Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska stats-
rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har
rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regringsärenden
och de handlingar som hör till ärendena.
Som underlag för den granskning som nu redovisas har utskottet haft att
tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och, på begäran av ut-
skottet, av Regeringskansliet. Väsentliga delar av detta material redovisas i
bilaga A 1.1.1-A 9.1.
För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal ut-
frågningar, alla offentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilaga
B 1-B 13.
I det följande lämnas först en samanfattande redogörelse för det gransk-
ningsarbete som ligger till grund för betänkandet och resultatet av gransk-
ningen. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets
huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer och särskilda yttranden som har
fogats till betänkandet.
Sammanfattning
Behandlade frågor
I detta betänkande behandlas den granskning som utskottet slutfört under
1999/2000 års riksmöte efter det granskningsbetänkande om allmänt admi-
nistrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet som
justerades i december 1999 (1999/2000:KU10). Det nu föreliggande betän-
kandet rör särskilda frågor som har anmälts till utskottet för granskning.
Några granskningsanmälningar har ännu inte slutbehandlats. En gäller re-
geringens underlåtenhet att agera för återkallande av tillstånd för krigsmate-
rielexport i samband med Natos bombningar av Jugoslavien våren 1999.
Behandlingen av den granskningsanmälningen har uppskjutits till nästa
riksmöte. Två andra avser olika frågor i samband med Sydafrikasatsningen år
1999. Meningen är att utskottet skall redovisa behandlingen av dessa två
granskningsanmälningar i ett särskilt betänkande. Ytterligare fyra anmäl-
ningar, som kommit in efter den 3 februari 2000, kommer att behandlas i ett
senare granskningsbetänkande.
Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor som väsentligen rör re-
geringens förhållande till riksdagen. Där behandlas frågor om regeringens
skyldighet att hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska
förhållanden, som kan få betydelse för riket, och att överlägga med nämnden
i utrikesärenden av större vikt. Granskningen har genomförts med anledning
av anmälningar som rört dels behandlingen av frågor om svensk medverkan
i humanitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtving-
ande operationer i Kosovo, dels omständigheterna kring det svenska hand-
landet i frågan om de bilaterala förbindelserna med Österrike. I samma av-
snitt berörs kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av frågan om
flyttning av ledningen för Sjöhistoriska museet till Karlskrona, statsrådet
Britta Lejons beredning av ett förslag till ändring i lagen (1992:889) om
officiell statistik och finansminister Erik Åsbrinks handläggning av frågan
om internationella kasinon.
I det närmast följande avsnittet (2) redovisas utskottets granskning av
handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Granskningen har avsett
näringsminister Björn Rosengrens handläggning av ett ärende om arbetsplan
för en länsväg, diarieföringen av en EU-handling i Näringsdepartementet,
beredningen av två propositioner, handläggningen av frågor om subventioner
för digitalavkodare och om Industrifondens engagemang i Prosolvia AB.
Under rubriken Regeringens ansvar för förvaltningen m.m. behandlas i av-
snitt 3 regeringens hantering av en ändring i anslagsförordningen, regering-
ens ansvar för utövandet av utnämningsmakten och för chefstillsättningar,
diarieföringen i Finansdepartementet av två skrivelser från generaldirektören
för Riksrevisionsverket samt en anmälan som berör regeringens förhållande
till revisionen m.m.
I de följande avsnitten (3-9) behandlas vissa särskilda frågor, nämligen
frågor om upphandling, Telia-Telenor-affären, export av krigsmateriel,
uttalanden av statsråd, statsrådens ansvar för regeringens beslut under den
nuvarande samverkan mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljö-
partiet samt regeringens och statsrådens hantering av kronförsvaret år 1992.
Vissa resultat av granskningen
I ärendet om regeringens skyldigheter i fråga om Utrikesnämnden anser
utskottet att frågan om åtgärder mot Österrike var en sådan fråga av större
vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden.
Åtgärderna har också överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU
på ett sätt som inte förekommit tidigare. Med hänsyn till den tid som stod
till
buds får dock statsråden enligt utskottets mening anses ha haft fog för sin
bedöming att överläggning med Utrikesnämnden inte kunde hinnas med före
avgörandet att Sverige skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att
vidta vissa politiska åtgärder mot Österrikes nya regering. Eftersom bestäm-
melserna i regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar
under sådana omständigheter kan någon kritik enligt utskottets mening inte
riktas mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i detta ärende.
Utskottet anser dock att regeringen bör uppmärksamma de problem som en
brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställ-
ningstaganden innebär, särskilt med avseende på samarbetet inom Europeis-
ka unionen. I detta sammanhang finns det också enligt utskottets mening
anledning att uppmärksamma behovet av dokumentation av ställningstagan-
den som görs. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristde-
mokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna anför i en reservation
att underlåtenheten att i tid hålla Utrikesnämnden underrättad inte varit för-
enlig med bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen. Statsminister Gö-
ran Perssons och utrikesminister Anna Lindhs handlande kan enligt deras
mening inte undgå kritik. Ett särskilt yttrande har avgivits av de ledamöter
som tillhör Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna. De anför att
Folkpartiet
och Centerpartiet i sakfrågan instämmer i att det var naturligt att Sverige
anslöt sig till den aktion som ett antal övriga EU-länder företog.
När det gäller hur frågan om svenska insatser i Kosovo behandlats i Utri-
kesnämnden har utskottet inte funnit anledning till någon anmärkning.
Granskningen av ärendet om flyttning av ledningen för Sjöhistoriska mu-
seet har inte föranlett något uttalande av utskottet. Inte heller har
utskottet
funnit skäl för kritik mot handläggningen av ärendet om ändring i lagen
(1992:889) om den officiella statistiken eller ärendet om internationella
kasinon.
Utskottet har under granskningen av handläggningen av vissa regeringsä-
renden m.m. funnit skäl att redovisa särskilda synpunkter endast i ett par
fall. Det gäller diarieföringen av en EU-handling i Näringsdepartementet,
som försenats genom något som utskottet betecknar som ett olycksfall i
arbetet. Det gäller också den granskning som gjorts av statsrådet Anders
Sundströms ansvar för Industrifondens engagemang i Prosolvia AB. Enligt
utskottets mening är det angeläget att det införs rutiner i
Regeringskansliet om information om anmärkningsvärda åtgärder inom ramen
för verksamheten i sådana stiftelser där regeringen skall utse
styrelseledamöter eller har att ta ställ- ning till frågan om ansvarsfrihet
för styrelsen. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet och
Folkpartiet liberalerna anför i en reservation i frågan om subventioner
för digitalavkodare att kulturminister Marita Ulv- skog borde ha försäkrat
sig om att bolagen Teracoms och Boxers agerande inte stred mot vad
konstitutionsutskottet uttalat om användning av statliga medel för att
subventionera hushållens anskaffning av avkodare genom att se till att
bolagen var medvetna om uttalandet och genom att bolagens affärsplaner
inhämtades.
Såvitt gäller regeringens ansvar för förvaltningen understryker utskottet
med anledning av granskningen av en ändring i anslagsförordningen
(1996:1189) vikten av att berörda myndigheter i god tid ges klar och tydlig
information om förändringar som påverkar förutsättningarna för deras verk-
samhet. I övrigt föranleder den granskningen inte något uttalande från ut-
skottets sida.
Beträffande regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar för
chefstillsättningar ser utskottet positivt på den utveckling som ägt rum under
1990-talet i fråga om andelen kvinnliga verkschefer. Den har stigit från 3
till
ca 25 %. Utskottet anser att det är synnerligen viktigt att regeringen efter-
strävar en god framförhållning när det gäller utnämningsärenden. Enligt
utskottet bör målet vara att beredningen av ett rekryteringsärende påbörjas i
så god tid att olägenheter för verksamheten eller för berörda personer inte
uppstår.
När det gäller rekryteringen av svenskar till chefsposter inom EU:s institu-
tioner blir Regeringskansliets uppgift i framtiden framför allt att bevaka
intressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksamma
kvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna. Kandidater
föreslås på basis av samma kriterier som gäller för regeringens utövande av
utnämningsmakten.
De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet anför i en reservation
angående regeringens utnämningspolitik att regeringens sätt att hantera ut-
nämningsmakten inte är tillfyllest. I praktiken har enligt dessa ledamöters
mening regeringen genom sin utnämningspolitik lagt grunden till ett system
där en ny regering tvingas ompröva samtliga förordnanden som generaldi-
rektörer eller annan myndighetschef. När det gäller förfarandet för nomine-
ring av EU-kommissionär anser dessa ledamöter att något samrådsförfarande
värt namnet inte ägt rum mellan regeringen och övriga partier eftersom det
endast fanns ett namnförslag då det stod klart att Sverige fick den s.k. mil-
jöportföljen. Enligt dessa ledamöters mening bör, sedan det står klart vilken
portfölj som är aktuell, samrådsförfarandet ske helt förutsättningslöst med
möjlighet för partierna att lämna förslag på lämpliga personer.
Vad gäller förordnandet år 1999 av generaldirektör för Riksrevisionsverket
anser utskottet att regeringen kunde ha fattat sitt beslut mycket tidigare.
Regeringens dröjsmål var enligt utskottet obefogat. I ett särskilt yttrande
anför de ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna
och Folkpartiet liberalerna angående frågan om förordnande av generaldi-
rektör för Riksrevisionsverket att det finns skäl att understryka att just det
faktum att det var fråga om chefskapet för Riksrevisionsverket borde ha
föranlett regeringen att sköta beredningen med särskild omsorg. Även om
Riksrevisionsverket inte formellt har någon annan ställning än andra myn-
digheter finns det enligt vad dessa ledamöter anför skäl att särskilt betona
behovet av att värna verkets integritet.
Två skrivelser från generaldirektör Inga-Britt Ahlenius som levererades till
finansminister Bosse Ringholm i bostaden blev inte diarieförda vid Finans-
departementet i tid. Utskottet konstaterar att föreskrifterna i
tryckfrihetsför-
ordningen och sekretesslagen inte följts i dessa fall och att finansministern
inte kan undgå kritik för det inträffade.
Utskottets granskning har inte givit anledning till något uttalande om den
statliga revisionens ställning.
Granskningen av vissa upphandlingsfrågor har visat på brister i skilda hän-
seenden. I flera fall har brådska åberopats som skäl för att använda regler
som egentligen kan ses som undantagsregler. I några fall har tjänster köpts
utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts. Otillräcklig doku-
mentation om vad som förekommit har också medfört att det finns oklarheter
som försvårar en bedömning i efterhand. Utskottet understryker starkt vikten
av att upphandlingslagens bestämmelser följs inom Regeringskansliet. Rege-
ringskansliets roll som föredöme för andra myndigheter gör enligt utskottets
mening detta särskilt viktigt.
Granskningen har enligt utskottets mening inte givit underlag för att rikta
kritik mot näringsminister Björn Rosengren för hans hantering av affären
Telia-Telenor. Det är enligt utskottets mening dock möjligt att Björn
Rosen- gren hade kunnat vidta åtgärder för att överbrygga vissa
meningsmotsätt- ningar om innebörden i det aktieägaravtal som slutits
mellan ägarna av de två bolagen. De ledamöter som tillhör Moderata
samlingspartiet, Kristdemokra- terna, Centerpartiet och Folkpartiet
liberalerna anför i en reservation att regeringen måste anses ha haft en
skyldighet att tillse att avtalet fullföljdes. I egenskap av statsråd och
chef för Näringsdepartementet med ansvar för bl.a. struktur- och ägarfrågor
har det ålegat Björn Rosengren att vårda aktieägar- avtalet. Det kan han
enligt reservanterna inte anses ha gjort på ett tillfreds- ställande sätt.
Han kan därför enligt dem inte undgå kritik för sin hantering av
Telia-Telenor-affären.
Anmälningen rörande export av krigsmateriel gäller dels huruvida rege-
ringen under tiden 1990-1998 från Indien mottagit information enligt de
krav som ställs i ett samarbetsavtal mellan AB Bofors och Indien avseende
de indiska erfarenheterna av haubits 77 B, dels om den svenska regeringen
under samma tid förmedlat indiska erfarenheter till svenska myndigheter.
Utskottet anser att den sekretessbelagda information som regeringen lämnat
på ett nöjaktigt sätt givit svar på utskottets frågor. Utskottet har inte
funnit grund för konstitutionell kritik av regeringen.
Utskottet har vid tidigare granskningar konstaterat att statsråd i likhet
med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i skilda sammanhang.
Vissa särskilda hänsyn kan dock behöva tas. Bland annat kan auktoritativa
uttalan- den av statsråd i enskilda fall skapa en risk för att den
självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och
förvaltningsmyndig- heter äventyras. Med anledning av ett uttalande av
finansminister Bosse Ringholm om Riksbankens räntepolitik erinrar utskottet
om att regerings- formen numera innehåller en särskild bestämmelse som
skall tillförsäkra Riksbanken ett oberoende i fråga om bankens utövande av
penningpolitiken. Detta ger enligt utskottet anledning för statsråd att ta
särskilda hänsyn även i fråga om uttalanden som berör detta ämne. Vad
statsminister Göran Persson yttrat i en radiointervju om Regeringsrättens
mål om stängningen av kärn- kraftverket i Barsebäck har inte givit
anledning till något uttalande. Inte heller ett yttrande av statsrådet
Ingegerd Wärnersson i riksdagens frågestund har givit anledning till kritik
från utskottets sida. Yttrandet gällde Folkbild- ningsrådets tilldelning av
statsbidrag till en folkhögskola.
Med anledning av en granskningsanmälan angående statsrådens ansvar för
regeringens beslut under den nuvarande samverkan mellan Socialdemokra-
terna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har utskottet gått igenom hur
regerings- formens bestämmelser om regeringsbildning och
misstroendeförklaring har tillämpats. Vidare har utskottet undersökt hur
samarbetet mellan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har
organiserats. Granskningen har inte för- anlett något uttalande från
utskottets sida. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet har i
ett särskilt yttrande anfört att det enligt deras mening är rimligare att
en regering, efter ett betydande valnederlag och då den dittills följda
samarbetsstrategin överges, avgår, än att den i en sådan situation sitter
kvar och därigenom lämnar riksdagen utanför en sedvanlig prövning genom
talmannen av regeringens framtida inriktning och parlamentariska bas.
Kronkrisen 1992 var enligt utskottet en händelse av mycket stor betydelse
och det är naturligt att hanteringen av krisen i efterhand blivit föremål
för diskussion. Utskottet har emellertid vid årets granskning funnit att
det inte är en uppgift för konstitutionsutskottet att bedöma de
nationalekonomiska vär- deringar som låg till grund för de bedömningar som
gjordes under krisen. Utskottet är inte heller berett att för sin del
vidare granska frågan om rege- ringens eller enskilt statsråds hantering av
kronförsvaret. Sådana konkreta uppgifter som skulle ge tillräckliga
förutsättningar för att undersöka om det förekommit särskild information
från regeringens eller statsråds sida till vissa utvalda aktörer under de
sista veckorna före kronfallet har enligt utskottets mening inte
framkommit.
1 Regeringens förhållande till riksdagen m.m.
1.1 Regeringens skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden
Ärendena
Utskottet har granskat informationen till Utrikesnämnden inom två skilda
områden.
I en granskningsanmälan, bilaga A 1.1.1, har tagits upp omständigheterna
kring regeringens handlande i fråga om de bilaterala förbindelserna med
Österrike. Anmälaren ifrågasätter om inte regeringens handlande borde ha
föregåtts av överläggningar i Utrikesnämnden.
Utskottet har till granskning också tagit upp frågan om informationen i Ut-
rikesnämnden om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i hu-
manitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingande
operationer i Kosovo. Enligt anmälan bilaga A 1.1.2 har dessa frågor inte
varit föremål för information till eller överläggning i Utrikesnämnden. An-
mälaren hemställer att konstitutionsutskottet föranstaltar om en genomgång
av hur dessa och angränsande frågor handlagts i Regeringskansliet och mot
bakgrund av denna prövar i vilken utsträckning som regeringen i sin hand-
läggning kan anses ha uppfyllt regeringsformens krav.
Gällande regler om Utrikesnämnden
Som framgår av budgetpropositionen är handläggningen av utrikesärendena
en riksstyrelsefunktion bland andra och ansvaret för utrikespolitiken åvilar i
första hand regeringen. Utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet moti-
verar dock att riksdagen försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett
starkt inflytande, vilket avspeglas bl.a. i reglerna på traktaträttens område
(prop. 1973:90 s. 355).
10 kap. 2 § regeringsformen innehåller bestämmelser om internationella
överenskommelser. Regeringen får inte ingå för riket bindande inter-
nationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om över-
enskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas
eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta. Regeringen
får inte heller i andra fall ingå för riket bindande internationell överenskom-
melse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av
större vikt. Om rikets intresse kräver det kan regeringen dock underlåta att
inhämta riksdagens godkännande men skall då i stället överlägga med Utri-
kesnämnden.
Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen fortlöpande hålla Utri-
kesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få
betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erford-
ras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet
överlägga med nämnden, om det kan ske.
Utrikesnämnden tillkom som ett led i den reform av 1809 års regerings-
form som genomfördes 1921 och genom vilken riksdagen officiellt tillerkän-
des medinflytande i utrikesfrågor. Mellan åren 1937 och 1971 rådde perso-
nalunion mellan nämnden och utrikesutskottet. I samband med att enkam-
marriksdagen infördes hävdes personalunionen och antalet ledamöter i
nämnden minskades från sexton till nio. Därvid åberopades uppdragets sär-
skilda förtroendekaraktär. I förarbetena till den nu gällande regeringsformen
anförde departementschefen att det närmare samarbetet mellan regeringen
och riksdagen i utrikesfrågor även i fortsättningen borde ske genom Utrikes-
nämnden på samma sätt som dittills. I 1809 års regeringsform fanns bestäm-
melser om Utrikesnämnden i 54 §. I grundlagspropositionen 1973:90 (s.
366) framhölls att det enligt den förhärskande uppfattningen, trots att lag-
texten då endast talade om att rådplägning borde äga rum, förelåg en skyl-
dighet för regeringen att rådpläga med nämnden i alla utrikesärenden av
större vikt. Endast om rådplägning inte hanns med på grund av ett ärendes
brådskande natur fick regeringen enligt propositionens redovisning av gäl-
lande rätt fatta beslut i saken utan att ha hört nämnden.
I en studie från 1957 av Henrik A Olsson över Utrikesnämndens praxis
1937-1953 anförs att med utrikesärenden av större vikt torde i första hand
avses frågor som berör landets politiska orientering eller väsentliga försörj-
ningsintressen. Vidare anförs att med den betydelse som utrikespolitiken
numera har måste frågor av större vikt förekomma i en helt annan omfattning
än förr. Enligt den doktrin som förelåg vid tidpunkten för nämnda studie är
den enda lagliga förutsättningen att förbigå Utrikesnämnden när det förelig-
ger ett "tvångsläge, beroende av tidsnöd".
Med utrikesärenden menas enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90,
s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till
mellanfolklig organisation. Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 187)
uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och han-
delspolitiken omfattades av uttrycket "utrikespolitiska förhållanden".
Utrikesnämnden består enligt 10 kap. 7 § regeringsformen av talmannen
samt nio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig. Utrikesnämnden
sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att samman-
kalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i
viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller,
om han har förfall, statsministern.
Utrikesnämnden är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut.
I ett yttrande till konstitutionsutskottet (se KU 1976/77:36) angående
riks- dagens ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen har
utrikesutskottet erinrat om att ett flertal former för riksdagens insyn i
och inflytande över utrikespolitiken hade vuxit fram utöver dem som
uttryckligt föreskrivs i grundlagen. Det var enligt utrikesutskottet givet
att Utrikesnämnden och utrikesutskottet hade centrala funktioner, men
information i olika utrikespo- litiska frågor till riksdagen förekom också
i en rad andra berednings- och samrådsformer, varigenom riksdagsledamöter
och de politiska meningsrikt- ningar de företräder kan få insyn i och utöva
påverkan på regeringspolitikens utformning på utrikesområdet. Till dessa
informella samrådsformer hörde enligt utrikesutskottet de s.k.
partiledaröverläggningarna, som ofta ägnas åt brådskande utrikespolitiska
ärenden. Utrikesutskottet avstyrkte en motion om riksdagens ställning i den
utrikespolitiska beslutsprocessen där det framhölls att en strävan borde
vara att riksdagen skulle få behandla förhandlingsfrågor innan reella
beslut fattades. Utrikesutskottet uttalade att motionsyrkandet syntes gå
alltför långt i sin syftning genom att tilldela regeringen en utpräglat
bunden roll vad gällde utrikespolitikens utövande. Konstitutionsutskottet
fann inte anledning att inta en annan ståndpunkt till motionsyrkandet i
fråga än utrikesutskottet.
Tidigare granskning i frågan om regeringens skyldighet att informera
Utrikesnämnden
I granskningsbetänkandet KU 1975/76:50 s. 36 behandlade utskottet frågan
om viss skriftväxling mellan statsministern och Kubas premiärminister.
Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för-
hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska
strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor
som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för
överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där rege-
ringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär
grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att det
åligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla Utrikesnämn-
den underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för
riket och att överlägga med nämnden om det kan se. Den allmänna utgångs-
punkten är sålunda att regeringen skall lämna Utrikesnämnden information i
viktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om att
Utrikesnämnden informerats och utskottet fann inte anledning att göra något
ytterligare uttalande än i en diarieföringsfråga. Utskottet tog vid samma
tillfälle upp frågan om Utrikesnämndens hörande före ett regeringsbeslut
rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att
beslutet låg inom ramen för Sveriges avtal med EG och inte heller innebar
några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot
den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot
regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde Utrikesnämndens hö-
rande. I en reservation (m) framhölls att det hade varit naturligt att Utrikes-
nämndens ledamöter fått ta direkt del av brevväxlingen i fråga.
Under våren 1991 granskade utskottet ett brev från statsminister Ingvar
Carlsson till Iraks president i syfte att få en gisslan fri (bet.
1990/91:KU30, s. 60). Konstitutionsutskottet hade inte anledning utgå från
annat än att bre- vet redovisade Sveriges tidigare intagna utrikespolitiska
ståndpunkt i Mellan- östernfrågorna. Enligt utskottets mening hade det
varit en fördel om frågan om brevet anmälts för Utrikesnämnden. Mot
bakgrund av de utomordentligt speciella förhållanden som rådde när det
gäller gisslans situation m.m. ansåg emellertid utskottet att någon kritik
mot regeringen inte var befogad. I en reservation (m, fp, c) ansågs att
Utrikesnämnden i förväg borde ha underrät- tats om brevet.
Våren 1994 togs i granskningen upp det förhållandet att samråd i Utrikes-
nämnden inte ägde rum innan statsminister Carl Bildt höll ett anförande på
Utrikespolitiska institutet rubricerat Sverige och de baltiska länderna (bet.
1993/94:30 s. 153). Från Statsrådsberedningens sida framhölls att det mot
bakgrund av tidigare uttalanden av statsministern ansetts att det skulle vara
helt omotiverat att samråda i Utrikesnämnden. Statsministern hade vid ut-
frågning förklarat att han aldrig i Utrikesnämnden hade tagit upp några anfö-
randen som han hade tänkt hålla samt att den ståndpunkt som intagits i anfö-
randet framförts vid flera olika tillfällen och således inte var ny. Utskottet
framhöll att uttalandena anslöt till den formulering om målet för den svens-
ka säkerhetspolitiken och syftet för Sveriges militära alliansfrihet som fast-
lagts av riksdagen. Någon kritik riktades inte mot statsministern. I en reser-
vation (s) ansågs att statsministern inte kunde undgå stark kritik och fram-
hölls med hänsyn till den vikt också statsministern uppenbarligen fäste vid
sitt anförande att uttalandena borde ha förankrats inom en vidare krets, ex-
empelvis genom diskussion inom Utrikesnämnden. Liknande synpunkter
framfördes också i en meningsyttring (v).
Våren 1995 granskade utskottet statsminister Carl Bildts åtgärd att sända
ett brev till Rysslands president Jeltsin om ubåtskränkningar (bet.
1994/95: KU30, s. 107). Utskottet konstaterade att frågan om kränkningar av
svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster haft en
framträdande plats i Sveriges förhållande såväl till det forna
Sovjetunionen som till det nya Ryssland. Politiskt har frågan om Sveriges
relationer till Ryssland stor tyngd. Brevväxlingen måste enligt utskottets
mening betraktas som en fråga som angick alla politiska partier. Brevet
borde ha blivit föremål för överläggning- ar i Utrikesnämnden. Utskottet
kunde konstatera att någon överläggning aldrig kom till stånd.
Utrikesnämnden hade först i efterhand fått en mycket knapphändig och
svårtolkad information, som inskränkte sig till att ange att en kontakt
hade ägt rum. Enligt utskottets mening borde dåvarande statsmi- nistern ha
överlagt med Utrikesnämnden i detta ärende. Detta skulle ha gett riksdagen
påverkansmöjligheter. Carl Bildts agerande var därför enligt ut- skottets
uppfattning olämpligt. I en reservation (m) konstaterades att statsmi-
nisterns brev var ett led i en pågående dialog med Ryssland om ubåtskränk-
ningarna och därför inget sådant nytt inslag i utrikespolitiken som med au-
tomatik motiverade en mer utförlig behandling i Utrikesnämnden.
Våren 1997 granskade utskottet frågan om regeringens information till Ut-
rikesnämnden i tre skilda frågor (bet. 1996/97:25, s. 118). Den ena gällde sen
information om den ryska säkerhetstjänstens gripande av en svensk medbor-
gare. Utskottet ansåg inte att någon kritik kunde riktas utrikesministern i
frågan. Vid utrikesministerns samtal med den ryske utrikesministern stod det
klart att den ryska regeringen inte ansåg att det som inträffat var något som
skulle få utrikespolitiska konsekvenser. Det var enligt utskottet mot den
bakgrunden förståeligt om utrikesministern gjorde den bedömningen att
händelsen inte var ett utrikesärende av större vikt och därmed inte av beskaf-
fenhet att föranleda överläggningar i Utrikesnämnden. Utrikesministern hade
också skäl att utgå från att det organ som särskilt inrättats för information i
underrättelsefrågor, nämligen Försvarets underrättelsenämnd, skulle informe-
ras om utvisningen av den svenska medborgaren genom Försvarsmaktens
försorg. I en reservation (fp) framhölls att Utrikesnämnden enligt regerings-
formen skall hållas informerad om de utrikespolitiska förhållanden som kan
få betydelse för riket och att regeringen skall överlägga med nämnden om
dessa så ofta det erfordras. Mot bakgrund av det instabila politiska läge som
rådde i Ryssland kunde man inte vara förvissad om att det som inträffat i
underrättelseärendet inte skulle komma att få betydelse för Sverige. Det hade
därför förelegat skäl att underrätta Utrikesnämnden om händelsen i Sankt
Petersburg och den därav föranledda ryska retalieringen senast vid samman-
trädet i april 1996. I en reservation (mp) ansågs med liknande motivering att
utrikesministern inte kunde undgå kritik.
En annan fråga avsåg statsminister Göran Perssons inbjudan av Kinas pre-
sident till Sverige. Utskottet konstaterade att frågan om besöksutbytet med
Kina diskuterades vid Utrikesnämndens sammanträde den 5 september 1996,
dock utan att någon konsensus nåddes. Utrikesnämnden är emellertid ett
rådgivande organ, inte ett beslutande. Enligt regeringsformen har regeringen
det övergripande ansvaret för utrikespolitiken. När regeringen väl gjort be-
dömningen att statsministern borde resa till Kina var det en logisk följd av
det beslutet att en inbjudan till ett svarsbesök på statsledningsnivå skulle
utfärdas. De ledamöter som tillhörde (m) och (fp) ansåg i en reservation att
inbjudan till Kinas president innebar en upptrappning av nivån på besöksut-
bytet som inte var förankrad i Utrikesnämnden.
Granskningen gällde slutligen ett uttalande av statsministern om Lettlands
önskemål om medlemskap i Nato. Statsministern hade uttalat att detta öns-
kemål respekterades och att Sverige skulle stödja Lettland i den processen.
Utskottet konstaterade att uttalandet, läst i sin helhet, legat väl i linje med
den uppfattning som den svenska regeringen och riksdagen tidigare gett
uttryck för och som var väl förankrad i Utrikesnämnden.
Regeringens underlåtenhet att överlägga med Utrikesnämnden i frågan
om förbindelserna med Österrike
Bakgrund
Vid det österrikiska parlamentsvalet den 3 oktober 1999 blev
Frihetspartiet, FPÖ, med Jörg Haider som partiledare det näst största
partiet med 52 man- dat. Socialdemokraterna, SPÖ, fick 65 mandat och det
konservativa folkpar- tiet, ÖVP, likaså 52 mandat. Valresultatet ledde till
stora svårigheter att bilda en ny regering. Den 19 januari 2000 meddelade
dock SPÖ och ÖVP att de i de närmaste var eniga om att bilda en ny
koalitionsregering.
Fredagen den 21 januari 2000 meddelades emellertid att förhandlingarna
mellan SPÖ och ÖVP hade kollapsat. SPÖ:s partiledare Viktor Klima infor-
merade presidenten och fick senare under dagen i uppdrag att efter samtal
med alla partier i riksdagen försöka bilda en ny koalitionsregering.
Söndagen den 23 januari 2000 meddelade Jörg Haider att FPÖ skulle in-
leda diskussioner om regeringssamarbete med ÖVP.
Tisdagen den 25 januari 2000 meddelade ÖVP att regeringsförhandlingar
inletts med FPÖ.
Torsdagen den 27 januari 2000 informerade Klima presidenten om att hans
försök att bilda ny regering hade misslyckats. Samtidigt meddelade ÖVP:s
partiledare Wolfgang Schüssel att en överenskommelse med FPÖ snart
skulle vara klar.
Lördagen den 29 januari 2000 framförde Portugals premiärminister unio-
nens oro över regeringsförhandlingarna i Österrike till Österrikes president.
Han informerade också om att Belgien höll på att förbereda ett gemensamt
uttalande om Österrike.
Måndagen den 31 januari 2000 gjorde det portugisiska presidentskapet för
EU ett uttalande på 14 medlemsstaters vägnar, vari förklarades att om Öster-
rike får en regering där FPÖ ingår så kommer regeringarna i de 14 medlems-
staterna inte att främja eller godta några bilaterala officiella kontakter på
politisk nivå med en österrikisk regering där FPÖ ingår. Österrikiska kandi-
dater till poster i internationella organisationer kommer inte att stödjas och
österrikiska ambassadörer i EU:s medlemsstater kommer endast att tas emot
på teknisk nivå.
Promemoria från Regeringskansliet
I en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på fyra frågor
angående handläggningen av det nu aktuella ärendet. Svar kom in den 16
mars 2000 i form av en promemoria som upprättats inom Statsrådsbered-
ningen, bilaga A 1.1.3.
Av svaret framgår följande. Förslaget om att göra ett gemensamt uttalande
angående Österrike diskuterades för första gången vid ett telefonsamtal mel-
lan Portugals premiärminister och statsminister Göran Persson på kvällen
söndagen den 30 januari 2000. Dessförinnan, den 27 januari, hade de belgis-
ka premiär- och utrikesministrarna skrivit till Portugals premiärminister (som
var ordförande i EU) och föreslagit en gemensam reaktion av de 14 EU-
länderna. Detta brev jämte ett kort pressuttalande av den portugisiske pre-
miärministern vidarebefordrades till samtliga EU-huvudstäder på kvällen den
28 januari. Vid ett telefonsamtal mellan Portugals premiärminister och
statsministern den 29 januari diskuterades situationen i Österrike i allmänna
termer utan att några konkreta förslag till gemensamma åtgärder ventilera-
des. Under hela det aktuella skedet befann sig statsministern på officiellt
besök i Aten. Frågan om ett gemensamt uttalande måste hanteras med stor
skyndsamhet. Senast på morgonen den 31 januari måste de 14 EU-länderna
vara eniga om ett uttalande för att detta skulle kunna kommuniceras under
hand till Österrikes president och sedan offentliggöras senast vid lunchtid
samma dag. I den situation som förelåg på kvällen den 30 januari, med san-
nolikt 14 eniga EU-stater med regeringar av olika politisk hemvist, var det
naturligt att anta att innehållet i det gemensamma uttalandet inte var kontro-
versiellt i ett svenskt inrikespolitiskt perspektiv. Beslutet om att Sverige
skulle ställa sig bakom uttalandet fattades i samråd mellan statsministern och
utrikesministern på söndagskvällen den 30 januari.
Utfrågningar
Utskottet har hållit utfrågningar med utrikesrådet Sven-Olof Petersson, stats-
sekreterare Lars Danielsson, utrikesminister Anna Lindh samt statsminister
Göran Persson.
Utskottet har den 6 april 2000 hållit utfrågning med utrikesrådet Sven-Olof
Petersson, bilaga B 7.
Sven-Olof Petersson anförde att det faktum att Förintelsekonferensen på-
gick i Stockholm samtidigt som ÖVP och FPÖ förhandlade om att bilda
regering påverkade den allmänna stämningen i Europa. Den 27 januari 2000
diskuterades regeringsbildningen i Österrike i det belgiska parlamentet och
regeringen där fick då i uppdrag att kontakta det portugisiska ordförandeska-
pet angående utvecklingen i Österrike. På lördag förmiddag den 29 januari
blev han själv ombedd av utrikesministern att kontakta sin portugisiska kol-
lega för att se till att Förintelsekonferensen samt utvecklingen i Österrike
togs upp på dagordningen vid nästa ministerrådsmöte med Allmänna rådet
den 14 februari. När han sedan anlände till Aten på söndag kväll talade
statsministern just med Portugals premiärminister om en gemensam aktion
mot Österrike.
Sven-Olof Petersson anförde vidare att det var ett mycket snabbt förlopp.
Beslutet om att delta i aktionen måste fattas under söndag kväll för att
Wolfgang Schüssel skulle få besked om den gemensamma aktionen före kl.
12 på måndagen, dvs. innan beslutet om att bilda regering med FPÖ var
fattat. Syftet med aktionen var att påverka regeringsbildningen. Hade Sverige
inte kunnat lämna besked på söndag kväll om att vara med på detta hade
Sverige hamnat utanför. Det var först på söndagskvällen som det fanns ett
förslag till konkreta åtgärder. Tidigare hade de 14 regeringscheferna diskute-
rat olika åtgärder. En del ville gå mycket längre. Det faxmeddelande som
skickades på fredag kväll gick till en faxapparat på Statsrådsberedningen
och där fanns ingen vakthavande som tog hand om det.
