med anledning av förs. 1998/99:RR8 Riksdagens revisorers förslag angående Skolverket och skolans utveckling
Inledning
Riksdagens revisorer ger i rapporten "Skolverket och skolans utveckling"
(1998/99:RR8) förslag med anledning av sin granskning.
Revisorernas rapport är avgränsad till grundskolan och Skolverkets
verksamhet. Att Skolverket utvärderas synes mot bakgrund av skälen bakom
Skolöverstyrelsens avveckling och den nya myndighetens tillkomst som
angeläget. Det gäller i synnerhet som stora förändringar bl.a. i styrningen av
skolan ställer helt nya krav på den centrala myndigheten.
Bakgrunden till reformeringen av skolväsendet i början av 1990-talet var
att skolan inte uppfyllde de av riksdagen högt ställda ambitionerna. Sverige
satsar mest i världen på skolan, men den ger inte de bästa resultaten.
Dessvärre tvingas revisorerna göra samma bedömning i dag. Variationerna
både vad avser resultat och verksamhetens kvalitet mellan olika skolor,
kommuner och landsändar är stora och ökar.
Svenska skolans resultat är medelmåttiga
Riksdagens revisorer framhåller att Sverige är ett genomsnittsland om de
internationella teoretiska kunskapsproven ligger till grund för analysen.
De svenska elevernas resultat är dock mer homogena än i de jämförda
OECD-länderna. De s.k. lågpresterande eleverna i Sverige når bättre
resultat än lågpresterande elever i de jämförda länderna. Men det betyder
samtidigt att Sverige saknar en betydande del av det spetskunnande som
andra länder har. De s.k. högpresterande eleverna i Sverige når sämre
resultat än högpresterande elever i övriga OECD-länder.
Skolverkets betygsstatistik visar, enligt revisorerna, en negativ trend under
1990-talet. Den andel elever som efter slutförda studier i grundskolan sak-
nade ämnesbetyg eller slutbetyg ökade från 4,7 % till 6 % mellan åren
1991/92 och 1996/97. Under samma tidsperiod minskade andelen elever, en
aning, som saknade betyg i engelska, svenska eller matematik. Revisorernas
slutsats är emellertid alarmerande: "I förhållande till tidigare genomförda
nationella utvärderingar har en försämring ägt rum. Det finns också
allvarliga brister i måluppfyllelse när det gäller elevernas färdigheter."
Sverige är ett genomsnittsland vad beträffar grundskoleelevers kunskaper i
viktiga ämnen som matematik och naturvetenskap. Sverige lider brist på
elever som presterar riktiga toppresultat. Det finns i stort sett lika många
länder vars elever presterar bättre än Sveriges som sämre. (Skolverkets
rapport nr 114.)
Det finns emellertid ljuspunkter. Svenska elever uppvisar vid en inter-
nationell jämförelse mycket bra resultat avseende läsförståelse. Svenska
skolelever är i allmänhet allmänbildade och duktiga på att använda och sätta
in kunskaper i sitt sammanhang.
Att grundskolan inte når de resultat som erfordras återspeglas senare i
gymnasieskolan och inom högre utbildning och forskning. Trots revisorernas
avgränsning till grundskolan måste statistik från Skolverket som visar att
43 % av de elever som antingen är födda utomlands eller har två föräldrar
som är födda i ett annat land inte lyckas fullfölja sina gymnasiestudier inom
fyra år tas på allvar och kopplas samman med grundskolans misslyckande.
Skolverkets siffror bygger på de elever som påbörjade sina gymnasiestudier
höstterminerna 1992, 1993 och 1994. Avhoppen är 25, 35 respektive 43 %
fyra år senare. Det är ett kraftfullt uttryck för skolans samlade misslyckande.
Vi anser att missriktad jämställdhetsiver orsakat likriktning. Det som
behövs är i stället fria och självständiga skolor som arbetar med de verkliga
problemen, utifrån tilltro till varje elevs förmåga. Många elever som lämnar
grundskolan utan tillräckliga kunskaper saknar förutsättningar för fram-
gångsrika gymnasiestudier. Denna situation riskerar att leda till ett
utanförskap för många av dagens avhoppade gymnasieelever. Skolan bidrar
därmed till ökad segregation, inte gemenskap och social rörlighet. Så
behöver det inte vara, men problemen förutsätter tydliga mål, uppföljning
och utrymme för skolornas professionella att organisera och genomföra
undervisningen efter egna kunskaper, bedömningar och erfarenheter. Inte
minst avgränsningen mellan det politiska respektive det professionella
ansvaret för skolan måste bli tydligare. Samhället utanför skolan och framför
allt barnens föräldrar måste bättre än i dag kunna vara delaktiga i och ta
ansvar för de egna barnens utbildning.
Sverige ligger vidare på plats 4 av 25 undersökta OECD-länder gällande
antalet personer med minst treårig högskoleutbildning i åldrarna 45-54 år,
men bara på plats 21 av 25 i åldrarna 25-34 år. Sverige avviker därmed
markant från nästan alla andra OECD-länder där de yngre oftare är mer
välutbildade än de äldre.
