En snabb nedgång för turismen hotar existensen för tusentals små
service- och handelsföretag, särskilt på landsbygden. Dessa utgör en
oundgänglig del av turismens infrastruktur och därmed även för exporten
av turisttjänster. Resandet har minskat med 60,5 miljoner övernattningar
sedan 1989, vilket motsvarar närmare en tredjedel av ursprunglig nivå.
Svenskarna minskar sitt inrikes resande och semestrar mer i bostaden. De
med inkomster över genomsnittet ökar sitt resande, framförallt till utlandet.
Sverige förlorar därmed kontinuerligt marknadsandelar i den expansiva
världsturismen. Detta utgör en betydande belastning för bytesbalansen och
medför att näringen inte förmått bidra till ökad sysselsättning.
Orsakerna ligger i de generella förutsättningar som råder för tjänstesektorn
och skillnaden i villkor mellan varu- resp. tjänsteproduktion. Detta har givit
näringen ett kostnadsläge 21-32 procent över genomsnittet för EU, vilket
berövat den stora delar av dess internationella konkurrenskraft och ökat
risken för att ändrade konsumtionsmönster medför negativ miljöpåverkan.
Offentlig näringsverksamhet och bidrag till enskilda företag snedvrider
konkurrensen inom turistnäringen. De statligt finansierade organens
verksamhet inger betänkligheter, bl.a. i konkurrenshänseende och bör
granskas. Statens turismfrämjande verksamhet och politiska mål bör
utvärderas.
I motionen föreslås att frågan om verksamheten i Turistdelegationen och
Sveriges Rese- och Turistråd AB bedrivits i enlighet med riksdagens beslut
bör granskas och utvärderas av Riksdagens revisorer som också bör
undersöka om effektivitetsvinster kan uppnås genom sammanslagning
och/eller överföring av Turistrådets verksamhet till utrikesförvaltningen.
Turistdelegationens handlingsprogram utmönstras som grund för arbetet
med att utveckla den svenska turistnäringen och ersätts med en generell
politik avseende arbetskraftsintensiv tjänsteproduktion, genom att statens
politik ges en ny inriktning i syfte att pressa ned prisnivån inom
tjänstesektorn.
2 Folkpartiets turistpolitik
Den extremt småföretagsbaserade turistnäringen är en naturlig och viktig
del av Folkpartiets näringspolitik. I vår politik ges särskilt goda tillväxt-
möjligheter för just de små och medelstora företagen. Det är där vi tror
att de nya jobben kommer att kunna skapas. Inte genom att ge mer och
fler bidrag utan genom att undanröja hinder för tillväxt och uppmuntra
det egna företagandet i alla dess former. Också av det skälet är
turistnäringen intressant. Med en annan beskattningsnivå för
tjänsteproduktion tror vi att ett antal nya jobb kommer att kunna skapas.
Folkpartiets turistpolitik utgår ifrån det faktum att en fungerande
turistsektor kan ge fler jobb, bättre statliga finanser, ett levande Sverige
samt
en bättre miljö. Den sk ekoturismen är en intressant sektor, som förmodligen
passar oss i Sverige särskilt väl med tanke på vad vi som turistmål har att
erbjuda i form av orörd natur och andra kultur- och skönhetsupplevelser.
Konkurrensen är ett annat viktigt liberalt ställningstagande. Det är särskilt
viktigt att beakta när staten eller kommunen inte bara anger spelreglerna utan
också själva deltar i spelet. Detta får i ett antal fall konkurrenssnedvridande
effekter och måste därför granskas noga. Privata näringsidkare får i alltför
många fall se sig besegrade av statligt eller kommunalt finansierade projekt
eller initiativ.
All statlig verksamhet skall granskas kontinuerligt. Det är viktigt inte
minst ur effektivitetssynpunkt. Rätt använda skattemedel eller valuta för
skattepengarna - är ett ansvar inför medborgarna och därför ett viktigt inslag
i Folkpartiets politik. Därför vill vi nu granska de statliga organ som har till
sin uppgift att sköta den offentligt finansierade turistpolitiken. Granskningen
skall därför gälla såväl de instanser som handhar de statliga medlen samt
organisationen i sig.
2.1 Definitioner
Begreppet turism omfattar människors aktiviteter när de reser till och
vistas på platser utanför sin vanliga omgivning för kortare tid än ett år,
oavsett resans ändamål - rekreation, affärer eller annat. En turist är en
besökare som övernattar på platsen för besöket.
Ett ofta förbisett faktum är att den officiella definitionen av turism och
turister är avsevärt bredare än det semesterfirande man syftar på i dagligt tal.
Statens anslag för turistfrämjande åtgärder är i huvudsak avsett att stimulera
export inom den del av turismen som är påverkbar med avseende på bland
annat resmål och reslängd, d.v.s. i första hand rekreationsresandet på fritiden.
De uppgifter om turismen och dess utveckling som redovisas av
myndigheter och i massmedia avser till helt överväldigande del sådant
resande som ej, eller endast i mindre utsträckning, är påverkningsbart d.v.s.
resor i arbetet.
Orsaken till detta förhållande torde vara att informationsflödet till stor del
kontrolleras av intressen som önskar framställa den egna verksamheten med
att främja påverkningsbart resande i ljusast möjliga dager. Detta har lett till
en betydande begreppsförvirring.
2.2 Världsturismen
Världsturismen betecknas av World Tourism Organization (WTO), som
världens största näring och en av de snabbast växande. Dess
sysselsättning väntas öka från 212 miljoner jobb 1995 till 338 miljoner
2005. Verksamheten svarar för ca 10 procent av världens samlade BNP.
Mätt i löpande priser har exportintäkterna från turism fördubblats under
de senaste decenniet och uppgick 1998 till 445 miljarder USD, av vilket
Europa svarar för hälften. Volymtillväxten är höga 47 procent mellan
1989 och -98 eller i genomsnitt 4,3 procent per år.
Tabell 1: Världsturismens exportintäkter
Rangordning Intäkt Rangordning
Intäkt
Tabell 1: (-98 - 90 Land milj USD - 98 - 90 Land milj USD )
Källa: WTO Tourism Highlights 1999
Sveriges andel av världsturismen uppgår till 0,9 procent vilket ger oss
26:e platsen i WTO:s rankinglista mot 22:a plats 1990. Exportintäkterna
ligger i nivå med Japan och Grekland, vilka även de uppvisar vikande
trend. Volymtillväxten har för Sveriges del varit avsevärt lägre än
genomsnittet, 6 procent för de senaste tio åren, motsvarande 0,5 procent
per år. (Tabell 1)
Sveriges trots allt höga placering i tabell 1 reflekterar turistnäringens
huvudsakliga roll som underleverantör till andra sektorer i ekonomin,
framförallt exportindustrin. Dessa sektorer är inte lika priskänsliga som
hushållen och efterfrågar tjänster med högre förädlingsvärde, vilket resulterar
i hög intäkt per turist. I länder som Frankrike, Spanien, Österrike, Turkiet
och Grekland är denna underleverantörsroll relativt sett av mindre betydelse.
Här uppträder turistnäringen istället huvudsakligen som leverantör av
rekreation direkt till hushållen.
Denna skillnad i struktur för olika länder bör hållas i minnet vid
bedömningen av statens mål för turistnäringen och de ändamål för vilka
medel anslås - att stimulera utländska hushålls efterfrågan av svenska
turisttjänster.
2.3 Turismen i Sverige
Enligt den svenska Turistdatabasen (TDB) gjorde svenskarna förra året
231 miljoner övernattningar utanför bostaden, varav 86 miljoner
utomlands och resterande 145 miljoner inrikes. Det inrikes resandet har
minskat med 54 milj övernattningar (27 procent), sedan 1989 - det år då
mätningarna påbörjades. (Tabell 2)
Tabell 2: Inrikes resor
Miljoner övernattningar
Fritidsresor 1989 1998 Förändring
Tabell 2: (Släkt och vänner 71,3 56,2 -15,1 -21% )
Källa: TDB, Turistdatabasen.
I tabellen har stugor hyrda genom förmedling (enskilda och stugbyar)
slagits ihop med stugor hyrda privat och stugor på campingplatser
eftersom intervjupersonerna har svårt att se skillnaderna mellan
undersökningens många logivarianter. På motsvarande sätt har camping i
husvagn resp. tält på och utanför campingplatser summerats ihop, liksom
hotell, motell och pensionat med kursgårdar och konferensanläggningar.
