Det är en viktig uppgift att förnya vårt land på ett sådant sätt
att delaktigheten omfattar alla. Sådana förändringar är
nödvändiga för att Sverige skall bli ett samhälle där
passiviserande utanförskap kan vändas till aktivt
medborgarskap och där beroende och avståndstagande kan
ersättas av personlig frihet och värdighet.
Människors delaktighet i det svenska samhället har minskat till följd av det
allt tydligare utanförskap som framför allt kommit att drabba invandrare.
Många av Sveriges nya medborgare står helt eller delvis vid sidan av det
svenska samhällslivet. Bidragsberoende och arbetslöshet bland invandrarna
är ett mycket påtagligt problem.
Moderata samlingspartiets syn på demokratin är frihetlig. Den bygger på
övertygelsen att demokratin skall tjäna varje människas möjlighet att
förverkliga sina personliga ideal.
Debatten om demokratin
Debatten om de svårigheter folkstyret i dag möter följer
olika spår. Ett, närmast representerat av "demokratiminister"
Britta Lejon, utgår från den felaktiga föreställningen att ett
falnande folkligt engagemang för politiken och det politiska
livet först och främst bör organiseras bort. Exempelvis har
statsrådet ställt sig positivt till tanken att införa medborgerlig
motionsrätt till kommunfullmäktige och fört grumliga
resonemang om röstplikt som något som skulle kunna
komma i fråga.
Den statliga demokratiutredningen söker sig fram längs öppnare vägar. I
utredningens hittills publicerade rapporter finns stundtals en betydande
vidsyn och ett uttalat intresse för att se de nya villkor som den svenska
demokratin står inför. Demokratiutredningen skall redovisa sina ställnings-
taganden i början av år 2000 och det återstår att se om de fria debattörernas
tankar och förslag också kommer att reflekteras i utredningens slutsatser.
Den del av demokratidebatten som berör grundlagen har helt nyligen fått
ett forum i en utredning om vissa delar av regeringsformen (RF). Ut-
redningen är emellertid mycket begränsad. Regeringen anser uppenbarligen
att grundlagen i allt väsentligt är tjänlig i sin nuvarande utformning eftersom
utredningen endast skall analysera vissa EU-relaterade frågor samt överväga
om grundlagens bestämmelse avseende äganderätten och dess motiv står i
överensstämmelse med varandra. Detta begränsade perspektiv står i stark
kontrast till de brister i författningen som den offentliga debatten pekat på.
Det är en ofrånkomlig slutsats att de ansatser till förnyelse av folkstyrets
villkor som det officiella Sverige hittills presterat är ytliga och undviker de
mer grundläggande frågor som en insiktsfull analys måste aktualisera. En
sådan slutsats innebär inte i sig något förordande av drastiska och
omedelbara förändringar av demokratins arbetsvillkor. Tvärtom kan en
successiv förnyelse vara att föredra framför en enstaka, stor reform. Att söka
svaren på de mer grundläggande frågorna är likväl nödvändigt om en riktig
kurs skall kunna tas ut och risken för pseudoreformer undvikas.
Mot denna bakgrund ges i det följande några viktiga utgångspunkter för
den fortsatta diskussionen om den svenska demokratins förnyelse. Gemen-
samt för dessa utgångspunkter är att de belyser demokratiproblemen från ett
vidare perspektiv än det strikt formella.
Globaliseringen
Den svenska demokratin är historiskt en nationell demokrati.
Våra institutioner utgår från att vi är herrar i vårt eget hus. I
dag är Sverige emellertid en del av ett internationellt
samfund vars erbjudanden når snart sagt varje människa.
För enskilda människor öppnar globaliseringen också nya exit-möjligheter
från den gamla nationalstaten. Många, inte minst unga, utnyttjar redan
möjligheten att bo och verka i ett annat land.
Ännu viktigare är att globaliseringen och IT-utvecklingen gör det möjligt
att bli delaktig i andra länders fördelar utan att vi nödvändigtvis behöver
flytta från Sverige.
"Den nya utvandringen går inte över hav och stäpp. Man kan lägga sitt
brunnslock till rätta, stänga luckorna på stugan och se båtarna segla i väg mot
väster, men ändå befinna sig i den nya världen." skriver Marika Ehrenkrona i
Dagens IT (24/2 1999).
Det säger sig självt att villkor av detta slag får djupgående konsekvenser
för den tidigare, nationellt präglade demokratin. För många är förut-
sättningarna för att söka sig en egen bättre framtid vid sidan om de gängse
strukturerna drastiskt bättre i dag än för bara några år sedan. Inte minst
erbjuder Internet nya möjligheter till gemenskap, kommunikation och
kontakt som uppfattas som lovande och inspirerande medan den nationella
politiken och demokratin mera har fått drag av hinder, svårigheter och
isolering.
Den institutionella samverkan växer nu också, inte minst inom EU. Genom
internationalisering har det demokratiska systemet tillförts ytterligare en
nivå. Även på denna nivå måste medborgarna ges möjlighet till inflytande
och delaktighet. Inom ramen härför är det också av vikt att en klar
arbetsfördelning etableras. Subsidiariteten bjuder också att inte i grunden
nationella beslut onödigtvis förs över till EU-nivå.
Internationaliseringen innebär inte att nationalstaten förlorat all betydelse.
Det nationella kommer även fortsättningsvis att spela roll, men som en del av
en mera mångfaldig demokratisk struktur. Inte minst i det sammanhanget
finns det skäl att understryka den lokala, demokratins betydelse.
Den överbelastade politiken
I det demokratiska samhället överlämnar medborgarna
beslutanderätten över vissa gemensamma angelägenheter till
sina valda ombud. Detta sker därför att det framstår som
uppenbart - eller i vart fall troligt - att angelägenheterna
härigenom sköts bättre än om varje människa själv fick ta
beslut och ansvar. Det offentliga hämtar således sin
legitimitet ur den rätt som enskilda människor mer eller
mindre frivilligt avstått.
En sådan demokratisyn är starkt förpliktande. Överlåtna uppgifter måste av
det allmänna ombesörjas i enlighet med utställda löften och med högsta
kvalitet. Brister det i något av dessa hänseenden riskeras tilltron till hela
det
demokratiska systemet. Det är knappast någon överdrift att påstå att i dagens
Sverige brister såväl fullföljandet av utställda löften som de offentliga
beslutens kvalitet. Att så många vänder politiken ryggen kan i hög grad för-
klaras av att demokratins karaktär av kontrakt mellan väljare och förtroende-
män blivit alltmer diffust.
När kontraktsidén inte längre är synlig och respekterad finns inte längre
några spärrar mot den ohämmade expansionen av politikens verkansområde.
Politikens "självspelande piano" leder inte bara till att mer än vad som är
rimligt flyttas från den enskildes till det offentligas beslutssfär. Det leder
dessutom till att de uppgifter det offentliga anförtros sköts allt sämre. När
för
mycket ansvar centraliseras blir det ofrånkomliga resultatet inte bara
individuella frihetsförluster utan också kvalitetsbrister. Det offentliga klarar
helt enkelt inte av att leverera det som utlovats. Det föder en naturlig och
välmotiverad misstro mot den som har lovat så mycket men levererar så litet.
Kvalitetsproblemet understryks av att mycket i politiken fungerar enligt
gamla normer. Liten hänsyn tas till globaliseringens konsekvenser och till
den snabbhet med vilken utvecklingen i dag sker. En överbelastad politik
som arbetar med förlegade metoder är en drivbänk för ett missnöje som inte
låter sig botas av skenåtgärder.
Ett nytt Sverige
Globaliseringens och det brustna kontraktets utmaningar
kompletteras av den stora omvandlingen av vårt land till ett
mångkulturellt samhälle. Den omställningen - som skulle
kunnat innebära en enorm hävstång till en ny vitalitet - har i
Sverige skötts exempellöst illa. Resultatet av detta är bl.a.
ökade spänningar mellan grupper och att mycken förmåga i
dag ligger för fäfot. Invandrarnas deltagande i de
demokratiska processerna är ofta lågt, på gränsen till
obefintligt.