Sven-Olof Petersson anser att den aktuella frågan är av stor vikt men att
det inte fanns tid att informera Utrikesnämnden. Det fördes över huvud taget
inga resonemang om Utrikesnämnden. Varken han själv eller någon annan
tog upp frågan om att informera Utrikesnämnden eller partiledarna. Han
antog att utgångspunkten var att när 14 regeringschefer kommer överens om
detta var det så pass okontroversiellt att det inte krävdes någon särskild kon-
sultation med Utrikesnämnden. På lördagen var regeringens uppfattning
fortfarande att frågan skulle tas upp på ministerrådet den 14 februari, och det
föranleder inte att Utrikesnämnden behöver inkallas. Även i övriga med-
lemsstater fattades beslutet utan att Utrikesnämnden eller motsvarande hade
informerats.
Utskottet har den 11 april 2000 hållit utfrågning med statssekreterare Lars
Danielsson, bilaga B 10.
Lars Danielsson anförde inledningsvis att det fax som kom till honom på
fredagen den 28 januari kl. 17.42 var avsänt från hans kollega i Portugal
och innehöll ett brev från den belgiske premiärministern och den belgiske
utri- kesministern där man ber den portugisiske premiärministern att
diskutera med övriga parter i unionen hur man bör agera i förhållande till
det som sker i Österrike. Vidare bifogades ett pressmeddelande från
Portugals premiärmi- nister där det angavs att premiärministern kände stor
oro för situationen i Österrike. Det fanns således inga förslag till
konkreta åtgärder i detta fax och innehållet i detta var dessutom väl känt
och återgavs i massmedier på flera håll i Europa.
På söndagen befann sig statsminister Göran Persson, Lars Danielsson själv
samt ett antal personer från UD i Aten. På kvällen vid 19-20-tiden blev
statsministern uppringd av Portugals premiärminister. Denne hade då kon-
sulterat 12 av 14 länder och redovisade det förslag till åtgärder med anled-
ning av situationen i Österrike som dessa konsultationer hade lett fram till.
Att dessa konkreta förslag framfördes på söndagskvällen var ganska oväntat.
Tidigare och så sent som på lördagen hade diskussionerna handlat om att ta
upp frågan på nästa möte med Allmänna rådet. Det var bråttom att ta ställ-
ning till det portugisiska förslaget och därför gjorde Lars Danielsson den
bedömningen att det inte var möjligt att sammankalla Utrikesnämnden från
Aten. Beslutet om att Sverige skulle delta i aktionen fattades av statsminis-
tern efter samråd per telefon med utrikesministern. Beslutet skedde i form av
faktiskt handlande, varför inget beslut finns diariefört. Det finns däremot en
promemoria från den 18 februari angående tillämpningen av beslutet.
Utskottet har den 14 april 2000 hållit utfrågning med utrikesminister Anna
Lindh, bilaga B 12.
Anna Lindh uppgav att statsministern under ett telefonsamtal på söndag
kväll berättat att han från Portugals premiärminister hade fått veta att man
var överens om att vidta ett antal åtgärder gentemot Österrike. Beslutet om
Sverige skulle delta i aktionen måste fattas omedelbart. Avsikten var att
Österrike skulle underrättas om vad som överenskommits och att detta skulle
påverka regeringsbildningen som skulle ske nästa förmiddag. Det fanns
ingen möjlighet att hinna med att informera Utrikesnämnden eller att över-
lägga med nämnden, eftersom ärendet skulle avgöras på ett par timmar. Det
var inte möjligt att skjuta upp beslutet för svensk del. Sverige kunde bara
säga ja till att vara med på aktionen eller att ställa sig vid sidan av den och
därmed stå ensamt med Österrike mot övriga 13 medlemsstater.
Anna Lindh menade vidare att det vid sidan av bestämmelserna i grundla-
gen naturligtvis också var möjligt att samtala med partiledarna för övriga
partier. Det borde ha skett i detta fall för att informera om vad som hade
beslutats men eftersom det bedömdes finnas en överensstämmelse i åsikter
om detta kontaktades inte partiledarna.
Enligt utrikesministern diskuterades under lördagen möjligheten att Sveri-
ge skulle ta upp information kring Förintelsekonferensen på Allmänna rådets
nästa möte för att då också kunna framföra kritik mot regeringsbildningen i
Österrike. Det fanns då ingen kunskap om att det planerades några direkta
åtgärder utan det antogs fortfarande att det fanns tid kvar för att
diskutera vad som skulle kunna ske.
Utskottet har slutligen i denna fråga den 14 april 2000 hållit utfrågning med
statsminister Göran Persson, bilaga B 13.
Statsministern förklarade att han ansåg att detta ärende var ett ärende av
större vikt men att det inte hade funnits tid för att överlägga med Utrikes-
nämnden. Att fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad har hitintills
skett genom att olika dokument har översänts till nämnden men i detta ären-
de fanns inga dokument att skicka. När bestämmelserna i regeringsformen
om Utrikesnämnden tillkom kunde man inte riktig förutsätta de många in-
formella kontakter mellan olika länder som sker numera.
Han gjorde den bedömningen att Sverige inte ensamt kunde avstå från att
delta i denna aktion och därmed solidarisera sig med högerextremismen i
Österrike. Han utgick ifrån att det var någonting man i sak var enig omkring.
Beskedet skulle lämnas till Österrike på måndag morgon. Sverige kunde inte
begära att övriga 13 EU-länder skulle skjuta på detta av formella skäl. Om
regelverket hade tolkats så att det var tvunget att konsultera Utrikesnämnden
för att kunna delta i aktionen hade det skadat Sveriges intressen. Beslutet att
delta i aktionen fattades under söndagskvällen efter att han hade rådgjort med
utrikesministern på telefon.
Under Förintelsekonferensen diskuterades inga aktioner mot Österrike. De
fyra länder som varit mest aktiva i detta, nämligen Portugal, Frankrike, Bel-
gien och Spanien, deltog inte i Förintelsekonferensen. När han blev uppringd
av Portugals premiärminister på söndag kväll fick han den uppfattningen att
han var tvungen att bestämma sig redan då och att det förslag som presente-
rades var det slutliga förslaget. Det hade kanske varit möjligt att ringa till
övriga partiledare sent på kvällen men eftersom han ansåg att beslutsläget var
klart och att Sverige måste vara med på detta så tänkte han aldrig på att ringa
dem. Information om detta kunde lämnas i ett senare skede.
Statsministern förklarade vidare att han inte uppfattade tidtabellen på det
sätt som den finske statsministern har redovisat, dvs. att det var först vid
middagstid på måndagen, när den slutgiltiga texten översändes, som besked
skulle lämnas om Sverige stödde förslaget eller inte.
Information i Utrikesnämnden om Sveriges insatser i Kosovo
Bakgrund
Den 13 april 1999 informerade utrikesminister Anna Lindh riksdagen om
situationen i Kosovo. På frågor framhöll utrikesministern att något uttryck-
ligt önskemål från Nato om marktrupper inte erhållits. Den svenska positio-
nen var att man ville ha ett FN-mandat före ett deltagande med marktrupper.
Hon trodde att svenska trupper kunde spela en stor roll efter det att en
fredsöverenskommelse uppnåtts och hoppades att en övervakningsstyrka
skulle kunna vara på plats mycket snabbt när ett fredsavtal skrivits under.
I proposition 1998/99:112 Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo som
lades fram den 6 maj 1999 framhölls att försöken att finna en förhandlings-
lösning än så länge misslyckats och att konflikten gått in i ett allvarligt ske
de. Med hänsyn till det svåra humanitära och politiska läget var det angeläget
att världssamfundet vidtog förberedelser för nödvändiga åtgärder i en föränd-
rad situation, där parterna i Kosovo kommit att acceptera en vapenvila och
eventuellt också undertecknat en fredsöverenskommelse. Av propositionen
framgår att regeringen den 17 februari 1999 lämnade en preliminär och inte
bindande avsiktsförklaring till försvarsalliansen Nato, som bekräftade Sveri-
ges intresse att medverka i en internationell fredsstyrka i Kosovo (KFOR)
som baserade sig på ett beslut av FN:s säkerhetsråd och en överenskommelse
mellan parterna. Vid Natos konferens om styrkeuppbyggnad med partnerlän-
der den 26 februari förklarade Sverige sin beredskap att delta med lämpliga
delar av sin snabbinsatsstyrka (SWERAP) i en sådan fredsstyrka. Den 4
mars meddelade Sverige till Nato att Sverige avsåg att ställa upp med en del
av en svensk bataljon i en svensk-finsk styrka. Efter det att en andra för-
handlingsomgång mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och kosovoal-
banska representanter misslyckats inledde Nato den 24 mars flyg- och ro-
botattacker mot Förbundsrepubliken Jugoslavien. Därpå intensifierade ser-
bisk militär och specialpolis samt paramilitära styrkor etniska
rensningsak- tioner i Kosovo med resultat att flyktingströmmarna ut ur
Kosovo accelere- rade explosionsartat. Enligt propositionen var en viktig
förutsättning för en sådan fredsstyrka som avsågs att en vapenvila råder,
eller att parterna skall ha gått med på en fredsöverenskommelse. Det var
vidare av stor politisk vikt att en insats av detta slag ägde rum efter ett
beslut av FN:s säkerhetsråd eller eventuellt av OSSE.
I propositionen förklarade regeringen sin avsikt att överlägga med Utrikes-
nämnden före ett regeringsbeslut om medverkan i styrkan. I utskottsbetän-
kandet UFöU2 av den 3 juni underströks detta. Den 10 juni beslutade FN:s
säkerhetsråd ett mandat för en multinationell fredsstyrka i Kosovo. Riksda-
gen biföll den 14 juni 1999 proposition 1998/99:112 och medgav att rege-
ringen fick ställa en väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till
en internationell fredsstyrka i Kosovo efter en vapenvila eller en fredsöver-
enskommelse mellan parterna i konflikten och efter ett beslut av FN:s säker-
hetsråd eller OSSE.
Den 26 augusti 1999 beslutade regeringen ställa en väpnad styrka om totalt
högst 850 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till den multinatio-
nella fredsstyrkan i Kosovo (KFOR). Styrkan skulle sättas in i Kosovo så fort
deltagandeavtal, finansieringsavtal och andra nödvändiga avtal var ingångna.
Promemoria från Regeringskansliet
I en promemoria från Utrikesdepartementet bilaga A 1.1.4 har som svar på
frågor från konstitutionsutskottet bl.a. anförts att efter det att ett
avtal slutits den 16 oktober 1998 mellan OSSE och Federala Republiken
Jugoslavien om upprättande av Kosovo Verification Mission (KVM), med
uppgift att över- vaka efterlevnaden av FN:s säkerhetsråds resolution 1199,
fick Sverige en anmodan från OSSE att bidra med obeväpnade s.k.
verifikatörer. Den 22 oktober 1999 beslutade regeringen att bidra med upp
till 80 verifikatörer.
Vidare framhålls i promemorian att det under 1998 och i början av 1999
inom Nato pågick förberedelser för väpnad insats i Kosovo. I augusti 1998
informerade Sverige Nato om sin beredskap att ställa snabbinsatsstyrkan
SWERAP till förfogande för en operation i Kosovo under förutsättning av att
det fanns ett FN-mandat och att Sverige fick insyn i planeringsprocessen.
Den 15 februari 1999 kom en formell inbjudan från Nato riktad till länderna
inom Europeisk-Atlantiska Partnerskapsrådet att delta med trupp vid en
eventuell markinsats i Kosovo. Den 17 februari bekräftade regeringen till
Nato Sveriges intresse av att delta, dock under förutsättning av fredsöverens-
kommelse mellan parterna och ett mandat från FN:s säkerhetsråd. Den dra-
matiska händelseutvecklingen medförde att Nato den 27 maj 1999 utfärdade
en ny inbjudan och Sverige bekräftade den 1 juni sin beredskap att bidra.
Den 8 juni anmäldes en mekaniserad bataljon som svenskt bidrag som tidiga-
re under förutsättning av FN-mandat och överenskommelse mellan parterna.
Den 14 juni 1999 antog riksdagen regeringens förslag i proposition
1998/99:112 Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo. Fyra dagar tidigare
hade FN beslutat om mandat för insatsen.
När det gäller inbjudan av Nato den 5 respektive den 7 april 1999 i fråga
om militära insatser i Albanien och i en humanitär luftbro mellan Makedoni-
en och Albanien beslöt regeringen att endast bidra med civila resurser. Ett
beslut om deltagande i den militära delen av insatsen hade krävt beslut av
riksdagen och något FN-mandat fanns inte som grund.
Under den aktuella perioden inkom från FN en rad förfrågningar om
svenskt bistånd i någon form. Förfrågningar med direkt anknytning till freds-
främjande insatser gällde bl.a. bidrag i form av rättsmedicinare och krimi-
nalteknisk personal till den internationella tribunalen för Jugoslavien (april
och maj 1999), omplacering av civilpoliser från Bosnien-Hercegovina till
FN-missionen i Kosovo (9 juni 1999), förbindelseofficerare till samma mis-
sion (10 juni 1999) och minröjning (17 juni 1999).
Den 31mars 1999 fattade regeringen beslut att bemyndiga Försvarsmakten
att ingå överenskommelse med Finland i fråga om ett planerat gemensamt
truppbidrag till en väpnad insats i Kosovo. Den 23 juni 1999 beslutade rege-
ringen att avbryta samarbetet och påbörja planering för att sända en svensk
styrka av bataljons storlek till Kosovo. Den 15 juli 1999 beslutades att sända
viss personal till Kosovo och den 26 augusti 1999 beslutades att ställa en
väpnad styrka om högst 850 personer till förfogande. Den 22 december 1999
fattades beslut om att under perioden april-september 2000 ställa 800 man
till förfogande.
Enligt promemorian från Utrikesdepartementet har frågor som relaterar till
situationen i och runt Kosovo varit föremål för behandling i Utrikesnämnden
vid sju tillfällen under 1998 och 1999, nämligen den 24 april 1998, den 3
september 1998, den 23 november 1998, den 16 mars 1999, den 17 april
1999, den 8 juni 1999 och den 27 september 1999.
Problemen på västra Balkan, med fokus på Kosovo, har således enligt
promemorian behandlats vid samtliga möten i Utrikesnämnden under de två
aktuella åren. Genomgående har temat varit frågan om militära insatser till
stöd för den politiska processen och/eller för att ingripa för att förhindra en
förvärrad humanitär katastrof och till försvar för de mänskliga rättigheterna.
Regeringens föredragande tog i ett tidigt skede upp de olika frågeställning-
ar som kunde aktualiseras vad gällde behov av mandat från FN:s säkerhets-
råd för olika tänkbara åtgärder, t.ex. flyginsatser. Samtidigt fastlades att en
insats med svensk trupp förutsatte att det förelåg en fredsuppgörelse och att
operationen hade mandat från FN eller OSSE. Genomgående för de olika
redogörelser som lämnades av företrädare för regeringen var också nödvän-
digheten av att bedriva en aktiv politik på alla plan till stöd för att åstad-
komma en politiskt hållbar lösning på konflikten i Kosovo, stoppa den hu-
manitära katastrof som utvecklat sig och ha en beredskap att delta med kon-
kreta svenska insatser. Regeringen hade redan i utrikesdeklarationen i febru-
ari 1999 poängterat att extrema nödsituationer kan vara grund för ingripande
utan FN-mandat för att förhindra en humanitär katastrof. Statsministerns
uttalande den 24 mars 1999 med anledning av att Nato inlett bombningar av
Förbundsrepubliken Jugoslavien hade föregåtts av kontakter med partiledar-
na.
Utfrågning
Utrikesminister Anna Lindh har vid utskottets utfrågning den 14 april 2000
bilaga B 12 framhållit att det inte är vanligt att en fråga behandlas så
ofta i Utrikesnämnden som Kosovoärendet. Situationen i Kosovo var mycket
all- varlig och det fanns alla skäl att tro att också ett svenskt
deltagande skulle bli aktuellt. Det finns inte någon avgörande fråga som
inte behandlades i Utri- kesnämnden. Det kan ha funnits vissa skillnader
vid de första preliminära bedömningarna av hur stor den svenska truppen
skulle vara och senare juste- rade bedömningar.
Utskottets bedömning
Som utskottet tidigare framhållit har svensk utrikespolitik kännetecknats av
det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort av de
svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande
frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ
för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där
regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär
grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete (bet. KU 1975/76:50 s. 36).
Bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen föreskriver dels att rege-
ringen fortlöpande skall hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespo-
litiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före
avgörandet av utrikesärenden av större vikt skall överlägga med Utrikes-
nämnden om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta
sådant samråd med Utrikesnämnden. Förarbetena till regeringsformen tyder
på att uttrycket "om det kan ske" närmast syftar på de fall där överläggning
inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur.
Vad beträffar kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlö-
pande skall underrätta Utrikesnämnden avses med detta i första hand att
regeringen fortlöpande skall ge Utrikesnämnden en allsidig orientering om
förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen har hitintills
tillämpats på så sätt att regeringen har översänt relevanta handlingar till
nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt
innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen
faktiskt tar ställning i frågan. När det gäller frågan om åtgärder mot
Österrike anser utskottet att detta är en sådan fråga av större vikt att
regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden. Därtill
kommer att åtgärderna har överenskommits i anslutning till samarbetet inom
EU på ett sätt som inte förekommit tidigare.
Statsminister Göran Persson och utrikesminister Anna Lindh fick först på
söndagskvällen den 30 januari kännedom om att vissa gemensamma åtgärder
utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att
dessa åtgärder skulle offentliggöras redan nästa dag. Med hänsyn till detta får
statsråden anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med Utrikes-
nämnden inte kunde hinnas med före avgörandet att Sverige skulle ställa sig
bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot
Österrikes nya regering. Eftersom bestämmelserna i 10 kap. 6 § regerings-
formen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana om-
ständigheter kan någon kritik inte riktas mot statsministerns eller utrikesmi-
nisterns handlande i detta ärende. Utskottet anser dock att regeringen bör
uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av
samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med avseen-
de på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang finns det
anledning att också uppmärksamma behovet av dokumentation av ställ-
ningstaganden som görs. Utskottet har för egen del för avsikt att i ett senare
granskningsbetänkande gå närmare in på formerna för beslut i frågor av det
slag som här har varit aktuellt.
När det gäller frågan om information i Utrikesnämnden om svenska insat-
ser i Kosovo visar granskningen att frågan behandlats i Utrikesnämnden vid
samtliga sju sammanträden under 1998 och 1999 och att ställningstaganden
inför eventuella framtida framställningar om svenska insatser då diskuterats.
Granskningen i denna del föranleder således inte någon anmärkning från
utskottets sida.
Utskottet vill avslutningsvis framhålla vikten av att överläggningar med
Utrikesnämnden i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns
mycket goda skäl. Även om ärendet är av brådskande natur kan det många
gånger finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med
nämnden.
1.2 Kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av frågan om
flyttning av ledningen för Sjöhistoriska museet till Karlskrona
Ärendet
I två anmälningar bilaga A 1.2.1 och 1.2.2 har begärts att konstitutions-
utskottet skall granska kulturminister Marita Ulvskogs handlande när det
gäller ledningen för Statens sjöhistoriska museer.
Bakgrund
Hösten 1996 föreslog regeringen i kulturpropositionen (prop. 1996/97:3) att
Marinmuseum i Karlskrona, tillsammans med Sjöhistoriska museet och
Vasamuseet, skulle ingå i myndigheten Statens sjöhistoriska museer från den
1 juli 1997. Kulturutskottet tillstyrkte förslaget samt föreslog att
riksdagen skulle ge regeringen till känna att den kommitté som skulle
förbereda samgå- endet även skulle få i uppdrag att redovisa
förutsättningarna för att lokalisera ledningen för myndigheten till
Karlskrona. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet.
1996/97:KrU1 s. 122, rskr. 1996/97:129).
Organisationskommittén konstaterade i sitt betänkande Nya samverkans-
former inom den sjöhistoriska museiverksamheten (SOU 1997:100) att det
fanns fördelar med att lokalisera ledningen till Karlskrona. Kommittén ansåg
dock att man borde avvakta med beslut i frågan tills Kulturdepartementets
översyn av strukturen på museiområdet var klar.
I kulturutskottets betänkande 1997/98:KrU7 om museifrågor m.m. fram- höll
utskottet att det fanns en rad skäl som talade för att lokalisera ledningen
för Statens sjöhistoriska museer till Karlskrona. Utskottet föreslog att
riksda- gen skulle ge regeringen till känna att myndigheten borde ha sitt
säte i Karls- krona och att överintendenten och myndighetens centrala
kansli borde lokali- seras till Karlskrona. Riksdagen beslutade i enlighet
med utskottets förslag (rskr. 1997/98:163).
I samband med budgetbehandlingen hösten 1998 konstaterade kulturut-
skottet i sitt betänkande 1998/99:KrU1 att regeringen hade bedömt att det
behövdes ytterligare underlag när det gällde frågan om lokaliseringen av
Statens sjöhistoriska museer. Utskottet underströk vidare, med tanke på den
förhållandevis långa tid som hunnit gå sedan riksdagen beslutade i ärendet,
vikten av att regeringen bereder ärendet skyndsamt.
I budgetpropositionen 1999/2000:1 volym 9 utgiftsområde 17 redovisar
regeringen den analys av frågor som rör lokaliseringen av ledningen för
Statens sjöhistoriska museer, som har gjorts på uppdrag av regeringen. Där
konstateras att en flyttning av ledningen skulle medföra både kostnader av
engångskaraktär samt merkostnader som förorsakas av höjda driftskostnader.
Vidare anser regeringen att en omlokalisering i detta fall skulle få mycket
begränsad betydelse ur både kulturpolitisk och regionalpolitisk synvinkel
eftersom den endast berör några få ledningsfunktioner och inte rymmer något
nytt uppdrag eller förändrad verksamhet. Regeringen anser vidare att förut-
sättningarna för en lokalisering av Statens sjöhistoriska museers kansli till
Karlskrona har förändrats sedan tiden för riksdagens tillkännagivande. Nå-
gon omlokalisering av myndighetens ledning bör därför inte göras.
Kulturutskottet anförde med anledning av detta att man inte ansåg att för-
utsättningarna för en lokalisering av myndighetens ledning till Karlskrona
hade förändrats och att regeringen i samband med 2000 års ekonomiska
vårproposition borde skapa utrymme inom utgiftsområdet för år 2001 för de
kostnader som en flyttning kunde medföra. Utskottet föreslog att detta skulle
ges regeringen till känna (en reservation från m). Riksdagen beslutade i
enlighet med utskottets förslag (bet. 1999/2000:KrU1, rskr. 1999/2000:87,
88 och 89).
Riksdagens tillkännagivanden
Konstitutionsutskottet har i ett par betänkanden framhållit att utgångspunkten
måste vara att de tillkännagivanden som riksdagen gör till regeringen bör
tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar genomfö-
randet eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste
regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder ett tillkännagivande
avser. En förutsättning bör då vara att regeringens bedömningar i detta avse-
ende redovisas för riksdagen (bet. 1994/95:KU30 s. 42 och 1995/96:KU30 s.
20).
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet begärt att få de kommenta-
rer som granskningsanmälningarna kan ge anledning till. Svar kom in den 11
april 2000 i form av en promemoria som upprättats av Kulturdepartementet,
bilaga A 1.2.3.
Kulturdepartementet anför i promemorian att redogörelsen i budgetpropo-
sitionen för 2000 om skälen till varför regeringen föreslog en annan lokalise-
ring av myndighetens ledning än vad riksdagen gett till känna, väl överens-
stämmer med tidigare ställningstaganden som riksdagen har gjort i fråga om
hur regeringen bör hantera riksdagens tillkännagivanden. Vidare uppges att
regeringen avser att återkomma med förslag i frågan i budgetpropositionen
för 2001.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottet.
1.3 Statsrådet Britta Lejons beredning av ett förslag om ändring
i lagen (1992:889) om den officiella statistiken
Ärendet
I en granskningsanmälan av den 27 oktober 1999, bilaga A 1.3.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar statsrådet Britta Lejons beredning av propo-
sition 1999/2000:8 Yrkesregister m.m. såvitt avser ändring i lagen
(1992:889) om den officiella statistiken.
Enligt anmälaren har Statistiska centralbyrån (SCB) inlett insamlingen av
yrkesuppgifter innan lagändringen trätt i kraft. I propositionen ges ingen
information om detta. Anmälaren anser det därför angeläget att konstitu-
tionsutskottet prövar om regeringen och den biträdande justitieministern
Britta Lejon berett ärendet korrekt.
Bakgrund
Folkräkningar med varierande utformning och regelbundenhet har genom-
förts i Sverige sedan mitten av 1700-talet. Bostadsräkningar med olika om-
fattning och mellanrum har gjorts sedan 1910-talet. Från och med år 1930
har folkräkningar genomförts vart femte år. Sedan år 1960 har det skett sam-
ordnade folk- och bostadsräkningar vart femte år. Uppgifterna har hämtats
dels från frågeblanketter till allmänheten, dels från tillgängliga datoriserade
register. Enligt regeringen utgör den information som erhålls genom en folk-
och bostadsräkning ett väsentligt underlag för samhällsplanering, forskning
och allmän information och därpå grundade beslut inom offentlig och privat
sektor (prop. 1995/96:90 s. 14).
Riksdagen beslutade år 1995 om en reformering av folk- och bostadsräk-
ningarna. De uppgifter som tidigare har samlats in genom blanketter vart
femte år skall i fortsättningen tas in genom användande av befintliga
register. För detta ändamål behöver två nya register inrättas, ett
lägenhetsregister och ett yrkesregister. Den första registerbaserade folk-
och bostadsräkningen skulle enligt riksdagens beslut genomföras år 2000
(prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr. 1995/96:117). I syfte att
konstruera ett ur statistisk syn- vinkel väl fungerande lägenhetsregister
och få en korrekt uppfattning om kostnaderna har en provverksamhet
genomförts. Vidare har SCB haft rege- ringens uppdrag att utreda
förutsättningarna för och bedriva försöksverksam- het inför upprättandet av
ett individbaserat yrkesregister för statistikändamål. Regeringen har i
budgetpropositionerna för åren 1997-2000 lämnat informa- tion om dessa
verksamheter och därvid bl.a. betonat att den första registerba- serade
folk- och bostadsräkningen kommer att försenas.
De grundläggande bestämmelserna på den officiella statistikens område finns
i den s.k. statistiklagen, lagen (1992:889) om den officiella statistiken.
Av lagen framgår att officiell statistik är sådan statistik för
samhällsplane- ring, forskning, allmän information och internationell
rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som
regeringen meddelar. Statis- tiklagen innehåller bl.a. föreskrifter om
uppgiftsskyldighet för näringsidkare, stiftelser m.fl. För näringsidkare
gällde t.o.m. den 31 december 1999, enligt 4 § första stycket 3, skyldighet
att beträffande sin näringsverksamhet lämna uppgifter i fråga om antalet
anställda, löner och sysselsättning. När det gäller stiftelser och
sammanslutningar som inte bedriver näringsverksamhet fanns en motsvarande
bestämmelse i 5 §. För kommuner regleras skyldigheten i 6 § genom en
hänvisning till 4 §. Uppgiftsskyldigheten är förenad med vissa tvångsmedel,
vilket regleras i 11-13 §§.
Regeringen föreslog i proposition 1999/2000:8 Yrkesregister m.m. den
30 september 1999 lagstiftning som skulle göra det möjligt att fortsätta för-
beredelserna inför den registerbaserade folk- och bostadsräkningen. Bland
annat föreslogs att 4 och 5 §§ statistiklagen skulle ändras och kompletteras
fr.o.m. den 1 januari 2000 för att möjliggöra inrättandet av ett yrkesregister.
Uppgiftsskyldigheten föreslogs omfatta antalet anställda samt deras löner,
sysselsättning och yrken.
Propositionen behandlades i finansutskottet, vars betänkande justerades
den 4 november 1999 (bet. 1999/2000:FiU9). I en reservation (kd) anfördes
att SCB hade skickat enkäter beträffande yrkesregistret, där svarstiden gick
ut den 8 november 1999, utan något formellt lagstöd.
Riksdagen antog regeringens förslag den 24 november 1999 (prot.
1999/2000:32, rskr. 1999/2000:48) och lagändringen trädde i kraft den
1 januari 2000 (se SFS 1999:1046).
Promemoria från Regeringskansliet m.m.
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt ett yttrande
över anmälningen. Med anledning härav har det överlämnats en promemoria
upprättad i Justitiedepartementet den 28 februari 2000, bilaga A 1.3.2.
I promemorian redogörs det ingående för beredningen av ärendet om in-
rättande av ett yrkesregister. Av redogörelsen framgår bl.a. följande. Rege-
ringen uppdrog den 24 oktober 1996 åt SCB att förutsättningslöst utreda
olika alternativa metoder för att bygga upp ett yrkesregister. SCB redovisade
uppdraget i en rapport den 29 januari 1998. I rapporten angav SCB att det
krävdes en ändring i statistiklagen för uppgiftsskyldighet om yrkesuppgift.
Rapporten remissbehandlades. Den 12 mars 1998 tillsattes inom Finansde-
partementet en arbetsgrupp, statistikregelgruppen, med uppdrag bl.a. att
lämna förslag till ändringar av de författningar som behövs för att bygga upp
ett yrkesregister. I 1999 års ekonomiska vårproposition föreslog regeringen
att det skulle anvisas två miljoner kronor för att under år 1999 påbörja upp-
byggnaden av ett yrkesregister vid SCB. Riksdagen godkände regeringens
förslag. Den 3 juni 1999 föreslog statistikregelgruppen i en delrapport att 4
och 5 §§ statistiklagen skulle ändras så att uppgiftsskyldigheten skulle kom-
ma att gälla sysselsättning, löner och yrken i fråga om anställda. Delrappor-
ten remissbehandlades. Den 9 september 1999 beslutade regeringen att in-
hämta Lagrådets yttrande över bl.a. ett förslag till lag om ändring i statistik
lagen som utformats i enlighet med statistikregelgruppens förslag. Lagrådet
föreslog att uppgiftsskyldigheten skulle avse antalet anställda samt deras
löner, sysselsättning och yrken. I propositionen (prop. 1999/2000:8) beaktade
regeringen Lagrådets synpunkter.
Enligt uppgift från Regeringskansliet hade det förekommit uppgifter i
massmedierna om att SCB inlett insamlandet av uppgifter till yrkesregistret
trots att lagändringen ännu inte hade trätt i kraft. Statsrådet Britta Lejon
begärde därför en förklaring från SCB.
Som en bilaga till promemorian från Regeringskansliet finns en skrivelse
från SCB till statsrådet Britta Lejon, dagtecknad den 4 november 1999 och
undertecknad av generaldirektören Svante Öberg och chefsjuristen Per Sa-
muelson, som kom in till Justitiedepartementet den 5 november 1999. I skri-
velsen pekar SCB på innehållet i 1999 års ekonomiska vårproposition där
bl.a. angelägenheten av att inrätta ett yrkesregister framhålls och det
föreslås att medel skall anvisas för att påbörja uppbyggnaden under år
1999. Mot denna bakgrund inledde SCB förberedelser för att genomföra en
första un- dersökning med ett urval om ca 14 500 företag av totalt ca 110
000 företag. Vidare pekar SCB på ett uttalande i förarbetena till
statistiklagen där det sägs: En omfattande statistik som för närvarande
framställs om antalet an- ställda, löner och sysselsättning är den
företagsbaserade sysselsättningssta- tistiken fördelad på kön, ålder, yrke
och arbetad tid (prop. 1991/92:118 s. 26). Detta uttalande menar SCB medför
att begreppet sysselsättning även har innefattat uppgift om yrke. Enligt
SCB:s uppfattning var det av kvalitets- hänsyn nödvändigt att samla in
yrkesuppgifter med uppgiftsplikt. Efter sam- råd med Näringslivets nämnd
för regelgranskning beslutade SCB:s styrelse den 29 september 1999 att
fastställa föreskrifter om uppgifter till statistik över yrken för
anställda inom den privata sektorn. SCB framhåller också att undersökningen
var av sedvanlig karaktär, eftersom dess resultat i ett senare skede skulle
redovisas som officiell statistik. Avslutningsvis konstaterar SCB att det
skulle ha varit mer lämpligt att ha genomfört den aktuella undersök- ningen
efter det att lagändringen hade trätt i kraft, även om verket anser att
frågan formellt har hanterats enligt gällande regler. Angelägenheten att
komma i gång snabbt med förberedelserna inför den registerbaserade folk-
och bostadsräkningen i kombination med statsmakternas positiva inställning
till SCB:s arbete kom att överskugga andra aspekter.
Enligt uppgift från Regeringskansliet vidtogs inte några åtgärder med an-
ledning av SCB:s skrivelse.
Utskottets bedömning
Utskottet, som noterar att granskningsanmälan gjordes medan finansutskot-
tets beredning av propositionen fortfarande pågick, vill inledningsvis fram-
hålla att granskningen avser statsrådens tjänsteutövning och regeringsären-
denas handläggning; den handlar inte om huruvida en förvaltningsmyndighet
haft nödvändigt författningsstöd för sitt handlande.
Av utredningen i ärendet framgår att SCB fattade beslut om att inleda in-
samlandet av uppgifter till yrkesregistret den 29 september 1999, dvs. dagen
innan regeringen beslutade propositionen om yrkesregister. Propositionen
innehåller inte någon information om detta. När det i massmedierna framkom
uppgifter om att SCB påbörjat insamlingen av uppgifter till yrkesregistret,
begärde Britta Lejon en förklaring från SCB. Förklaringen kom in till
Justi- tiedepartementet den 5 november 1999, dvs. dagen efter det att
finansut- skottet justerat sitt betänkande. Britta Lejon vidtog inte någon
åtgärd med anledning av förklaringen. Att det hade kommit till
finansutskottets känne- dom att SCB påbörjat insamlingen av uppgifter till
yrkesregistret framgår av finansutskottets betänkande. Med hänsyn till vad
SCB hade uppgivit om tolkningen av gällande rätt i sin förklaring, finner
utskottet inte skäl att ifrå- gasätta Britta Lejons ställningstagande. I
övrigt föranleder granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
1.4 Finansminister Erik Åsbrinks agerande i frågan om
internationella kasinon
Ärendet
I en granskningsanmälan har begärts att konstitutionsutskottet prövar fi-
nansministerns agerande i frågan om internationella kasinon i Sverige, bilaga
A 1.4.1. År 1997 beslutade en riksdagsmajoritet att regeringen skyndsamt
skulle återkomma till riksdagen med ett förslag om att tillåta kasinospel i
Sverige enligt internationella regler. Enligt anmälarna bör det poängteras att
då riksdagen begär att ett förslag skall behandlas "skyndsamt" är detta unikt.
