med anledning av prop. 1999/2000:10 Ett reformerat studiestödssystem
Utgångspunkter för ett nytt
studiestöd
En nyutexaminerad lärare har i dag ofta en studieskuld som
uppgår till mer än 230 000 kronor efter nio terminers
utbildning. Få lärare får en sådan löneutveckling att de
någonsin kommer att betala av sin skuld, eller ens att minska
den. I stället betalar de under hela sitt yrkesverksamma liv
4 % av bruttoinkomsten som en "akademikerskatt" för att
vid 65 års ålder och pensionering få skulden avskriven.
Det är uppenbart att studiestödssystemet måste reformeras. Mot den
bakgrunden har Centerpartiet flera gånger uppmärksammat frågan om
studiemedel i riksdagen, senast i partimotionen 1998/99:Ub706. Tyvärr
nödgas vi nu konstatera att regeringens förslag är otillräckligt.
Centerpartiet menar att ett nytt studiestödssystem ska bygga på några enkla
principer:
1. Skuldbördan efter studietiden måste lättas. Minskad skuldsättning och
mindre framtida amorteringar är den enskilt viktigaste faktorn för att
motverka den sociala snedrekryteringen. Det är vidare ett avgörande steg för
att öka den så kallade utbildningspremien - det ekonomiska utbyte man har
av att ha studerat vidare.
2. Studiemedelssystemet ska vara enkelt och lättöverskådligt. Den enskilde
studenten måste ha möjlighet att överblicka sin skuldsättning och
återbetalning i framtiden. Ett tydligt system underlättar också för dem som
vill att själva minska skuldbördan genom att helt eller delvis avstå från
lånedelen av studiestödet. Staten har ett intresse av ett enkelt och enhetligt
system för att minska byråkratin och trygga likabehandlingen.
3. Systemet ska konstrueras så att subventionerna i systemet blir tydliga.
Regeringen konstaterar själv att nuvärdet av de framtida avskrivningarna i
dagens system kan komma att uppgå till 4 miljarder kronor årligen. Det är
samhällsekonomiskt ineffektivt att tvinga låntagare att under ett helt
yrkesverksamt liv betala av på studielånen för att så småningom ändå
drabbas av en avskrivningsförlust. Centerpartiet menar att subventionen bör
göras tydlig genom att läggas på en stor bidragsdel i stället för dolda ränte-
subventioner eller genom olika slags avskrivningar.
Regeringens förslag är
otillräckligt
Regeringen föreslår i propositionen att studiestödet framgent
ska beräknas så att bidraget per studiemånad ska uppgå till
34,5 % av totalbeloppet, eller 2 449 kronor, och lånet till
65,5 %, eller 4 649 kronor. För studenten innebär detta, då
studieskulden ska börja betalas av, att skuldsättningen
typiskt sett blir 9,5 procent lägre än i dag.
Återbetalningen föreslås ske genom ett modifierat annuitetslån.
Regeringen ansluter sig till Studiestödsutredningens uppfattning att åter-
betalningen ska få ta högst 25 år eller antalet år till dess låntagaren fyller
60
år.
I grunden är det sunt att flytta subventioner från avskrivningar av skulder,
med oöverblickbara konsekvenser för såväl enskilda som för statsfinanserna,
till en höjd bidragsdel. Regeringen kommer dock bara halvvägs i sitt försök
att reformera studiemedelssystemet. Återbetalningen stramas upp och åter-
betalningstakten höjs, men skuldbördan är fortfarande i det närmaste lika
stor.
Enligt SOU 1993:85 Ursprung och utbildning - social snedrekrytering till
högre studier, är skuldbördan efter studietiden en av de viktigaste faktorerna
för att komma tillrätta med den sociala snedrekryteringen. Med den ambition
regeringen sätter upp för det egna studiemedelsförslaget, om att studiestödet
"skall verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i
utbildningen. Det skall vidare ha en utjämnande verkan mellan individer och
grupper i befolkningen och därmed bidra till en ökad social rättvisa.", står sig
de konkreta förslagen senare i propositionen slätt.