Utanförskapet har många orsaker. De viktigaste ligger bortom den
formella demokratin, nämligen i det svenska samhällets uppbyggnad i stort.
Det är svårt att komma till sin rätt, att få ta initiativ och att få ta ansvar.
Även
om "klientifieringen" inte formellt sammanhänger med de demokratiska
institutionerna får den påtagliga och allvarliga demokratiska effekter. Den
leder till en oacceptabel skiktning av Sverige och till att respekten för
demokratins värden urholkas.
En bred demokratisering av Sverige
Globaliseringen, den överbelastade politiken och det
tilltagande utanförskapet nödvändiggör en bred analys och
åtgärder på flera plan. Utgångspunkten för sådana åtgärder
måste vara att återknyta till den grundläggande
föreställningen om demokratin som ett kontrakt mellan
enskilda människor och det allmänna. Ett sådant
förhållningssätt är så mycket mer naturligt eftersom bl.a. den
allt högre utbildningsnivån i vårt land gjort det lättare för var
och en att ta huvudansvaret för sin egen framtid. Paradoxalt
nog tar politiken i dag en extremt stor plats, trots att
människors förutsättningar att ta eget ansvar aldrig har varit
större än nu.
Det demokratiska reformarbetet bör följa flera parallella linjer:
- Globaliseringen gör det nödvändigt att till de svenska demokratiska
strukturerna lägga också europeiska och internationella. Utgångspunkten
måste vara att skapa frihet och möjligheter, inte att ytterligare tynga redan
alltför omfattande offentliga åtaganden. Den europeiska beslutsstrukturen
måste vara tydlig så att ansvar kan utkrävas där besluten fattas.
- Det behövs en ny relation mellan enskilda människor och det offentliga.
Politikens verksamhetsområde kan inte definieras på samma sätt i dag som
vid det demokratiska genombrottet för snart hundra år sedan. Det behövs
mindre politik än förr, samtidigt som den politik som behövs måste vara
annorlunda utformad. I en snabbt föränderlig värld kan inte politiken ha
ambitionen att lägga allt till rätta utan skall snarare bistå med nödvändiga
verktyg så att människor kan ta mera ansvar själva.
- Kampen mot utanförskapet måste vinnas om inte Sverige oåterkalleligt
skall falla isär. Det kräver att vårt land öppnar sig för initiativ, kreativitet
och företagsamhet i dessa ords allra vidaste bemärkelse. De mänskliga och
demokratiska vinsterna av sådana förändringar är gagneliga för hela det
svenska samhället, men särskilt viktiga för alla som i dag inte får chansen
att komma till sin rätt.
En demokrati som tillåts utvecklas på grundval av den här
presenterade synen kan bli mer mångfasetterad och djupare
än dagens. Den accepterar och uppmuntrar människors
olikheter samtidigt som den tillmäter alla människor respekt,
lika värde och rätt.
Frihet och maktdelning
En mer mångfasetterad syn på demokratin får också
konsekvenser för hur den författning som anger
samhällslivets grundläggande regler skall vara utformad.
Dagens grundlag från 1974 tillkom under en tid då den allt
omfattande politiken stod i zenit. Den representerar därmed
snarast ett slags final på en utgående tidsepok än inledningen
till en ny. Den behöver därför förändras för att ge större
utrymme för enskildas frihetssträvanden, vilja att ta ansvar
och intresse av att mer direkt kunna påverka skötseln av de
gemensamma åtagandena. Ett starkare värn av den enskildes
rättigheter och flera inslag av maktdelning verkar i denna
riktning.
I det följande lämnar Moderata samlingspartiet en rad förslag för att
åstadkomma detta. Förslagen skall ses som en del av en större demo-
kratisering av det svenska samhället.
Fri- och rättigheter
Starkare skydd för den enskildes rätt
Fri- och rättighetsskyddet reglerar förhållandet mellan den enskilde och det
allmänna och syftar ytterst till att dra upp gränser för hur stor
handlingsfrihet
statsmakterna skall ha gentemot medborgarna.
Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter - också
när detta måste ske på statens egen bekostnad - är en fråga som rymmer
betydligt mer sprängkraft idag än för bara några år sedan. Detta beror på att
Sverige numera medverkar i och accepterar den internationella rätts-
ordningen på ett mer aktivt sätt än tidigare. Sverige är nu medlem i EU och
svensk rättsordning är därmed integrerad med EG-rätten. Sedan den 1 januari
1995 gäller också Europakonventionen som svensk lag. Vidare har Sverige
sedan drygt 10 år tillbaka en rättsprövningslag som möjliggör prövning av
förvaltningsbesluts laglighet.
Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och
mänskliga rättigheter, som EU och Europakonventionen bygger på och som
vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat spel-
rummet för att inskränka den enskildes rätt.
Den enskildes fri- och rättighetsskydd har till viss del också förstärkts
genom införandet av 23 § i regeringsformens andra kapitel. Bestämmelsen
föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med
Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Bestämmelsen är emellertid
formellt bara en anvisning för lagstiftaren och ger inte ett skydd som är
likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Konventionen
omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som
2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes
fri-
och rättigheter vore därför att anpassa konventionens rättighetsskydd till
regeringsformens högre skyddsnivå.
Inte heller de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter
ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Exempelvis är
skyddet för äganderätten och näringsfriheten svagare än skyddet för sådana
fri- och rättigheter som t.ex. yttrande-, informations-, mötes-, demonstra-
tions-, förenings- och religionsfriheterna. Sverige skall vara ett land där
mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Enligt Moderata samlings-
partiet bör grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara lika starkt
oavsett vilka fri- och rättigheter det gäller. Detta innebär att de mindre
skyddade fri- och rättigheterna måste jämställas med de starkare. Härigenom
skulle betydelsefulla förstärkningar av de enskildas rättigheter kunna uppnås.
Bland annat skulle de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 §
andra stycket RF bli tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten.
En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för att
tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare
skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn
till det ändamål som har föranlett dem, och begränsningen skulle heller inte
få göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot
mot den fria åsiktsbildningen.
Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som
bäst gagnar demokratin och folkstyrelsens princip. Enligt Moderata
samlingspartiet bör ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima
intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut
om lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och
rättigheterna. Detta kan ske genom att låta reglerna om särskilt
beslutsförfarande i 2 kap. 12 § tredje stycket RF bli tillämpliga. Härigenom
skulle en riksdagsminoritet om endast en sjättedel av ledamöterna i
kammaren alltid kunna tvinga fram ett års uppskov med en i och för sig
tillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet
härigenom påtagligt skulle stärkas medför en sådan reform att det byggs in
en välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan
ordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande
innan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras.
Yttrandefrihet och rätten till fri åsiktsbildning utgör omistliga hörnstenar i
ett demokratiskt samhälle. I Europakonventionen har detta synsätt kommit
till uttryck genom artikel 10, som innebär att rätten att t.ex. sända radio
eller
TV är en civil rättighet, och artikel 6, som anger att en sådan rättighet inte
får
begränsas utan rättslig prövning. Mot den bakgrunden framstår den svenska
medieregleringen, som bl.a. innebär att staten har monopol på sändnings-
rätter för radio och TV utan möjlighet för den enskilde till rättslig prövning,
som oförenlig med konventionen. Enligt Moderata samlingspartiet är det
angeläget att även i detta avseende stärka den enskildes rättighetsskydd så att
det bättre överensstämmer med konventionens.
En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet
enligt dessa riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna
strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den
demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle också tydliggöra att Sverige
är en demokrati och rättsstat som inte automatiskt sätter statens intresse
framför individens rätt.
Nuvarande inkongruens mellan Europakonventionens och regerings-
formens skyddsnivåer kan upphävas genom att upphöja Europakonventionen
till grundlag, ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för
2 kap. 12 § RF till att omfatta även Europakonventionen.
Äganderätten
Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF fick efter parlamentarisk
beredning sin nuvarande lydelse den 1 januari 1995 i
samband med att Europakonventionen då inkorporerades i
svensk rätt. Genom denna bestämmelse fick vi för första
gången en grundlagsfäst principiell regel om att den
enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.