Finansministern har uppenbart nonchalerat och förhindrat ett tydligt riks-
dagsbeslut.
Bakgrund
Kulturutskottet behandlade i betänkande 1996/97:KrU7 Kasinospel enligt
internationella regler två motioner som väckts under den allmänna motions-
tiden år 1996 och som syftade till att kasinospel enligt internationella regler
tillåts i Sverige. Utskottet ansåg att resultatet av det utredningsarbete som
gjorts på området - i förening med tillgängliga remissyttranden - borde vara
tillräckligt för att regeringen skulle kunna ta ställning till frågan huruvida
kasinospel av detta slag skall tillåtas. Regeringen borde enligt utskottet utan
dröjsmål pröva frågan. Utskottet ansåg att det finns starka skäl som talar för
att kasinospel av angivet slag skall tillåtas även i Sverige och att dessa skäl
har betydligt större tyngd än de skäl som talar för att det nuvarande förbudet
mot sådant spel skall behållas. Riksdagen borde som sin mening ge regering-
en till känna vad utskottet anfört om kasinospel enligt internationella regler.
Riksdagen följde utskottet.
I proposition 1998/99:80 Kasinospel i Sverige, från den 26 mars 1999, före-
slog regeringen en kasinolag som tillåter att sådant spel skall få anordnas i
Sverige. Av propositionen framgår, under Ärendet och dess beredning, att
Finansdepartementet våren 1997 bildade en arbetsgrupp med företrädare för
departementet och Lotteriinspektionen, för att lämna underlag till regeringen
för bedömning av kasinofrågan på nytt. Denna arbetsgrupp presenterade i
december 1997 ett förslag om införande av kasinospel av internationellt slag
i Sverige. Förslaget remissbehandlades.
Kulturutskottet behandlade propositionen i betänkande 1998/99:KrU11.
Utskottet tillstyrkte att tillstånd till kasinospel endast skall få ges
till statliga företag, att det skall få finnas högst sex kasinon, att lagen
skall ha bestäm- melser om en åldersgräns om 20 år för tillträde till ett
kasino, m.m.
Promemoria från Regeringskansliet
Regeringskansliet har på utskottets begäran om en kommentar till gransk-
ningsanmälan översänt en inom Finansdepartementet upprättad promemoria i
ärendet, bilaga A 1.4.2. I promemorian anförs bl.a. följande.
I propositionsförteckningen för riksmötet under våren 1999 angavs att en
proposition om införande av kasinospel av internationellt slag i Sverige
avsågs att avlämnas den 2 mars 1999. I granskningsanmälningen som kom
till konstitutionsutskottet den 11 mars 1999 sägs att en proposition med
förslag om kasinospel i Sverige enligt propositionsförteckningen skulle läm-
nas till riksdagen under mars 1999 men att något förslag inte lagts fram vid
utlovad tidpunkt. Regeringen fattade beslut om propositionen Kasinospel i
Sverige den 26 mars 1999. Propositionen avlämnades samma dag.
Riksdagens beslut har inte uppfattats på annat sätt än att regeringen hade
att pröva frågan, dvs. att låta analysera de ytterligare synpunkter som var
relevanta och väga för- och nackdelar mot varandra och utan dröjsmål åter-
komma till riksdagen med resultatet av regeringens överväganden.
Kasinospel enligt internationella regler skulle bli en helt ny företeelse i
Sverige. Sådant spel förutsätter att insatser och vinster är avsevärt högre
än i andra spel. Spelet omgärdas av säkerhetsarrangemang som t.ex.
registrering av spelarna och kameraövervakning.
De utredningar som tidigare hade gjorts om kasinospel hade inte lämnat
något fullständigt förslag till ny lagstiftning. Inom Finansdepartementet
bedömdes att det krävdes en helt ny lag för tillåtande av kasinospel. En
ar- betsgrupp bildades under våren 1997 för att ta fram ett förslag till
lag och det underlag i övrigt som behövdes för regeringens bedömning.
Arbetsgruppen presenterade sitt arbete i en promemoria i december 1997.
Promemorian remissbehandlades.
Samtidigt som ärendet om att ta fram lagstiftning om kasinospel bereddes
vidare i Finansdepartementet pågick också förändringsarbete i ämnen som
påverkade utformningen av förslaget till lag om kasinospel. Regeringen
lämnade förslag om ny personuppgiftslag och ny lag om allmän kameraöver-
vakning som behandlades av riksdagen under våren 1998 samt förslag beträf-
fande ändrade regler om penningtvätt som behandlades under våren 1999.
Sammanfattningsvis har införandet av en spelform som vi i Sverige inte
har någon erfarenhet av krävt många och noggranna överväganden. Arbetet i
Regeringskansliet bedrevs utan att onödig tid gick till spillo och med ambi-
tionen att förelägga riksdagen ett ansvarsfullt och väl utarbetat förslag.
Utskottets bedömning
Utskottet anser inte att det förekommit någon klandervärd tidsutdräkt vid
beredningen av proposition 1998/99:80 Kasinospel i Sverige. Granskningen
föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.
2.1 Näringsminister Björn Rosengrens handläggning av ett
ärende om arbetsplan för länsväg 297 Malung-Sälen
Ärendet
I en granskninganmälan, bilaga A 2.1.1, begärs granskning av närings-
minister Björn Rosengrens handläggning av ett ärende om arbetsplan för
omläggning av väg 297 Malung-Sälen, delen Östra Tandö-Bu, m.m. Väg-
verket fastställde i beslut den 30 april 1998 berörda arbetsplaner. Beslutet
överklagades till regeringen. Den 23 september 1999 beslutade regeringen att
upphäva Vägverkets beslut och överlämna ärendet till verket för ny behand-
ling. Enligt anmälarens uppfattning har regeringen inte grundat sitt beslut på
de sakskäl som klagandena anfört. Anmälaren kritiserar också regeringens
handläggningstid i ärendet.
Bakgrund
Gällande bestämmelser
Frågor om allmänna vägar regleras i väglagen (1971:948). Vid väghållning,
dvs. byggande och drift av väg, skall enligt 4 § tillbörlig hänsyn tas till en-
skilda intressen och till allmänna intressen. Som exempel på allmänna intres-
sen anges trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. Enligt 11 §
skall en fråga om byggande av väg prövas av Vägverket efter samråd med
länsstyrelsen. Till byggande av väg räknas också anläggning av ny väg,
omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg (10 § första
stycket). Omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg får
enligt 10 § tredje stycket ske, när det är påkallat från allmän synpunkt.
För byggande av väg skall det, enligt 15 § väglagen, upprättas en arbets-
plan. Arbetsplanen skall bl.a. innehålla en miljökonsekvensbeskrivning samt
ange den mark som behöver tas i anspråk. Vid utarbetande av arbetsplanen
skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets utformning i
övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan
ha ett väsentligt intresse i saken (16 §). Arbetsplanen fastställs av Vägverket
efter samråd med länsstyrelsen (18 §). Om Vägverket och länsstyrelsen har
olika uppfattning, hänskjuts frågan till regeringen. Byggandet av en väg får
som huvudregel påbörjas först sedan arbetsplanen har upprättats (19 §).
Väglagen förutsätter (20 §) att vägen skall byggas i enlighet med arbetspla-
nen med möjlighet dock att göra "oväsentlig avvikelse" från arbetsplanen.
Enligt 13 § väglagen skall vid byggande av väg tillses, att vägen får sådant
läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och
olägenhet utan oskälig kostnad. Detta är en grundläggande regel för Vägver-
ket att ta hänsyn till vid upprättande och fastställelse av arbetsplan för ett
vägbygge.
Vägverkets beslut enligt väglagen får överklagas hos regeringen (75 §).
Frågan om fastställelse av arbetsplan kan således komma under regeringens
prövning antingen genom hänskjutande eller efter överklagande. För rege-
ringens prövning gäller allmänna förvaltningsrättsliga principer, vilket bl.a.
innebär att det är det överklagade beslutet som utgör ramen för prövningen. I
överklagandet får det inte väckas några nya frågor som inte varit föremål för
den beslutande myndighetens behandling (bet. 1998/99:KU10 s. 74).
I regeringsärenden har det ansetts viktigt att de principer som förvaltningsla-
gen (1986:223) ger uttryck för följs, trots att regeringen inte är en förvalt-
ningsmyndighet i förvaltningslagens mening (Ds 1998:39 s. 14). Detta inne-
bär bl.a. att varje ärende där någon enskild är part, i likhet med vad som
stadgas i 7 § förvaltningslagen, skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt
som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I motiven till bestämmelsen beto-
nas att det är viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna avgör sina ärenden
så enkelt och snabbt som möjligt. Samtidigt framhålls att dessa synpunkter
inte får överdrivas så att de kommer i konflikt med rimliga krav på nog-
grannhet m.m. (prop. 1985/86:90 s. 24).
Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag om ny förvaltningslag
behandlades frågan om tidsfrister i ärendehandläggningen ingående med
anledning av ett flertal motioner. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1985/86:21
s. 9 f.) uttalade följande.
Detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndig-
heterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora
ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara för-
frågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer
dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är
dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar
ut på tiden. Att i ovisshet behöva gå och vänta under lång tid på ett myndig-
hetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en
persons ekonomi eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och
personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en
ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans
rättssäkerhet.
Regeringens beslut m.m.
Vägverket fastställde i beslut den 30 april 1998 arbetsplaner för omläggning
av väg 297 Malung-Sälen, delen Östra Tandö-Bu, m.m., samt indragning av
väg. Enligt Vägverket var en omläggning av vägen motiverad av trafiksäker-
hets-, framkomlighets- och miljöskäl. Vid en avvägning mellan motstående
riksintressen fann Vägverket att vägen på lämpligaste sätt främjade en lång-
siktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Al-
ternativet att förbättra den befintliga vägen hade förkastats, eftersom den
lösningen skulle medföra orimliga intrång i befintlig bebyggelse. Vägverket
ansåg att den i arbetsplanerna föreslagna vägomläggningen och vägombygg-
naden tillgodosåg ändamålet med vägen med minsta intrång och olägenhet
utan oskälig kostnad.
I beslutet angavs att handläggningen dragit ut på tiden, eftersom väghåll-
ningsmyndigheten försökt att i möjligaste mån tillmötesgå olika önskemål
från den berörda befolkningen samt myndigheter.
Vägverkets beslut överklagades till regeringen av två markägare som bl.a.
anförde att utredningen var bristfällig liksom informationen till berörda
markägare och att en alternativ sträckning borde utredas bättre.
Den 23 september 1999 beslutade regeringen, bilaga A 2.1.2, att upphäva
Vägverkets beslut och överlämna ärendet till verket för ny behandling. Som
skäl anfördes att regeringen ansåg att det i arbetsplanen föreslagna arbets-
projektet skulle innebära en skada på berörda riksintressen som inte uppväg-
des av nyttan med att lägga vägen i den föreslagna sträckningen. Regeringen
fann vidare att alternativet med ombyggnad av befintlig väg inte studerats
tillräckligt utförligt. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att ar-
betsplanen inte uppfyllde väglagens krav på minsta olägenhet utan oskälig
kostnad.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet begärt ett yttrande över
anmälningen och att få ta del av handlingarna i ärendet.
Regeringskansliet har översänt Näringsdepartementets akt i ärendet och en
inom Näringsdepartementet den 6 mars 2000 upprättad promemoria, bila-
ga A 2.1.3. Av promemorian framgår bl.a. följande. Ärendet inkom till
Kommunikationsdepartementet den 14 juli 1998. Det överfördes till Nä-
ringsdepartementet vid årsskiftet 1998/99. Vägverket hade yttrat sig i ärendet
den 9 juli 1998. Under hösten och vintern 1998/99 pågick samråd i ärendet
inom Regeringskansliet. Arbetsplaneområdet besiktades den 12 maj 1999 av
företrädare för Näringsdepartementet, Kulturdepartementet och Miljödepar-
tementet. Även representanter för Vägverket, länsstyrelsen och kommunen
samt de klagande var närvarande vid besiktningen. Det konstaterades att
beslutsunderlaget borde kompletteras. Vägverket anmodades den 21 maj
1999 bl.a. att tydligare förklara varför de berörda riksintressena inte hade
bedömts bli påtagligt skadade av den planerade vägomläggningen och att
noggrant redovisa ett alternativ innebärande ombyggnad av befintlig väg. Ett
yttrande från Vägverket inkom den 14 juni 1999. Klagandena gavs tillfälle
att senast den 17 augusti 1999 inkomma med ytterligare skrivelser. Den 23
september 1999 beslutade regeringen att upphäva Vägverkets beslut och
överlämna ärendet till verket för ny behandling.
I promemorian anges vidare att det är en huvudlinje i praxis när en arbets-
plan för allmän väg överklagas att det överklagade beslutet, dvs. planen,
skall behandlas som en helhet. Prövningens omfång är beroende inte bara av
vilket yrkande som den klagande har utan också av vilket beslut som över-
klagas. Önskemål och argument som en enskild klagande för fram vägs
samman med alla andra - enskilda och allmänna - intressen i ärendet. Om
regeringen vid sin sammanvägning kommer fram till att planen behöver
ändras eller kompletteras i något avseende, anger regeringen detta i sitt be-
slut. Normalt mynnar beslutet då ut i att regeringen upphäver hela planen och
överlämnar ärendet till Vägverket för ny behandling, vilket generellt sett ger
verket större inflytande än om regeringen satte en ny plan i den upphävdas
ställe.
Av promemorian framgår att en arbetsplan för byggande av väg ofta är
mycket omfattande och består av en mängd olika delar. Trots detta är det inte
ovanligt att det framkommer behov av att inhämta kompletteringar eller
klarlägganden. I det nu aktuella ärendet krävdes det kompletteringar av Väg-
verket. Likaså var åtskilliga kontakter med andra berörda departement nöd-
vändiga. Avslutningsvis anförs att handläggningstiden - cirka ett år och två
månader - i detta komplicerade och kontroversiella ärende med tanke på
omständigheterna inte har varit alltför lång.
Tidigare uttalanden avseende handläggningstider
Vid 1998/99 års riksmöte granskade utskottet regeringsärenden som innefat-
tade myndighetsutövning mot enskilda vilka handlagts inom Miljödeparte-
mentet. Det rörde sig i allmänhet om ärenden som var både omfattande och
betydelsefulla. Utskottet noterade att det många gånger hade förflutit ganska
lång tid mellan underinstansens beslut och regeringens slutliga avgörande.
Omkring två år tycktes vara vanligt. Någon kritik med anledning av tidsåt-
gången ansåg sig utskottet inte ha grund för att uttala. Däremot borde, mena-
de utskottet, den fortsatta utvecklingen i fråga om tidsåtgången i förvalt-
ningsärenden hos Miljödepartementet bevakas noga, i första hand inom
departementet självt (bet. 1998/99:KU10 s. 64).
Det kan i sammanhanget nämnas att Justitieombudsmannen i ett beslut den
19 februari 1991 kritiserade handläggande tjänsteman för den långa hand-
läggningstiden - tre år - i ett ärende hos bostadsdepartementet om faststäl-
lande av stadsplan (redog. 1991/92:1 s. 391).
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att regeringens beslut står i överensstämmelse med
förvaltningsrättsliga principer. I övrigt föranleder granskningen inte något
uttalande från utskottets sida.
2.2 Diarieföringen av en handling i Näringsdepartementet
Ärendet
I en anmälan bilaga A 2.2.1 har begärts att utskottet granskar Näringsdepar-
tementets hantering av offentlighetsprincipen. Enligt anmälan har Närings-
departementet först den 14 oktober 1999 diariefört ett brev i juli 1999 från
EU-kommissionen till statssekreteraren Lars Rekke.
Bakgrund
Statssekreteraren Lars Rekke har i PM den 15 februari 2000 bilaga 2.2.2
förklarat att han i början av augusti 1999 mottog ett brev från generaldirektö-
ren Landaburu vid EU-kommissionens dåvarande GD XVI. Originalhand-
lingen kom på avvägar och registrerades först i oktober 1999 då en journalist
från Dagens Nyheter kontaktade honom om skrivelsen.
Gällande regler
Svensk rättskipning och förvaltning präglas sedan länge av offentlighetsprin-
cipen som bl.a. innebär att allmänheten i enlighet med bestämmelserna i
2 kap. tryckfrihetsförordningen har rätt att ta del av myndigheternas hand-
lingar.
Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller att när allmän hand-
ling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen
regist- reras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa
betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för
vilka sekre- tess inte gäller, får dock registrering underlåtas om
handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om
handling har kommit in eller upprättats. Bestämmelsernas syfte är att
garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För
att offentlighetsprincipen praktiskt sett skall kunna fungera på det sätt
som är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt att
myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart
fall så ordnade att det går att konstatera vilka allmän- na handlingar som
finns.
Enligt 49 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskans-
liet skall det för registrering av allmänna handlingar i varje departement
finnas ett eller flera diarier som förs med hjälp av automatisk databehand-
ling.
Expeditionschefen har tillsyn över diarieföringen. I Statsrådsberedningen
har rättschefen denna uppgift. Vid Utrikesdepartementet och i Regerings-
kansliets förvaltningsavdelning ansvarar den tjänsteman för tillsynen som
bestäms i en arbetsordning.
I Statsrådsberedningens PM 1982:3 Registreringen av allmänna handlingar
i Regeringskansliet, senast reviderad den 30 juni 1998, ges upplysningar och
råd om registreringen av allmänna handlingar. Bland annat sägs att det för att
den lagstadgade registreringen skall kunna fullgöras är nödvändigt att all-
männa handlingar som kommer direkt till något statsråd eller någon tjänste-
man omedelbart överlämnas till den registrerande tjänstemannen i alla de
fall där registrering skall ske. Handlingen bör därvid vara försedd med en
av mottagaren signerad uppgift om vilken dag han tog emot handlingen.
Vidare sägs i promemorian att det är viktigt att en inkommen handling som
är adres- serad till viss tjänsteman blir registrerad snarast möjligt och
inte blir liggande på grund av att tjänstemannen för tillfället inte är
tillgänglig.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt en redogörelse
för varför brevet från EU-kommissionen inte registrerades tidigare och vilka
rutiner som finns i Näringsdepartementet för att motverka fördröjning av den
lagstadgade registreringen. Som svar har överlämnats den förut omtalade
promemorian av den 15 februari 2000 bilaga A 2.2.2. I promemorian har
Lars Rekke förklarat att hans sekreterare i enlighet med gällande rutiner
kopierade brevet från EU-kommissionen när det kom in i början av augusti
1999 och skickade originalet till sakenheten för granskning och vidarebe-
fordran till registratorn. Originalhandlingen kom av någon anledning på
avvägar och blev därför aldrig registrerad. Först efter det att han i oktober
1999 kontaktats av en journalist om handlingen visade det sig att
originalet aldrig nått sakenheten. Det har inte gått att reda ut varför
originalhandlingen försvann. Den kopia sekreteraren behållit fanns i en
pärm där vidarebeford- rade handlingar hålls ordnade. Kopian registrerades
då i stället för originalet.
Enligt Lars Rekke tillämpas gällande regler för registrering av allmänna
handlingar självfallet av Näringsdepartementet. Handlingar som tas emot
direkt av någon företrädare för departementet lämnas regelmässigt till regi-
stratorn för omgående registrering. Ordningen att handlingen skickas till
registratorn via ansvarig sakenhet hade tidigare fungerat väl, men för att
ytterligare minska riskerna för att något liknande skulle inträffa i framtiden
brukar Lars Rekke numera skicka handlingen direkt till registratorn.
Lars Rekke framhåller att det inträffade är ett olycksfall i arbetet. Själv-
fallet har varken han eller någon annan tjänsteman haft avsikten att underlåta
registrering i syfte att försvåra en granskning av departementets verksamhet.
Utskottets bedömning
Utskottet vill understryka vikten av att registrering av allmänna
handlingar sker enligt gällande regler. Granskningen visar inte annat än
att den försena- de registeringen i det nu granskade fallet kan ses som
ett olycksfall i arbetet. Något ytterligare uttalande från utskottets sida
är inte påkallat.
2.3 Beredningen av propositionen om upphovsrätten och
offentlighetsprincipen
Ärendet
I en granskningsanmälan har begärts att utskottet skall granska den bered-
ningsprocess som föregått proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten och
offentlighetsprincipen, bilaga A 2.3.1. Enligt anmälaren måste det betraktas
som anmärkningsvärt att regeringen föregriper en offentlig utredning och
därigenom också försvårar den offentliga debatt som rimligen bör föregå
beslut av denna dignitet.
Bakgrund
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) skall vid beredningen av regerings-
ärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myn-
digheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslut-
ningar och enskilda att yttra sig.
Regeringen föreslog i proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten och offent-
lighetsprincipen att en ny sekretessbestämmelse skulle införas till skydd för
uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk som inkommit till en myn-
dighet. Av propositionen framgår bl.a. följande under rubriken Ärendet och
dess beredning.
I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrivs att varje svensk
medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig
upplysning har rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt utgör en
viktig del av den svenska offentlighetsprincipen. Enligt nuvarande regler
skall en allmän handling tillhandahållas enligt tryckfrihetsförordningen
oavsett om den är upphovs- rättsligt skyddad eller inte. Under senare tid
har det uppmärksammats att rätten att ta del av allmänna handlingar används
endast i syfte att mot upp- hovsmannens vilja framställa exemplar av och
sprida upphovsrättsligt skyd- dade verk till alllmänheten. Detta kan
medföra betydande skada för upphovs- rättsmannen, särskilt om verket inte
tidigare offentliggjorts.
Sverige är genom sin anslutning till Världshandelsorganisationen (World
Trade Organization, WTO) bundet av det internationella avtalet om handels-
relaterade aspekter av immaterialrätter TRIP:s-avtalet). Avtalet innehåller
bl.a. en allmän förpliktelse att tillämpa de bestämmelser om upphovsrättsligt
skydd som finns i Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnärliga
verk samt en bestämmelse som anger under vilka förutsättningar medlems-
länderna får tillåta nyttjanden som medför inskränkningar eller undantag i
det upphovsrättsliga skyddet. Med anledning av att offentlighetsprincipen
kan användas för att kopiera och sprida upphovsrättsligt skyddade verk som
inte tidigare offentliggjorts har bl.a. Förenta staterna ifrågasatt om Sverige
med nuvarande lagstiftning uppfyller Bernkonventionen och TRIP:s-avtalet.
Mot den angivna bakgrunden utarbetades i Justitiedepartementet vintern
1998/99 departementspromemorian Några frågor om förhållandet mellan
upphovsrätten och offentlighetsprincipen Ds 1999:7. I promemorian före-
slogs en begränsning av tillhandahållandet av upphovsrättsligt skyddade verk
som ingår i allmänna handlingar och beträffande vilka det finns anledning att
anta att de har kommit in till en myndighet utan upphovsmannens samtycke
och utan att tidigare ha offentliggjorts. Förslaget innebär att ett sådant verk
skall tillhandahållas endast om det står klart att det kan ske utan skada för
upphovsmannen. I promemorian diskuteras om begränsningen i handlingsof-
fentligheten skall införas genom en bestämmelse i upphovsrättslagen eller
genom en sekretessbestämmelse. Förslaget i promemorian är att regleringen
placeras i upphovsrättslagen. Till stöd för att införa begränsningen i vanlig
lag åberopas i promemorian bestämmelsen i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförord-
ningen. Enligt den tolkning som redovisas i promemorian är innebörden av 1
kap. 8 § tryckfrihetsförordningen att rätten att ta del av allmänna handlingar
inte har något egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som om-
fattas av upphovsrätt.
Promemorian har remissbehandlats. På grundval av promemorians förslag
lade regeringen i september 1999 i en lagrådsremiss fram förslag till regler
om ett undantag från handlingsoffentligheten såvitt gäller tidigare inte of-
fentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk som kommit in till en myndig-
het utan upphovsmannens samtycke.
Lagrådet avstyrkte lagförslagen med motiveringen att de stred mot regle-
ringen i 2 kap. TF och att bestämmelsen i 1 kap. 8 § TF inte föranledde an-
nan bedömning.
Promemorians förslag omarbetades därefter till ett förslag, enligt vilket
vissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till en
myndighet utan upphovsrättsinnehavarens samtycke skall omfattas av sekre-
tess. För att bredda beredningsunderlaget tillställdes omkring en tredjedel av
de remissinstanser som tidigare yttrat sig över promemorians förslag ett
utkast till lagrådsremiss avseende detta förslag.
Lagrådets yttrande inhämtades över regeringens nya förslag. I den aktuella
propositionen lade regeringen fram förslag till en ny sekretessregel avseende
vissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till en
myndighet utan upphovsrättshavarens samtycke. Regeringen anför bl.a.
(s. 19 f.).
Några remissinstanser har emellertid ansett att man i stället bör avvakta
närmare utredning från Offentlighets- och sekretesskommittén. I kommitténs
uppdrag ingår, förutom att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna
handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprin-
cipens tillämpning i IT-samhället, att undersöka om det i något fall finns ett
behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som
omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen.
Kommittén har sålunda att mer allmänt se över förhållandet mellan upphovs-
rätten och offentlighetsprincipen.
Förenta staterna har ifrågasatt om Sverige med nuvarande lagreglering
uppfyller Bernkonventionen och TRIP:s-avtalet. Om kommitténs utredning
skulle avvaktas hamnar Sverige med all sannolikhet i ett internationellt
tvistlösningsförfarande med de risker för mer omfattande ingrepp i hand-
lingsoffentligheten som ett sådant medför. Med hänsyn härtill och till att det
är angeläget att komma till rätta med den brist i skyddet för inte offentlig-
gjorda verk som hanteringen av det s.k. scientologimaterialet tydliggjort, bör
handlingsoffentligheten för vissa inte offentliggjorda verk begränsas redan
nu. Lagrådet har ansett att den föreslagna regleringen bör utgöra en proviso-
risk lösning och att det är angeläget att en mera långsiktig och heltäckande
lösning på problemet söks. Regeringen instämmer i denna uppfattning. Det
fortsatta arbetet med att söka den lämpligaste lösningen ryms inom Offent-
lighets- och sekretesskommitténs uppdrag. Arbetet bör lämpligen utföras av
kommittén.
Promemoria från Regeringskansliet
Regeringskansliet har på utskottets begäran översänt en inom Justitiedepar-
tementet upprättad promemoria i ärendet, bilaga A 2.3.2. I promemorian
anförs följande.
Den 16 april 1998 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift
att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet
i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-
samhället (Offentlighets- och sekretesskommittén). I kommitténs uppdrag
ingår att undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheter-
na att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt
eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen (dir. 1998:32).
Anmälaren ifrågasätter Justitiedepartementets åtgärd att, trots beslutet att
tillkalla Offentlighets- och sekretesskommittén, internt fortsätta bereda frå-
gan om en begränsning i vissa fall i rätten att ta del av allmänna handlingar
som omfattas av upphovsrätt.
I regeringens uppgift att styra riket ingår att genom propositioner avge lag-
förslag till riksdagen. Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer att ett beslut om
en proposition förutsätter att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas
från berörda myndigheter. Vidare skall sammanslutningar och enskilda ha
lämnats tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs. Dessutom bör i
många fall yttrande från Lagrådet ha inhämtats. Några andra krav uppställs
inte i regeringsformen när det gäller frågan om hur ett lagförslag skall bere-
das.
Det ankommer alltså på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedri-
vas som anses behövlig som grundval för förslag som läggs fram för riksda-
gen. Det är regeringen som avgör om en utredning skall ske genom en sär-
skild kommitté, anförtros åt annan från departementet fristående utrednings-
man eller genomföras på annat lämpligt sätt. Att regeringen har givit en
särskild kommitté ett visst uppdrag hindrar inte att regeringen, på det sätt
som skett i detta fall, i annan form med förtur behandlar en viss fråga som
ligger inom kommittéuppdraget. Regeringen har ett ansvar för och en skyl-
dighet att bevaka Sveriges intressen och vidta nödvändiga åtgärder för att
skydda dessa.
I propositionen har utförligt redovisats skälen för att inte avvakta Offent-
lighets- och sekretesskommitténs arbete. Det kan tilläggas att det efter kon-
takter med företrädare för Förenta Staterna under hösten 1998 inte fanns
någon tvekan om att Sverige skulle hamna i ett internationellt
tvistlösnings- förfarande om Sverige avvaktade kommitténs kommande
utredning av frå- gan. Regeringen bedömde riskerna med ett
tvistlösningsförfarande som så stora att detta inte var ett tänkbart
alternativ, varför det blev nödvändigt att behandla frågan separat.
Det bör påpekas att åtgärden att behandla frågan i en departementsprome-
moria inte på något sätt inneburit ett avsteg från det allmänna kravet på
be- redning av regeringsärenden. Departementspromemorian 1999:7 Några
frågor om förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen
skickades ut på sedvanlig remiss till ett stort antal remissinstanser.
Yttranden inkom från ett trettiotal instanser. När förslaget efter den
första lagrådsföre- dragningen måste arbetas om till en sekretessregel (ett
alternativ som hade diskuterats i promemorian) skickades ett omarbetat
förslag ut för komplette- rande synpunkter till ett tiotal remissinstanser.
Samtliga inkom med yttran- den. Frågan har även i hög grad uppmärksammats i
den allmänna debatten. Det är svårt att se på vilket sätt debatten skulle
ha försvårats genom att för- slaget lagts fram separat. Snarare torde
debatten ha gynnats av att frågan blivit tidigt belyst och diskuterad.
För övrigt bör framhållas att Offentlighets- och sekretesskommittén, som
även betonas i propositionen, alltjämt har kvar sitt uppdrag. Det ankommer
således på kommittén att söka den lämpligaste lösningen på det problem som
regeringens förslag i proposition 1999/2000:35 partiellt och tillfälligt
försökt lösa.
Utskottets bedömning
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden
behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I
den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och
enskilda att yttra sig.
Enligt utskottet framgår dels av regeringens proposition 1999/2000:35,
dels av den inom Justitiedepartementet upprättade promemorian att regering-
en berett propositionen i överensstämmelse med regeringsformens krav.
Skälen till att regeringen inte avvaktat resultatet av Offentlighets- och sek-
retesskommitténs arbete har varit att bl.a. Förenta staterna ifrågasatt om
Sverige, med den tidigare gällande lagstiftningen, uppfyllde Bernkonventio-
nen och TRIP:s-avtalet. Om kommitténs utredning skulle avvaktas skulle
Sverige, enligt regeringen, med all sannolikhet hamna i ett internationellt
tvistlösningsförfarande med de risker för mer omfattande ingrepp i hand-
lingsoffentligheten som ett sådant skulle medföra. Enligt utskottet innebär ett
uppdrag till en kommitté inte att regeringen är förhindrad att, om den finner
det nödvändigt, efter vederbörlig beredning i annan ordning föreslå lagänd-
ringar inom ett område som är föremål för kommitténs uppdrag.
Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande från utskottets sida.
2.4 Beredningen av propositionen Det nya försvaret
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A 2.4.1, har hemställts om att
utskottet undersöker om riksdagens beslutsunderlag till förslaget om försva-
rets nedskärningar är tillförlitligt, dvs. om beredningstvånget enligt 7 kap.
2 § regeringsformen är uppfyllt. Undersökningen bör enligt anmälaren gälla
såväl rapporten Ny grundorganisation för Försvarsmakten, på vilken propo-
sitionen bygger, som själva propositionen, prop. 1999/2000:30.
Propositionen
I proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret anfördes under rubriken Propo-
sitionens huvudsakliga innehåll bl.a. att propositionen var en uppföljning av
det inriktningsbeslut som riksdagen fattade våren 1999 och innehöll förslag
till genomgripande förändringar av främst det militära försvaret. Regeringen
föreslog ändringar i kraven på operativ förmåga hos Försvarsmakten. För att
insatsorganisationen skall få den inriktning som föreslogs skall enligt propo-
sitionen ett stort antal organisationsenheter inom Försvarsmaktens grundor-
ganisation läggas ned. Propositionen innehöll även åtskilliga andra förslag.
Under rubriken Ärendet och dess beredning redogjordes i propositionen
för bakgrunden till regeringens förslag. Av redogörelsen framgick bl.a. att
det i maj 1999 bildades en arbetsgrupp (styrgruppen) med representanter för
Försvarsdepartementet och Försvarsmakten för att utarbeta ett underlag om
Försvarsmaktens grundorganisationsförändringar. Styrgruppen redovisade
sitt förslag den 20 oktober 1999. Enligt propositionen hade Försvarsdeparte-
mentet därefter mottagit ett stort antal uppvaktningar från företrädare för
kommuner, länsstyrelser och organisationer. Samtliga uppvaktande länssty-
relser hade enligt propositionen före sina uppvaktningar tagit del av styr-
gruppens förslag.
Av propositionen framgick att regeringen hade gett Försvarsmakten i
uppdrag att senast den 1 mars 2000 redovisa de totala kostnaderna för den
framtida strukturen för Försvarsmaktens grundorganisation och lämna för-
slag till hur finansiering kan ske avseende de delar av regeringens förslag
som avvek från ett förslag från Försvarsmakten av den 19 maj 1999 och som
innebär kostnadsökningar.
Rapporten
Den rapport som nämns i anmälningen lämnades till regeringen den 20 okto-
ber 1999. I rapporten beskrivs hur styrgruppen arbetat (s. 8-10). Rapporten
remissbehandlades inte.
Beredningskravet
Regeringsärenden
I 7 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs följande:
Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och ytt-
randen inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs
skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsord-
ning anförde departementschefen i fråga om det moment i beredningsfasen
av regeringsärenden som består i att upplysningar och meningsyttringar
inhämtas utifrån som underlag för regeringens beslut (s. 287):
Att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträckning
inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda
sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk
politisk beslutsprocess. Remissyttranden från olika organisationer över
Grundlagberedningens förslag vittnar också om den vikt man från detta håll
tillmäter remissförfarandet, särskilt i lagstiftningsärenden. Det är enligt min
mening naturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led i
beredningsarbetet även i fortsättningen kommer till uttryck i RF. I departe-
mentsförslaget har bestämmelserna härom, vilka tagits upp i den här aktuella
paragrafen, getts det innehåll som Grundlagberedningen har föreslagit.
