: Socialstyrelsen
98
Diagram 4.10
Arbetslöshet och antalet barn under 18 år i bidragshushåll
Skr. 1999/2000:137
Källa: Socialstyrelsen och SCB
Det saknas i dag tillräcklig information om vad det innebär for bam att
leva i familjer som helt eller delvis försörjer sig med hjälp av social-
bidrag. Bland vuxna däremot har undersökningar gjorts som visar att de
flesta upplever stor ekonomisk stress. Många är arbetslösa och risken för
passivisering och ohälsa är stor. Bland de personer som har haft social-
bidrag under lång tid är det fem gånger vanligare att ha svåra besvär av
ängslan, oro och ångest jämfört med dem som aldrig haft socialbidrag.
Det finns således en risk för att detta även påverkar barnens levnadsför-
hållanden, men i vilken grad är dock osäkert. Det är också osäkert om
bidragstagama fått sämre levnadsförhållanden till följd av det långvariga
bidragstagandet eller om de redan innan hade ett sämre utgångsläge.
Enligt socialtjänstlagen (1980:620) skall den enskilde tillförsäkras en
skälig levnadsnivå. Det innebär att socialbidraget skall täcka kostnader
för t.ex. mat, kläder och skor, lek och fritid, boende, läkarvård och hem-
försäkring. Bidraget lämnar endast i mycket liten utsträckning utrymme
för bamen att delta i olika avgiftsbelagda aktiviteter. Kommunen har
även rätt att själv besluta om bistånd till semesterresor. Om detta är van-
ligt eller ej är inte känt.
Fortsatt inriktning på verksamheten
Kunskaperna om vad som händer med bam vars föräldrar är långsiktigt
socialbidragsberoende är bristfälliga. Det finns dock anledning att tro att
situationen inte gynnar en bra uppväxt. Redan avsaknaden av ekono-
miska resurser begränsar sannolikt familjens möjligheter i stor utsträck-
ning. Därtill kommer risken för passivitet som är förbunden med situatio-
nen.
Det är angeläget att kunskaperna om vad som händer bam i dessa
situationer förbättras. Statistikinsamling och forskning på området bör
inriktas på att beskriva de långsiktiga effekterna på barnet av social-
bidragsberoende och vad som kan göras för att bryta sociala arv. I det bör
99
ligga att belysa om det finns några skillnader mellan hur pojkar och Skr. 1999/2000:137
flickor påverkas av en fattig uppväxt.
Det är också angeläget att allt som är möjligt görs för att hjälpa barn-
familjer att komma bort från socialbidragsberoende. En av de tydliga
målgrupperna för detta arbete är de ensamstående föräldrarna. Ofta
behövs en serie av åtgärder för att de skall nå en situation där de kan för-
sörja sig själva, utan hjälp av socialbidrag. De behöver hjälp med att
ordna sin familjesituation, grundläggande utbildning, yrkesutbildning och
hjälp med att ta steget ut på arbetsmarknaden. En annan viktig målgrupp
är nyanlända flyktingar som riskerar att fastna i socialbidragsberoende.
Eftersom ansträngningarna att hjälpa dessa föräldrar också är till hjälp för
bamen i familjerna är normalt också stora insatser från samhällets sida
lönsamma.
Socialbidraget är en sista resurs som utlöses om individer eller familjer
inte har några andra möjligheter att ordna sin försörjning. Det är ange-
läget att samhällets generella satsningar på barnfamiljer når alla bam.
Barnbidrag räknas som inkomst när socialbidraget fastställs, därmed
minskar bambidragshöjningar beroendet av socialbidrag. Men det inne-
bär att den disponibla inkomsten sammantaget inte ökar för familjer med
långvarigt socialbidragsberoende. Det finns skäl att ytterligare belysa
detta.
Inledning
I november 1997 presenterade Föräldrautbildningsutredningen betänkan-
det Stöd i föräldraskapet (SOU 1997:161). Betänkandet innehöll en
genomgång av olika verksamheter med anknytning till föräldrautbildning
och andra former av stöd till föräldrar. Bland annat beskrevs föräldra-
utbildning inom mödravårds- och barnavårdscentraler (MVC och BVC),
föräldraverksamheter inom barnomsorg och skola, föräldrastödjande
aktiviteter inom socialtjänst och bampsykiatri och mycket annat.
Beskrivningarna gällde projekt och verksamheter som var bra och av
nyskapande karaktär. I betänkandet fördes också diskussioner om vilka
stödbehov föräldrar har jämfört med de verksamheter som faktiskt
bedrivs. Utredningen pekar bland annat på att föräldrar med bam i ton-
åren inte far tillräckligt med hjälp i dag. När det gäller särskilda grupper
av föräldrar konstaterar man att föräldrar med utländsk bakgrund, vars
bam möter flera kulturer, ofta har särskilda behov av kunskaper. Utred-
ningen föreslog även att föräldrar till bam med funktionshinder bör
erbjudas kompletterande stöd avpassat efter deras och barnens behov och
önskemål liksom nyblivna föräldrar med egna funktionshinder utifrån
sina behov.
Utredningen föreslår att regeringen träffar avtal med landstings- och
kommunförbunden om den fortsatta inriktningen på den föräldrastöd-
jande verksamheten. Utredningen ser det också som angeläget att kom-
muner och landsting på lokal nivå klargör ansvarsfördelningen mellan
sig.
100
I betänkandet finns inte några förslag till lagändringar eller särskilda Skr. 1999/2000:137
statsbidrag av det slag riksdagen behöver besluta om. Däremot pekar
utredningen på behov av att föräldrastödet stärks inom kommuner och
landsting, att frivilligorganisationer far stöd i sitt arbete med att infor-
mera föräldrar och att gränserna mellan olika huvudmän blir klarare.
Utredningen pekar också på behovet av utvecklingsarbete inom området
och att kunskaper sammanställs och sprids till de som arbetar inom
berörda verksamheter. Utredningen föreslår att resurser avsätts för detta
och att uppdrag ges till berörda myndigheter att bistå med det arbetet.
Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna ansluter sig i
allmänhet till utredningens verklighetsbeskrivning och problemanalys.
När det gäller utvecklingen av verksamheten finns det däremot skilda
åsikter. Det finns remissinstanser som förespråkar mer tvingande åtgärder
för att föräldrautbildning och liknande skall bli mer tillgängligt för för-
äldrar som behöver sådan hjälp. Flera remissinstanser vill ge landstingen
ett tydligare ansvar för hela förskoleperioden. Av remissomgången fram-
går också att det knappast finns några förutsättningar att träffa avtal mel-
lan staten och de två kommunförbunden. Diskussionerna fortsätter dock
med Landstingsförbundet i syfte att öka kunskaperna om föräldrautbild-
ning och föräldrastödjande verksamheter. Ett viktigt led i detta syfte är att
sprida goda exempel på verksamheter och projekt inom området.
Värdet av föräldrautbildning och föräldrastödjande verksamheter
Regeringen bedömer det som viktigt att föräldrar erbjuds stöd i sitt barn-
uppfostrande arbete. Det gäller både föräldrautbildning i grupp och mer
individuellt inriktat föräldrastöd. Mycket tyder på att det är mer kompli-
cerat att fostra bam i dag än tidigare. Många föräldrar har också nätverk
som är begränsade.
Familjens nätverk är fortfarande viktigt. Mycket allmän föräldrakun-
skap sprids också via massmedia av olika slag. Det är bra och använd-
bart. För många föräldrar är det dock viktigt att få möta andra föräldrar i
samma situation och fa möjlighet att diskutera gemensamma frågor.
Familjer där generationskonflikter kan förstärkas av kulturkonflikter bör
särskilt uppmärksammas. Den föräldrautbildning och föräldraverksamhet
som finns i dag behöver förstärkas och byggas ut. Det finns definitivt inte
någon anledning att dra in på sådana verksamheter, tvärtom inom vissa
områden, exempelvis stöd till föräldrar med tonårsbarn, behöver nya
verksamheter utvecklas.
Mötesplatser för föräldrastöd och föräldrautbildning
Den verksamhet till stöd för föräldrar som utredningen beskriver skall i
första hand bygga på föräldrars egna behov och önskemål. Stödet kan ges
både till föräldrar i grupp och som individuellt stöd. Det finns stöd som
riktar sig till alla föräldrar och stöd som är avsett för begränsade grupper.
Allt detta innefattas i begreppet stöd i föräldraskapet. Här ingår också
sådant stöd som föräldrar kan ge varandra t.ex. i grupp och stöd genom
olika nätverk.
101
Nya metoder behöver utvecklas for att det inledande arbetet med att nå Skr. 1999/2000:137
föräldrarna skall bli så framgångsrikt som möjligt. Olika verksamheter -
ibland med olika huvudmän - behöver samverka för att så många föräld-
rar som möjligt skall nås med information och erbjudanden om grupp-
verksamhet och annan föräldrastödjande verksamhet.
Som utredningen om föräldrautbildning framhåller är den verksamhet
som bedrivs på mödra- och barnavårdscentralerna basen i arbetet med att
föra över kunskaper till föräldrar och utveckla kontakt mellan föräldrar.
Centralerna når praktiskt taget alla föräldrar och de åtnjuter också mycket
stort förtroende hos föräldrarna. De är således både en viktig resurs för
att föra över kunskaper till föräldragruppen som helhet och för att ge stöd
till de föräldrar som har ett särskilt behov av stöd.
Samtidigt som man kan konstatera att dessa verksamheter är en viktig
resurs i det förebyggande arbetet när det gäller bams hälsa och välbe-
finnande så framgår det av utredningens betänkande och det kartlägg-
ningsarbete som föregick utredningen att verksamheterna utsatts för
påfrestningar under den besparingsperiod som varit. Nedskärningar i
resurserna, omorganisationer och urholkning av bamkompetensen har
gjort att personalen har svårt att hitta utrymme för det förebyggande
arbetet.
Svenska Bammorskeförbundet efterlyser en tydlig programförklaring
som ger mödra- och barnhälsovården ansvaret för den föräldrastödjande
verksamheten under graviditeten och barnets första levnadsår. Rege-
ringen ser det som mycket angeläget att det inom mödra- och barnhälso-
vården finns utrymme för ett förebyggande barnarbete, kunskapsöverfö-
ring och nätverksbygge för alla föräldrar och för ett riktat stöd till de för-
äldrar som behöver extra mycket tid, omtanke och råd.
Metoder och samverkansformer behöver utvecklas. Personalen behöver
fortbildning och handledning för att kunna hantera dessa delar av sitt
arbete. Material för det föräldrastödjande arbetet behöver utvecklas.
Männens roll som föräldrar och fostrare bör särskilt uppmärksammas. I
många län har man prövat s.k. pappautbildningar som riktar sig till bli-
vande och nyblivna föräldrar. Syftet med dessa utbildningar har bl.a.
varit att motivera män till ett ökat uttag av föräldraledighet och att öka
förståelsen av hur föräldraskapet påverkar parrelationer. Härigenom kan
mannens position i föräldraskapet stärkas.
Det är givetvis bra om mödra- och barnavårdscentraler samarbetar när
det gäller gruppverksamheter för föräldrar. Flera remissinstanser pekar på
angelägenheten av att föräldrar kan delta i samma grupp på båda ställena.
Den tanke som framförs av Göteborgs och Bohus läns landsting att för-
äldragrupper skall kunna följas åt under barnets hela förskoleperiod är
tilltalande och bör eftersträvas. Detta förutsätter ett nära samarbete mel-
lan landsting och kommun.
Förskola och skola är centrala verksamheter i bams och ungdomars liv.
Där hämtar de kunskaper för resten av livet; där sker också en viktig del
av deras sociala utveckling. Naturligtvis berör detta barnens föräldrar i
hög grad.
En påtaglig utveckling sker för närvarande när det gäller föräldrainfly-
tandet inom dessa verksamheter. Försöksverksamhet med föräldrastyrda
skolor pågår och även i övrigt stärks föräldrarnas roll. Detta är angeläget
102
ur föräldrarnas synpunkt, men det är också viktigt för skolans förankring Skr. 1999/2000:137
i samhället.
När det gäller relationerna mellan förskolan respektive skolan och det
enskilda barnets föräldrar sker också en påtaglig utveckling. Utvecklings-
samtalen ersätter de tidigare kvartssamtalen. I utvecklingssamtalet skall
läraren, eleven och föräldrarna samtala om elevens kunskapsutveckling
och sociala utveckling samt hur den bäst kan stödjas. Samtalet gör det
lättare för föräldrarna att stödja sitt bam exempelvis vid läxläsning.
Förskolan och skolan fungerar också som mötesplats för föräldrar och
har därmed en unik potential när det gäller kunskapsöverföring och nät-
verksbygge. Föräldrar med bam inom förskolan kan lätt nås med infor-
mation. Likaså finns det möjligheter att nå föräldrarna genom skolan. Det
är givetvis viktigt för förskolan och skolan att utnyttja dessa möjligheter
för att informera om sin verksamhet och föra de diskussioner med föräld-
rarna som är viktiga för institutionerna och för bamen. Det kan gälla
exempelvis normbildningsfrågor och hur man främjar en god hälsa och
livsstil.
Dessa föräldraverksamheter fungerar också i sig som föräldrastöd. Där
kan man ventilera problem som berör det egna barnet, se att man inte är
ensam om sina bekymmer och tillsammans med andra diskutera dem.
Förskolan och skolan är viktiga som bas för nätverksbygge.
Utredningen om föräldrautbildning för fram idéer om att förskolan och
skolan kan utgöra bas för föräldragrupper. Det kan utformas så att verk-
samheterna står för inbjudan till och start för grupperna, men att föräld-
rarna själva sedan tar över. Det underlättar om man också kan utnyttja
förskolans eller skolans lokaler. Föräldrarna kan också få stöd av Hem
och skola eller av studieförbund när det gäller att driva grupperna.
Riktat stöd till föräldrar med särskilda behov
Det finns enligt utredningen vissa grupper av föräldrar som är i behov av
riktat stöd för att kunna vara tillräckligt goda föräldrar till sina bam. Det
finns i Sverige ett generellt stöd till alla barnfamiljer som är tillräckligt
för det stora flertalet. För de föräldrar för vilka det generella stödet inte är
tillräckligt finns det redan i dag lagstadgade verksamheter vars syfte är att
stärka föräldrar i deras uppgift. Det finns utrymme för mer samverkan,
metod- och kompetensutveckling och ett förstärkt bamperspektiv i dessa
verksamheter.
Många föräldrar till bam med funktionshinder efterfrågar stöd i sin
föräldraroll. Detta stöd bör inriktas på information om barnens funktions-
hinder, rätten till samhällsstöd samt mer riktat stöd. Beroende på karaktär
och svårighetsgrad på barnets funktionshinder kan stödbehovet se olika
ut. Det riktade stödet till dessa föräldrar bör också ges under olika skeden
under barnens uppväxt. På samma sätt kan även föräldrar med egna
funktionshinder ibland behöva kompletterande stöd i sin föräldraroll som
kan vara mer krävande såväl praktiskt som psykologiskt.
Det finns i dessa sammanhang anledning att betona att verksamheterna
skall bedrivas i samarbete med berörda bam och föräldrar och med
respekt för deras intressen och önskemål. Målsättningen skall hela tiden
103
vara att föräldrar och bam skall kunna fungera som en självständig Skr. 1999/2000:137
familj.
Värdet av samverkan mellan dem som i sitt yrke möter bam och deras
föräldrar i olika situationer kan inte nog poängteras. Alla har något att
vinna på att samverka. Olika yrkesgrupper kan ha olika synsätt på vad
som kan vara skadligt i bams uppväxtförhållanden och vad som kan
göras för att stärka familjen. Ett väl fungerande samarbete över gränserna
ökar förutsättningarna för att i ett tidigt skede kunna erbjuda stöd i för-
äldraskapet till föräldrar som sviktar i sin föräldraroll och för att upptäcka
och skydda bam som far illa.