Den enskilda äganderätten skyddas även i Europakonventionen (artikel 1 i
första tilläggsprotokollet till konventionen). Konventionen slår fast att envar
fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att
ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de
förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Med
egendom avses i protokollet inte bara äganderätt till fast och lös egendom
utan även rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter. Mot-
svarande skydd för egendom bestående av fordringar och immateriella
tillgångar finns emellertid inte i regeringsformen.
För Moderata samlingspartiet står det klart att grundlagsändringen 1995
medförde ett väsentligt stärkt skydd för äganderätten. Detta är också en
uppfattning som framförts i den rättsvetenskapliga debatten och som är den
enda som låter sig förenas med bestämmelsens ordalydelse. Regeringen har
emellertid hävdat att någon förstärkning av äganderätten inte skett, och att
motivuttalandena skall ges företräde framför lagtextens ordalydelse.
I samband med att miljöbalksförslaget behandlades av Konstitutions-
utskottet uttalade utskottet med anledning av den omtvistade innebörden av
ordalydelse i 2 kap. 18 § RF att regeringen i lämpligt sammanhang och under
parlamentarisk medverkan borde utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 §
RF och i god tid före valet år 2002 återkomma till riksdagen med förslag i
detta avseende (1997/98:KU30). Vid en partiledaröverläggning den 17 juni
1999 informerades partierna om att en utredning rörande vissa frågor som rör
regeringsformen, bl.a. frågan om en översyn av lydelsen i 2 kap. 18 § RF,
skulle tillsättas. Direktiven beslutades den 2 september 1999 (Dir.1999:71).
Enligt Moderata samlingspartiet är det angeläget att regeringsformen
innehåller en regel som i samklang med Europakonventionen slår fast att den
enskilda äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i
äganderätten endast får ske i klart angivna fall och då med full ersättning till
den enskilde. I sammanhanget måste också hänsyn tas till att samhälls-
utvecklingen i stort, inte minst IT-utvecklingen, bl.a. lett till att en ökande
andel av samhällets totala förmögenhetsmassa i dag består av immateriella
tillgångar i form av utbildning, dataprogram och databaser, musik,
varumärken, närings- och patenträtter m.m. Mot denna bakgrund framstår det
som angeläget att grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten anpassas
till samhällsutvecklingen och att skyddet utökas så att det uttryckligen
omfattar även annan egendom än mark och byggnader.
Den nyligen tillsatta författningsutredningen bör ha som en huvuduppgift
att föreslå formerna för de här redovisade förslagen avseende äganderätten.
Den negativa föreningsfriheten
Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det
allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra
för allmänna eller enskilda syften (positiv föreningsfrihet).
Den negativa föreningsfriheten regleras i 2 § och innebär att
varje medborgare gentemot det allmänna är skyddade mot
tvång att tillhöra politiska sammanslutningar, trossamfund
eller andra sammanslutningar för åskådning i politiskt,
religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Med rätten
att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa en
rätt att utan sanktion utträda ur en förening. En sådan rätt är
emellertid långt ifrån given med nuvarande regelsystem.
Enligt den tolkning som Europarådets organ i Strasbourg gett åt artikel 11 i
Europakonventionen, som numera är gällande rätt i Sverige, är också den
negativa föreningsfriheten skyddad på svensk arbetsmarknad. Arbets-
domstolen har visserligen vid flera tillfällen klargjort att en medlem i en
facklig organisation har rätt att lämna organisationen på egen begäran.
Alltjämt förekommer dock att fackliga organisationer nekar eller ställer upp
hinder om en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter för arbetsgivare
som vill anställa någon som inte är fackligt ansluten. På samma sätt kan det
uppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall arbetsgivaren förbundit sig
att endast anställa dem med viss facklig tillhörighet och den arbetssökande
tillhör en annan organisation eller inte tillhör någon facklig organisation
alls.
Rätten att stå utanför en förening är sålunda ingen självklarhet i Sverige.
Detta står klart än tydligare efter Europadomstolens dom från den 25 april
1996 i målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten, som Gustafsson
förlorade. Även Konstitutionsutskottets granskning av ärendet har tydliggjort
detta, vilket bl.a. framgår av de borgerliga partiernas gemensamma reserva-
tion i ärendet (1998/99:KU25, s.132 ff).
Europadomstolens tolkning av artikel 11 i fallet Gustafsson fäste avseende
vid skillnaden mellan hängavtal och kollektivavtal. Domstolens dom bygger
på det felaktiga antagandet att Gustafsson som arbetsgivare och
restauranginnehavare hade kunnat förhandla sig till ett hängavtal som var
individuellt anpassat till Gustafssons rörelse. Det var den bilden som
regeringen gav domstolen. Några reella möjligheter för en arbetsgivare inom
hotell- och restaurangbranschen att förhandla sig till s.k. hängavtal med
individuellt anpassade klausuler har emellertid hittills inte kunnat påvisas.
Inte heller lyckades den facklige representanten som kallades till Konstitu-
tionsutskottet att uppbringa några exempel trots utskottets uttryckliga
begäran om att få tal del av sådana. Det är inte osannolikt att det faktum att
regeringen inte upplyste domstolen om att individuellt anpassade hängavtal
rörande restaurangbranschen i praktiken inte förekommer fick avgörande
betydelse för utgången i målet. Farhågorna om att Europadomstolen byggde
domen på felaktiga premisser har därmed ytterligare förstärkts.
Även om Europadomstolens dom var ett nederlag för Gustafsson innebär
dock domen att det nuvarande organisationsmonopolet, som i praktiken
jämställer kollektivavtal genom medlemskap i organisation och hängavtal,
kan sägas vara brutet. Förhandlingarna måste omfatta individuella avvikelser
för att inte också ett framtvingande av ett hängavtal skall anses som en
kränkning. Att åberopa den negativa föreningsfriheten också på den svenska
arbetsmarknaden framstår alltsedan den 25 april 1996 därför som en i hög
grad relevant och legitim åtgärd.
Någon uttrycklig bestämmelse om skydd för den enskildes rätt att stå
utanför en organisation finns dock inte i regeringsformens fri- och rättig-
hetskatalog. Mot denna bakgrund och med respekt för Europadomstolens
dom i fallet Gustafsson bör nuvarande brist i regeringsformen snarast
avhjälpas, så att det av grundlagen tydligt framgår att enskilda utan
organisationstvång kan ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundna arbets-
rättsavtal.
Skyddet för privatlivet
Även om frågor som rör den personliga integriteten
diskuteras i Sverige så har det knappast förekommit någon
mera ingående diskussion om grunderna för tillskapandet av
en svensk personrätt.
Den allmänna uppfattningen om det nuvarande skyddet för den personliga
integriteten torde emellertid vara att skyddet inte är tillfredsställande.
Förutom att vi saknar en samlad personrättslagstiftning finns varken någon
skadeståndsregel som generellt reglerar angrepp mot den personliga
integriteten eller någon särskild lagstiftning som förbjuder olovlig
observation och fotografering av enskilda personer när dessa tror sig vara
skyddade från integritetskränkningar.
I de avvägningar som hittills har gjorts i fråga om den enskildes behov av
skydd för privatlivet har som regel samhällsintresset betonats framför den
enskildes skyddsbehov. Det tydligaste uttrycket för detta är just att Sverige
saknar en generell personrättslagstiftning. I stället återfinns bestämmelser av
betydelse för integritetsskyddet i internationella konventioner som Sverige
har anslutit sig till, i regeringsformen och i skyddsregler i vanlig lag.
Genom folkrättsliga överenskommelser och inkorporeringen av Europa-
konventionen, liksom genom de EG-rättsliga principer som följer med
Sveriges anslutning till EU, har Sverige anslutit sig till principer som innebär
att individen har vissa grundläggande rättigheter, som inte får inskränkas
genom nationell lagstiftning. Den personliga integriteten är en sådan
grundläggande rättighet som en medlemsstat inte längre kan bortse från.
Detta betyder att en viss nivå på integritetsskyddet måste garanteras även i
nationell lagstiftning. Mot denna bakgrund har frågan om hur skyddet för
den personliga integriteten generellt sett kan förstärkas väckts, av bl.a.
Moderata samlingspartiet.