I Holmberg/Stjernquists kommentar Grundlagarna (s. 222) erinras om de
ovan angivna uttalandena i förarbetena till regeringsformen. Härefter kon-
stateras att ett visst remisstvång föreskrivs i regeringsformen. Behövliga
upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter, och de
är skyldiga att svara, om de inte endast bereds tillfälle att yttra sig.
Organisa- tioner (sammanslutningar) och enskilda skall beredas tillfälle
att yttra sig. I kommentaren sägs vidare att vilka myndigheter som är
berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och
enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande
departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt
ansvar. Av naturliga skäl söker man enligt kommentaren ofta begränsa
remisserna. RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, såväl
styrelseärenden som förvaltningsärenden.
Riksdagsärenden
I 4 kap. 2 § andra stycket andra meningen regeringsformen förekrivs:
Ärende som väckes av regeringen eller riksdagsledamot beredes före avgö-
randet av utskott, om ej annat är bestämt i denna regeringsform.
Riksdagsordningen 4 kap. 1 § första stycket första meningen lyder: Proposi-
tion, annan skrivelse än som avses i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsfor-
men eller som innebär återkallelse av proposition, motion samt förslag och
redogörelse från riksdagsorgan som avses i 3 kap. 8 § skall för beredning
hänvisas till utskott.
Bestämmelserna om beredningstvånget i riksdagen ger enligt grundlagspro-
positionen 1973:90 "stöd för det för vårt riksdagsskick utmärkande förhål-
landet att tyngdpunkten i riksdagsarbetet ligger hos utskotten".
Riksdagsbehandlingen av propositionen
Regeringens proposition hänvisades till försvarsutskottet. I sitt betänkande
1999/2000:FöU2 avstyrkte utskottet motioner om avslag på propositionen.
Utskottet avstyrkte också vissa motioner i vilka det anförts kritiska syn-
punkter beträffande den försvarspolitiska beslutsprocessen. Enligt utskottets
majoritet borde den försvarspolitiska förändringsprocessen drivas vidare med
huvudsaklig utgångspunkt i de förslag som regeringen lagt fram. Utskottets
betänkande innehöll reservationer (m, kd, fp) till förmån för avslag på propo-
sitionen och (m) till förmån för att riksdagen som sin mening skulle ge rege-
ringen till känna vissa kritiska synpunkter på den försvarspolitiska be-
slutsprocessen. Riksdagen fattade den 30 mars 2000 beslut i enlighet med
försvarsutskottets förslag.
Utskottets bedömning
Den granskning konstitutionsutskottet har företagit har inte givit anledning
till något uttalande från utskottets sida.
2.5 Kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av frågan om
subventioner för digitalavkodare
Ärendet
I en anmälan bilaga A 2.5.1 har begärts att utskottet granskar hur Kulturde-
partementet och statsrådet Marita Ulvskog agerat för att säkra efterföljden av
riksdagens beslut om införande av digital-TV, såvitt avser subventionering
av digitalavkodare.
Bakgrund
I proposition 1996/97:67 Digitala TV-sändningar föreslogs att TV-sänd-
ningar med digital teknik skulle införas i flera steg med möjlighet för staten
att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skulle fort
sätta. Regeringen framhöll att den föreslagna sändningsverksamheten i sin
helhet skulle bekostas av medverkande företag. Eventuella stimulanser till
hushållen att skaffa digitalavkodare - på motsvarande sätt som skett inom
mobiltelefonmarknaden - måste därmed enligt propositionen bekostas av
företagen. Verksamheten skall således inte finansieras genom statsbudget-
medel. Härigenom får såväl staten som de aktörer som skall svara för det
ekonomiska risktagandet möjlighet att bilda sig en uppfattning om vilka
marknadsmässiga förutsättningar och vilken ekonomisk bärkraft sändningar-
na har.
Kulturutskottet tog i yttrande till konstitutionsutskottet (1996/97:KrU4y)
upp ett motionsyrkande (m) som syntes syfta till ett förbud för Teracom och
SVT att bidra med subventioner till hushållen vid anskaffande av avkodare,
och anförde att det var rimligare att anta att eventuella hushållssubventioner
kan komma att utgå från den industri som tillverkar avkodningsutrustningen
än från Teracom och SVT. Kulturutskottet ansåg inte att det fanns skäl att på
denna punkt gå emot regeringens bedömning och föreslå riksdagen att ta
initiativ till att förhindra de båda företagen att bidra med subventioner. Kul-
turutskottet förordade att motionsyrkandet avslogs.
Konstitutionsutskottet konstaterade att formerna för ett samarbete rörande
eventuella stimulanser till hushållen för anskaffning av avkodare kunde bli
en fråga för det samråd med programföretag och andra intressenter som
skulle äga rum under förberedelserna för sändningarna. Utskottet utgick
från att ett sådant eventuellt samarbete inte skulle komma att innebära att
statliga medel användes för att subventionera hushållens anskaffning av
avkodare och avstyrkte motionsyrkandet (bet. 1996/97:KU17). I ett särskilt
yttrande (m) anfördes att det borde klarläggas att de statliga bolagen inte
skall tillåtas finansiera stimulanser till hushållen.
Teracom AB bildades den 1 juli 1992 efter beslut i riksdagen den 2 juni 1992
(prop. 1991/92:140, bet. 1991/92:KrU28). Bolaget driver en verksamhet som
tidigare bedrivits inom Televerket, och har huvudmannaskap för rund-
radionätet. TV-avgiftsmedel och statsbudgetmedel som tidigare disponerats
av Televerket för rundradioverksamhet disponerades fr.o.m. den 1 juli 1992
av bolaget. Bolagets bundna egna kapital skulle vara 300 miljoner kronor.
För att kompensera rundradiokontot för värdet av dittills gjorda direktav-
skrivningar skulle bolaget årligen överföra 213,6 miljoner kronor till rundra-
diokontot under perioden 1993-2000 till dess att 1 047 miljoner kronor er-
lagts. Teracom har för åren 1993-1999 fört över ca 1,68 miljarder kronor
inklusive ränta till rundradiokontot. På den konkurrensutsatta delen av verk-
samheten skulle ett avkastningskrav ställas och medlen tillföras rund-
radiokontot. Staten är ensam ägare till bolaget. Bolagets styrelse består av
ordförande och åtta ledamöter. Det ankommer på regeringen att utse ordfö-
rande och fem ledamöter. Två av ledamöterna representerar fackliga organi-
sationer. Ingen departementstjänsteman ingår i styrelsen. Enligt bolagsord-
ningen skall bolaget bedriva utsändning och överföring av radio- och TV-
program. Bolaget skall vidare utveckla, marknadsföra och utföra andra
tjänster med stöd av resurser som har byggts upp för radio- och TV-
verksamheten eller som på annat sätt är förenliga med verksamheten inom
radio- och TV-området. Enligt Teracoms förvaltningsberättelse för år 1999
var koncernens nettoomsättning drygt 1,3 miljarder kronor, och ca 753 per-
soner arbetade i moderbolaget Teracom. Koncernens resultat var drygt 33
miljoner kronor och 0 kr utdelades 1999 till aktieägaren.
I maj 1998 bildade Teracom AB, tillsammans med Centrum NTR AB, Boxer
TV-Access AB, som skall upphandla, försälja och uthyra utrustning för
mottagning av TV via återförsäljare eller i egen regi, men också medverka
till att påskynda utvecklingen av interaktiv digital-TV. Boxer TV-Access AB
skall, enligt överenskommelse vid månadsskiftet april/maj 2000, till 70 %
ägas av Teracom AB och till 30 % av Skandia. Teracom tillförs genom ny-
emission 125 miljoner kronor från vardera ägaren. Boxer har ingått ett
ram- avtal med Nokia, varigenom Boxer AB förbundit sig att köpa in totalt
10 000 digitala mottagningsboxar av Nokia. Boxer AB hyr ut dem till
förmånskun- der för 99 kr per månad om bindningstiden är tre år och för 199
kr per månad om bindningstiden är två år. Därtill utgår en startavgift på
295 kr. Erbjudan- det är förenat med möjligheter att utan extra kostnad få
tillgång till ett visst basutbud av kanaler. Bolagets mål är att 100 000
boxar skall vara uthyrda i slutet av året. Priset i radiohandeln vid köp av
en box ligger strax under 5 000 kr.
Enligt uppgift på Boxer AB:s hemsida på world wide web är det bolagets
uppgift att se till att lådan inte kostar för mycket. Det avser bolaget att
lösa genom att främst i fråga om interaktiva tjänster samarbeta med företag
som är intresserade av att bidra till kostnaderna för att nå ut med sina
tjänster.
Enligt kulturminister Marita Ulvskogs svar den 15 september 1999 på en
fråga i riksdagen grundas hyreserbjudandet på en affärsmässig kalkyl med
mål att uppnå en lönsam verksamhet. Kulturministern framhöll att det i rege-
ringens proposition 1996/97:67 om digitala TV-sändningar anges att eventu-
ella stimulanser till hushållen för att anskaffa digitalavkodare bekostas av
medverkande företag och att verksamheten inte skall finansieras med stats-
budgetmedel. Kulturministern hänvisade till att enligt vad som uppges från
Teracom AB skall Boxers verksamhet inte finansieras med skattemedel utan
genom kapitaltillskott från ägarna samt lån från banker och finansinstitut.
Promemoria från Regeringskansliet
Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har i en promemoria från
Kulturdepartementet bilaga A 2.5.2.) framhållits att några kontakter inte
förekom mellan Regeringskansliet och Teracom AB före bildandet av Boxer
TV-Access AB.
I proposition 1998/99:1 anges att för den konkurrensutsatta delen av Tera-
coms verksamhet skall ägarens krav följa de riktlinjer som finns för hur
verksamheten vid statliga konkurrensutsatta bolag skall bedrivas samt att det
även i fortsättningen skall ställas krav på avkastning och utdelning för denna
verksamhet. Före bolagsstämman sker regelmässigt överläggningar mellan
bolaget och tjänstemän vid Kulturdepartementet. Vid bolagsstämma den 29
april 1999 angavs att målet för nivån på utdelningen skall vara långsiktig och
ses utifrån resultatet av en konjunkturcykel. Ägarens mål är att utdelningen
på den konkurrensutsatta delen normalt bör motsvara en tredjedel av resul-
tatet efter finansnetto med avdrag för schablonskatt. För räkenskapsåret
angavs att utdelningen borde uppgå till minst 16 miljoner kronor.
Enligt skrivelse från Teracom till Kulturdepartementet den 9 september
1999 grundas Boxers erbjudande på en affärsmässig kalkyl med mål att
uppnå en lönsam verksamhet. Boxer avser således inte att subventionera set
top-boxarna. Däremot för Boxer enligt skrivelsen diskussioner med olika
företag som har intresse av att nå hushållen med information och därmed har
ett intresse av att subventionera set top-boxar för de hushåll som accepterar
att ta emot informationen.
Utfrågning
Utskottet har den 6 april 2000 hållit en utfrågning med kanslirådet Lars
Marén vid Kulturdepartementet bilaga B 6. Han har därvid hänvisat till att
det i digital-TV-propostionen angetts att inga statsbudgetmedel skall använ-
das för subventioner. Såvitt han känner till har inga statsbudgetmedel använts
för sådant. Han känner inte till om det finns någon allmän och av alla ve-
dertagen definition av begreppet subvention. Han föreställer sig att subven-
tionering är att tillhandahålla någonting billigare än vad det egentligen borde
vara. Den vanligaste anledningen till kommersiella subventioner är att man
vill tjäna pengar på något annat. Ett exempel på detta är de ofta låga mobil-
telefonpriserna som förutsätter intäkter i form av samtalsavgifter.
Det är inte fråga om subvention när någonting hyrs ut i stället för att för-
säljas. Om man hyr ut någonting enligt en hederlig affärsmässig kalkyl i
avsikt att få igen pengarna inom rimlig tid kan detta kallas en finansierings-
lösning. Det är inte subvention. Man har inom Kulturdepartementet inte från
Boxer eller Teracom begärt någon kalkyl beträffande boxarna och har inte
heller på annat sätt försäkrat sig om att det är fråga om en affärsmässigt sund
kalkyl. Alla affärsmässiga kalkyler bygger i viss omfattning på rena bedöm-
ningar. Det är först i efterhand som det går att veta resultatet. Inom Teracom
är man naturligtvis medveten om vad riksdagsbeslutet innebar. Det har be-
rörts i samtal vid olika tillfällen. Lars Marén känner sig mycket säker på att
företaget inte skulle ha för avsikt att gå in i en planerad förlustaffär.
Priset för en box brukar anges till runt 5 000 kr. Hyran för en box ligger
- räknat på tre år - under priset i handeln. För att få den lägsta
hyreskostnaden måste man lämna viss information som gör det möjligt för
Boxer att - mot betalning - erbjuda företag möjligheter till riktad reklam.
Även andra sådana inkomster för Boxer kan komma att förekomma. Med största
sannolikhet är Boxers egen inköpskostnad en helt annan än vad boxarna
kostar i handeln. Boxer kan självfallet ha behövt göra investeringar i
verksamheten. En inves- tering är inte en subvention. Marknadskommunikation
är en investering i verksamheten. Ett ägartillskott i uppbyggnadsskedet av
en verksamhet som ett led i en affärsmässig kalkyl är inte en subvention.
Det har från Kulturde- partementets sida inte föranstaltats om någon
speciell granskning av investe- ringsplanerna för att säkerställa att
riksdagsbeslutet såvitt avser subventioner upprätthålls.
Kulturdepartementet har inte någon representant bland styrelseledamöterna
i Teracom. På bolagsstämman representeras ägaren av rätts- och expeditions-
chefen Martin Holmgren.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning ger vid handen att uthyrningen av avkodningsboxar är
baserad på rent affärsmässiga överväganden med utgångspunkt i att kostna-
derna kommer att återbetala sig inom rimlig tid. Det kan därför enligt ut-
skottets mening inte anses vara fråga om någon subvention av avkodarna
genom statliga medel. Utskottets granskning föranleder inte något ytterligare
uttalande från utskottets sida.
2.6 Statsrådet Anders Sundströms ansvar för Industrifondens
engagemang i Prosolvia AB
Ärendet
I en granskningsanmälan bilaga A 2.6.1 har begärts att
konstitutionsutskottet granskar tidigare näringsministern Anders Sundströms
brist på agerande i samband med Industrifondens engagemang i Prosolvia AB.
Genom konkur- sen i Prosolvia under årsskiftet 1998/99 förlorar den
statliga stiftelsen Indust- rifonden enligt anmälarna ca 150 miljoner
kronor. En stor del av förlusten beror enligt anmälan på engagemang som
gått långt utöver vad som är tillåtet enligt förordningen (1996:880) om
finansiering genom stiftelsen Industrifon- den. I anmälan framhålls att
Prosolvia tidigt blev ett större företag än vad som är tillåtet för
Industrifonden att engagera sig i, och Industrifonden gick i strid med
förordningen in med aktiekapital i dotterbolag till Prosolvia.
Stiftelsen Industrifonden
Stiftelsen Industrifonden har enligt budgetpropositionen för år 2000 ett ka-
pital på sammanlagt 3,5 miljarder kronor. Fonden har engagemang i ca 210
företag. I stiftelsens styrelse om 10 personer sitter representanter för nä-
ringslivet och regeringen, under den granskade perioden bl.a. Lars Hägg-
mark, kansliråd på Näringsdepartementet, och Staffan Bengtsson, statssek-
reterare i Utbildningsdepartementet. Styrelsen utses årligen av regeringen.
Enligt uppgift från Regeringskansliet förekommer ingen rutinmässig rappor-
tering av stiftelsens stödärenden till vederbörande statsråd. De enskilda
stödärendena kan vara känsliga från sekretessynpunkt och tystnadsplikt
gäller för styrelseledamöterna (SFS 1979:631). Nytillträdande statsråd brukar
få allmän information om stiftelsens verksamhet. Det förekommer att all-
männa uppgifter tas upp i propositioner.
Industrifonden bildades år 1979 för att stödja utveckling av nya produkter,
processer och system för industriell produktion. I proposition 1978/79:123
om riktlinjer för industripolitiken m.m. framhölls att det föreslagna organet
för industriellt utvecklingsarbete skulle ha kapitalförvaltande verksamhet
(s. 91). Det var väsentligt att verksamheten kunde bedrivas på ett smidigt sätt
och i ett nära och förtroendefullt samarbete med företag och med andra organ
i näringslivet. Det medförde enligt departementschefens bedömning att en
privaträttslig form för verksamheten var mest ändamålsenlig. Mot aktiebo-
lagsformen talade att verksamheten inte skulle vara vinstgivande. Dessa
önskemål talade för att verksamheten bäst tillgodosågs om det särskilda
organet gavs formen av en stiftelse, vars stadgar fastställdes av regeringen. I
propositionen framhölls vidare att staten skulle förse stiftelsen med grundka-
pital, för budgetåret 1979/80 300 miljoner kronor. Industrifonden tillfördes
våren 1981 ytterligare 150 miljoner kronor i reservationsanslag för budget-
året 1981/82. Samtidigt godkändes att 300 miljoner kronor skulle disponeras
för medelstillskott till fonden under de två därpå följande budgetåren.
Våren 1984 tillfördes Industrifonden ytterligare 200 miljoner kronor i re-
servationsanslag för budgetåret 1984/85. Samtidigt medgav riksdagen att 400
miljoner kronor skulle få användas för medelstillskott till Industrifonden
under de två därpå följande budgetåren. Riksdagen beslöt våren 1985 mot
bakgrund härav att anvisa 200 miljoner kronor i reservationsanslag för bud-
getåret 1985/86. Medlen tillfördes dock inte fonden eftersom regeringen inte
ansåg att ytterligare kapitaltillskott behövdes.
Riksdagen beslutade våren 1987 om ändrade riktlinjer för Industrifondens
verksamhet. Ändringen innebar en förskjutning av inriktningen mot små och
medelstora företag. Riksdagen godkände också att de ändrade riktlinjerna
medförde ett minskat kapitalbehov och det förutsattes att fonden skulle redu-
cera sitt stiftelsekapital som uppgick till 950 miljoner kronor och återföra
155 miljoner kronor till statskassan. Våren 1990 uppgick fondens stiftelseka-
pital till 795 miljoner kronor.
Våren 1991 godkände regeringen åter ändrade riktlinjer för Industrifon-
dens verksamhet med innebörd att verksamheten i ökande grad skulle för-
skjutas mot riskdelning genom garantier för berörd finansiering. Samtidigt
ställde sig riksdagen bakom ett ställningstagande att det borde vara
möjligt att successivt återföra 350 miljoner kronor från fonden till
statskassan under budgetåren 1991/92-1994/95. Hösten 1992 godkände
riksdagen åter ändrade riktlinjer. 100 miljoner kronor hade i enlighet med
det tidigare beslutet åter- förts till statskassan men ytterligare
återbetalningar skulle inte göras. Indust- rifonden ombildades till
Industri- och nyföretagarfonden och skulle ha två verksamhetsinriktningar.
Den ena var finansiering för att stödja utveckling av nya produkter och
marknadssatsningar, vilket tidigare legat inom fondens ansvarsområde. Den
andra var en verksamhet med nyföretagarlån. Industri- fonden skulle
tillföras 1,2 miljarder kronor från Småföretagsfonden, varige- nom
Industri- och nyföretagarfondens medel på sikt skulle komma att uppgå till
2,4 miljarder kronor. Hösten 1993 godkände riksdagen att en andel av
statens aktier i riskkapitalbolagen Atle och Bure skulle överföras till
Industri- och nyföretagarfonden.
Våren 1995 godkände riksdagen att medel skulle överföras från fonden till
ALMI Företagspartner AB och att riktlinjerna för finansieringsverksamheten
skulle ändras så att ansvaret för nyföretagarlånen överfördes till ALMI.
Samtidigt återtog fonden namnet Industrifonden. Industrifonden disponerade
då ett kapital på 2, 6 miljarder kronor och ägde aktier i Atle och Bure
till ett värde av 400 miljoner kronor.
Riksrevisionsverket avgav i juni 1998 rapporten Industrifondens närings-
politiska tillskott (RRV 1998:50). Huvudfrågan i verkets granskning var om
fondens stöd kunde antas ha varit en nödvändig förutsättning för ett
företags beslut att investera eller expandera. Riksrevisionsverkets
slutsats var bl.a. att fonden i allt väsentligt agerat i enlighet med
statsmaktens direktiv och inten- tioner vad gäller branschinriktning,
företagsstorlek och fondens ekonomiska resultat.
Gällande regler för Industrifondens stödgivning
Industrifondens stödgivning regleras i förordningen (1996:880) om finansie-
ring genom stiftelsen Industrifonden. Enligt 1 § får stiftelsen delta i
finansie- ring enligt förordningen för att främja den industriella
tillväxten i Sverige. Fonden får inte delta i finansieringen av ett projekt
eller en verksamhet med större belopp än som behövs för att syftet med
finansieringen skall uppnås (4 §).
Finansiering får enligt 2 § ske i form av lån, utvecklingskapital,
kreditgaranti eller projektgaranti till små och medelstora företag för
utveckling av nya produkter, processer och system samt för
marknadssatsningar. Finansiering får ske även i form av medelstillskott
till små och medelstora företag genom teckning av aktier och andra typer av
andelar för att stärka företagets kapital- bas.
Med små eller medelstora företag avses i förordningen företag som har
högst 250 anställda och antingen en årsomsättning på högst 40 miljoner ecu
(motsv. 348,8 miljoner kronor i mars 1998) eller en balansomsättning på
högst 27 miljoner ecu (motsv. 235,4 miljoner kronor i mars 1998) och som
till högst 25 % ägs av ett eller flera företag som inte motsvarar de här angiv-
na begränsningarna.
Om det finns särskilda skäl får lån, utvecklingskapital, kreditgaranti eller
projektgaranti lämnas även till andra företag än dem som anges i andra
stycket för utveckling av nya produkter, processer och system. Enligt 23 §
får medel endast om särskilda skäl föreligger tillföras ett företag genom att
fonden eller av fonden helt eller delvis ägt bolag tecknar aktier i företaget.
Förordningens definition i fråga om företagsstorlek bygger på EG-
kommissionens rekommendation den 3 april 1996 om definitionen på små och
medelstora företag (96/280/EG). I rekommendationens inledning sägs att
kravet på antalet anställda utan tvivel är ett av de viktigaste, och måste
be- traktas som bindande, men det var nödvändigt att införa ett ekonomiskt
krite- rium som komplement för att förstå ett företags faktiska betydelse
och pres- tation och dess position i jämförelse med konkurrentländerna.
Vidare sägs att oberoende också är ett grundläggande kriterium i det att
ett litet eller medel- stort företag som ägs av en stor koncern har
tillgång till finansiering och stöd som dess konkurrenter av samma storlek
inte har. Det fanns också behov av att utesluta juridiska enheter som
består av små och medelstora företag, som bildar en gruppering, vars
ekonomiska makt i realiteten är större än ett litet eller medelstort.
Enligt artikel 1 punkt 4 i den av kommissionen antagna definitionen av på
små och medelstora företag är det vid beräkningen av trösklarna nödvändigt
att lägga samman de relevanta siffrorna för företaget som är mottagare och
för alla företag som det direkt eller indirekt kontrollerar genom innehav av
25 % eller mer av aktiekapitalet eller av rösträtten.
I artikel 1 punkt 6 finns regler om tidpunkterna för beräkningen av omsätt-
ningens respektive balansomslutningens storlek. Om ett företag vid datum
för bokslut överstiger de högsta nivåer som angetts skall detta leda till att
företaget får eller förlorar sin status som litet respektive medelstort företag
endast om detta fenomen upprepas under två på varandra följande räken-
skapsår. Enligt artikel 1 punkt 8 gäller trösklarna för omsättningen och
balansomslutningen senast godkända tolv månaders räkenskapsperiod.
Prosolvia AB
Prosolvia AB startade sin verksamhet år 1988 i Göteborg och introducerades
den 18 juni 1997 på Stockholms fondbörs. Bolaget utvecklade och mark-
nadsförde programvaror och tjänster inom interaktiv simulering. Basen för
verksamheten låg inom simuleringsteknik och industriella processer
Verksamheten bedrevs huvudsakligen i fyra helägda svenska dotterföretag,
Prosolvia Clarus AB, Prosolvia Systems AB, Research & Technology och
Prosolvia Interactive AB. Prosolvia ägde vidare hälften av Interactive Visual
Simulation Internationell Gothenburg AB (IVS). Syftet med detta bolag
verksamhet var att dra nytta av det stora intresse som finns av VR-teknik och
samtidigt erbjuda marknaden utbildning och kundanpassade projekt genom
att etablera s.k. VR-center på viktiga platser i världen. Dessa center ägdes i
allmänhet till hälften var av IVS och en lokala partner. Koncernens omsätt-
ning var enligt boksluten för 1995 ( 8 månader) ca 90 miljoner kronor, 1996
ca 216 miljoner kronor och 1997 432 miljoner kronor. Balansomslutningen
var ca 67,9 miljoner kronor, 153,7 miljoner kronor resp. ca 485 miljoner
kronor. Av årsredovisningen för år 1997 framgår att antalet anställda för-
dubblats under året och vid årets slut uppgick till 450 personer.
Omsättningen i moderbolaget Prosolvia AB var enligt resultaträkningen
för 1997 18,76 miljoner kronor.
Bolaget försattes i konkurs den 28 december 1998.
Industrifondens engagemang i Prosolvia
Industrifonden tecknade i början av år 1995 ett avtal om bl.a. villkorslån
på 20 miljoner kronor till Prosolvia. Lånet gällde utveckling av
programvara för VR-tillämpning. I slutet av 1996 ändrades låneavtalet på
Prosolvias initiativ. Ändringen innebar att 5 miljoner kronor av lånet
omvandlades till kapital mot royalty och att resterande del, 9 miljoner
kronor, blev räntefritt fram till halvårsskiftet 1998. Dessutom blev en
amortering senarelagd och ett förlags- bevis köptes för 6 miljoner kronor.
Skälet till ändringarna var att Prosolvia ville underlätta den kommande
börsnoteringen och dessutom ville man sänka de löpande kostnaderna 1996 och
1997.
Under första halvåret 1997 skedde en upptrappning av Industrifondens en-
gagemang. Industrifonden tillförde Prosolvia 25 miljoner kronor i ägarkapi-
tal, vilket motsvarade en ägarandel på 49, 5 %. Dessutom gavs ett villkorslån
på 25 miljoner kronor till det företag som senare benämndes Interactive
Visual Simulation AB (IVS). Slutligt avtal tecknades i juni 1997. Enligt
avtalet skulle Prosolvia och Industrifonden långsiktigt äga 49,5 % vardera
och resterande 1 % skulle ägas av en neutral intresseförening. För att tillgo-
dose de bankmässiga kraven på säkerhet beslöts i december 1997 att ställa en
garanti på max 15 miljoner kronor till IVS förfogande under sex månader
under förutsättning av att Prosolvia gjorde motsvarande åtagande. Garantin
förlängdes sedermera. Någon garanti kom dock aldrig att utställas.
Prosolvias bokslut för 1997 med en omsättning på ca 432 miljoner och ett
resultat före skatt på 80 miljoner kronor fastställdes på bolagsstämman i
april 1998. Tongångarna i årsredovisningen var mycket positiva och fortsatt
snabb tillväxt utlovades. Samtidigt började journalister reagera bl.a. mot
att bidrag i form av utvecklingskapital bokförts som intäkter och att
försäljning direkt relaterad till den snabba etableringen av
kompetenscenter hade bokförts som intäkt, trots att kunden var ett bolag
där Prosolvia ägde 49,5 % av aktierna och vars verksamhet hade nära
relationer till koncernen. Varken bolagets ordinarie revisorer, börsens
granskning eller den analys som Industrifonden lät göra visade
felaktigheter i bokföringen.
Under juni 1998 beslöt Industrifonden att konvertera hela sitt engagemang
samt ägarandelen i IVS till ägarandel i Prosolvia AB i det fall en akut situa-
tion skulle uppstå. Dessutom gav Industrifondens styrelsen ledningen möj-
lighet att använda ytterligare 15 miljoner kronor för att uppnå minst 10 % av
ägandet och därmed erhålla en kontrollpost. Anledningen till detta var bl.a.
ett önskemål att lösa upp ägarstrukturen i IVS. Det bedömdes också angelä-
get att Industrifonden fick en ägarmässig kontrollpost för att få kontroll och
insyn i företaget.
Den förväntade krisen utbröt redan i slutet av juni och ett avtal tecknades
den 9 juli, innebärande att Industrifonden fick möjlighet att, under förut-
sättning av att de ekonomiska prognoserna infriades, erhålla en kontrollpost i
Prosolvia vid bolagsstämma den 1 september. När de ekonomiska progno-
serna inte höll tvingade Industrifonden i slutet av augusti fram en omför-
handling som innebar att Industrifonden fick en option att förvärva aktier för
20 öre per styck så att 46 % av kapitalet och 60 % av rösterna erhölls. Dess-
utom förband sig huvudägarna att konvertera lån på totalt 35 miljoner kronor
till ägarkapital om Industrifonden utnyttjade optionen.
Vid bolagsstämman den 1 september konverterades Industrifondens vill-
korslån och ägande i IVS. Aktier för 15 miljoner kronor förvärvades. Samti-
digt fick Industrifonden två platser av totalt sju i Prosolvias nya styrelse.
Den 22 september 1998 beviljade Industrifonden lån mot företagsinteck-
ningar på totalt 50 miljoner kronor för att täcka likviditetsbehovet fram till
årsskiftet. 40 miljoner kronor kom att utbetalas under september och oktober.
En av de första åtgärderna av den nya styrelsen var att omedelbart tillsätta
ny VD och ekonomichef med tillträde den 1 oktober 1998. Vid denna tid-
punkt utnyttjade Industrifonden optionsrätten varigenom fondens ägande
ökade från 10 till 46 %.
Investeringsfondens styrelse accepterade vid sammanträde den 15 novem-
ber 1998 ett åtgärdsprogram som skulle innebära ett kraftigt likviditetstill-
skott vid årsskiftet samt riktad emission under februari 1999. Fonden ställde i
utsikt att delta vid den planerade nyemissionen under förutsättning av att det
utlovade rekonstruktionsprogrammet genomfördes och att de pengar som
behövdes fram till dess skulle förskotteras. Enligt protokollet betonade rege-
ringens representant Lars Häggmark särskilt vikten av att försöka minska
ägarandelen då huvudägarskap inte låg i linje med förordningen.
15 miljoner kronor utbetalades i slutet av november i enlighet med styrel-
sens beslut den 15 november. Någon emission kom aldrig att genomföras.
Den 17 december meddelade Industrifonden skriftligen Prosolvias ledning
att ytterligare finansiering från Industrifondens sida inte kunde ske.
Promemoria m.m. från Regeringskansliet
Konstitutionsutskottet ställde med anledning av granskningsanmälan två
frågor i en skrivelse till Regeringskansliet. I en promemoria den 3 mars 1999
från Näringsdepartementet har frågorna besvarats bilaga A 2.6.2.
Enligt promemorian låg Industrifondens ägarengagemang före år 1998 i
linje med förordningens regler eftersom Prosolvia AB då tillhörde den kate-
gori företag som enligt förordningen räknades som små eller medelstora.
Senaste uppgifter om omsättning m.m. kunde då hämtas från 1996 års bok-
slut. Frågan om Industrifondens ändrade engagemang i Prosolvia genom
fondens beslut under andra hälften av år 1998 skulle komma att bli föremål
för revisorernas granskning efter den 30 juni 1999. Granskningen gäller
exempelvis frågan huruvida fonden har följt förordningen. I samband därmed
kommer frågan att behandlas av regeringen.
Regeringen informeras inte särskilt om enskilda projekt. Inte heller infor-
merade de två av ledamöterna som var i Regeringskansliet näringsminister
Sundström om förhållandena i Prosolvia. I samtliga enskilda ärenden agerar
Industrifonden oberoende av regeringen.
Som svar på ytterligare frågor från utskottet har från Näringsdepartemen-
tets sida i skrivelse den 24 februari 2000 bilaga A 2.6.3 informerats om
att styrelseledamöter i statliga stiftelsers styrelser har att följa lag,
förordning och stadgar. Några andra direktiv har inte getts.
Vissa granskningsrapporter i fråga om Industrifondens engagemang
Prosolvia AB
I beslut den 5 oktober 1999 gav regeringen den tidigare koncernchefen i
ALMI Peter Smedman i uppdrag att från de utgångspunkter staten har att
beakta som huvudman granska bl.a. Stiftelsen Industrifondens agerande i
samband med engagemanget i Prosolvia AB.
Peter Smedman har i samarbete med advokaterna Michael Frie och Ulf
Mellqvist utarbetat en rapport. Industrifondens engagemang i Prosolvia har
vidare granskats av advokaten Mats Bendrik på uppdrag av de av regeringen
förordnade revisorerna i Industrifonden auktoriserade revisorerna Peter
Bladh och Göran Tidström vid Öhrings Price Waterhouse Coopers.
Av granskningsrapporterna framgår bl.a. följande.
- Varken Peter Smedmans eller Bendriks utredning gav anledning till
anmärkning mot Industrifondens beslut den 31 januari 1995 att för
första gången engagera sig i Prosolvia, då Prosolvia Konsult AB.
-
- Det finns enligt Smedmans rapport ingenting i förordningen
(1996:880) om finansiering genom stiftelsen Industrifonden eller i dess
förarbeten som talar för att Industrifonden vid misslyckade projekt eller vid
risk för förluster i övrigt skulle äga rätt att utan iakttagande av
restriktioner i förordningen bevilja ny finansiering för att söka begränsa sina
förluster på tidigare beviljad finansiering.
-
- Den 10 december 1996 beslutade Industrifonden bl.a. att en viss del av
ursprungligen beviljad kredit till Prosolvia Konsult AB skulle överföras
till en ny kredittagare, dvs. moderbolaget Prosolvia AB, enligt Smed-
man utan att det företagits utredning om Prosolvia AB uppfyllde kraven
i förordningen. Prosolvia AB var enligt Smedmans utredning endast ett
holdingbolag för dotterbolagen och bedrev inte själva någon utveckling
eller marknadsföring. Finansieringen till Prosolvia AB syntes därför ha
skett utan iakttagande av de formella kraven i förordningen. Enligt
Bendrik var det emellertid inte fråga om ett nytt låneengagemang utan
endast ändrade villkor för det tidigare utbetalade lånet. Beslutet torde
enligt Bendrik stå i överensstämmelse med såväl nuvarande som tidiga-
re förordning liksom stadgar.