En marginellt minskad skuld efter högre utbildning, förenad med kraftigt
skärpta krav på återbetalning, kommer knappast att bidra till att uppfylla
ambitionen att minska den sociala snedrekryteringen. Ett av studiestödets
viktigaste uppgifter omintetgörs därmed. Centerpartiet avser inte medverka
till ett studiestödssystem som vi befarar kommer att leda till ökad, snarare än
minskad social snedrekrytering. Riksdagen bör därför avslå propositionen
med undantag av införande av regler för att det nya ålderspensionssystemet
ska omfatta studenter.
Ett avslag på propositionen innebär inte per automatik ett avståndstagande
från de enskilda delarna, utan tar hänsyn till det faktum att studiestöds-
systemet måste beslutas som en helhet och att det är lämpligare att
regeringen snarast återkommer med ett nytt förslag i enlighet med vad som
föreslås i motionen.
Ett nytt studiestödssystem
Med de ovan beskrivna utgångspunkterna bör ett nytt
studiemedelssystem utgå från att ansvaret för
studiefinansieringen ska delas mellan stat och individ.
Studiestödets totalbelopp bör därför utgöras av lika delar
bidrag och lån.
Utöver de förändringar som görs av studiestödssystemet måste särskilda
åtgärder vidtas för olika grupper studerande, till exempel för studerande med
barn. Dessa frågor bör lösas i särskild ordning utanför studiestödssystemet. I
längsta möjliga utsträckning ska systemet motverka särskilda lån i sådana
situationer. Centerpartiet föreslår i kommittémotionen 1999/2000:So325 att
ett barnkonto inrättas, innebärande bland annat höjd garantinivå i föräldra-
penningen till 150 kronor/dag, samt ett beskattat barnkonto, lika för alla
barn, som föräldrarna fritt kan disponera under barnets förskoleår.
Belopp
Inom ramen för ett bibehållet totalbelopp om 7 098 kronor,
bör alltså bidraget och lånet uppgå till vardera 3 549 kronor.
En jämförelse mellan dagens system, regeringens förslag och
Centerpartiets förslag ser då ut som följer:
Tabell 1: (Bidrag Lån Totalt )
Prioriteringen på en kraftigt ökad bidragsdel innebär att
skulderna, vid återbetalningens början, kommer att vara ca
30 % lägre än i dag, vilket minskar de månatliga
amorteringar som måste göras och ökar möjligheten också
för dem med förhållandevis låga inkomster att betala tillbaka
sina skulder.
Vidare innebär den ökade bidragsdelen, i förening med ett höjt fribelopp,
större möjligheter för studenterna att minska skuldbördan genom att
självmant avstå från att utnyttja lånemöjligheten i större eller mindre
utsträckning.
Prövning av rätten till studiemedel
En förutsättning för att klara kostnaden för ett nytt
studiemedelssystem är att det i vissa avseenden görs något
mer restriktivt än dagens system.
Prövningen av rätt till studiemedel bör i huvudsak utformas i enlighet med
de principer CSN föreslagit, vilket innebär rätt till åtta terminers studiestöd
utan annan prövning av resultat och därefter en prövning som blir allt mer
restriktiv. Vi tänker oss en prövning i tre steg:
1. Alla bör ges möjlighet att studera åtta terminer utan
annan prövning än studieresultat. Detta innebär normalt
en avslutad magisterutbildning. Program som är längre
än åtta terminer berättigar givetvis automatiskt till
studiemedel under hela studietiden.
2. Prövning av ytterligare studietid utöver åtta terminer bör
vara generös upp till tio terminer för att möjliggöra
fördjupande och/eller breddande studier.
3. Vidare prövning bör vara något mer restriktiv, men ska
givetvis medge utrymme för breddning/fördjupning för
dem som gått långa programutbildningar. För studier
utöver tolv terminer bör särskilda skäl finnas.
Eventuellt resterande terminer upp till tolv terminers total
studietid bör även i fortsättningen kunna användas för att
finansiera inledningen på en forskarutbildning.
Prövningen av studieresultat bör förändras för att möjliggöra större
flexibilitet förenat med en viss skärpning. En rimlig modell är den som
tidigare föreslagits av Centrala studiestödsnämnden (CSN). Detta innebär att
en eftersläpning på upp till tio poäng accepteras under det första studieåret.
För varje år därefter tillåts ytterligare fem poängs eftersläpning.
