Kommuner och landsting bedriver en omfattande näringsverksamhet.
Den sker både i traditionell förvaltningsform och i ett stort antal
kommunala bolag.
Det finns i dag över 1 500 kommunala och landstingskommunala bolag
med en sammanlagd omsättning på ca 130 miljarder kronor. Detta motsvarar
ca 30 procent av den primärkommunala sektorns sammanlagda omsättning.
Riktiga jobb och småföretag slås ut av skattesubventionerad kommunal
verksamhet. Det finns en lång rad exempel på näringsverksamhet som
bedrivs i bolag eller förvaltningsform med kraftiga skattesubventioner. Det
tvingar de privata småföretagen att konkurrera med verksamheter som
bedrivs på helt andra ekonomiska villkor. Småföretagarna tvingas att med
sina egna skattepengar betala den konkurrerande kommunala verksamheten.
Kommunal näringsverksamhet innebär ett stort risktagande för skatte-
betalarna.
En betydande del av den kommunala närings- och bolagsverksamheten
finns inom energi- och bostadsområdet. Det är områden som tidigare har
varit starkt reglerade och det kommunala risktagandet har därför varit
mycket litet. I dag är riskerna betydande, vilket vi ser exempel på i företag
som gått i konkurs.
Kommunala bolag och näringsverksamhet leder till att resurser tas från den
kommunala kärnverksamheten. När kommuner driver videouthyrning,
solarieverksamhet, kaféer, resebyrå och åkerier med hjälp av skattepengar
innebär det att pengar tas som annars kunde ha gått till skola, vård och
omsorg eller till att minska skatten för medborgarna.
Kommunala bolag är ett växande demokratiproblem. Medborgarna saknar
fullgod insyn och möjlighet att laglighetspröva en femtedel av den
verksamhet som garanteras av deras egna pengar. Alltför ofta söker
kommunerna genom bolagsbildningar att kringgå kommunallagens restrik-
tioner (offentlighetsprincipen, självkostnadsprincipen, lokaliseringsprincipen
och likställighetsprincipen) och ge sig ut på en marknad där de inte hör
hemma.
2 Kommuner skall inte driva näringsverksamhet
Genom utökad och korrekt upphandling av olika tjänster kan
kommunerna däremot medverka till ett bättre fungerande, lokalt
näringsliv. Ytterligare ett skäl till att kommunerna skall avstå från att
bedriva näringsverksamhet är svårigheter att upphandla korrekt när
anbudsgivarna består av både privata företag och egna förvaltningar eller
bolag.
De kommunala redovisningssystemen och kalkylmetoderna är inte gjorda
för att fastställa de verkliga kostnaderna för enskilda tjänster. Detta
försvårar
en korrekt anbudsgivning från egna resultatenheter och hotar konkurrens-
neutraliteten.
De flesta kommuner har börjat tillämpa ökad konkurrensutsättning för att
få ut mer av skattepengarna. Detta är tveklöst bra. Men konkurrensut-
sättningen sker ofta på ett felaktigt sätt. Avbrutna upphandlingar, gynnande
av egen verksamhet, dålig kostnadsredovisning och underprissättning är bara
några av de problem som uppstår.
Möjligheten för enskilda att klaga på dåliga och felaktiga kommunala
beslut är dessutom dålig.
De kommunala bolagen är hybrider. De lever i två olika världar som sällan
går att kombinera. Dolda subventioner är inte ovanliga och lägre
kapitalkostnader än konkurrenterna är legio till följd av kommunala borgens-
åtaganden. Flertalet kommunala bolag är underkapitaliserade men kan i
praktiken agera med den kommunala beskattningsrätten som eget kapital. I
realiteten kan kommunerna inte heller låta dem gå i konkurs, eftersom detta
skulle påverka berörda kommuners lånemöjligheter negativt.
Enligt vår uppfattning är bolagsformen främst motiverad som en för-
beredelse inför privatisering av tidigare kommunal verksamhet. I övrigt bör
den kommunala verksamheten bedrivas i förvaltningsform.