Ett sätt att ordna samverkan kan vara att samla flera verksamheter som
berör bam och föräldrar på samma plats i form av en familj ecentral. Det
kan gälla MVC, BVC, öppen förskola, socialtjänstens individ- och
familjeomsorg, familjerådgivning etc. En samlokalisering ger praktiska
fördelar för besökarna som bara behöver ta sig till en plats. En samlokali-
sering ger också förutsättningar för gemensam utbildning, gemensamma
målformuleringar och samverkan i det praktiska arbetet. Det innebär
också att det är mycket lättare att knyta personliga kontakter med kolle-
gor som arbetar inom andra verksamheter.
MVC och BVC är generella resurser som genom sin medicinska verk-
samhet med starka psykosociala inslag har alldeles särskilda möjligheter
att tidigt upptäcka och uppmärksamma bam och familjer som behöver
stöd och hjälp. MVC och BVC har stort förtroende bland föräldrarna och
fyller en funktion för nära nog alla bam och familjer i landet. Det finns
inom dessa verksamheter även tillgång till specialutbildad personal som
kan uppmärksamma och ge mer riktat stöd vid svåra och långdragna psy-
kosociala familj eproblem.
Det förtjänar att i detta sammanhang återigen erinra om att alla perso-
ner som yrkesmässigt kommer i kontakt med bam och ungdomar har
skyldighet att i enlighet med bestämmelserna i 71 § socialtjänstlagen
anmäla till socialtjänsten om man har anledning att tro att ett bam far illa
och behöver skydd genom insatser från socialnämndens sida. Social-
nämnden har då till uppgift att utreda barnets behov och i nära samarbete
med hemmet sätta in de insatser som behövs. Under avsnitt 3.4 ges en
närmare beskrivning av socialtjänstens arbete med utsatta bam och dess
ansvar för bl.a. stöd till föräldrar.
Den bam- och ungdomspsykiatriska verksamheten riktar sig till bam
och ungdomar med psykiatrisk problematik. Den kunskap som finns
inom bam- och ungdomspsykiatrin är, enligt regeringens bedömning,
betydelsefull i det riktade stödet till föräldrar som har behov av stöd i sitt
föräldraskap. Många av de metoder som bampsykiatrin förfogar över
innebär att man arbetar med föräldrarna för att möjliggöra för dem att
kunna fungera som tillräckligt goda föräldrar. I många sammanhang
arbetar man i dag med olika slag av gruppverksamheter för föräldrar. I
avsnitt 3.3.3 lämnas en redogörelse för Bampsykiatrikommitténs förslag
samt de åtgärder som har vidtagits med anledning av dessa.
Sammanfattningsvis vill regeringen här slå fast att det redan i dag finns
verksamheter inom barnavårdscentralerna, socialtjänsten och den psy-
kiska bam- och ungdomsvården som riktas till föräldrar som har behov
av särskilt stöd i sitt föräldraskap och att den samverkan mellan olika
104
yrkesgrupper och verksamheter som utvecklats på olika håll i landet och Skr. 1999/2000:137
som beskrivs i utredningens betänkande är mycket betydelsefulla för att
bam och deras föräldrar skall få hjälp och stöd.
Det fortsatta arbetet med föräldrastöd
Föräldrastöd och föräldrautbildning kan ges i många olika former. Det är
viktigt att former får växa fram utifrån lokala behov och önskemål.
Utredningen om föräldrautbildning förmedlar intrycket att många goda
initiativ växer fram ute på faltet.
Det är viktigt att utvecklingsprocesserna är lokalt förankrade så att de
som deltar i ett förändringsarbete känner att de har förvaltningsledning
och beslutande politiker med sig. Det är också viktigt att beslutsfattare av
alla slag ser vikten av det förebyggande arbetet kring bams och föräldrars
relationer. En dåligt fungerande barndom kan sätta spår för hela livet och
indirekt ge upphov till stora kostnader för samhället.
Föräldrastöd måste ges lokalt. Statens roll i utvecklingsarbetet är att
stödja de välfungerande modeller och metoder som kommer fram i det
lokala arbetet. Folkhälsoinstitutet bör därför få i uppdrag att fånga upp,
beskriva och föra vidare goda exempel. I det ligger också att man bör
stödja kunskapsutveckling och utvärdering inom området. En central
fråga är därvid hur erbjudandet till föräldrarna skall se ut för att det skall
nå alla de föräldrar som bör nås med stödet.
Regeringen anser att medel från anslaget för bidrag till utveckling av
socialt arbete m.m. (utgiftsområde 9, anslag 18:1) bör ställas till för-
fogande för utvecklingsarbetet kring föräldrastödjande verksamheter.
Regeringen återkommer i denna fråga i budgetpropositionen för år 2001.
Inledning
Alltsedan Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter
efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 (prop. 1989:90:107, bet.
1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350) har ett noggrant och systematiskt
arbete bedrivits dels för att sprida och öka kunskapen om den, dels för att
anpassa lagstiftningen till de krav konventionen ställer. Bland annat har
socialtjänstlagen (1980:620), föräldrabalken och utlänningslagen
(1989:529) tillförts ett uttalat bamperspektiv. Regeringen har i två om-
gångar beslutat avsätta medel ur Allmänna arvsfonden till frivilligorgani-
sationema för att sprida kunskap om barnkonventionen. Den 1 juli 1993
inrättades myndigheten Barnombudsmannen (BO), med uppgift att sär-
skilt bevaka Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen. År 1996
beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté, Bamkom-
mittén, med uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning
105
och praxis stämmer överens med barnkonventionens bestämmelser och
intentioner. Kommittén lade i sitt slutbetänkande i augusti 1997, Barnets
bästa i främsta rummet (SOU 1997:116), bl.a. ett förslag till en nationell
strategi för att förverkliga barnkonventionen. I maj 1998 föreslog rege-
ringen i prop. 1997/98:182 en strategi för att förverkliga barnkonventio-
nen i Sverige, som riksdagen beslutade att anta i mars 1999 (bet.
1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). Samma år uttalade regeringen i sin
förklaring att barnkonventionen skall efterlevas och alla relevanta poli-
tiska beslut skall analyseras utifrån hur de påverkar barnens situation.
Ett arbete med en nationell handlingsplan för de mänskliga rättighe-
terna, inklusive barnets rättigheter, har nyligen påbörjats inom Rege-
ringskansliet. En interdepartemental arbetsgrupp har tillsatts, med upp-
drag att arbeta utåtriktat och ha en bred dialog med olika intressegrupper
i samhället. En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
skall se till helheten och verka för att ge en övergripande bild av Sverige
och de mänskliga rättigheterna samt identifiera åtgärder vilka kan för-
bättra främjandet och skyddet av de mänskliga rättigheterna.
Skr. 1999/2000:137
Ett processinriktat arbete
Såväl domstolar och myndigheter som kommuner och landsting skall ta
hänsyn till de rättigheter som fastslås i barnkonventionen om barnets
bästa och barnets rätt att komma till tals. Det handlar dels om att beakta
barnkonventionens intentioner i olika verksamheters beslut, dels om att
tillämpa den lagstiftning som har förändrats i enlighet med barnkonven-
tionens krav.
Under de senaste åren kan ett ökat engagemang för barnkonventionen
noteras i hela samhället. Myndigheter, landsting och kommuner visar ett
allt större intresse för barnkonventionen, men de behöver hjälp med att
omsätta den i praktiken. Barnkonventionen har ännu inte blivit ett
självklart redskap i planering och vid beslut inom något samhällsområde.
Mycket arbete kvarstår således innan barnkonventionen kan sägas vara
införlivad fullt ut i vårt land. Genomförandet av barnkonventionen kan
ses som en process. Det handlar om attityder och förhållningssätt som
behöver förändras, kunskap som skall bli bättre och nya metoder som
måste utvecklas. I detta arbete befinner vi oss fortfarande i ett inlednings-
skede.
Barnombudsmannen (BO) har som myndighet ett särskilt ansvar att
följa Sveriges åtagande enligt barnkonventionen och en viktig uppgift när
det gäller att driva på genomförandet av den på alla nivåer i samhället.
BO följer utvecklingen av barnkonventionens genomförande på många
olika sätt, bl.a. genom olika undersökningar och enkäter som skickas till
såväl kommuner och landsting som myndigheter.
Frivilligorganisationema har också i hög grad bidragit med att sprida
information och kunskap om barnkonventionen, bl.a. genom informa-
tionsmaterial och opinionsbildning. Nätverket för barnkonventionen, som
består av ett 50-tal organisationer, anordnar årligen en hearing där rege-
ringsföreträdare och representanter från organisationerna diskuterar frå-
geställningar utifrån barnkonventionen.
106
Regeringen har, som tidigare nämnts, avsatt pengar ur Allmänna arvs-
fonden till information om barnkonventionen. År 1990 avsattes
30 miljoner kronor. Målgrupperna var frivilligorganisationema själva,
yrkesgrupper inom olika bamverksamheter, samt bam och unga. År 1996
avsattes ytterligare medel till ett särskilt projekt - Dags för barnkonven-
tionen. Målet med denna satsning har varit att samtliga kommuner och
landsting skall ta ett steg vidare i arbetet med barnkonventionen. Sam-
manlagt 25 miljoner kronor har avsatts ur Allmänna arvsfonden för denna
informationssatsning, vars främsta målgrupp har varit tjänstemän och
beslutsfattare. Totalt har 57 lokala projekt genomförts, i ca 200 kommu-
ner spridda över hela Sverige. Cirka 1 200 insatser har gjorts i form av
utbildningar, seminarier/konferenser, kulturella aktiviteter m.m., vilket
har resulterat i att cirka 48 000 personer (politiker, tjänstemän, personal,
bam, föräldrar m.fl.) har nåtts av insatserna. BO har haft en samordnande
roll i detta arbete och i en särskild samordningsgrupp har det ingått repre-
sentanter från frivilligorganisationer, Svenska kommunförbundet och
Landstingsförbundet. Projektet pågick t.o.m. december 1999 och har
utvärderats under våren 2000.
Barns och ungdomars kunskap om barnkonventionen
För att kunna genomföra barnkonventionens rättigheter och intentioner
måste bam och ungdomar själva fa kunskap om den. Detta är också ett
ansvar som staten har åtagit sig i och med Sveriges anslutning till kon-
ventionen. Av artikel 42 i konventionen framgår att konventionsstatema
genom lämpliga och aktiva åtgärder skall göra konventionens bestäm-
melser och principer allmänt kända hos såväl bam som vuxna.
Enligt regeringens proposition om en ny läroplan för grundskolan
(prop. 1992/93:220), är barnkonventionen ett av de granddokument som
utgör basen för läroplaner och kursplaner och som på lämpligt sätt skall
göras tillgänglig och känd i skolorna. Skolverket har informerat om barn-
konventionen genom att sända ut skriften Överenskommet till samtliga
skolor. Den innehåller de internationella konventioner som ligger till
grund för läroplanerna. Många skolor arbetar också aktivt med att sprida
kunskap om barnkonventionen och hur den skall tillämpas. Detta sker
antingen som arbete inom en enskild undervisningsgrupp eller temadagar
för en hel skola.
Barnombudsmannen har i en enkätundersökning år 1998 undersökt
kunskapsnivån om barnkonventionen bland bam och ungdomar i årskurs
4-6 och 7-9. Av svaren i enkäten framgår att många mellan- och högsta-
dieelever saknar kunskap om barnkonventionen. Ungefar sju av tio
mellanstadiebarn och hälften av högstadieungdomarna kände till kon-
ventionen.
Att sprida information och kännedom om barnkonventionens innehåll
är ett arbete som måste pågå kontinuerligt och som en integrerad del i
undervisningen. Att sedan översätta den till praktiskt handlande kan vara
svårare och fler idéer och modeller behövs.
Regeringen framhåller i den nyligen till riksdagen avlämnade proposi-
tionen om en förnyad lärarutbildning (prop. 1999/2000:135) vikten av att
de blivande lärama i sin utbildning far kunskap om barnkonventionen
Skr. 1999/2000:137
107
och förbereds på att arbeta så att barnets rättigheter tillvaratas i skola och Skr. 1999/2000:137
samhälle. Detta bör i sin tur komma eleverna till del. (Se även under
avsnitt 3.2.)
Den nationella strategin for att förverkliga barnkonventionen
Strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i
Sverige (prop. 1997/98:182) innebär i korthet att myndigheter, kommu-
ner och landsting skall beakta och tillämpa barnkonventionen i sina verk-
samheter. Målsättningen är att konventionen och dess intentioner skall
finnas med i allt beslutsfattande som rör bam, dvs. bamperspektivet skall
finnas med i alla beslut som rör bam. Målet är att utveckla vuxensam-
hällets förmåga att lyssna till bam och se effekterna av olika beslut ur
barnens perspektiv. I strategin ingår att:
- Barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt
beslutsfattande inom Regeringskansliet som rör bam.
- Bamperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utrednings-
direktiv.
- Bamkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som rör bam.
- Barnkonventionen bör på olika sätt tas upp i utbildningar för de yrkes-
grupper som skall arbeta med bam.
- Statligt anställda vars arbete har konsekvenser för bam och ungdomar
skall erbjudas fortbildning om barnkonventionen.
- Kommuner och landsting bör på samma sätt erbjuda sin personal fort-
bildning.
- Kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur
barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet.
- Barnombudsmannens verksamhet och organisation ses över i syfte att
stärka dess roll vid genomförandet av barnkonventionen.
- Bams och ungdomars inflytande och delaktighet i samhälls- och tra-
fikplaneringen skall utvecklas.
- Bamstatistiken skall utvecklas.
Arbetet med att utveckla bamperspektivet i enlighet med strategin pågår
på olika nivåer i samhället. Socialdepartementet driver, genom sin sam-
ordningsfunktion för bamkonventionsfrågor inom Regeringskansliet, på
för att bamperspektivet skall finnas med i alla relevanta beslut.
Barnombudsmannen (BO) fick i april 1999 ett brett uppdrag att i enlig-
het med den nationella strategin genomföra utbildningsinsatser och
utveckla metoder och verktyg för barnkonventionens genomförande. BO
skall bl.a. ta fram program för fortbildning om barnkonventionen och
föreslå modeller för hur bamkonsekvensanalyser kan göras av beslut som
rör bam. BO har startat ett arbete som innebär att utvärdera och vidareut-
veckla olika metoder för att tillämpa barnkonventionen i kommuner och
landsting. När det gäller den statliga sektom har BO påbörjat ett fördjup-
ningsarbete kring begreppet barnets bästa. Barnombudsmannen bedriver
inom ramen för uppdraget också ett utvecklingsarbete tillsammans med
ett antal försöksmyndigheter när det gäller att fa fram modeller för hur
108
bamkonsekvensanalyser kan göras. Utgångspunkten för detta arbete är Skr. 1999/2000:137
den rapport som Ekonomistymingsverket presenterade tidigare i år (se
vidare under kap. 2). BO har vidare producerat en informationsskrift om
barnkonventionen, och inrättat en särskild hemsida för att sprida goda
exempel inom myndigheter, landsting och kommuner när det gäller att
genomföra barnkonventionen. Ett fortbildningsprogram kring barnkon-
ventionen har också tagits fram. Dessutom har BO inrättat särskilda refe-
rensgrupper av kommuner, landsting och myndigheter. Till detta kommer
utbildningsinsatser som BO genomför i första hand till beslutsfattare
inom myndigheter, kommuner och landsting. Arbetet bedrivs i dialog
med Socialdepartementet och samarbete sker med många andra aktörer
som t.ex. frivilligorganisationer och Ekonomistymingsverket.