Lånedelen
Lånet är ett frivilligt komplement, som kan uppgå till 50 %
av totalbeloppet, till det bidrag som beviljas i studiemedlen.
Det administreras i dag av CSN, vilket också bör vara fallet i
ett nytt studiemedelssystem. Som komplement till
studielånet bör det finnas möjlighet att erhålla tilläggslån.
Det finns uppenbara fördelar med att låta CSN administrera såväl bidrag
som lån. För det första innebär konstruktionen att beviljande av lån och
bidrag sker gemensamt och genom samma myndighetsutövning. För det
andra kan få banker möta CSN:s effektivitet genom den volym av studielån
som CSN administrerar. För det tredje innebär konstruktionen en garanti för
alla studenters lika behandling och rättstrygghet. CSN kan också skriva av
lån vid dödsfall, något som i en bank skulle kräva att man tecknade en
särskild livförsäkring.
Det har förekommit, och förekommer, kritik mot långa handläggningstider
och svårigheter att komma i kontakt med CSN. Centerpartiet vill framhålla
vikten av att CSN fortsätter det arbete man inlett med att förbättra de egna
rutinerna och ge bättre service till studenterna.
Det system som tillämpas i dag med en reducering av räntan redan då den
tas ut, och att räntan därmed inte är avdragsgill, har stora fördelar. Bland
annat innebär det att studielånen har en fördelningseffekt då höginkomst-
tagare inte kan utnyttja avdraget till sitt fulla värde och att kostnaden av
räntesubventionen därmed minskar.
Återbetalning
En huvudtanke med ett förändrat studiemedelssystem är att
göra skuldbördan hanterlig. Den höjda bidragsdelen bör
därför återspeglas i ett förändrat återbetalningssystem. Enligt
vår uppfattning bör studieskulden betalas tillbaka genom ett
modifierat annuitetslånesystem, där återbetalningstakten är
lägre inledningsvis för att sedan accelerera. Det är rimligt att
skuldbördan är sådan att lånet går att återbetala inom en 20-
till 25-årsperiod. Återbetalningsperiodens längd och
utformningen av annuitetslånet bör göras upp genom
överenskommelser mellan låntagaren och CSN. Givetvis
måste det dock finnas ett grundläggande regelverk för
återbetalning att återgå till i de fall en sådan
överenskommelse inte nås.
De allra flesta bör klara av en sådan återbetalningstakt. Emellertid finns
skäl att sätta en övre gräns i relation till inkomsten för återbetalningarna av
studielånet, vilket också påverkar återbetalningstiden för lånet. De regler som
finns i dag för avskrivning vid till exempel dödsfall bör finnas kvar.
Fribelopp
Då studiemedlen är avsedda för heltidsstudier under nio
månader måste de naturligtvis tillåta yrkesarbete under de
månader studiemedel inte ges. Det finns därför i systemet ett
så kallat fribelopp, det vill säga ett belopp studenten tillåts
tjäna innan studiemedlen börjar minska.
Fribeloppet uppgår i dag till 23 660 kronor för vårterminen och 30 940
kronor för höstterminen, vilket motsvarar totalt 150 % av ett basbelopp per
år. Kritik har riktats mot fribeloppet av två skäl: dels att det anses vara för
lågt, dels att underliga effekter uppstår på grund av uppdelningen på terminer
för dem som får hela lönen för ett sommarjobb under juli och augusti
månader.
Det bör vara möjligt att undvika en hög skuldsättning genom eget arbete
under till exempel sommarmånaderna eller någon helg. Detta görs möjligt
genom ett höjt fribelopp. Att avskaffa fribeloppet är knappast möjligt,
eftersom många som studerar på deltid vid sidan av ett arbete eller som
avstår från att söka studiemedel på grund av för hög inkomst skulle söka och
beviljas studiemedel.
En höjning av fribeloppet till två basbelopp är därför befogat, vilket
motsvarar 72 800 kronor. I propositionen föreslår regeringen en höjning av
fribeloppet till 2,5 basbelopp. En sådan höjning vore givetvis önskvärd, men
det är i dagsläget mer angeläget att begränsa skuldbördan än att ytterligare
höja fribeloppet.
