med anledning av skr. 1999/2000:3 Migration och asylpolitik
Humanare flykting- och
asylpolitik - i Sverige och
Europa
Flyktingkatastrofen i Kosovo våren 1999 har visat hur
svensk och europeisk flyktingpolitik åter misslyckats. Inför
inlemmandet av asyl- och flyktingpolitiken i EU bör Sverige,
särskilt under det kommande ordförandeskapet, verka för att
en generös och solidarisk europeisk asyl- och flyktingpolitik
kommer till stånd.
Följderna av de många inskränkningarna i den svenska asyl- och flykting-
politiken som vidtogs med riksdagens beslut den 5 december 1996 blir
alltmer uppenbara. Det gäller kriterierna såväl för bedömning av
skyddsbehov som för bedömning av anhöriginvandring, vilket riksdagen i
det senare fallet konstaterade våren 1999. Men det gäller också rätts-
tryggheten i asylprocessen liksom instansordningen för densamma. Det är nu
hög tid att göra en samlad översyn av svensk asyl- och flyktingpolitik, som
bättre kan möta kraven på en generös och solidarisk svensk flyktingpolitik i
Europa.
Kosovo - en misslyckad
flyktingpolitik i
blixtbelysning
Den utdragna konflikten i Kosovo, alltsedan Milosevic 1989
upphävde provinsens autonoma ställning och införde ett allt
hårdare polisstyre över den kosovoalbanska majoriteten fram
till och med det knappt 80 dagar långa kriget våren 1999,
ställer Europas och Sveriges flyktingpolitik i blixtbelysning.
Den allt stridare strömmen av asylsökande från Kosovo har mottagar-
länderna i väst envetet velat se främst som vad som oegentligt brukar kallas
ekonomiska flyktingar. Regeringar har, liksom den svenska, strävat efter
överenskommelser med regimen i Belgrad för att möjliggöra ett återsändande
av kosovoalbanska asylsökande, som nekats uppehållstillstånd, överens-
kommelser med en regim som varit själva drivkraften bakom att människor
från Kosovo tvingats bege sig på flykt, den regim som sedan länge upprättat
de planer för en massiv folkfördrivning, som iscensattes i bred skala
omedelbart de första dagarna efter det att Nato inlett sitt luftkrig, en
folkfördrivning som på mindre än två veckor drev mer än en halv miljon
människor på flykt till Albanien och Makedonien.
På ett par veckor tvingades Albanien och Makedonien, Europas två
fattigaste och mest utsatta stater, ta emot och härbärgera flera hundra tusen
kosovoalbaner på obestämt tid - 15 till 20 procent av de båda staternas egna
befolkningar. Det vore som om Sverige på ett par veckor skulle ta emot 1,5
miljoner asylsökande eller att Tyskland skulle ta emot 12 miljoner
asylsökande - och då skulle det ändå röra sig om två av Europas mest
välmående stater. När inströmningen av asylsökande från Bosnien var som
störst kom det ca 80 000 till Sverige och ett par hundra tusen till Tyskland -
på ett år!
Trixande svenska insatser
När EU:s flyktingansvariga ministrar, efter att
kosovoalbanerna i hundratusental under ett par veckor vällt
in i Albanien och Makedonien, samlades för att överlägga
om hur Europa skulle kunna bidra till att lätta på bördan,
förmådde man sig bara till en samlad utfästelse om att
kortfristigt kunna ta emot upp till 80 000 flyktingar
Tyskland, Turkiet och Norge var de stater som tog emot
flest. Trots att Sverige efter en kraftansträngning förklarade
sig kunna ta emot upp till 5 000 blev det i slutändan bara ca
2 000. Den svenska uttagningsdelegationen från Statens
invandrarverk visade sig vara bland de mest senfärdiga, när
det gäller att välja ut dem som skulle få en fristad i Sverige.