Vandrarhemmen har slagits ihop med inkvartering i skolor och logement.
I övriga boendeformer återfinns privatrum, på färja/fartyg, tåg, personbil
samt "andra".
Nedgången har hittills motsvarat i genomsnitt knappt 3 procent per år, men
de allra senaste siffrorna för januari t.o.m. juli 1999 visar på en
accelererande
nedgång för inrikes resor, nämligen -7 procent jämfört med föregående år.
Den totala nedgången från 1989 uppgår nu till 60,5 miljoner övernattningar,
motsvarande närmare en tredjedel av den ursprunglig volymen.
2.3.1 Svenskarnas utlandsresor
Av tabell 3 framgår att svenskarnas utlandsresor ökat med 13 miljoner
övernattningar sedan 1989. Det bör observeras att en stor del av
svenskarnas utlandsresor påverkar de ekonomiska uppgifterna om
näringen i nationalräkenskapernas turistkonto och att hushållens utgifter
för utlandsresor är mer än dubbelt så höga som för inrikes resor per dygn
räknat. Detta gör att nationalräkenskaperna inte förmår att fånga upp
sådana minskningar i det inrikes resandet, som motsvaras av uppgångar i
utlandsresandet.
Tabell 3: Utlandsresor
Miljoner övernattningar 1989 1998 Förändring
Tabell 3: (Fritidsresor 65,7 77,7 +12,0 +18% )
Källa: TDB
2.3.2 Ankommande utländska turister
För utländska turister är statistiken ofullständig, men det kan röra sig om
totalt cirka 19 miljoner övernattningar av vilka 8 miljoner redovisas av
SCB inom ramen för inkvarteringsstatistiken, som omfattar boende i
hotell, stugbyar, vandrarhem och på campingplatser. Denna uppvisar en
ökning för dessa boendeformer med totalt 6 procent för tioårsperioden
1989 t.o.m. 1998, eller i genomsnitt 0,5 procent per år. Ökningen ligger i
sin helhet på hotellen, övriga boendeformer har minskat.
Ytterligare 10,7 miljoner utländska övernattningar i andra boendeformer
uppmättes 1989/90 i en undersökning som genomfördes av dåvarande
Stiftelsen Sveriges Turistråd. I detta ingår bl.a. hyrda stugor samt boende hos
släkt och vänner. Siffrorna är mycket osäkra på grund av bristfälligt
underlag. Undersökningen upprepades 1994 av Styrelsen för Sverigebilden
efter det att kronans värde under vintern 92/93 sjunkit med 20-30 procent
mot dollarn och större europeiska valutor. Vid detta tillfälle uppmättes en
volym på 18 miljoner övernattningar. Uppgifter saknas om hur denna del av
den utländska marknaden sedan dess reagerat på kronans ökande värde.
Osäkerheten i den utländska turismen till Sverige omfattar alltså mer än
hälften av den uppskattade totalvolymen. (Tabell 4)
Totalt bedöms turismen i Sverige omfatta omkring 163 miljoner
övernattningar, av vilka svenskarna står för knappt 90 procent. Utöver
dessa övernattningsresor hör ytterligare 39 miljoner dagsresor till
turismen, 25 på fritiden och 14 i samband med arbete. Även dessa har
minskat mycket kraftigt under 90-talet. Dessutom förekommer ett
omfattande utländskt inresande över dagen, dels i samband med
gränshandel, dels med övernattning ombord på färjor.
2.3.3 Inkvarteringsstatistiken
Av tabell 5 framgår att endast en knapp fjärdedel av turismen omfattas av
inkvarteringsstatistiken från SCB. Denna del brukar något oegentligt
kallas för "kommersiella boendeformer", men det bör noteras att flera av
boendeformerna i tabell 2 också är kommersiella i den meningen att de
tillhandahålls antingen yrkesmässigt eller i varje fall mot betalning. Den
stigande volym som redovisas för hotell i inkvarteringsstatistiken utgörs
till omkring 80 procent av konjunkturbetingade resor i arbetet.
Motsättningen mellan denna siffra och uppgiften om sjunkande
hotellboende för svenskarnas inrikes fritidsresor är därför skenbar.
Inom ramen för SCB:s inkvarteringsstatistik görs också försök att indela
resenärerna efter resans ändamål. Turistdelegationen har i artiklar påpekat att
svenska fritidsresenärers hotellövernattningar ökat med 13 procent sedan
1989, tvärs emot den minskning på 20 procent som uppmätts i
Turistdatabasen. SCB uppger dock att deras indelning styrs av vilket pris
som erlagts och tidpunkten för besöket. Den som reser i tjänsten under ett
veckoslut eller sommartid och betalar ett rabatterat pris kommer därför alltid
att räknas som fritidsresenär. Metoden innebär att fler och fler registreras
som fritidsresenärer i takt med att tillgången på rabatterade hotellpriser ökar.
Skäl finns att tro att detta skett i betydande utsträckning under 90-talet.
Det bör också uppmärksammas att SCB:s hotellstatistik 1994 tillfördes
drygt 1 miljon övernattningar i kursgårdar och konferensanläggningar och
därför inte är fullt jämförbar längre tillbaka. Verklig ökning för hotellen är
alltså omkring 2,2 miljoner övernattningar eller 13 procent och för hela
inkvarteringsstatistiken 0,4 miljoner övernattningar eller 1 procent totalt för
tioårsperioden.
Tabell 5: Inkvarteringsstatistiken
Miljoner övernattningar 1989 1998 Förändring
Tabell 5: (Hotell *) 17,0 20,2 +3,2 +19% )
Källa: SCB
* Inkl 1 milj. övernattningar på kursgårdar och konferensanläggningar fr.o.m.
1994
2.3.4 Analys och slutsatser
Den stora nedgången för arbetsresor och den betydande uppgången för
hotellboende i inkvarteringsstatistiken kan indikera ett förändrat beteende
i företagen, där små- och egenföretagare minskat sina arbetsresor av
kostnadsskäl, medan större företag ökat dem under inverkan av den i
perioden stigande konjunkturen.
Statistiken ur TDB uppvisar även stora inkomstrelaterade skillnader i
hushållens resekonsumtion. De svenskar som har inkomster över
genomsnittet ökar sitt resande och byter även ofta inrikes semester mot
utrikes, medan de som har inkomster under genomsnittet minskar sitt
resande. Svenskarna tillbringade 5 fler nätter av sin fritid i bostaden under
1998 än 1989.
Detta minskande inrikes resande krymper kundunderlaget för tusentals
små service- och handelsföretag som betjänar turister under resan och på res-
målet. Den ekonomiska statistiken är alltför grovmaskig för att kunna fånga
upp detta och påverkas dessutom av både affärskonjunkturen och ökat ut-
landsresande. Eftersläpningarna i rapporteringen är betydande. För när-
varande finns statistik endast för åren 1990-1996. Detta innebär att möjlighet
saknas att jämföra utvecklingen under 90-talet med det sista året före skatte-
reformen, som kom att medföra stora förändringar för turistnäringens vid-
kommande.
Dessa förändringar har samband med Sveriges relativa prisläge i
förhållande till utländska resmål. I sin debattbok om tillväxten (Ds 1999:32)
pekar statsråden Björn Rosengren och Mona Sahlin på några varugrupper,
där Sveriges prisläge ligger markant högre än genomsnittet för EU:
Varugrupp Prisnivåindex EU=100
Tabell 6: (Mat, sprit och tobak 130 )
I uppräkningen ingår alla de tyngsta utgiftsposterna för semester i
Sverige, som alltså ligger 21-32 procent över EU:s genomsnitt.
Författarna anger som sin mening att detta hänger samman med bristande
konkurrens. Av bilaga 1 till SOU 1995:104 Svensk skattepolitik i teori
och praktik framgår dock snarare ett tydligt samband med skattereformen
då den 26-procentiga ökningen av hushållens kostnader för drivmedel
ledde till att Sverige blev mer "avlångt" i ekonomisk mening. Detta
minskade både resornas antal och längd i kilometer vilket medförde att
Norrlandslänen drabbades särskilt hårt.
