med anledning av prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet
AP-fonden i ATP-systemet
När beslutet om ATP togs för ungefär 40 år sedan, skedde det under
starka politiska motsättningar. Ideologiskt gällde det om
kapitalbildningen skulle ske i kollektiva former eller om sparandet skulle
vara individanknutet. I tekniskt avseende stod valet mellan ett
fördelningssystem och ett premiereservsystem.
Med mycket knapp majoritet beslöts att införa ett system med lagfäst
tilläggspension av fördelningskaraktär. I ett sådant skall det inte behövas
någon nämnvärd fondering. Ändå inrättades AP-fonden. Dess syfte var dels
att utgöra en buffert för att undvika framtida avgiftshöjningar, dels att
uppväga det bortfall av sparande som förutsågs bli följden av ATP-systemets
införande.
Mera i det fördolda såg naturligtvis den socialdemokratiska regeringen en
annan uppgift för AP-fonden. Den öppnade en möjlighet att kontrollera en
väsentlig del av kapitalbildningen i landet. Genom att bygga upp ett stort
sparande i offentlig regi kunde man öva stark påverkan på investeringarnas
inriktning.
Till en början ålades AP-fonden att genom obligationsköp möjliggöra
genomförandet av ett ambitiöst program för bostadsbyggandet. Snart tillkom
också behovet av att finansiera stora underskott i statens finanser. På den
tidens genomreglerade kreditmarknad innebar AP-fondens köp av låg-
förräntade stats- och bostadsobligationer att pensionsmedel subventionerade
offentliga insatser på andra områden.
De tre ursprungliga fondstyrelserna var i princip hänvisade till att placera i
obligationer. Efterhand öppnades möjligheter till köp av aktier. Den fjärde
fondstyrelsen, som gavs denna uppgift, startade 1974, och 1988 tillkom
femte fondstyrelsen med samma uppdrag. Under en tid var de s.k. lön-
tagarfonderna inordnade i AP-fondssystemet, vilket förstärkte dess politiskt
laddade karaktär. De sista resterna av löntagarfonderna användes 1996 av
den återkomna socialdemokratiska regeringen som grundplåt till sjätte
fondstyrelsen, som skall vara särskilt inriktad på onoterade, mindre företag.
Den politiskt bestämda styrningen av pensionsmedlens förvaltning i AP-
fonden har medfört en mycket svag förräntning jämfört med om målet varit
att maximera avkastningen. Dessutom har under senare år en del av
inkomsterna måst användas för att täcka skillnaden mellan inflytande
avgifter och utgående pensioner, och en första överföring till staten om 45
miljarder kronor genomfördes 1999. Likafullt har AP-fonden successivt
vuxit så att den vid årsskiftet 1999/2000 uppgick till nära 750 miljarder
kronor, vilket motsvarar en fondstyrka på ca 5,5 år. Det betyder att fondens
behållning räcker för att - utan några nya avgifter alls - klara utbetalningen
av ATP-pensioner i fem och ett halvt år. Det är uppenbart att denna
fondstorlek går långt utöver vad som kan rymmas i en rimlig tolkning av
begreppet buffertfond.
AP-fonden har således vuxit till sin nuvarande omfattning under en period
av 40 år. Tidvis har frågor som gällt dess storlek, struktur och inriktning
varit
starkt omstridda. Det har bidragit till att fondens organisation och
placeringsregler idag framstår som otidsenliga. Flertalet fondstyrelser är
stora, och flertalet styrelseledamöter utses på förslag av arbetsmarknadens
parter utan krav på kompetens vad avser finansförvaltning. Huvuddelen av
medlen förvaltas av första-tredje fondstyrelserna och skall i princip placeras
i räntepapper (f.n. ca 525 miljarder kronor). Vid sidan härav innehar fjärde
och femte fondstyrelserna svenska börsaktier (142 resp. 22 miljarder kronor).
Fjärde fondstyrelsen är därmed den störste ägaren på Stockholms Fondbörs.
Sjätte fondstyrelsen skall inriktas mot onoterade aktier, men den helt
övervägande delen av dess tillgångar är ändå börsaktier (17 av 19 miljarder
kronor).
Självklart finns det skäl att eftersträva bästa möjliga avkastning på medlen
i AP-fonden. Det förutsätter friare placeringsregler och inslag av konkurrens,
dvs förhållanden som liknar vad som gäller för privata livförsäkringsbolag.
