med anledning av förs. 1998/99:RR9 Riksdagens revisorers förslag angående Utvecklingssamarbetet - styrning, genomförande, samordning och uppföljning av biståndet
Bakgrund
Riksdagens revisorer presenterade i maj 1999 en
granskningsrapport av utvecklingssamarbetet. Granskningen
genomfördes på eget initiativ och har huvudsakligen inriktats
på att undersöka styrningen av det bilaterala biståndet. Det är
framför allt anslagsformerna och medelstilldelningen, Sidas
förvaltningsbistånd, utvecklingssamarbetet genom de
enskilda organisationerna samt samarbetet med EU som stått
i fokus för granskningen. Anslaget för bilateralt
utvecklingssamarbete uppgår till 7,3 miljarder kronor för år
1999.
Vänsterpartiets syn
Att bedöma effekterna av det svenska utvecklingssamarbetet
är en svår uppgift, där målet att höja de fattiga folkens
levnadsnivå kan påverkas av många faktorer. Likafullt är det
en viktig uppgift att även på detta område se till att svenska
skattemedel används så effektivt som möjligt. Den så kallade
biståndsviljan är beroende av att det svenska folket kan se
konkreta exempel på hur Sverige exempelvis bidragit till att
barn får gå i skolan, till kvinnors möjlighet till krediter eller
till att funktionshindrade ges möjligheter att kunna klara sig
själva, utan att en stor del av pengarna gått till korruption
eller dyra konsultarvoden. Därför ser Vänsterpartiet positivt
på att revisorerna gjort en gedigen genomgång av området.
Vi instämmer i det mesta i rapporten, men har invändningar
på några punkter.
Styrning
Revisorerna påpekar att regeringens krav på
resultatinformationen från Sida är omfattande. De föreslår att
"regeringen återkommer till riksdagen med information om
resultatet av arbetet med att utveckla styrningen som inletts
genom uppdraget i 1999 år regleringsbrev till Sida" och "att
regeringen utarbetar en strategi för inhämtande av
resultatinformation inom biståndsområdet".
Det är självklart att Sida skall svara för att lämna nödvändig information,
men återrapporteringen borde inte behöva vara så omfattande som i dag.
Med tanke på den stora produktionen av rapporter från Sida bör rimligtvis
mycket av den av regeringen efterfrågade informationen återfinnas i annan
form. Vi stöder revisorernas förslag.
Anslagsfrågor
Hanteringen av anslagsfrågor är av avgörande betydelse för
hur biståndet skall kunna såväl planeras som genomföras
långsiktigt och effektivt. Förekomsten av stora reservationer
har skapat problem för verksamheten. Tanken bakom
reservationerna är att en verksamhet där stora oförutsedda
behov plötsligt kan uppstå måste ha möjlighet att snabbt få
tillgång till pengar för att genomföra nya projekt eller
katastrofinsatser. Efter sammanslagningen av fem
myndigheter till ett gemensamt verk, det nya Sida, 1995
fanns under de första åren stora reservationer. För år 1997
motsvarade de 3,7 miljarder kronor, för att till 1999 ha stigit
till 5,730 miljarder kronor. För att komma i balans och på ett
planerat sätt minska reservationerna var 4,381 miljarder
kronor av dessa reservationer intecknade för 1999 års budget
till UD respektive Sida för angelägna projekt. På grund av
utgiftstaket blev det inte möjligt att använda dessa pengar
och utbetalningar då 2,9 miljarder kronor har skjutits på till
år 2000. Reservationerna har därför ökat ytterligare och
uppgår nu för år 2000 till drygt 6 miljarder kronor. För år
2000 finns också ett utgiftstak, men en del av reservationerna
får tas i anspråk så att den totala höjningen enligt
regeringsdeklarationen blir 3 miljarder kronor.
Revisorerna föreslår att regeringen genomför en total översyn av
anslagsstrukturen för utvecklingssamarbete, samt att regeringen utarbetar
riktlinjer för när kostnader inom utvecklingssamarbetet bör belasta sak-
respektive förvaltningsanslag.
Vänsterpartiet välkomnar en sådan översyn. Det internationella biståndet
hör till de utgiftsområden där konstruktionen med utgiftstak haft sämst
konsekvenser. I praktiken har en nedskärning motsvarande 40 % av planerad
verksamhet genomförts för år 1999. Det är rimligt med en nivå på 15-20 %
på reservationer som SIDA föreslår i sitt remissvar.