I den extremt akuta flyktingsituation som drabbade några av Kosovos
grannstater valde den svenska regeringen att avbryta gjorda utfästelser om att
ta emot flyktingar från andra länder på den s.k. flyktingkvoten, som omfattar
ca 1 800 flyktingar om året. Det är ett lågvattenmärke vad gäller svensk
internationell solidaritet.
Några hundratal flyktingar som under lång tid väntat i flyktingläger på att
till slut få en fristad i Sverige fick se denna dröm krossad med hänvisning till
att Sverige tog sin del av Europas gemensamma ansvar för den största
flyktingkatastrofen sedan andra världskriget. Sveriges del visade sig vara ca
2 000 kosovoalbaner som skulle skickas hem så snart kriget var över. Inför
stora internationella flyktingkatastrofer bör gjorda åtaganden på den i antal
mycket begränsade svenska flyktingkvoten fullföljas.
Inför ankomsten av kosovoalbanska flyktingar utnyttjade sig regeringen av
bestämmelsen om att kunna utfärda tillfälliga tillstånd i massflyktsituationer.
Regeringen, som aldrig velat se asylsökande från Kosovo som riktiga
flyktingar, gick ett steg längre, då den i samma andetag inordnade tusentals
kosovoalbaner, som redan vistats i Sverige under längre tid utan att ha fått
tillstånd, i samma förordning om tillfälliga tillstånd. Inte ens när Milosevics
folkfördrivning var ett faktum kunde Sverige förmå sig att betrakta
asylsökande från Kosovo som riktiga flyktingar.
UNHCR saknade resurser
Mycket kritik har riktats mot UNHCR:s bristande
framförhållning och för dess bristande förmåga att leva upp
till sitt mandat som "lead agency" inför flyktingkatastrofen i
Kosovo. Varken omfattning eller kompetens räckte
inledningsvis till vare sig i Makedonien eller Albanien, även
om förstärkningar successivt ägde rum. Detta
missförhållande fick effekt inte bara på UNHCR:s egna
insatser utan också på den viktiga samordningen gentemot
mottagarländernas myndigheter och med övriga
internationella hjälporgan och frivilliga hjälporganisationer.
Det bör i det sammanhanget framhållas att UNHCR, liksom andra delar av
FN-familjen, ofta brottas med problemet att många anser att redan idag går
oproportionerligt mycket av resurserna till katastrofer i Europa jämfört med
till katastrofer i tredje världen. Likaså är UNHCR en organisation som har
svårt att få de reguljära resurser som arbetet kräver. Många insatser
finansieras genom särskilda bidrag från medlemsregeringarna, när väl
katastrofen inträffat. Folkpartiet föreslår i särskild ordning att ytterligare
medel tillförs UNHCR.
UNHCR gick ut med en första appell om bidrag till flyktingkatastrofen i
Kosovo den 1 april, sju dagar efter krigets början. Denna uppgraderades vid
ett stort internationellt möte i Genève den 6 april och ytterligare en gång den
22 april, då 750 000 flyktingar redan fanns på plats i Albanien och
Makedonien. Av de 275 miljoner US-dollar som UNHCR begärt för sina
insatser på Balkan för 1999, hade medlemsstaterna när kriget närmade sig
slutet bara utfäst sig att bidra med drygt 100 miljoner US-dollar!
UNHCR har ett globalt ansvar för flyktingar världen över. Flykting-
katastrofen i Kosovo var den värsta i Europa sedan andra världskriget. Ingen
flyktingkatastrof går att jämföra med en annan. Flyktingkatastrofer på andra
håll i världen har numerärt sett varit lika stora eller större än den i Kosovo.
Kanske har bristerna blivit mer synliga genom den omfattande medienärvaro
som bl.a. uppladdningen inför Natos flygattacker innebar. Den ger i alla fall
anledning till en översyn av hur UNHCR fungerar och vilka förändringar
liksom ytterligare resurser som kan erfordras för att UNHCR bättre ska
kunna fylla sin uppgift, när det gäller att ge skydd åt flyktingar och fungera
som "lead agency" i större flyktingsituationer.