Prishöjningarna ledde till ett snabbt bortfall av volym för turismen, vilket
till mindre del återhämtades i samband med frisläppandet av den svenska
valutan i november 1992. Utlandssemester blev då relativt sett dyrare än
semester inom Sverige, men den negativa utvecklingen har fortsatt sedan
kronan börjat stärkas igen efter 1995.
Utvecklingen understryker prisernas och valutakursernas stora betydelse
för svenskarnas konsumtionsmönster och för utlänningars vilja att semestra i
Sverige.
3 Den svenska turistnäringen
Turistnäringen består av drygt 8.000 företag fördelade på flera olika
branscher, bl.a. hotell och restaurang, flyg-, tåg- och bussbranscherna,
resebyråbranschen m.fl. Vissa av dessa, t.ex hotell och flygföretag, kan
sägas i huvudsak fungera som underleverantörer av tjänster till andra
sektorer i ekonomin, framförallt exportindustrin. Sådana branscher som
campingplatser, skidliftar, stugbyar och vandrarhem fungerar
huvudsakligen som leverantörer av rekreation till hushållen. Denna
tudelning av näringen bör hållas i minnet vid analysen av den
ekonomiska utvecklingen. Utöver dessa traditionella turistbranscher kan
mer än 10.000 företag i en rad andra branscher härleda en större eller
mindre del av sina intäkter från turism.
Som framgått av föregående avsnitt är den svenska turistnäringens
volymer till över 80 procent beroende av resor som inte är avdragsgilla och
till nästan 90 procent av en snabbt krympande hemmamarknad. Utvecklingen
har under det senaste decenniet inneburit att Sverige kontinuerligt tappat
marknadsandelar inom världsturismen. Eftersom någon motsvarande
försämring inte skett av Sveriges roll som exportnation så måste den
slutsatsen dras att nedgången i allt väsentligt ägt rum inom den del av
turistnäringen som levererar rekreation till hushåll.
*) I angivna värden ingår förutom all inrikes transport även svenskarnas
resor till utlandet och utlänningars resor till Sverige med svenskt tran-
sportföretag.
**) I angivna värden ingår även all förmedling av resor till utlandet.
3.1 Turismen i nationalräkenskaperna
Nationalräkenskapernas turistkonto finns redovisat fr.o.m. 1990 (tabell
6). Det bör noteras att uppgifter för året före skattereformen ej tagits
fram av Turistdelegationen samt att uppgifter för 1997 och 1998 ännu ej
är tillgängliga. De ekonomiska uppgifterna för de sex åren 1990-96 kan
därför inte relateras till de underliggande volymerna för tioårsperioden
1989-98 i tabell 2 ovan och volymerna var dessutom ungefär lika stora
1996 som 1990. Det stora volymbortfallet ägde rum mellan 1989 och 90
samt efter 1996 (se diagram). Kontot omfattar alla resor över 5 mil,
vilket innebär att det även innehåller många dagsresor, en del av
gränshandeln samt dessutom en stor del av svenskarnas ökande resande
till utlandet, vilket väger tungt på grund av transportkostnaderna.
Konsumtionen i tabell 6 fördelas med hälften på hushållen och med en
fjärdedel på vardera utlänningar samt svenskt näringsliv och
myndigheter. De senare väger alltså betydligt tyngre när turismen
redovisas i nationalräkenskaperna än när volymerna mäts med statistiska
metoder. Orsaken är hushållens högre priskänslighet, vilket ökar
benägenheten till egenproduktion av de tjänster man behöver. Bilism och
billiga logiformer med självhushåll dominerar hushållens konsumtion,
medan kollektivtransporter, hotell och restaurangtjänster konsumeras i
betydligt större utsträckning av övriga grupper, för vilka kostnaderna ofta
är avdragsgilla.
Av tabellen framgår att hela konsumtionsökningen (mätt i 1990 års
penningvärde exkl. skatter) faller på andra branscher än turistbranscherna,
framförallt varuinköp och bilreparationer, trots att den under perioden
stigande konjunkturen bort föranleda en betydande ökning för bl.a. luftfart
och inkvartering. Bakom minskningen för inkvartering kan dölja sig
sjunkande priser i hotellbranschen, men SCB:s tjänsteprisindex indikerar att
priserna stigit snabbare än KPI sedan 1995 och nedgången hänger därför
snarare samman med de stora volymbortfall för inrikes fritidsresor som
redovisas i tabell 2.
Det bör noteras att nationalräkenskaperna betraktar all svensk luft- och
sjöfart samt resebyråverksamhet som tillhörande den svenska turismen
oavsett resans mål. Det ökande resande till utlandet påverkar därför värdena i
positiv riktning, medan det minskande resandet inrikes påverkar dem
negativt endast i de fall där flyg- eller sjötransport använts. Det senare är
mer
sällan förekommande eftersom bilismen helt dominerar det inrikes resandet.
Turistkontot påverkas även av förändringar i svenska transportföretags
andelar av utländska marknader.
3.1.1 Produktion, produktivitet och bytesbalansen
Näringens produktionsvärden uppgick till 94 miljarder exkl. skatt under
det senast redovisade året (1996) och förädlingsvärdet var samtidigt 50
miljarder, vilket motsvarar 3.3 procent av BNP. Detta är mer än för jord-
och skogsbruket samt fisket tillsammans. Andelen har varit i stort sett
oförändrad sedan 1990. Inom den svenska turistnäringen finns 133 000
årsverken fördelade på 140.000 sysselsatta. Antalet årsverken har
minskat med 3 procent sedan 1990 medan antalet sysselsatta ökat med
knappt 1 procent.
I de traditionella turistbranscherna hotell, restaurang, persontransporter,
resebyråer, sjöfart och rekreationsverksamhet finns drygt 8.000 företag, vilka
1996 tillsammans svarade för 59 procent av produktionsvärdet och 69
procent av sysselsättningen. Resten fördelar sig på hushållens löpande
utgifter för fritidshus, industri (bl.a. driv- och livsmedel), reparationer
(bl.a.
bilar) samt turismrelaterad varuhandel inklusive gränshandeln. I dessa an-
gränsande branscher återfinns ytterligare något tiotusental företag, vilka
härleder någon del av sina intäkter från turismen.
Produktionsvärdet har ökat realt med 6 procent eller ungefär 1 procent per
år sedan 1990. Även här faller hela ökningen på andra branscher än
turistbranscherna, och det finns starka skäl att tro att det bakom siffrorna
döljer sig dels en uppgång för sådana företag som huvudsakligen fungerar
som underleverantörer till bl.a. exportindustrin, dels en nedgång för dem som
levererar rekreation till hushållen.
Produktiviteten varierar stort mellan turistbranscherna och de övriga
branscher som ingår i begreppet turistnäringen. För turistbranscherna var den
293 tkr i förädlingsvärde per årsverke 1996 och för övriga branscher 556 tkr.
Skillnaden speglar den höga andelen mänskligt arbete i de sysselsätt-
ningsintensiva turistbranschernas produktion. Produktiviteten har under 90-
talet ökat snabbt i turistbranscherna, vilket kan hänga samman med före-
tagens strategier för att klara den djupa svackan 1991-92, då 2.061 företag
med tillsammans över 10.408 anställda gick i konkurs (Nutek 1993:24).
Utslagning av företag som levererat rekreation till hushållen och överlevnad
för dem som levererar tjänster till bl.a. exportindustrin bör dock ha spelat en
stor roll.
Riksbanken noterar i sin rapport för 1998 att underskottet i resevaluta-
posten ökat från 24,9 miljarder 1997 till 28,0 mdr 1998, vilket försämrat
Sveriges bytesbalans i motsvarande mån. Försämringen är trendmässig och
har fortsatt under första halvåret 1999. Exporten var 1998 33,2 miljarder
kronor och importen 61,2 miljarder.
3.2 Generella förutsättningar för turistnäringen
I stort sett hela turistnäringen tillhör tjänstesektorn, av vilken den utgör
en åttondel. Den delar i alla väsentliga hänseenden sina generella
förutsättningar med denna. De traditionella turistbranscherna är
sysselsättningsintensiva och har därför relativt sett låg produktivitet.