-
- Det var enligt Smedmans utredning formellt felaktigt att den 10 decem-
ber bevilja kredit till ett annat företag än det som skulle använda med-
len (dotterföretaget Prosolvia Clarus AB). Att det var fråga om kon-
cernförhållande förändrar inte bedömningen.
-
- Vid styrelsemöte den 18 mars 1997 beslutade Industrifonden att tillföra
Prosolvia Competence AB en direktinvestering i aktier på 25 miljoner
kronor samt ett villkorslån på 25 miljoner kronor för täckande av ris-
kerna vid etablering av s.k. kompetenscentra (VR-center). Beslutet
framstår enligt Peter Smedmans utredning som ett stort risktagande ur
ett företagsekonomiskt perspektiv. Enligt förordningen får lån till
marknadssatsningar endast avse utgifter av engångskaraktär och där-
med inte löpande marknadsföring eller drift. Förordningen medger inte
lån för utbildning av kunder utan endast utbildning av egen personal.
Sammantaget kan därför inte IVS verksamhet enligt Peter Smedman
anses uppfylla de ändamålskrav som förordningen uppställer för vill-
korslån. Också emissionen av aktier i IVS måste bedömas som mycket
riskfylld. Det allmänna kravet på sund ekonomisk ställning torde vid
denna tidpunkt inte ha varit uppfyllt i IVS. Formellt sätt kan också sät-
tas i fråga vilka särskilda skäl som förelåg för aktieteckning. - Enligt
Bendrik ger förordningens villkor intryck av att Industrifondens uppgift
i första hand skall vara att bidra med olika typer av lån och först om
detta icke löser företagets/projektets finansieringsproblem är aktieteck-
ning tillåten. Begreppet särskilda skäl används i förordningen. En sådan
tolkning finner stöd i sista stycket av 23 § om att aktieteckning skall bi-
dra till att i väsentlig utsträckning lösa ett företags kapitalbehov. Up-
penbart är att förordningen och dess förarbeten inte syftar till att Indust-
rifonden skall ikläda sig rollen som huvudägare. I brist på närmare de-
finition av vad särskilda skäl står för kan dock enligt Bendrik inte In-
dustrifondens tecknande av aktier i IVS anses strida mot förordningen.
-
- Förordningen ger enligt Peter Smedmans utredning inte utrymme för
styrelsens beslut den 18 juni 1998 att emittera ytterligare aktier i Pro-
solvia AB och således genom ny finansiering medverka vid rekon-
struktionen av olönsamma företag. Emissionsbeslutet utgör ett agerande
i strid med förordningen. Det skulle enligt Peter Smedmans utredning i
och för sig kunna hävdas att det vore rimligt att Industrifonden skulle få
öka sitt engagemang (i vart fall i begränsad utsträckning) för att försöka
rädda betydande befintliga krediter. En sådan princip saknar dock stöd i
såväl förordningen som dess förarbeten. Bendrik anser däremot att för-
ordningen inte anger vilka åtgärder Industrifonden får vidta för att vår-
da och rädda redan befintliga engagemang. Inte heller anger förord-
ningen uttryckligen att lån endast bör ges till ekonomiskt sunda företag.
Av Europeiska kommissionens godkännande av förordningen framgår
dock att en förutsättning för Industrifondens engagemang skall vara att
de riktas till små och medelstora företag med sund ekonomisk ställning.
Enligt Bendrik är det Industrifondens uppfattning att förordningen i
första hand är tänkt att avgränsa nya engagemang och att den inte regle-
rar hur Industrifonden skall agera som ägare eller för att rädda sina
fordringar. Industrifonden anser att det finns en övergripande skyldig-
het att hålla sitt kapital intakt. Bendrik har inte kunnat finna något di-
rekt stöd för tolkningen att förordningen främst är avsedd för nya enga-
gemang. Det torde enligt Bendrik vara ofrånkomligt att Industrifonden
till fullföljande av inledda projekt i viss utsträckning måste anses ha rätt
att tillskjuta medel i situationer där konkurs annars är enda alternativet.
Det hade således sannolikt inte kunnat ifrågasättas om ett fördjupat en-
gagemang från Industrifondens sida hade skett i IVS. När detta av af-
färsmässiga skäl inte bedömdes som meningsfullt är frågan om det kan
vara förenligt med förordningen att inträda som huvudaktieägare i IVS
samarbetspartner och delägare Prosolvia, för att rädda projektet. Bend-
rik anser att det är ett långt steg från Industrifondens lån givet i syfte att
det skulle användas för att utveckla programvara till att ensam ta på sig
ansvaret för en omfattande rekonstruktion av ett börsnoterat företag.
-
- Vid tidpunkten för beslutet den 18 juni 1998 hade Industrifondens sty-
relse tillgång till Prosolvias årsredovisning för år 1997 som fastställts
på bolagsstämma i april 1998. Av årsredovisningen framgår att antalet
anställda inom Prosolviakoncernen mer än fördubblats under året och
att antalet anställda uppgick till 450 personer. Vidare framgår att årsre-
dovisningen av balansomslutningen under 1997 ökat till 485 miljoner
kronor. Prosolviakoncernen översteg således med god marginal de be-
gränsningar i det mottagande företagets storlek som förordningen stad-
gar för att finansiering över huvud taget skall få komma i fråga. Be-
slutet om ytterligare finansiering var därför enligt Smedmans utredning
i strid med förordningen. Enligt Bendrik är det visserligen tveksamt hu-
ruvida Prosolvia vid tidpunkten för besluten faller in under förordning-
ens definition av små och medelstora företag. Även om Prosolvia under
1997 föll utanför definitionen av ett litet eller medelstort företag var
detta förhållande av tillfällig karaktär. Industrifondens beslut torde for-
mellt därför inte strida mot förordningens bestämmelser om små och
medelstora företag.
-
- Styrelsebeslutet den 22 september 1998 innebar bl.a. att Industrifonden
de facto köpte samtliga huvudägarnas aktier för en köpeskilling om
900 000 kr. Förordningen medger inte köp av aktier utan endast teck-
ning av nya aktier under förutsättning att detta i väsentlig utsträckning
bidrar till att lösa ett företags kapitalbehov. Det får enligt Smedmans ut-
redning anses stå i strid med det grundläggande syftet för Industrifon-
dens verksamhet att skaffa sig ägarmajoritet. I samband med att riksda-
gen våren 1995 beslutade att Industrifonden även skulle kunna arbeta
med att förstärka företagens eget kapital noterades särskilt att detta
skulle ske på minoritetsbasis. Bendrik framhåller däremot att aktieköpet
helt och håller var betingat av Industrifondens strävan att rädda redan
insatta medel och vända en dålig affär till en bra. Det engagemang som
konverteringen och förvärvet av aktier i praktiken medförde hade enligt
Bendrik uppenbarligen inte haft något stöd i förordningen om det varit
fråga om ett helt nytt engagemang. Förordningen innehåller inga regler
om hur Industrifonden skall agera då risk för kapitalförlust föreligger.
Att förordningen bör anses omfatta ett utrymme att ta det ägaransvar
som ett investmentbolag skulle ha tagit i motsvarande situation har en-
ligt Bendrik bekräftats av rättschefen i Näringsdepartementet, Per Erik
Lindeberg. Ansvaret som minoritetsägare är dock normalt inte detsam-
ma som en majoritetsägare måste bära vilket enligt Bendrik måhända är
en anledning till att förarbetena anger att aktieteckning skall ske på mi-
noritetsbasis. Enligt Bendrik torde det knappast vara möjligt att uttala
en säker och välgrundad uppfattning om huruvida Industrifondens age-
rande avviker från hur en institutionell minoritetsägare skulle ha hand-
lat.
-
- Beslutet den 22 september 1998 står enligt Smedman i strid med för-
ordningens krav på ekonomisk sundhet, företagsstorlek och ändamål
med finansieringen. Det riskfyllda beslutet att i det ytterst ansträngda
finansiella läget för Prosolvia bevilja ytterligare villkorslån med 50
miljoner kronor syntes vara fattat utan godtagbart ekonomiskt underlag
och helt ha baserats på en förhoppning om att en överlåtelse till ABB
skulle komma att fullföljas.
-
Beslutet i november 1998 att tillskjuta ytterligare 80 miljoner kronor står
enligt Smedmans uppfattning i strid med Industrifondens verksam-
hetsändamål och får även på rent kommersiella grunder betecknas som
anmärkningsvärt.
I Smedmans utredning riktade också kritik mot att kravet på arbetsordning i
Industrifondens stadgar inte uppfyllts och mot att ledningen inte upprättat
interna instruktioner för kredtiberedning och kredituppföljning.
I en särskild skrivelse den 26 oktober 1999 har Peter Smedman framhållit
att även om syftet varit att på ett affärsmässigt sätt söka rädda statens
fordringar då Prosolvia var i finansiell kris under hösten 1998 har det
skett med opro- portionerligt stora belopp och med alltför högt
risktagande. Peter Smedman inskjuter att förordningen inte medger
ekonomiskt engagemang i samband med företagskonstruktioner vilket sett ur
ett företagsekonomiskt perspektiv kan ifrågasättas.
Vad avser Industrifondens utökade ägarengagemang i Prosolvia kort före
konkursen kunde ifrågasättas om detta skett på ett lämpligt sätt. Det finns
i sig inte något hinder mot att Industrifonden blir majoritetsägare i
bolag. I detta fall har dock många aktörer i Prosolvia, dvs. många
aktieägare, ford- ringsägare och affärspartner inom och utom Sverige fått
uppfattningen att Industrifondens utökade engagemang i ett börsnoterat
bolag inneburit garan- tier för bolagets fortlevnad vilket tyvärr visade
sig vara felaktigt. Såvitt kan konstateras har styrelsen i Industrifonden
fått fortlöpande information röran- de Prosolvia från vd:n. Staten har
också haft med representanter i styrelsen. Kritiken träffar därför i
huvudsak styrelsen samt i viss mån staten som hu- vudman för
Industrifonden.
I en kommentar till Smedmans skrivelse har Industrifondens ordförande
och dess verkställande direktör framfört att man till skillnad från Peter
Smedman är av den bestämda uppfattningen att förordningens regelverk i
första hand är avsett att avgränsa nya engagemang. Förordningen innehåller
inga bestämmelser om hur Industrifonden skall agera då risk föreligger för
kapitalförlust eller när företagsrekonstruktion är nödvändig i bolag, som
Industrifonden är engagerat i. I avsaknad av sådana i alla situationer tillämp-
liga regler ankommer det på styrelsen i Industrifonden att under särskild
vägledning av de styrelseledamöter som representerar staten från fall till fall
finna lösningar som i beaktande av de ekonomiska konsekvenserna på bästa
sätt främjar den industriella tillväxten i små och medelstora företag i Sverige
med åtföljande skydd för Industrifondens fordringar och, i förekommande
fall, ägarengagemang. Kommentaren vänder sig också mot Peter Smedmans
påstående att Industrifonden inte haft en balanserad riskspridning när det
gäller kapital. Även om Prosolviaengagemanget var Industrifondens största
enskilda engagemang, utgjorde det endast ca 10 % av Industrifondens sam-
manlagda finansiella engagemang och motsvarade mindre än 4 % av Indu-
strifondens eget kapital. Anmärkas kan att Riksrevisionsverket i sin gransk-
ning av Industrifondens verksamhet har kritiserat Industrifonden för ett lågt
risktagande.
Enligt stadgarna för stiftelsen Industrifonden skall regeringen besluta om
ansvarsfrihet för styrelsen. Stiftelsen inkom den 25 oktober 1999 med årsre-
dovisning för räkenskapsåret den 1 juli 1998 - den 30 juni 1999 till regering-
en. Stiftelsens revisorer angav den 27 oktober 1999 revisionsberättelse för
ifrågavarande räkenskapsår och tillstyrkte ansvarsfrihet för styrelsen.
Regeringen beviljade den 18 november 1999 styrelsen för stiftelsen In-
dustrifonden ansvarsfrihet för förvaltningen under räkenskapsåret den 1 juli
1998 - den 30 juni 1999.
En översyn av den organisation som finns för att genomföra näringspoliti-
ken, där Industrifonden ingår, har enligt skrivelsen den 24 februari 2000 från
Näringsdepartementet skett som ett underlag för proposition 1999/2000:71.
Vissa organisationsfrågor inom näringspolitiken och frågor med anledning
av översynen kan också komma att tas upp i höstens budgetproposition.
Eventuella åtgärder beträffande Industrifonden har anstått tills ställning har
tagits till den framtida näringspolitiska organisationen.
I proposition 1999/2000:71 föreslås inte några förändringar i fråga om In-
dustrifonden. En ny nationell myndighet för företagsutveckling och en ny
myndighet för analyser, omvärldsbevakning och utvärdering föreslås.
Utfrågning
Utskottet har i ärendet den 30 mars 2000 hållit en utfrågning med f.d. kansli-
rådet vid Näringsdepartementet Lars Häggmark som vid tiden för Industri-
fondens engagemang i Prosolvia var ledamot i fondens styrelse, bilaga B 4.
Lars Häggmark har därvid uppgett att han inträdde i Industrifondens sty-
relse 1993. Han såg det som sin roll i styrelsen att erinra övriga ledamöter
om de regler som gällde. Han hade vid flera tillfällen erinrat om de begräns-
ningar som fanns i förordningen utan att detta antecknades till protokollet.
Flera av ledamöterna kom från näringslivet och hade inte samma insyn i
regelverket som han hade. I Industrifonden var det mycket ovanligt att sty-
relseledamöter lät göra anteckningar till protokollet. Vid styrelsesammanträ-
det den 15 november 1998 ansåg han att det fanns anledning att erinra om att
det åtgärdsprogram som då var aktuellt låg på gränsen för vad fonden skulle
syssla med. Det var inte klart att man gick utöver vad regelverket tillät men
han ansåg att man måste tänka extra på frågan. Han kan inte påminna sig när
styrelsen fick information som talade för att beloppsgränserna passerats.
Situationen hade successivt förändrats under hösten 1998, och tiden var i
november mogen för att påtala gränserna igen och göra protokollsanteck-
ningen. Det förekom diskussioner om de gränser reglerna satte både i Pro-
solviaärendet och i en rad andra ärenden. Anledningen till protokollsanteck-
ningen var att han ansåg att styrelsen var på väg att göra något mycket ovan-
ligt. Han ställde sig i och för sig delvis bakom skälen, nämligen behovet av
att rädda gamla fordringar. För att rädda gamla fordringar var styrelsen be-
redd att gå väldigt långt.
Det är inte klart att man bröt mot reglerna. Han kan konstatera att flera
oli- ka jurister kommit till olika slutsatser i frågan. Det är inte
kristallklart hur förordningen skall tolkas i frågan om fonden hade rätt
att gå in och försöka rädda sina egna fordringar på det sätt som gjordes.
Alla i styrelsen hade ansvar för att följa förordningen. Möjligen hade han
ett lite större ansvar än de andra när det gällde att påminna om reglerna.
Såvitt han minns stämde han inte av sin uppfattning om reglerna med nå-
gon i departementet eftersom han ansåg sig känna till reglerna bättre en
någon av sina kollegor. Frågan om årliga föredragningar för departements-
chefen om verksamheten i Industrifonden hade aldrig aktualiserats. Allmän
information om fonden fanns dels i propositioner, dels i samband med revi-
sionerna av fonden. Varje år skulle regeringen ta ställning i frågan om an-
svarsfrihet för styrelsen och då diskuterades fondens verksamhet översiktligt.
Diskussionerna gällde dock aldrig enskilda företag. Ingen av de departe-
mentschefer han arbetat under har engagerat sig i fondens verksamhet när det
gäller enskilda företag. Ett skäl för att han inte tog upp enskilda fall med
departementschefen var att han enligt lag var bunden av tystnadsplikt.
Vissa tidigare uttalanden
I granskningsbetänkande 1994/95:KU30 uttalade utskottet med anledning av
en granskning av statens ägande i Nordbanken att det är angeläget att en
tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag.
Från de utskottspunkter som utskottet i det sammanhanget hade att beakta
var det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformades för hur ägandet skall
utövas av statsråden och övriga företrädare för Regeringskansliet. Rutiner
borde utvecklas som gör det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och
att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda
departement i frågor av större betydelse. Utskottet ville understryka vikten av
att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och i
andra viktigare frågor dokumenterades. Utskottet hänvisade till ett tidigare
uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 70) om att det är önskvärt med mer uttryck-
liga direktiv och dokumentation i frågor som avser statens företrädare på
bolagsstämmor eller i andra sammanhang. Inom ramen för ägarpolicyn borde
ingå att staten skall ha en aktiv och initierande roll i fråga om val av styrel
seledamöter.
Våren 1996 granskade utskottet utövandet av statens ägande i Apoteksbo-
laget AB (bet. 1995/96:KU30) och hänvisade därvid (s. 51) till uttalandena i
samband med granskningen av statens ägande i Nordbanken. Också i betän-
kande 1997/98:KU25 (s. 127) redovisades detta uttalande, då i samband med
granskningen av kommunikationsminister Ines Uusmanns hantering av sta-
tens ägarroll i Posten AB.
I regeringens skrivelse 1999/2000:20 1999 års redogörelse för företag med
statligt anges att regeringen kommer att lägga fram ett förslag till riktlinjer
för hur äganderollen skall utövas i företag där staten är dominerande ägare.
I centrum för ägarpolicyn står enligt skrivelsen kravet på värdetillväxt,
dvs. acceptabel avkastning på statens kapital, och effektivt skötta
företag. För de företag som ålagts att sköta vissa speciella uppgifter kan
dock kraven vara annorlunda utformade. Med ett aktivt ägande grundat på
affärsmässighet följer tydliga mål och riktlinjer för styrelse och företag,
med system för uppföljning av prestationer, effekter och avkastning.
Transparent och aktiv styrelsenominering skall styras av bolagets behov av
en allsidig och relevant kompetens. Genom en enhetlig förvaltning inom
Regeringskansliet skall kunnande tas till vara och en enhetlig bild ges
såväl internt som externt till företagen, styrelser och marknaden. Statens
ägarpolicy skall tydligt kommu- niceras gentemot allmänhet och riksdag för
att ge en korrekt upplysning om de mål varje företag fått uppställt och om
årets händelser.
När det gäller statliga stiftelser kan utrymmet för staten att utöva sina
intres- sen vara mer begränsat än i det statliga bolagen. Det finns i en
stiftelse inte samma ägarintressen att bevaka från staten sida eftersom
stiftelsens förmö- genhet är självständig och dess användningsmöjligheter
är begränsade av stiftelseförordnanden som ofta inte går att ändra.
Utskottet har i några fall tagit upp stiftelsefrågor till granskning; bl.a.
granskade utskottet 1995 utbildningsministerns åtgärder beträffande vissa
forskningsstiftelser (bet. 1994/95:30). Granskningen föranledde inte något
uttalande från utskottets sida. I en reservation (m, fp, c) anfördes att gransk
ningen visat att utbildningsministern genom sitt agerande gentemot forsk-
ningsstiftelserna bl.a. hade försökt förmå dem att fördela stiftelsernas medel
på ett sätt som skulle strida mot de förordnanden som stiftelsernas styrelser
hade åtagit sig att följa. Enligt reservanternas mening fick utbildningsminis-
tern därvid anses ha agerat på ett olämpligt sätt.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning har inte visat annat än att den dåvarande näringsmi-
nistern Anders Sundström saknat kännedom om Industrifondens stöd till
Prosolvia. Till detta kommer att Stiftelsen Industrifondens självständiga
ställning innebär att utrymmet för eventuella åtgärder från
näringsministerns sida varit begränsat. Emellertid kan konstateras att det
inte funnits rutiner för information inom Näringsdepartementet om
anmärkningsvärda åtgärder inom ramen för verksamheten i sådana stiftelser
där regeringen skall utse styrelseledamot eller har att ta ställning till
frågan om ansvarsfrihet för sty- relsen. En sådan information torde kunna
ges på ett så allmänt sätt att det inte behöver stå i strid med
bestämmelser om tystnadsplikt som i lagen (1979:631) om beslutanderätt för
stiftelse som har bildats för att främja in- dustriellt utvecklingsarbete.
Enligt utskottets mening är det angeläget att det införs
informationsrutiner av detta slag. Granskningen föranleder inte något
ytterligare uttalande från utskottets sida.
3 Regeringens ansvar för förvaltningen m.m.
3.1 Regeringens hantering av en ändring i anslagsförordningen
(1996:1189)
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 3.1.1, begärs granskning av regeringens
hantering av en förändring i anslagsförordningen (1996:1189) och dess kon-
sekvenser för myndigheterna. Enligt anmälaren blir effekten av förändringen
en retroaktiv verkan på t.ex. 1998 års anslag. Anmälaren gör vidare gällande
att regeringen underlåtit att underrätta åtminstone vissa myndigheter om
beslutet och de effekter det får för verksamheten. Konstitutionsutskottet bör
enligt anmälaren granska om regeringen
- inför sitt beslut inhämtat behövliga upplysningar från myndigheterna om
de effekter som kommer att uppstå genom förändringen i anslagsförord-
ningen,
-
- på ett rimligt sätt informerat berörda myndigheter om beslutet och dess
konsekvenser för verksamheterna,
-
- genom sitt beslut skapat konflikter i förhållande till redan utfärdade regle-
ringsbrev,
-
- genom sitt beslut infört en förordning med retroaktiv verkan.
-
Bakgrund
Regeringsformen
De grundläggande bestämmelserna om statens medel finns i regeringsfor- men.
Riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens me- del
skall användas (1 kap. 4 § andra stycket). Statens medel står till
regering- ens disposition (9 kap. 8 §), men de får inte användas på annat
sätt än riksda- gen bestämt (9 kap. 2 § första stycket). I fråga om
utgiftsbesluten stadgas att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål
och att dessa beslut skall tas upp i en statsbudget (9 kap. 3 § första
stycket). Riksdagen har formellt sett en obegränsad rätt när det gäller
detaljregleringen i samband med utgiftsbemyn- digandena. Detta innebär att
riksdagens beslut att anvisa anslag kan kom- pletteras med ytterligare
villkor och med motivuttalanden som binder rege- ringens och myndigheternas
medelsanvändning.
Budgetlagen
I lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) finns kompletteringar
och preciseringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser
om statsbudgeten och finansmakten. I lagen anges de anslagstyper som skall
användas och de villkor som skall gälla för dem. Där finns också bestämmel-
ser om utgiftstak och utgiftsramar.
I 4-6 §§ budgetlagen regleras villkoren för de olika anslagstyperna. Det
finns tre typer av anslag: obetecknade anslag, reservationsanslag och raman-
slag. Vanligast förekommande är ramanslag vars mest utmärkande drag är
att ett anvisat belopp får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk
samt att outnyttjade medel får sparas till efterföljande år. Ett reservationsan
slag får inte överskridas. Däremot får outnyttjade medel användas under
efterföljande budgetår, dock i högst tre år efter det att anslaget senast var
uppfört på statsbudgeten. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och
outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.
I första hand ramanslagen men också reservationsanslagen gör det möjligt
för myndigheterna att finansiera sin verksamhet på ett mer flexibelt sätt.
Det sker, enligt finansutskottet, emellertid till priset av en större
osäkerhet i prog- noserna över ett väntat budgetutfall. Vid ingången av år
1999 uppgick det samlade anslagssparandet till närmare 25 miljarder kronor
samtidigt som summan av de maximalt möjliga anslagskrediterna motsvarade ca
20 miljar- der kronor. Till detta kommer en samlad behållning på
reservationsanslag på drygt 13 miljarder kronor. Det är, enligt
finansutskottet, uppenbart att även måttliga förskjutningar i utnyttjandet
av dessa möjligheter kraftigt påverkar medelsförbrukningen och därmed
möjligheterna att klara utgiftstaket (se bet. 1998/99:FiU20 s. 77).
Riksdagens anslagsbeslut har principiellt karaktären av erbjudanden till
eller bemyndiganden till regeringen. Det föreligger dock inte någon skyldig-
het för regeringen att fullt ut utnyttja de olika möjligheterna. När regeringen
tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen, enligt 7 § budgetlagen, be-
sluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. Ett exempel
på villkorsbegränsning som nämns i förarbetena är att outnyttjade medel på
ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning (prop. 1995/96:220
s. 87). Där sägs också att generella begränsningar i villkor kan tas in i för-
ordningar.
Enligt 8 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat an-
slag inte skall användas om detta är motiverat av särskilda omständigheter
i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska
skäl. Åtgärder som betingas av statsfinansiella eller andra
samhällsekonomiska skäl är generella till sin natur och riktas därför mot
ett stort antal anslag. Sin främsta praktiska betydelse har denna
prövningsrätt i lägen då det från stabi- liseringspolitisk synpunkt är
önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna (prop.
1995/96:220 s. 88).
Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda ut-
giftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta
enligt 42 § budgetlagen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till
eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Redan då det finns risk för ett
överskridande skall alltså sådana åtgärder vidtas. Som exempel på åtgärder
som regeringen kan vidta då det finns risk för överskridande nämns i förar-
betena dels att regeringen med stöd av 7 § föreskriver snävare villkor för
utnyttjande av anslag, dels att regeringen med stöd av 8 § beslutar att anvisa-
de medel på något eller några anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas
(prop. 1995/96:220 s. 112).
Anslagsförordningen
Anslagsförordningen (1996:1189), som trädde i kraft samtidigt med budget-
lagen, gäller för myndigheter under regeringen. Den innehåller närmare
bestämmelser om dispositionsrätt till anslag och villkor för myndigheternas
rätt att disponera de olika anslagstyperna. I förordningen finns vidare be-
stämmelser om redovisning av anslag mot inkomsttitlar, om bemyndiganden
samt om anslagsmedel och räntekonto.
Beträffande ramanslag gällde t.o.m. den 31 mars 1999 enligt 11 § förord-
ningen att myndigheterna fick disponera ett ramanslag med högst summan av
ett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande minskat med en eventuell
indragning av anslagsbelopp, eller summan av ett tilldelat belopp minskat
med en utnyttjad anslagskredit och en eventuell indragning av anslagsbelopp.
Efter ett särskilt beslut av regeringen kunde en myndighet få disponera ett
angivet belopp utöver ett tilldelat anslagsbelopp i form av ett medgivet över-
skridande.
Ändring i anslagsförordningen
Regeringen angav i budgetpropositionen för år 1997 att anslagsbehållningar-
na borde uppmärksammas i den årliga prövningen av myndigheternas resurs-
behov (prop. 1996/97:1 s. 117). Som underlag för en sådan prövning ålades
myndigheterna att redovisa den planerade användningen av den ackumulera-
de anslagsbehållningen som vid det senaste räkenskapsårets slut uppgick till
mer än 3 %. Detta skedde första gången i det budgetunderlag som lämnades i
mars 1998.
I 1998 års ekonomiska vårproposition anmälde regeringen sin avsikt att
strama upp reglerna för anslagssparandet genom att föreskriva att anslagsspa-
rande som överstiger 3 % av anslaget skall få användas först efter beslut av
regeringen. Syftet uppgavs vara att få till stånd en bättre kontroll över an-
slagsförbrukningen (prop. 1997/98:150 s. 127). Finansutskottet uttalade sitt
stöd för åtgärden (bet. 1997/98:FiU27 s. 21).
Den 25 februari 1999 beslutade regeringen att 11 § anslagsförordningen
skulle ges en ny lydelse och att det skulle införas en ny bestämmelse, 11 a
§, i förordningen. Förändringen trädde i kraft den 1 april samma år (SFS
1999:112). Finansutskottet har uttalat att 42 § budgetlagen ligger till
grund för ändringen (se bet. 1998/99:FiU20 s. 79). Förändringen innebär, i
likhet med vad som hade aviserats, att anslagssparande överstigande 3 % får
an- vändas först efter prövning av regeringen. En sådan prövning kan i
princip leda till tre olika slutsatser. Medlen kan ställas till regeringens
disposition, myndigheten kan få rätt att använda dem eller de kan dras in.
Någon auto- matisk indragning är det således inte fråga om.
Finansutskottet har funnit att den genomförda uppstramningen är befogad
med hänsyn till att myndigheterna under en följd av år byggt upp ett mycket
stort samlat anslagssparande. Hur detta anslagssparande förbrukas under ett
visst år påverkar i hög grad regeringens möjligheter att hålla statens utgifter
under det utgiftstak som riksdagen beslutat om. Enligt finansutskottets me-
ning kan den nya, restriktivare prövningen bidra till att skapa bättre kontroll
över anslagsförbrukningen under kommande år (bet. 1998/99:FiU20 s. 77).
I en gemensam reservation anförde ledamöterna från Moderata samlings-
partiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet att det visserligen
framstår som rimligt med en stramare prövning av myndigheternas anslags-
sparande, men att informationen till berörda myndigheter varit mycket
knapphändig. Den bristande informationen kring nyordningen har enligt
reservanterna skapat en stor osäkerhet hos berörda myndigheter om hur
mycket anslagsmedel de disponerar för sin verksamhet. Vidare menar reser-
vanterna att de vidtagna åtgärderna formellt sett inte strider mot budgetla-
gens bestämmelser, men att regeringens sätt att hantera besparingarna är
oacceptabelt. Reservanterna kritiserar även beslutsunderlaget och den redo-
visning av åtgärdernas effekter som regeringen lämnat (bet. 1998/99:FiU20
s. 233 f.).
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet lämnat tillfälle att
anföra de synpunkter som granskningsanmälningen ger anledning till. Med
anledning därav har det överlämnats en inom Finansdepartementet den
23 februari 2000 upprättad promemoria, bilaga A 3.1.2. I promemorian pekas
det på att Finansdepartementet, för att undanröja alla tvivel, i ett pressmed-
delande den 7 maj 1999 uttalade att en självklar utgångspunkt när regeringen
gör prövningen av anslagssparandet är att de åtaganden som staten har till
följd av lag eller avtal skall kunna fullgöras.
I promemorian anförs det att regeringen, inför beslutet om förordningsänd-
ringen, haft tillräcklig information om beslutets effekter för berörda myndig-
heter. Senast den 1 mars varje år skall myndigheterna lämna ett budgetun-
derlag till regeringen vari de skall redovisa den planerade användningen av
den ackumulerade anslagsbehållningen som vid det senaste räkenskapsårets
slut uppgår till mer än 3 %. Inom ramen för budgetprocessen görs sedan en
prövning av myndigheternas resursbehov där detta underlag ligger till grund
för prövningen. Om prövningen leder till indragning av anslagsmedel, sker
detta genom ändring av tidigare utfärdade regleringsbrev. Vidare anförs att
förändringen i anslagsförordningen leder till en mer systematisk prövning av
anslagssparandet och troligen även till att kvaliteten i myndigheternas un-
derlag blir bättre. Det framhålls också att Riksdagens revisorer i en förstudie
(Budgeten som styrinstrument, 1997/98:11) har framfört att myndigheternas
planeringsförutsättningar skulle bli bättre om regeringen endast vid ett till-
fälle per år beslutade om indragningar av anslagssparande.
I promemorian anförs det att myndigheterna på sedvanligt sätt informerats
om beslutet och dess innebörd genom Ekonomistyrningsverket (ESV). I
ESV-nytt nr 1 1999 (publicerad den 6 april 1999) informerade ESV om
ändringen i anslagsförordningen och meddelade därvid att ESV:s föreskrifter
beräknades bli beslutade i slutet av april. Den 12 maj 1999, efter sedvanlig
konsekvensutredning hos totalt 23 myndigheter, beslutade ESV om före-
skrifter och allmänna råd, som distribuerades till samtliga myndigheter.
I promemorian anförs att förordningsändringen inte innebär någon konflikt
med tidigare utfärdade regleringsbrev. Rätten att utnyttja anslagssparande
regleras inte i regleringsbreven utan följer av anslagsförordningen. När regle-
ringsbreven för myndigheterna beslutas under december månad året före
budgetåret, är det faktiska ekonomiska utfallet inte tillgängligt. Prövningen
av anslagssparandet måste därför ske vid en senare tidpunkt, vilket dock inte
kan ses som en ändring av regleringsbreven. Det påpekas också att regering-
en under våren 1999 beslutade att de allra flesta myndigheter fick behålla
hela sitt anslagssparande, även när det översteg 3 %.
I promemorian anförs att det inte är fråga om en otillåten retroaktivitet. Det
görs gällande att ett anslagssparande definitionsmässigt existerar endast vid
årsskiftet. Anslagssparandet redovisas i årsredovisningen, som är tillgänglig
den 1 mars. Ett fastställande av anslagssparandets storlek och den del av
anslagssparandet som överstiger 3 % kan alltså rent faktiskt inte ske förrän
årsredovisningen har lämnats till regeringen, dvs. under mars månad.
Utskottets bedömning
Utskottet vill understryka vikten av att berörda myndigheter i god tid ges klar
och tydlig information om förändringar som påverkar förutsättningarna för
deras verksamhet. I övrigt föranleder granskningen inte något uttalande från
utskottet.
3.2 Regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar för
chefstillsättningar
Ärendena
I en anmälan har begärts att utskottet skall granska regeringens utövande
av utnämningsmakten, bilaga A 3.2.1. Enligt anmälan bör utskottet granska i
vilken utsträckning regeringen har iakttagit de stadganden som finns i
rege- ringsformen enligt vilka, vid tillsättning av statlig tjänst,
avseende skall fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och
skicklighet. Utskottet bör undersöka i vilken utsträckning politiska
kriterier har varit avgörande eller medverkat till att statliga tjänster
har tillsatts på ett sätt som strider mot regeringsformen. Vidare bör
utskottet granska i vilken utsträckning regering- en haft samråd med den
politiska oppositionen inför regeringens nominering av EU-kommissionär samt
hur regeringen och Regeringskansliet handlagt rekryteringen av svenskar
till olika befattningar inom EU-administrationen. Med anledning av
regeringens hantering av förordnandet av Riksrevi- sionsverkets
generaldirektör Inga-Britt Ahlenius bör utskottet enligt anmälan granska
när förordnanden och omförordnanden har skett i förhållande till
tillträdestiden för generaldirektörer och motsvarande tjänster de senaste
åren.
Frågan om hur chefstillsättningar sköts inom Regeringskansliet och vilka
beredningsrutiner som gäller och vilka tider som regeringen iakttagit tas upp
i ytterligare en anmälan, bilaga A 3.2.2.
Bakgrund
Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid bl.a. förvaltnings
myndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av myndighet som
regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas
endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.
Promemoria från Regeringskansliet
Regeringskansliet har på fråga från utskottet överlämnat fem promemorior,
bilaga A 3.2.3, nämligen en från Justitiedepartementet om hur regeringen
utövar utnämningsmakten, en från Utrikesdepartementet om rekrytering av
svenskar till chefsposter inom EU:s institutioner, en från Statsrådsberedning-
en om nominering av en ny svensk EU-kommissionär, en från Finansdepar-
tementet om förlängning av ett förordnande som chef för Riksrevisionsverket
och en från Näringsdepartementet om utnämning av chef för Kommunika-
tionsforskningsberedningen (KFB).