Barnkonventionen i myndigheterna
Barnkonventionens bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att
komma till tals gäller i alla frågor som rör bam. De gäller således inte
bara inom de områden som är direkt inriktade på det enskilda barnet som
förskola, skola, socialtjänst, utan även i samhällsplanering, närmiljö och
trafik. Mot den bakgrunden har de flesta myndigheter en viktig roll när
det gäller att införliva barnkonventionen genom att tillämpa konventio-
nen i det egna beslutsfattandet. Den nationella strategin är också i hög
grad fokuserad på myndigheterna.
Är 1998 gjorde Barnombudsmannen en undersökning av hur
90 myndigheter, som direkt eller indirekt arbetar med frågor som rör
bam, arbetar med barnkonventionen. I denna grupp ingick samtliga läns-
styrelser samt överrättema inom domstolsväsendet. Kartläggningen visar
glädjande nog att en klar majoritet av myndigheterna anger att barnkon-
ventionen på något sätt har relevans för myndighetens verksamhet. Nära
hälften av de 90 svarande myndigheterna anger också att de i skrivelser,
remissyttranden, föreskrifter, policyuttalanden eller beslut refererar till
barnkonventionen. Det är således ett relativt stort antal myndigheter som
använder barnkonventionen i olika uttalanden, vilket tyder på en medve-
tenhet om dess betydelse.
Enkätsvaren visar att det är fler myndigheter vars verksamhet inklude-
rar barnfrågor, som också aktivt arbetar med barnkonventionen. Vägver-
ket är dock ett gott exempel på det motsatta. Det är en myndighet som i
mindre utsträckning direkt arbetar med barnfrågor men som ändå kommit
långt i sitt arbete med barnkonventionen. Som exempel kan nämnas att
barnkonventionen finns omnämnd i Vägverkets verksamhetsplanering
och skall tas upp och integreras inom Vägverkets alla verksamhetsområ-
den. Dessutom finns en särskild person i generaldirektörens stab, som är
strategiskt ansvarig för barnfrågorna inom myndigheten.
Även Sida arbetar aktivt med barnkonventionen som ett led i att
utveckla bamperspektivet i Sveriges internationella utvecklingssam-
arbete. Ytterligare ett exempel är Domstolsverket där frågor om barn-
frågor och barnkonventionen är ett återkommande inslag i Domstols-
verkets utbildningsprogram.
Trots att det finns en medvetenhet om barnkonventionens betydelse
hos majoriteten av myndigheterna saknar dock de flesta ett aktivt förhåll-
109
ningssätt till barnkonventionen och dess intentioner. Mycket fa myndig- Skr. 1999/2000:137
heter tillämpar konventionen på ett strategiskt och systematiskt sätt.
Barnkonventionen i kommuner, landsting och regioner
De flesta av de rättigheter som regleras i barnkonventionen finns inom
områden som kommuner och landsting har ansvaret för. Det handlar t.ex.
om förskola, skola, planering av närmiljön samt hälso- och sjukvårds-
frågor. Det är således främst på regional och lokal nivå som barnkonven-
tionen omsätts i praktisk handling såväl i beslutsprocesser som i de kon-
kreta verksamheterna.
Barnkonventionen i kommunerna
För att få reda på hur stort genomslag barnkonventionen har fatt i kom-
munerna, har Barnombudsmannen genomfört tre enkätundersökningar
under åren 1995, 1997 och 1999. Genom dessa studier går det att följa
utvecklingen inom kommunerna och även dra vissa generella slutsatser
när det gäller barnkonventionens genomförande under 1990-talet.
Vid en jämförelse mellan svaren i BO:s kommunenkäter på frågan om
barnkonventionen har behandlats i kommunfullmäktige/kommunstyrel-
sen kan man utläsa en positiv utveckling. 1999 års enkät visar att 154
kommuner har fattat beslut i kommunfullmäktige eller kommunstyrelse, i
förhållande till 64 kommuner år 1997 och 19 kommuner år 1995.
Undersökningen visar också på en större medvetenhet om konventio-
nens innehåll och möjligheter. Det framgår av att fler av de kommuner
som i 1999 års enkät uppger att de behandlat barnkonventionen i kom-
munfullmäktige/kommunstyrelsen samtidigt anger vilka metoder som har
använts/skall användas. De metoder som flest kommuner beslutar om
handlar dels om att anta/utarbeta en kommunal
policy/strategi/handlingsplan eller ett annat övergripande dokument, dels
om att informera/utbilda om barnkonventionen inom kommunen.
En positiv trend ses framför allt i ökningen av antalet beslut att anta
någon form av övergripande styrdokument där man slår fast mål och
arbetssätt. De övergripande dokument som utarbetas är av olika karaktär.
En del har tydliga mål kopplade till konkreta insatser medan andra är mer
av policykaraktär, där enbart övergripande mål angivits.
Några kommuner har genomfört olika former av kartläggningar för att
fa en bild av bams och ungdomars situation. En del av dessa kartlägg-
ningar har utgått från bams och ungdomars egen medverkan och syn-
punkter. Därefter kan kommunen gå vidare och genomföra insatser som
kan relateras till bams och ungdomars behov. Ett trettiotal kommuner har
eller skall tillsätta en samordningsfunktion för arbetet med barnkonven-
tionen, dvs. en särskild person inom kommunen får ansvaret.
Många kommuner uttrycker fortfarande ett stort behov av stöd i arbetet
med att omsätta barnkonventionen i praktiken. Av 1999 års studie fram-
går att en klar majoritet, nära 80 procent av kommunerna vill ha hjälp
med fördjupad kunskap och metodutveckling, medan man tidigare i
huvudsak önskade fa information om barnkonventionen i sig. Den slut-
110
sats som kan dras är att många kommuner i dag redan har grundläggande Skr. 1999/2000:137
kunskaper om barnkonventionen och att behovet for närvarande är störst
när det gäller kunskaper om hur den skall omsättas i praktiken.
Även om utvecklingen under den senare delen av 1990-talet varit posi-
tiv återstår således mycket arbete innan barnkonventionen fullt ut prakti-
seras i kommunerna. Många kommuner befinner sig i ett inledningsskede
av detta arbete. De metoder och modeller som hittills arbetats fram är ofta
av försökskaraktär, vilket betyder att de ännu inte har utvärderats eller
följts upp. Det innebär att effekterna framför allt kan utläsas på policy-
nivå. Barnkonventionen utgör ännu inte ett dokument som med tyngd
påverkar kommunala beslutsprocesser och genomsyrar hela kommunens
verksamhet. Fortfarande är det en dryg fjärdedel av kommunerna som
inte redovisar några åtgärder alls för att genomföra barnkonventionen i
sin kommun.
Att utveckla och tillämpa metoder för att genomföra barnkonventionen
är förenat med svårigheter av olika slag. För att i praktiken kunna ändra
förhållningssätt är uppföljningsarbetet av största vikt i denna process.
Barnombudsmannen har därför initierat ett fördjupningsarbete för att
följa upp och lyfta fram de metoder som generellt sett är mest effektiva.
Det görs i samverkan med ett antal kommuner och med expertis inom
olika sakområden.
Barnkonventionen i landsting och regioner
Barnkonventionens rättigheter berör alla samhällssektorer, vilket gör att
också landstingen och regionerna är delaktiga i att genomföra de rättig-
heter som erkänns i konventionen. Barnkonventionen berör såväl lands-
tingens (och motsvarande regioners) planerings- och beslutsprocesser
som dess olika verksamheter.
Enligt en enkätundersökning genomförd av Barnombudsmannen år
1998 har samtliga landsting behandlat barnkonventionen på olika sätt,
t.ex. i utbildningssammanhang eller under fullmäktige- och styrelsesam-
manträden. Hälften av landstingen har eller planerar för en särskild stra-
tegi för barnkonventionens införlivande i sitt arbete. Inte heller inom
landstingen används barnkonventionen som ett systematiskt verktyg i
planerings- och beslutsprocesser eller som ett medel för att förverkliga
bams och ungdomars möjligheter att påverka landstingens verksamheter.
Knappt hälften av landstingen har några särskilda rutiner eller forum
för hur de tar reda på vad bam och ungdomar tycker. Fler landsting vill
dock ta vara på bams och ungdomars egna åsikter och uppger att det
finns planer på att utveckla rutiner för detta.
Majoriteten av landstingen uttrycker ett behov av stöd för att utveckla
arbetet med barnkonventionen och dess tillämpning på besluts- och pla-
neringsnivå. Det krävs ett fortsatt utvecklingsarbete där landsting prövar
sig fram för att kunna utforma praktiskt användbara besluts- och uppfölj-
ningsinstrument.
Sammantaget gör de flesta landsting, enligt Barnombudsmannen, bra
kartläggningar där de även frågar bam och ungdomar. Många har infor-
merat om barnkonventionen och i vissa fall antagit en särskild strategi.
Trots detta har det stora flertalet landsting ännu inte tagit till sig bam-
111
konventionen som ett strategiskt verktyg i beslutsprocesser eller som ett Skr. 1999/2000:137
medel för att förverkliga bams och ungdomars rätt att påverka lands-
tingens verksamheter och beslut.
Pågående initiativ och åtgärder
De viktigaste verksamheterna som berör bam finns på lokal nivå. Kom-
muners och landstings beslut är ofta de som bam och ungdomar har
anledning att ha synpunkter på. Det är därför givet att genomförandet på
kommunal nivå är en särskilt viktig uppgift i arbetet med barnkonventio-
nen. Detta understryks också av FN:s bamkommitté i dess yttrande över
den senaste svenska rapporten om konventionen (se vidare under avsnitt
5.5).
Av regeringens uttalanden i prop. 1997/98:182 (s. 24) framgår att det
finns anledning att förvänta sig att den positiva utvecklingen i kommu-
nerna och landstingen fortsätter, varför lagstiftningsåtgärder för att stärka
bamperspektivet i den kommunala beslutsprocessen för närvarande inte
är aktuell. Ett av de viktigaste målen med den nationella strategin för
barnkonventionens förverkligande är att utveckla bamperspektivet på den
kommunala nivån genom utbildnings- och fortbildningsinsatser, metod-
utveckling, dialog och erfarenhetsutbyte.
Mot denna bakgrund är det glädjande att konstatera det intresse för att
arbeta med konventionen som finns i många kommuner och landsting.
Även Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet ställer sig
positiva till bamkonventionsarbetet. De diskussioner som regeringen har
fört med förbunden har haft inriktning på att finna former för att stödja
kommuner och landsting i deras konventionsarbete.
Kommuner och landsting behöver hjälp med allmän kunskap om kon-
ventionen liksom med att fortbilda den personal som arbetar med bam
om konventionens innehåll och intentioner. Kommuner och landsting
behöver också bygga upp metoder för att bedöma konsekvenser av beslut
som skall fattas ur bamsynpunkt och att sedan utvärdera sådana beslut.
Även bamperspektivet i budgetbesluten behöver utvecklas.
Viktiga delar av de uppdrag som Barnombudsmannen för närvarande
har kring genomförandet av konventionen handlar om att finna metoder
och instrument för arbete av detta slag. Regeringen är beredd att ställa
dessa kunskaper till kommuners och landstings förfogande.
De diskussioner regeringen har påbörjat med kommun- och lands-
tingsförbunden tar sikte på att finna former för att föra över kunskap till
kommuner och landsting. Detta kan göras på olika sätt; genom skriftligt
material; med hjälp av konferenser och seminarier; eller via Internet.
Avsikten är att bilda en gemensam arbetsgrupp mellan regeringen, de två
förbunden och Barnombudsmannen för att ytterligare understödja det
lokala arbetet med barnkonventionens genomförande.
112
Inledning
En av barnkonventionens grundprinciper, artikel 12, slår fast barnets rätt
att få uttrycka sina åsikter och få dessa beaktade i alla beslut som rör det.
Artikel 12 innehåller två dimensioner; den handlar dels om bams rätt till
inflytande i alla frågor som rör dem, innefattande inflytande över de
verksamheter bam brukar, deras närmiljö och över politiska beslut som
påverkar dem, dvs. en demokratiaspekt, dels handlar den om rätten att
komma till tals i beslutssituationer som rör det enskilda barnet. Detta
gäller såväl i domstolar som vid administrativa beslut som fattas av olika
myndigheter. I dessa fall skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras.
Utmaningen som Sverige står inför ligger i förmågan att omsätta barn-
konventionens mening och intentioner till verklighet och konkreta insat-
ser. Det handlar om att genomföra den i såväl lagstiftning som attityder
och praxis. Det handlar i grunden om vuxnas förhållningssätt till bam och
i vilken mån vuxna låter bams och ungdomars åsikter påverka olika
beslut.
Barnkonventionen innebär att bam har en tydlig rätt att framföra sina
åsikter och fa dem beaktade. Det gäller beslut på såväl övergripande nivå,
som samhällsplanering, som beslut på lokal nivå inom kommunerna samt
beslut och planering som gäller den egna vardagen, t.ex. i skolan. Men
bams och ungdomars inflytande över samhällsplanering och närmiljö är
ännu inte en rättighet eller möjlighet för alla.
Bam och ungdomar måste få känna sig delaktiga i samhället och kunna
ta aktiv del i det politiska livet för att demokratin skall fortleva. Att vara
delaktig och att ha inflytande har stor betydelse för en persons utveck-
ling. Genom att delta i demokratiska arbetsformer lär sig bam och ung-
domar att inhämta fakta och lyssna på andras argument. Delaktigheten
ger dem på så sätt en viktig livskompetens. Inflytande över politiken och
de beslut som fattas handlar också i hög grad om förutsättningar för
demokratin och dess kontinuitet över generationerna.
En undersökning av Statistiska centralbyrån av valdeltagandet vid
riksdagsvalet år 1998 visar ett lägre valdeltagande bland förstagångs-
väljare. Bland unga kvinnor (18-22 år) har valdeltagandet minskat från
84 till 73 procent sedan förra riksdagsvalet. Motsvarande minskning för
män i samma åldersgrupp är från 78,5 procent till knappt 75 procent
(inom statistisk felmarginal).
Inom föreningslivet har antalet bam och ungdomar som är medlemmar
sjunkit de senaste åren, även om antalet fortfarande är högt. Verksam-
hetsåret 1997/98 var 594 112 personer från 7-25 år medlemmar i de
ideella ungdomsorganisationerna som är berättigade till statsbidrag. Det
motsvarar cirka 29 procent av befolkningen i samma åldersintervall.
Samma andel under verksamhetsåret 1990/91 var cirka 32 procent, och
antalet medlemmar vad då nästan 80 000 fler.
Det är i detta sammanhang viktigt att analysera vilka orsaker som lig-
ger bakom den negativa utvecklingen och vilka grupper av ungdomar
som inte länge deltar i val eller föreningsliv. Den analysen bör innehålla
113
ett könsperspektiv, men också beskriva hur ungdomar med utländsk bak- Skr. 1999/2000:137
grund samt bam och ungdomar med funktionshinder deltar i dessa verk-
samheter.
För bam och ungdomar med funktionshinder kan bristande tillgänglig-
het i vissa avseenden vara ett hinder för deltagande. Barnkonventionen
betonar särskilt det funktionshindrade barnets rätt till individuell utveck-
ling för att kunna delta aktivt i samhället. Enligt FN:s standardregler har
samhället ett ansvar för att skapa de förutsättningar som kan krävas för
denna delaktighet. Bam med funktionshinder kan också behöva mer stöd
än andra för att komma till tals, vilket innebär att de skall fa ta del av
information och kunna delta i diskussioner och beslut i en för dem anpas-
sad form. För ett barn som inte kan kommunicera verbalt är tillgången till
stöd i form av hjälpmedel avgörande.