Detta innebär att de hålls tillbaka av samhällets sedan lång tid etablerade
strävan att trygga exportindustrins tillgång på arbetskraft. Denna politik
har historiskt varit framgångsrik och verksamt bidragit till ökad
produktivitet och därmed ökad välfärd.
De två viktigaste förutsättningarna för turistnäringen är skattesystemets
inriktning mot hög beskattning av mänskligt arbete och den internationellt
sett mycket höga beskattningen av låginkomsttagare, vilket pressar upp de
nominella lönerna och därmed även arbetsgivaravgifternas absoluta storlek.
Detta har givit näringen ett mycket högt kostnadsläge i förhållande till
utländska konkurrentländer, vilket verkat kraftigt dämpande på efterfrågan
såväl från inhemska som utländska hushåll. Dessa har därmed stimulerats till
obeskattad egenproduktion, snarare än inköp av beskattade tjänster från
professionella producenter, vilket i sin tur haft en negativ inverkan på
skattebasernas storlek.
I direktiven till Tjänstebeskattningsutredningen konstaterade dåvarande
finansministern Erik Åsbrink att subventioner (i betydelsen skattelättnader) i
tjänstesektorn skapar välfärdsförluster. För att vara relevant förutsätter
resonemanget att alternativa sysselsättningsmöjligheter finns i andra mer
produktiva sektorer av ekonomin. Det mesta tyder nu på att inter-
nationaliseringen och den tekniska utvecklingen medför att exportindustrins
behov av arbetskraft kommer att fortsätta att minska oavsett såväl kon-
junkturer som marknadsandelar. Sysselsättningsmöjligheter i påtagligt mer
produktiva sektorer ser därför inte ut att stå till buds i någon större
utsträckning. Givet att detta förhållande består, så innebär lättnader för
tjänstesektorn därför välfärdsvinster, snarare än välfärdsförluster, så länge
arbetsmarknadens resurser inte utnyttjas fullt ut.
Det bör uppmärksammas att turistnäringen är en av de näringar som lätt
kan skapa ny sysselsättning utan stora utbildningsinsatser. Brister i arbets-
marknadens funktionssätt utgör dock hinder för turistnäringen på samma sätt
som för andra sektorer i näringslivet.
Turistnäringen är småskalig. Hela 80 procent av företagen är s.k. micro-
företag med färre än 10 anställda och av resterande del är praktiskt taget alla
småföretag med 10-100 anställda. Näringen påverkas därmed i betydande
utsträckning negativt av de storföretagsinriktade regelsystemen.
En ny inriktning av statens politik avseende tjänstesektorn och små-
företagande skulle enligt vår mening förbättra turistnäringens allmänna förut-
sättningar på ett avgörande sätt och därmed kunna lämna ett betydande
bidrag till både ökad sysselsättning och förbättrad bytesbalans.
En illustration till detta finns i boken Företagandets Villkor av docent
Magnus Henrekson (SNS Förlag 1996) där författaren påpekar att USA
1987/88 hade 7,1 procent av de sysselsatta i hotell- restaurangbranschen,
medan motsvarande siffra för Sverige var 1,9 procent. Redan en fördubbling
inom enbart denna bransch skulle därmed kunna innebära 70.000 nya jobb
och för hela turistnäringen 140.000.
3.3 För turistnäringen särskilda förutsättningar
Turistnäringen skiljer sig från t.ex. exportindustrin genom sitt stora
beroende av hemmamarknaden, vars utveckling är av avgörande
betydelse för företagens fortlevnad. Näringen har karaktären av ett
komplext leveranssystem, där de enskilda företagen inte alltid, eller ens
ofta, är medvetna om vilka övriga företag som betjänar den enskilde
konsumenten.
Den viktigaste särskilda förutsättningen för turistnäringens utveckling är
trenderna inom internationell resekonsumtion. Dessa går nu bort från de tre
"s:en" - sol, sand och (billig) sprit - i riktning mot mer upplevelsebetonade
semesterformer. I dessa spelar natur och kultur en allt viktigare roll. För ett
land som Sverige med kort sommar, svalt och fuktigt klimat, riklig tillgång
på vacker och lättillgänglig natur och en välskött kultursektor är detta utan
tvekan en gynnsam utveckling. Det bör dock påpekas att dessa produktions-
förutsättningar inte är unika för Sverige och att vi på detta område
konkurrerar med en rad andra länder. Åtskilliga av dessa har ett så mycket
lägre kostnadsläge att det uppväger även mycket höga transportkostnader.
Sveriges nordiska grannländer uppfattas ofta som främsta konkurrenter
inom turismen, vilket implicerar att Sveriges höga priser egentligen inte
skulle spela så stor roll. Detta bygger dock på en felsyn. De av den hårda
konkurrensen nedpressade priserna för internationella flygtransporter har
gjort att konkurrensen om fritidsresenärerna numera är global. Vårt läge mitt
i en högprisregion är därför ett problem, snarare än en fördel. Storslagna och
väl kommersialiserade naturupplevelser i USA är liksom uråldriga kultur-
minnen i Sydostasien och Sydeuropa svårare konkurrenter än våra grann-
länder.
Ogynnsamt är också Sveriges avstånd från Europas befolkningscentra,
vilket driver upp utländska konsumenters kostnader i tid och pengar för resan
hit. För att kompensera för detta skulle näringen egentligen behöva att
kostnadsläge något under genomsnittet. Som exempel på detta kan anföras
det stora bortfallet av förväntade deltagare för World Police & Fire Games i
Stockholm sommaren 1999. Till skillnad från vad som uppgivits i media
uppstod detta bortfall i Europa, vars poliser och brandmän uppenbarligen
fann kostnaderna för resan till och uppehället i Sverige prohibitivt höga.
Enbart logidelen betingade mellan 4.500 och 12.400 kr per person.
3.4 Turismens miljöfrågor. Ekoturism
Hushållens rekreationsresor står för 72 procent av alla resor över 5 mil.
Av dessa utgör bilresor 77 procent, tågresor 11 procent, bussresor 6
procent och flygresor 3 procent. Detta innebär att turismen lämnar ett
betydande bidrag till de miljöproblem som transporter orsakar.
Den mycket höga andelen bilresor demonstrerar de incitament som
skattesystemet skapar till obeskattad egenproduktion av de tjänster man
behöver för rekreationsresor, där själva transporten ofta är den för hushållen
enskilt dyraste komponenten. Kollektiva transportmedel, även i form av
biltåg, förutsätter hög insats av mänskligt arbete och framstår därför inte som
kostnadsmässigt intressanta för de flesta. En ändring av skattemodellen
skulle kunna ändra på detta förhållande och minska turismens luftutsläpp
genom en ökande andel kollektiva resor.
Det stigande intresset för semesterupplevelser baserade på natur och kultur
skapar en ökande belastning för miljön. Intresse för begreppet ekoturism har
därför ökat under senare år. Enligt den av The Ecotourism Society allmänt
accepterade definitionen innebär ekoturism "ett ansvarsfullt resande som
bidrar till skyddet av naturmiljöer och till lokalbefolkningens bästa".
Turistdelegationen påpekar i sin skrift "Hållbar turism" (1998) att
ekoturism vanligtvis omfattar akvititeter som äger rum med små grupper och
att den kräver ett högre kunskapsinnehåll. Världsnaturfonden har i sina "tio
budord för ekoturism" påpekat att verkligt kunniga guider är avgörande och
att resenärerna måste påverkas till en respektfull attityd.
Turismens miljöproblem får med detta en näringspolitisk dimension, efter-
som den typ av tjänster som Världsnaturfonden pekar ut som avgörande helt
och hållet består av mänskligt arbete med en kostnadsnivå som det stora
flertalet konsumenter finner avskräckande hög. Turistdelegationen konsta-
terar i sin skrift att svenskarnas betalningsvilja är låg för att konsumera
natur
och kultur i Sverige. Risken är därmed betydande att de generella förut-
sättningarna för tjänstesektorn kan komma att medverka till en ökande
miljöbelastning inom turismen.