Vi anser att kommuner och landsting skall avveckla den närings-
verksamhet de bedriver och överlåta denna till den privata sektorn. Detta
gäller oavsett om näringsverksamheten sker i bolags- eller förvaltningsform.
En sådan förändring kommer att ta tid, dels beroende av omfattningen av
näringsverksamheten, dels beroende på den politiska viljan i de olika
kommunerna. Det är därför viktigt att genom ändrade lagar och regler se till
att skadeverkningarna av den kommunala näringsverksamheten begränsas
omedelbart. Det är vidare viktigt att snarast införa en lagstadgad
utmaningsrätt som ger företagare rätt att på lika villkor konkurrera med de
kommunala förvaltningarna.
3 Småföretagen hotas
Kommunerna utgör en väsentlig del av marknaden för de små lokala
företagen. Det gäller allt från elfirman som gör installationer och sköter
underhåll av de kommunala byggnaderna till bagaren som levererar
färskt bröd till skolbespisningen. För serviceföretagen som agerar på den
lokala marknaden kan kommunernas agerande bli avgörande.
Kommunerna har fått ett större ansvar för att avhjälpa öppen arbetslöshet,
ofta genom att engagera de arbetslösa i någon form av serviceverksamhet.
Sådan verksamhet konkurrerar ofta med privata företag, tex. caféer, bagerier
och tapetserarverkstäder. Kommunerna inser inte att de genom sitt agerande
hotar slå ut befintliga privata serviceföretag, ödelägga tillvaron för hårt
arbetande småföretagare och rejält försämra förutsättningarna för nya
företag.
I Kalix kommun drivs gym- och solarieverksamhet i anslutning till det
kommunala badhuset. De privata företagen som driver samma verksamhet
utan kommunala subventioner drabbas.
Stenungsunds kommun är ett talande exempel på hur det offentliga säljer
skattesubventionerade tjänster på den öppna marknaden. Företagarnas
Riksorganisation har kartlagt att konferenser, trädgårdsarbeten, gatu-
underhåll, städning, fastighetsunderhåll, svetsning och catering är kommu-
nala tjänster som säljs till privatpersoner och företag. Företag som inte kan
täcka sina kostnader med skattebetalarnas pengar drabbas av kommunernas
osunda konkurrens.
4 Riskerna är stora
En betydande del av den kommunala näringsverksamheten och bolags-
verksamheten finns inom energi- och bostadsområdet. Det är båda
områden som tidigare har varit starkt reglerade och därigenom har det
kommunala risktagandet hittills varit mycket litet. Den el som
exempelvis det kommunala kraftvärmeverket producerade och
distribuerade var kommunmedborgarna tvingade att köpa. Därmed var
kommunens energibolag alltid garanterade att få täckning för sina
kostnader.
De kommunala bostadsbolagen byggdes upp utan krav på finansiellt
sparande. Både bostäder och energi är områden som kräver långsiktighet i
investeringar, mycket stor kapitalbindning och därmed högt risktagande. I
dag är både el- och bostadsmarknaderna avreglerade till betydande delar och
därmed ökar det kommunala risktagandet. Många kommunala bostadsbolag
står numera med många tomma lägenheter samtidigt som de saknar
finansiella tillgångar.
I Karlskoga byggdes i början av 1990-talet en gasoleldad elproduktion vid
det kommunala värmeverket. Eftersom elpriset inte steg som man räknade
med vid byggandet och bränsleskatterna förändrats, har man i dag inte råd att
använda anläggningen. De rörliga kostnaderna täcks inte av elpriset. 1998
såldes halva energibolaget inklusive gasolpannan. I samband därmed
värderades gasolanläggningen och den totala förlusten för kommunen för
denna anläggning kunde summeras till 400 miljoner kronor.
5 Resurser tas från vård, skola och omsorg
Kommunala bolag och kommunal näringsverksamhet innebär
regelmässigt att resurser används som annars kunde ha gått till skola,
vård, omsorg eller till skattebetalarna i form av lägre skatt. De
kommunala bostadsbolagen är ett exempel på hur hundratals miljoner
plöjs ner i kommunala bolag för att täcka förluster.