En gemensam europeisk
flyktingpolitik
Den regeringskonferens som avslutades i juni 1997 fick till
resultat att de s.k. Schengenreglerna görs till en del av EU-
fördragen. Förberedelser för ett beslut i ministerrådet om hur
Schengenreglerna ska införlivas i den nya fördragstexten har
påbörjats och beslutet väntas inom en snar framtid. I
Schengenavtalet ingår bl.a. inrättande av en gemensam
europeisk flyktingpolitik. Folkpartiet välkomnar detta. Vi
tror att en samordning av flykting- och asylpolitiken med en
gemensam praxis är en förutsättning för en liberalisering av
politiken inom hela EU.
Praxis för beviljandet av asyl varierar mellan EU-länderna. I verkligheten
har flyktingpolitiken successivt stramats åt i hela Europa. En samordning av
medlemsstaternas minimiansvar på det flyktingpolitiska området är emeller-
tid nödvändig, om åtminstone några länder i praktiken ska kunna bedriva en
mer generös flyktingpolitik. Det är inte de minst generösa länderna som ska
sätta normen. Det synsättet måste prägla tillämpningen av såväl
Schengenavtalet som Dublinkonventionen, vilka båda berör flykting-
politiken.
Asylrätten på Genèvekonventionens grund måste värnas inom ramen för
en gemensam europeisk flyktingpolitik. EU:s flyktingpolitik måste
kompletteras med en ny konvention för att också ge skydd t ex i
massflyktsituationer såsom vid krigen i Bosnien respektive i Kosovo.
EU och dess medlemsstater måste på plats bekämpa orsakerna till att
människor tvingas fly och bege sig till andra länder. Genom vårt medlem-
skap i EU kan vi verka för att mobilisera omfattande stöd till de människor
som tvingas på flykt genom ett mer direkt stöd till grannstater som ger dem
skydd.
Mot denna vår grundinställning för en gemensam human flyktingpolitik
för hela EU är de förslag på en sådan gemensam politik, som hösten 1998
kom från dåvarande ordförandeskapet i Österrike och hösten 1999 tycks
komma från ordförandeskapet i Finland, mycket oroväckande.
Utgångspunkten är föga liberal - att begränsa migrationsströmmarna till
den europeiska kontinenten. Den utgår liksom regeringens skrivelse under
punkt 3.9 från missuppfattningen att särskilt de västeuropeiska staterna samt
USA, Kanada och Australien "haft en relativt omfattande invandring och har
tagit emot många asylsökande", trots att vi vet att alla de stora flykting-
mottagarländerna ligger i tredje världen.
Det finländska ordförandeskapet föreslår enligt ännu icke officiella
uppgifter bl.a. att EU-länderna ska inta en hård linje gentemot de
asylsökandes hemländer och med ekonomiska påtryckningar i form av hot
om uteblivet bistånd förmå fattiga länder att ta emot flyktingar i retur.
Förslagen är oacceptabla. För liberaler, vars målsättning är en ökad rörlighet
för människor utan hindrande gränser och andra barriärer, är det här förslag
som går tvärtemot.
Redan idag krävs visering för resa till Sverige från flertalet länder i
världen. Den gemensamma listan över viseringspliktiga länder växte
ytterligare med Sveriges anslutning till Schengenavtalet. Bland de
viseringspliktiga länderna finns alla de, varifrån de flesta asylsökande i
Sverige och EU kommer. Det är uppenbart att viseringspolitiken används för
att göra det svårare för människor med skyddsbehov att söka asyl i
Västeuropa. Listan över viseringspliktiga länder får inte tillåtas växa
ytterligare. Sverige bör aktivt verka för att listan görs allt kortare.
Vårt engagemang får inte göra halt vid Europas gränser. Som liberaler tar
vi strid med dem som vill bygga "Fästning Europa". Människors lika värde
oavsett nationalitet måste alltid hävdas. Ur respekten för den enskilda
människan växer internationalismen.