3.5 Konkurrensförhållanden
3.5.1 Konkurrensverkets uppfattning
Konkurrensverket har i oktober 1998 till regeringen överlämnat en studie
av klagomålsärenden "Konkurrenshinder för småföretag". I denna sätter
man bl.a. ljuset på de problem som uppstår när företag tvingas
konkurrera med både offentlig näringsverksamhet och sådana andra
aktörer som erhåller skattefinansierat offentligt stöd i olika former. Man
citerar också en studie från Umeå universitet som visar att myndigheters
agerande på konkurrensmarknader kan få så allvarliga konsekvenser för
enskilda småföretag att de tvingas upphöra med verksamheten. Detta är
enligt Folkpartiets uppfattning helt oacceptabelt.
Konkurrensverket framför i rapporten sin principiella uppfattning att
myndigheter inte bör bedriva verksamhet på väl fungerande konkurrens-
marknader och efterlyser en precisering från statsmakternas sida under vilka
förutsättningar som sådant skall få ske. Man efterlyser också regler som
säkerställer att stöd inte snedvrider konkurrensen, hämmar eller omöjliggör
verksamhet i företagen.
Verket framförde liknande tankar i april 1995 i en rapport till Underpris-
sättningsutredningen, som senare samma år till regeringen framförde förslag
om förbud för kommuner mot otillbörligt konkurrenssnedvridande pris-
sättning, lagfästa preciseringar av den kommunala kompetensen och för-
bättrad kommunal redovisning samt straff för domstols- och lagtrots. Detta
ställer vi i Folkpartiet oss bakom fullt ut.
3.5.2 Regeringens uppfattning
Statsrådet Mona Sahlin uttalade i en interpellationsdebatt den 10
november 1998 att "varken kommunal eller annan offentlig
näringsverksamhet får slå ut jobb eller hindra tillväxtförutsättningarna i
privata företag". På tal om kommunal resebyråverksamhet instämde
Mona Sahlin i interpellantens synpunkt att det finns områden som
kommuner inte bör ägna sig åt och anförde som exempel "solarier, gym,
kaféer, bilreparationer osv." "Om det finns minsta risk för påverkan på
den privata sektorns utveckling bör kommunerna avstå från att bedriva
verksamhet på de områdena". Vi instämmer i dessa tankar, men noterar
med beklagande att de inte återfinns i verklighetens regeringspolitik.
Tyvärr så är verkligheten den rakt motsatta.
3.5.3 Konkurrenssnedvridning inom turistnäringen
De missförhållanden Konkurrensverket påtalat har bärkraft även inom
turistnäringen, där ett stort antal kommuner bedriver näringsverksamhet
inom ramen för sina turistbyråer, i kommunala stiftelser och i hel- eller
delägda bolag. Regelrätta bidrag till privata företag förekommer också,
bl.a. inom ramen för den svenska regionalpolitiken och EU:s
regionalpolitik. Det är angeläget att kontinuerligt följa utvecklingen just
när det gäller eventuella snedvridande effekter av olika regionalpolitiska
stöd. Även annan offentlig näringsverksamhet förekommer inom
området, framförallt i form av turistanläggningar av olika slag, bl.a.
campingplatser, hotell och restauranger. Syftet är ofta att stödja
turismens utveckling genom att förbättra serviceutbudet till besökarna
och t.ex. tillhandahålla uthyrningsstugor och paketresearrangemang,
men kan också vara att skapa en kompletterande finansieringskälla till
turistbyråerna. Verksamheten uppmuntras och stöds på olika sätt, även
ekonomiskt, av Turistdelegationen och av Sveriges Rese- och Turistråd.
Kommuner har på detta sätt och i strid med kommunallagen i flera fall
lyckats uppnå marknadsdominerande ställning. Detta har försvårat
nyetableringar och förhindrat uppkomsten av livsdugliga privata verk-
samheter. Vi delar både Mona Sahlins och Konkurrensverkets uppfattning att
detta är i högsta grad olämpligt och menar samtidigt att Folkpartiets förslag
om konkurrenspoliser och ökade anslag till Konkurrensverket för fler
självständiga utredningar bör beaktas i detta sammanhang.
3.6 Marknadsföring
I en forskningsrapport som utgivits av Turistdelegationen uppskattas den
totala storleken av turistnäringens marknadsföring till i storleksordningen
3 miljarder kronor årligen. På grund av hemmamarknadens helt
dominerande betydelse för näringen, utgör kostnader för internationell
marknadsföring sannolikt inte mycket mer än 350 mkr av detta. Stiftelsen
Sveriges Turistråd beräknade i slutet av 80-talet att näringen då satsade
ca 275 mkr på internationell marknadsföring. Detta förhållande bör
hållas i minnet vid bedömningen av dels statens anslag för
turistfrämjande åtgärder, dels olika utfästelser från Turistrådet om
hundratals miljoner i ökad finansiering från näringen i utbyte mot ökade
anslag.
4 Turistpolitikens mål
4.1 Historik
Statens mål för den turistfrämjande verksamheten har varierat över tiden.
Under 80-talet var målet att "utveckla turismen så att den ger största
möjliga effekter på ekonomi och sysselsättning - speciellt i glesbygden,
bättre bytesbalans samt ökad livskvalitet hos befolkningen genom
möjligheter till natur- och kulturupplevelser i Sverige".
Det dåvarande verkställande organet för politiken - Stiftelsen Sveriges
Turistråd - hade svårt att hantera dessa delvis motstridiga ekonomiska,
arbetsmarknads-, regional-, social- och rekreationspolitiska målsättningar.
Målet slopades 1991 och ersattes av ett i huvudsak näringspolitiskt mål för
Styrelsen för Sverigebilden som skapades för ändamålet "att sprida
information om Sverige utomlands och bistå med sådana marknadsförings-
insatser som kommer svenskt näringsliv och särskilt turistbranschen till
godo".
På förslag från regeringen ersatte 1994/95 års riksmöte detta mål i sin tur
med ett nytt: "Sverige skall ha en hög attraktionskraft som turistland och en
långsiktigt konkurrenskraftig turistnäring."
Detta mål kompletterades 1996-98 tillfälligt med ett sysselsättnings-
politiskt mål i samband med ett tilläggsanslag på 90 mkr till Sveriges Rese-
och Turistråd AB ur den s.k. sysselsättningsmiljarden. Under 1998 har
regeringen beviljat Turistrådet ett regionalpolitiskt motiverat tilläggsanslag
på 11 mkr som motfinansiering till EU-medel via Småföretagsinitiativet
avseende riktade åtgärder för turismen till och i stödområdena.
4.2 Aspekter på regional- och sysselsättningspolitiska
turistsatsningar
Motsättningen mellan regionalpolitiskt och sysselsättningpolitiskt moti-
verade satsningar på turism är värd att uppmärksammas. För att få
mätbara sysselsättningseffekter måste antalet kollektivresande,
hotellboende och restaurangätande turister öka. Sådana finns i större
mängder på fjärrmarknaderna men efterfrågar i första hand storstädernas
utbud av turisttjänster. För att man skall få regionalpolitiska effekter
måste antalet bilburna turister från Sverige och näraliggande europeiska
marknader ökas. Sveriges prisläge gör dock att dessa föredrar billigt
boende med självhushåll och detta ger därför inga större
sysselsättningseffekter. Denna motsättning kan endast lösas upp genom
en omläggning av politiken.
4.3 Ett nytt turistpolitiskt mål
Regeringen föreslår i budgetpropositionen att 1994/95 års mål bör ligga
fast. Vi delar inte denna uppfattning. Det speciella målet för
turistnäringen ligger i stort sett i sin helhet utanför turistpolitiken. Mål
och medel hålls därmed åtskilda, vilket är en mindre lämplig ordning. De
statligt finansierade organen på området har heller inga möjligheter att nå
det angivna målet oavsett anslagsnivå. Det bör därför omprövas.
Om de turistfrämjande åtgärderna framgent skall anses tillhöra närings-
politiken, bör målet därför omformuleras så att det kan nås med de medel
som anslås inom området: "Staten skall genom generella marknads-
föringsåtgärder förbättra förutsättningarna för export av svenska turist-
tjänster", synes oss mer realistiskt, men kräver på sikt en annan anslagsnivå
än den som regeringen nu föreslår. Detta rent turistpolitiska mål ligger i sin
helhet inom näringspolitiken.