I utrikesutskottets yttrande till finansutskottet till vårpropositionen 99 sägs
enligt utskottets mening kan det finnas risk för att begränsningsåtgärder
under ett år leder till förnyat uppbyggande av reservationer som senare kan
vara svåra att nedbringa bland annat till följd av bristande
mottagningskapacitet i samarbetsländerna. En väsentligt ökad medelstillgång
under kommande år gör att ett svårhanterligt utgiftstryck, med konsekvenser
som kan sträcka sig utöver den del av statsbudgeten som täcks av
biståndsramen, skulle kunna uppkomma. Risken finns också för en negativ
påverkan på biståndets effektivitet.
I en sådan översyn måste också ingå överväganden om
huruvida detta utgiftsområde överhuvudtaget skall omfattas
av ett utgiftstak, vilket vi härmed vill ge regeringen till
känna.
Det finns vidare tungt vägande skäl för att anslaget till akuta insatser och
katastrofhjälp lyfts ut ur Sidas budget och överförs till en fond. Denna fond, i
storleksordningen 2-3 miljarder kronor, skulle kunna fungera på samma sätt
som reservationerna gör i dag. Skillnaden skulle vara att fondens medel inte
kan användas för att jämka uppåt eller nedåt i statsbudgeten. Fonden skulle
utgöra en garanti för att regeringen alltid har disponibla medel, utöver
anslaget, för akuta insatser vid katastrofer av större omfattning. Detta vill vi
också ge regeringen till känna.
Utvärdering
Riksdagens revisorer pekar på att det finns ett stort behov av
utvärderingar på olika nivåer inom utvecklingssamarbetet.
Man anför i rapporten att regeringen bör överväga att införa
ett oberoende utvärderingsinstitut med forskningsanknytning
inom biståndsområdet. De föreslår "att regeringen får i
uppdrag att se över formerna för att stärka en
utvärderingsfunktion som är mer oberoende från
biståndsorganisationen" och "att regeringen i ökad
omfattning nyttjar de organ som har till uppgift att granska
och utvärdera effektiviteten av statlig verksamhet för att
utvärdera insatser på biståndsområdet".
De skäl revisorerna framför är att stora offentliga utgifter måste bli föremål
för ordentliga utvärderingar. Det skulle också, enligt revisorerna, öka
riksdagens möjligheter till oberoende beslutsunderlag.
Vänsterpartiet delar revisorernas uppfattning om betydelsen av
utvärderingar på detta område. I dag bedrivs visserligen ett
utvärderingsarbete på Sida. Organisationen måste själv ha dessa resurser för
att i tid kunna förändra i projektplan m.m. Men därutöver är det självklart
viktigt att utomstående genomför utvärderingar. I dag sköts den uppgiften av
EGDI, Expert Group for Development Issues, vid UD. Expertgruppen har
redan tagit fram ett flertal intressanta forskningsrapporter, om
biståndsberoende, projektavslutning m.m. Forskningen som utförs av
oberoende forskare från universitet från flera olika länder är däremot föga
känd. EGDI tycks fortfarande vara en rätt anonym verksamhet, trots att den
funnits i flera år.
Det finns motiv som talar för att inrätta ett fristående institut, med
förebilder från Michelsen institutet i Norge eller ODI i London. Ett sådant
skulle permanent kunna knyta internationella forskare till sig. Det
utvärderingsarbete som i dag sker på UD och Sida måste fortsätta, om än i
något mindre omfattning. Vår slutsats blir att det är bra om Sidas eget
utvärderingsinstrument, liksom EGDI:s arbete, kan utvecklas men även
kompletteras av en oberoende utvärdering. Vänsterpartiet tillstyrker således
revisorernas förslag om att inrätta en oberoende utvärderingsfunktion.
Genomförande
Revisorerna pekar på att regeringen bör ge Sida i uppdrag att
utveckla formerna för när och hur biståndsprojekt skall
avslutas. Vänsterpartiet vill därvidlag hänvisa till att det
redan nu finns intressanta studier gjorda för EGDI där man
studerat olika svenska projekt i Tanzania - exempelvis The
Substainability Enigma, Aid Dependency and the Phasing
out of Projects samt The Case of Swedish Aid to Tanzania
av Julie Catterson och Claes Lindahl, 199:1. Dessa bör
kunna bilda en god grund för mer generella slutsatser.
Revisorerna föreslår dessutom "att regeringen ger en oberoende
utvärderare i uppgift att se över Sidas upphandling av konsulter".
Bakgrunden till revisorernas ställningstagande är att det finns en
omfattande användning av utomstående konsulter när egen kompetens borde
finnas. Konsekvensen blir ökade kostnader.
