med anledning av förs. 1998/99:8 Riksdagens revisorers förslag angående Skolverket och skolans utveckling
Svar på riksdagens
revisorers granskning
Skrivelsens innehåll
I skrivelsen redovisar Riksdagens revisorer de slutsatser man
kommit fram till efter att på eget initiativ ha granskat
Skolverket och skolans utveckling. Revisorerna anser att det
finns behov av åtgärder inom tre huvudområden; nationella
krav på utbildning, skolornas resursanvändning och
Skolverkets roll.
Till grund för förslagen ligger en omfattande rapport som revisorerna låtit
sammanställa. Kristdemokraterna har länge efterfrågat undersökningar av
denna karaktär och välkomnar därför revisorernas initiativ. Tillsammans med
de remissyttranden, som också publiceras, utgör rapporten en tänkvärd
läsning.
Den pekar på tydliga problemområden både när det gäller imple-
menteringen av det målstyrda skolsystemet och frågor som är mer relaterade
till själva undervisningen. Rapporten öppnar med detta också för en debatt
om det politiska ansvaret för skolans utveckling.
Det är också rapporten som varit utgångspunkt för reflektionerna i denna
motion, medan de konkreta förslagen behandlas indirekt, eftersom dessa bara
berör delar av rapporten.
Den målstyrda skolan
Hösten 1991 fattade riksdagen beslut om en, som man ansåg,
klarare ansvarsfördelning för skolväsendet. Ansvaret för
verksamheten fördes ut till dem som arbetar i skolorna och
kommunerna övertog huvudmannaskapet. Kvar på den
nationella nivån var ansvaret för att formulera gemensamma
mål i lagar och läroplaner. Till detta kom uppgiften att
säkerställa likvärdighet genom uppföljning, utvärdering och
tillsyn. För detta tillskapades Skolverket, ett nytt statligt
verk. Så var tanken bakom den nya målstyrda skolan.
Den bild som revisorerna ger vittnar emellertid om en annan verklighet,
där olika undersökningar talar om svagheter i snart sagt varje länk i
styrningskedjan från riksdag och regering till kommuner och skolor. Detta
kan vi inte acceptera. Vi måste alla ta vårt ansvar för att lyfta fram,
diskutera
och åtgärda de problem som identifierats i hela rapporten, inte endast det
som lyfts fram av revisorerna.
Nationell nivå
Revisorerna konstaterar att de nationella kraven i flera fall
inte har nått ut till skolorna och att skolor och skolhuvudmän
därmed saknar den vägledning som är själva grunden för ett
mål- och resultatstyrt skolsystem. Man ifrågasätter vidare
inställningen att skolsystemet betraktas som en fri marknad,
där de lokala aktörerna kan välja eller välja bort information
efter eget gottfinnande. Det är en självklar utgångspunkt att
regeringen måste ge tydlig information till olika aktörer om
rådande ansvarsfördelning.
Som statsmakternas förlängda arm är det sedan Skolverkets viktigaste
uppgift att ta ansvar för att de nationella målen tydliggörs och imple-
menteras. Tydliga mål för undervisningen är en förutsättning för att kunna
utkräva ansvar av skolor och skolhuvudmän i ett mål- och resultatstyrt
system. Den otydlighet som rapporten visar när det gäller mål att uppnå är
oacceptabel och måste omedelbart ses över. När det gäller mål att sträva mot
måste man bättre lyfta fram innebörden i dessa mål. Vad avses t ex med att
utveckla sitt eget sätt att lära och hur mäter vi det? Inom ramen för
strävansmålen ligger också den etiska dimensionen i skolans arbete. Eleverna
skall t ex utveckla förmågan att formulera ståndpunkter utifrån etiska
överväganden. Hur väl detta uppfylls vet vi idag knappast något om och
rapporten bidrar inte heller till någon klarhet. När Skolverket nu arbetar
vidare för att utveckla metoder för systematisk uppföljning och utvärdering
av strävansmålen vill vi betona vikten av att även de mål som inte
uppmärksammades i rapporten måste ingå. Det vilar med andra ord ett tungt
ansvar på Skolverkets axlar.
