Den offentliga upphandlingen är en mycket viktig och i den allmänna
debatten underskattad komponent för den offentliga sektorns förnyelse.
Det handlar i hög grad om huruvida skattebetalarnas medel används på
ett effektivt sätt. En ökad priskonkurrens möjliggör stora förtjänster för
den offentliga sektorn. Marknaden för den offentliga upphandlingen
omsätter betydande belopp såväl i Sverige som i EU. I Sverige innebär
varje procent effektivare upphandling totalt nästan 3,5 miljarder kronor i
ren förtjänst för stat och kommun. Ett bättre samspel mellan det
offentliga och näringslivet inom detta område skulle främja utbudet av
varor och tjänster, gynna staten och kommunernas kassor och därmed ge
medborgarna bättre valuta för skattepengarna. Regelverket måste skärpas
och småföretagarnas möjligheter att delta förbättras.
Inledning
Huvudprincipen för all offentlig upphandling är att den ska utföras
affärsmässigt och med utnyttjande av tillgänglig konkurrens.
Marknaden för den offentliga upphandlingen i Sverige har värderats till
drygt 300 miljarder kronor per år (se t.ex. SOU 1996:23). Inom EU är
motsvarande siffra drygt 7.000 miljarder. Drygt hälften av den totala
upphandlingen utgörs av olika typer av tjänster, cirka en tredjedel är
byggentreprenader och cirka en femtedel av upphandlingen utgörs av varor.
Tillämpningen av lagen om offentlig upphandling har inneburit en
sammanlagd besparing på cirka en procent av värdet på den totala offentliga
upphandlingen dvs 3,3 miljarder kronor per år. I kommuner där offentlig
upphandling tillämpats mer konsekvent har besparingar uppnåtts på mellan
10 och 30 %. Det behövs mer av "global" upphandling.
Lagen om offentlig upphandling (LOU) trädde i kraft den 1 januari 1994.
Bakom lagen ligger flera EG-direktiv rörande upphandlingsområdet. Det
innebär att stora delar av den offentliga upphandlingen inom EU har ett
gemensamt regelverk. De enskilda nationerna kan fritt utforma sina
egnaregler på de områden som inte styrs av direktiven. Syftet med
lagstiftningen är att öppna handelsmöjligheter mellan länderna inom EU.
Företagens konkurrensmiljö skall förändras och det europeiska näringslivet
stärkas. Upphandlingar över de s.k. tröskelvärdena grundar sig på EG-
direktiv. Upphandlingar under tröskelvärdena motsvarar i stort de
bestämmelser som redan gällde för stat och kommun. Den upphandlande
enheten skall beräkna värdet av varje upphandling för att kunna göra en
bedömning om värdet ligger över eller under tröskelvärdena. En organisation
som är upphandlande enhet över tröskelvärdena är även upphandlande enhet
under.
Organisationen kring hur upphandlingarna utförs varierar. I Nämnden för
offentlig upphandlings (NOU) utredning, Dnr 86/97-21, konstaterades att
många enheter, små som stora, tillsammans har gjort betydande besparingar
efter det att LOU trätt i kraft. De riktigt stora besparingarna tillkom i den
kommunala sektorn inklusive de kommunala bolagen.
Responsen från utländska anbudsgivare är idag dessvärre mycket låg.
Chansen att få anbud från utländska leverantörer skulle öka betydligt om fler
språk än svenska användes eftersom en förutsättning för bra kommunikation
är att den sker på språk som parterna behärskar. För att uppnå en bättre
konkurrens måste således kvaliteten på förfrågningsunderlagen generellt sett
bli högre och handläggarnas språkkompetens måste stärkas. Att stärka
inköparna i deras roll, öka deras kompetens och tillgodose behovet av mer
relevant information är överhuvudtaget en mycket viktig uppgift.
Skärp tillsyn och kontroll
Erfarenheterna visar att det finns brister i LOU:s regelverk samt dess
tillämpning och lagens efterlevnad. Det råder tyvärr fortfarande
oklarheter vilka som överhuvudtaget berörs av lagen. Ett faktum är att
många inte alltid följer reglerna. Utgångspunkten måste givetvis vara att
reglerna alltid skall följas.
I NOU:s undersökning (Dnr 86/97-21) framkom att endast hälften av
upphandlarna följer regelverket. En upphandlande enhet får inte göra
prövningar om andra kriterier än dem som funnits med i annonsen eller i
förfrågningsunderlaget. Enligt leverantörerna är det en vanligt företeelse vid
anbudsutvärderingar att de egna utvärderingskriterierna faktiskt inte
efterföljs.