En första utgångspunkt i en sådan diskussion bör vara att bestämma var
tyngdpunkten skall ligga när två motstående intressen kan sägas väga jämnt.
I svensk lagstiftning har denna fråga hittills löst från fall till fall, men
inte
minst debatten om den nya personuppgiftslagen har tydliggjort behovet av en
omfattande analys om grunderna för integritetsskyddets framtida utformning.
En central frågeställning i det sammanhanget är hur skyddet för den
personliga integriteten skall utformas utan att begränsa medborgarnas
yttrandefrihet och insyn i myndigheternas beslut och samtidigt ge
betryggande vägledning för det framtida bruket av personuppgifter. En andra
utgångspunkt kan vara att den personliga integriteten inte alltid kan lämnas
orubbad men att intrång, antingen det sker frivilligt eller av tvång, bör utgöra
undantaget medan skyddet för integriteten alltid bör vara huvudregel.
De nuvarande svagheterna i skyddet för privatlivet bör till stor del kunna
avhjälpas med en modern, teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning.
Detta utesluter inte att en sådan lagstiftning kan behöva kombineras med en
förstärkning av det nuvarande grundlagsskyddet, etiska normer och
säkerhetsmässiga och praktiska åtgärder, som på vissa områden kanske till
och med kan ersätta lagstiftning. En utredning med denna breda inriktning
bör snarast komma till stånd.
Förslag
Den enskildes rättigheter behöver förstärkas. Det är framför
allt i följande hänseenden som reformarbetet behöver drivas
vidare:
- Grundlagens skydd mot inskränkningar i medborgarnas fri- och
rättigheter skall vara lika starkt oavsett vilka fri- och rättigheter det
gäller. Minoritetens legitima intressen skulle tas till vara bättre om
regeringsformens minoritetsskydd stärktes generellt vid beslut om
lagstiftning som innebär rättighetsinskränkningar.
- Nuvarande inkongruens mellan regeringsformens och Europakon-
ventionens ställning bör upphävas. Detta kan ske genom att kon-
ventionen ges grundlagsstatus. Det innebär bl.a. att den enskildes fri- och
rättighetsskydd stärks på yttrandefrihet- och medieområdena.
- Äganderätten måste ges ett starkare grundlagsskydd. Den nuvarande
bestämmelsen är inte tillräckligt tydlig eller omfattande. Utgångspunkten
bör vara att ingrepp i äganderätten skall berättiga till full ersättning.
Äganderättsskyddet bör dessutom uttryckligen omfatta all egendom, som
t.ex. fordringar och immateriella rättigheter.
- Den negativa föreningsfriheten, dvs. rätten att stå utanför en förening,
bör skrivas in i grundlagen.
- Rätten till ett fredat privatliv och den personliga integriteten bör för-
stärkas, bl.a. genom en ny teknikoberoende, generell integritetsskyddslag-
stiftning.
En förstärkt rättsstat
Lagprövningsrätten
Frågan om fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen har
nära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten,
dvs. rätten och skyldigheten för domstolar och andra
offentliga organ att pröva om normer beslutade på olika
nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första
hand grundlagens bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om
skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap.
RF. Den enskildes skydd utgörs av att en domstol, eller
något annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att en
föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller
annan överordnad författning eller att stadgad ordning i
något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens
tillkomst, inte bara har rätt utan också en skyldighet att inte
tillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det är
riksdagen eller regeringen som har beslutat föreskriften skall
tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är
uppenbart (11 kap. 14 § RF). Kravet på att motstridigheten
skall vara uppenbar har länge varit omtvistat och kritik har
framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad
förordning som strider mot av riksdagen antagen lag ändå
skall tillämpas, om inte motstridigheten är uppenbar.
Uppenbarhetsrekvisitet
Som en följd av den förändrade rättsmiljö som Sverige
numera utgör en del av har uppenbarhetsrekvisitet förlorat i
aktualitet. EG-rätten har företräde framför svensk lag utan att
det finns några krav på uppenbar motstridighet. Vidare ingår
Europakonventionen i EG-rätten och utgör därmed en del av
de rättsprinciper som gäller inom EU. Detta innebär bl.a. att
Europakonventionen skall beaktas såväl när EG:s organ
själva beslutar normer som när medlemsstaterna inför
nationella regler på grundval av EG-direktiv. Vissa delar av
Europakonventionen - de som ingår i EG-rätten - skall
därmed tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan
andra delar av konventionen skall tillämpas först om det
föreligger ett uppenbart fel. Tilläggas bör att
Europadomstolen i Strasbourg inte tillämpar uppenbar-
hetsrekvisitet vid sin prövning. Både Europadomstolen och
EG-domstolen i Luxemburg kan sålunda redan idag
underkänna svenska föreskrifter som har beslutats av
riksdagen eller regeringen medan svenska domstolar bara
kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är
uppenbart.
Även om ett utmönstrande av uppenbarhetsrekvisitet kommer att innebära
ökade möjligheter för domstol att underkänna lagstiftning som strider mot
grundlagen kan det också finnas skäl att diskutera behovet av en funktion
motsvarande den som en författningsdomstol ger. I t.ex. Tyskland anses
författningsdomstolar vara en viktig del i systemet för att förhindra en ny
uppkomst av kommunism eller nationalsocialism. Erfarenheterna av dessa
totalitära regimer har lärt att det är nödvändigt att bygga in spärrar i det
demokratiska systemet för att förhindra nya totalitära styrsystem. Även
författningarna i de nya demokratierna i Öst- och Centraleuropa innehåller
bestämmelser om författningsdomstolar. En av de tyska författnings-
domstolarnas uppgifter är att pröva om de demokratiska institutionerna håller
sig inom sina kompetensområden. Även för svenskt vidkommande kan det
finnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan olika besluts-
nivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsen
gentemot staten.
Ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i Sverige är
EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller i
Sverige, liksom i övriga medlemsstater, och har företräde framför nationell
lagstiftning så har svenska domstolar och andra rättstillämpande
myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av helt
annan omfattning än vad som tidigare varit fallet. Normkontrollen är inte
inskränkt till att avse lagar och författningar av lägre dignitet utan omfattar
också frågan om svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rättsliga
regler. Mot den bakgrunden kan det inte uteslutas att det även i Sverige -
med en stärkt judiciell kontroll i övrigt - kommer att finnas ett behov av en
rättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenska
intressen. Denna instans behöver inte utgöras av en ny domstol utan kan
lösas genom att ge Högsta domstolen och/eller Regeringsrätten de funktioner
som bör tillkomma en författningsdomstol.
Domstolarnas konstitutionella
ställning
Domstolarna har en central roll i den demokratiska
rättsstaten. Domstolarnas uppgifter är till skillnad från polis-
och åklagarväsendets inte begränsade till att medverka i
arbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. En
av domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatens
principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har
domstolarna fått en särställning i förhållande till andra
myndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF
slås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningen
och enligt
11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller riksdagen,
bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregel
i det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skall
fullgöras av självständiga domare och domstolar, som skall
vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande
verksamhet.
I 11 kap. 1 § RF slås vidare fast att domstolarna skall ledas av ordinarie
domare, dvs. chefen för en domstol skall vara chefsdomare med fullmakt att
utöva tjänsten helt och fullt. Även denna bestämmelse har således till syfte
att garantera medborgarna en stabil och självständig rättstillämpning. Mot
denna bakgrund har ifrågasatts om regeringens pågående försöksverksamhet
inom domstolsväsendet, som bl.a. går ut på att låta en liten tingsrätt dela chef
med en stor tingsrätt, är förenlig med grundlagens bestämmelse om att
domstolarna skall ledas av ordinarie domare. Enligt Moderata samlings-
partiet är det oacceptabelt att försöksverksamheten inom domstolsväsendet
bedrivs i former som är tveksamma från konstitutionella utgångspunkter. Att
så ändå sker illustrerar bara behovet av att stärka domstolarnas konstitutio-
nella ställning.
Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och
åklagarmyndigheterna eller Domstolsverket, lyder inte domstolarna under
regeringen. Regeringsformen innehåller även vissa andra bestämmelser som
syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter,
t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål är skyddet mycket
starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. En
oklar punkt är t.ex. i vad mån riksdagens normgivningsmakt kan delegeras
till myndigheter av lägre rang. Regeringsformen är otydlig när det gäller att
förbehålla riksdagen normgivningsmakten beträffande rättskipningen och
domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och
utnämningsmakten.
Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i
regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta
om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. I dag
kan sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag
meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna
befogenhet till ( 8 kap. 13 § RF). Efter delegering kan således även andra
myndigheter (främst Domstolsverket) än domstolarna besluta om bindande
normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning
eftersom den riskerar urholka domstolarnas självständighet och därmed
rubbar maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket
äventyrar allmänhetens förtroendet för domstolarna.
I riksdagen sorterar domstolsväsendet under Justitieutskottets ansvars-
område. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer som
en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet och
kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna utgör. Mot
denna bakgrund kan diskuteras om inte domstolsväsendet borde föras över
till Konstitutionsutskottet i syfte att tydligare inskärpa domstolarnas kon-
stitutionella ställning.
Utnämningen av de högsta domarna
När det gäller domarnas konstitutionella ställning spelar
utnämningsförfarandet en central roll. Utnämningen av
ordinarie domare är konstitutionell till sin natur och regleras
i 11 kap. 9 § RF. Av grundlagen framgår att vid tillsättning
av tjänst vid domstol skall avseende fästas endast vid sakliga
grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I och med
grundlagsregleringen får utnämningar av domare ytterst sin
legitimitet av folket. En berättigad fråga är därför om
folkstyret - Sveriges riksdag - har tillräcklig insyn i
utnämningsförfarandet med den ordning som vi har i dag,
dvs. att regeringen ensam ansvarar för domarutnämningarna.
En parlamentarisk kommitté har tillkallats med uppdrag att bl.a. se över
förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse, det s.k. kallelseför-
farandet. Kommittén skall bl.a. lämna förslag till hur förfarandet kan
utformas för att tillgodose kraven på en allsidig rekrytering, liksom på
Tjänsteförslagsnämndens framtida roll.
Ett alternativ till nuvarande ordning skulle kunna vara att låta riksdagen
eller företrädare för denna i någon form medverka i utnämningsförfarandet
av högre domare och därmed tillskapa ett slags medborgerlig garanti för att
domarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn.
Samtidigt skulle en utnämning, som sanktionerats av riksdagen, kunna ge ett
starkare uttryck för den viktiga funktion som är förenad med domarämbetet.
Ett annat alternativ kan vara att inrätta ett särskilt organ - bestående av både
domare och företrädare för medborgarna - med uppgift att föreslå domare.
Ett tredje alternativ är att låta upprätta en offentlig lista över kvalificerade
jurister från vilken regeringen sedan får välja lämplig person vid
tillsättningen av de högsta domartjänsterna.
Regeringens utnämningsmakt
Grundlagens krav på saklighet vid statliga
tjänstetillsättningar måste naturligtvis beaktas även av
regeringen vid utövandet av regeringens utnämningspolitik.
Bestämmelsen syftar inte bara till att garantera den offentliga
förvaltningens oberoende gentemot staten utan också till att
upprätthålla medborgarnas tilltro till den statliga
förvaltningen som sådan. Självständiga ämbeten kan också
ses som ett inslag av maktdelning.
Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande
regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett
belöningsinstrument för det egna partiets företrädare. Påfallande ofta har
regeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringen
till innehavare av statliga topptjänster. Detta innebär naturligtvis inte att
alla
utnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skall
vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anser
att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt, vilket i sin tur aktualiserar
frågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikens
grunder.
En utveckling som den här beskrivna kan tvinga fram att verkschefer och
andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. För
att motverka detta bör övervägas att införa en nyordning där regeringen inte
ensam förfogar över utnämningsmakten. Ett sätt att öka det parlamentariska
inflytandet vid regeringens utnämningar av personer till tjänster utan
ansökningsförfarande vore att låta vederbörande utfrågas offentligt inför det
riksdagsutskott under vilket tjänsten sorterar. Ett sådant förfarande skulle
kunna ge en bild av personens kunskap och kompetens men ändå överlåta till
regeringen att ha sista ordet.
Förslag
All maktutövning vinner på att balanseras. Det gäller också
det parlamentariska styrelseskicket. Maktdelning innebär att
medborgarnas mening kommer till uttryck på många olika
sätt. En författning som mera systematiskt bygger in
maktdelande element bör vara ett långsiktigt mål. Redan på
kort sikt kan emellertid åtgärder vidtas som verkar i
maktbalanserande riktning. Framför allt bör reformer nu
vidtas som stärker den juridiska prövningen av
lagstiftningsarbetet.
- Domstolarnas lagprövningsmöjligheter måste förstärkas. I första hand
bör det s k uppenbarhetsrekvisitet avskaffas. Det bör också prövas om en
särskild författningsdomstol skulle kunna inordnas i den svenska
författningstraditionen.
- Domstolarnas konstitutionella ställning bör stärkas, bl.a. genom att
domstolarna ges normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna
arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. Domstolarnas
konstitutionella roll kan inskärpas tydligare genom att beredningsansvaret
för domstolsväsendet flyttas från justitieutskottet till konstitutionsutskottet.
- Utnämningen av de högsta domarna bör ske på ett så öppet sätt som
möjligt. Olika metoder härför är möjliga. Regeringen skulle t.ex. kunna
välja från en offentligt redovisad lista över kvalificerade jurister. Även
riksdagen bör kunna ges en roll i det sammanhanget.
- Regeringens utnämningsmakt behöver ses över även i syfte att öka det
parlamentariska inflytandet vid regeringens tillsättningar av statliga
verkschefer och andra topptjänster.
Vitalisering av riksdagen
Utskottens sammanträden
I regeringsformens portalparagraf slås bl.a. fast att all
offentlig makt i landet utgår från folket och att den svenska
folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och
parlamentariskt statsskick. Av detta följer att det svenska
statsskickets centrala statsorgan är riksdagen, som har att
utöva den offentliga makten på uppdrag av svenska folket.
Mot denna bakgrund är det oroande att riksdagen allt oftare och av alltfler
kommit att uppfattas som en svagare och mindre viktig institution. Det är
viktigt att denna föreställning bryts.
Ett sätt att återupprätta riksdagens roll i det politiska arbetet kan vara att
ge
utskotten större möjligheter att själva besluta om sina arbetsformer. Det
skulle bl.a. kunna inbegripa en rätt att i större utsträckning än i dag öppna
vissa av utskottens sammanträden för offentligheten. Ny teknik, exempelvis
Internet, bör också kunna leda till ökad insyn för fler. En försöksverksamhet
av detta slag skulle kunna bidra till en vitalisering av riksdagens arbete
samtidigt som medborgarnas insyn i och intresse för den politiska processen
skulle öka.
Folkomröstningar
Vid flera tillfällen har krav rests på en utvidgning av
folkomröstningsinstitutet. Sedan konstitutionsutskottet och
riksdagen vid två tillfällen, 1993 och 1995, ställt sig bakom
kravet på en översyn av regelverket för folkomröstning,
uppdrog regeringen 1996 åt en särskild utredare att utföra
denna översyn. Utredaren har därefter föreslagit att
beslutande folkomröstning skall kunna komma till stånd,
men först efter beslut av en majoritet i riksdagen (SOU
1997:56). Som främsta motiv anges att flera av de
rådgivande folkomröstningarna i realiteten kommit att
uppfattas som bindande för riksdagen och att mer
verklighetsanpassade regler är eftersträvansvärda. Däremot
tillmäter utredningen inte kravet på ett ökat minoritetsskydd
också i lagfrågor någon större tyngd.
En förstärkning av skyddet för minoriteten skulle kunna utgöra ett
väsentligt inslag i den allmänna strävan att befästa demokratin. Erfaren-
heterna från bl.a. Danmark synes också peka i denna riktning. Danmark har
sedan länge bestämmelser som gör det möjligt för en tredjedel av
folketingets ledamöter att få till stånd en folkomröstning om ett beslut, som
fattats av parlamentet. Även om det är sällsynt med folkomröstning på dessa
villkor, anses blotta existensen av denna möjlighet bidra till en ökad strävan
efter samförstånd i dansk politik.