Hur regeringen utövar utnämningsmakten
Av den inom Justitiedepartementet upprättade promemorian framgår bl.a.
följande.
Särskild uppmärksamhet och stor omsorg ägnas åt att bredda rekryterings-
basen, åt att få en bra balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av
myndighetschefer och åt kvalitet i beredningen av utnämningsärenden. Sär-
skild vikt läggs vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ett
brett sökförfarande innebär att regeringen söker kandidater även från nä-
ringslivet, kommuner och landsting. För att ta vara på den kompetens som
finns bland såväl kvinnor som män ser regeringen till, så långt som det är
möjligt, att kvinnliga kandidater finns med i varje urval som görs under
beredningen. Statsministern har ett särskilt ansvar vid beredningen av ären-
den om anställningar av generaldirektörer och andra höga chefer. Därför
bereder departementen dessa ärenden gemensamt med Statsrådsberedningen.
Regeringen eftersträvar en god framförhållning i utnämningsärenden.
Normalt inleds beredningen minst sex månader före tillträdet.
Erfarenhet av politiskt arbete kan vara en av flera meriter som bedöms
värdefulla i uppdraget som myndighetschef. Ett brett sökförfarande, beto-
ningen på ledaregenskaper och tidigare erfarenhet som chef utesluter inte
heller detta.
Regeringen har en uttalad målsättning att öka andelen kvinnliga myndig-
hetschefer. I 1995 års budgetproposition angavs som mål vad avser rekryte-
ringen av nya myndighetschefer inom den civila statsförvaltningen att minst
hälften av dem skall vara kvinnor. Som en följd av denna ambition har an-
delen kvinnliga verkschefer ökat markant under 1990-talet. År 1990 var
andelen kvinnliga verkschefer endast 3 % och år 1999 ca 25 %.
Rekrytering av svenskar till chefsposter inom EU:s institutioner
Av den inom Utrikesdepartementet upprättade promemorian framgår bl.a.
följande.
De högsta funktionerna vid Europeiska revisionsrätten och Europeiska
gemenskapernas domstol tillsätts enligt fördraget genom enhälliga beslut av
medlemsstaterna. Underlag för nomineringar handläggs vid Finansdeparte-
mentet respektive Justitiedepartementet. Beslut om dessa nomineringar
fattas av regeringen. Beslut om tillsättning till tjänster inom EU:s
institutioner fattas i övrigt av institutionerna själva. I vissa fall
efterfrågas nomineringar av kandidater från medlemsländerna.
I samband med Sveriges EU-inträde fattades inom EU beslut om tidsbe-
gränsade åtgärder under fem år för att underlätta rekrytering av medborgare
från Sverige och de två andra nya medlemsländerna. Denna s.k. infasnings-
period löpte ut sista december 1999. För att underlätta kontakterna med
institutionerna i rekryteringsfrågor utsåg regeringen en arbetsgrupp för EU-
rekrytering, som under statssekreteraren för EU-frågor vid Utrikesdeparte-
mentet ledde arbetet med prioriteringar av chefstjänster och nomineringar till
högre chefstjänster. Vidare upprättades en EU-rekryteringsfunktion som ett
treårigt projekt för tiden juli 1995-juli 1998. Denna knöts till EU-
sekretariatet vid UD, med direkt rapportering till statssekreteraren för EU-
frågor vid UD. En interdepartemental referensgrupp för EU-rekryteringen i
vilken departementens personalchefer och EU-samordnare ingick bildades
också. Efter projektets slut övergick återstående beredning avseende de hög-
re chefstjänsterna till EU-beredningen/statssekreterarkretsen.
Det svenska inflytandet över tjänstetillsättningarna har inskränkt sig till
de högsta befattningarna. På lägre chefsnivå har regeringen under
infasningspe- rioden haft ett visst inflytande över vilka tjänster som
skall utlysas för svens- ka medborgare, däremot inte över utnämningarna.
Ett undantag är att kandi- dat som givits stöd för tjänst på hög nivå, men
inte erhållit sådan tjänst, har kunnat påräkna stöd för regeringen vid
ansökan till tjänst på lägre nivå.
I fortsättningen torde EU:s institutioner inte komma att göra några riktade
utlysningar till viss nationalitet över huvud taget, annat än förfrågningar om
nomineringar till vissa fördragsfästa tidsbegränsade tjänster samt till de nya
medlemsländerna vid kommande utvidgning av unionen. De flesta tillsätt-
ningar på chefsnivå kommer att ske internt, även om vissa tjänster kan utly-
sas externt om nödvändig kompetens saknas inom institutionerna, men utlys-
ningarna är då riktade till kandidater i alla medlemsländer.
Flera av de svenskar som tillträdde chefstjänster i början av medlemskapet
kommer efter några års tjänstgöring att vara aktuella för interna omflyttning-
ar i institutionerna.
Hädanefter blir Regeringskansliets främsta uppgifter framför allt att beva-
ka intressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksamma
kvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna.
Nominering av ny svensk EU-kommissionär
Av den inom Statsrådsberedningen upprättade promemorian framgår bl.a.
följande.
Frågan bereddes i Statsrådsberedningen. Regeringen hölls löpande under
processens gång informerad i samband med lunchberedningar.
Som ett led i beredningsprocessen ägde också samråd med oppositionen
rum vid tre tillfällen. Inför Europeiska rådets möte i Köln den 3-4 juni 1999
samrådde statsminister Göran Persson med Carl Bildt, Lars Leijonborg och
Alf Svensson, och vice statsminister Lena Hjelm-Wallén med Lennart
Daléus, Birger Schlaug och Gudrun Schyman. Information lämnades om
processen för att utse EU-kommissionär och särskilt nämndes att EU-
kommissionens nominerade ordförande Romano Prodi önskade att med-
lemsländernas regeringar i första hand angav prioriteringar vad gällde kom-
missionärsområden - portföljer - och i andra hand lämnade förslag på kandi-
dater. Samtliga partiledare uppmanades vid dessa tillfällen att lämna förslag
på såväl portfölj som kandidat till svensk EU-kommissionär. Vice statsmi-
nister Lena Hjelm-Wallén hade dagarna 20-22 juni 1999 överläggningar per
telefon med samtliga partiledare. Utgångspunkten var då att mycket talade
för att Sverige skulle erbjudas miljökommissionärsposten och att Romano
Prodi önskade förslag på kandidater. Vid kontakterna den 20-22 juni genom-
fördes därför en ny kandidatgenomgång med partiledarna. Den 2 juli genom-
förde vice statsminister Lena Hjelm-Wallén en samtalsrunda per telefon med
samtliga partiledare undantaget Carl Bildt som inte gick att nå förrän den 3
juli. Lena Hjelm-Wallén informerade om beslutet från Romano Prodi att
miljöportföljen skulle kunna tillfalla Sverige och att regeringen välkomnade
detta. Lena Hjelm-Wallén presenterade vidare Margot Wallström som kandi-
dat till miljökommissionär och inhämtade partiledarnas synpunkter på detta.
Regeringen fattade beslut i frågan om en ny svensk EU-kommissionär vid
tre tillfällen. Regeringen beslutade den 8 juli 1999 att till Europeiska unio-
nens råd nominera Margot Wallström till ledamot av kommissionen. Rege-
ringen beslutade den 16 juli 1999 att uppdra åt utrikesminister Anna Lindh
att i samförstånd med övriga medlemsstaters regeringar och Romano Prodi
nominera nya ledamöter av kommissionen i dess helhet. Regeringen besluta-
de den 13 september 1999 att uppdra åt chefen för Sveriges ständiga repre-
sentation vid Europeiska unionen att i samförstånd med övriga medlemssta-
ters regeringar utse den nya kommissionen.
Förlängning av ett förordnande som chef för Riksrevisionsverket
Av den inom Finansdepartementet upprättade promemorian framgår bl.a.
följande.
Den 24 juni 1999 diskuterade Bosse Ringholm och Inga-Britt Ahlenius
frågan om en förlängning av hennes förordnande som chef för Riksrevi-
sionsverket (RRV). Inga-Britt Ahlenius framställde önskemål om en förläng-
ning av förordnandet med fem år. Bakgrunden till hennes önskemål var att
hon önskade få leda RRV fram till dess att hon fyller 65 år. En förlängning
av förordnandet med tre år skulle innebära att hon under ett par år skulle
behöva ägna sig åt andra arbetsuppgifter. Som ytterligare skäl anförde hon
bland annat att RRV nyligen hade organiserats om och behövde stabilitet.
Bosse Ringholm som hos regeringskolleger hade hört sig för om den
praxis som regeringen tillämpade vid omförordnanden, berättade för Inga-
Britt Ahlenius att en förlängning av förordnanden med tre år var det veder-
tagna och att han inte kunde ge några garantier om uppdrag för tiden däref-
ter. Det var självfallet av största vikt att de bägge var överens om hur långt
en förlängning av Inga-Britt Ahlenius förordnande skulle sträcka sig. Enligt
Bosse Ringholm var det underförstått dem emellan att hon skulle få förord-
nandet förlängt om hon kunde acceptera att regeringen följde sin praxis på
området. Hon hade dock en stark önskan om ett fast arbete fram till 65 års
ålder. Därför bad Bosse Ringholm henne att fundera över om det fanns något
annat uppdrag som hon var intresserad av. Kunde regeringen tillmötesgå en
sådan önskan fanns möjligheten att ge henne ett nytt femårigt förordnande
som skulle sträcka sig fram till hennes ålderspensionering. Bosse Ringholm
presenterade inga förslag utan bad Inga-Britt Ahlenius att själv undersöka
saken. Det överenskoms att Inga-Britt Ahlenius skulle tänka igenom det hela
under sommaren och därefter återkomma med besked.
Sedan Inga-Britt Ahlenius haft möjlighet att överväga frågan under som-
maren hade hon och Bosse Ringholm ett möte den 26 augusti. Hon framförde
då att hon alltjämt önskade få förordnandet som chef för RRV förlängt med
fem år. Bosse Ringholm hänvisade återigen till den praxis som tillämpades
vid förlängning av förordnanden.
Söndagen den 29 augusti lämnade hon ett brev till Bosse Ringholms bo-
stad. Hon skrev bl.a. att hon i första hand önskade en förlängning av förord-
nandet med fem år men att hon accepterade de tre år som Bosse Ringholm av
principiella skäl angett. I brevet redogjorde hon också för önskemål om
sysselsättning för tiden därefter.
Eftersom det nu fanns möljlighet att besluta om en förlängning av förord-
nandet med tre år inleddes den interna beredningen i Regeringskansliet och i
regeringskretsen. Till följd av Bosse Ringholms ansvar för utarbetandet av
regeringens budgetproposition för 2000, som avlämnades den 20 september,
var hans arbetsbelastning under september månad intensiv. Frågan om för-
längningen av Inga-Britt Ahlenius förordnande var en av många frågor som
skulle beredas under denna tid.
Bosse Ringholm försökte utan framgång att få kontakt med Inga-Britt
Ahlenius lördagen den 18 september för att bekräfta en överenskommelse om
ett sammanträffande påföljande vecka. Söndagen den 19 september fick han i
sitt hem ytterligare ett brev överlämnat från Inga-Britt Ahlenius. I detta
brev betonade hon vikten av att regeringen snabbt fattade ett beslut och
före- slog återigen en förlängning av förordnandet med fem år. I brevet
framförde hon även argument för att regeringen skulle avvika från sin
tidigare praxis vad gäller omförordnandets längd.
Efter att Bosse Ringholm återigen haft en diskussion med Inga-Britt Ahle-
nius om längden på omförordnandet beslutade regeringen den 23 september i
ärendet.
Utnämning av chef för Kommunikationsforskningsberedningen (KFB)
Av den inom Näringsdepartementet upprättade promemorian framgår bl.a.
följande.
Den 2 december 1999 utnämnde regeringen KFB:s dåvarande generaldi-
rektör Urban Karlström till generaldirektör för VTI (Statens väg- och trans-
portsforskningsinstitut) med tillträde den 1 februari 2000. KFB, som myn-
dighet, har varit föremål för flera utredningar under senare år. För närvarande
bereds inom Regeringskansliet en proposition angående forskningsmyndig-
heterna inom Näringsdepartementets ansvarsområde. KFB:s verksamhet och
organisation har alltså sedan en tid varit föremål för överväganden i olika
sammanhang. Den osäkerhet om myndighetens framtid som därigenom har
uppkommit, har påverkat möjligheterna att ta ställning till frågan om utnäm-
ning av generaldirektör för KFB. Beredningen av forskningsmyndigheterna
har nu kommit så långt att regeringen ansett sig kunna fatta beslut i utnäm-
ningsfrågan. Den 2 mars 2000 beslutade regeringen att utnämna Hans
Mohlin som vikarierande generaldirektör för KFB till den 31 december 2000.
Utfrågningar
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med statsminister Göran Persson
bilaga B 13. Göran Persson anförde därvid bl.a. följande.
När man tillsätter högre tjänster i Sverige är det en ganska lång sökprocess.
I botten ligger kraven på förtjänst och skicklighet. När man skall tillsätta en
ny person på en plats så är det ett ganska noggrant förfaringssätt där vederbö-
rande granskas, där man väger olika typer av kvaliteter och kvalifikationer,
sedan tas det fram ett beslut. Sedan för man ett resonemang med kandidaten i
fråga. Det handlar om allt såsom vad man har för krav på arbetet och vad
arbetet kräver av personen samt lönevillkor. Ibland är det så att den som skall
utses vill bli utsedd vid ett visst tillfälle och kanske vill avvakta med beske
det till lite senare och klara ut en del aktuella arbetsuppgifter.
Han skulle gärna se att de kunde rekrytera fler med annan bakgrund än den
som finns från offentlig sektor. När det gäller utomordentligt kvalificerade
chefstjänster i dag så betalar de dem löner som kanske inte ens mäter sig med
andra- eller tredjenivån i större privata organisationer. Det har varit väldigt
svårt att rekrytera personer, till dessa arbeten, som varit kvalificerade och
som har funnits exempelvis på högersidan i svensk politik. Det finns den
gamla Carlssonteorin. Tittar man på den svenska högern har den oftare sett
sina begåvningar gå till marknaden och till näringslivet. Urvalet för politiska
utnämningar har i den kretsen inte varit så stort. Går man däremot till den
socialdemokratiska sidan och till Centerpartiet har det funnits en annan ba-
lans. Där har inte det privata näringslivet rekryterat på samma sätt. Därav
tror han att man kan få den här typen av obalans. Men samtliga utnämningar
präglas naturligtvis av förtjänst och skicklighet. Han är väldigt glad för att
det i den kretsen som de utnämner finns personer som har erfarenhet från
politiskt engagemang. Dessa har ofta visat sig vara väldigt duktiga som che-
fer, oavsett vilken partipolitisk hemvist som de har haft.
När det gäller omförordnande av t.ex. en tilltänkt generaldirektör är det i
regel en ganska odramatisk process som sker. Är det däremot ett nyförord-
nande tror han att processen är längre utdragen och mer omständig. Han
anser inte att man ska ta tiden mellan förordnande och ikraftträdande som
uttryck för bra eller dålig personalpolitik. När man väl kommer till be-
slutstillfället är det i regel så att själva beslutet har varit klart en
lång tid dessförinnan. Det är mest en registrering av en omständighet.
Sedan kan det vara uttryck för att personen vill ha en möjlighet att
hantera sin information antingen mot tidigare arbetskamrater eller
befintlig organisation och har bett om en viss tidpunkt.
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med utrikesminister Anna Lindh,
bilaga B 12. Anna Lindh anförde därvid bl.a. följande.
Det var Lena Hjelm-Wallén och Göran Persson som hade överläggningar
med de andra partierna när det gällde tillsättandet av EU-kommissionär.
Hon är väldigt nöjd när det gäller den svenska fördelningen av män och
kvinnor på högre respektive lägre poster när det gäller EU-företrädare.
Sve- rige är det land som har flest kvinnor. Trots att Sverige är ett litet
land har vi utan jämförelse flest kvinnor på högre tjänster och även på
mellantjänster inom EU. På de högsta tjänsterna har Sverige fem kvinnor och
fyra män. Inom mellanskiktet har vi en något sämre representation än vad vi
har hem- ma i Sverige, men väl en bra representation jämfört med andra
länder.
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med generaldirektör Inga-Britt Ahle-
nius, bilaga B 1. Inga-Britt Ahlenius anförde därvid bl.a. följande.
Hennes första förordnande som chef för Riksrevisionsverket löpte ut den
30 september 1999. Inom ramen för en diskussion om ett omförordnande
hade hon följande kontakter med företrädare för regeringen: Ett personligt
möte på hennes inititativ den 14 juni med Pär Nuder i Statsrådsberedningen.
Personliga möten med finansminister Bosse Ringholm den 24 juni, den 26
augusti och den 22 september - samtliga på hennes inititativ. Brev till fi-
nansminister Bosse Ringholm den 2 juli, den 29 augusti, den 9 september
och den 19 september. Telefonsamtal med Bosse Ringholm den 16 septem-
ber. Personligt möte med statssekreteraren i Finansdepartementet Peter La-
gerblad den 18 september, och några telefonsamtal med honom under perio-
den augusti-september.
Vid mötet den 24 juni med finansministern framförde hon att hennes öns-
kemål var att få sitt förordnande förlängt och att hon skulle önska att
rege- ringen kunde förlänga det med fem år i stället för de tre år som
kommit att betraktas som praxis. Vid mötet den 26 augusti sade Bosse
Ringholm att regeringen av principiella skäl omförordnar bara på tre år.
Hon svarade att hon hade föredragit fem år men att hon naturligtvis
accepterade tre år. När hon reste sig för att gå sade hon; då fattar
regeringen ett beslut på tre år att omförordna henne? Bosse Ringholm
svarade nej, det kunde han inte ta ställ- ning till nu, vi måste se hur det
passar in i den allmänna strategin. Vid mötet den 22 september sade Bosse
Ringholm innan de skildes att han skulle ge henne besked när regeringen
hade fattat beslut genom att ringa henne. Det är dagen före
regeringssammanträdet och tre dagar innan hennes förordnande går ut och hon
hade fortfarande inte fått något besked. Regeringssammanträ- det hålls den
23 september. Beskedet om att regeringen har omförordnat henne kommer via
Finansdepartementets pressmeddelande, som på begäran av verkets
informationschef faxas över sedan de via TT fått reda på att rege- ringen
fattat beslut om att förlänga hennes förordnande. Beskedet om hennes
omförordnande kom alltså via detta pressmeddelande. Bosse Ringholm kon-
taktade henne aldrig för att lämna besked om regeringens beslut.
Generaldirektör Inga-Britt Ahlenius överlämnade i samband med utskot-
tets utfrågning en redogörelse för dialogen med företrädare för regeringen
inför hennes omförordnande som chef för RRV, bilaga A 3.2.4.
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med finansminister Bosse Ringholm,
bilaga B 3. Bosse Ringholm anförde därvid bl.a. följande.
Det första tillfället då han träffade Inga-Britt Ahlenius var den 17 maj
1999. Inga-Britt Ahlenius argumenterade vid det tillfället ganska noggrant
för att hon ville ha till stånd en annan typ av riksrevision än den vi har
i dag. Vid nästa tillfälle de sågs, den 24 juni, kom frågan om RRV:s roll
upp igen, men det handlade kanske mer om Inga-Britt Ahlenius möjligheter
till ett omförordnande. Diskussionen kom upp om på vilken tid som ett
omförord- nande skulle ske. Hon framförde att hon tyckte att det var
lämpligt att hon fick ett omförordnande på fem år, eftersom hennes sexåriga
förordnande skulle gå ut i början av hösten. Skälen till att det var
rimligt med en femårig period var två. Dels ansåg hon att eftersom RRV
nyligen genomgått en stor förändring - Ekonomistyrningsverket hade bildats
- var det bra ur myndig- hetens RRV:s synpunkt om man fick kontinuitet över
en längre period än tre år, dels ville hon inte ha ett treårigt förordnande
som innebar att hon vid 63 års ålder skulle hamna i en situation då hon
inte visste vad hon hade för arbetsuppgifter. Han sade att vad han känner
till och enligt den praxis som finns så får myndighetschefer och
generaldirektörer, efter att ha varit verk- samma i sex år, ett
omförordnande på tre år om regeringen och myndighets- chefen är överens om
det. De förde också en diskussion om vad det fanns för andra alternativ för
henne eftersom hon prioriterade fem år. Han sade till henne att om det är
så att tre år är den normala regeln, och det inte går att skapa någon
särskild regel eller specialregel för henne så tyckte han att hon skulle
fundera på om det fanns något annat engagemang som hon var intres- serad
av. Om de vid denna tidpunkt hade varit helt överens om att det var en
treårig förlängning som det handlade om hade han kunnat gå tillbaka till
regeringen och föreslagit ett omförordnande på det normala sättet med tre
år. Men eftersom Inga-Britt Ahlenius ville föra diskussionen om fem år
skildes de i stället åt med dels hennes fortsatta önskemål om fem år, dels
deras över- enskommelse om att var och en skulle fundera på om de på något
sätt kunde tillgodse hennes önskemål om femårsförordnande. När de sågs den
26 augus- ti meddelade Inga-Britt Ahlenius att hon inte var intresserad av
något nytt engagemang eller nytt arbete. Hon ville vara kvar på RRV och hon
upprepa- de sitt krav på att det skulle vara fem år och inte tre år. Detta
har hon också dokumenterat i brevet daterat den 19 september. Vid deras
möte den 22 september ville Inga-Britt Ahlenius fortfarande ha fem år. Han
utgick från att hon förstod att hon då fick besked om ett förordnande på
tre år. Han hade ett stort antal gånger försökt att tala om att
slutbeskedet var tre år. Det var sista punkten som sattes då. Regeringen
fattade beslut den 23 september. Han hade efter genomgången med Inga-Britt
Ahlenius föreslagit regeringen den 23 september att utnämna henne på en
treårsperiod. Han hade sagt till henne att han skulle lämna henne
information om regeringens beslut. När han kom tillbaka till
Finansdepartementet efter regeringens sammanträde såg han att det redan via
olika nyhetsmedier gått ut information om att regeringen hade fattat beslut
i frågan och att Inga-Britt Ahlenius var utnämnd för en treårspe- riod. Han
tyckte då att det var onödigt att ringa och bekräfta detta till henne. Det
är möjligt att han ändå skulle ha ringt och bekräftat det eftersom han
tidigare hade lovat återkomma till henne. Men han visste ju att hon hade
fått informationen eftersom hennes pressekreterare dessutom hade ringt och
bett att få det bekräftat.
Utskottets bedömning
Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga gru
der såsom förtjänst och skicklighet.
Av Justitiedepartementets promemoria framgår att regeringen ägnar sär-
skild uppmärksamhet och stor omsorg åt att bredda rekryteringsbasen och att
få en bra balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndighets-
chefer. Ett brett sökförfarande innebär att regeringen söker kandidater
även från näringslivet, kommuner och landsting. För att ta vara på den
kompetens som finns bland såväl kvinnor som män ser regeringen till, så
långt som det är möjligt, att kvinnliga kandidater finns med i varje urval
som görs under beredningen. Den omständigheten att en person har en
politisk bakgrund skall enligt utskottet inte vara diskvalificerande vid
tillsättningen av t.ex. en generaldirektörstjänst, så länge endast sakliga
grunder som förtjänst och skicklighet är tillämpliga vid tillsättningen.
Utskottet vill i stället framhålla att politisk erfarenhet ofta kan vara en
viktig erfarenhet när det gäller att leda offentliga verksamheter. Att det
är svårare att rekrytera personer från nä- ringslivet kan enligt utskottet
ha ett samband med de högre lönenivåer som ofta tillämpas i näringslivet.
Detta kan också vara en förklaring till att det kan uppfattas som att det
föreligger en politisk obalans i tillsättningsärende- na.
Enligt regeringens mål skall minst hälften av nya myndighetschefer inom
den civila statsförvaltningen vara kvinnor. År 1990 var andelen kvinnliga
verkschefer endast 3 % och år 1999 ca 25 %. Utskottet ser positivt på den
utveckling som skett när det gäller andelen kvinnliga myndighetschefer.
Utskottet anser att det är synnerligen viktigt att regeringen eftersträvar en
god framförhållning när det gäller utnämningsärenden. Av den redovisning
som Regeringskansliet lämnat, avseende tiden april 1997-december 1999,
framgår emellertid att för ca 30 % av de utnämnda personerna var det mindre
än en månad mellan beslut och tillträde. I Justitiedepartementets promemoria
betonas emellertid att redovisningen inte säger något om när rekryteringspro-
cessen påbörjades och hur lång tid beredningen av ärendet tagit. Enligt ut-
skottet bör målet vara att beredningen av ett rekryteringsärende påbörjas i så
god tid att olägenheter för verksamheten eller för berörda personer inte upp-
står.
Vad gäller förordnandet av generaldirektör vid Riksrevisionsverket anser
utskottet att regeringen kunde ha fattat sitt beslut mycket tidigare. Regering-
ens dröjsmål var enligt utskottets mening obefogat.
När det gäller rekryteringen av svenskar till chefsposter inom EU:s institu-
tioner blir Regeringskansliets uppgift i framtiden framför allt att bevaka
intressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksamma
kvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna. Kandidater
föreslås på basis av samma kriterier som gäller för regeringens utövande av
utnämningsmakten.
Granskningen föranleder inga ytterligare uttalanden från utskottet.
3.3. Diarieföringen av två skrivelser från Inga-Britt Ahlenius
Ärendet
I en anmälan har begärts att utskottet granskar hur finansminister Bosse
Ringholm hanterat diarieföringen av skriftväxling mellan honom och gene-
raldirektör Inga-Britt Ahlenius och om finansministern genom sitt agerande
åsidosatt offentlighetsprincipen, bilaga A 3.3.1. Frågan om offentlighet i
samband med brev ställda till finansministern tas också upp i ytterligare en
granskningsanmälan, bilaga A 3.4.1.
Bakgrund
Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) skall varje svensk medborga-
re till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ha rätt
att ta del av allmänna handlingar.
Med handling förstås, enligt 2 kap. 3 § TF, t.ex. framställning i skrift eller
bild. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att
anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Brev eller annat
meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid
myndighet anses, enligt 2 kap. 4 § TF, som allmän handling om handlingen
gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är
avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. En hand-
ling anses enligt 2 kap. 6 § TF inkommen till en myndighet när den har an-
länt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.
Allmän handling som får lämnas ut skall, enligt 2 kap. 12 § TF, på begäran
genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den
som önskar ta del av den.
Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) skall, när handlingen har
kommit in till en myndighet, handlingen registreras utan dröjsmål, om det
inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet.
I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock re-
gistrering underlåtas om handligarna hålls så ordnade att det utan svårighet
kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats.
Två skrivelser från generaldirektör Inga-Britt Ahlenius till
finansminister Bosse Ringholm
Generaldirektören för Riksrevisionsverket Inga-Britt Ahlenius har dels i en
skrivelse daterad söndagen den 29 augusti 1999, dels i en skrivelse daterad
den 19 september 1999 skrivit till finansminister Bosse Ringholm. Skrivel-
serna är registrerade hos Finansdepartementet som inkomna den 23 septem-
ber 1999, bilagor A 3.3.2.
Promemoria från Regeringskansliet
Regeringskansliet har på fråga från utskottet översänt en inom Finans-
departementet upprättad promemoria bilaga A 3.3.3. I promemorian anförs
följande.
Under augusti och början av september månader var Bosse Ringholms ar-
betsbelastning intensiv. Han hade som relativt nytillträdd finansminister
ansvar för utarbetandet av regeringens budgetproposition för 2000 som av-
lämnades den 20 september.
Det handskrivna brevet från Inga-Britt Ahlenius, daterat söndagen den 29
augusti, överlämnades i brevlådan till hans bostad någon gång samma dag.
Han läste igenom brevet först sedan han kommit hem sent på söndagskväl-
len. Den arbetsbelastning han då var utsatt för, omständigheterna vid över-
lämnandet samt det förhållandet att han under sin långa tid som offentlig
tjänsteman endast någon enstaka gång fått brev i tjänsten överlämnade i sitt
hem, resulterade i att han lade brevet åt sidan.
Söndagen den 19 september fick han på ett likartat sätt ytterligare ett brev
från Inga-Britt Ahlenius. Denna gång övervägde han frågan om brevet skulle
diarieföras och bestämde sig för att skyndsamt ta upp frågan med sin expedi-
tions- och rättschef. Under måndagen var han upptagen med arbete, bl.a.
debatt i riksdagen, med anledning av överlämnadet av budgetpropositionen
till riksdagen. Vid veckoberedningen i Finansdepartementet tisdagen den 21
september inför regeringssammanträdet två dagar senare behandlades bl.a.
frågan om en förlängning av Inga-Britt Ahlenius förordnande som generaldi-
rektör. I samband med detta nämnde han de brev han fått från Inga-Britt
Ahlenius och tog upp frågan om breven måste diarieföras. Slutsatsen blev att
så skulle ske. Han glömde att påföljande dag ta med sig breven. Diariefö-
ringen skedde därför först dagen därpå, den 23 september.
Utfrågningar
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med generaldirektör Inga-Britt Ahle-
nius, bilaga B 1 och med finansminister Bosse Ringholm, bilaga B 3.
Inga-Britt Ahlenius har förklarat att hon sände breven hem till Bosse
Ringholm därför att det var bråttom. Hon kunde tänka sig att breven skulle
bli liggande några dagar om hon sände dem till Finansdepartementet.
Bosse Ringholm har vid utfrågningen lämnat uppgifter i överensstämmelse
med den förut återgivna promemorian från Finansdepartementet.
Utskottets bedömning
De i ärendet aktuella skrivelserna från generaldirektör Inga-Britt Ahlenius
till finansminister Bosse Ringholm är, enligt tryckfrihetsförordningen,
allmänna handlingar. Skrivelserna skulle ha registrerats utan dröjsmål.
Bestäm- melserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen har alltså
inte följts. Finansministern har förklarat det inträffade bl.a. med att han
hade hög ar- betsbelastning under augusti och början av september 1999.
Finansminister Bosse Ringholm kan, enligt utskottet, inte undgå kritik för
det inträffade.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
3.4 Regeringens förhållande till revisionen, m.m.
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 3.4.1, anförs att det som förevarit i an-
slutning till regeringens utnämning av Inga-Britt Ahlenius till generaldirektör
för Riksrevisionsverket aktualiserar frågor av konstitutionellt intresse. Det
gäller bl.a. regeringens förhållande till revisionen och myndigheters i all-
mänhet självständighet. Vidare tas i anmälan upp frågan om offentlighet i
samband med brev ställda till finansministern. Denna fråga behandlas under
avsnitt 3.3. Diarieföringen av två skrivelser från Inga-Britt Ahlenius (s. 66).
Bakgrund
Den statliga revisionen
Riksdagen väljer enligt 12 kap. 7 § regeringsformen revisorer (Riksdagens
revisorer) att granska den statliga verksamheten. Revisorerna har enligt
lagen (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer till uppgift att på
riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten. Revisorerna skall
också utföra årlig revision av bl.a. riksdagens förvaltning och Regerings-
kansliet.
Riksrevisionsverket (RRV) är enligt förordningen (1998:418) med instruk-
tion för Riksrevisionsverket central förvaltningsmyndighet för statlig revi-
sion. Verket skall bl.a. utföra effektivitetsrevision och årlig revision som
skall bedrivas oberoende i förhållande till såväl uppdragsgivare som revi-
sionsobjekt, granska statlig verksamhet och statliga åtaganden från effekti-
vitetssynpunkt, granska effektiviteten i statsbidragsgivningen och i enlighet
med god revisionssed granska myndigheternas årsredovisning och underlig-
gande redovisning.
Frågan om den statliga revisionen har behandlats vid flera tillfällen
Revisionsutredningen
Den av riksdagen begärda utredningen om revisionsverksamheten, Revi-
sionsutredningen, redovisade i en promemoria (Riksdagens revisorer och
Riksrevisionsverket, 1997-06-04) två huvudalternativ för statens revi-
sionsverksamhet. Enligt alternativ A skulle den nuvarande ansvarsfördel-
ningen mellan Riksdagens revisorer (RR) och Riksrevisionsverket (RRV)
behållas medan enligt alternativ B borde den statliga effektivitetsrevisionen i
huvudsak utföras av RR, och RRV:s anslag för effektivitetsrevision föras
över till RR.
I oktober 1997 lämnade Revisionsutredningen sitt förslag till talmanskon-
ferensen angående uppgifter, arbetsformer och resurser för RR. Talmanskon-
ferensen konstaterade mot bakgrund av den splittrade bild som Revisionsut-
redningen uppvisade att det var uppenbart att utredningens förslag inte kunde
ligga till grund för en mer omfattande reform av RR.
KU konstaterade också att resultatet av utredningsarbetet var begränsat och
splittrat i förhållande till utredningsdirektiven (bet. 1997/98:KU27).
Samtidigt med Revisionsutredningen behandlade två statliga utredningar den
statliga revisionen och lade fram förslag på området. Dels Stabsmyndig-
hetsöversynen som avlämnade delbetänkandet Reformerad stabsorgansiation
(SOU 1997:80), dels Förvaltningspolitiska kommissionen som avlämnade
betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57).
Stabsmyndighetsöversynen (Fi 1997:04)
Den särskilde utredaren skulle enligt direktiven (dir. 1997:27) lämna förslag
till en myndighetsstruktur vad gäller regeringens stabsmyndigheter, som
bättre uppfyller regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av
service till myndigheterna. I direktiven nämndes ett antal principer som
borde vara vägledande för utredaren vid utformningen av den nya organisa-
tionen, bl.a.: "Det skall finnas en oberoende revisionsverksamhet av hög
kompetens som bedriver egeninitierad verksamhet."
Vad det gäller den samlade statliga revisionen konstaterade utredningen i
delbetänkandet Reformerad stabsorgansiation (SOU 1997:80) att det med
tanke på den svenska förvaltningsmodellens utformning är väsentligt att både
riksdagen och regeringen förfogar över väl fungerande och resursstarka
revisionsorgan. Utredningen ansåg att riksdagens kontrollmakt borde förstär-
kas och såg samtidigt ett behov av att förtydliga roll- och ansvarsfördelning-
en mellan riksdagens och regeringens revisionsorgan.