Många undersökningar visar att bam och ungdomar vill vara med och
forma den egna uppväxtmiljön, men upplever sig i stort sakna sådana
möjligheter i dag. Samtidigt visar undersökningarna att deras vilja till
engagemang i samhällsfrågor är stort, men inte på de villkor som det tra-
ditionella politiska systemet ger dem. Bam och ungdomar vill ha infly-
tande över sina liv, inte bara inom familjen utan också i skolan, på friti-
den, i bostadsmiljön och i närsamhället. Däremot är det fa beslutsproces-
ser i dag som systematiskt tar till vara deras tankar och idéer, inte ens när
frågorna direkt berör dem. Detta far till följd att barnens och ungdomar-
nas egna kunskaper om sina livsvillkor saknas i många viktiga samhälls-
beslut.
Ett ökat inflytande för bam och ungdomar i de kommunala besluts-
processerna och verksamheterna skulle fa en stor betydelse för utveck-
lingen av det politiska arbetet och demokratin i Sverige. Det skulle
sannolikt resultera i mer effektiva och genomtänkta beslut. Det skulle
också ge bam och ungdomar en större självkänsla, ett ökat ansvars-
tagande och samhällsengagemang, vilket på sikt är en investering för
samhället.
Barnombudsmannen och Ungdomsstyrelsen har under 1990-talet följt
utvecklingen kring bams och ungdomars inflytande i kommunerna
genom olika undersökningar.
Sammantaget visar undersökningarna att bams och ungdomars infly-
tande generellt sett har ökat under de senaste åren. Det har skett en viss
attitydförändring i synen på bams och ungdomars inflytande, framför allt
på lokal nivå.
Många kommuner har inlett ungdomsprojekt och andra insatser för att
öka ungdomars möjligheter till inflytande. Samtidigt kan man konstatera
att det endast är ett mindre antal kommuner som arbetar mer strategiskt
och systematiskt med bams och ungdomars medverkan. De former som
används är i huvudsak inriktade på åldersgruppen 15-25 år. Metoder för
att inhämta åsikter från yngre tonåringar och bam saknas till stor del
fortfarande. Det finns heller ingen helhetssyn kring bams medverkan i de
114
kommunala beslutsprocesserna. Den vanligaste formen för inflytande i Skr. 1999/2000:137
den kommunala beslutsprocessen är samråd, genom t.ex. ungdomsråd
eller ungdomsparlament.
Det är viktigt att framhålla att inflytande inte far bli exklusivt för vissa
ungdomsgrupper utan måste ses som en rättighet för alla bam. Det är
viktigt att det finns kanaler för att lyssna även på de yngre barnens åsik-
ter. De små bamen skall ges möjlighet att framföra sin mening utan att de
upplever det som ett tvång. Bam far inte heller ges större ansvar än vad
som är rimligt utifrån ålder och mognad. Bamen måste också fa tid och
möjlighet att verkligen sätta sig in i vad frågan gäller och kan aldrig
avkrävas ett svar utan ett gott och begripligt underlag. Redan i förskolans
läroplan betonas bams inflytande. De behov och intressen som bamen
själva på olika sätt ger uttryck för bör ligga till grund för den pedago-
giska verksamheten.
Ett ökat inflytande för bam och ungdomar förutsätter dock att det
också finns former och arbetssätt för att låta bamen komma till tals.
Utvecklingsarbetet består av två delar. Dels att lära bam och ungdomar
att framföra sina åsikter, dels att lära vuxenvärlden att lyssna och ta till
sig det bam och ungdomar säger.
Barns och ungdomars inflytande i skolan
Bam och ungdomar skall ha möjlighet till inflytande och ansvar i skolan.
I skollagen, läroplanerna och grundskoleförordningen regleras elevernas
rätt till inflytande över hur deras utbildning utformas. De demokratiska
principerna att kunna påverka, ta ansvar och vara delaktig omfattar alla
elever. Med stigande ålder skall eleven få ökat ansvar för sin egen utbild-
ning och arbetsmiljö. I varje undervisningsgrupp skall eleverna till-
sammans med läraren behandla frågor av gemensamt intresse för ele-
verna. För de senare årskurserna behöver inflytandet över arbetssätt,
innehåll och arbetsformer utvecklas. Även elever i t.ex. särskolan måste
fa delta i skolans gemensamma sammankomster och ha representanter i
elevrådet.
Vad tycker eleverna själva om inflytande, meningsfullhet och trygghet i
skolan?
I läroplaner och förordningar finns inskrivet vikten av bams/elevers rätt
till inflytande över verksamheterna.
Skolverket genomförde år 1997 en attitydundersökning om vad elever i
grundskolans årskurs 7-9 och gymnasieskolan tycker om inflytande,
meningsfullhet och trygghet i skolan. Grundskoleeleverna är genom-
gående mer positiva än gymnasieeleverna.
Vad vill eleverna ha inflytande över och vad kan de vara med om att
bestämma om? Merparten av eleverna vill ha mer att säga till om inom
alla områden. Över 80 procent av eleverna vill vara med och bestämma
om arbetssätt, därefter i fallande skala: innehåll, miljö, regler, lärare,
läromedel och resurser. Det område som eleverna faktiskt anser sig vara
med och bestämma över är i första hand arbetssättet. Sextio procent av
115
eleverna anser att de kan bestämma väldigt mycket eller ganska mycket. Skr. 1999/2000:137
Närmare 35 procent anser att de kan bestämma över vad som skall tas
upp i undervisningen och knappt 30 procent över miljön.
Resultaten visar inga större skillnader mellan kategorier av elever
(socialt ursprung - kön) och deras upplevelse av att kunna påverka. Triv-
sel och inflytande hör ihop, de elever som uppger att de inte trivs tycker
också att de i mindre utsträckning kan påverka det som sker i skolan.
Eleverna upplever ett ökat inflytande. En jämförelse mellan attityd-
undersökningarna från åren 1993/94 och 1997 visar att fler elever tycker
att de kan vara med och bestämma i skolan. Detta gäller främst för
arbetssätt men även undervisningens innehåll.
På frågan om hur ofta eleverna tycker det känns meningsfullt att gå i
skolan svarar 60 procent att det alltid eller oftast är meningsfullt. En
tiondel av eleverna upplever att det sällan eller aldrig är meningsfullt.
Cirka 80 procent av de tillfrågade eleverna tror att de kommer att fa väl-
digt mycket eller ganska mycket nytta av vad de lärt sig i skolan. Här har
en ökning skett sedan den förra undersökningen, då drygt hälften trodde
att de skulle få användning av vad de lärt sig. Över hälften av eleverna
tycker att skolan ger dem lust att lära sig mer senare i livet.
På en övergripande fråga om det är lugnt och tryggt i skolan instämmer
91 procent av eleverna, 67 procent tycker att det är en positiv anda och
god sammanhållning i skolan. En tiondel av eleverna instämmer i frågan
att mobbning är ett stort problem på skolan, något fler i grundskolans
årskurs 7-9 och något färre i gymnasieskolan. På frågan om eleverna
tycker att skolan gör mycket för att förhindra mobbning instämmer
66 procent av eleverna i grundskolan medan endast 36 procent av ele-
verna i gymnasieskolan instämmer.
De allra flesta elever trivs bra med de andra eleverna på skolan och
cirka 80 procent trivs också bra med sina lärare. Vid jämförelse mellan
undersökningarna från åren 1993/94 och 1997 har andelen elever som
trivs med lärare och andra vuxna ökat något medan andelen som trivs i
skolan och med andra elever minskat något. På flera frågor som ställts
om den sociala miljön har svaren ungefar samma fördelning som vid den
tidigare undersökningen. Man kan dock i några frågor se en negativ ten-
dens bland annat vad gäller trivsel och mobbning.
I denna attitydundersökning finner man litet stöd för att kön, social och
kulturell bakgrund är av betydelse för vilket inflytande man upplever sig
ha som elev. Vad gäller uppgifter från föräldrar om deras möjlighet till
inflytande så är skillnaden mellan olika kategorier relativt små. Kön eller
utbildningsnivå eller eventuellt invandrarskap har i sig inte någon större
betydelse för i vad mån man anser sig kunna påverka skolan.
Pågående initiativ och åtgärder
För närvarande pågår en femårig försöksverksamhet med lokala styrelser
i grundskolan och i gymnasieskolan. I den lokala styrelsen med föräldra-
majoritet i grundskolan och särskolan kan elever ingå. Företrädare för
eleverna har närvaro- och yttranderätt. Lokal styrelse finns för när-
varande på 208 skolor. I den lokala styrelsen med elevmajoritet i gymna-
sieskolan och kommunal vuxenutbildning skall eleverna vara i majoritet
116
och har möjlighet att fatta egna beslut. Sådan styrelse finns för när- Skr. 1999/2000:137
varande på 30 skolor.
Inom projektet Skola i utveckling har Skolverket följt och stöttat sko-
lornas utvecklingsarbete; 41 skolor har deltagit inom området elevin-
flytande. Inom grundskolans senare årskurser och gymnasieskolan har
skolorna arbetat med nya former för elevinflytande som inflytandemallar,
brukarstyrelser, bollplanksgrupper, demokratigrupper och obligatoriska
kurser i elevdemokrati men också genom att eleverna tar plats i de
beslutande organ som redan finns.
Värdegrundsfrågoma skall genomsyra verksamheten i förskola, skola
och utbildning för vuxna. För att stärka skolornas arbete med läroplanens
värdegrund och en helhetssyn på sociala mål och kunskapsmål startade i
februari 1999, på initiativ av skolministern, Värdegrundsproj ektet. Pro-
jektet knöt ett ungdomsråd, med tio ungdomar, till sig. De har arbetat
med frågor som sex och samlevnad, demokrati m.m. i sina skolor och
hemkommuner. Värdegrundsprojektet har också inbjudit bam och ung-
domar att skriva och berätta vad de tycker i frågor om demokrati och
värdegrund. En del av bidragen har presenterats i en bok.
Vidare deltar Sverige i det internationella projektet IEA Civic Educa-
tion Study, som är en internationell utvärdering av ungdomars demokra-
tiska kompetens. I utvärderingen ingår ett 30-tal länder. Det svenska
projektet benämns Ung i demokratin och leds av Skolverket, Statskonto-
ret och Ungdomsstyrelsen. Undersökningens syfte är bl.a. att fa kunskap
om skolungdomars demokratiska kunskaper och deras attityder, värde-
ringar och engagemang vad gäller demokratifrågor.
I februari 2000 lämnade Demokratiutredningen sitt slutbetänkande En
uthållig demokrati! (SOU 2000:1). I sitt betänkande framhåller utred-
ningen bl.a. skolans ansvar för att förbereda de uppväxande medborgarna
för ett deltagande i den stora demokratins frågor. Utredningen under-
stryker att skolan inte endast far ha till uppgift att lära ut kunskaper om
demokrati, moral och kritiskt tänkande. Den måste också vara en demo-
kratisk arena; eleverna måste få uppleva demokrati i praktiken.
I uppföljningsarbetet av Demokratiutredningen har regeringen initierat
ett utvecklingsarbete - Tid för demokrati. Syftet med utvecklingsarbetet
är att genomföra aktiviteter som på längre sikt utvecklar demokratin och
skapar förutsättningar för att öka medborgarnas aktiva deltagande i de
politiska beslutsprocesserna och i samhällslivet. Utvecklingsarbetet
kommer att bestå av tre huvudaktiviteter: Ett nationellt rådslag om demo-
krati och delaktighet, stöd till demokratiutveckling samt 80-årsjubiléet av
den allmänna rösträtten.
Det främsta syftet med rådslaget är att regeringen skall fa in synpunkter
på Demokratiutredningens analyser, resonemang och förslag. Regeringen
har därför valt att gå ut till ett mycket stort antal remissinstanser, där
ungdomsgruppen har varit viktig att nå. Demokratiutredningens publika-
tioner har vidare skickats ut till folk- och skolbibliotek. Regeringen
kommer även att ekonomiskt stödja olika demokratiprojekt i landet. Ett
av de prioriterade områdena kommer att vara skola och demokrati. Rege-
ringen har därvid uttalat att en av de grupper man särskilt vill nå ut till i
detta utvecklingsarbete är ungdomsgruppen.
117
— Propositionen På ungdomars villkor - ungdomspolitik för demokrati,
rättvisa och framtidstro (prop. 1998/99:115)
Den ungdomspolitiska propositionen På ungdomars villkor — ungdoms-
politik för demokrati, rättvisa och framtidstro (prop. 1998/99:115) antogs
av riksdagen den 1 december 1999.1 propositionen föreslår regeringen en
målstymingsmodell för ungdomspolitiken, som innebär att riksdagen
beslutar om mål vilka anger inriktningen för den nationella ungdoms-
politiken. Målen skall konkretiseras genom delmål vilka beslutas av rege-
ringen. Vidare skall goda exempel identifieras, presenteras och spridas, i
syfte att stimulera till att ungdomspolitikens mål uppnås.
Regeringen angav i propositionen tre mål för den nationella ungdoms-
politiken:
1. Ungdomar skall ha goda förutsättningar att leva ett självständigt liv.
2. Ungdomar skall ha verklig möjlighet till inflytande och delaktighet.
3. Ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande
skall tas till vara som en resurs.
Regeringen fattade i december 1999 beslut om att anta 41 delmål för
ungdomspolitiken. Dessa ligger till grund för olika myndigheters uppdrag
under de tre närmaste åren. De delmål som tar sikte på ungdomars infly-
tande rör främst områdena skola, högskola, samhällsplanering, kultur-
och fritidsområdet samt det internationella området.
Ungdomsstyrelsen ges en ny roll i samband med den nya ungdoms-
politiken där den far i uppgift att utifrån de av regeringen beslutade del-
målen för ungdomspolitiken följa upp och analysera dess resultat på stat-
lig och lokal nivå.
Propositionen behandlar även andra frågor som är väsentliga för ung-
domar. De konkreta förslagen handlar om allt från att motverka skilda
åldersgränser för män och kvinnor i nöjeslivet, att stärka unga invandrar-
flickors situation till att göra IT tillgänglig för ungdomar. I propositionen
anges också andra åtgärder som tar sikte på att stärka ungdomars möjlig-
heter till inflytande och delaktighet i samhället. I enlighet med proposi-
tionen har regeringen givit Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisatio-
ner (LSU) ekonomiskt stöd för att tillsätta en Ungdomarnas
Demokratikommission, vars syfte är att utreda ungdomars möjligheter till
att påverka såväl i sina egna miljöer som i större politiska sammanhang.
Ungdomarnas Demokratikommission lade i juni 2000 fram sin rapport.
Vidare har regeringen tillsatt en Ungdomsdelegation som fungerar som
ett rådgivande organ till regeringen i frågor av särskild betydelse för
ungdomar och ungdomars levnadsvillkor. Delegationen fungerar också
som ett forum för ungdomars inflytande och delaktighet i rikspolitiken.
Åtgärder som tar sikte på att stärka ungdomars demokratiska engage-
mang i skolan presenteras också och tar sig uttryck i förslag som att
utvärdera de lokala skolstyrelserna med elevmajoritet, ge ekonomiskt
stöd till elevombudsmannen och uppmuntra elevrådsarbete och annat
ideellt arbete i skolan. Inom ramen för den ungdomspolitiska propositio-
nen ställs också medel till förfogande ur Allmänna arvsfonden till ett
antal ungdomsprojekt.
Ungdomspropositionen har tagits fram och förankrats bland ungdomar.