De studenter som omfattas av uppdelningen på två terminer är ganska få,
men drabbas ibland hårt av reglernas utformning. Systemet som sådant
uppmuntrar till fusk, t.ex. att be arbetsgivare tidigarelägga eller senarelägga
utbetalningsdatum, vilket också bidrar till att det uppfattas som orättvist. Det
bör därför vara möjligt att jämka mellan höst- och vårtermin då man studerat
båda terminerna.
För inkomster ovanför fribeloppet bör reduceringstakten även fortsätt-
ningsvis vara 50 %, fördelat lika på bidrags- och lånedelarna. Studie-
medelsberedningens förslag om en ökad reduceringstakt till 60 % innebär
enligt vår uppfattning orimliga marginaleffekter.
Sammantagna effekter för
studenterna
För studenter som i dag inte har sidoinkomster som
överskrider fribeloppet innebär Centerpartiets förslag att
bidragsdelen ökar med 1 576 kronor i månaden och att
skuldsättningen minskar med samma belopp. För studenter
som i dag tjänar mer än fribeloppet, men under den av
Centerpartiet föreslagna gränsen två basbelopp, innebär det
en avsevärd förbättring, då såväl det erhållna totalbeloppet
som bidraget ökar kraftigt.
Diagram: Bidrag och maximalt totalbelopp vid olika
sidoinkomster
Även de studenter som tjänar över det av Centerpartiet
föreslagna fribeloppet kommer att tjäna på förslaget, då
reduceringen minskar eftersom det överskjutande beloppet
beräknas mot ett större belopp och då bidragsdelen ökar.
Centerpartiets förslag har vidare en riktig fördelningsprofil,
då subventionerna är avgjort mycket större till dem med inga
eller små inkomster. Jämförelsen ovan visar att
Centerpartiets förslag innebär högre bidrag till dem som
tjänar upp till 160 000 kronor. För dem med sidoinkomster
över detta belopp är onekligen regeringens förslag mer
förmånligt.
Det höjda fribeloppet i förening med en kraftigt höjd bidragsdel innebär
också att fler studenter får möjlighet att klara sig helt utan lån eller med små
lån, vilket kraftigt kan bidra till att förbättra den sociala snedrekryteringen.
Tabell: jämförelse mellan regeringens och Centerpartiets
förslag av total disponibel inkomst vid olika
sidoinkomster och en kommunalskatt på 31 %
Tabell 2: (Sammanlagd disponibel inkomst )
Centerpartiets förslag innebär vidare att de
ålderspensionsavgifter som betalas in ökar kraftigt, vilket
bidrar till en bättre framtida pension för studenterna.
Man kan således konstatera att ett system, som det ovan skisserade, för det
stora flertalet studenter kommer att innebära en avsevärt lägre skuldsättning
och därmed större möjligheter att, med rimliga amorteringar, betala av sina
skulder.
Regeringen bör därför skyndsamt återkomma till riksdagen med förslag till
nytt studiestödssystem i enlighet med vad som ovan anförts.
Studier på grund- och
gymnasieskolenivå
Enligt regeringens förslag ska det nya systemet vara
enhetligt oavsett vilken nivå man studerar på. En modell där
en högre bidragsdel kan beviljas skisseras, främst tänkt för
studier på grund- och gymnasieskolenivå.
I dag måste det närmast beskrivas som obligatoriskt att ha genomgått en
tolvårig skola för att kunna konkurrera på arbetsmarknaden. Det är angeläget
att systemen är förlåtande mot dem som, av olika skäl, avbrutit sin skolgång
innan de klarat av grundskola och gymnasium. Inte minst bör det vara en
naturlig första åtgärd att komplettera brister i grundläggande utbildning vid
arbetslöshet, för att möjliggöra kvalificerad yrkesutbildning och återinträde
på arbetsmarknaden.
Centerpartiet har mot denna bakgrund i motion 1999/2000:A220 Arbets-
marknadspolitik föreslagit en generell utbildningsgaranti för dem som saknar
gymnasiekompetens, vilket innebär möjlighet att, med a-kassa, komplettera
en tidigare kort utbildning. Detta är rimligt inte minst mot de olika villkor
som i dag gäller, och med regeringens förslag kommer att gälla, för dem som
studerar med svux/svuxa/studiestöd och dem som studerar med särskilt
utbildningsbidrag. För många upplevs skillnaderna som svårmotiverade och
orättvisa.
