med anledning av prop. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen
En självständig nation anses ha vissa självklara kännetecken som klart
erkända och utmärkta gränser, en egen valuta samt en
myndighetsutövning som är förbehållen den egna tjänste- och
ämbetsmannakåren. Att överlåta myndighetsutövning på andra staters
myndigheter - möjligen med undantag för extrema krislägen - har,
åtminstone tidigare, ansetts vara oförenligt med begreppet en
"självständig nation".
Bildandet av mellanstatliga organisationer efter andra världskriget har i
viss utsträckning luckrat upp denna inställning. Svenska statens möjligheter
att överlåta beslut till annan stat har vidgats.
Vissa absoluta krav vid sådan delegation ställs upp i regeringsformens
kapitel 10, där det bl.a. numera stadgas om riksdagens rätt att överlåta
beslutanderätten till Europeiska gemenskaperna (EG). En förutsättning är att
dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar regeringsformens samt
uppfyller de krav som uppställs i den europeiska konventionen angående
skydd för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna.
Under förarbetena till regeringsformen under 70-talet utgick man ifrån att
varken rättskipning eller förvaltning kan överlåtas till utländska eller
mellanfolkliga organ utan uttryckligt grundlagsstöd. Bakom dessa principer
låg uppfattningar om suveränitetens gränser. Följande fall visar hur resone-
mangen om hur gränserna för suveränitet uppfattades.
1970 års konvention om patentsamarbete innebar överlåtande av förvalt-
ningsuppgifter på en utländsk myndighet. Anslutningen till konventionen
innebar att vissa förvaltningsuppgifter, t.ex. nyhetsgranskning, kunde ske
utomlands samt att patentansökan i vissa fall kunde få samma rättsverkningar
som en svensk patentansökan. Denna typ av överlåtelse av förvaltnings-
uppgifterna ansågs dock inte särskilt ingripande eftersom besluten inte var
slutligt bindande för Sverige. Den sökande kunde fullfölja sina ansökningar
till svenska patentmyndigheter.
Ett annat fall som behandlades ungefär vid samma tid gällde ärenden
rörande övervakningskonventionen. Konventionen öppnade för internation-
ellt samarbete inom kriminalvård i frihet. Regeringen eller behörig myndig-
het kunde, efter prövning i varje enskilt fall, överlåta verkställigheten av
svensk dom på skyddstillsyn eller av frihetsberövande påföljd, som följts av
villkorlig frigivning eller vård utom anstalt, till ett annat land, där den
dömde
har eller tar hemvist.
I detta senare fall skapade frågan om delegering betydligt svårare problem.
Här fann t.ex. Lagrådet att de uppgifter det var fråga om var av så kvalifi-
cerad art att de måste regleras i lag då räckvidden av delegationen är
betydande och medför ett avsevärt suveränitetsintrång Enligt Lagrådet rådde
ingen tvekan om att uppgifterna i och för sig var av sådant slag att de
omfattades av RF 10:5 andra stycket och då kräver skärpta majoritets-
bestämmelser.
De två fallen utgör exempel på överlåtelse av förvaltning till främmande
stat och de effekter detta kan få för den svenska suveräniteten. Delegationen i
de två fallen är olika långtgående. Ett har de dock gemensamt: förvaltnings-
uppgiften överlåts till en utländsk myndighet som utför sitt uppdrag utanför
Sveriges gränser.
I proposition 1999/2000:64 är förhållandena i grunden annorlunda. Här
föreslås främmande myndigheter få utföra myndighetsutövning på svenskt
område utan omedelbar kontakt och därför också under viss tid utan sam-
tycke av svenska myndigheter. De myndighetsuppgifter det är fråga om, är
dessutom av kvalificerad natur, d.v.s. i sista hand syftar de till eller kan
leda
till tvångsåtgärder.
Propositionsförslaget innebär således att den svenska suveräniteten
inskränks på ett nytt och långtgående sätt. Det krävs således mycket starka
och bärande skäl för att riksdagen skall tillstyrka lagförslaget.
I lagrådsremissen gällande proposition 1999/2000:64 konstateras också att
lagförslaget innebär att myndighetsutövning överlåts till annan stat och att 10
kap. 5 § fjärde stycket tredje och fjärde meningarna regeringsformen gäller
vid överlåtande av myndighetsutövning.
Förslagens innehåll
I förslaget om polisiärt samarbete föreslås både att gränsöverskridande
övervakning och gränsöverskridande förföljande skall kunna ske av
andra staters poliser eller motsvarande utan att samtycke har inhämtats
hos svenska myndigheter.
I ändringen till utlänningslagen föreslås vidare att behörig myndighet vid
visering giltig i Sverige kan vara annat lands myndighet.
Polismyndighet i t.ex. Danmark skall således kunna förfölja någon som
begått ett brott in på svenskt territorium. Inga begränsningar finns om hur
långt in i landet förföljelsen kan ske. I dansk lagstiftning finns en begräns-
ning på 25 km. Främmande lands polis eller motsvarande har vidare rätt att
medföra tjänstevapen i enlighet med sitt eget lands bestämmelser.