Revisorerna konstaterar att Skolverket är en trovärdig, självständig och
kompetent myndighet, samtidigt som de konstaterar att Skolverkets roll
måste klargöras, både när det gäller dess kontrollerande uppgift och
främjandeuppdraget. Verket måste emellertid se över sin informations-
strategi. Det är oacceptabelt att den nuvarande strategin förutsätter
intresserade mottagare, när vi samtidigt vet hur styrkedjans legitimitets-
problem ser ut. Skolverket har en nyckelroll i den aktuella förändrings-
processen och måste nå ut till alla sina målgrupper, i synnerhet lärare och
elever. Det får därför inte heller råda någon tvekan om var gränserna för
verkets uppdrag går.
I rapporten uppmärksammas även det skolexterna arbete som Skolverket
borde bedriva i större utsträckning. I stället för att vara en opersonlig och
anonym myndighet på för stort avstånd från skolans vardag där med-
arbetarna, enligt rapporten, gärna "gömmer sig" bakom myndighetsfasaden,
skulle verket kunna ha en mer ledande roll i t ex opinionsbildning. Det hade
också varit ett naturligt led i arbetet för skolutveckling att uppmärksamma
föräldrarnas betydelse och hur samarbetet mellan hem och skola ser ut.
Åtskilligt skulle kunna göras för att förbättra möjligheten till en individ-
anpassad undervisning. Att många i dag väljer att låta sina barn gå i friskolor
tyder på att det är något som föräldrarna saknar i de kommunala skolorna.
Lyhördheten måste således öka.
Skolhuvudmän
I den nya ansvarsfördelningen för skolväsendet har
kommunerna en avgörande roll. Det är därför skrämmande
läsning att många kommuner fortfarande inte sköter sina
åligganden enligt skollagen med att utarbeta, följa upp och
utvärdera sina skolplaner. Kommunen uppfattas mot
bakgrund av detta ofta som en otydlig uppdragsgivare. I en
decentraliserad organisation är detta helt oacceptabelt. Stora
insatser måste göras för att få kommunerna att förstå sitt
ansvar och hjälpa dem hitta vägar för att utöva det.
Pedagogiska institutionen vid Göteborgs universitet pekar i sitt remiss-
yttrande på nödvändigheten av en analys av vilka förutsättningar som
behöver utvecklas på regional och lokal nivå för att stärka genomförandet av
lokal skolutveckling. Man föreslår vidare regionala utvecklingscentrum med
betydande inslag av forskning, utvecklingsarbete och utbildning som en väg
att åstadkomma goda miljöer för skolreformering. Dessa förslag gäller
väsentligen skolornas arbete, men är i högsta grad tillämpbara för skolans
huvudmän. Centrala informationsinsatser måste således kompletteras med
mer bestående satsningar till hjälp i det löpande arbetet. Det kompetensbehov
som framför allt små kommuner ger uttryck för måste tillfredsställas.
I kommunernas arbete läggs den största vikten vid budgetfrågor och
rapporten pekar på bristande överensstämmelse mellan kommunernas
budgetar och skolplaner. Kommunerna följer regelmässigt upp frågor om
ekonomi, men i de frågor som rör verksamhetens innehåll är man som regel
inte lika intresserad. Detta är anmärkningsvärt eftersom kommunerna har ett
ansvar för enskilda individers lärande. Det borde ligga i deras ambition att se
vikten av att varje elev utvecklas. Att det pedagogiska ledarskapet sätts i
andra hand är oacceptabelt och måste förändras om vi skall få till stånd en
skolutveckling värd namnet. Att en genomtänkt resursfördelning kan ha
större betydelse för elevernas resultat än en totalt sett ökad resurstilldelning
är också en viktig slutsats från rapporten.