En motsvarande bestämmelse i svensk rätt skulle kunna ta sin utgångs-
punkt i de regler som gäller för beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor.
Sedan riksdagen har fattat beslut i en lagfråga kan en tiondel av riksdagens
ledamöter kräva att frågan underkastas en folkomröstning. Om en tredjedel
av riksdagens ledamöter stöder detta yrkande, skall en folkomröstning äga
rum. Om majoriteten av väljarna säger nej, har frågan fallit. För att inte hur
små minoriteter som helst skall få ett avgörande inflytande, är det nödvändigt
med vissa kvorumregler. I detta fall synes det rimligt att följa den danska
förebilden och föreskriva att nej-majoriteten måste uppgå till minst en
tredjedel av de röstberättigade. Även ifråga om folkomröstningar bör IT-
utvecklingen beaktas vad gäller formerna för folkomröstning. Dessa frågor
bör bli föremål för överväganden inom ramen för en ny utredning.
Förslag
Riksdagen utgör det parlamentariska styrets centrum. Dess
arbetsformer måste vara vitala och villkoren för beslut av
hög kvalitet goda. Dagens riksdag uppfyller inte dessa krav.
- Riksdagens utskott bör verka i så öppna former som möjligt. De öppna
utskottsutfrågningar som redan förekommer skulle försöksvis kunna
kompletteras med en möjlighet att göra också vissa överläggningar i
utskotten offentliga.
- Folkomröstningar kompletterar den representativa demokratin. Fler
frågor än grundlagsändringar bör kunna göras till föremål för beslutande
folkomröstningar. Allmänna val bör regelbundet kunna förenas med
folkomröstningar.
- IT-utvecklingen bör i ökad utsträckning beaktas för att möjliggöra
utvidgad insyn och delaktighet från medborgarnas sida.
Ett reformerat valsystem
Antalet riksdagsledamöter
Sveriges riksdag har i dag med sina 349 ledamöter en i
förhållande till landets folkmängd osedvanligt stor
representation jämfört med andra demokratiska länder. En
återkommande fråga i diskussionen om hur riksdagen kan
vitaliseras är om det finns skäl att överväga och närmare
belysa konsekvenserna av att minska antalet ledamöter till
249.
En riksdag med färre ledamöter reser emellertid flera frågor. Bland annat
har det hävdats att det krävs relativt många riksdagsledamöter för att alla
delar av vårt land skall få en god representation i riksdagen. I detta
sammanhang måste emellertid även vägas in att den moderna IT-
utvecklingen och tillgången till Internet har lett till helt nya möjligheter
till
kontakt - oberoende av geografiskt avstånd - mellan väljare och valda.
Om antalet ledamöter minskade skulle detta inte endast medverka till att de
folkvalda blev mer kända ute bland folket utan också förstärka ledamöternas
möjligheter att fullgöra sin uppgift, vilket i sin tur kan leda till en mer
arbetsduglig riksdag.
Valkretsindelningen
Den nuvarande valkretsindelningen går tillbaka till 1920-
talet och följer i princip länens gränser. Reglerna om
valkretsar vid riksdagsval finns dels i
3 kap. 6 § RF, som slår fast att landet är indelat i valkretsar,
dels i 2 kap. 1 och 2 §§ vallagen som talar om att antalet
valkretsar vid riksdagsval uppgår till 29.
Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU 1995:143), som bl.a. hade
i uppdrag att undersöka möjligheterna att dela de största riksdags-
valkretsarna, presenterade en alternativ valkretsindelning för de fyra största
valkretsarna, dvs. för Stockholms kommun, Stockholms län, Östergötlands
län och Göteborgs kommun.
Efter en djupare analys av vilka faktorer som kunde verka för ökade
kontakter mellan väljare och valda fann kommittén att det fanns goda
grunder att minska de största valkretsarna. Kommittén, som inte i formell
mening lade fram några förslag, förde för Stockholms kommuns del fram ett
alternativ med två valkretsar och tre alternativ med tre valkretsar. För
Stockholms län presenterades fyra alternativa valkretsindelningar som
innebär att valkretsen delas i två eller fyra valkretsar. För Östergötlands län
och för Göteborgs kommun presenterades två alternativa lösningar som båda
syftade till en delning i två valkretsar.
Efter kommitténs valtekniska undersökningar drogs slutsatsen att några
större förändringar inte var möjliga med hänsyn till nuvarande utformning av
valsystemet, som utgår från en proportionell fördelning av mandaten. Skulle
valkretsarnas antal öka i någon större omfattning, dvs. minska mandat-
mässigt, bedömde kommittén att utjämningsmekanismen i valsystemet skulle
bli otillräcklig.
Valkretsarnas storlek har visat sig få stor betydelse för effekten i person-
valsinslaget. I mindre valkretsar förefaller personvalet ha blivit mer levande
än i större. Enligt Moderata samlingspartiet talar hittills vunna erfarenheter
av personvalsinslaget i det svenska valsystemet för att valkretsindelningen
bör reformeras. Kretsarna bör inte vara större än att personvalet blir reellt i
kontakten mellan väljare och valda.
Personvalsinslaget
Vid partiöverläggningarna hösten 1993 kom partierna
överens om att fr.o.m. 1998 års val förstärka
personvalsinslaget i det svenska valsystemet genom att
införa preferensröstning enligt den s.k. modifierade danska
modellen. Detta innebär att partierna nominerar kandidater
och väljarna kan sedan genom att markera en kandidat på
valsedeln avge en personröst.
Personvalskommittén argumenterade för en försiktighetsspärr som in-
ledningsvis borde ligga i intervallet fem till tio procent och stannade
slutligen
vid en nivå på åtta procent av partiets röster i valkretsen vid riksdagsval och
fem vid kommunalval. Vid efterföljande partiöverläggningar enades
partierna om att inför valet 1998 följa kommitténs förslag om att sätta
spärrnivån för personval till riksdagen till åtta procent, och till fem procent
vid kommunalvalen och val till Europaparlamentet. Kompromissen innebar
vidare att åttaprocentsspärren, om så beslutas, kan komma att justeras nedåt
till nästa val år 2002. Frågan är för närvarande föremål för överväganden av
Rådet för utvärdering av 1998 års val. Den övergripande frågan för rådet är
att utvärdera om personvalssystemet ledde till ökade kontakter mellan väljare
och valda. I de fall rådet finner det nödvändigt att föreslå lagändringar skall
rådet söka lösningar som kan samla en bred politisk majoritet.
Moderata samlingspartiet anser det angeläget att personvalsinslaget i val-
systemet förstärks. Det kan ske på olika sätt, t.ex. genom sänkta spärrgränser,
genom att medge flera kryss eller genom att låta kryssen bli helt avgörande
för den ordningsföljd i vilken kandidaterna väljs in. Beslut härom måste
fattas i god tid före nästa val.
Skilda valdagar för riksdags- och
kommunalval
Sedan 1973 har gemensam valdag för riksdagsval och
kommunalval praktiserats i vårt land. Under de 25 år som
gått sedan den gemensamma valdagen infördes har
kommunernas ställning och uppgifter radikalt förändrats.
Kommunerna bestämmer bl.a. över skolan, socialtjänsten,
barnomsorgen, hemsjukvården, natur- och stadsmiljön,
infrastrukturen m.m. Nästan 50 procent av hela den
offentliga sektorn tas i anspråk av kommuner och landsting.
En stor del av befolkningen betalar ingen eller bara en
begränsad inkomstskatt till staten, men i gengäld betydande
belopp i landstings- och kommunalskatt.
När den nya vallagen trädde i kraft den 1 juli 1997 överfördes nuvarande
ordning med gemensam valdag med automatik. Vid riksdagsbehandlingen av
regeringsförslaget framhölls bl.a. att frågan om skilda valdagar borde ha
samordnats med den nya vallagstiftningen innan lagstiftningen trädde i kraft.
