med anledning av prop. 1999/2000:128 Offentlig upphandling i informationssamhället
1 Inledning
Det samlade värdet av all offentlig upphandling i Sverige uppgår
sannolikt till mer än 20 % av BNP (ca. 400 miljarder kronor). Inte minst
av den anledningen är det av stor betydelse att statsmakterna skapar ett
institutionellt och legalt ramverk, som borgar för öppenhet, konkurrens,
affärsmässighet och objektivitet. Målet är att offentlig upphandling skall
kunna göras utifrån ett gott förvaltarskap med invånarnas gemensamma
medel. Upphandlingen av varor och tjänster skall kombinera
kostnadseffektivitet och hög kvalitet. Detta kan åstadkommas genom en
öppen konkurrens för såväl egen som extern regi, för att näringslivet
skall kunna bidra till en vitalisering och effektivisering av den
kommunala servicen.
2 Propositionen
Regeringen hänvisar i propositionen 1999/2000:128 Offentlig
upphandling i informationssamhället till förslag från den statliga
upphandlingskommittén och dess delbetänkande Effektivare offentlig
upphandling - för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:139),
Statskontorets rapport Elektronisk upphandling under tröskelvärdena
(1999:39) och Finansdepartementets promemoria Elektronisk
upphandling över och under tröskelvärdena. Dessvärre skjuter emellertid
regeringen upp den brådskande frågan om de framtida tillsynsuppgifterna
samt vidhörande förslag från Upphandlingskommittén om t ex talerätt
för branschorganisationer i länsrätt, förbud vid vite och en s. k.
marknadsavgift vid allvarliga överträdelser. Utredningsarbetet har
således inte tillräckligt tagits till vara i arbetet med propositionen.
3 Den framtida organisationen
Det råder en bred enighet om behovet av en effektiv statlig tillsyn över
offentlig upphandling. Samtidigt är det uppenbart att nuvarande ordning
inte är tillfredsställande. Kritik har framförts, som i stor utsträckning kan
förklaras av begränsade resurser, olämplig myndighetsstruktur och
avsaknad av sanktionsmöjligheter. De begränsade resurserna belyses av
att Nämnden för offentlig upphandling (NOU) med ca. 10 anställda
utifrån lagen om offentlig upphandling (LOU) skall utöva tillsyn över ca.
10 000 upphandlande enheter, som årligen gör ca. 200 000 förenklade
upphandlingar, 3 500 direktivstyrda upphandlingar samt ett stort antal
direktupphandlingar.
Vad gäller myndighetsstrukturen är NOU en nämnd med ledamöter från
olika parter som är delaktiga och berörda av offentlig upphandling. Även om
ledamöterna kallas och är experter, är de tillsatta av olika intresseorganisa-
tioner och andra aktörer i sammanhanget. Samma myndighetsstruktur tyngs
av sin kollektiva beslutsform, och möjligheten till delegering har varit
begränsad. Det är enligt vår mening olämpligt att en tillsynsmyndighet står
under annan vägledning för sina beslut än lag, instruktion och rättspraxis.
Beslut i enskilda tillsynsärenden riskerar med nuvarande ordning att
betraktas som - men även att bli - ett slags lämplighetsöverväganden och
kompromisser mellan företrädare för parterna i stället för en strikt och
oväldig rättstillämpning. Alla former av möjligt inflytande från partsintressen
i myndighetens interna beslutsprocess skall undvikas.
Vi menar således att NOU snarast i samband med en resursförstärkning
bör förändras till en s.k. enrådighetsmyndighet alternativt samordnas med
Konkurrensverket. Fördelen med en självständig myndighet är att stats-
makterna signalerar och fokuserar på den stora betydelsen av tillsynen över
den offentliga upphandlingen. Samtidigt bör marknadsfunktionen och delar
av utvecklingsfunktionen separeras från den självständiga myndigheten med
kontrollfunktionen. En samordning med Konkurrensverket utan förankring
hos personalen inom NOU riskerar dessutom att splittra den allmänt erkända
kompetens och erfarenhet, som nu finns där.
Ett samgående med Konkurrensverket visar å sin sida klart och entydigt att
upphandlingsrätten är en konkurrenslagstiftning. Med hänsyn till den speci-
fika arten av ärenden och de frågor som skall handläggas är det dock lämp-
ligt att verksamheten inom Konkurrensverkets ramar ges ett stort mått av
självständighet. Detta kan åstadkommas genom att skapa en egen myndighet
inom Konkurrensverket. Ur det allmännas och ur leverantörernas synvinkel
är det mest betydelsefulla det faktiska resultatet av en förstärkt tillsyn med
större resurser och ökade maktmedel. Oavsett vilken den slutgiltiga lös-
ningen blir stöder vi förslaget från Upphandlingskommittén om ett insynsråd,
där de olika parternas organisationer kan diskutera principiella och lång-
siktiga frågor för tillsynsmyndighetens verksamhet. Vi yrkar således avslag
på propositionen i denna del och förordar en inriktning enligt ovan.