Folkpartiet vill ha en europeisk flyktingpolitik, som bättre fördelar
bördorna av mer omfattande flyktingströmmar mellan de europeiska
länderna och där den gemensamma flyktingpolitiken är ett golv för de
enskilda ländernas lagstiftning. Vi vill att den europeiska, såväl som den
svenska, flyktingpolitiken i framtiden ska vara mer human än den är idag.
Det förutsätter att flyktingpolitiken förs till de områden, där majoritetsbeslut
kan tillämpas.
Sverige måste som ordförandeland i EU 2001 prioritera asylpolitiken inom
Schengen mycket högt. Vi bör utnyttja ordförandeskapet till att kraftigt höja
den humanitära ambitionen i EU:s gemensamma flyktingpolitik.
Ompröva 1996 års
flyktingpolitik
Följderna, av de många inskränkningarna i den svenska asyl-
och flyktingpolitiken som vidtogs med riksdagens beslut den
5 december 1996 och som bl.a. Folkpartiet varnade för, blir
alltmer uppenbara. Det gäller framför allt kriterierna för
bedömning av skyddsbehov liksom för bedömning av
anhöriginvandring. Det senare konstaterade riksdagen under
våren 1999. Men det gäller också rättstryggheten i
asylprocessen liksom instansordningen för densamma. Det är
nu hög tid att göra en samlad översyn av svensk asyl- och
flyktingpolitik, som bättre kan möta kraven på en generös
och solidarisk svensk flyktingpolitik i Europa.
Flyktingliknande skäl
I riksdagens beslut i december 1996 avskaffades
skyddsbegreppet de facto-flyktingar liksom begreppet
humanitära skäl. Visserligen utökades kretsen som kan få
skydd i enlighet med Genèvekonventionen något, men
sammantaget inskränktes kretsen av skyddsbehövande som
kan få asyl betydligt. Folkpartiet anser att dessa båda
begrepp bör återinföras. I en allmän översyn av den svenska
asyl-och flyktingpolitiken bör detta vara ett viktigt inslag att
pröva.
Anhöriginvandring
1996 års förändringar innebar en betydande inskränkning i
kretsen av anhöriga som kan få tillstånd att återförenas med
person som fått uppehållstillstånd i Sverige. Den praxis som
utvecklats av Invandrarverket och Utlänningsnämnden gör
att såväl hushållsgemenskap som beroendeförhållande ska ha
funnits i hemlandet och dessutom mycket nära i tiden i
förhållande till det att ansökan om anhöriginvandring sker.
Det bygger på en mycket etnocentrisk uppfattning av
kärnsvensk modell. Vad värre är, drabbar den allra hårdast
människor som drivits på flykt undan krig eller förföljelse -
dem som flyktingpolitiken framför allt tar sikte på att värna.
Riksdagen gav våren 1999 regeringen till känna att en utvärdering bör ske
"av de bestämmelser i utlänningslagen som reglerar anhörigas invandring
utanför kärnfamiljen och som trädde i kraft den 1 januari 1997." Utredningen
skulle enligt riksdagen "ske skyndsamt". Utredningen har fortfarande ett
halvår senare inte påbörjat sitt arbete.
Flyktingstatus på grund av kön eller
sexuell läggning
Homosexualitet är förbjudet i många länder. I vissa länder
utdöms t o m dödsstraff för människor som är homosexuella.
I andra länder kan religion och kulturtraditioner göra det
svårt att leva för den som har en annan sexuell läggning än
den heterosexuella, trots att detta inte är uttryckligen
förbjudet.
Genèvekonventionen ger inte flyktingstatus åt personer som känner
välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Att
så inte är fallet torde till stora delar hänga samman med den bristande insikt
om kvinnors utsatthet och den bristande acceptans för annan sexuell läggning
än den heterosexuella, som präglade världen då konventionen utarbetades -
och som fortfarande är fallet i alldeles för många sammanhang. Flera länder,
t ex Kanada, har dock gått före och i enskilda fall gett flyktingstatus åt
homosexuella.