Siffrorna visar att Sverige ligger långt efter de länder som har flest yngre
studenter inom högre utbildning. I Sverige var 18 % i åldersgruppen 22-25
år inskrivna i högskolan jämfört med 28 % i Finland. Den här utvecklingen
måste tas på allvar. Sveriges samlade resultat avseende antalet akademiska
examina avgörs inte bara i universitet eller högskolor. Grundskolans kvalitet
och incitamenten för utbildning är av stor betydelse. Det senare innebär att
drivkrafterna för människor att skaffa sig en gedigen utbildning måste
stimuleras. Utbildning skall löna sig och ge resultat. Ur den aspekten är
vuxna som förebilder betydelsefulla. Läraryrkets försämrade status är
allvarligt, eftersom det kan ge eleverna intrycket av att studier är mindre
viktiga.
Sverige är det land - framhåller revisorerna - som i förhållande till sin
bruttonationalprodukt satsar mest resurser på grundskolan. Men att det
samtidigt saknas en grundläggande analys och kartläggning av hur skolorna
använder sina resurser. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till
en
oberoende utbildningsekonomisk analys, ett krav som vi instämmer i.
Styrningen av skolan
Revisorernas kritik
Nationella mål har inte påverkat utbildningen såsom riksdagen förutsatte
vid sitt beslut om mål- och resultatstyrda skolor. Riksdagens revisorer
beskriver på ett tydligt och förödande sätt effekterna av att flera
regeringar inte förmått implementera de genomgripande förändringar
som beslutades i början av 1990-talet. Ett faktum är att skolornas sätt att
prioritera resurser i många fall utgår från andra faktorer än elevernas
behov. Det visar studier både från Skolverket och de statliga
utbildningsinspektörerna.
Vi menar att mål- och resultatstyrning av skolväsendet fortfarande måste
eftersträvas. Därför är det helt nödvändigt att revisorernas påpekanden om
tydligare mål och inte minst uppföljning av dem måste initieras. De
nationella målen för skolan handlar om utbildningens likvärdighet och det är
ett rättvisekrav från elevsynpunkt att de missförhållanden som revisorerna
påpekar rättas till.
Skollagens portalparagraf som ställer krav på likvärdig utbildning medför
höga krav på att skolorna anpassar och formar sin verksamhet utifrån
elevernas varierande krav, förutsättningar och behov. Revisorerna konsta-
terar att så nu inte är fallet inom svenskt skolväsende. Det är allvarligt och
kräver omedelbara åtgärder.
Vad gäller den övergripande styrningen över skolan så har Skolverket i
flera rapporter konstaterat att kommunerna inte uppfyller sina uppgifter
enligt nuvarande lagstiftning. I Skolverkets granskning mellan åren 1996 och
1998 fick 20 av de 21 granskade kommunerna kritik för bristande styrning
och egenkontroll. Många kommuner utvärderar inte sina egna styrdokument
och därmed uppsatta mål. Hur skall skolan kunna styras om inte verk-
samhetens resultat utvärderas kontinuerligt?
Revisorerna konstaterar att Skolverkets roll måste förtydligas. Den ena
bilden som tydliggörs i revisorernas rapport är att Skolverket i många
avseenden lyckats bygga upp en stor kunskapsbank om hur grundskolans mål
har uppnåtts respektive inte uppnåtts under 1990-talet. Den andra bilden
visar emellertid att efterfrågan på Skolverkets kunskap begränsas av brister i
skolväsendets styrsystem på den lokala nivån. Kommunerna har inte agerat
som uppdragsgivare och rektorerna har inte kunnat arbeta med det pedago-
giska utvecklingsarbetet. Vi kan konstatera att inte heller regering och
riksdag fullt ut lyckats ta till sig de kunskaper och erfarenheter som
Skolverket samlar in. Uppenbart är att för utveckling av svensk utbildning
måste utvärderingsresultat snabbare än hittills leda till initiativ för positiva
förändringar.
Renodla Skolverkets roll
Revisorerna understryker att regeringens styrning av Skolverket präglats
av att uppdrag till verket bara ökat i omfattning genom åren. Utrymmet
för myndighetens egna prioriteringar och självständighet har minskat.
Skolverkets två övergripande uppgifter att följa upp, utvärdera, granska
och utöva tillsyn av skolans verksamhet respektive att samtidigt ta fram
förslag till utveckling av skolan har blivit svårare att förena.
Skolverkets uppgifter måste renodlas. I likhet med revisorerna anser vi inte
att Skolverket bör ha något ansvar för utvecklingsarbetet i enskilda skolor.
Skolverkets roll bör vara att bedriva den myndighetsutövning som är
nödvändig. Skolverket skall fortsätta att utöva tillsyn och kontroll så att stat
och kommun, skolor och rektorer fullföljer sina uppdrag på ett tillfreds-
ställande sätt.
Skolverket skall framför allt ges i uppdrag att prioritera utvärderingar som
syftar till att garantera likvärdiga villkor för alla elever i skolan.