Ett stort antal rådslag med ungdomar har hållits runt om i landet, ung-
Skr. 1999/2000:137
118
domsting och temamöten har genomförts, vilka bl.a. har fokuserat på Skr. 1999/2000:137
ungdomars inställning och möjlighet till inflytande.
— Vissa kommunala insatser och andra åtgärder for att stärka barns och
ungdomars möjlighet till inflytande och delaktighet i samhället
På kommunalt plan finns, som tidigare nämnts, allt oftare ungdomsråd
vilka syftar till att engagera ungdomar och anlägga ett ungdomsperspek-
tiv på lokala samhällsfrågor i stort. Av de kartläggningar av ungdomsråd
och liknande forum för inflytande som Ungdomsstyrelsen genomfört
framgår att det finns cirka 100 sådana forum i 90 kommuner. Ungdomars
delaktighet är även viktig i bl.a. arbetet med Agenda 21 och omställ-
ningen till en långsiktigt hållbar utveckling.
Utmärkelsen Årets ungdomskommun kan ses som ett verktyg för att
stimulera en fortsatt utveckling och för att kontinuerligt utvärdera kom-
munernas verksamhet inom det ungdomspolitiska området samt för att
möjliggöra ett erfarenhetsutbyte mellan kommuner i det ungdomspoli-
tiska arbetet. Att utse en ungdomskommun är också ett sätt att visa andra
kommuner hur man aktivt arbetar med att fa ungdomar delaktiga i sam-
hället. Ludvika kommun erhöll utmärkelsen för år 2000.
Andra forum för inflytande, såsom t.ex. det ungdomsparlament som
genomfördes i Hultsfred den 3—4 mars 2000 samlade 349 gymnasieelever
från hela Kalmar län och kan ses som en metod för att stärka ungdomars
möjlighet till inflytande och delaktighet i samhället.
Ytterligare exempel på ungdomars inflytande och delaktighet i sam-
hället är den samling om ungdomars villkor i Sverige som statsministern
inbjöd ungdomsorganisationerna till den 8 september 1999 där även ung-
domsministem och demokratiministem medverkade. Samtalen handlade
om hur regeringen skall stödja utvecklingen i samhället för att det ska bli
ännu bättre för unga människor. I syfte att förbättra dialogen med unga
människor genomfördes ett nytt ungdomsforum den 9 maj i år. Bakom
inbjudan stod statsministern, ungdomsministem, demokratiministem,
skolministern samt statsråden i Finans- respektive Näringsdepartementet.
Inför detta ungdomsforum har tre temamöten genomförts i dialog med
ungdomar.
På nationell nivå har också ungdomens riksdag genomförts två gånger,
senast under våren 2000, till vilka samtliga gymnasieelever inbjuds att
delta. Inför och under denna riksdag får eleverna skriva motioner, delta i
en allmän politisk debatt och frågestund.
En viktig roll för att stödja ungdomars inflytande och delaktighet i
samhället utgör Ungdomsstyrelsens arbete. Myndighetens övergripande
mål är att främja goda uppväxtvillkor för ungdomar samt att verka för att
unga människor görs delaktiga i samhällsutvecklingen. Ungdomsstyrel-
sen arbetar sektorsövergripande och har en kontinuerlig kontakt med
kommunerna när det gäller att följa ungdomars villkor i samhället. Dess
arbete tar sig bl.a. uttryck i att fungera som en kunskapsbank i ungdoms-
frågor gentemot andra myndigheter, kommuner, föreningsliv, ungdoms-
arbetare och enskilda. Styrelsen anlägger också ett ungdomsperspektiv på
frågor inom olika samhällsområden samt stödjer utvecklingsarbete inom
organisationer och kommuner som arbetar med ungdomsfrågor.
119
För att stärka bams och ungdomars inflytande och delaktighet i sam-
hällsplaneringen har regeringen gett Boverket i uppdrag att tillsammans
med Vägverket, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen och Svenska
kommunförbundet utveckla metoder för hur bams och ungdomars infly-
tande skall förverkligas i kommuner i frågor som rör samhällsplanering
och liknande frågor. Uppdraget har redovisats till regeringen i mars 2000
och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Enligt regeringens mening är det av stor vikt att en fortsatt process för
att förstärka bams och ungdomars inflytande stimuleras. Den av rege-
ringen tillkallade Kommundemokratikommittén (dir. 1999:98) har därför
fått i uppdrag att föreslå åtgärder som kan göra bam och ungdomar mer
delaktiga i den kommunala demokratin och också ge bam och ungdomar
bättre kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och politiken
fungerar. Kommittén skall även studera erfarenheterna i de försök som
gjorts med kommunala ungdomsråd och ungdomsparlament och utifrån
detta föra en diskussion om hur dessa kan användas i större utsträckning
som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den
kommunala demokratin. Kommittén skall redovisa sina resultat till rege-
ringen senast den 1 februari 2001.
Artikel 12 i barnkonventionen erkänner barnets rätt att komma till tals i
beslutssituationer som rör det enskilda barnet. Detta gäller såväl i dom-
stolar som vid administrativa beslut som fattas av olika myndigheter. I
dessa fall skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras.
I mål och ärenden enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser
om vård av unga (LVU) har den som är över 15 år egen processbehörig-
het. Bam som är under 15 år skall höras om det kan vara till nytta för
utredningen och barnet inte tar skada av att höras (36 § LVU). Sedan den
1 januari 1998 finns en särskild bestämmelse i 9 § socialtjänstlagen
(1980:620) om att barnets inställning så långt möjligt skall klarläggas när
en åtgärd rör ett bam. Vidare tillfördes utlänningslagen (1989:529) den 1
januari 1997 en bestämmelse (11 kap. 1 a §) om att bam i regel skall
höras i samband med utredning vid ansökan om uppehållstillstånd.
Uttryckliga bestämmelser om barnets rätt att komma till tals i mål och
ärenden om vårdnad, i mål om umgänge och i adoptionsärenden infördes
den 1 januari 1996 i föräldrabalken. Genom 1998 års vårdnadsreform
gjordes bestämmelserna om bams rätt att komma till tals tillämpliga även
på mål om barnets boende. Vidare markerades att barnets vilja inte endast
är en omständighet att beakta vid bedömningen av barnets bästa utan
ibland bör beaktas fristående från den bedömningen.
Inom Europarådet har utarbetats en konvention om utövande av bams
rättigheter, European Convention on the Exercise of Children's Rights.
Konventionen öppnades för undertecknande den 25 januari 1996. Sverige
har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den. Syftet med
konventionen är att förbättra bams ställning i familjerättsprocesser. Kon-
ventionen är avsedd att vara ett komplement till FN:s barnkonvention och
hjälpa länderna att genomföra barnkonventionen på ett riktigt sätt.
Skr. 1999/2000:137
120
Inom Justitiedepartementet övervägs f.n. vilka ändringar som behöver Skr. 1999/2000:137
göras för att Sverige skall kunna ratificera konventionen. Möjligheten att
ge bam rätt till juridiskt biträde i vissa särskilt konfliktfyllda vårdnads-
och umgängestvister kommer att uppmärksammas i det arbetet (bet.
1998/99:LU18).
1996 års reform om bams rätt att komma till tals, som redovisats i
avsnitt 4.1, och 1998 års vårdnadsreform skall utvärderas. I samband med
utvärderingen kan det finnas anledning för regeringen att ta upp frågan
om bams talerätt när det gäller vissa vårdnadsfrågor.
Allmänt
Principen om alla människors lika värde och individers okränkbarhet är
grundläggande i en demokrati. Rasism och andra former av intolerans är
oförenliga med demokratin.
Under senare år har flera fall av grov brottslighet med koppling till
nazistisk ideologi på ett förödande sätt drabbat enskilda. Sådana händel-
ser utgör ett allvarligt hot mot den rättstrygghet som alla i vårt samhälle
har rätt till, oavsett bakgrund eller ursprung. Likaså visar olika rapporter
att det förekommer att individer eller grupper av individer diskrimineras
på grund av sin etniska tillhörighet. Diskriminering på grund av kön,
funktionshinder eller sexuell läggning är givetvis också oacceptabel.
Arbetet mot rasism, främlingsfientlighet och diskriminering bedrivs i
Sverige med höga ambitioner och är ett prioriterat område för regeringen.
Regeringens arbete med dessa frågor bedrivs på olika sätt och på olika
samhällsområden. En del av detta arbete berör frågan om demokratifost-
ran, dvs. hur vi fostrar våra bam och ungdomar till demokrati. Även om
demokratin inte är hotad i Sverige är det viktigt att föra denna diskussion
för att motverka våld och för att understryka vikten av respekt och hän-
syn i förhållandet mellan människor. I det breda folkbildnings- och dis-
kussionsarbete som måste till för att motverka detta behövs det vuxna
som är bra förebilder för bam och ungdomar, men det behövs också
engagerade bam och ungdomar.
I skollagen (1985:1100) stadgas att verksamheten skall utformas i
överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Inom
Utbildningsdepartementet pågick under år 1999 det s.k. Värde-
grundsproj ektet. Projektet syftade till att lyfta fram samhällets grundläg-
gande värden, som också kommer till uttryck i läroplanerna, som bl.a.
människolivets okränkbarhet, solidaritet och människors lika värde. Det
handlade också om en strategi för hur vuxna skall fa igång en dialog med
bam och ungdomar om dessa frågor.
I dag uppbär ett 60-tal ungdomsorganisationer ett s.k. grundbidrag. För
att en ungdomsorganisation skall kunna beviljas bidrag krävs enligt för-
ordningen (1994:641) om statsbidrag till ungdomsorganisationer att
målen för statsbidragen är uppfyllda. Ett av målen tar just sikte på ung-
domars demokratiska fostran, vilket bl.a. innebär att ungdomarna själva
121
skall ha inflytande över och styra sin verksamhet. Detta har lett till att Skr. 1999/2000:137
många organisationer bildat egna, självständiga, ungdomsorganisationer.
Pågående initiativ och åtgärder
Regeringen har i april i år beslutat att utarbeta en handlingsplan mot
rasism, främlingsfientlighet och diskriminering. Ett antal av de åtgärder
som skall ingå i handlingsplanen berör också bam och ungdom. Ett
sådant exempel är att regeringen har uppdragit åt Integrationsverket att
bygga upp en nationell kunskapsbank för metoder for och erfarenheter av
arbetet mot rasism, främlingsfientlighet och diskriminering inom olika
samhällssektorer och på olika nivåer.
Regeringen har vidare beslutat att satsa 30 miljoner kronor ur All-
männa arvsfonden till utveckling av ungdomsföreningars lokala insatser
mot rasism, främlingsfientlighet och diskriminering.
Härutöver har regeringen beviljat Röda Korsets folkhögskola medel för
att genomföra en utbildning för 100 ungdomar för att underlätta för dessa
att i sina vardagsmiljöer fungera som “ambassadörer" mot främlings-
fientlighet och rasism.
Propositionen med en strategi för att förverkliga FN:s konvention om
barnets rättigheter (prop. 1997/98:182) har inneburit en kraftsamling i
arbetet med att utveckla bampolitiken i Sverige. Som framgått ovan
pågår för närvarande ett intensivt arbete med att genomföra barnkonven-
tionen på olika nivåer över hela Sverige. Det finns ändå anledning att
blicka framåt bl.a. för att de processer som startats ständigt genererar nya
frågor och behov.
Bamkonsekvensanalyser
Det arbete som pågår med att utveckla Regeringskansliets samordning av
barnfrågorna med utgångspunkt i barnkonventionen har kommit en bit på
väg. Ett viktigt kommande steg är att bättre utnyttja de instrument för
myndighetsstyrning som finns i Regeringskansliet bl.a. i syfte att i större
utsträckning fa in ett bamperspektiv i myndighetsbeslut och i uppfölj-
ningen av dem. Det bör också finnas ett tydligare bamperspektiv när
uppdrag ges till myndigheter att utvärdera förändrad lagstiftning.
Ett annat område som behöver utvecklas är bamperspektivet i den stat-
liga budgetprocessen. Målsättningen bör vara att de resurser som väsent-
ligt påverkar bams liv skall vara urskiljbara på ett sådant sätt att de kan
bli föremål för politiska prioriteringar. Inom Regeringskansliet pågår ett
arbete med att utforma en gemensam verksamhetsstruktur för styrning i
staten. De sektorsövergripande områdena, av vilka bamområdet är ett,
skall definieras på ett sådant sätt att det enkelt går att följa verksamheten
inom området inom hela Regeringskansliet. Inom ramen för detta projekt
har Socialdepartementet ansvaret för att tillsammans med berörda depar-
tement uppnå det beskrivna syftet.
122
Barns och ungdomars inflytande
Ytterligare ett område som behöver utvecklas är bams och ungdomars
möjlighet att fa klaga på offentliga verksamheter och beslut som rör dem
och att fa föra fram synpunkter inom de områden som påverkar deras
vardag. Ett alternativ kan vara att det lokalt tillsätts ombudsfunktioner
eller liknande för att ta till vara bams och ungdomars intressen i den
lokala beslutsprocessen. Barnombudsmannen kommer att få i uppdrag att
utveckla en normalinstruktion för sådana lokala bamombudsmannafunk-
tioner, som sedan kommunerna fritt kan använda sig av.
En särskild fråga är vilka former Regeringskansliet skall använda för
att föra en dialog med bam och ungdomar. En process kring denna fråga
har redan påbörjats, men olika departement har nått olika långt; särskilt
när det gäller dialogen med de yngre bamen. Det är därför angeläget att
arbetet fortsätter. Socialdepartementet avser därför att under hösten 2000
bjuda in bam och ungdomar till en diskussion kring hur deras synpunkter
på bästa sätt kan inhämtas.
Det traditionella remissförfarandet i samband med betänkanden, rap-
porter och liknande bör också utformas så att bam- och ungdomsgruppers
synpunkter kan tas med på ett rimligt sätt.
FN:s barnkonvention som studiemoment vid högskolestudier
I och med att Sverige ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter
har den svenska regeringen åtagit att sprida information om konventio-
nen. Det har visat sig att konventionen är ett mycket effektivt instrument
för att bevaka bams intressen och att bamperspektivet finns med i offent-
liga beslutsprocesser. Detta gör det än viktigare att konventionen är väl
känd av bam, ungdomar och av dem som professionellt arbetar med bam.
På många universitet och högskolor har det påbörjats ett förtjänstfullt
arbete med att använda barnkonventionen som ett direkt underlag i
undervisningen. Då handlar det inte bara om kunskaper om det bokstav-
liga innehållet i olika artiklar, som om intentionerna bakom konventionen
och hur den kan användas i det praktiska arbetet för att förbättra kvalite-
ten på det.
Detta arbete behöver nu spridas så att konventionen systematiskt an-
vänds i undervisningen för blivande yrkesutövare som kommer att arbeta
med bam eller vars beslutsfattande berör bam i betydande utsträckning.
Det gäller yrkesgrupper som direkt arbetar med bam såsom förskollärare,
fritidspedagoger, lärare och socialarbetare likaväl som de vars arbete på
annat sätt är viktigt för bam som jurister, samhällsplanerare, läkare, jour-
nalister, arkitekter m.fl.
Högskoleverket bör därför få i uppdrag att kartlägga hur barnkonven-
tionen används i dag samt att lämna förslag på hur konventionen kan ges
en bred spridning inom högskoleväsendet.
I den tidigare under våren lagda propositionen om en förnyad lärar-
utbildning (prop. 1999/2000:135) framhåller regeringen vikten av att de
blivande lärama i sin utbildning får kunskap om barnkonventionen och
förbereds på att arbeta så att barnets rättigheter tillvaratas i skola och
samhälle.