Även när kommuner driver biluthyrning, drivmedelsförsäljning,
fordonstvätt och videouthyrning till privatpersoner och företag med hjälp av
skattesubventioner innebär det att pengar tas som annars kunde gå till den
kommunala kärnverksamheten.
När Örebro läns landsting under åratal drivit den starkt skatte-
subventionerade Åkerby kursgård har det varit ett medvetet val av lands-
tingsmajoriteten att pengarna behövts bättre i kursgården än i sjukvården.
6 Kommunala bolag och koncerner - ett växande
demokratiproblem
Det har blivit allt vanligare med kommunala bolag och
koncernbildningar där kommunal verksamhet som inte har stöd i lagen
kan bedrivas. Det är heller inte ovanligt att såväl privat som kommunal
näringsverksamhet ges kommunalt stöd på ett sätt som ligger i
utmarkerna av den kommunala kompetensen. Det är inte ovanligt att
privata företag blir utkonkurrerade av kommunal verksamhet som både
är skattesubventionerad och olaglig. Företagaren som tvingas betala den
konkurrerande kommunala verksamheten med sina egna skattepengar
kan normalt inte begära en prövning om verksamheten är lagenlig.
Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att i förvaltningsform
eller via bolag gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster som ligger i
kommunallagens utmarker kan visserligen en invånare i kommunen eller
landstinget begära laglighetsprövning genom att överklaga beslutet. Det finns
emellertid ett antal problem vid laglighetsprövningen:
- Det krävs ett formellt kommunalt beslut att överklaga. Om en kommunal
enhet t. ex. inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden,
utan något formellt beslut om saken, finns inte något beslut som kan
laglighetsprövas.
- Det krävs att överklagandet sker inom tre veckor efter beslutets justering.
Om exempelvis kommunen anslår pengar till ett kommunalt bolag som
efter en månad visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt, kan
beslutet inte längre överklagas.
- Beslut som fattas av kommunala företag kan normalt inte överklagas.
- En kommun kan inte tvingas att rätta sig efter ett beslut i samband med
laglighetsprövning. Om kommunen vägrar rätta beslutet och det inte rör
myndighetsutövning, finns inte någon straffrättslig eller civilrättslig
sanktion att tillgripa mot kommunen.
- Konkurrensverkets erfarenheter från de ärenden som anmälts dit är
alarmerande. I flera fall är det omöjligt att överklaga driften av närings-
verksamhet i offentlig regi eftersom verksamheten startats genom infor-
mella beslut. Regeringen bör därför ges i uppdrag att föreslå förändringar
av kommunallagen med följande utgångspunkter:
- Att stärka medborgarnas möjligheter till laglighetsprövning av
verksamhet som drivs av kommun, landsting eller kommunala bolag.
- Att göra det möjligt att överklaga verksamhet oavsett om verksamheten
baseras på ett formellt beslut, oavsett om verksamheten bedrivs i ett
kommunalt bolag eller i förvaltning.
- Att införa ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall kommunen inte
rättar ett upphävt beslut.
7 Konkurrensen skall ske på lika villkor
Drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverket riktar sig mot
kommuner, landsting och statliga organ. En del handlar om hur
kommuner och landsting gynnar sina egna förvaltningar och bolag vid
upphandlingar. En allt större del gäller den offentliga sektorns
ohämmade expansion på den öppna marknaden, hur
skattesubventionerade kommunala bolag med dumpade priser
konkurrerat ut privata småföretagare.
Konkurrensverkets möjlighet att ingripa med hjälp av konkurrenslagen är
närmast obefintlig. Konkurrenslagen gäller företag och är inte tillämplig för
den offentliga sektorns konkurrenssnedvridning. Det finns stora brister i
konkurrensneutralitet mellan offentlig näringsverksamhet och privata bolag.
Dessa brister kan och behöver åtgärdas genom skärpta krav på upp-
handlingar, redovisningar och affärsmässighet.