Vi är medvetna om svårigheterna för Sida att till varje enskilt
biståndsprojekt ha egen kompetent personal. Och det skall också framhållas
att det i vissa lägen blir billigare att hyra in en konsult på timarvode för en
begränsad uppgift. Men de brister i Sidas hantering som revisorerna har
uppmärksammat måste tas på allvar. Vänsterpartiet tillstyrker därmed
revisorernas förslag om att en oberoende utvärderare skall få i uppdrag att se
över Sida:s upphandling av konsulter.
Utvecklingssamarbete
genom enskilda
organisationer
Revisorerna konstaterar med tillfredsställelse att de enskilda
organisationer som ingick i granskningen bedömdes ha
ändamålsenliga rutiner och god intern kontroll.
Revisorerna föreslår
att en utvärdering av Sidas samarbete med enskilda organisationer
genomförs. Utvärderingen bör bland annat innehålla principer för urval och
fördelning av medel mellan olika organisationer samt kopplingen mellan
enskilda organisationers benägenhet att söka EU-bidrag och Sidas årliga
anslag.
Revisorernas granskning visar att det starka stöd hos det
svenska folket som de enskilda organisationerna åtnjuter för
sitt arbete är väl motiverat. Det är mycket bra att revisorerna
nu också lyft fram de svårigheter många av dessa
organisationer har haft vad gäller att hitta rätt i den snårskog
av regler och godtycke som omgärdar EU:s bistånd till dem.
Därför tillstyrker Vänsterpartiet revisorernas förslag på den
punkten.
EU-frågor
Revisorerna föreslår
att regeringen närmare utreder och analyserar samordningen mellan det
svenska utvecklingssamarbetet och EU:s biståndsprogram
och
att regeringen regelbundet återkommer till riksdagen med en redogörelse för
hur svenska företag och institutioner jämfört med andra medlemsländer är
representerade i EU:s upphandlingar. Detta förutsätter att en huvudaktör
inom främjandeorganisationen får till uppgift att ansvara för och bygga upp
ett system för information och god statistik. Resultatet bör därefter ligga till
grund för regeringens fortsatta ställningstagande om den nuvarande
främjandeorganisationen är tillräcklig.
Det är väl känt att det finns många problem med EU:s
bistånd, både vad gäller innehåll, samordning, styrning och
effektivitet. Den svenska regeringen har återkommande
rapporterat till riksdagen om svenska åtgärder och svenskt
agerande för att komma till rätta med dessa problem, vilket i
huvudsak fått ett starkt stöd i riksdagen. Till detta kommer
att svenska företag haft svårt att hävda sig när det gäller
upphandling. Hela upphandlingssystemet inom EU lämnar
en del övrigt att önska och borde utvärderas.
Det svenska bidraget till EU under 1999 uppgår till 741 miljoner kronor
och EU:s budget för bistånd motsvarade 1996 ca 47 miljarder kronor. EU är
världens femte största biståndsgivare. Därför finns det all anledning att lägga
ner stora ansträngningar för att få ökad effektivitet där. Detta måste vara
huvuduppgiften för svenskt agerande.
Övrigt
Revisorernas rapport är ett viktigt bidrag när det gäller att
granska styrningen av det svenska bilaterala biståndet. Enligt
Ekonomistyrningsverket, ESV, borde det vara av intresse att
studera vilka faktiska målkonflikter som uppträder och
vilket/vilka mål som får styra. Revisorerna har avstått från
att granska dessa eventuella konflikter. Inte heller finns här
någon form av analys utifrån någon könsmässig
utgångspunkt, main streaming, för att bedöma hur kvinnor
respektive män påverkas av beslut, deras inriktning och
effekter. Det finns dock all anledning att återkomma till detta
i andra sammanhang för att systematiskt granska hur
innehållet i verksamheten svarar mot uppställda mål.
Förutom de sex biståndsmålen, har riksdag och regering klart
markerat betydelsen av fattigdomsbekämpning och att det
internationella utvecklingssamarbetet i sin helhet måste
präglas av ett barnperspektiv. Vänsterpartiet utgår från att
det bl.a. är dessa frågor som skall belysas i den översyn av
biståndet som regeringen utlovat sedan länge. Med undantag
för vad vi anför i nedanstående hemställanspunkter
tillstyrker Vänsterpartiet riksdagsrevisorernas skrivelse
1998/99:RR9.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att en översyn genomförs, där man överväger
huruvida utgiftsområde över huvudtaget skall omfattas av ett
utgiftstak och att anslaget får karaktären av ramanslag,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att inrätta en fond, som skall utgöra en garanti
för att regeringen alltid har disponibla medel för akuta insatser vid
större katastrofer.