I utformningen av ett nytt förslag till studiestödssystem bör därför
regeringen utgå från att studiestödet för studier på grund- eller gymnasie-
skolenivå ska lösas i särskild ordning i enlighet med den av Centerpartiet
föreslagna utbildningsgarantin. Ett nytt studiestödssystem bör därför vara ett
renodlat system för studier på högskolenivå. Detta bör ges regeringen till
känna.
Kostnadsberäkning
Ett studiemedelssystem som det ovan föreslagna kan, i
jämförelse med dagens system, beräknas kosta 7,2 miljarder
kronor, inklusive införande av ålderspensionsavgifter och
omfattande det föreslagna fribeloppet om två basbelopp.
Regeringen beräknar i propositionen att merkostnaden för
det där föreslagna systemet kommer att uppgå till 2,3
miljarder kronor exklusive pensionsavgifter, till vilket
kommer ålderspensionsavgifter uppgående till 1,8 miljarder
kronor, sammanlagt 4,1 miljarder kronor. Centerpartiet
noterar med tillfredsställelse att regeringen avser återkomma
avseende pensionsavgifterna, och föreslår i det följande full
finansiering av skillnaden mellan de två förslagen, det vill
säga 3,1 miljarder kronor.
Centerpartiet föreslår i sin motion 1999/200:Ub811 förändringar i plats-
tilldelningen för åren 2001 och 2002. Detta innebär en minskad påfrestning
på anslaget för studiemedel under utgiftsområde 15. Också regeringens
beräkningar bör utgå från att nu kvalitetssäkra den utbyggnad som gjorts.
Vidare bör de begränsningar av studiemedelssystemet som skisserats tidigare
i motionen genomföras i enlighet med CSN:s förslag. CSN:s beräkningar
visar att detta innebär besparingar om minst 600 miljoner kronor, exklusive
de beräkningar CSN gör rörande en förändring av räntesubventionen.
Utöver de förändringar som beskrivits ovan behövs ett nettotillskott till
anslaget för studiestöd i budgeten. Centerpartiet anvisar för detta i sin motion
1999/2000:Fi211 Ekonomisk politik ytterligare en miljard år 2001 och två
miljarder 2002.
Genom den kraftigt minskade utlåningen uppstår en besparing genom
minskade räntesubventioner. Denna uppstår successivt under lånens löptid,
men kan antas öka med 40 miljoner kronor årligen. Denna besparing kan
efter mellan 20 och 30 år bedömas uppgå till en miljard kronor, varvid
nettotillskottet på sikt endast behöver bli en miljard kronor utöver vad
regeringen föreslår.
Under introduktionsfasen, innan kostnaden för räntesubventionen minskat
kraftigt, är förslaget underfinansierat med, som mest, drygt 270 miljoner
kronor. Denna introduktionskostnad, vilken för de första åtta åren uppgår till
totalt en knapp miljard, inklusive räntor, bör finansieras genom indragning
av tidigare anslagssparande under utgiftsområdet, vilket bör ställas till CSN:s
förfogande för att täcka det väntade underskottet.
Även beräkningar på ett mycket ogynnsamt utfall av de i motionen
föreslagna reformerna visar att det endast är introduktionsfasen som
påverkas. Givet ett antagande om en merkostnad uppgående till 3,6 miljarder
kronor utöver vad regeringen föreslår, uppstår balans i systemet år 2009. Den
totala introduktionskostnaden har då uppgått till 1,5 miljarder kronor, vilket
då bör finansieras genom engångsvisa indragningar av anslagssparande.
Vad som ovan anförts om finansiering av ett nytt studiemedelssystem bör
ges regeringen till känna.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår proposition 1999/2000:10 Ett nytt studie-
stödssystem med undantag av lag om ändring i lagen (1998:674) om
inkomstgrundad ålderspension (mom. 15), lag om ändring i lagen
(1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (mom. 16), lag om
ändring i lagen (1998:675) om införande av lagen (1998:674) om
inkomstgrundad ålderspension samt lag om ändring i lagen (1998:676)
om statlig ålderspensionsavgift,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ett nytt studie-
stödssystem i enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en renodling av studiestödssystemet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om finansieringen av ett nytt studiestödssystem.