Med gränsöverskridande förföljande avses att polis eller annan myndighet
kan följa efter (skugga) misstänkt under fem timmar utan samtycke av
svenska myndigheter. Det är en lång tidsrymd - på fem timmar är det möjligt
att resa från Helsingborg till Göteborg eller Stockholm.
De nu berörda förslagen som utgör principiellt betydande inskränkningar
av den svenska suveräniteten, motiveras av praktiska skäl. För att kunna
avskaffa inre gränser inom EU anges att denna typ av s.k. kompensatoriska
åtgärder erfordras.
Kan praktiska avvägningar av detta slag tillmätas större vikt än grund-
läggande principer om vår nations självbestämmanderätt och suveränitet?
Ytterligare en fråga som bör ställas är om det finns andra motiv - dolda
motiv - bakom de prioriteringar som görs i Schengenavtalet.
De dolda politiska motiven
Det är ingen hemlighet att ett antal nyckelstater inom EU - Italien,
Spanien, Belgien men också Frankrike - tillsammans med EU-
kommissionen strävar efter en snabb utveckling mot Europas förenta
stater. En sådan utveckling är mot all tradition i länder som
Storbritannien, Danmark och Sverige, som kännetecknats av en
oinskränkt suveränitet under historisk tid.
EU-lagstiftningen måste betecknas som svåröverskådlig, och vissa avtal
som tillmäts stor betydelse innehåller trots detta få fasta legala
förpliktelser.
Weatherill & Beaumont: EG Law, 1995 konstaterar således att "The Treaty
of European Union is in large measure a statement of legal intent, containing
relatively few legally specific commitments. For example Article A declares,
inter alia: This treaty marks a new stage in the process of creating an ever
closer union among the peoples of Europe, in which decisions are taken as
closely as possible to the citizen."
För medborgare i de kontinentala länderna kan kanske uttalandena i avtalet
ovan uppfattas som ett ställningstagande för en långtgående politisk union.
För medborgare i länder med helt annan tradition av självständighet
uppfattas uttalandet i fördraget som en målparagraf inriktad på en mycket
avlägsen framtid. I den svenska omröstningen om inträde i EG (sedermera
EU) utsades också tydligt att svenska folket gick in i ett mellanstatligt
samarbete, inte i en politisk union.
Bakgrunden till en medveten otydlighet i EU-lagstiftningen kan vara
önskan om att undvika öppna konflikter om avgörande politiska vägval. Det
är otvetydigt att EU använder olika argumentering när man riktar sig till
Storbritannien, Danmark och Sverige än till de kontinentala länderna. I det
förra fallet betonar man ekonomiska och praktiska faktorer och har -
åtminstone före nuvarande ordförande Prodis ordförandeskap - förnekat
målet att inom en nära framtid skapa en stat i Europa. När man vänt sig till
Storbritannien och Skandinavien har subsidiariteten betonats. Att denna
princip är svår eller över huvud taget inte går att förena med krav på
harmonisering av skatter/skatteregler, socialförsäkringssystem etc. bortser
man ifrån.
Schengenavtalets nu aktuella regler om det polisiära och rättsliga
samarbetet kommer att undergräva vårt lands suveränitet på ännu ett sätt. I
propositionen motiveras inte på ett acceptabelt sätt varför detta måste ske.
Valet av kompensatoriska åtgärder
Det polisiära samarbetet är en del av de s.k. kompensatoriska åtgärder
som syftar till att personkontrollen vid de inre gränserna skall kunna
avskaffas. Behovet av kompensatoriska åtgärder utgör, som redan
nämnts, en av motiveringarna i propositionen (s. 39). Ytterligare en
motivering anges, nämligen att "samarbetet också har ett egenvärde i det
att samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och
förstärks".
Detta senare motiv väger sannolikt betydligt tyngre än det första för dem
som önskar skapa en union av Europa. Praktiska, kompensatoriska åtgärder
kan uppnås på betydligt enklare sätt genom samarbete mellan två länder vid
gränsövergripande brott utan att det främmande landets poliser etc. behöver
utföra själva arbetet på främmande territorium. Kontakter mellan två länders
myndigheter kan tas sekundsnabbt med moderna kommunikationsmedel,
datorer, telefon, fax etc. Den lagändring som föreslås nu hade varit mer
berättigad för 10-20 år sedan än i dag.
I detta sammanhang bör också tilläggas att när Schengenavtalet trädde i
kraft i mars 1995 började Tyskland, Frankrike, Belgien, Luxemburg,
Nederländerna, Spanien och Portugal att tillämpa dessa åtgärder direkt. De
kompensatoriska åtgärderna byggde på samarbete och ett gemensamt
informationssystem, SIS. Dessa har tyckts vara tillräckliga ända till för
knappt en månad sedan, när Belgien införde generella passkontroller vid sina
inre gränser, dvs. suspenderade Schengenavtalet. Detta berodde på att
inflödet av asylsökanden ökade starkt.