4 De framtida tillsynsuppgifterna
I samband med att NOU omvandlas enligt något av alternativen ovan
skall myndigheten i enlighet med Upphandlingskommitténs förslag ges
talerätt i länsrätt och länsrätten skall kunna meddela förbud vid vite och
kunna utdöma en s. k. marknadsavgift vid allvarliga överträdelser.
Tillsynsmyndigheten skall även få talerätt inom ramen för nuvarande s.
k. överprövningsmål.
En talerätt för branschorganisationer i överprövningsmål skall också
införas. Denna subsidiära talerätt har flera syften. En branschorganisation
skall kunna inleda och driva en process när företaget ifråga av olika skäl inte
vill uppträda som drivande part i målet. Den psykologiska tröskeln att
tillgripa rättsliga åtgärder kan vara betydande, inte minst för mindre företag i
samma kommun som den upphandlande enheten. Även om det i ärendet går
att identifiera en ensam leverantör som förfördelats kan man inte därav dra
slutsatsen att företaget initierat rättsprocessen i de fall
branschorganisationen
för talan. Oftast finns det också andra leverantörer, och har upphandlingen
inte följt reglerna har i regel fler än en budgivare/leverantör drabbats. I mot-
sats till vad flera remissinstanser hävdar utifrån Upphandlingskommitténs
förslag, är således inte en subsidiär talerätt för branschorganisationer omoti-
verad. Snarare har den vid sidan av tillsynsmyndighetens talerätt en viktig
subsidiär funktion ämnad att stärka respekten för LOU.
5 Upphandlingar under tröskelvärdena
Vi instämmer i regeringens bedömning att upphandlingar under
tröskelvärdena bör vara lagreglerade i 6 kap. lagen om offentlig
upphandling och att de i huvudsak bör vara i samma omfattning, även om
förenklingar är av godo när det är möjligt. Vi menar dock att det i detta
sammanhang är nödvändigt att påpeka behovet att förändra EG:s sjätte
mervärdesskattedirektiv (77/388/EEG), för att kunna undanröja
snedvridande effekter för konkurrens mellan offentlig och privat sektor.
En möjlighet att åstadkomma detta är att utvidga momsplikten till nu
undantagna områden men med en reducerad skattesats. I väntan på denna
förändring av EG-rätten skall möjligheterna analyseras av en statlig
utredning vilken i enlighet med gällande EG-direktiv skall föreslå villkor
som skapar skattemässig likformighet för såväl extern som
kommunintern produktion av varor och tjänster.
6 Urvalsupphandling
Samtidigt som vi tillstyrker förslaget om förenklad selektiv upphandling,
måste lagstiftaren vara medveten om den stora risken för missbruk. En
ny upphandlingsform, urvalsupphandling, där alla leverantörer har rätt att
lämna anbud, men där den upphandlande enheten enbart bjuder in vissa
sökande att lämna anbud motiveras av att upphandlingsförfarandet i
annat fall kan bli orimligt resurskrävande. Men samtidigt öppnas ett icke
oansenligt rum för godtycke. Detta kan emellertid kompenseras med att
förfarandet skall motiveras av synnerliga skäl, t ex ett orimligt stort antal
anbud. En ytterligare kompensation är att annonsering och
dokumentation av hela upphandlingsprocessen skall vara obligatorisk.
7 Förenklad upphandling med anbudsinfordran från
endast en leverantör
Förslaget att en upphandlande enhet utan föregående annonsering får
begära anbud genom att skicka skrivelser till en leverantör endast om
särskilt angivna förutsättningar föreligger avstyrks. Visserligen torde
gällande praxis redan ge en sådan möjlighet, men ett uttryckligt
stadgande kan riskera tolkningsproblem och tas till intäkt för ett ökat
bruk. De av EG-direktiv styrda bestämmelserna om direktupphandling
synes tillräckliga.
8 Hemställan
8 Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen begär att regeringen skyndsamt återkommer med
en lösning av den framtida organisationen och uppgifterna för statlig
tillsyn över offentlig upphandling,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om urvalsupphandling,
3. att riksdagen avslår regeringens förslag till förenklad upphand-
ling med anbudsinfordran från endast en leverantör.
4.