Skr. 1999/2000:137
123
Översynen av Barnombudsmannens verksamhet och organisation
Barnombudsmannen (BO) har en viktig roll när det gäller att påbörja och
samordna insatser för att genomföra barnkonventionen i Sverige och för
att bevaka bams och ungdomars rättigheter och intressen i olika sam-
manhang. Det är viktigt att det arbete som bedrivs av BO förstärks och
effektiviseras.
En särskild utredning har därför haft i uppdrag att lämna förslag till hur
BO skall kunna stärkas. Utredningen presenterade i maj 1999 sina förslag
i betänkandet Barnombudsmannen - företrädare för bam och ungdomar
(SOU 1999:65). Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen planerar
en proposition till hösten 2000.
Barns lek- och utemiljö
Bams fria lek är viktig för deras hela utveckling. Därom råder en bred
enighet bland forskare och praktiker som arbetar med bam. Detta gäller
inte bara de små bamen, utan även skolbarnen behöver leka, bl.a. för att
befasta de kunskaper de får i skolan.
Bam behöver utrymme för sin fria lek både tidsmässigt och i form av
lämpliga lekmiljöer. Det är många som menar att barnens liv i det
modema samhället rutats in alldeles för mycket. Tiden för drömmar,
fantasier och äventyr har begränsats påtagligt. Detta är värt att fundera
över för föräldrar och förskole- och skolpersonal.
Det modema samhället har begränsat ytorna för bams lek. Alltfler bam
bor i städer, vilket i sig innebär begränsningar. Trafik och andra yttre
faror begränsar också barnens liv. Föräldrar är i dag mycket medvetna
om riskfaktorer i bams liv, vilket är bra, men det kan också hindra bam
att utnyttja sina omgivningar.
Det finns medvetna ansträngningar i syfte att kompensera denna
utveckling och ge bamen tillgång till miljöer som är lämpliga för lek.
Barnomsorgens utbyggnad har givetvis varit viktig ur denna aspekt.
Den tidigare myndigheten Bammiljörådet ombildades år 1993 till den
nya myndigheten Barnombudsmannen. Bammiljörådet hade ett myndig-
hetsansvar för bams lek- och utemiljö. Detta ansvar överfördes inte till
den nya myndigheten. Detta innebär att det nu inte finns någon myndig-
het som har ett uttalat ansvar för dessa frågor, vilket har visat sig vara en
nackdel.
Den utredning om Barnombudsmannen vars betänkande (SOU
1999:65) nu bereds i Regeringskansliet hade i uppdrag att behandla frå-
gan om myndighetsansvar för bams lek- och utemiljö, vilket den också
gjort. Regeringen kommer i sin proposition om Barnombudsmannen att
behandla frågan om myndighetsansvaret för bams lek- och utemiljö.
Enligt artikel 44.1 i barnkonventionen skall staterna med jämna mellan-
rum rapportera till Kommittén för barnets rättigheter om förverkligandet
av åtagandena i konventionen. Sverige lämnade sin andra rapport i sep-
Skr. 1999/2000:137
124
tember 1997, vilken behandlades i januari 1999 vid ett möte mellan Skr. 1999/2000:137
kommittén och representanter för den svenska regeringen under ledning
av dåvarande statssekreteraren Hans Svensson.
Kommitténs sammanfattande synpunkter - concluding observations -
har därefter tillställts regeringen. Nedan följer en redogörelse för kom-
mitténs synpunkter samt de åtgärder som regeringen har vidtagit och
avser att vidta med anledning av kommitténs påpekanden.
1. Mot bakgrund av risken för att barn och familjer får olika tillgång
till samhällets service beroende på hur kommunen de bor i efterlever
barnkonventionen, uppmanades regeringen att öka ansträng-
ningarna när det gäller att säkerställa kommunernas efterlevnad av
och respekt för barnkonventionen.
De viktigaste verksamheterna som berör bam och ungdomar finns på
lokal nivå. Regeringen tar därför frågan om att barnkonventionen
respekteras och förverkligas i kommuner och landsting på djupaste allvar.
Regeringen erbjuder nu kommuner och landsting, bl. a. genom det arbete
som Barnombudsmannen bedriver genom sitt strategiuppdrag, hjälp med
att utveckla instrument och verktyg i bamkonventionsarbetet. Ökade
skatteintäkter och statsbidrag har dessutom avsevärt stärkt förutsätt-
ningarna för kommuner och landsting att genomföra förbättringar och
höja standarden i de verksamheter som särskilt riktar sig till bam och
ungdomar.
En särskild utredning har haft i uppdrag att lämna förslag till hur Barn-
ombudsmannen skall kunna stärkas och effektiviseras. Utredningen pre-
senterade i maj 1999 sina förslag i betänkandet SOU 1999:65. Betänkan-
det har remissbehandlats. Regeringen planerar en proposition till hösten
2000.
3. Regeringen uppmanades att granska effekterna av nittiotalets
nedskärningar och förnya ansträngningarna när det gäller att
genomföra barnkonventionen till det yttersta av tillgängliga resur-
ser, dvs. budgetkonsekvensanalyser.
Kommittén Välfardsbokslut har i sitt delbetänkande Välfärd vid
vägskäl (SOU 2000:3) gjort en genomgång och analys av hur bl.a. bam
och ungdomar har påverkats av utvecklingen under 1990-talet.
Regeringen har gett ett uppdrag till Barnombudsmannen och Ekono-
mistymingsverket att utveckla metoder för bamkonsekvensanalyser i den
statliga verksamheten. Kommuner och landsting som vill utveckla sitt
arbete med konsekvensanalyser ur ett bamperspektiv kommer att kunna
utnyttja det material som tas fram inom den statliga sektom. Hur detta
skall gå till kommer att diskuteras med Svenska kommunförbundet och
Landstingsförbundet i det fortsatta samarbetet kring hur barnkonventio-
nen skall genomföras i kommuner och landsting.
Uppgifter från Skolverket visar otvetydigt att de senaste årens nedskär-
ningar drabbat undervisningen mer än andra poster i skolan och möjligen
också elever i behov av särskilt stöd mer än andra grupper av elever.
125
Skolverket anger att det finns klara signaler om att gruppen elever med Skr. 1999/2000:137
mindre synliga behov har drabbats av de senaste årens budgetnedskär-
ningar.
Det finns således skäl att med största uppmärksamhet såväl nationellt
som lokalt följa utvecklingen av andelen elever som inte når målen för
utbildningen i grundskolan och också analysera varför målen inte nås.
Skolverket har fått ett uppdrag att genomföra en studie av orsakerna
bakom att elever lämnar grundskolan och gymnasieskolan utan fullstän-
diga betyg samt till att en mindre grupp elever vid det individuella pro-
grammet inte går vidare till studier på andra program. Skolverket skall
särskilt uppmärksamma elever med utländsk bakgrund samt elever med
funktionshinder. Uppdraget skall delredovisas i oktober 2000 och slut-
redovisas i maj 2001.
Regeringen har i årets ekonomiska vårproposition (prop.
1999/2000:100) aviserat att särskilda medel skall avsättas för åtgärder
som syftar till ökad måluppfyllelse.
4. Kommittén välkomnade regeringens initiativ att se över lagregle-
ringen om lägsta äktenskapsålder. Regeringen uppmuntrades i sina
avsikter att överväga lagändringar för att öka skyddet för skadliga
verkningar av tidiga äktenskap och också att undanröja diskrimine-
ring av barn.
De svenska lagreglerna om lägsta äktenskapsålder finns dels i äkten-
skapsbalken, dels i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsför-
hållanden rörande äktenskap och förmynderskap. 1904 års lag
reviderades i här aktuella delar år 1973.
Om någon vill ingå äktenskap inför svensk myndighet, prövas hans
eller hennes rätt till detta som huvudregel enligt lagen i det land där han
eller hon är medborgare. En svensk medborgare som är under 18 år och
bosatt i Sverige får inte ingå äktenskap utan att tillstånd lämnas av läns-
styrelsen. För en utländsk medborgare som vistas i Sverige gäller således
hemlandets lagar i fråga om rätten att ingå äktenskap och då också
beträffande lägsta äktenskapsålder. Har en utländsk medborgare haft
hemvist i mer än två år i Sverige eller i ett annat land än sitt medborgar-
skapsland, har han eller hon dock i vissa fall rätt att få denna fråga prö-
vad enligt svensk lag respektive det andra landets lag. Oavsett vilken lag
som skall tillämpas får dock ingen som är under 15 år ingå äktenskap
inför svensk myndighet utan tillstånd av länsstyrelsen.
Ett äktenskap som ingåtts utomlands enligt utländsk lag är giltigt
(erkänns) i Sverige om det är giltigt i den stat där det ingicks eller i den
eller de stater där mannen och kvinnan är medborgare. Motivet för denna
regel är att det skulle kunna förorsaka stora problem om den som är lag-
ligen gift i ett land inte - åtminstone som huvudregel - kunde räkna med
att betraktas som gift också i andra länder, t.ex. om en 17-årig kvinna
som är gift sedan några år och har två bam skulle betraktas som en ogift
mor därför att hon flyttar med make och bam till Sverige.
Ett beslut som meddelats av utländsk myndighet får inte tillämpas om
det skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rätts-
ordningen, dvs. det skulle strida mot svensk ordre public. Det förhållan-
det att en av kontrahenterna är mycket ung kan medföra att äktenskapet
126
anses ogiltigt enligt svenska ordre public-regler men en bedömning får Skr. 1999/2000:137
göras i varje särskilt fall i första hand av de rättstillämpande myndighe-
terna.
Inom Justitiedepartementet pågår det en översyn av de svenska reg-
lerna som berör frågan om lägsta äktenskapsålder i förhållanden med
internationell anknytning. Resultatet av översynen kan väntas inom några
års tid.
Nämnas kan också att Nordiska Ministerrådets Migrationsutskott har
publicerat en rapport ”Arrangerte ekteskap og tvangsekteskap i Norden”
(TemaNord 1999:604). I sammanhanget kan även hänvisas till den i
avsnitt 3.9 omnämnda rapporten ”Låt oss tala om flickor...” som har pub-
licerats av Integrationsverket.
5. Regeringen uppmanas utifrån icke-diskrimineringsprincipen att
ompröva sin politik när det gäller illegala invandrares barn, de s.k.
gömda barnen, och deras tillgång till social service utöver akut sjuk-
vård.
Socialstyrelsen och Migrationsverket (tidigare Statens invandrarverk)
har haft regeringens uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen när
det gäller bam som hålls gömda inför verkställigheten av ett avvisnings-
eller utvisningsbeslut. Efter överläggningar mellan Socialstyrelsen, Land-
stingsförbundet och frivilligorganisationema har regeringen beslutat att
dessa bam skall fa hälso- och sjukvård samt tandvård efter samma regler
som gäller för asylsökande bam. Se vidare under avsnitt 3.8.
6. Kommittén uttrycker sin oro över det ökade antalet händelser av
rasism och främlingsfientlighet och delar regeringens oro att nuva-
rande lagstiftning om olaga diskriminering och hets mot folkgrupp
inte är tillräckligt effektiva. Regeringen uppmuntras att fortsätta på
den angivna vägen och förändra lagstiftningen och vidta alla nöd-
vändiga åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet så
att barn skyddas mot alla former av diskriminering.
Utöver nämnda lagar finns det också andra generella straffbestämmel-
ser som kan tillämpas mot brottslighet av rasistisk eller liknande karaktär.
Då skall motivet till brottet alltid vägas in. När motivet för brottet har
varit att kränka en person eller en grupp av personer på grund av ras,
hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan lik-
nande omständighet skall det ses som en försvårande omständighet.
Den 1 maj 1998 trädde lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska
anslagstavlor i kraft. Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst
för elektronisk förmedling av meddelanden. I lagen slås fast att den som
tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha
uppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektronisk
anslagstavla är vidare skyldig att lämna användare av tjänsten viss infor-
mation och att ta bort vissa slag av meddelanden, bl.a. sådana som utgör
hets mot folkgrupp. Den som inte lämnar föreskriven information eller
underlåter att ta bort vissa meddelanden kan bli straffad med böter eller
fängelse i högst två år. Datorer och annan utrustning som använts vid
brott mot lagen kan i vissa fall förverkas.
127
5 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 137
Regeringen tillsatte i augusti 1998 en parlamentarisk kommitté Skr. 1999/2000:137
(Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet m.m.,
Ju 1998:04) med uppgift att utreda frågan om straffansvar för aktivt del-
tagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet. Kommit-
tén skall också utreda om bestämmelsen om hets mot folkgrupp är till-
räckligt effektiv i kampen mot rasistiska organisationer, frågan om att
straffbelägga hets mot homosexuella samt ett förbud mot politiska uni-
former. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober år 2000. Bak-
grunden till uppdraget är bland annat vissa rasistiska grupperingars verk-
samhet.
Justitiekanslem framförde i en skrivelse den 17 mars 2000 att det är
motiverat med en särskild straffskala för hets mot folkgrupp som utgör
grovt brott. Justitiekanslem föreslog att frågan om en ändring av
bestämmelsen om hets mot folkgrupp skall tas upp till övervägande.
Regeringen överlämnade den 6 april 2000 Justitiekanslems framställning
till Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet m.m.
Regeringen beslutade den 17 juni 1999 att tillkalla en särskild utredare
med uppgift att göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskrimine-
ring. I uppdraget ingår också att göra en analys av rättsväsendets tillämp-
ning av bestämmelsen. Utredaren skall ta ställning till om lagstiftningen
om olaga diskriminering har en lämplig omfattning och utformning för
att kunna utgöra ett effektivt medel mot diskriminering. Utredaren skall
också ta upp frågan om termen ras, använd om människor, i lagstift-
ningen och göra en analys av i vilken utsträckning det är möjligt och
lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser. Därutöver ingår i
utredarens uppdrag att utreda ett förbud mot diskriminering av funktions-
hindrade och att behandla frågan om användningen av termen ”sexuell
läggning.”
När det gäller regeringens arbete med frågor om demokratifostran och
åtgärder mot främlingsfientlighet m.m. hänvisas till avsnitt 5.3.
7. När det gäller rätten för barn att erhålla ett medborgarskap,
uppmanas regeringen att fullfölja den påbörjade revideringen av
medborgarskapslagen med beaktande av artikel 7.
Regeringen lämnade i juni 2000 prop. 1999/2000:147 Lag om svenskt
medborgarskap till riksdagen. Propositionen innehåller förslag till en ny
lag om svenskt medborgarskap som bl.a. innebär följande.
- Bam med en svensk far skall alltid förvärva svenskt medborgarskap
vid födelsen om barnet föds i Sverige. Om ett bam med en svensk far
föds i utlandet skall barnet kunna få svenskt medborgarskap genom
anmälan.
- När det gäller adoptivbarn under tolv år föreslås att inte bara adop-
tionsbeslut som godkänns i Sverige utan även adoptionsbeslut som
gäller i Sverige direkt på grund av lag skall medföra automatiskt för-
värv av svenskt medborgarskap för barnet.
- Ett statslöst bam som föds i Sverige skall kunna få svenskt medbor-
garskap genom anmälan om barnet har permanent uppehållstillstånd i
Sverige och hemvist här. Ett statslöst bam som kommer till Sverige
under sin uppväxt skall kunna få svenskt medborgarskap genom
anmälan om barnet har permanent uppehållstillstånd i Sverige och
128
hemvist här sedan minst tre år. Bam med utländskt medborgarskap Skr. 1999/2000:137
skall under samma förutsättningar kunna fa svenskt medborgarskap
om barnet har hemvist här sedan minst fem år.