I och med den maktförskjutning som skett från staten till kommunerna
finns det starka skäl för att ånyo pröva förutsättningarna för att bryta upp den
nuvarande ordningen med gemensam valdag för riksdags- respektive
kommunalval. Ett alternativ till den i debatten ofta föreslagna ordningen om
kommunalval och riksdagsval med två års mellanrum vore att arrangera val i
en fjärdedel av landets kommuner varje år. Möjligheten till extra val skulle
kunna vitalisera den kommunala demokratin. Riksdagens konstitutions-
utskott har framfört krav på att frågan om skilda valdagar nu måste bli
föremål för utredning (bet.1999/2000:KU2).
Valdag för riksdagsval
I den riksdagsutredning som blev klar 1994, och som bl.a.
ledde till omläggningen av budgetåret, diskuterades frågan
om valdagens förläggning. Samtliga partier som ingick i
riksdagsutredningen, utom socialdemokraterna, förordade att
budgetårsreformen skulle kombineras med införandet av
vårval.
Den nya budgetprocessen har nu praktiserats över ett riksdagsval. Många
av de problem som man kunnat förutspå har också uppstått. Efter förra årets
val hade regeringen en vecka på sig efter riksmötets öppnande att presentera
en budgetproposition. Riksdagen hade i sin tur kortare tid än vanligt att
behandla den.
Ännu mer hektiskt hade det blivit om valet dessutom resulterat i ett
regeringsskifte. Enligt riksdagsordningen skall budgetpropositionen då av-
lämnas senast tio dagar efter det att den nya regeringen tillträtt, dock senast
den 15 november. På så kort tid kan en ny regering bara sätta en marginell
prägel på sin första budget. Väljarna får i praktiken leva med en politik i mer
än ett år efter det att de har röstat bort den. En sådan ordning kan inte anses
vara tillfredsställande från demokratisk synpunkt.
Den nya budgetprocessen och erfarenheterna av den aktualiserar således
frågan om en annan tid för riksdagsvalen. En förflyttning av riksdagsvalen
från höst till vår skulle ge riksdagsarbetet en bättre rytm och nytillträdande
regeringar större utrymme att förverkliga sitt mandat redan under sitt första
arbetsår.
Ett alternativ till en fast valdag på våren vore att låta tidpunkten för val
avgöras av när det senaste valet avhållits. Det innebär att nytt val skall
hållas
senast fyra år efter senaste val, oavsett om detta val varit ett "ordinarie" val
eller ett "extra" val. Också frågorna om valdagens förläggning i tiden bör
enligt konstitutionsutskottets mening bli föremål för utredning (bet.1999/
2000:KU2).
Förslag
Valen till riksdagen och de kommunala församlingarna
behöver förnyas. Former måste utvecklas som möter de mer
mångfasetterade engagemang som människor numera har.
Särskilt den kommunala demokratin måste få bättre
möjligheter att utvecklas. Med anledning av de erfarenheter
som vi har fått efter fyra val med personvalsinslag finns
dessutom anledning att nu gå vidare och utveckla
personvalet i olika avseenden.
- Riksdagen bör göras mindre samtidigt som varje enskild riksdagsledamots
möjligheter att verka förbättras. En riksdag med 249 ledamöter skulle på
ett mer kvalitativt sätt kunna representera väljarnas bedömningar och
intressen.
- Valkretsindelningen bör reformeras i syfte att öka kontakten mellan
väljare och valda. Kretsarna bör inte vara större än att personvalsinslaget
blir reellt.
- Väljarna bör ges ett starkare inflytande över vilka personer som väljs. Det
kan ske t.ex. genom att väljarna ges rätt att markera flera kandidater. En
möjlighet vore att låta antalet markeringar bli helt utslagsgivande för den
slutgiltiga ordningsföljden kandidaterna emellan.
- Spärrgränsen har vid de tillfällen då personvalsinslaget prövats varit fem
respektive åtta procent. Genom att lägga gränsen lägre än åtta procent kan
väljarnas inflytande ökas även utan mer grundläggande förändringar av
personvalssystemet i övrigt.
- Riksdags- och kommunalvalen bör hållas vid olika tidpunkter.
Mandatperioden för respektive val bör som nu vara fyra år.
- Kommunalval kan antingen ske sammanhållet vart fjärde år eller årligen
med en fjärdedel av antalet kommuner per valtillfälle. Båda ordningarna
skulle främja den lokala debatten. Kommunerna bör dessutom ges
möjlighet till extra val.
- Riksdagsval bör hållas på våren. Det ger bättre möjligheter än dagens
system för en god budgetberedning under hösten. Efter vårvalet och före
sommaruppehållet samlas den nyvalda riksdagen för konstituering.
Alternativt bör tidpunkten avgöras med utgångspunkt från det senast
avhållna valet. Det innebär att en ny fyraårsperiod inleds efter varje val,
oavsett detta vals karaktär.
Kommunala frågor
Den kommunala självstyrelsen
Det kommunala självstyret har djupa historiska rötter och är
manifesterat i grundlagens portalstadga. I 1 kap. 1 § RF slås
bl.a. fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom
kommunal självstyrelse. Även kommunernas
beskattningsrätt har ansetts så väsentlig att den
grundlagsfästs. I 1 kap. 7 § RF anges att beslutanderätten i
kommunerna utövas av valda församlingar samt att
kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.
Grundlagens reglering av det kommunala självstyret har emellertid i
praktisk politik visat sig vara otillräcklig. Varken grundlagen eller Lagrådet
har hittills förmått avhålla regeringen och riksdagen från att driva igenom
lagstiftning som uppenbart urholkat kommunernas förutsättningar att själva
styra och besluta rörande kommunala angelägenheter. Det nuvarande
inomkommunala skatteutjämningssystemet är ett belysande exempel på hur
självstyrelsen blivit illusorisk. Det faktum att sparsamma kommuner med låg
skatt tvingats höja skatten för sina invånare för att finansiera andra
kommuners badhus, teatrar, parkanläggningar m.m. är inte bara i strid mot
grundlagen utan systemet riskerar dessutom att allvarligt försvaga med-
borgarnas engagemang i och för den lokala demokratin.
Ytterligare ett flagrant exempel på lagstiftning som urholkar det
kommunala självstyret utgörs av de införda straffsanktionerna mot
kommuner som helt i linje med utställda vallöften börjat planera för för-
säljning av kommunala bostadsbolag. Lagstiftningen kunde genomföras trots
att Lagrådet varnade regeringen för att använda denna form av utpressning
mot kommunerna. Mot denna bakgrund står det klart att den nuvarande
grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen måste övervägas på
nytt för att finna lösningar som säkerställer att varje kommun i framtiden kan
utvecklas på sina egna medborgares villkor.
Den kommunala självstyrelsen har inneburit att kommuner kunnat
organisera sin verksamhet i antingen traditionell förvaltningsform eller i
bolagsform. I båda fallen skall verksamheten följa kommunallagens regler.
Men det är bara när verksamheten bedrivs i förvaltningsform som med-
borgarna har möjlighet att via kommunalbesvär få prövat om verksamheten
är kompetensenlig. Det framstår som en klar brist i den kommunala
demokratin att medborgarna inte har möjlighet att pröva om
kommunpolitikerna följer kommunallagen i den verksamhet som valts att
organiseras i bolagsform. Möjligheten att laglighetspröva kommunala beslut
bör därför utvidgas till att gälla även beslut och verksamheter i bolag där
kommuner utövar ett bestämmande inflytande. Enligt Moderata
samlingspartiet bör kommunal verksamhet bedrivas i förvaltningsform
medan bolagsform endast skall accepteras som en övergångsform inför en
privatisering.
Kommunal näringsverksamhet
De allmänna bestämmelserna om kommunernas och
landstingens näringsverksamhet återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§
kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner och landsting
bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och
går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller
tjänster, t.ex. elverk, bussbolag och flygplatser, åt
medlemmarna i kommunen eller landstinget. Vidare får
kommuner och landsting enligt 8 § genomföra åtgärder för
att främja näringslivet i kommunen eller landstinget.
Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara
om det finns synnerliga skäl till det.