I en situation där man kan välja att förstärka de skyddsmetoder som redan
står till buds eller att välja metoder som kräver betydande avsteg från
grundläggande principer om vårt lands suveränitet, skall man givetvis alltid
välja de förstnämnda. Så sker inte i proposition 1999:2000:64. I stället för att
förstärka den svenska polisens och Invandrarverkets ekonomiska resurser för
att vid en inre gräns snabbt kunna ingripa vid gränsövergripande förföljelse
eller övervakning ges nya, långtgående befogenheter till främmande lands
myndigheter. Riksdagen bör avslå den föreslagna delegationen till annan stat
och i stället förbinda sig att ekonomiskt förstärka den egna övervakningen
vid en inre gräns. När det gäller den fasta Öresundsförbindelsen råder vissa
speciella praktiska problem, eftersom förföljande polisbil inte kan vända på
bron. Här tycks traktaten mellan Danmark och Sverige vara väl avvägd utom
att Sverige precis som Danmark borde ha förbehållit sig samma begränsning
i form av en begränsing på 25 km vid förföljelse (efterföljning) från
Öresundsförbindelsens slut. Regeringen bör således på sikt eftersträva att
traktaten får en helt likformig utformning, dvs. att 25 km-begränsningen
även gäller för danska myndigheter på svenskt territorium.
Sammanfattningsvis bör riksdagen inte godkänna det av regeringen
undertecknade avtalet om polisiärt samarbete. Traktaten gällande den fasta
Öresundsförbindelsen bör däremot godkännas. Den bör dock ändras så att de
regler som berör svenskt territorium överensstämmer med dem som gäller
danskt, d.v.s. rätten att förfölja begränsas till 25 km räknat från brofästets
slut. Detta skall ges regeringen till känna.
Riksdagen bör dessutom ge regeringen till känna att det inte är förenligt
med svenska intressen, vare sig nu eller i framtiden, att generellt likställa
utländsk myndighetsutövning med svensk i fråga om polisiärt samarbete och
i samarbete rörande brott som har anknytning till tullens verksamhetsområde.
Riksdagen bör också ge regeringen till känna att kompensatoriska
uppgifter bör kunna åstadkommas genom ökade anslag till polisen och
Statens invandrarverk. I första hand utgörs dessa kompensatoriska resurser
av högre ekonomiska anslag till polisväsendet och Statens invandrarverk.
Regeringen bör verka för fria gränsöverskridanden vid de inre gränserna med
användning av de nu föreslagna kompensatoriska åtgärder som icke negativt
påverkar den svenska suveräniteten.
Utlänningslagen
I propositionen berörs också vissa avsnitt i utlänningslagen. Enligt artikel
10 i Schengenkonventionen skall en visering från en Schengenstat gälla
för inresa såväl i Sverige som i alla övriga Schengenstater. Detta innebär
att ett annat land skall kunna utföra viseringar för Sverige.
Denna förändring enligt Schengenkonventionen är onödigt ingripande.
Rent tekniskt, konstateras i propositionen att det skulle vara möjligt att uppnå
samma resultat genom att utlänning som har en giltig visering utfärdad i
annan Schengenstat undantas från viseringskravet vid inresa i Sverige. I ett
sådant fall förändras inte den grundläggande principen att det endast är en
svensk myndighet som har rätt att utfärda viseringar som är giltiga för inresa
i Sverige. Standardisering av dokument kan också införas. Detta underlättar
också den fria rörligheten.
I propositionen heter det dock att "en sådan lösning inte ligger i linje med
de intentioner som Schengenavtalet vilar på. Avsikten är att alla
Schengenstater skall införa en enhetlig visering och att denna skall gälla för
inresa till samtliga staters territorium."
Återigen visar det sig att Schengenavtalets utformning har ett primärt syfte
att stegvis förvandla fria stater till en sammanhållen union. Om detta skall
ske, måste det genomföras på ett för medborgarna tydligt sätt. Bildandet av
en union - en stat - innebär det mest långtgående beslut som Sveriges
riksdag kan ta. Ett sådant beslut måste betecknas som så omfattande att det
endast kan avgöras genom en beslutande folkomröstning.
Att uppnå samma syfte genom att steg för steg urholka den svenska
suveräniteten i det fördolda är oacceptabelt ur demokratisk synpunkt.
Att förenkla resande mellan de olika länderna i Europa är ett bra mål, men
detta mål kan och måste uppnås genom metoder som är förenliga med våra
hittillsvarande principer för suveränitet. Sådana metoder finns, vilket både
påpekas i propositionen och av tunga remissinstanser. Regeringen skall
därför med kraft verka för att dessa synpunkter accepteras av EU-länderna.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår ny lag om internationellt polisiärt samarbete
och därmed sammanhörande författningar i enlighet med vad som
anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om Öresundstraktaten,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om kompensatoriska åtgärder för att underlätta fri
rörlighet inom EU i form av ökade ekonomiska resurser till bl.a.
polisväsendet och Statens invandrarverk,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att verka för ett regelsystem som främjar den fria
rörligheten inom EU, samtidigt som grundläggande principer för
svensk suveränitet inte skadas eller överges.