Regeringen redovisade i proposition 1997/98:1 sina överväganden med
anledning av utredningen och begärde riksdagens godkännande av bl.a.
följande förslag. "Revisionen skall bedrivas utan utökad styrning från rege-
ringens sida. Revisionen skall alltjämt bedrivas oberoende och i enlighet med
god revisionssed. "
Riksdagen godkände de föreslagna förändringarna (bet. 1997/98:FiU2).
Förvaltningspolitiska kommissionen
I betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) föreslog kommissionen
att ett oberoende revisionsorgan bildas under riksdagen. Det nya organet
föreslogs ersätta Riksdagens revisorer. Samtidigt ansåg kommissionen att det
"är av största vikt att regeringen har tillgång till ett eget revisionsorgan."
I den proposition som regeringen lade fram med anledning av kommissio-
nens arbete (prop. 1997/98:36) berördes inte revisionsfrågorna.
Riksrevisionsverkets rapport 1998:63
Riksrevisionsverket har avlämnat skriften Riksrevisionsverkets roll och upp-
gift i ett historiskt och internationellt perspektiv (RRV 1998:63). I skriften
anförs att RRV är Sveriges nationella revisionsorgan. Sådana organ finns i
princip i alla stater och den engelska beteckningen är Supreme Audit Institu-
tion (SAI). En SAI är bunden av nationell lagstiftning och professionella
seder men skall också uppfylla vissa internationella normer. Normerna har
utarbetats av det internationella samarbetsorganet för nationella revisionsor-
gan, International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).
RRV skriver i rapporten att en SAI allmänt sett betraktas som ett organ med
en grundläggande konstitutionell uppgift. För att klara denna uppgift finns
bl.a. följande riktlinjer:
- en SAI skall ha ett konstitutionellt reglerat oberoende
-
- en SAI:s chef skall utnämnas genom särskilda beslutsprocedurer som
garanterar ämbetets integritet
-
- en SAI får inte ha medlemmar i parlament, regering eller ministerier
knutna till sig
-
- en SAI skall rapportera minst en gång per år till parlamentet
-
- en SAI skall kunna bedriva både redovisningsrevision och effektivi-
tetsrevision samt programutvärdering
-
- en SAI skall kunna granska hela statsbudgeten.
-
I rapporten skriver RRV bl.a. att det på statsmaktsnivå i modern tid egentli-
gen aldrig förts en ingående diskussion om statsrevisionens ställning i Sveri-
ge från mera principiella utgångspunkter. Den svenska statsförvaltningens
internationalisering kan dock komma att innebära nya förutsättningar.
Regeringen behandlade i budgetpropositionen för år 1998 frågan om det
ombildade RRV:s roll. Inledningsvis konstaterade regeringen att den enligt
lagen (1996:1059) om statsbudgeten är redovisningsskyldig inför riksdagen
för nästan all statlig verksamhet, och att höga krav på effektivitet och
hus- hållning måste iakttas i staten. Lagen förutsätter att detta kan
styrkas. Enligt regeringen är det därför naturligt att RRV, som nationellt
revisionsorgan, rapporterar till regeringen och inte till riksdagen. Denna
ordning innebär inte att regeringen har för avsikt att styra revisionen.
Revisionen skall bedrivas med stor självständighet utifrån de
förutsättningar som riksdag och regering har fastställt. Enligt regeringen
är grunden för det revisionella oberoendet att revisionsverksamheten varken
styrs av uppdragsgivaren, den granskade eller någon annan intressent.
Revisionen skall själv välja revisionsobjekt och metoder för granskningens
genomförande. Den skall också själv avgöra vilka slutsatser som skall dras.
Riksdag och regering har markerat att verksamhe- ten skall ges ökad
självständighet och att styrningen bör vara övergripande till sin natur.
Riksdagskommittén
Talmanskonferensen beslutade den 2 december 1998 att tillkalla en parla-
mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över och utvärdera
vissa frågor som rör riksdagens arbetsformer, bl.a. riksdagens arbete med
uppföljning, utvärdering och revision. Av utredningsdirektiven framgår bl.a.
följande.
Kommittén skall kartlägga och analysera riksdagens former och resurser
för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan konsti-
tutionsutskottets granskningsverksamhet och verksamheten vid Riksdagens
revisorer. Kommittén skall därvid också se på riksdagens roll i relation till
motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka prin-
ciper som bör vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet
under riksdagen. Kommittén skall överväga behovet av förändringar i riks-
dagens organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverk-
samhet, särskilt effektivitetsrevision.
Utredningsarbetet skall enligt direktiven vara avslutat senast i maj år 2000.
Myndigheters självständighet gentemot regeringen
Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) finns det för den offentliga förvalt-
ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Domstolar och
förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga
förvaltningen skall, enligt 1 kap. 9 § RF, i sin verksamhet beakta allas likhet
inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
Under regeringen lyder enligt 11 kap. 6 § RF Justitiekanslern, Riksåklaga-
ren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvalt-
ningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna
regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen. Ingen myndig-
het, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får enligt 11 kap.
7 § bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende
som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpning av lag.
Utskottets bedömning
I granskningen av regeringens hantering av omförordnandet av Inga-Britt
Ahlenius som generaldirektör har frågan huruvida hennes och finansminister
Bosse Ringholms eventuella skiljaktigheter i synen på den statliga revisionen
varit av betydelse för frågan om omförordnandet kommit upp.
Som redovisats ovan har frågan om den statliga revisionen behandlats vid
flera tillfällen. Den har också varit föremål för debatt bl.a. i medierna. Riks
dagskommittén har i uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor som rör
riksdagens arbetsformer, bl.a. riksdagens arbete med revision. Kommittén
skall, enligt direktiven, kartlägga och analysera riksdagens former och resur-
ser för ekonomisk kontroll. Kommittén skall därvid också se på riksdagens
roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och över-
väga vilka principer som bör vara vägledande för en revisionsverksamhet
under riksdagen. Utskottet som kan konstatera att frågan om den statliga
revisionen fortfarande är föremål för utredning och debatt gör inget uttalande
i ärendet.
4. Vissa frågor om upphandling
Ärendena
Utskottet har med anledning av flera anmälningar granskat vissa upphand-
lingar inom Regeringskansliet.
Utskottet har granskat förfarande och dokumentation i samband med Nä-
ringsdepartementets köp av externa tjänster. I en granskningsanmälan har
påpekats att Regeringskansliet vid upphandling av externa tjänster har att
tillämpa såväl lagen om offentlig upphandling som gemenskapsrätten och
överenskommelsen om offentlig upphandling inom ramen för världs-
handelsavtalet. I anmälan hänvisas vidare till uppgifter av Dagens Eko att
direktupphandling skett i strid med gällande regler och att endast inhemska
anbud infordrats då EU-upphandling bort ske. Granskningen bör enligt an-
mälan omfatta frågan om Näringsdepartementet sökt kringgå upphandlings-
reglerna genom att hänföra upphandlade tjänster till det tillämpningsområde
(vissa finansiella tjänster) som är undantaget från lagen om offentlig upp-
handling.
Vidare har utskottet granskat upphandlingar av konsulttjänster med anled-
ning av det så kallade Polenåret och en IT-satsning i Östersjöregionerna. När
det gäller Polenåret har i en anmälan hänvisats till att upphandlingen enligt
medieuppgifter grovt misskötts. Granskningsanmälningen i fråga om IT-
satsningen i Östersjöregionen vänder sig mot att Swefund International AB
fått ett konsultuppdrag utan att något annat företag gavs möjlighet att lämna
in ett anbud.
Anmälningarna finns intagna i betänkandet, se bilagorna A 4.1-3.
Föreskrifter om offentlig upphandling
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU
I LOU, som trädde i kraft den 1 januari 1994, finns bestämmelser till upp-
fyllande av de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen (EU). Genom 1-5 kap. och 7 kap. har de regler som gäller för of-
fentlig upphandling inom den inre marknaden införlivats med svensk rätt.
Avsikten är att de upphandlande enheterna genom att följa LOU också följer
EG:s upphandlingsdirektiv. De innebär att särskilda förfaranden skall iakttas
vid köp av tjänster vid vilka värdet med utgångspunkt i den totala ersätt-
ningen till leverantören beräknas uppgå minst till vissa tröskelvärden. Lagen
går dock längre än EG-direktiven genom att 6 kap. även innehåller bestäm-
melser om upphandlingarna under de s.k. tröskelvärdena samt s.k. B-tjänster
oavsett värde och försvarsupphandlingar. Sådana upphandlingar regleras
dock inte lika ingående.
Inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO) har slutits avtal om
offentlig upphandling (Government procurement agreement, GPA). Avtals-
parter är bl.a. EU. Huvudsyftet med GPA är att minska antalet handelshinder
och diskriminerande bestämmelser. GPA-bestämmelserna är införlivade i
LOU. Genom tillämpning av LOU efterlevs Sveriges åtaganden enligt GPA
(se SOU 1999:139).
LOU gäller inte upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett inter-
nationellt avtal mellan någon av staterna inom EES och någon annat stat för
ett projekt som är gemensamt för de avtalsslutande staterna. Inte heller gäller
lagen för upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett avtal beträffan-
de stationering av militär personal eller för upphandlingsförfaranden som
överenskommits i en internationell organisation.
Med begreppet upphandlingsförfarande avses en procedur som är tänkt att
leda fram till en anskaffning. LOU är huvudsakligen en förfarandelag som
behandlar olika delar av förfarandet. Huvudregeln gäller affärsmässighet.
Upphandlingen skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som
finns och skall även i övrigt genomföras affärsmässigt. Syftet är därvid
att söka garantera bl.a. att förfarandet går till på ett sådant sätt att
alla som deltar i upphandlingen har en chans att få sina anbud korrekt
hanterade. I detta ingår regler för hur värderingen av dessa anbud skall gå
till. Dessa har kommit till i syfte att främja att prövningen av anbuden
sker utan ovidkom- mande hänsyn. LOU innehåller därutöver en del andra
regler avseende for- malia.
LOU är indelad i följande sju kapitel.
- 1 kap. med gemensamma regler och definitioner
-
- 2 kap. om varuupphandling över tröskelvärdena
-
- 3 kap. om upphandling av byggentreprenader över tröskelvärdena
-
- 4 kap. om upphandling inom försörjningssektorerna (vatten-, energi-,
transport- och telekommunikationer) över tröskelvärdena
-
- 5 kap. om upphandling av s.k. A-tjänster över tröskelvärdena
-
- 6 kap. om upphandling under tröskelvärdena, B-tjänster oavsett värde
och s.k. försvarsupphandlingar
-
- 7 kap. om överprövning och skadestånd.
-
Tröskelvärden
Vissa regler om annonsering, rapportering, tekniska specifikationer m.m.
gäller endast för upphandlingar över vissa tröskelvärden. Dessa anges i ecu
eller sdr (särskilda dragningsrätter). Vilka belopp som i svenska kronor mot-
svarar dessa tröskelvärden fastställs i förordningen (1996:581) om tröskel-
värden enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Tröskelvärdet vid
upphandling av tjänster enligt 5 kap. var år 1999 för statliga myndigheter
1,157 miljoner kronor.
A- och B-tjänster
Upphandlingsdirektiven och LOU delar in tjänster i A- och B-tjänster. Upp-
handling av A-tjänster (bl.a. telekommunikation, finansiella tjänster och
datatjänster) som överstiger tröskelvärdet styrs av relativt detaljerade proce-
durregler, som finns i 5 kap. Upphandling av A-tjänster som understiger
tröskelvärdet och upphandling av B-tjänster (bl.a. vård, omsorg, utbildning,
juridiska tjänster, rälsbunden transport, sjötransport och "andra tjänster")
regleras i 6 kap. Reglerna om dessa tjänster är inte lika utförliga.
S.k. försvarsupphandlingar
För vissa upphandlingar gäller endast bestämmelserna i 6 kap. (upphandling-
ar under tröskelvärdena m.m.) oavsett värdet. Det gäller upphandlingar som
omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till
rikets säkerhet eller upphandlingar av försvarsprodukter och tjänster som inte
har civil användning.
Annonsering och rapportering
Upphandlande enheter skall annonsera sina upphandlingar över tröskel-
värdena av varor, byggentreprenader och A-tjänster. Annonsen skall sändas
in till Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer. Även
avslutad upphandling skall annonseras. Den upphandlande enheten skall efter
avslutad upphandling även upprätta en rapport. Förhandsannonsering av
planerade upphandlingar skall också i vissa fall ske för varje budgetår. Vid
upphandling enligt 6 kap. LOU, krävs inte att upphandlingarna skall annon-
seras, men det finns inget hinder mot annonsering.
Upphandlingsformer
I lagen finns angivna fem olika upphandlingsförfaranden.
Vid en öppen upphandling får alla leverantörer lämna anbud. Öppen upp-
handling tillämpas vid upphandling av varor, byggentreprenader och A-
tjänster över tröskelvärdet.
Vid en selektiv upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa leve-
rantörer att lämna anbud. Selektiv upphandling tillämpas vid upphandling av
varor, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvärdet.
Vid en förhandlad upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa le-
verantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera av
dem. Förhandlad upphandling tillämpas under vissa strikta förutsättningar
vid upphandling av varor, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvär-
det.
Vid en förenklad upphandling har alla leverantörer rätt att delta, och delta-
gande leverantörer skall lämna skriftligt anbud. Den upphandlande enheten
får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Förenklad upphandling tilläm-
pas enligt 6 kap. vid upphandling av B-tjänster oavsett värde och vid s.k.
försvarsupphandlingar. Förenklad upphandling tillämpas även vid upphand-
ling under tröskelvärdena av varor, byggentreprenader, tjänster inom försörj-
ningssektorerna och A-tjänster.
Vid en direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande av skrift-
ligt anbud. Direktupphandling får användas endast vid upphandling enligt
6 kap., om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl
såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses
och inte heller beror på den upphandlande enheten. Grundprincipen om
konkurrens, affärsmässighet och objektivitet gäller även vid direktupp-
handling. Den upphandlande enheten skall vid behov fastställa riktlinjer för
användning av direktupphandling.
Dokumentation och förvaring av handlingar
I 6 kap. föreskrivs att skälen för att ett anbud antagits och vad som i övrigt
förekommit av betydelse vid anbudsprövningen skall dokumenteras. Anbud
med tillhörande handlingar samt anbudsförteckningar, sammanställningar
och liknande skall förvaras på betryggande sätt.
Närmare om upphandling av tjänster, 5 och 6 kap. LOU
Bestämmelserna i 5 kap. tillämpas på upphandling av sådana tjänster som
inte omfattas av bestämmelserna i 2 och 3 kap. (varuupphandling och upp-
handling av byggentreprenad), om tjänsterna är av det slag som anges i av-
delning A i den till lagen fogade bilagan. I fråga om sådana tjänster
undantas tjänster inom vatten-, energi, transport- och
telekommunikationsområdena, som reglerar i 4 kap. Bestämmelserna skall inte
tillämpas i fråga om bl.a. telefoni, telex, radiotelefoni, personsökning
eller satellittjänster och finansi- ella tjänster i samband med utgivning
eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument.
I A-tjänster innefattas som nämnts finansiella tjänster, nämligen dels för-
säkringstjänster, dels bank- och förvaltningstjänster mot avgifter, provision,
ränta och andra former av ersättningar. I bilagan görs undantag från de
nämnda bank- och förvaltningstjänsterna för tjänster i samband med utgiv-
ning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument, för-
valtning av statsskulden och sådana tjänster som utförs av Sveriges riksbank.
Bestämmelserna i 5 kap. skall inte tillämpas vid upphandling av tjänster
från en annan upphandlande enhet som på grund av lag eller annan för-
fattning som är förenlig med Romfördraget har ensamrätt att utföra tjänsten.
Förhandsannonsering skall ske av tjänster som planeras för budgetåret.
Upphandling skall enligt huvudregeln annonseras. Bestämmelser finns om
skyldighet för den upphandlande enheten att upplysa om varför anbud för-
kastats och vem som fått upphandlingen eller om varför en upphandling inte
avslutas samt att underrätta Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella
publikationer.
Upphandlingsförfarandet skall enligt huvudregeln vara öppen eller selektiv
upphandling. I vissa fall får förhandlad upphandling användas.
Förhandlad upphandling kan vara av två slag: med föregående annonsering
eller utan föregående annonsering (s.k. påskyndat förfarande).
Förhandlad upphandling med föregående annonsering får användas dels
om i särskilda fall arten av tjänsterna eller därmed förknippade risker av
särskilda skäl inte medger en förhandsvärdering, dels om de tjänster som
skall upphandlas är av den arten att förfrågningsunderlaget inte kan upprättas
med tillräcklig precision för att medge att val kan göras av det bästa anbudet
enligt reglerna för öppet eller selektivt förfarande.
Antalet anbudsgivare i förhandlingen skall inte vara mindre än tre, förut-
satt att det finns ett tillräckligt antal lämpliga anbudsgivare.
Förhandlad upphandling utan föregående annonsering får användas i fyra
fall.
Så får ske om tjänsterna av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund
av ensamrätt kan utföras endast av en viss leverantör. Det får också ske vid
synnerlig brådska, om det är absolut nödvändigt att genomföra upphandling-
en. Brådskan skall vara orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses
och inte heller kan hänföras till den upphandlande enheten. Brådskan skall
göra det omöjligt att hålla tidsfristerna vid öppen eller selektiv upphandling
eller förhandlad upphandling med föregående annonsering.
Vidare får tilläggstjänster från den ursprungliga leverantören upphandlas i
denna form. Det gäller tjänster som inte omfattas av det först avsedda pro-
jektet men som på grund av oförutsedda omständigheter blivit nödvändiga för
projektet. Förutsättningen är att tilläggstjänsterna inte utan tekniska
eller ekonomiska olägenheter kan skiljas från det ursprungliga
upphandlingskon- traktet eller att tilläggstjänsterna är absolut nödvändiga
för att det ursprungli- ga upphandlingskontraktet skall kunna slutföras.
Värdet av tilläggstjänserna får inte överstiga hälften av det ursprungliga
upphandlingskontraktets värde.
Förhandlad upphandling utan föregående annonsering får slutligen använ-
das om upphandlingen gäller nya tjänster som består enbart av en upprepning
av tjänster ingående i ett projekt som tidigare varit föremål för öppen eller
selektiv upphandling och tjänsterna tilldelas samma leverantör som tidigare
fått upphandlingskontraktet. De nya tjänsterna skall beställas inom tre år
efter det att det ursprungliga kontraktet slöts. Värdet av de nya tjänsterna
skall ha ingått i tröskelvärdeberäkningen och annonserats i samband med det
ursprungliga projektet, varvid angivits att förhandlat förfarande kan komma
att användas.
Under förutsättning att de i förfrågningsunderlaget ursprungligen angivna
kontraktsvillkoren inte väsentligt ändrats, får förhandlad upphandling använ-
das också i vissa fall då öppen eller selektiv upphandling inte lett till några
lämpliga anbud.
Bestämmelserna i 6 kap. tillämpas på upphandling av tjänster som avses i
avdelning B i bilagan. De tillämpas också vid upphandling som avses i 1 kap.
3 § andra stycket (upphandling som omfattas av sekretess eller andra särskil-
da begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och upphandling av för-
svarsprodukter och tjänster som inte har civil användning) oavsett värdet.
Om en upphandling avser både varor och tjänster skall upphandlingen gö-
ras enligt bestämmelserna i 5 kap., om värdet av tjänsterna överstiger värdet
av varorna. En upphandling som innefattar såväl en A-tjänst som en B-tjänst
skall i sin helhet anses vara en upphandling av tjänster som avses i avdelning
A, om värdet av A-tjänsten överstiger värdet av B-tjänsten.
Riktlinjer för Regeringskansliet
Regeringskansliets förvaltningskontor fastställde den 30 september 1994
riktlinjer för upphandling i Regeringskansliet. Arbete pågår med att uppdate-
ra dem, men intill dess att så skett gäller de alltjämt.
I riktlinjerna anges bl.a. att upphandlingar som understiger två basbelopp
som regel anses kunna göras genom direktupphandling.
I fråga om generella undantag från LOU, såsom tjänster avseende förvalt-
ning av statsskulden, framhålls att man bör bedöma undantagens tillämplig-
het mot bakgrund av huvudregeln om affärsmässighet och att utgångspunk-
ten vid bedömningen alltid bör vara att undantagsbestämmelserna tillämpas
restriktivt.
Dokumentationen behandlas särskilt. Här anges att följande skall doku-
menteras:
- skäl för eventuellt beslut att infordra anbud från endast en anbudsgivare
-
- beslut om medel för upphandlingen
-
- genomförande av erforderlig kontroll
-
- skälen för att kontroll eventuellt bedömts inte vara erforderlig
-
- skälen för valet av anbud
-
- datum för beslut om val av anbud
-
- avtalet
-
- skälen för att anbud förkastas.
-
Därutöver skall även vad som i övrigt förekommit och som haft betydelse
vid anbudsprövningen dokumenteras.
Annan granskning av Regeringskansliets upphandling
Regeringskansliets upphandlingsgrupp
Under våren 1999 gjorde en arbetsgrupp inom Regeringskansliet, Upphand-
lingsgruppen, på förvaltningschefens uppdrag en översyn av rutiner och
organisation för Regeringskansliets upphandlingar. Gruppen rekommendera-
de att Regeringskansliets upphandlingar skall samordnas administrativt, att
en central upphandlingsfunktion skall erbjuda departementen stöd i upp-
handlingar och att en arbetsgrupp med företrädare för samtliga departement
och den centrala upphandlingsfunktionen skapas för informationsutbyte,
kompetensuppbyggnad, policyfrågor och utveckling. Rekommendationerna
presenterades i en rapport 1999-04-30, och gruppen började därefter arbeta
enligt rekommendationerna.
Riksdagens revisorer
Hos Riksdagens revisorer planeras att inom effektivitetsrevisionen göra en
granskning av omfattningen av konsultupphandlingen och konsultanvänd-
ningen inom departementen. Granskningen avses beskriva hur stora kontrakt
det rör sig om och hur konsultanvändningen utvecklas under de senaste åren,
liksom interna riktlinjer och beslutsprocesser. Förstudien till granskningen
beräknas vara klar till sommaren och en kommande granskning någon gång
under hösten 2000.
Riksdagens revisorer framhåller i sin granskningspromemoria om rege-
ringens Sydafrikasatsning (se ett följande avsnitt) att revisorerna utom den
nämnda särskilda studien också i sin egenskap av externrevisorer av Rege-
ringskansliet kommer att följa dess tillämpning av LOU.
Beslut av Nämnden för offentlig upphandling (NOU) i fråga om upphandling
gällande Assi Domän
Sedan nämnden fått en förfrågan från Sveriges Radios samhällsredaktion om
Regeringskansliets upphandling av rådgivning och medverkan i omstrukture-
ring av statens ägande i Assi Domän begärde nämnden i oktober 1999 vissa
uppgifter i ärendet från Regeringskansliet. De begärda uppgifterna avsåg
varför reglerna för förenklad upphandling enligt 6 kap. LOU använts vid
upphandlingen och hur utvärderingen av anbuden hade skett.
Regeringskansliet hänvisade inledningsvis till den anmälan om Näringsde-
partementets upphandling som gjorts till riksdagens konstitutionsutskott och
till det yttrande som utskottet kunde antas komma att begära från Regerings-
kansliet. Ett exemplar av detta yttrande skulle komma att överlämnas till
nämnden för kännedom. Därefter har dock Regeringskansliet besvarat nämn-
dens frågor. Nämnden har den 28 februari 2000 beslutat ett yttrande i ären-
det. I yttrandet har nämnden i flera frågor gjort en annan bedömning än Re-
geringskansliet och riktar också kritik mot handläggningen av ärendet.
Bland annat ansåg nämnden att upphandlingen borde ha skett enligt 5 kap.
LOU samt att Regeringskansliet underlåtit att uppfylla sina skyldigheter
enligt LOU och det bakomliggande direktivet 92/50/EEG. Nämnden förutsatte
att Regeringskansliet vidtagit åtgärder i syfte att LOU:s regler inte
åsidosätts vid kommande upphandlingar.
Regeringskansliets revisionskontor
Regeringskansliets revisionskontor, som tjänstemän från utskottskansliet
besökt, gör varje år någon granskning av upphandlingar som gjorts inom
Regeringskansliet. Granskningen görs med utgångspunkt i departementens
betalningar av fakturor. En granskning av Näringsdepartementet avsåg de-
partementets upphandling av externa tjänster de första fyra månaderna 1999.
De tjänster som resulterat i fakturor på stora belopp eller som på annat sätt
bedömdes intressanta granskades närmare. Ärendena gicks sedan igenom
med hjälp av ett arbetsprogram för att se efter om upphandlingen skett i
enlighet med LOU. I sammanhanget beaktades särskilt att Regeringskansliet
numera utgör en upphandlande enhet. Grovt uppskattat bedömdes antalet
tjänsteupphandlingsärenden per år inom Näringsdepartementet kunna vara ett
50-tal. Under de fyra månader som Revisionskontoret granskat uppgavs
betalningen för tjänster som departementet upphandlat uppgå till 12,2 miljo-
ner kronor. Iakttagelser och synpunkter antecknas.
Revisonskontoret har gett uttryck för uppfattningen att Upphandlingsgrup-
pens arbete haft stor betydelse för att förbättra upphandlingsrutinerna inom
Regeringskansliet.
Översyn av LOU och NOU
För närvarande pågår en översyn av LOU och NOU. Översynen görs av en
parlamentariskt sammansatt kommitté, Upphandlingskommittén. Kommittén
har avlämnat ett delbetänkande (SOU 1999:139) Effektivare offentlig upp-
handling. Kommitténs uppdrag har i denna del varit att se över bl.a. behovet
av statlig tillsyn över den offentliga upphandlingen och bestämmelserna i
6 kap. LOU (dvs. de ej EG-bundna). Kommitténs uppdrag i övriga delar ges i
tilläggsdirektiv (dir. 1999:34), som grundar sig på ett tillkännagivande av
riksdagen på förslag av finansutskottet (bet. 1998/99:FiU17). Riksdagens
tillkännagivande gjordes sedan Riksdagens revisorer på initiativ av finansut-
skottet granskat den offentliga upphandlingen (se 1997/98:RR10). Syftet
med revisorernas granskning hade varit att undersöka effekterna av LOU,
särskilt för statliga myndigheter och vilka problem som uppstått för upp-
handlande enheter. Revisorerna granskade också tillsynen över lagen och
inköpssamordningen samt användningen av ramavtal. Kommittén skall enligt
tilläggsdirektiven
- bedöma vilka närmare avvägningar som en upphandlande enhet bör göra
när enheten skall anta det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga,
-
- ta fram riktlinjer för det svenska arbetet med upphandlingsfrågor i EU,
-
- följa det arbete som bedrivs i fråga om miljökrav vid offentlig upphand-
ling,
-
- behandla frågan om möjligheten att upphandla lokalt,
-
- analysera möjligheterna för en upphandlande enhet att ta in s.k. antidis-
krimineringsklausuler i upphandlingsavtal.
-
Utfrågning
Utskottet har den 21 mars 2000 hållit en utfrågning med chefsjuristen Hans
Sylvén vid Nämnden för offentlig upphandling, varvid bl.a. följande redovi-
sats, bilaga B 2.
EG-direktiven om offentlig upphandling bygger inte på EG:s konkurrens-
regler utan direkt på Romfördragets principer. Grundtanken med direktiven
är att alla leverantörer skall behandlas lika och rättvist. Om detta görs ut-
nyttjas konkurrensen och genom konkurrensen erhålls de bästa tjänsterna och
varorna. Lite större upphandlingar skall annonseras i EG:s officiella tidning.
Det har utretts att den offentliga sektorn upphandlar för 400 miljoner kronor
eller 22-23 % av bruttonationalprodukten.
Regeringskansliets sätt att hantera upphandlingsärenden har stor pedago-
gisk effekt. Man har inom nämnden konstaterat att upphandlande enheter,
kommuner och liknande, uppmärksammar hur det går till i Regeringskansli-
et, och anpassar sig till vad som accepterats inom Regeringskansliet. Inom
tillsynsmyndigheten vill man inte gärna att Regeringskansliet alltid skall
vandra på yttersta kanten utan mer ta det säkra för det osäkra när det gäller
att tolka och hantera reglerna.
Förenklad upphandling är huvudupphandlingsformen enligt lagen 6 kap.
och innebär att man endera annonserar eller vänder sig till ett representativt
urval med hänsyn till ärendets storlek och komplexitet. Då skall man ha ett
skriftligt förfrågningsunderlag, och man begär in ett skriftligt anbud från
leverantörerna.
Direktupphandling kan sägas vara en undantagsform som används t.ex. vid
mycket låga värden.
Man kan också använda sig av direktupphandling om det finns synnerliga
skäl - som synnerlig brådska. Det gäller alltså i en nödsituation då det inte
finns tid att göra på något annat sätt. Men nödsituationen skall inte vara
förorsakad av den upphandlande enheten själv. Man kan alltså inte skapa
nödsituationen själv genom dålig planering eller liknande, utan det är mer
utifrån kommande omständigheter och händelser som man inte råder över
som kan använda sig av s.k. direktupphandling. Det görs alldeles för många
direktupphandlingar. Man har ofta relationer till gamla leverantörer. Det
finns oändligt många argument för att bara vända sig till en leverantör.
När brådska åberopats är det ofta på något sätt bristande planering som
skapat situation, vilken tillsynsmyndigheten har mycket svårt att acceptera.
Man kan genom förenklad upphandling vända sig till bara en leverantör.
Skriftligt förfrågningsunderlag och skriftligt anbud från leverantörer krävs i
sådana fall. Avsikten var att detta förfarande skulle användas i alldeles unika
situationer som mycket påminner om reglerna för upphandling över tröskel-
värdena. Då får man lov att använda förhandlat förfarande utan annonsering,
t.ex. i samband med vissa tilläggsbestämmelser eller om en leverantör har en
unik kompetens i form av ensamrätt av immaterialrättsliga skäl, patent eller
liknande, som gör att det bara finns en leverantör.
Anbudstiden när det gäller upphandling över tröskelvärderna är minimum
52 dagar vid öppen upphandling. För de enklaste upphandlingarna kan man
tänka sig en anbudstid på mellan en och två veckor. En anbudstid på 5 dagar
när det gäller en upphandling värd 200 000 kr är enligt hans mening inte
rimlig. Vad man alltid är rädd för är att myndigheten i fråga har kontakt med
en viss leverantör som ger mycket korta anbudstider. Denna leverantör har
då ofta ett försprång genom att han kan utnyttja de kontakter han haft. En
rimlig anbudstid borde ligga på i vart fall mellan två och tre veckor.
Man kan inte kringgå reglerna genom att starta med en liten upphandling
och sedan anse att allting därefter är tilläggsbeställningar.
En del av de påstådda felen i de aktuella ärendena har varit vanliga under
årens lopp. Ett av de största problem som nämnden har haft är att olika upp-
handlande enheter struntar i reglerna och vänder sig direkt till någon för
upphandling. Med det nuvarande regelsystemet kommer nämnden inte åt
detta.
Generellt sett krävs det väldigt starka skäl för att göra ett sådant undantag
som upphandlingsförfarandet med Swefund som enda anbudsgivare. I första
hand bör man åtminstone göra ett försök för att se om man kan få andra
anbudsgivare. Erfarenheten visar att inköparna oftast har en falsk bild av
marknaden. De tror sig känna marknaden bättre än de i själva verket gör.
Även upphandlingar av känslig natur brukar kunna hanteras ganska väl.
I Regeringskansliet tycks förfrågningsunderlag ofta inte ha skrivits av per-
soner som är övade i att göra inköp. En inköpare skall inte acceptera att en
leverantör höjer priset.
Näringsdepartementets köp av externa tjänster
Bakgrund
Med utgångspunkt i en förteckning över fakturabetalningar inom Näringsde-
partementets område har utskottet slumpmässigt valt ut tio upphandlingar av
tjänster av olika slag. En översiktlig genomgång av akterna i de aktuella
ärendena har genomförts av tjänstemän vid utskottets kansli. De iakttagelser
som därvid gjorts har vidarebefordrats till Näringsdepartementet som kom-
menterat de gjorda iakttagelserna.
Några av fakturorna gällde Kallax Cargo och avsåg utbetalningar på sam-
manlagt 2 176 000 kr till länsstyrelsen i Norrbottens län med anledning av ett
uppdrag som regeringen den 23 april 1998 gav dåvarande landshövding
Björn Rosengren (senare ändrat till landshövding Kari Marklund) att som
förhandlingsman ta fram en samlad finansieringslösning för utbyggnad av
Luleå-Kallax flygplats och säkra fortsatt projektering av banförlängningen.
För främst den fortsatta projekteringen disponerade förhandlingsmannen
högst 10 miljoner kronor. Någon upphandling har inte gjorts av Näringsde-
partementet.
Två fakturor gällde sammanlagt 478 994 kr till Ledningskonsulterna i Stock-
holm AB. Upphandlingen gällde ex-ante utvärdering av de 21 utkast till regi-
onala tillväxtavtal som länen skulle lämna till regeringen den 15 april 1999.
Näringsdepartementet använde sig av förenklad upphandling och möjlig-
heten att avstå från annonsering och i stället rikta sig till ett affärsmässigt
antal leverantörer - i detta fall sju anbudslämnare. Förenklad upphandling
ansågs i detta fall vara ekonomiskt mest fördelaktigt och också av tidsskäl att
föredra. Av förfrågningsunderlaget som tillförts akten framgår att anbuden
kunde komma att antas helt eller delvis från en eller flera anbudsgivare.
Anbuden från Ledningskonsulterna i Stockholm AB och ytterligare en an-
budsgivare ansågs intressanta. De båda anbudsgivarna föreslog skilda ana-
lysmetoder och inom Näringsdepartementet gjordes bedömningen att de två
metoderna kompletterade varandra på ett värdefullt sätt. Mot bakgrund av
att det inte ansågs rimligt att båda konsulterna gjorde var sin bedömning
av 21 utkast gjordes en överenskommelse med Ledningskonsulterna i Stockholm
AB att företaget till ett justerat pris skulle analysera sju läns utkast.
Övriga anbud låg högre än de nu nämnda.