I detta sammanhang är den utbildningsekonomiska analys som revisorerna
föreslår mycket intressant. Hur prioriterar och använder skolorna sina
resurser? Här bör speciell uppmärksamhet ägnas åt fördelningen till elever i
behov av särskilt stöd, eftersom studier visar att resurser i dag ofta fördelas
efter "per capita"-system i stället för utifrån elevens behov.
Rektorer
För att förtroendeklyftan mellan lärare och de kommunala
uppdragsgivarna skall överbryggas krävs en rejäl satsning av
de kommunala huvudmännen. I denna måste också ingå en
satsning för rektorer som vill leda skolutveckling. Rapporten
visar exempel på att rektorer som vågar utmana systemet
utgör en stor tillgång. Samtidigt vittnar mätningar på
rektorernas ökade stressnivå samt komplexiteten och
splittringen mellan administrativa och pedagogiska
uppgifter. Vi måste både från nationell och kommunal nivå
agera för att skapa rimliga förutsättningar för att dessa
nyckelpersoner skall kunna medverka till skolutveckling.
Rektorsutbildningen är ett steg i denna riktning. Samtidigt
innebär frånvaron från arbetet, som utbildningen trots allt
innebär, ett ytterligare stressmoment för rektorerna. Något
grundläggande måste därför ske när det gäller fördelningen
av arbetsuppgifter.
Lärarna
Rapporten visar på ett flertal undersökningar med samma
slutsats. Om den mål- och resultatstyrda skolan skall kunna
genomföras med framgång måste reformarbetet förankras
bland skolans professionella grupper, framför allt lärarna.
Om inte dessa grupper känner överensstämmelse mellan sina
intressen och statsmakternas intentioner uppstår ett
legitimitetsgap och reformen haltar. Verkligheten visar att
många lärare hellre väljer ämnesfördjupning än arbete med
skolförbättring. Utgångspunkten i det fortsatta arbetet med
skolutveckling måste därför vara att skapa legitimitet för
systemet och en reell insikt om vad detta system innebär.
Lärarna måste nås med kunskap om skolförbättring. För
detta krävs, som beskrivits ovan, tydliga skrivningar och
fasta och kompetenta huvudmän och rektorer. Även när det
gäller lärarutbildningen måste denna del av arbetet
kommuniceras. Den enskilde läraren skall inte behöva lista
ut hur skolutveckling bedrivs.
Förlängningen av detta resonemang handlar om att förändra skolorna så att
de kan möta framtidens krav. Vi står ännu en gång inför faktumet att alltfler
barn och ungdomar efter sommarlovet välkomnas av obehöriga lärare. Hur vi
gör läraryrket attraktivt igen är en av de viktigaste frågorna i den nära
framtiden. Lärarprofessionens innebörd men även de organisatoriska
förutsättningarna måste ingå som en naturlig del i detta. I dag vittnar
verkligheten om att organisationen kan vara ett hinder för utveckling. En
målstyrd skola kräver t ex att det avsätts tid för organisationsarbete.
Samtidigt måste alltid det direkta elevarbetet att prioriteras. Frågan är om
den föreslagna satsningen på ett skolförbättringsprogram inom ramen för
lärarnas kompetensutveckling löser problemet, eller ytterligare bygger på
legitimitetsklyftan. Både lärarnas och skolledarnas fackliga organisationer
påpekar t ex redan nu behovet av ytterligare tid för lärares kompetens-
utveckling än de timmar som nu har avsatts.
I detta sammanhang bör också klasstorleken uppmärksammas. Rapporten
slår nämligen fast att eleverna inte med nödvändighet presterar sämre av att
klassen blir större. Däremot har undervisningsgruppens storlek betydelse för
lärarens välbefinnande. Detta är en viktig slutsats att bära med på alla
politiska nivåer. Lärares arbete måste diskuteras utifrån ett helhetsperspektiv
och om vi på allvar vill bedriva en reell skolutveckling måste skolarbetet ske
utifrån de förutsättningar som t ex ämnet, gruppen och läraren, men även
lokaler, bär med sig. Såväl organisationen som arbetet måste präglas av
flexibilitet.