Kommuner och landsting bedriver idag en omfattande näringsverksamhet
både till omfång och vad gäller utbud av varor och tjänster. Det handlar bl.a.
om bostadsbolag, videouthyrning, solarieverksamhet, kaféer, resebyråer etc.
Gemensamt för dessa olika näringar i kommunal regi är att de bedrivs med
hjälp av skattepengar, dvs. pengar som annars skulle kunna användas till att
förstärka och finansiera andra för kommuner och landsting mer naturliga
verksamhetsområden, som t.ex. skolan och sjukvården.
Den skattesubventionerade näringsverksamheten har vidare lett till att
konkurrensen mellan privat näringsverksamhet och kommunala bolag har
snedvridits till de privata näringsidkarnas nackdel. Såväl i riksdagen som i
den allmänna debatten har det ifrågasatts om utvecklingen av den
kommunala näringsverksamheten är förenlig med kommunallagens och
konkurrenslagens bestämmelser.
Kritik har också riktats mot medborgarnas ringa möjligheter att få till stånd
en laglighetsprövning av kommunernas eller landstingens beslut att bedriva
näringsverksamhet i förvaltningsform eller i bolag. Om en kommun eller ett
landsting bestämmer sig för att i förvaltningsform eller via bolag gå ut på den
öppna marknaden och sälja tjänster som ligger i kommunallagens utmarker
kan visserligen en invånare i kommunen eller landstinget begära lag-
lighetsprövning genom att överklaga beslutet. Dock kvarstår en rad problem.
För det första krävs ett formellt kommunalt beslut att överklaga. Om en
kommunal enhet exempelvis inleder en försäljningsverksamhet på den öppna
marknaden, utan något formellt beslut om saken, finns inte något beslut att
laglighetspröva. Ett beslut skall överklagas inom tre veckor efter det att
beslutet har justerats. Om kommunen t.ex. anslår pengar till ett kommunalt
bolag som efter en månad visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt, kan
beslutet inte längre överklagas. Beslut som fattas av kommunala företag kan
normalt inte överklagas.
En kommun kan inte tvingas att rätta sig efter ett beslut i samband med
laglighetsprövning. Om kommunen vägrar rätta sig efter beslutet och det inte
rör myndighetsutövning finns inte någon straffrättslig eller civilrättslig
sanktion att tillgripa mot kommunen. Dessa påtalade brister bör snarast rättas
till.
Vår utgångspunkt är att kommunerna inte skall bedriva näringsverksamhet.
Sådan verksamhet sköts bättre av andra. En renodling av kommunernas
uppgifter gynnar demokratin och beslutens kvalitet.
Landstingen
Enligt regeringsformen utövas den svenska demokratin genom staten och
genom landstings- och primärkommuner. Av dessa har staten och
kommunerna breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter är mer
specialiserade.
Det kan ifrågasättas om det är ändamålsenligt att även i framtiden utnyttja
två kommunala nivåer. Det gäller desto mera som medlemskapet i EU tillfört
Sverige ytterligare en, om än internationell, beslutsnivå.
En avveckling av landstingen reser flera frågor som kräver noggranna
analyser. Av betydelse är att sådana analyser sker tillsammans med en
diskussion om organiseringen av välfärdsanordningarna i stort. Ett större
personligt inflytande över hur sociala åtaganden utövas öppnar möjligheter
också för demokratiska reformer.
Förslag
Flera väsentliga frågor med betydelse för bl.a. kommunerna
behöver komplettera den konstitutionella agendan.
- Den kommunala självstyrelsen skall regleras i grundlag på ett sätt
som garanterar kommunerna möjligheter att sörja för just sina med-
borgares intressen. Bl.a. skall kommunalskatt tas ut på ett sätt som
tillgodoser kommunernas egna medborgares intressen i stället för som idag
kunna gå till finansiering av andra kommuners åtaganden.
- Medborgarnas möjligheter till laglighetsprövning av verksamhet som
bedrivs av kommuner eller landsting bör förstärkas.
- Kommunerna skall inte bedriva näringsverksamhet. Regeringsformens
skydd för näringsfriheten bör förtydligas i syfte att stärka skyddet för den
privata näringsfriheten.
- Frågan om landstingens avveckling bör bli föremål för utredning utifrån
förslag om nya finansierings- och organisationsformer för hälso- och
sjukvården.
Reformbehov av
författningen
En viktig fråga i den pågående diskussionen om hur
demokratin skall kunna utvecklas och vitaliseras gäller
huruvida den svenska grundlagens nuvarande utformning
motverkar eller främjar en sådan utveckling. Som framgått
av motionen har regeringen nyligen beslutat om direktiv till
en författningsutredning. Direktiven föregicks av en
partiledaröverläggning, varvid regeringen i princip bara
informerade partierna om innehållet i direktiven.
Utredningsuppdraget är begränsat och avser endast vissa
frågor rörande regeringsformen, nämligen 2 kap. 18 §, 10
kap. 2 och 5 §§. Härutöver har statsrådet Lejon bjudit in
riksdagspartierna till att delta i en analysgrupp kring vilka
valfrågor som bör tas upp i eventuella tilläggsdirektiv.
Moderata samlingspartiet kan i och för sig acceptera en partiell för-
fattningsutredning som den nu aktuella, men som framgår av motionen anser
vi samtidigt att flera viktiga författningsfrågor, utöver vallagsfrågorna, också
behöver utredas. Behovet av att ta ett vidare grepp om arbetet med att
reformera RF kvarstår därmed. Huruvida resterande frågor skall utredas
inom ramen för en bred grundlagsutredning, som får arbeta under längre tid
än några år, eller om det är lämpligare med flera partiella utredningar, bör bli
föremål för överläggningar mellan partierna.
De förslag som vi i det föregående fört fram gäller dels frågor som
omfattas av de direktiv som författningsutredningen redan har fått, dels
frågor som kan komma att omfattas av utredningens aviserade tilläggs-
direktiv. Härtill har vi aktualiserat en rad frågor som bör utredas i annan
ordning. Våra förslag och yrkanden skall ses som inslag i ytterligare direktiv
till den nu tillsatta utredningen eller direktiv till nya utredningar.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ökat minoritets-
skydd vid rättighetsbegränsningar i enlighet med vad som anförts i
motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förstärkning av
skyddet för de mänskliga fri- och rättigheterna i enlighet med vad som
anförts i motionen,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av
Europakonventionens ställning i enlighet med vad som anförts i
motionen,
4. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förstärkt grund-
lagsskydd för äganderätten i enlighet med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förstärkt skydd
för den negativa föreningsfriheten i enlighet med vad som anförts i
motionen,
6. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förstärkt skydd
för den personliga integriteten i enlighet med vad som anförts i
motionen,
7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att ta bort upp-
enbarhetsrekvisitet m.m. i enlighet med vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förstärkning av
domstolarnas konstitutionella ställning i enlighet med vad som anförts
i motionen,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om utnämningar av de högsta domarna och rege-
ringens utnämningspolitik vid utnämning av statliga verkschefer m.m,
10. att riksdagen beslutar om ändring av riksdagens arbetsformer i
enlighet med vad som anförts i motionen,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om folkomröstningar,
12. att riksdagen hos regeringen begär förslag om minskat antal
ledamöter i enlighet med vad som anförts i motionen,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ändrad valkretsindelning,
14. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av per-
sonvalsinslaget, spärrgränser m.m. i enlighet med vad som anförts i
motionen,
15. att riksdagen hos regeringen begär förslag om skilda valdagar
för riksdagsval och kommunalval i enlighet med vad som anförts i
motionen,
16. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av tid-
punkten för kommunalval i enlighet med vad som anförts i motionen,
17. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av
tidpunkten för riksdagsval i enlighet med vad som anförts i motionen,
18. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av
grundlagsregleringen för den kommunala självstyrelsen i enlighet med
vad som anförts i motionen,
19. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förstärkt möjlig-
het för medborgarna att laglighetspröva verksamhet som bedrivs av
kommuner och landsting i enlighet med vad som anförts i motionen,
20. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förstärkt grund-
lagsskydd för näringsfriheten i enlighet med vad som anförts i
motionen,
21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om landstingens avveckling,
22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anfört som reformbehovet av författningen.
23.