De offentliga bolagen är sämst på att följa reglerna om annonsering och då
särskilt de kommunala bolagen. Anmärkningsvärt är att just de kommunala
bolagen enligt samma undersökning ansåg sig ha minst behov av
kompetenshöjande insatser.
Den offentliga upphandlingen behöver en kraftfullare tillsyns- och
kontrollfunktion. Hur en sådan myndighetsfunktion bäst bör tillskapas utreds
för närvarande i Upphandlingskommittén. Även sanktionssystemet behöver
bli tydligare främst mot de enheter som inte följer LOU.
En brist i sanktionssystemet är att en stor del av leverantörerna avstår från
att klaga på en upphandling i rädsla för att svartlistas av de upphandlande
enheterna. En framkomlig väg att råda bot på detta vore att ge
branschorganisationerna talerätt. Ett annat speciellt problem som är värt att
uppmärksamma är situationen då en upphandlande enhet inte gör någon
regelrätt upphandling alls utan i princip direktupphandlar trots att det
förfarandet inte är tillåtet i det enskilda fallet. Direktupphandling är enligt
LOU endast tillåtet då upphandlingens värde är lågt eller om det finns
synnerliga skäl, så som t.ex. synnerlig brådska orsakad av omständigheter
som inte har kunnat förutses och inte beror på enheten. Då kan
upphandlingen ske utan skriftligt infordrande av skriftligt anbud dvs
direktupphandling. Här är det inte möjligt att göra överprövningar eftersom
ett avtal redan är träffat och en leverantör som då inte alls varit part i
upphandlingsprocessen har svårt att påvisa en ekonomisk skadeverkan. I
dagens läge innebär det paradoxalt nog att en enhet som följer lagen löper
större risk att straffas då ett fel begås än den enhet som väljer att inte
efterfölja lagen alls.
Nej till lokal protektionism
Många kommunala företrädare menar att det ligger i kommunens intresse
att gynna företag i den egna kommunen. Detta sätter konkurrensen ur
spel och riskerar skattebetalarnas pengar. Det ligger knappast i
människors intresse att gynna mindre konkurrenskraftiga företag inom
den egna kommungränsen på andra företags bekostnad.
Välfärdsförlusterna av detta är uppenbara. Den sittande utredningen bör
få i tilläggsdirektiv att ta fram förslag till sanktioner vid otillbörligt
gynnande av vissa företag.
Ja till kvalitetskrav
Det finns en vanföreställning om att upphandlingsreglerna skulle kräva
att man i varje läge väljer det billigaste anbudet, kvaliteten oaktad. Detta
är fel. Det viktiga är att den upphandlande enheten gör en noggrann
kravspecifikation där just olika typer av kvalitetskrav ställs. Sålunda
utgör de "vårdskandaler" som rapporterats från privata entreprenader i
många fall skolexempel på att kommunerna inte tillräckligt tydligt
specificerat att man inte bara kräver låga entreprenadpriser, utan vilken
kvalitet på omvårdnaden man kräver.
Likaså skall det vara naturligt att kunna sätta upp olika typer av miljökrav
på de varor och tjänster som köps.
Detta är förmodligen i första hand en kunskapsfråga hos de upphandlande
enheterna men i den mån lagstiftningen behöver förtydligas bör den sittande
utredningen behandlade regelverket kring kvalitetsspecifikationer.
Motverka diskriminering av små och medelstora företag
Reglerna för företagens deltagande i den offentliga upphandlingen får
inte vara krångliga eller på annat sätt resurskrävande så att de i praktiken
utestänger små och medelstora företag. För att underlätta för
småföretagen bör upphandlingen under bl.a. EG:s tröskelvärde ses över.
Småföretagen har rent allmänt svårare än storföretagen att hantera
administrativa krav och regleringar. En god upphandlingskultur i stat och
kommun är av stor betydelse för de små och medelstora företagen. Det är
t.ex. mer vanligt att anbud begärs in genom skrivelse och inte genom
annonsering bara för att inköparna väljer att vända sig till redan kända
leverantörer.
Om kommunen utformar sina anbud så att småföretagare i praktiken ges
möjlighet att deltaga i upphandlingsförfarandet samt även aktivt verkar för
att söka privata alternativ till offentligt producerade tjänster, skulle
framväxten av små företag starkt gynnas. Med hjälp av den lokala
upphandlingen kan villkor för ett blomstrande lokalt näringsliv skapas t.ex.
genom att anbuden kan delas upp i mindre enheter och att
kombinationsverksamhet uppmuntras.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om branschorganisationers talerätt,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om sanktioner vid åsidosättande av upphandling,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om restriktioner mot gynnande av företag i den egna
kommunen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om miljö- och kvalitetskrav,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om småföretagens möjligheter att lämna anbud och
delta i entreprenader.