Yttrandefriheten är en av de viktigaste grundpelarna i vårt demokra-
tiska samhällsskick. Samtidigt finns det visst innehåll i medierna som det
finns behov av att skydda bam ifrån. Dit hör t.ex. pornografi och vålds-
skildringar. Ansvaret för att skydda bam från pornografiskt innehåll i
medierna vilar dels på staten genom bl.a. lagstiftning, dels på media-
branscherna genom deras kompletterande självreglerande åtgärder. Av
betydelse är också att kunskap och information om hur medier kan
användas på ett bamsäkert sätt når fram till föräldrar, skolpersonal m.fl.
Slutligen har föräldrarna ett stort ansvar för sina bams mediekonsumtion.
Något generellt pornografiförbud finns inte i Sverige. Sexuella skild-
ringar är tillåtna såvida de inte innehåller våld eller tvång eller bam i
pornografiska sammanhang. Detta är straffbart. Det finns också regler
vars syfte är att hindra att bam far tillgång till pornografi. Vad gäller TV
förbjuder radio- och TV-lagen att program med ingående våldsskild-
ringar av verklighetstrogen karaktär och program med pornografiska bil-
der sänds under sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande
risk för att bam kan se dem. Efter en skärpning av lagen år 1999 måste
sådana program dessutom förses med vamingsmeddelande. TV-bolag
som sänder med tillstånd av staten, i det analoga och digitala marknätet,
lyder dessutom under hårdare regler som finns inskrivna i bolagens sänd-
ningsvillkor. Därutöver finns reglerna i yttrandeffihetsgrundlagen och
brottsbalken som förbjuder skildringar av sexuellt våld och tvång samt
närgångna och utdragna skildringar av grovt våld. Det finns också sär-
skild lagstiftning som innebär att den som tillhandahåller s.k. elektro-
niska anslagstavlor på Internet har skyldighet att hindra spridning av
exempelvis barnpornografi, rasistisk propaganda och olaga våldsskildring
samt ha rimlig uppsikt över de tjänster som erbjuds.
Samtidigt som den tekniska utvecklingen ökar bams tillgång till medier
kan den också erbjuda nya möjligheter för mottagaren att välja bort
oönskat innehåll. På TV-området är ett teknikskifte från analog till digital
sändningsteknik på gång. De digitala sändningarna ökar i omfattning och
erbjuds i dag hushållen såväl via marknätet och kabel som via egen para-
bol. Utvecklingen är positiv eftersom de digitala sändningarna ger föräld-
rar möjlighet att spärra program som de inte vill att bamen i familjen ska
fa tillgång till. Genom att programföretagen förser sina program med
olika koder för olika åldersgränser kan mottagaren genom en enkel
knapptryckning stänga av program med t.ex. våldsinslag eller pornografi.
Innebörden av nuvarande regler i radio- och TV-lagen är att det är
tillåtet att sända pornografiska filmer i TV om sändningarna är krypte-
rade, dvs. om de är tillgängliga endast för hushåll som aktivt anmält sig
som abonnenter, och om de sänds på mycket sen kvällstid, normalt efter
midnatt. Det finns anledning att ifrågasätta om krypterade sändningar kan
anses utgöra ett tillräckligt skydd för bam när abonnerade TV-kanaler
förväntas bli allt vanligare. Regeringen beslutade därför i juni 2000 att en
129
särskild utredare skall undersöka möjligheterna att kräva att TV-kanaler
som sänder pornografisk film skall erbjuda sina abonnenter två skilda
typer av abonnemang, ett med pornografi och ett utan (dir. 2000:43).
Även möjligheterna att lagstifta om tillgänglighet till s.k. föräldralås, dvs.
teknik for kodning och blockering av vissa programkategorier, tas upp
som exempel på vad utredaren skall överväga. Radio- och TV-lagsut-
redningen skall redovisa sina forslag före utgången av maj 2001.
Kulturministern har under våren 2000 haft samtal med de betal-TV-
kanaler som sänder pornografisk film efter midnatt. Syftet med samtalen
var att informera sig om de nya tekniska möjligheterna till blockering av
pornografiska program samt om bolagens policy vad gäller urvalet av
pornografisk film.
Information och medvetandegörande insatser är av stor betydelse. Ett
exempel är informationskampanjen "IntemetAction" som frivilligorgani-
sationen ECPAT Sverige, KK-stiftelsen och Skolverket genomfört i
skolor runt om i landet med syftet att göra bam och ungdomar medvetna
om de risker som är förknippade med användningen av Internet.
9.1 relation till artikel 11 konstaterade kommittén att Sverige är part
till 1980 års Europarådskonvention om erkännande och verkställig-
het av vårdnadsavgöranden m.m. och 1980 års Haagkonvention om
de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn. Kom-
mittén uppmuntrade regeringen dels att fortsätta sina ansträng-
ningar att träffa bilaterala överenskommelser med samma innebörd
med stater som inte är parter till de två nämnda konventionerna,
dels att göra en översyn av existerande lagstiftning vad avser
erkännande av utländska vårdnadsavgöranden, dels att överväga
ratificering av 1996 års Haagkonvention om myndighets behörighet,
tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i fråga om
föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn.
1980 års Haagkonvention betonar att man skall försöka fa barnet åter-
lämnat på frivillig väg eftersom utsikterna då är bäst för att barnet skall
kunna upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med
båda föräldrarna. Regeringen har i budgetpropositionen för såväl år 1999
som år 2000 avsatt 1 miljon kronor avseende resekostnader för att
underlätta frivilligt återförande av bam som olovligen kvarhållits eller
bortförts.
Regeringen arbetar också för att träffa bilaterala överenskommelser
liknande de som gäller enligt 1980 års Haagkonvention med de stater
som inte har tillträtt konventionen.
Sverige har under senare tid kritiserats för att inte uppfylla sina åtagan-
den enligt 1980 års Haagkonvention. Kritiken har avsett att bam som
olovligen förts hit eller hålls kvar här inte har återförts till sitt hemvist-
land i enlighet med konventionens bestämmelser. Även om den svenska
uppfattningen är att åtagandena uppfylls, har Justitiedepartementet till-
sammans med andra berörda departement bl.a. mot bakgrund av den
framförda kritiken påbörjat en översyn av lagen (1989:14) om erkän-
nande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om
överflyttning av bam. Översynen sker i syfte att undersöka om ärenden
rörande överflyttning av bam i enlighet med Haagkonventionen kan
Skr. 1999/2000:137
130
hanteras ännu bättre än i dag och om det faktiska återförandet av ett bam Skr. 1999/2000:137
kan underlättas ytterligare på något sätt. Avsikten är att översynen skall
vara klar hösten 2000.
1996 års Haagkonvention reglerar myndigheters internationella behö-
righet att vidta privat- eller offentligrättsliga åtgärder till skydd för bar-
nets person eller egendom (t.ex. beslut om vårdnad eller umgänge eller
beslut om omhändertagande av bam för samhällsvård), valet av tillämplig
lag för dessa åtgärder samt erkännande och verkställighet av åtgärder
som har vidtagits i en annan fördragsslutande stat. 1996 års konvention
har tillkommit i syfte att stärka bams rättsskydd i internationella situatio-
ner. Den kan ses bl.a. som ett komplement till 1980 års Haagkonvention
och den har ett betydligt vidare tillämpningsområde än denna tidigare
konvention.
1996 års Haagkonvention kan få betydelse på flera sätt i förhållande till
olovliga bortföranden och kvarhållanden av bam. Den reglerar på ett
tvingande sätt myndigheternas behörighet att ta upp t.ex. vårdnadsfrågor
och den innehåller regler om att den behöriga myndighetens beslut skall
erkännas och verkställas i de övriga konventionsstatema. Dessutom är
avsikten att 1996 års Haagkonvention skall förhindra att en person genom
att olovligt föra bort eller hålla kvar ett bam skapar behörighet för myn-
digheter i ett annat land än det där barnet har sin invanda miljö. Enligt
konventionen skall behörigheten i alla åtgärder rörande bam tillkomma
myndigheterna i den stat där barnet har sitt hemvist och tills behörigheten
på föreskrivet sätt har övergått till en ny stats myndigheter skall man i
den staten erkänna och verkställa de beslut som har meddelats i barnets
(ursprungliga) hemvistland.
Frågan om Sverige skall tillträda 1996 års Haagkonvention kommer
inom de närmaste åren att övervägas i Justitiedepartementet. I detta sam-
manhang är det även aktuellt att ta ställning till om det också i den
svenska, icke konventionsbundna, internationella familjerättsliga lagstift-
ningen bör införas allmänt gällande bestämmelser som är i linje med
bestämmelserna i 1996 års Haagkonvention, däribland bestämmelser om
erkännande av utländska vårdnadsavgöranden.
10. Främja tillgången till familjerådgivning. Kommittén noterar att
det föreligger olikheter mellan kommunerna när det gäller avgifts-
uttag för familjerådgivning och att ett anmärkningsvärt stort antal
familjer underlåter att söka hjälp av denna anledning. Kommittén
rekommenderar regeringen att se över frågan för att underlätta för
familjer att få tillgång till familjerådgivning, särskilt de mest sårbara
grupperna.
I det engelska uttrycket ”family counselling” ryms inte bara det vi i
Sverige menar med familjerådgivning utan också det som skulle kunna
benämnas familjebehandling eller rådgivning till familjer. Hit kan sägas
höra allt stöd (rådgivning) som ges till familjer i Sverige för att arbeta
med relationerna i familjerna. Inom familjerådgivningen är fokus relatio-
nen mellan paret, vare sig de söker för att kunna fortsätta samlevnaden
eller för att kunna separera på ett bra sätt. Därutöver kommer all den
behandling familjer har tillgång till inom olika verksamheter - helt gratis
inom socialtjänsten och till viss kostnad inom den öppna bam- och ung-
131
domspsykiatrin. Det är dock angeläget att påpeka att såväl inom familje- Skr. 1999/2000:137
rådgivningen som inom bam- och ungdomspsykiatrin finns möjlighet för
de familjer som inte har råd att bli befriade från avgift.
Kommunerna har rätt att ta betalt för familjerådgivning, men inte för
samarbetssamtal.
Förebyggande kan t.ex. mödra- och barnavårdscentralernas föräldra-
utbildning sägas vara eftersom den förbereder föräldrarna på de föränd-
ringar som kommer i och med att barnet föds och i den mån den behand-
lar relationen mellan paret.
Mer riktat relationsbearbetande stöd/rådgivning ges inom PBU/BUP
(enligt en enkät som Barnpsykiatrikommittén genomförde är relations-
/familjeproblem ett av de vanligaste skälen till kontakt med den öppna
psykiatrin) samt inom socialtjänsten där relationsproblem är en vanlig
orsak till att ungdomar aktualiseras inom socialtjänsten (SoS-rapport
1998:5). Också familjerätten arbetar med relationsproblem i hög
utsträckning framför allt när det gäller samarbetssamtalen som syftar till
att föräldrar skall kunna samarbeta i frågor som rör bamen i samband
med en separation. Våra samarbetssamtal kan i internationella samman-
hang anses som ”mediation” som i sin tur kan ses som ett slags ”family
counselling”.
11. Kommittén är bekymrad över att anmälningsskyldigheten när
det gäller barn utsatta för övergrepp inte fungerar tillfredsställande
och uppmanar regeringen att vidta åtgärder för att förbättra skyd-
det för att skydda barn i enlighet med artikel 19 i konventionen.
Regeringen beslutade i december 1998 om direktiv till en parlamen-
tarisk kommitté med uppdrag att utreda frågan om barnmisshandel och
därmed sammanhängande frågor (dir. 1998:105). Kommittén har ett brett
uppdrag och kommer att behandla frågan om anmälningsskyldigheten i
71 § socialtjänstlagen. Kommittén skall arbeta utåtriktat med att med-
vetandegöra såväl allmänhet som professionellt verksamma i frågor som
rör barnmisshandel. Se vidare under avsnitt 3.4.
12. Med hänvisning till artiklarna 2, 26, 27 och 30 uppmanas rege-
ringen att tillse att alla, särskilt de fattigaste familjerna, har tillgång
till sociala förmåner och att allmänheten bättre informeras om sina
rättigheter.
Denna punkt förefaller bygga på missförstånd. FN:s bamkommitté
anser att vi skall försäkra oss om att alla har tillgång till alla välfärdsför-
måner, särskilt de mest utsatta grupperna. Det som är unikt för vårt land
är just att det mesta av vår välfärd är tillgänglig för alla - det gäller såväl
verksamheter som ekonomiska trygghetssystem. Väldigt få system är
behovsprövade och de är då inkomstprövade och endast till för de mest
utsatta grupperna.
13. Regeringen uppmanas att vidta åtgärder for att förebygga
mobbning i skolorna, att samla information om mobbning samt att
göra barnen delaktiga i att hantera problemen.
När det gäller arbetet med att förebygga, förhindra och motverka
mobbning i skolorna, se under avsnitt 3.2.
132
14. Kommittén uppmanar regeringen att se över sin policy när det Skr. 1999/2000:137
gäller tillgången till barnomsorg för barn till arbetslösa föräldrar,
med beaktande av barnets rätt till utbildning och fritidsaktiviteter i
enlighet med artiklarna 2, 3, 28 och 31 särskilt med beaktande av
ansträngningarna att öka pedagogikens roll i förskolan och fritids-
hemmen.
Sverige har genom ett målmedvetet och framgångsrikt arbete byggt
upp en barnomsorg med det dubbla syftet att dels ge bam en stimulerande
pedagogisk verksamhet för utveckling och lärande som bidrar till goda
uppväxtvillkor, dels att göra det möjligt för föräldrar att förena förvärvs-
arbete med föräldraskap. Skollagstiftningen ålägger kommunerna att till-
handahålla barnomsorg för bam från 1 års ålder, vars föräldrar förvärvs-
arbetar eller studerar eller om barnet har ett eget behov av barnomsorg,
utan oskäligt dröjsmål. Alla bam i behov av särskilt stöd har dessutom
laglig rätt till avgiftsfri barnomsorg, f stort sett alla kommuner kan i dag
uppfylla lagstiftningens intentioner och tillhandahålla barnomsorg 3-4
månader efter föräldrars ansökan om plats. Målet om full behovstäckning
enligt lagstiftningen är därmed uppfyllt. Se vidare under avsnitt 3.2.
Kommunernas eget regelsystem vid arbetslöshet skiljer sig åt. f drygt
hälften av landets kommuner (60 procent) far förskolebarn behålla sin
plats när en förälder blir arbetslös. I 40 procent av kommunerna mister
däremot barnet platsen inom tre månader när en förälder blir arbetslös
och återfår den först när föräldern åter är i arbete. Enligt den senaste sta-
tistiken hade ca 50 procent av bamen till arbetslösa föräldrar plats i
barnomsorgen. För ytterligare 20 procent av bamen skulle föräldern vilja
ha en plats inom barnomsorgen om det var möjligt.
Inom storstadspolitikens ram erbjuds förskola i socialt utsatta bostads-
områden i storstäderna för bam i åldem 3-5 år som står utanför den
reguljära barnomsorgen. Många av dessa bam har arbetslöshet i familjen.
Särskilda statsbidrag skall genom lokala utvecklingsavtal mellan stat och
kommun utgå för sådan verksamhet. Syftet är att ge dessa bam förskole-
verksamhet med särskild tonvikt på deras språkutveckling. Verksamheten
skall också bidra till social integration. Se vidare under avsnitt 3.6.
15. Kommittén är oroad över det ökande missbruket hos tonåringar.
Regeringen uppmanas att vidta systematiska ansträngningar för
insamling av statistik och övervakning särskilt när det gäller drog-
missbruket bland sårbara grupper.
Se närmare under avsnitt 3.3.1.