4.4 Turistpolitiken som en del av utrikespolitiken
Ett alternativ till detta skulle vara att betrakta informationen om Sverige
som turistland som en del av utrikespolitiken och formulera målet:
"Utländska medborgare skall lätt kunna få information om Sverige som
turistland." För detta synsätt kan anföras att statens anslag till
verksamheten ligger i nivå med vad som anses vara god ton i det
internationella umgänget, d.v.s. att en stat är beredd att besvara frågor om
sig själv från medborgare i andra länder som planerar ett besök. Detta
implicerar ett mer passivt förhållningssätt till utländska marknader än
den offensiva och aktivt uppsökande marknadsföring, som i varje fall
tankemässigt ofta förknippas med Turistrådets verksamhet. Av tabell 7
nedan kan man sluta sig till att flera av Europas ledande turistländer
knappast har någon annan målsättning med sina anslag.
Ett sådant synsätt skulle logiskt utmynna i att den turistfrämjande
verksamheten överförs till utrikesförvaltningen. Detta skulle kunna medföra
betydande samordningsfördelar och effektivitetsvinster. Tanken på sådana
fördelar har vid flera tillfällen framförts i propositioner och utredningar och
den möjliga storleken av dessa vinster bör därför utredas.
5 Turistpolitikens medel och organisationsfrågor
Statens anslag för turismfrämjande åtgärder fördelas på två organ, den
statliga myndigheten Turistdelegationen (12 mkr 1999) och det av staten
delägda bolaget Sveriges Rese- och Turistråd AB (68 mkr 1999). Skäl
finns att överväga denna ordning.
5.1 Turistdelegationen
5.1.1 Uppgifter
Turistdelegationen bildades 1995 på regeringens förslag och har till
uppgift att "verka för att turistnäringens intressen på ett rättmätigt sätt
blir beaktade i samhällsplaneringen och i den statliga och kommunala
verksamhet som är inriktad på tjänster av betydelse för turismen samt
stärka samverkan mellan branschens företag och statliga och kommunala
organ. Huvudsyftet skall vara att stärka näringens konkurrenskraft.
Särskild vikt bör läggas vid samordningen av turist- och miljöpolitiken
och de åtgärder som staten vidtar inom ramen för närings-,
arbetsmarknads-, regional-, kultur-, utbildnings- och forskningspolitiken"
(prop 1995:177).
Myndigheten skall vidare bl.a. verka för att turismens utveckling sker på
ett för miljön och naturen hållbart sätt, följa utvecklingen, svara för
kunskapsutveckling, ha beställaransvaret för den statliga statistiken inom
området, medverka i utvecklingsarbete inom EU och även svara för viss
teknik- och metodutveckling samt göra utredningar för att stärka sam-
ordningen mellan statliga och kommunala åtgärder och branschens tjänster.
Vid bildandet fick man även i uppdrag att "ta fram ett handlingsprogram för
de mest angelägna åtgärderna för turismens utveckling".
5.1.2 Handlingsprogrammet
Det handlingsprogram regeringen beställt presenterades 1996 och speglar
en stark tro på möjligheterna att genom samverkan samt selektiva och
riktade åtgärder snarare än generell politik övervinna de allmänt
ogynnsamma förutsättningar som råder för tjänstesektorn och därmed för
turistnäringen. Varken dessa förutsättningar eller näringens
kostnadsproblem analyserades i programmet och nämndes endast i
förbigående i texten, vilket indikerar att statens huvudsyfte med
verksamheten "att stärka näringens konkurrenskraft" kanske inte
uppmärksammats fullt ut eller att det kommit i konflikt med andra
uppgifter som prioriterats högre.
Sedan näringen riktat kritik mot programmet i detta avseende, utfördes en
kartläggning av för turismen hindrande regler och bestämmelser, vilket
mynnade ut i dokumentet "Sundare förnuft" vilket ingivits till regeringen.
I handlingsprogrammet anvisas ökat samarbete mellan företag, mellan
myndigheter och mellan företag och myndigheter som ett sätt att stärka
turismen. Vi vill erinra om att samarbeten mellan företag innebär stora risker
för att s.k. samordnade förfaranden uppstår i strid med konkurrenslagens
bestämmelser. Detsamma kan sägas om samarbeten mellan sådana offentliga
organ som samtidigt bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privata
företag.
5.1.3 Turistdelegationen och företagsamheten
I branschmedia har uppgivits att någon nämnvärd samverkan mellan
Turistdelegationen och branschens företag inte förekom under arbetet
med handlingsprogrammet. I de olika referensgrupper som tillsattes kom
deltagare från den offentliga sektorn att helt dominera.
Särskilt anmärkningsvärd är uppgiften att tre deltagare av nio i en
referensgrupp för IT-frågor skall ha haft ett gemensamt ekonomiskt intresse i
arbetets utgång, utan att detta balanserats av företrädda konkurrerande
intressen. Detta uppges ha kommit att färga innehållet i ett av
handlingsprogrammets avsnitt, vilket i sin tur kan ha påverkat utformningen
av Turistrådets IT-projekt, till vilket riksdagen anslagit 20 mkr (se nedan).
Turistdelegationen har också kritiserats av NOU, Nämnden för offentlig
upphandling, för att på ett lagstridigt sätt ha diskriminerat en organisation
inom den privata sektorn till förmån för en konkurrent inom den offentliga
sektorn. Om dessa uppgifter stämmer är det anmärkningsvärt.
5.1.4 Turistdelegationen och kommunerna
I handlingsprogrammets avsnitt om rollfördelning ger Turistdelegationen
en nyckelroll åt kommunerna, när man skriver att "de lokala och
regionala turistorganisationerna bör utveckla strategier och program för
sina områden. Dessa program skall ansluta till de övergripande nationella
strategierna, omfattas av företagen och vara förankrade hos
lokalbefolkningen".
I en forskningsrapport från Göteborgs Universitets Handelshögskola och
Mitthögskolans Turismvetenskapliga institution (1998) konstaterar ekon.lic
Per Grängsjö emellertid att "idéer av detta centralbyråkratiska slag
misslyckades redan på 70-talet" och fortsätter: "Traditionell strategisk
marknadsföring är knappast möjlig eftersom turistorganisationerna helt
saknar befogenhet att styra utvecklingen på samma sätt som
marknadsavdelningen gör i ett företag. De har heller inte självklar tillgång
till företagens interna marknadsdata och kan därför inte analysera vilka
möjligheter resmålet har på marknaden. Eftersom det knappast går att
utveckla strategier av traditionellt slag inom ramen för den förhärskande
organisationstypen, sker detta heller inte. Uppemot hälften av landets
kommuner har över huvud taget varken strategi eller mål för sin
turistverksamhet." I rapporten konstateras också att "samarbetet mellan
kommuner och näringsliv verkar generellt sett vara av ringa omfattning".
5.1.5 Slutsatser
Regeringen skriver i budgetpropositionen att "det handlingsprogram som
Turistdelegationen utarbetat bör även fortsättningsvis utgöra en grund för
arbetet med att utveckla den svenska turistnäringen". Vi delar inte denna
uppfattning. Förutsättningarna för Turistdelegationen att förverkliga
handlingsprogrammet synes oss mot ovanstående bakgrund vara dåliga
och bör ersättas av en generell politik för hela tjänstesektorn, som syftar
till att pressa ned kostnaderna för tjänsteproduktion. Som illustration kan
anföras ett påpekande från docent Magnus Henrekson vid Industrins
Utredningsinstitut, att endast en tredjedel av priset för pappersmassa kan
härledas till skatterna, medan det för tjänster rör sig om ca två
tredjedelar.
Turistdelegationen har också kritiserats i massmedia för det glättade sätt på
vilket man presenterar den turiststatistik man är satt att svara för och som
ekonomiskt utgör en stor del av verksamheten. Framgångar på delområden
har konsekvent ägnats stor uppmärksamhet, medan det stora volymbortfallet
för det inrikes resandet och förlusten under 90-talet av marknadsandelar i
utlandet tonats ner. Turistdelegationens chef har i en artikel uppgivit att han
ser det som sin roll att ingjuta framtidstro i den svenska turistnäringen. Detta
kan - medvetet eller omedvetet - ha färgat urvalet av de fakta som
presenteras.