Sverige bör verka för ett tilläggsprotokoll till Genèvekonventionen för att
ge flyktingstatus även åt personer som förföljs på grund av kön eller sexuell
läggning.
Tillfälliga uppehållstillstånd endast i
massflyktsituationer
Det var inte rimligt att inkludera kosovoalbaner som vistats
länge i Sverige utan tillstånd i förordningen om tillfälligt
uppehållstillstånd för kosovoalbaner som överfördes från
flyktingläger i Albanien och Makedonien under pågående
krig våren 1999.
Vi avvisar bestämt tillfälliga uppehållstillstånd som ett regelmässigt inslag
i svensk flyktingpolitik. Att efter åtskilliga år i Sverige tvinga flyktingarna
tillbaka är både inhumant och ohanterligt. Däremot kan det i vissa situationer
av massflykt vara en utväg att efter regeringsbeslut bevilja människor från ett
visst område tillfälligt uppehållstillstånd. Det bör då emellertid endast ske,
när man inte redan från början kan bedöma att orsakerna till flykten kommer
att bestå under lång tid.
Av rättssäkerhetsskäl bör beslut om tillfälligt uppehållstillstånd i mass-
flyktsituation ej ges för längre tid än två år. När det för den enskilde skulle
innebära ett alltför abrupt avbrott av t ex studier eller när orsaken till
massflykten tycks vara på väg att inom kort undanröjas, bör regeringen
kunna besluta om förlängning med 6 månader, dock högst två gånger. Det är
dock viktigt att lägga till att i situationer där barn har hunnit rota sig under
sin treåriga vistelse, kan det finnas fall där hänsynen till barnen väl kan
innebära att familjen ska få permanent uppehållstillstånd.
Rättstrygghet i asylprocessen
I nuvarande lagstiftning är det tillåtet att ändra
beslutsmotivering från beslut av Invandrarverket till beslut i
Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden kan ha helt nya
avslagsmotiveringar än de som gavs av Invandrarverket, utan
att den asylsökande fått möjlighet att bemöta dem. Den
asylsökande får till skillnad från hanteringen hos
Invandrarverket ta del av de nya skälen först efter det att
avslagsbeslutet fattats utan möjlighet att kommentera eller
komplettera detta. Avslagsbeslut med nya motiveringar bör
inte få fattas utan att den asylsökande först fått möjlighet att
ta del av dem och bemöta dem.
I prövningen av s.k. nya omständigheter får inte omständigheter som
tidigare prövats prövas på nytt, alldeles oavsett om det tillkommit nya
förhållanden som rör den fråga som tidigare behandlats t ex frågan om
vederbörandes identitet. Praxis om vad som är en ny omständighet måste
ändras, så att även skäl som redan bedömts ska kunna prövas på nytt.
Viseringspolitik
Människor som lever i Sverige med permanent
uppehållstillstånd och kanske rent av svenskt medborgarskap
har rätt att kunna få besök av sina närmaste anhöriga i sitt
nya hemland. Att få besök av nära och kära får inte vara en
ynnest som svenska utlänningsmyndigheter beviljar bara när
det inte finns något skäl som talar emot. Idag tvingas många
nya svenskar uppleva hur Invandrarverket regelmässigt
avslår ansökningar om besöksvisum för anhöriga från vissa
länder, bara därför att man inte kan utesluta att någon skulle
vilja stanna kvar i Sverige efter inresa.
De är inte acceptabelt att människor som inte gjort sig skyldiga till brott
inte kan få besök av sina anhöriga i sitt nya hemland. Tio år efter järnridåns
fall i Europa har murarna blivit mycket högre kring Sverige för ärliga och
skötsamma människor. Det finns dessutom anledning att tro att den förda
viseringspolitiken är rent kontraproduktiv. Om den normala viserings-
politiken för släktbesök gjordes enklare, snabbare och mer generös, skulle
många anhöriga, inte minst åldriga föräldrar, inte se sig nödsakade att söka
uppehållstillstånd i Sverige. De skulle istället regelbundet kunna besöka sina
anhöriga i deras nya hemland.