Problemet har emellertid varit att en utvidgad rätt att placera i aktier skulle
kunna missbrukas i politiskt syfte. Dessutom har hittills gällt att en bättre
avkastning i AP-fonden inte får något som helst genomslag på ATP-
pensionens storlek, och som buffert är som sagt AP-fonden redan för stor.
Pensionsreformen
Den pensionsreform som i princip beslutades 1994 syftar i korthet till en
ökad följsamhet mellan pensionerna och samhällsekonomin, ett starkare
samband mellan avgifter och förmåner samt ett inslag av individanknutet
långsiktigt sparande. Det innebär en förskjutning från ett renodlat fördel-
ningssystem mot betydande inslag av premiereservsystem. Detta är en
utveckling som f.ö. kan iakttas även på avtalspensioneringens område.
Med det nya regelverket kommer ålderspensionssystemet att uppvisa en
betydligt större stabilitet än ATP-systemet. Under en tämligen lång över-
gångsperiod kommer dock ATP-reglerna att bestämma en betydande - om än
gradvis minskande - del av pensionsutbetalningen. Demografiska faktorer
och svängningar i den ekonomiska utvecklingen motiverar dessutom ett
kvarstående inslag av buffertfond i fördelningsdelen av det nya pensions-
systemet, även sedan regeländringarna fått fullt genomslag.
Moderata samlingspartiet har deltagit i det arbete som bedrivits inom
Regeringskansliet (främst Finans- och Socialdepartementen) för att reforme-
ra AP-fonden. Vi har därvid i huvudsak ställt oss bakom de förslag som nu
återfinns i prop. 1999/2000:46. Vi har emellertid särskilt understrukit att
buffertfonderna inte får växa sig större än vad som motsvarar deras syfte.
Vidare har vi i departementspromemorian "AP-fondernas organisation och
placeringsregler i det reformerade pensionssystemet" (Ds 1999:38) i ett
särskilt yttrande riktat invändningar mot formerna för att utse ledamöter i
fondstyrelserna och mot rätten för var och en av de fyra fonderna att inneha
upp till 10 procent av röstvärdet i ett enskilt företag. Slutligen har vi
medverkat till att Sjätte AP-fonden har hållits utanför uppgörelsen och
förbehållit oss rätten att föreslå ändringar beträffande denna.
Överföringen
Som en följd av pensionsreformen flyttar betalningsförpliktelser i båda
riktningarna mellan pensionssystemet och staten, men nettot blir en årlig
belastning på statskassan med inledningsvis inemot 50 miljarder kronor -
ett belopp som successivt reduceras i takt med att inslaget av ATP-
pensioner krymper. Finansdepartementet föreslog därför redan hösten
1997 en engångsöverföring på drygt 300 miljarder kronor från AP-
fonden till staten. Beslutet blev att överföra 45 miljarder kronor 1999 och
lika mycket 2000 med sikte på en slutbetalning av 235 miljarder kronor
2001.
Beträffande den slutliga överföringens storlek står två motstridiga
intressen mot varandra. Å ena sidan är det angeläget att undvika att bromsen
i det nya systemet slår till eller att fonden t.o.m. töms. Å andra sidan finns
det ingen anledning att bygga upp överstora buffertfonder, eftersom det
skulle verka snedvridande på kapitalallokeringen och öppna möjligheter till
politisk styrning av näringslivet.
Det nu beräknade behovet av fondering bygger på demografiska och
ekonomiska långtidskalkyler, som med nödvändighet är osäkra och känsliga
för de antaganden som görs. Vi bedömer att förslaget i propositionen om en
slutlig överföring av 155 miljarder kronor den 1 januari 2001 är väl avvägt.
Vi tillstyrker också att en ny prövning sker 2004 huruvida ytterligare medel
kan överföras från 2005.
I AP-fondspromemorian (Ds 1999:38) diskuterades också tänkbara åtgärd-
er vid en så gynnsam utveckling att AP-fonderna blir större än vad som
behövs från buffertsynpunkt. Det ansågs dock att beslut i frågan skulle anstå
till dess att en sådan situation uppkommer. Enligt vår mening är det naturligt
att under sådana förhållanden föra "överskottet" i AP-fondsystemet till de
försäkrades premiereserver. Metoden för en sådan överföring bör utarbetas i
god tid. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Organisationen
Det är välkommet att det i propositionen så klart anges att målet för
fondförvaltningen skall vara att långsiktigt maximera avkastningen vid
låg risk och att näringspolitiska och andra ekonomisk-politiska
överväganden inte får förekomma. Mot den bakgrunden framstår det
emellertid som egendomligt att vissa ledamöter i fondstyrelserna skall
utses på förslag av arbetsmarknadens parter.