Den bild av näringens utveckling som förmedlats via massmedia stämmer,
som framgått ovan, dåligt med verkligheten. Skäl finns att tro att såväl
näringen som många politiska beslutsfattare ingivits en skev verklighetsbild,
vilket kan ha framkallat felaktiga strategibeslut. I handlingsprogrammet
pekas utveckling av mer sammansatta produkter ut som en metod för att
utveckla turismen. Detta förutsätter dock ökad insats av mänskligt arbete,
vilket är näringens svagaste punkt. Givet de förutsättningar som råder, kan
man med fog hävda att en rimligare strategi vore att utveckla turisternas
möjligheter till egenproduktion av tjänster. Bilsemester med självhushåll och
camping eller hyrd stuga är idag Sveriges enda internationellt
konkurrenskraftiga områden för rekreationsresor.
5.2 Sveriges Rese- och Turistråd AB
5.2.1 Bakgrund
Turistrådet är ett marknadsföringsbolag, som ägs till 50% av staten och
50% av Sveriges Rese- och Turistråds Intressenter AB. Bakom detta
senare bolag finns f.n. 200 aktieägare inom såväl den offentliga som
privata turistnäringen.
Turistrådet bildades 1995 varvid det kom att överta lokaler, utlands-
verksamhet och delar av personalen från det tidigare helt näringsägda
Swedish Travel and Tourism Council AB "Next Stop Sweden" som i sin tur
bildades 1992 och då övertog en del av de anställda, utlandskontoren och
vissa andra tillgångar från Stiftelsen Sveriges Turistråd, som lades ner
samma år.
5.2.2 Finansierings- och konkurrensproblematiken
Mellan staten och näringens bolag finns ett aktieägaravtal i vilket
näringen bl.a. utfäster sig att "ha som målsättning att medverka till att
medfinansiering lämnas för aktiviteter i bolaget i samma omfattning som
de aktieägartillskott som staten tillskjuter för verksamheten". Regeringen
har tidigare tolkat detta så att näringen skall bidra med lika stort belopp
som staten, vilket givit upphov till en tvist mellan bolagets ägare. Denna
har dock bilagts under våren 1999 och staten accepterar numera
näringens tolkning att staten skall ta det fulla ekonomiska ansvaret för
basverksamheten, som förbrukar 50-55 mkr av anslaget, medan näringen
skall medfinansiera marknadsprojekten till lika stor del, d.v.s. 13-18
mkr.
Kraven på medfinansiering flödar ur föreställningen att skalfördelar är
viktigare än konkurrens och att sådana fördelar kan nås genom en effektivare
samverkan mellan offentlig och privat sektor. Denna föreställning
kritiserades dock i en rapport 1995 från det internationella konsultföretaget
McKinsey & Co, som hävdar att konkurrens är viktigare än skalfördelar och
pekar ut den i Sverige vedertagna uppfattningen, som ett av skälen till den
svenska tjänstesektorns internationellt sett låga produktivitet.
Analyser i branschmedia visar att statens krav på medfinansiering kan ha
framtvingat arbetsmetoder inom Turistrådet som inger betänkligheter ur
konkurrenssynpunkt. Detta gäller inte minst de 90 extra miljonerna ur 1996
års "sysselsättningsmiljard", för vilka staten dessutom krävde 200-procentig
medfinansiering.
För att uppfylla kravet uppges Turistrådet ha arbetat i så nära samklang
med ett litet antal resursstarka storföretag och stora kommunala turist-
organisationer att dessa kan ha kommit att påverka Turistrådets prioriteringar
efter egna behov och önskemål. Det görs vidare gällande att flera av de
omkring 70 projekt som iscensattes med hjälp av 1996 års extra anslag
administrerats av enskilda företag och organisationer, vilka tillförts omkring
30 mkr för ändamålet. Detta är, om uppgifterna stämmer, utomordentligt
olämpligt ur konkurrenssynpunkt.
Inom ramen för ett av dessa projekt uppger ett av branschens nyhetsbrev
att en utländsk researrangör tillförts 0,7 miljoner kronor av statsmedel för att
organisera och samordna ett antal svenska kommunala verksamheters
marknadsföring av sin näringsverksamhet inom stugförmedlingsbranschen.
Flera privata småföretag uppges ha förlorat intäkter som en följd av detta.
I verksamheten ingår även ett projekt med att paketera turisttjänster, vilket
vållat protester från konkurrerande researrangörer i Sverige och utomlands.
En resekatalog har givits ut i Turistrådets namn, där ett enda företag svarar
för mer än två tredjedelar av innehållet och i sådana former att det utåt
kommit att framstå som Sveriges "officiella" arrangör av paketresor. Företag
företrädda i Turistrådets styrelse fungerar som underleverantörer i hälften av
dessa paketerbjudanden, vilka enligt Turistrådets uppgifter riktas mot 2000
utländska resebyråer och arrangörer.
Bakgrunden till detta projekt är Turistrådets uppfattning att det föreligger
brister i den globala distributionen av turisttjänster, vilka man anser kan
avhjälpas endast genom särskilda insatser avsedda att skapa kanaler för
distribution av den svenska turistnäringens tjänster vid sidan av de ordinarie.
Med tanke på den internationella resebyråbranschens väldiga omfattning,
synes oss denna uppfattning tillräckligt tveksam för att förtjäna en närmare
granskning. Risken är också betydande att verksamhet med denna strategiska
inriktning kan komma att snedvrida konkurrensen både inom och utom
landet.
5.2.3 IT-utveckling
Riksdagen bemyndigade 1995 regeringen att disponera 20 mkr för att
främja utvecklingen av informationsteknik inom främst mindre
turistföretag. Av näringsutskottets betänkande framgår att man önskade
stärka de små turistföretagen. Regeringen anvisade medlen till
Turistrådet med instruktionen att "bland åtgärderna skall ingå att
finansiera ett projekt som syftar till att utveckla ett informations-,
boknings- och ekonomisystem som kan få bred användning bland
branschens små och medelstora företag."
Turistrådet valde att genomföra sitt uppdrag genom att ställa 10 mkr ur
anslaget till en kommunägd researrangörs förfogande utan föregående
upphandling. Detta företag etablerade sig därefter som aktör i program-
varubranschen i konkurrens med en rad redan befintliga företag.
Efter en rad tekniska och ekonomiska problem såldes projektet dock i
december 1998. Den nya ägaren har offentligt deklarerat att man avser att
genomföra projektet med siktet ställt på behoven av paketering hos
framförallt större flygbolag. Den ursprungliga mottagaren av anslaget har
utan krav på återbetalning från Turistrådets sida kunnat tillgodogöra sig
försäljningsintäkten på 7 mkr för 51 procent av projektet.
Driftstarten har fördröjts till december 1999, och enligt uppgift har man
hittills efter tre år endast tecknat avtal med ett 20-tal kommuner och
kommunala bolag. Orsaken uppges vara det med hänsyn till subventionen
mycket höga priset. Funktionellt har man inriktat sig mot en snäv krets av
förmedlingsverksamheter, inte mot den produktion av transport- och logi-
tjänster som utgör turistnäringens helt dominerande del, såväl ekonomiskt
som i antal företag.
Resterande del av anslaget har av Turistrådet disponerats som förstärkning
av den egna informationsverksamheten mot utländska konsumenter med
hjälp av Internet, utan att man därigenom kommit att tillföra något som inte
redan var lätt tillgängligt från andra källor.
Risken är därför betydande att riksdagens önskan att främja IT-
användningen hos små turistföretag inte har några möjligheter att
förverkligas och detsamma torde gälla regeringens mål om bred anslutning
bland branschens små och medelstora företag. Det bör i detta sammanhang
uppmärksammas att Turistrådet i en skrivelse till regeringen gjort gällande
att de anvisade medlen (20 mkr) skulle ha varit för små för att genomföra
projektet. Enligt uppgifter från aktörer i programvarubranschen var anslaget
dock 5-7 gånger större än de belopp som privata aktörer investerat i
konkurrerande programvaruprodukter. I näringsutskottets betänkande i denna
fråga avvisade Folkpartiet den föreslagna satsningen.