Skolans arbetsmiljö
I rapporten redovisas en mängd intressanta resultat som rör
det direkta arbetet med eleverna. Den mest skrämmande
slutsatsen är att grundskolan i dag har stora problem att möta
många elever utifrån deras egna förutsättningar och behov.
En stor minoritet trivs inte i skolan. Enligt Barn-
psykiatriutredningen lider minst 5-10 % av alla barn och
ungdomar av psykiska problem. Detta är en verklighet som
vi inte kan blunda för och som ställer krav på politiker på
alla nivåer. Det är t ex dags att på allvar se över de
nedskärningar som gjorts när det gäller kringpersonal på
skolorna. Har elevvården bantats för hårt och borde syv-
funktionen förstärkas? Att det finns tillräckligt med vuxna på
skolan har stor betydelse och utgör en central fråga för oss
kristdemokrater.
En fråga som också kommer att stå i centrum är hur vi möter elevernas
individuella behov. Rapporten tar upp många intressanta slutsatser kring
elevers prestation. En sådan är att lärares förväntningar påverkar elevernas
prestationer i positiv riktning. Konsekvensen blir att vi på alla nivåer måste
fundera om vi lägger ribban för lågt. Mätningar visar att Sverige är mer
homogent när det gäller elevers teoretiska kunskaper än andra länder. Vi har
färre lågpresterande men också färre högpresterande elever. Hur väl tar vi
hand om varje enskild elev i dagens skola? Detta gäller såväl dem i behov av
särskilt stöd som dem i behov av särskilda utmaningar.
För att säkerställa att inga elever lämnar grundskolan utan tillräckliga
baskunskaper måste vi medverka till att utveckla enklare mätmetoder.
Rapporten visar att nationella utvärderingar ofta uppfattas som alltför
tidskrävande. Samtidigt slås det fast att de lärare i svenska som ofta använder
diagnoser och lästest lyckades utveckla elevernas kunskaper mest. I det
politiska ansvaret måste spridandet av goda exempel utgöra en självklar del.
Vi har vid ett flertal tillfällen lyft fram att det är viktigt att uppnå balans
mellan elevernas teoretiska och praktiska arbete. Rapporten visar också att
varje individ har behov av att utveckla olika typer av intelligenser. Det är
därför oacceptabelt att skolan endast i mycket liten grad tränar den
motoriska, musikaliska och rumsliga intelligensen samt den sociala förmågan
och förmågan att förstå sig själv.
När det gäller elevernas färdigheter lyfter rapporten fram att det finns ett
nära samband mellan dessa och elevernas inflytande över undervisningen.
Diskussionerna kring elevdemokrati behöver konkretiseras för att leda till
bästa möjliga resultat. Vi efterlyser en diskussion om föräldrarna och deras
möjlighet till inflytande och samarbete.
Rapportens slutsatser när det gäller hemförhållandenas betydelse för
elevernas prestationer ställer samarbetsfrågan på sin spets. Eftersom elevens
utveckling sker i ett samspel mellan hem och skola är det dags att på allvar
diskutera frågan om föräldrarna skall skrivas in i skolan samtidigt som
eleven. Vi anser att alla barn, på samma sätt som de har rätt till kunskap, har
rätt till en vuxen som tar ansvaret för dess fostran. I första hand är detta
föräldrarnas uppgift, men skolan har ett ansvar att se varje barns behov, även
när det gäller den sociala utvecklingen. Diskussioner måste därför föras om
vem som skall ta ansvar för att ge varje barn den fostran som det har rätt till,
särskilt i de fall föräldrarna av någon anledning inte gör det.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om föräldrarnas roll för skolutveckling,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om fördelning av resurser till elever i behov av
särskilt stöd,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om rektorernas arbetssituation,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om lärarnas kompetensutveckling,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om den etiska dimensionen i skolans arbete.