Enligt propositionen skall styrelseledamöterna utses på grundval av sin
personliga kompetens som kapitalförvaltare och placerare. Det är dock svårt
att motivera att just arbetsmarknadens parter skall ges rätt att nominera per-
soner med sådana egenskaper. Regeringens nomineringsförslag torde i stället
öka risken att personer utan den nödvändiga kompetensen tar plats i
styrelsen, vilket, tvärtemot de bedömningar som görs i propositionen, kan
försvaga allmänhetens förtroende för fonderna. Vi anser - i likhet med ett
stort antal remissinstanser - att regeringen bör utse samtliga ledamöter utan
någon formell nomineringsrätt för någon instans. Det står sedan naturligtvis
alltid en regering fritt att inhämta synpunkter och förslag från vem det vara
må.
Vi vill understryka att fondernas lokalisering inte bör bestämmas av andra
faktorer än av deras uppgift att finna bästa möjliga avkastning på finansiella
marknader.
Placeringsreglerna
De placeringsregler som nu föreslås är i stort bättre ägnade än de
nuvarande att ge pensionsmedlen en god avkastning över tiden. I ljuset
av de stora kapitalmängder det handlar om i förening med den
nomineringsrätt som tilldelas bl.a. fackliga organisationer framstår
emellertid den föreslagna rätten för var och en av de fyra fonderna att
inneha upp till tio procent av rösterna i ett enskilt företag som betänklig.
Särskilt vad gäller börsnoterade svenska aktier föreligger det en risk att
placeringar sker i maktsyfte, varvid tio procent av rösterna i ett företag
medger ett betydande inflytande. Även om det sägs att fonderna skall
vara oberoende och konkurrera sinsemellan, föreligger dessutom en
frestelse till samordnade aktioner i andra än affärsmässiga syften, varvid
upp till 40 procent av röstvärdet skulle vara ett tillåtet totalt innehav.
Ett sätt att försäkra sig mot missbruk av detta slag vore att föreskriva att
placeringar i svenska börsnoterade aktier skall ske enligt deras vikt i
börsindex. Fonderna skulle då kunna tillgodogöra sig den högre avkast-
ningen vid aktieplaceringar, samtidigt som risken hålls låg - möjligheten för
en större placerare att avsevärt överträffa index är ändå begränsad. Eftersom
marknadsvärdet av varje fonds innehav av svenska aktier får motsvara högst
två procent av värdet på Stockholms Fondbörs, skulle placeringen i ett
enskilt företag som mest kunna vara i denna storleksordning.
I propositionen diskuteras denna modell. Den avvisas dock, bl.a. med
hänvisning till att fonderna själva kan välja en indexförvaltning. Det invänds
också att marknadens funktionssätt kan påverkas negativt, om så stora
aktörer inte genom sin analys och aktiva förvaltning bidrar till att
marknadspriserna reflekterar tillgänglig information. Enligt vår mening
medför dock förslaget till nomineringsrätt att det uppkommer risker för att
placeringar företas i annat än avkastningssyfte, varför vi förordar att
fondernas köp av svenska börsnoterade aktier skall ske enligt indexprincipen.
Detta innebär att vissa andra placeringsbestämmelser måste ses över i de fall
de kan tänkas stå i strid med indexprincipen.
Sjätte AP-fonden
Beträffande Sjätte AP-fonden föreslås inte några materiella förändringar,
eftersom denna lämnats utanför fempartiuppgörelsen. Emellertid
innehåller propositionen ett förslag till ny lag om denna fond, och
regeringen anmäler sin avsikt att snarast möjligt återkomma till riksdagen
med ytterligare förslag i ärendet. Moderata samlingspartiet vill därför
redan nu redovisa sina synpunkter.
Sjätte fondstyrelsen tillkom 1996 i samband med att den s.k. avvecklings-
styrelsen efter löntagarfonderna, som då hade kvar värden för några hundra
miljoner kronor, tillfördes ytterligare tio miljarder kronor från AP-fonden.