Barnens väl
I riksdagens beslut i december 1996 avslogs Folkpartiets
förslag att FN:s barnkonvention skulle inarbetas i den
svenska utlänningslagen på samma sätt som
Genèvekonventionen inarbetats i lagen. I stället fick vi en
portalparagraf med en närmast till intet förpliktande
lagparagraf om barnets bästa. Den har visat sig ha ringa
betydelse.
I Sverige har under senare år många barn gömt sig under förhållanden som
är helt oacceptabla. Här måste en förändring ske såväl av lagen som av
praxis. Kan en sökandes bristande trovärdighet inte med absolut säkerhet
styrkas, skall "the benefit of the doubt" ges företräde i den slutliga
bedömningen av rätten till uppehållstillstånd. Det innebär att vid osäkerhet
ska den för sökande gynnsammaste tolkningen gälla. Då skulle fler av de
barn som idag gömmer sig slippa fortsätta vara på flykt också i Sverige.
Det är inte acceptabelt att familjer splittras i samband med förvarstagning
och verkställighet av avvisning. Med Folkpartiets förslag att inarbeta FN:s
barnkonvention, skulle det bli mycket svårare att med avvisningsbeslut
splittra barnfamiljer i ofta redan traumatiska situationer. Inga barn skulle
behöva gömma sig i Sverige.
En fullständig
tvåpartsprocess i
asylärenden
Den parlamentariska kommittén Ny instans- och
processordning i utlänningsärenden (NIPU) föreslår i sitt
slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU
1999:16) att förfarandet i utlänningsärenden ska ge betydligt
större utrymme för en tvåpartsprocess. Överklagande av
Invandrarverkets beslut i första instans föreslås ske hos
länsrätt i stället för som hittills hos Utlänningsnämnden.
I en reservation föreslår bl.a. Folkpartiets företrädare att Invandrarverkets
roll ska begränsas till att vara endast utredande och att tvåpartsprocessen ska
gälla redan i första instans. Det är hög tid att tvåpartsförfarandet, som
Folkpartiet redan tidigare föreslagit får fullt utslag när processordningen
förändras, och att både Invandrarverket och Utlänningsnämnden ersätts i
beslutsförfarandet i asylärenden.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om hanteringen av den svenska flyktingkvoten i
samband med flyktingkatastrofen i Kosovo,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av en översyn av hur UNHCR fungerar
och vilka förändringar liksom ytterligare resurser som kan erfordras,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av en gemensam och human europeisk
flykting- och asylpolitik,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om viseringspolitik för att hindra skyddsbehövande
människor från att kunna söka asyl,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att Sverige skall verka för att den gemensamma
EU-listan över viseringspliktiga länder görs allt kortare,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att Sverige som ordförandeland i EU 2001
prioriterar att kraftigt höja den humanitära ambitionen i den
gemensamma flykting- och asylpolitiken,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en samlad översyn av den svenska flykting- och
asylpolitiken,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att återinföra skyddsbegreppet de facto-
flyktingar i utlänningslagen,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att återinföra begreppet humanitära skäl i
utlänningslagen,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om reglerna för anhöriginvandring,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ett tilläggsprotokoll till Genèvekonventionen för
att ge flyktingstatus även åt personer som förföljs på grund av kön
eller sexuell läggning,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om tillfälliga uppehållstillstånd,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om rättstryggheten i asylprocessen,
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en mer generös viseringspolitik för släktbesök,
15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om FN:s barnkonvention och utlänningslagen,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att familjer inte får splittras i samband med
avvisning,
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att ersätta Invandrarverket och Utlännings-
nämnden i asylprövningsprocessen med en tvåpartsprocess inför
domstol.