16. Kommittén är oroad över behovet att öka skyddet mot sexuellt
utnyttjande för åldersgruppen 15 till 18 år och uppmanar regeringen
att fortsätta ansträngningarna att tillförsäkra barn upp till 18 år ett
bättre skydd mot sexuellt utnyttjande.
En parlamentarisk kommitté tillsattes i juni 1998 med uppgift att göra
en översyn av bestämmelserna om sexualbrott (dir. 1998:48). Översynen
skall när det gäller sexualbrott mot bam utgå från barnkonventionens
krav i dessa hänseenden.
Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 2001.
Se vidare under avsnitt 3.4.1.
133
Inledning
Bamrättsfrågoma faller inte uttryckligen inom Europeiska unionens
institutionella verksamhetsfält, och unionen antar inte för medlems-
staterna bindande direktiv om barnkonventionens genomförande i de
enskilda medlemsländerna. Snarare än en harmonisering av barnfrågorna
vill Sverige verka som föregångsland och i EU-samarbetet dela med oss
av våra erfarenheter av ett långt gånget genomförande av barnkonven-
tionen. Regeringen avser att under det svenska ordförandeskapet fortsätta
verka för att bamrättsfrågoma, och särskilt principen om barnets bästa,
genomsyrar samarbetet mellan medlemsstaterna. Flera av de frågor som
nu är aktuella inom EU har tydliga bamaspekter. Det gäller bl.a. arbetet
med en EU-stadga om mänskliga rättigheter och arbetet med att ta fram
ett program för fattigdomsbekämpning.
Inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är samord-
ningen av arbetet för barnets rättigheter och övriga delar av de mänskliga
rättigheterna väl utvecklad. Som ordförande kommer Sverige bl.a. att
samordna den omfattande bamrättsresolutionen i FN:s kommission för
mänskliga rättigheter.
Informellt ministermöte
Under Sveriges ordförandeskap i ministerrådet inom EU kommer det
första informella ministermötet äga rum den 21-22 januari 2000 under
temat Jämställdhet och socialförsäkringar - en motor för ekonomisk till-
växt. Inom EU föds allt färre bam, vilket i framtiden leder till att allt färre
personer skall försörja allt fler. Det måste därför vara praktiskt möjligt att
på ett bättre sätt kunna kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Ur
detta perspektiv kommer barnets bästa samt jämställdhet mellan kvinnor
och män stå i centrum för det informella ministermötet.
Migration och asyl
Redan nu verkar Sverige aktivt för att barnkonventionen skall genomsyra
de beslut som tas inom det migrations- och asylrättsliga samarbetet i EU.
Det arbetet kommer givetvis att fortsätta under vårt ordförandeskap. Vid
Europeiska rådet i Wien i december 1998 antogs en handlingsplan för
upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Genom
denna handlingsplan har medlemsstaterna, på svenskt initiativ, åtagit sig
att avseende kommande förslag om såväl mottagningsförhållanden för
asylsökande som asylprocedurer säkerställa att bamperspektivet betonas.
(Wien-handlingsplanen innebär att Europeiska rådet har givit arbetet en
inriktning genom att ange en prioritetsordning för de åtgärder som skall
vidtas för att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.)
134
Barn i krig och på flykt
Under det svenska ordförandeskapet kommer Utrikesdepartementet att
arrangera ett expertseminarium om bamrättsperspektivet i flykting- och
biståndspolitiken. Seminariet Bam i krig och på flykt - ett bamrättspers-
pektiv i flykting- och biståndspolitiken, som äger rum i Norrköping den
1-2 mars, kommer att samla experter från EU:s medlemsländer samt
representanter för FN-organ och enskilda organisationer. Seminariet skall
lyfta fram och fokusera på barnets rättigheter när det gäller EU:s sam-
arbete inom humanitär biståndspolitik, internationellt utvecklingssam-
arbete och migrationspolitik. Diskussionen kommer att röra hur en hel-
hetssyn kan uppnås vad gäller samordning av EU:s insatser för bam på
dessa områden.
Alkohol
Inom alkoholpolitiken är vår allra viktigaste åtgärd inför det svenska
ordförandeskapet att stärka det internationella arbetet. Detta är ett arbete
som pågår tillsammans med flera länder i Europa. Inom EU finns ett ökat
intresse och en större medvetenhet om alkoholens betydelse för folkhäl-
san och också ett större intresse för samarbete på EU-nivå för att
begränsa alkoholens skadeverkningar. Särskilt gäller det åtgärder som
kan minska alkoholens negativa effekter för bam som växer upp i famil-
jer där någon vuxen har alkoholproblem samt åtgärder som bidrar till att
skjuta upp alkoholdebuten och minska berusningsdrickandet bland unga
människor. Ett av syftena med Sveriges EU-arbete är att fa till stånd
gemensamma (lägsta) åldersgränser för servering och försäljning av
alkohol samt regler som motverkar reklam och marknadsföring som vän-
der sig till bam och ungdomar.
Brottsoffer
Inom EU pågår ett arbete för att förstärka brottsoffrens ställning. I detta
arbete är bam utpekade som en särskilt viktig grupp och det är också
regeringens ambition att under det svenska ordförandeskapet verka för att
barnens utsatta situation uppmärksammas särskilt. För svenskt vidkom-
mande är det en viktig princip att bam som utsatts för exempelvis sexual-
brott ges rätt till adekvat ersättning för den kränkning de utsatts för.
Brottsoffermyndigheten kommer under hösten att anordna en EU-expert-
konferens om ersättning till personer som blivit utsatta för brott där
denna och andra ersättningsfrågor kan diskuteras.
Brottsförebyggande åtgärder
Ett av de prioriterade områdena för Justitiedepartementet inför Sveriges
ordförandeskap i EU är de brottsförebyggande frågorna. Sverige arbetar
för att stärka möjligheterna att vidta förebyggande åtgärder på unionsnivå
och för att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller att
samla och använda den kunskap som finns om brottsligheten, orsaker till
brott och om möjligheterna att förebygga brott.
Skr. 1999/2000:137
135
Sverige verkar för att beslut om åtgärder skall tas med utgångspunkt Skr. 1999/2000:137
från Amsterdamfördraget, som trädde i kraft i maj 1999 och i enlighet
med slutsatserna från det särskilda toppmötet i Tammerfors i oktober
1999. Det handlar t.ex. om ett finansieringsprogram för att möjliggöra
utbyte av erfarenheter, forskningsprojekt, anordnande av seminarier m.m.
för tjänstemän, forskare och praktiker och om ett nätverk av experter i
brottsförebyggande frågor. I slutsatserna pekas ungdomsbrottsligheten ut
som ett särskilt område att prioritera.
Sverige kommer att arrangera ett särskilt seminarium om brottsföre-
byggande frågor under ordförandeskapet, där en av de planerade arbets-
grupperna skall behandla tidiga åtgärder för att förebygga brott. Att för-
hindra att bam och unga dras in i en kriminell livsstil är en av de vikti-
gaste åtgärderna när det gäller att minska brottsligheten. Det är också
sådana åtgärder som på lång sikt kan vara verkligt meningsfulla, vilket
man alltmer börjat inse i många länder i västvärlden. Många av medlems-
staterna inom EU är engagerade i frågan om hur man skall kunna för-
hindra nyrekryteringen till kriminella karriärer. En av slutsatserna från
det särskilda toppmötet i Tammerfors tar också upp frågan om ungdoms-
brottslighet som ett prioriterat område.
Umgänge med barn
Frankrike har tagit initiativ till en förordning om ömsesidig verkställighet
av domar om umgänge med bam som har meddelats i samband med en
dom på äktenskapsskillnad. Syftet är att skapa ett effektivt system som
säkerställer att umgänge kan utövas och att barnet efter umgängesperio-
dens slut återlämnas till vårdnadshavaren. Enligt förslaget skall det s.k.
exekvaturförfarandet avskaffas. En umgängesdom skall alltså kunna
verkställas direkt i andra medlemsstater utan något särskilt förfarande i
verkställighetsstaten. Vidare föreslås ett fördjupat samarbete mellan de
olika medlemsstaternas myndigheter.
Förslaget till förordning kommer att diskuteras i en rådsarbetsgrupp
under det franska ordförandeskapet. Arbetet kommer sannolikt inte att
slutföras före årsskiftet utan pågå även under det svenska ordförandeska-
pet.
Skyddet av barn från skadligt innehåll i medierna
Under det svenska ordförandeskapet i EU våren 2001 har regeringen
beslutat att arrangera ett expertseminarium med namnet Bam och unga i
det nya medielandskapet. Mötet kommer att fokusera på frågor som rör
hur bam ska skyddas från skadligt medieinnehåll. Bland annat kommer
TV, Internet samt dator- och TV-spel att behandlas.
Seminariet ligger i linje med det redan pågående arbetet inom EU med
att skapa en acceptabel skyddsnivå för bam i ett medielandskap känne-
tecknat av globalisering, snabb teknikutveckling och framväxt av nya
system för mediedistribution. Informationen flyter allt friare över
nationsgränserna. I takt med att medieutbudet ökar blir också risken att
bam får tillgång till skadligt medieinnehåll större. Globaliseringen och
136
teknikutvecklingen visar på behovet av att, vid sidan av nationell lagstift- Skr. 1999/2000:137
ning, förstärka insatserna för att skapa dialog med branscherna, etablera
internationella nätverk samt förebygga skadeverkningar genom kun-
skapsinsamling och informationsspridning.
Inom EU är medvetenheten och enigheten om att det nya medieland-
skapet kräver nya metoder för att skydda bam stor. Under år 1998 antog
ministerrådet dels en rekommendation (Rådets rekommendation nr
98/560/EG av den 24 september 1998) om skydd av minderåriga och den
mänskliga värdigheten i audiovisuella tjänster och informationstjänster,
dels en handlingsplan (Europaparlamentets och rådets beslut nr
276/1999/EG av den 25 januari 1999) för att främja en säkrare använd-
ning av Internet.
Rekommendationen, vars effekter skall utvärderas under år 2000,
omfattar alla audiovisuella tjänster och informationstjänster som görs
tillgängliga for allmänheten, oavsett spridningssätt. Det rör t.ex. tjänster
via Internet men även radio- och TV-sändningar. Medlemsstaterna
rekommenderas bl.a. att ”främja inrättandet på frivillig grund” av själv-
reglerande nationella system.
Våldsskildringsrådet, som är en kommitté under Kulturdepartementet,
fick i tilläggsdirektiv i december 1998 ansvaret for att informera bran-
scherna om rekommendationens innehåll, följa branschernas självregle-
rande arbete och fungera som deras stöd och samtalspartner i frågor som
rör skydd av bam i media. Insatserna riktar sig även mot datorspelsbran-
schen vars organisation MDTS till julhandeln år 1999 införde en gemen-
sam åldersmärkning av spelprodukter med våldsinslag som en direkt följd
av rekommendationen.
Även handlingsplanen syftar till att främja branschens självreglering.
Under fyra år har 25 miljoner euro avsatts för branschprojekt som syftar
till bättre övervakning av innehållet på Internet, bl.a. genom s.k. hot-lines
och utvecklandet av filtreringsverktyg som ger föräldrar och skolpersonal
möjlighet att välja bort innehåll som anses olämpligt för bam. Informa-
tion och medvetandegörande insatser tilldelas också medel.
EU har också ett TV-direktiv (89/552/EEG ändrat genom 97/36/EG).
Enligt detta skall medlemsstaterna säkerställa att TV-sändningama inte
innehåller program som kan skada den fysiska, mentala eller moraliska
utvecklingen hos minderårig om man inte genom val av sändningstid
eller genom tekniska åtgärder ser till att bam normalt inte ser program-
men. Framför allt avses program som innehåller pornografi eller
meningslöst våld. I samband med den senaste revideringen av direktivet
fick EU-kommissionen i uppdrag att utföra två studier, en om våldsfiltre-
ringsverktyg och en om reklam riktad till bam. Den senare kom till på
svenskt initiativ och resultatet kommer att redovisas hösten 2000.
Aktiviteter inom utbildningssystemet
Under det svenska ordförandeskapet kommer ett antal konferenser med
anknytning till utbildningsområdet att arrangeras. Dessa syftar ytterst till
att förbättra bams och ungdomars utbildning. Ett konferenstema är
språkundervisning och ett annat tema är kvalitet i utbildningssystemet.
Det finns även planer på ytterligare en konferens om IT och lärande. Alla
137
nivåer i utbildningssystemet, från förskola till och med högskola, kom- Skr. 1999/2000:137
mer enligt planeringen att beröras i de olika konferenserna. Under kvali-
tetstemat kommer frågor som kvalitet för vem?, kvalitet och resurs-
knapphet, strategier på lokal, nationell och internationell nivå att beröras.
Språkkonferensen är en öppningskonferens för Det europeiska språkåret
som initierats av Europarådet, men som även kommer att stödjas av EU-
kommissionen. Språkkonferensen planeras bl.a. behandla motivation för
språkinlärning samt forskning på språkområdet. En eventuell IT-konfe-
rens skulle bl.a. handla om IT som förändringskraft i pedagogisk och
lärande. Förutom de nämnda konferenserna finns även planer på att
genomföra ytterligare aktiviteter under samma teman, med bl.a. bam och
skolungdom som målgrupper.
EU:s utbildningsprogram Sokrates och även till viss del yrkesutbild-
ningsprogrammet Leonardo da Vinci erbjuder många möjligheter till
utvecklingsaktiviteter i skolan, där eleverna i de flesta fall medverkar på
något sätt. Den första ansökningsomgången i det nya Sokrates II-pro-
grammet kommer att genomföras under år 2001.
Uppföljningen av 1990 års barntoppmöte - UNGASS 2001
FN:s generalförsamling antog i december 1999 en resolution om att en
uppföljning av 1990 års bamtoppmöte skall äga rum i september år 2001
(UNGASS 2001). Syftet med mötet är att göra en översyn av genom-
förandet av den deklaration och handlingsplan som antogs vid toppmötet
år 1990 samt att anta nya åtaganden för bam. Bamtoppmötet 1990 prio-
riterade utbildning, hälsa och nutrition och dessa frågor kommer därför
att dominera utvärderingen av resultaten, men nya angelägna frågor kan
läggas till - främst skyddet mot diskriminering och bams delaktighet. Det
krävs vidare en tydlig och konstruktiv koppling till barnkonventionen och
de olika politiska och administrativa åtgärderna för konventionens för-
verkligande. Från svensk sida framhålls vikten av att slutdokumentet från
UNGASS 2001 har ett klart bamrättsperspektiv och processen bör ses
som en metod att påskynda genomförandet av konventionen.
Sveriges viktiga roll kommer att bli inom EU. Sverige kommer att
bidra till ett konstruktivt samarbete inom EU-kretsen inför och under
uppföljningen av bamtoppmötet genom att bistå de övriga ordförande-
skapen. Under det svenska ordförandeskapet är Sverige också samord-
nare i EU-kretsen. Den förberedande kommitté som har satts upp i syfte
att förbereda de organisatoriska och substantiella frågorna för uppfölj-
ningsmötet hösten 2001 kommer att ha två möten under det första halv-
året 2001, då en stor del av förhandlingarna kommer att ske.
Alla medlemsländer skall före innevarande års slut lämna en rapport
över hur arbetet med att genomföra åtagandena från 1990 års bamtopp-
möte har fortskridit.
138
Skr. 1999/2000:137
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 september 2000
Närvarande: statsråden Hjelm-Wallén ordförande, och, Freivalds, Thalén,
Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky,
Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon,
Lövdén, Ringholm
Föredragande: statsrådet Thalén
Regeringen beslutar skrivelse 1999/2000:137 Bam - här och nu
Regeringens bampolitik med utgångspunkt i FN:s barnkonvention
139
Eländers Gotab 60329, Stockholm 2000