Offentlig verksamhet har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning till
vad som krävs i en konkurrenssituation. Det är vanligt att olika verksamheter
drivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. Risken är då påtaglig
för att den konkurrensutsatta delen subventioneras av den icke konkurrens-
utsatta verksamheten.
I vissa fall tycks myndigheters agerande främst syfta till att öka
myndighetens intäkter. Det gäller t.ex. när kommunala aktörer säljer tjänster
på den konkurrensutsatta marknaden utan att låta den delen av verksamheten
som tillhandahålls kommunen eller landstinget utsättas för konkurrens.
Sverige måste också inom EU verka för att konkurrenslagstiftningen
omarbetas så att den skall kunna tillämpas på dessa situationer.
Sedan 1976 köper Piteå kommun renhållningstjänster från sitt eget bolag
utan att ta in anbud från andra företag. Det snedvrider konkurrensen och
strider mot lagen, konstaterar Konkurrenskommissionen som granskat
kommunens agerande. Enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) är
kommunen numera skyldig att vid entreprenader låta andra företag
konkurrera på lika villkor. Även av Piteå kommuns tidigare gällande upp-
handlingsreglemente framgick att konkurrensmöjligheterna skulle utnyttjas.
Trots detta har kommunen gett sitt eget bolag monopol på renhållnings-
tjänster.
Inom ramen för projektet Pensionärsservice erbjuder Luleå kommun
tjänster som ligger utanför den vanliga hemtjänstens område. Genom att
tillhandahålla bl a städtjänster, trädgårdsarbete och snöskottning till starkt
subventionerade priser snedvrids konkurrensen. Det strider mot lagen.
En lagstadgad utmaningsrätt bör införas. Den skall innehålla en skyldighet
för kommuner att upphandla varje verksamhet, förutom myndighetsutövning,
i konkurrens när en företagare så begär. Enskilda och företag ges på detta sätt
en möjlighet att utmana den offentliga sektorns verksamheter. Förutom ökad
effektivitet och konkurrens öppnas stora möjligheter till fri företagsamhet
inom det som tidigare varit offentliga monopol. Regeringen bör ges i
uppdrag att återkomma med förslag till lagutformning.
Upphandling skall ske på lika villkor. Olika former av skattesubventioner
skall inte få förekomma. Det är viktigt att ändra lagstiftningen för att åtgärda
problemen. I lagen om offentlig upphandling (LOU) bör det införas en regel
som gör offentlig näringsverksamhet olaglig om den inte beslutats formellt
av riksdag, kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige. LOU bör vidare
kompletteras så att det införs lagkrav på att all verksamhet där förutsättningar
finns skall upphandlas i konkurrens. Dessutom bör LOU kompletteras med
ett krav på att affärsmässighet skall gälla vid avbrytande av upphandling
samt ändras till att gälla även inköp från egenregiverksamhet.
En lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör införas, med
krav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annan
verksamhet.
Det offentliga måste utsätta den egna verksamheten för konkurrens innan
tjänster får erbjudas den öppna marknaden.
Konkurrenslagen bör utvidgas till att gälla även när myndighetens beslut
inte varit ett led i en företagarroll, t ex stödgivning, samt till att gälla vid
interna köp.
8 Hemställan
8 Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att kommuner inte skall bedriva närings-
verksamhet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om de finansiella riskerna med kommunal närings-
verksamhet,1
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att kommunal näringsverksamhet hotar små-
företagen, 2
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ändringar i lagen om offentlig upphandling, 1
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ändringar i konkurrenslagen, 2
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ändringar i kommunallagen,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en lag om konkurrensneutralitet, 1
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om lagstadgad utmaningsrätt. 1
Stockholm den 4 oktober 1999
Per Westerberg (m)
Karin Falkmer (m)
Ola Karlsson (m)
Ola Sundell (m)
Stefan Hagfeldt (m)
Jan-Evert Rådhström (m)
Sten Tolgfors (m)
Jan Backman (m)
Mikael Odenberg (m)
Olle Lindström (m)
1 Yrkandena 2, 4, 7 och 8 hänvisade till FiU.
2 Yrkandena 3 och 5 hänvisade till NU.