5.2.4 Slutsatser
En mängd olika uppgifter indikerar att Turistrådets verksamhet kan ha
kommit att resultera i ett betydande inslag av selektivt stöd riktat till de
minst behövande företagen och kommunerna. Riksdagens intentioner kan
därmed ha kommit att åsidosättas. Var tyngdpunkten legat i de senare
årens verksamhet går inte att bedöma på grundval av de redovisningar
som lämnats, men sammantaget skapar det som är känt ett intryck av att
arbetet kan ha påverkats av ovidkommande faktorer och att detta kan ha
sin grund i ägarförhållandet och i regeringens medfinansieringskrav.
Frågan om hur anslagen till Turistrådet verkligen disponerats och hur
riksdagens beslut förverkligats bör utredas av Riksdagens revisorer för att
utröna dels om staten bör lösa in det näringsägda bolagets aktier i
Turistrådet, dels om kravet på medfinansiering från näringen bör ersättas
med ett förbud mot att sådan tas in i former som gör det möjligt för
finansiärerna att påverka verksamhetens inriktning.
Revisorerna bör också bedöma om effektivitetsvinster kan uppnås genom
sammanslagning av Turistrådet och Turistdelegationen, i former liknande
dem som gällde fram till 1991. Detta skulle i så fall förutsätta att staten
löser
in näringens del av aktierna i Turistrådet. Det är angeläget att även frågan om
en överföring av Turistrådets informationsverksamhet till Utrikes-
departementet skulle kunna skapa ökad effektivitet görs till förmån för en
utvärdering i detta sammanhang.
5.3 Statens anslag för turismfrämjande verksamhet
Såväl Turistrådet som företrädare för turistnäringen har vid olika
tillfällen framfört som sin uppfattning att anslagsnivån bör höjas till
minst den som gäller i våra grannländer. Detta innebär ett anslag på lägst
92 och högst 160 mkr.
European Travel Commission (ETC) har under 1999 publicerat en rapport
som utvisar medlemsländernas anslag för turistfrämjande åtgärder. Av tabell
7 framgår att Sverige tillhör de länder som satsar minst på turismen. Men om
man relaterar anslagen till de exportintäkter de förmodas generera, så blir
bilden en annan. Sveriges anslag motsvarar 0,21 procent av intäkterna. Detta
ligger i nivå med Storbritannien och Grekland och är dubbelt så högt som
anslagen i Frankrike, Italien och Tyskland.
Det bör noteras att anslagen i såväl Danmark som Norge och Finland ger
avsevärt sämre resultat än det svenska som är 470 USD i intäkt per statligt
anslagen euro. Danmarks 165 USD per statligt anslagen euro reflekterar en
kraftig minskning av turismintäkterna under senare år, vilket haft till följd
att
landet under 90-talet gått från 20:e till 36:e plats i WTO:s rankning av
världens turistländer, trots dubbelt så hög anslagsnivå som Sverige.
Tabell 7: Anslag till turism i Europa
Tabell 8: (Anslag/ milj. euro Intäkt milj USD Anslag/ intäkt Intäkt/ euro )
Källor: WTO, ETC, Nortra.
Frågan uppstår därmed om det finns något samband mellan statens
anslag för turistfrämjande verksamhet och landets intäkter från export av
turisttjänster. Detta har aldrig kunnat påvisas under de många år som
anslag utgått, och det bör noteras att statens anslag som mest uppgått till
knappt 4 procent av näringens egna samlade marknadsföringsinsatser och
av dess exportinriktade satsningar aldrig till mer än 30 procent.
Internationell konsumentmarknadsföring är förknippad med mycket höga
kostnader. En miljard per år har nämnts som ett minimum för att skapa en
allmän positiv bild av Sverige som resmål på de tio marknader med 650
miljoner konsumenter, som f.n. prioriteras (Norge, Danmark, Finland,
Tyskland, Storbritannien, Frankrike, Holland, Italien, USA och Japan).
Statens anslag har aldrig uppgått till ens en tiondel av den nivån, vilket i
stort
sett är vad som krävs för att besvara spontana frågor från utländska
konsumenter. Detta kan vara orsaken till att mätbara effekter aldrig
producerats. Tabell sju visar att detsamma torde vara fallet i de flesta andra
länder, av vilka några tillhör Europas ledande resmål.
Givet de ogynnsamma allmänna förutsättningar som råder för den svenska
turistnäringen är det emellertid i högsta grad osäkert, t.o.m. osannolikt, att
en
kraftigt ökad anslagsnivå skulle medföra en sådan ökning av turistnäringens
export och sysselsättning att satsningen skulle kunna bli samhällsekonomiskt
eller ens statsfinansiellt lönsam.
Vi vill inte avvisa tanken på ökade statliga insatser för att stimulera
efterfrågan på svenska turisttjänster i utlandet, men anser att kraftigt
förbättrade generella förutsättningar för turistnäringen måste till först. Det
är
också viktigt att utreda om den nuvarande organisationen är den mest
lämpade. Det är därför vår uppfattning att nuvarande anslagsnivå bör
behållas, intill dess de allmänna förutsättningarna för näringen kunnat
förbättras på ett avgörande sätt och att nivån lämnar utrymme för att
prioritera informationsverksamhet på fler marknader än de nuvarande på
bekostnad av aktiv marknadsföring, utan att detta nödvändigtvis medför
annat än positiva effekter.
6 Överväganden
Svenskarnas snabbt minskande inrikes resande inger oro för
turistnäringens framtid. Skäl finns att tro att det bakom eftersläpningen i
den ekonomiska statistiken och dess mycket grova indelning kan dölja
sig en påbörjad söndervittring av viktiga delar av turismens infrastruktur
- de tusentals små service- och handelsföretag, särskilt på landsbygden,
som gör det möjligt och lustfyllt att resa runt i Sverige i rekreationssyfte.
Dessa är nödvändiga för att Sverige skall kunna ta hem exportintäkter
från andra hushållsmarknader än dem som enbart efterfrågar
storstädernas utbud.
Näringens kostnadsnivå relativt utlandet har försämrats kontinuerligt under
90-talet, vilket kommit att utgöra en allt större belastning för bytesbalansen.
Det är naturligtvis inget självändamål att ha en turistnäring. Vi kan, i varje
fall teoretiskt, importera det vi behöver av rekreation genom att åka
utomlands, avstå från möjliga exportintäkter och sysselsätta turistnäringens
arbetskraft i andra sektorer. Erfarenheterna från länder med andra
beskattningsmodeller visar dock entydigt att en livskraftig turistnäring kan
sysselsätta en betydligt större del av befolkningen än vad som är fallet i
Sverige och att detta inte nödvändigtvis har något samband med klimatet.
Statens mål för turistpolitiken ligger i stort sett i sin helhet utanför det
näringspolitiska området och förutsätter en omfattande omläggning av
skatte- och arbetsmarknadspolitiken för att kunna förverkligas. Målet bör
därför omformuleras.
Verksamheten i både Turistdelegationen och Sveriges Rese- och Turistråd
AB inger betänkligheter i flera hänseenden. Den har nu bedrivits i fem år och
bör därför granskas och utvärderas för att utröna om inriktningen är den rätta
och om riksdagens intentioner förverkligats eller har förutsättningar att
förverkligas.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger Riksdagens revisorer till
känna vad i motionen anförts om behovet av att utvärdera
verksamheten i Turistdelegationen,
2. att riksdagen som sin mening ger Riksdagens revisorer till
känna vad i motionen anförts om behovet av att granska om
verksamheten i Sveriges Rese- och Turistråd AB bedrivits i enlighet
med riksdagens intentioner,
3. att riksdagen som sin mening ger Riksdagens revisorer till
känna vad i motionen anförts om behovet av att undersöka om
effektivitetsvinster kan uppnås dels genom en sammanslagning av
Turistdelegationen och Sveriges Rese- och Turistråd, dels genom att
överföra Turistrådets informationsverksamhet till Utrikesdeparte-
mentet,
4. att riksdagen som sin mening ger Riksdagens revisorer till
känna vad i motionen anförts om behovet av att bedöma om statens
mål för turismen är rimligt i förhållande till anslagna medel,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet att ersätta de strategiska riktlinjerna i
Turistdelegationens handlingsprogram med en generell politik av-
seende arbetskraftsintensiv tjänsteproduktion,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om turistnäringens konkurrensförhållanden i relation
till offentlig näringsverksamhet,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om den allmänna anslagsnivån för turistfrämjande
åtgärder.