Skolverket skall även fortsättningsvis vara den myndighet som handhar
tillståndsärenden och behandlar ansökningar om att starta fristående skolor.
Skolverket skall vidare tillse att alla skolor genomför de nationella proven
och bidra i arbetet att skapa ett betygssystem som uppfattas som rättvist och
väl fungerande bland elever och lärare.
Vi förordar att det viktiga arbetet att granska alla skolors kvalitet och
resultat förs över till ett nationellt fristående kvalitetsinstitut. Att granska
och
utvärdera utbildningens kvalitet i olika skolor måste ges högsta prioritet. Det
kräver en annan organisation och att utvärderingsarbetet kan bedrivas
fristående och inte som en del av den politiska sfären.
Avsikten med ett fristående kvalitetsinstitut är att vidga och fördjupa upp-
följningen av skolans resultat och verksamhetens kvalitet. Att institutet ges
en fristående ställning är viktigt för att kunna öka utvärderingarnas trovärdig-
het och legitimitet. Den systematiska kvalitetsuppföljning vi ser framför oss
är nödvändig för att förverkliga intentionerna med en målstyrd skola. Staten
har ett legitimt intresse av att följa upp resultaten visavi nationella mål.
Elever och föräldrar behöver information om skolans kvalitet bl.a. som
underlag för egna val av skola eller program inom gymnasieskolan. Skolans
professionella behöver utvärderingsresultaten för att kunna mäta de egna
insatserna. Kvalitetsinstitutets resultat skall användas för att förbättra
skolans
resultat och sätt att arbeta. Väl underbyggda utvärderingar stimulerar ökad
konkurrens och mångfald, vilket är en bristvara i dagens svenska skol-
väsende.
Vi förordar att regeringen tillsätter en arbetsgrupp med uppgift att dra upp
principer och riktlinjer för arbetet vid ett nationellt utvärderingsinstitut. I
ut-
redningsarbetet skall organisation och arbetsformer för institutet diskuteras.
Sveriges allra främsta skolforskare och ledande företrädare för kvalitets-
mätningar skall kunna engageras i institutets arbete. Internationella kontakter
och samarbete vad avser utvärdering över nationsgränserna ska vara en
naturlig del av institutets arbete.
I konkreta termer föreslår vi riksdagen att 200 miljoner kronor avsätts per
år under åren 2000-2002 i syfte att kunna starta ett fristående nationellt
kvalitetsinstitut.
Skolan skall finansieras nationellt
Riksdagens revisorer betonar de stora variationer mellan kommunerna
gällande satsningar på skolan som olika rapporter har visat sedan kom-
munaliseringen av skolan infördes. Skolverket visar att kostnaden per
grundskoleelev varierade mellan 37 300 kronor till 73 100 beroende på
kommun. Det innebär att eleverna arbetar under olika förutsättningar,
beroende på var i landet undervisningen bedrivs.
Det handlar om olika ekonomiska förutsättningar, olika förutsättningar för
elever att utnyttja sin valfrihet vid val av skola och/eller inriktning av sina
studier, olika möjligheter att starta och driva fristående skolor, olika möjlig-
heter för elever, föräldrar och personal att utöva inflytande i skolan. Det
handlar även om uppenbara brister och stora skillnader beträffande lokaler,
läromedel och utvärdering av kunskaper.
Hälften av variationerna vad gäller anslagen till skolverksamhet kan inte
hänföras till några objektiva orsaker enligt de undersökningar som Skol-
verket gjort. Detta tillsammans med en generell neddragning av resurserna
till skolan, vilket framför allt påverkat satsningarna på undervisning,
undergräver förutsättningarna för en likvärdig skola för alla barn i hela
landet.
Vi anser att alla elever måste garanteras resurser så att de höga nationella
kvalitetsmålen inte äventyras. Det gäller i synnerhet som stora omorganisa-
tioner i kommunerna lett till att såväl administration som förtroendevalda
numera har ansvaret för skolan och rader av andra verksamheter samtidigt.
Utbildningen i grundskolan och gymnasiet är en nationell angelägenhet där
lokala erfarenheter och önskemål är betydelsefulla, men aldrig får sättas före
målet om likvärdig undervisning av hög kvalitet i alla skolor. Genom att
överföra ansvaret för skolans finansiering till staten och att anslagen riktas
direkt till skolorna - en nationell skolpeng - garanteras alla elever och
skolorna mer likvärdiga förutsättningar.
En nationell skolpeng säkerställer elevernas och föräldrarnas rätt att välja
skola. Ett aktivt och fritt skolval höjer skolornas kvalitet. Alla skolor skall
bli fria och självständiga. Det är fria skolor som själva får utforma sin
verksamhet efter sina förutsättningar och elevernas behov och önskemål som
bäst kommer att kunna uppnå de övergripande kunskapsmålen.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det ovan anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av att renodla Skolverkets roll,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om inrättandet av ett nationellt fristående kvalitets-
institut,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om införandet av en nationell skolpeng.