Det uppgivna syftet var att öka tillgången på riskkapital för mindre,
nystartade och onoterade företag. Någon skyldighet att inleverera medel till
pensionssystemet föreskrevs ej.
Redan denna uppläggning visar att sjätte fondstyrelsen aldrig haft något i
ATP-systemet att göra. Placeringar i små, onoterade bolag är förenade med
stor risk och låg likviditet. De passar därför inte i en buffertfond. Bristen på
samband med AP-fonden i övrigt framgår också av att sjätte fondstyrelsen
inte har någon skyldighet att bidra till utbetalningen av pensioner.
I en partimotion med anledning av regeringens förslag om en sjätte AP-
fondstyrelse framhöll Moderata samlingspartiet att det inte är statens uppgift
att tillhandahålla riskkapital. Det framhölls att en långsiktigt god
riskkapital-
försörjning bara kan skapas genom förbättrade förutsättningar för före-
tagande, arbete och sparande i Sverige. Med den fondsocialistiska inriktning
förslaget fått var det snarast ägnat att skada riskkapitalförsörjningen på
marknaden.
Till en början placerades de drygt tio miljarderna huvudsakligen i ränte-
papper med förhållandevis låg förräntning. Med början andra halvåret 1998
omplacerades likviditeten i börsnoterade aktier. Vid det senaste årsskiftet
hade som ovan nämnts värdet på detta innehav vuxit till 17 miljarder kronor,
medan hittills endast ca två miljarder kronor placerats i det slags tillgångar
som Sjätte AP-fonden egentligen är avsedd för.
Ett färskt exempel är fondens stora förvärv av aktier i investmentbolaget
Industrivärden från Custus och Öresund. Via detta köp kontrollerar nu sjätte
AP-fonden stora poster i Ericsson, Handelsbanken, Sandvik, SCA, Skanska
och SSAB. Det uppgivna motivet till affären är att det på grund av
substansrabatten i Industrivärden blir billigare att gå den vägen än att köpa
aktier i ovannämnda bolag direkt över börsen. I detta sammanhang finns
således inget tal om att fondmedlen är avsedda för placeringar i mindre,
onoterade, bolag!
Sjätte AP-fondens kraftiga avsteg från den tilldelade uppgiften förklaras
främst av att uppdraget var feltänkt från början. Tillgången på riskkapital är
inget problem för företag, som utan att ha hunnit bli börsnoterade ändå har
hunnit en bit på vägen. Privata riskkapitalbolag är mycket aktiva på detta
marknadssegment, och det kan vara svårt för vad som närmast är en offentlig
myndighet i mångmiljardklassen att utveckla den flexibilitet och snabbhet
som krävs i branschen. Möjligheten för en sådan bjässe att med framgång
placera i små, nystartade företag i enlighet med den ursprungligen givna
uppgiften är i stort sett obefintlig.
Sjätte AP-fonden är således ett främmande inslag i pensionssystemet. Dess
tillgångar bör därför ingå i den överföring på 155 miljarder kronor som skall
göras till staten. För att undvika marknadsstörningar kan innehavet av
börsnoterade aktier dessförinnan bytas ut mot obligationer. De onoterade
aktierna förs till ett riskkapitalbolag under Finansdepartementet, som sedan
snarast möjligt privatiseras på samma sätt som en gång skedde med Atle och
Bure.
Med denna uppläggning behövs det ingen ny lag om sjätte AP-fonden,
varför förslaget avstyrks. I övrigt torde det ankomma på berört utskott att
utforma erforderlig lagtext.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att tillgångar i AP-fonderna som överstiger vad
som behövs i buffertsyfte skall överföras till de individuella
premiereserverna,
2. att riksdagen beslutar att ledamöter i fondstyrelserna skall utses
av regeringen utan nomineringsrätt för någon utomstående i enlighet
med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen beslutar att det i AP-fondslagen skall föreskrivas
att placeringar i börsnoterade svenska aktier skall ske med tillämpning
av indexprincipen i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen avslår regeringens förslag till lagen om sjätte AP-
fonden,
5. att riksdagen beslutar att tillgångarna i sjätte AP-fonden - efter
utbyte av börsnoterade aktier mot obligationer - skall ingå i över-
föringen till staten, varefter de onoterade aktierna placeras i ett risk-
kapitalbolag under Finansdepartementet samt att detta riskkapitalbolag
sedan privatiseras i enlighet med vad som anförts i motionen.