En faktura på 2 085 267 kr gällde Arthur Andersen KB. Efter en förfrågan till
tre tänkbara konsultfirmor med särskild kompetens för uppdraget direktupp-
handlades detta uppdrag och ett uppdrag till Boston Consulting Group. Dess-
utom upphandlades direkt biträde från juristfirman Företagsjuridik Nord &
Co, och sekretessförbindelse från konsultfirmorna infordrades. Det var enligt
Regeringskansliet på grund av extrem brådska inte möjligt att gå ut med en
bredare förfrågan. Det var fråga om ett mycket speciellt uppdrag till Arthur
Andersen som krävdes med mycket kort varsel för ett ställningstagande i
fråga om Postens framtida finansiella verksamhet. Mot bakgrund av att bola-
gets viktiga samarbetsavtal med Nordbanken löpte ut krävdes ett snabbt
ställningstagande av inriktningen av Postens verksamhet. Uppdraget till
Athur Andersen kan enligt Regeringskansliets bedömning inte ses som A-
tjänst. Uppdraget gick inte ut på att lämna rådgivning om ett bolags
administ- ration eller organisation. Det var i stället fråga om att ge
ägaren underlag för en ekonomisk värdering av olika handlingsalternativ i
fråga om bolagets framtida struktur. - Som A-tjänster, vilka skall
upphandlas enligt upphand- lingsformerna i 5 kap. LOU, finns bl.a.
förtecknat konsulttjänster för admi- nistration och organisation av företag
(punkt 11). I EG-rekommendation finns underavdelningen Konsulttjänst för
företagsutveckling upptagen. Bland B-tjänster förtecknade i bilaga till
upphandlingslagen finns "andra tjänster" upptagna varmed avses tjänster som
inte faller in under några andra kategori- er upptagna på A- eller
B-listan.
Tre fakturor om sammanlagt 919 710 kr avsåg Hallvarsson & Halvarson.
Uppdraget gällde verksamhetsberättelser för statligt ägda företag. Det var
fråga om förenklad upphandling riktad till fyra leverantörer som bedömdes
ha tillräckliga kvalifikationer. Motiveringen till att Hallvarsson & Halvarson
fick uppdraget var att de hade "det bästa förslaget". Anbudet innefattade ett
fast arvode för angivet arbete på 270 000 kr, en uppskattad tryckkostnad på
280 000 kr samt löpande rådgivningsarvode på 1 600 kr per timme. De offe-
rerade priserna kan inte utan vidare jämföras. Utöver avtalet betalades ersätt-
ningar dels avseende visst arbete som berodde på att uppdraget visade sig
mer tidskrävande än vad som framgått av beställningen eller utgjorde
tilläggsbeställningar, dels avseende översättningskostnader.
En faktura på 956 529 kr avsåg Gramma AB. Grammas uppdrag beslutades
efter förenklad upphandling riktad till tre tänkbara uppdragstagare. Anbuds-
förfrågningarna var muntliga. Något förfrågningsunderlag finns inte i akten.
Skälen till att förenklad upphandling valdes var att det var fråga om ett mind-
re projekt och att det bara fanns tre tänkbara uppdragstagare. Anbud från
Gramma och ett annat företag finns i akten. Anbudet gällde ursprungligen
290 000 kr men avtalet förlängdes senare på grund av att det vid denna tid-
punkt pågick en granskning av fusionen mellan Telia-Telenor i EU-
kommissionen och utgången av prövningen var oviss. För att ha en hög
handlingsberedskap i medie- och informationsfrågor för den händelse kom-
missionens besked skulle bli negativt, ansågs det föreligga synnerliga skäl att
inte göra en ny upphandling.
En faktura avsåg 72 000 kr till KPMG. Uppdraget, som gällde utredning och
förslag i fråga om lättnader vid generationsskiften i småföretag, direktupp-
handlades. Värdet uppgick till mindre än två basbelopp.
Två fakturor om sammanlagt 320 000 kr avsåg Landsort Maritime Training
Center. Det var fråga om ett konsultuppdrag för medverkan i utredningen om
statens åtgärder för att främja fler och växande företag och uppdraget gällde
analyser och underlag som underlag för utredningens ställningstaganden.
Upphandlingsformen förenklad upphandling användes. I akten finns bl.a.
infordran av anbud, protokoll om öppnande av anbud och motivering för
beslutet.
Två fakturor på sammanlagt 280 000 kr gällde AIEKA AB. Uppdraget hade
anknytning till det s.k. Barentsprojektet som startade våren 1997. En energi-
expertgrupp bildades och Sverige, som under 1997 var ordförandeland i
Barentsrådet, åtog sig att svara för ordförandeskapet i expertgruppen. Arbetet
i expergruppen anges ha genomförts under stark tidspress. Mot den bakgrun-
den engagerades i juni 1997 konsulten Björn Andersson (AIEKA AB). Di-
rektupphandling användes på grund av att det var fråga om synnerlig bråds-
ka. De elva länderna i Barentsrådet beslutade att inom drygt ett halvår hålla
fyra större konferenser och färdigställa en handlingsplan för energiutveck-
lingen i Barentsregionen. I projektet fanns inga administrativa resurser för
detta och från svensk sida fick upphandlas konsulttjänster för att arbetet
omedelbart skulle kunna igångsättas.
Expertgruppens mandat gällde under år 1997 och någon fortsättning var
ursprungligen inte planerad. Trots att Norge övertog ordförandeskapet i
Barentsrådet i början av år 1998 beslutades att Sverige skulle svara för ord-
förandeskapet i expertgruppen under år 1998. Under senare delen av år 1998
anlitades åter Björn Andersson genom direktupphandling mot bakgrund att
han genom sitt tidigare uppdrag bedömdes ha unika kunskaper och förutsätt-
ningar att bistå ordförandeskapet i den nya arbetsgruppen. När Sverige åtog
sig ytterligare ett års ordförandeskap i energiarbetsgruppen genomfördes en
förenklad upphandling av AIEKA AB.
Slutligen gällde några av de utvalda fakturorna Öhrlings Cooper & Lybrant
AB (tre fakturor om tillhopa drygt 3, 5 miljoner kronor) och Advokatfirman
Vinge KB (sju fakturor om tillhopa ca 450 000 kr). Uppdragen till Öhrlings
gällde Sjöfartsverkets resp. Luftfartsverkets verksamhetsstruktur och beslu-
tades den 27 maj 1999 resp. den 26 augusti 1999. Till grund för besluten låg
offerter av den 23 april 1999 resp. den 21 juni 1999 och den 13 augusti 1999.
Uppdragen till både Öhrlings och Vinges beslutades med hänvisningar till av
Regeringskansliets förhandlingsavdelning upphandlat ramavtal med beslut
den 19 november 1997. Ramavtal förelåg dock inte vid de aktuella tidpunk-
terna. Ett upphandlingsförfarande för ramavtal hade genomförts under 1997,
och i en skrivelse från Förvaltningskontoret den 19 november 1997 hade
angetts att Regeringskansliets förvaltningskontor beslutat att anta anbud
avgivna av bl.a. Öhrlings Cooper & Lybrant och Advokatfirman Vinge KB.
Utfrågning
Näringsminister Björn Rosengren har under utskottets utfrågning den 11
april 1999 bilaga B 9 understrukit att upphandlingar bör ske i enlighet med
regelverket. Om det görs starka avvikelser från rutinerna bör anledningen till
detta självfallet antecknas och klargöras. I Telia/Telenor-affären kunde man
inte exakt klargöra hur man gjorde och vad man avsåg eftersom detta skulle
kunna användas av Telenor. Sådana restriktioner finns självfallet men det
ligger inom regelverkets ram. Om upphandlingsformen öppen upphandling,
selektiv upphandling eller förhandlad upphandling skall användas beslutas
detta på statssekreterarnivå eller departementsrådsnivå självfallet också till-
sammans med den juridiska enheten. Efter det att han genom medierna fått
klart för sig att Nämnden för offentlig upphandling haft synpunkter på en
upphandling inom Regeringskansliet har han gått igenom hanteringen och
krävt att samtliga upphandlingar under hans tid skulle gås igenom. Detta har
gjorts och de jurister som gjort en formell bedömning har förklarat att upp-
handlingarna skett inom regelverket. Det finns klara skäl och rimliga stånd-
punkter för att man gjort som man gjort. Det rapporteras inte till honom om
avvikelser sker på grund av extrem brådska eftersom det inte stridit mot
regelverket. Han förutsätter däremot att det rapporterats till ansvarig
statssekreterare. Han tycker rent allmänt att lagen om offentlig
upphandling är bra och förenlig med de krav på smidighet och flexibilitet
som ibland måste prägla ett departements handlande.
Upphandlingen av konsulttjänster i samband med Polenåret
Bakgrund
I 1998 års ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att en särskild
satsning för att vidareutveckla samarbetet mellan Sverige och Polen skulle
genomföras under 1999. Den 12 maj 1999 inkom ambassaden i Warszawa
med en promemoria som var en relativt detaljerad beskrivning av hur ambas-
saden ansåg att en sådan satsning borde genomföras. Regionala manifesta-
tioner i ett antal polska städer förslogs som huvudprincip för Polensatsning-
en. I en promemoria av den 2 juli 1998 angav dåvarande ambassadören i
Statsrådsberedningen Lars Danielsson riktlinjerna för hur arbetet lämpligen
skulle genomföras.
Huvudsyftet sades vara att tydliggöra det breda svenska engagemanget för
Polen och därför skulle så många svenska intressenter som möjligt engage-
ras. Satsningen skulle spridas ut över hela Polen och över hela året, och som
inspirationskälla angavs ambassadens promemoria av den 12 maj. Arbetet
skulle ledas av en senior handläggare biträdd av en junior handläggare och
en assistent som organisatoriskt skulle placeras i Utrikesdepartementets
enhet för Central- och Östeuropa. Gruppen kom att kallas för projektsekreta-
riatet för "Polen i fokus".
I ett gemensamt brev av den 26 november 1998 från statsministern och
handelsministern till landets landshövdingar förklarades innebörden av sats-
ningen. Statsråden bad om regional svensk medverkan i Sverigedagarna.
Efter konsultationer med svenska regionala företrädare utvaldes nio orter i
Polen i vilka det ansågs ändamålsenligt att genomföra regionala Sverigeda-
gar. Svenska län och regioner arrangerade där brett anslagna Sverigedagar
med hjälp av ambassaden och projektsekretariatet. Programmen i de olika
Sverigedagarna varierade från fall till fall. Kunskapsöverföring på olika
samhällsområden inklusive EU-anpassning dominerade, men även kultur,
ungdomssatsningar och sport förekom.
I ett regeringskanslibeslut den 1 september 1998 utsågs ambassadör Nils-
Erik Schyberg till chef för projektsekretariatet "Polen i fokus". Ledningen av
sekretariatet föll i senare skeden på andra tjänstemän inom Utrikesdeparte-
mentet. Projektsekretariatet kom att bestå även av departementssekreteraren
Hans Pechan som handläggare och kanslisekreteraren Agnetha Fransson som
assistent.
Utöver projektsekretariatet tilkallades en styrgrupp som leddes av statssek-
reteraren Sven-Eric Söder, Utrikesdepartementet, och en brett sammansatt
referensgrupp. Referensgruppens sammansättning varierade under året, men
kärnan bestod av företrädare för Regeringskansliet, ambassaden i Warszawa,
generalkonsulatet i Gdansk, Sida, Svenska institutet, Exportrådet och Svensk
handel.
Regeringen beslutade den 8 oktober 1998 att anslå tio miljoner kronor till
projektet "Polen i fokus". Beloppet fördelades på fem miljoner kronor ur
tilläggsbudgeten till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 under första hu-
vudtiteln, reservationsanslaget Samarbete och utveckling i Östersjöområdet
(vanligtvis benämnd Östersjömiljard 1), och fem miljoner kronor belastade
en delpost under det för budgetåret 1998 under utgiftsområde 7 upptagna
reservationsanslaget B1 Samarbete med Central- och Östeuropa.
Kostnaderna blev något högre än beräknat. Regeringen beslutade därför att
anslå ytterligare en miljon kronor till projektet ur det för budgetåret 1999
under utgiftsområde 7 upptagna reservationsanslaget B 1 Samarbete med
Central- och Östeuropa. Sammanlagt kom således regeringen att anslå elva
miljoner kronor till projektet "Polen i fokus".
Promemorior från Regeringskansliet
Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskans-
liet den 3 februari 2000 begärt en redogörelse för de formella besluten om
samt formerna för och innebörden av satsningen "Polen i fokus". Genom
skrivelsen begärde utskottet vidare svar på följande frågor:
1. Vilka konsulttjänster har köpts i samband med satsningen "Polen i fo-
kus"?
2.
3. I vilken mån har lagen om offentlig upphandling varit tillämplig på
dessa köp?
4.
5. Hur har lagen i förekommande fall tillämpats?
6.
7. Hur har i förekommande fall upphandlingarna dokumenterats?
8.
9. Vilka kommentarer ger granskningsanmälningen i övrigt anledning
till?
10.
Som svar på utskottets frågor har Regeringskansliet med skrivelser av den 1
och den 24 mars 2000 överlämnat två inom Utrikesdepartementet upprättade
promemorior, dagtecknade den 29 februari och den 22 mars 2000, bilaga
A 4.4-4.5. I promemoriorna redogörs för Polenåret och för upphandlingen i
samband med det. Såvitt gäller upphandlingen framgår följande av prome-
moriorna.
Fem upphandlingar under "Polen i fokus" gjordes av utrikesförvaltningen,
antingen genom projektsekretariatet, ambassaden i Warszawa eller general-
konsulatet i Gdansk. Det ekonomiska huvudansvaret för "Polen i fokus" hade
projektsekretariatet. De fem upphandlingarna var följande.
a) En informationsfirma i Warszawa, ART Public Relations Ltd., kon-
trakterades den 18 januari 1999 av ambassaden i Warszawa. Firman
skulle vara ambassaden och de medverkande svenska regionerna be-
hjälplig i kontakterna med polska medier i samband med samtliga nio
Sverigedagar, t.ex. genom att arrangera presskonferenser, och dess-
utom stå för en pressklippsservice till projektsekretariatet.
b)
c) En monter gemensam för deltagande svenska företag vid byggmässan
i Gdynia i samband med Sverigedagarna i Gdansk byggdes av ett
svenskt företag, Baltic Business Center, BBC, med säte i Karlskrona.
Den överenskomna ersättningen var 120 000 kr. Generalkonsulatet i
Gdansk hade först tagit in en offert från ett annat företag vars offere-
rade pris var på 240 000 kr.
d)
e) Företaget Sundquist Selection i Åhus bistod generalkonsulatet i
Gdansk med extrahjälp i planeringen och genomförandet av Sverige-
dagarna i Gdansk. Kostnaden för detta blev 72 000 kr exklusive
moms.
f)
g) Journalisten Mika Larsson med firma Intromix gavs i september 1999
i uppdrag att utvärdera satsningen "Polen i fokus". Hon ombads in-
komma med utvärderingen senast den 1 december 1999. Den över-
enskomna ersättningen var 65 000 kr inklusive moms.
h)
i) För att ta fram en logotyp, trycksaker och informationsmaterial anlita-
des Ocias Design HB till en totalkostnad av närmare 130 000 kr. Re-
geringskansliet har efter en tidigare upphandling träffat ett ramavtal
med företaget. Det nu aktuella avtalet träffades genom avrop på detta
upphandlade ramavtal.
j)
Upphandlingen av extrahjälp i Gdansk och av utvärderingen faller inom den
beloppsgräns som Regeringskansliet tillämpar för direktupphandling, två
basbelopp, ca 72 000 kr. Inköpet av logotyp och trycksaker m.m. skedde
genom avrop på ett av Regeringskansliet upphandlat ramavtal. I Utrikesde-
partementets promemoria anförs att några anmärkningar mot dessa upphand-
lingar därför knappast är aktuella.
Beträffande de två förstnämnda fallen, upphandlingen av tjänster från in-
formationsfirman ART Public Relations Ltd. och Baltic Business Center, kan
däremot enligt Utrikesdepartementets promemoria vissa formella anmärk-
ningar riktas mot handläggningen.
Upphandlingen av en polsk mediekonsult för hela Polenåret genomfördes
av ambassaden. Ambassaden var övertygad om att det enda anbudsgivande
företaget hade en för uppdraget unik kompetens. Detta gällde särskilt företa-
gets kunskaper i svenska språket samt en kombination av kunskaper om den
polska och den svenska medievärlden. Det är enligt vad som anförs i Utri-
kesdepartementets promemoria möjligt att en korrekt dokumentation av
dessa förhållanden skulle ha kunnat motivera en upphandling med inhämtan-
de av anbud från endast ett företag. Sådan dokumentation saknades emeller-
tid vid beslutstillfället. Med hänsyn till lagens långtgående krav på konkur-
rensmöjligheter och dokumentation borde en aktsam upphandlare i detta fall
enligt promemorian snarare ha genomfört en normal förenklad upphandling,
dvs. med flera anbudsgivare. Allt talar enligt promemorian för att
uppdraget även vid ett sådant förfarande skulle ha gått till det företag
som fick ordern. Det bör enligt promemorian också nämnas att avtalet med
medieföretaget var så konstruerat att den slutgiltiga kostnaden kom att bli
220 000 kr i stället för den maximala kontraktssumman på 275 000 kr.
Även i fråga om monterbygget i Gdynia kan det enligt promemorian häv- das
att en förenklad upphandling med flera anbudsgivare borde ha genom- förts.
I detta fall konstateras i promemorian att generalkonsulatet först in-
hämtade anbud från ett företag, som erbjöd sig att bygga montrarna för 240
000 kronor. Förhandlingarna med ett annat företag ledde till att ett anbud
på halva summan, dvs. 120 000 kr, antogs. I promemorian framhålls i detta
sammanhang vidare att en målsättning vid genomförandet av "Polen i fokus"
var att initiera aktiviteter under en så stor del av året som möjligt och i
olika delar av landet. Sverigedagarna den 6-9 april 1999 i Gdansk, med
utlöpare i den närliggande staden Gdynia, var först i serien av sammanlagt
nio liknande svenska manifestationer. Planeringen genomfördes under
betydande tidspress.
Lagen om offentlig upphandling gäller enligt vad som anförs i promemori-
an upphandling av varor och tjänster som genomförs av Regeringskansliet.
Huruvida lagen också gäller för svensk utlandsmyndighet, även i ett icke eu-
land, är enligt promemorian inte lika klart. Syftet med lagstiftningen och
förarbetena talar dock enligt promemorian för att lagen bör tillämpas också i
dessa fall.
Den genomgång som gjorts visar enligt Utrikesdepartementets promemoria
att anmärkningar kan riktas mot handläggningen av upphandlingarna i två av
fallen. Genomgången pekar enligt promemorian också på svårigheter att
tillämpa regelverket när en svensk utlandsmyndighet gör en upphandling i
ett icke EU-land i ett fall där krav på snabbhet gör sig gällande och där
många aktörer är inblandade. För att bemästra dessa svårigheter ser Rege-
ringskansliet enligt promemorian nu över innehållet i och formerna för den
utbildning i upphandlingsfrågor som Regeringskansliet svarar för. Rutinerna
för hur utlandsmyndigheterna kan repliera på Regeringskansliets expertis på
området ses också över. Före årets slut väntas också en utredning inom Rege-
ringskansliets förvaltningsavdelning bli färdig. Den syftar till att optimera
Regeringskansliets riktlinjer i fråga om dess internt tillämpade beloppsgrän-
ser för direktupphandlingar.
Upphandlingen av en konsulttjänst för en IT-satsning i
Östersjöregionen
Bakgrund
Riksdagen beslutade den 12 juli 1996 att på tilläggsbudget till statsbudgeten
för budgetåret 1995/96 under första huvudtiteln anvisa ett reservationsanslag
på 1 miljard kronor till samarbete och utveckling inom Östersjöregionen, den
s.k. Östersjömiljarden (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15, rskr.
1995/96:307). Den 19 januari 1998 undertecknades ett Memorandum of
Understanding av företrädare för Sverige, Estland, Lettland, Litauen och
staden Sankt Petersburg. Enligt detta memorandum skall bilaterala IT-råd
inrättas med representanter för Sverige och respektive part. Sverige åtog sig
i samband härmed att under en inledande tvåårsperiod stödja IT-rådens verk-
samhet såväl administrativt som ekonomiskt. Punkt 8 av memorandum hade
följande lydelse: "Swedfund International AB will act as coordinator among
the Bilateral IT Councils and the Swedish Government."
Regeringen beslutade den 20 maj 1998 att högst 80 miljoner kronor skulle
användas till stöd till IT-rådens verksamhet, till samarbetsprojekt och till en
viss närmare beskriven konsulttjänst i samband med IT-satsningen. Kostna-
derna skulle belasta det förut nämnda reservationsanslaget. Regeringen be-
slutade samtidigt att konsulttjänsten skulle upphandlas och uppdrog åt Rege-
ringskansliets förvaltningsavdelning att genomföra upphandlingen och träffa
avtal.
Enligt regeringsbeslutet skulle konsulttjänsten innefatta följande arbets-
uppgifter.
- Fram till och med den 31 december 1999 ge administrativt stöd till de
fyra bilaterala IT-råd som inrättats som ett samarbete mellan Sverige
och Estland, Lettland, Litauen samt staden sankt Petersburg i arbetet
med att ta fram gemensamma IT-projekt.
-
- Värdera och analysera de projekt som respektive IT-råd för fram och
utifrån detta lämna förslag till regeringen om vilka projekt som bör er-
hålla ekonomiskt stöd.
-
- Samordna IT-projekt i Östersjöregionen.
-
- Efter regeringens beslut betala ut medel till IT-projekt.
-
- Tillse att medel som utbetalas används i enlighet med regeringens be-
slut.
-
- Verka för att få fram ytterligare finansiering till projekten utöver de 80
miljoner kronor som avsätts ur Östersjömiljarden.
-
- Var sjätte månad till regeringen avge en samlad redovisning över pågå-
ende projekt och medelsanvändning.
-
Senast den 1 mars 2000 avge en slutlig redovisning till regeringen.
Den 9 januari 1998 hade Swedfund International AB (Swedfund) lämnat en
offert till Närings- och handelsdepartementet med en beskrivning av ett
projekt för Östersjömiljardens IT-satsning i Östersjöregionen, den s.k. Öster-
sjöringen. Efter regeringsbeslutet den 20 maj 1998 skickade Regeringskans-
liets förvaltningsavdelning ett förfrågningsunderlag den 17 juni 1998. För-
frågningen gick enbart till Swedfund. Swedfund inkom med ett anbud daterat
den 18 juni 1998. Förvaltningsavdelningen beslutade den 13 juli 1998 att
anta anbudet med vissa inskränkningar.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt en
redogörelse för upphandlingen och de kommentarer som granskningsanmäl-
ningen ger anledning till. Den redogörelse som begärdes skulle innehålla en
beskrivning av de rättsliga bedömningar som gjorts i frågan om formen för
upphandlingen. Utskottet begärde också att få del av den dokumentation som
fanns i fråga om förloppet utöver vad utskottet redan hade tillgång till.
Som svar på utskottets begäran har Regeringskansliet med en skrivelse
från Statsrådsberedningen översänt en inom Regeringskansliets förvaltnings-
avdelning upprättad promemoria av den 24 februari 2000, bilaga A 4.6. I
promemorian anförs bl.a. att uppdraget i upphandlingen måste betecknas som
biståndsverksamhet. Det är ett uppdrag direkt från regeringen. Det innefattar
samordning mellan stater, bidragsgivning, förslag till regeringen, löpande
rapportering till regeringen, kontroll av medelsanvändningen och uppdraget
att få fram ytterligare medel för biståndsverksamheten. Biståndsverksamhet
är en statlig angelägenhet. Regeringens uppdrag var ett led i biståndsverk-
samhet och innefattar uppgifter av så speciell karaktär att det inte kunde
lämnas till någon annan än en statlig myndighet eller annan statlig organisa-
tion. Det måste enligt vad som anförs i promemorian anses ha varit helt
uteslutet att engagera en privat uppdragstagare för detta uppdrag. Med den
utgångspunkten fanns det bara en möjlig uppdragstagare - Swedfund.
Det finns enligt promemorian enskilda punkter i upphandlingsförfarandet
som kunde ha hanterats på annat sätt. Beteckningen av den valda upphand-
lingsformen är något tveksam. I förfrågningsunderlaget angavs att upphand-
lingen var en s.k. förenklad upphandling. En mer korrekt beteckning bör vara
"förhandlad upphandling med en anbudsgivare utan annonsering". Den
egentliga bristen i förfarandet är enligt promemorian att dokumentationen för
valet av upphandlingsform inte har sparats i akten. Där borde ha funnits en
promemoria som redovisar varför Swefund var den enda möjliga uppdrags-
tagaren. Med de rutiner som finns i dag hade detta enligt promemorian varit
en självklarhet.
Efter att ha tagit del av promemorian från Regeringskansliets förvaltnings-
avdelning har utskottet genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet
begärt ytterligare upplysningar i ärendet. De frågor utskottet begärt svar
på är följande:
1. Har någon ledamot av regeringen burit ett särskilt ansvar för hand-
läggningen av IT-satsningen i Östersjöregionen, som föredragande i
regeringen eller i annat hänseende?
2.
3. Har IT-satsningen sorterat under något visst departement?
4.
5. Vilken är den närmare bakgrunden till att endast en uppdragstagare
var tänkbar?
6.
Som svar på utskottets begäran om ytterligare upplysningar har Regerings-
kansliet med en skrivelse från Statsrådsberedningen översänt dels en inom
Näringsdepartementet upprättad promemoria av den 17 mars 2000, dels en
inom Regeringskansliets förvaltningsavdelning upprättad promemoria av den
23 mars 2000, bilaga A 4.7. Av dessa promemorior framgår följande.
Dåvarande kommunikationsminister Ines Uusmann föredrog ärendet vid
regeringssammanträdet den 20 maj 1998 då regeringen beslutade bl.a. att
konsulttjänsten skulle upphandlas och uppdrog åt Regeringskansliets förvalt-
ningsavdelning att genomföra upphandlingen. Sedan förvaltningsavdelning-
en genomfört upphandlingen har regeringen fattat beslut om beviljande av
medel i 16 ärenden efter utvärderingar genomförda av Swedfund. Vid tolv av
dessa beslut har näringsminister Björn Rosengren varit föredragande. Vid de
återstående besluten har kulturminister Marita Ulvskog två gånger och stats-
rådet Mona Sahlin likaledes två gånger varit föredragande som ersättare för
näringsministern.
Det övergripande skälet till att Swedfund valdes som uppdragstagare är att
IT-satsningen betraktades som biståndsverksamhet till andra stater.
Eftersom det i akten saknas dokumentation om grunden för ställningstagandet
är det visserligen inte möjligt att ge en fullständig redovisning av de
ytterligare skäl som våren 1998 låg till grund för bedömningen att Swedfund
var den enda aktör som kunde utföra den efterfrågade tjänsten. Några av de
skäl som var styrande för bedömningen kan dock utvecklas enligt följande:
- IT-råden skulle bedriva verksamhet på mellanstatlig nivå. Den som
utförde tjänsten måste ha stora kunskaper om de baltiska staterna och
Ryssland som investeringsmiljö. - Swedfund, som är ett helstatligt bo-
lag, har skapats för att utföra investeringsbedömningar i svåra investe-
ringsmiljöer. Bolaget hade i regionen kontakt med nyckelpersoner som
var nödvändiga för att driva ett mellanstatligt IT-projekt.
-
- Att fungera som rådgivare åt regeringen förutsätter en kunskap om det
regelverk och övriga villkor som styr regeringens arbete. Uppdraget in-
nefattade också känsliga utrikespolitiska överväganden. - Swedfund,
med sin bakgrund i Sida, hade tidigare erfarenhet av att bereda denna
typ av biståndsfrågor åt regeringen.
-
- I uppdraget ingick att föreslå regeringen fördelning av medel till projekt
där olika företag inom IT-branschen skulle medverka. För att undvika
jävsliknande situationer var det därför viktigt att uppdragstagaren inte
hade ägarintressen i eller andra bindningar till IT-branschen. - Swed-
fund har inga ägarintressen i IT-branschen och inte heller några andra
bindningar till den branschen.
-
Utfrågning
Utskottet har hållit en offentlig utfrågning med chefsjuristen Bengt Nord-
qvist, bilaga B 11, vid Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Nordqvist
har inte medverkat i handläggningen av upphandlingsfrågan, men har i sin
nuvarande befattning i efterhand fått anledning att ta del av dokumentationen
i upphandlingsärendet. Vid utfrågningen har Nordqvist bl.a. anfört att han för
sin del inte kunnat finna någon uttrycklig rättslig regel som skulle leda till
slutsatsen att endast en uppdragstagare var möjlig i fråga om konsulttjänsten,
dvs. Swedfund. På en praktisk nivå var det likväl utrett att det inte fanns
någon annan möjlig uppdragstagare, och Nordqvist har inte heller i efterhand
kunnat finna någon annan uppdragstagare som skulle ha varit möjlig.
Utskottets bedömning
Utskottet vill starkt understryka vikten av att upphandlingslagens bestäm-
melser följs inom Regeringskansliet och att detta görs med god marginal till
de olika gränser som sätts i lagen. Regeringskansliets roll som föredöme för
andra myndigheter gör detta särskilt viktig. Om man inom Regeringskansliet
inte klart och otvetydigt hanterar upphandlingarna med utgångspunkt i de
gränser som ges i lagen riskeras att upphandlingslagens regler urholkas inte
bara inom Regeringskansliet utan också inom andra myndigheter. De eko-
nomiska vinster som kan uppnås genom att använda också förfaranden som
kan uppfattas som mindre enkla riskerar dessutom att gå förlorade.
Granskningen har visat att brådska i flera fall åberopats som skäl för att
använda regler som egentligen kan ses som undantagsregler. De skäl för
brådska som åberopats har som grund omständigheter som Regeringskansli-
et i princip borde ha kunnat förfoga över om planeringen varit bättre. Dess-
utom har i några fall tilläggsbeställningar med förhållandevis stora belopp
gjorts utöver det ursprungliga avtalet på ett sätt som kan tyda på att den
ursprungliga planeringen inte varit tillräcklig. Det kan också ifrågasättas om
inte ett nytt regelrätt upphandlingsförfarande borde ha genomförts när det
visade sig att tilläggsbeställningarnas värden skulle komma att uppgå till
belopp som var stora i förhållande till den ursprungliga upphandlingen.
Det som har framkommit under granskningen visar vidare att tjänster i vis-
sa fall har köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts. Det
gäller vissa köp i samband med Polenåret. Det gäller också det avtal som
slutits med Swedfund om konsulttjänster i samband med IT-satsningen i
Östersjöregionen och som i detta hänseende faller särskilt tydligt i ögonen.
Otillräcklig dokumentation om vad som förekommit har också medfört att
det finns oklarheter som försvårar en bedömning i efterhand. Enligt utskot-
tets mening ger granskningen anledning till kritik mot det sätt som dessa
upphandlingar skötts på.
Inom Regeringskansliet har gjorts en översyn av rutiner och organisation för
Regeringskansliets upphandlingar. Bakgrunden var bl.a. var att Regerings-
kansliet i upphandlingslagens mening skulle kunna ses som en upphandlande
enhet och att tröskelvärdena då kunde ha särskild betydelse. Ett annat viktigt
skäl för samordning var effektiviteten.
En arbetsgrupp med företrädare för samtliga departement och den centrala
upphandlingsfunktionen, vars funktion är att erbjuda stöd i upphandlingar,
har skapats för informationsutbyte, policyfrågor och utveckling. Enligt ut-
skottets mening kan en sådan grupp fylla en viktig funktion när det gäller att
ge upphandlingarna en mer central roll i arbetsplaneringen inom Regerings-
kansliet. En bättre information från den centrala upphandlingsfunktionen
skulle också kunna bidra till att det inte uppstår missförstånd kring före-
komsten av ramavtal, vilket skett i ett av de granskade fallen.
5 Vissa frågor i samband med Telia-Telenor-affären
Ärendet
Under hösten och vintern 1997/98 fördes det diskussioner om ett samgående
mellan Telia AB och Telenor AS. Den 20 februari 1998 avbröts dessa för-
handlingar. Förhandlingarna återupptogs emellertid och under år 1999 kom
bolagens ägare - svenska respektive norska staten - överens om att slå sam-
man bolagen. Torsdagen den 16 december 1999 enades den norska och den
svenska regeringen om att arbetet med att slå samman Telia och Telenor
måste avbrytas.
I en granskningsanmälan, bilaga A 5.1, begärs att konstitutionsutskottet
skall granska näringsminister Björn Rosengrens tjänsteutövning i samband
med Telia-Telenor-affären och regeringsärendets handläggning. Enligt an-
mälaren måste det utredas om inte regeringens hantering av samarbetet
äventyrat mycket stora belopp av skattebetalarnas pengar. Vidare menar
anmälaren att det är nödvändigt inför framtiden att reda ut vissa ansvarsfrå-
gor och att det vore värdefullt om konstitutionsutskottet gjorde en fördjupad
granskning i fråga om dels tolkningen av vissa delar av avtalet, dels Jan-Åke
Karks anställningsavtal med Telia.
Med anledning av anmälan har utskottet beslutat granska vissa frågor i
samband med Telia-Telenor-affären. Som underlag för granskningen har
utskottet bl.a. haft tillgång till den svenska och den norska propositionen,
prop. 1998/99:99 respektive St.prp. nr. 58 (1998-1999), näringsutskottets
betänkande 1998/99:NU14, protokoll från den särskilt anordnade debatten
om Telia-Telenor-affären i riksdagen den 20 december 1999 (prot. 1999/
2000:50), referat från statsminister Kjell Magne Bondeviks redogörelse inför
Stortinget den 21 december 1999 och betänkande från den norska Samferd-
selskomiteen om Telia-Telenor-affären inklusive referat från en öppen ut-
frågning med den norske samferdselsministern Dag Jostein Fjærvoll den
18 januari 2000, Innst. S. nr. 100 (1999-2000). Från Näringsdepartementet
har utskottet bl.a. erhållit kopior av de brev som utväxlades mellan Närings-
departementet och Samferdselsdepartementet hösten 1999, en promemoria
om beslutsstrukturen i det nya bolaget, Jan-Åke Karks anställningskontrakt
och regeringens riktlinjer rörande personer i företagsledande ställning i stat-
liga bolag. Från Samferdselskomiteen har utskottet bl.a. erhållit kopior av
skrivelser från olika advokatfirmor till Samferdselsdepartementet och ett
protokollsutdrag från styrelsemötet i det nya bolaget, Newtel AB, den
8 december 1999. Därutöver har utskottet hållit utfrågningar med departe-
mentsrådet Dag Detter, företagsjuristen Gunnar Nord, verkställande direktö-
ren Jan-Åke Kark och närngsministern Björn Rosengren.
Bolagen
Telia AB
Telia bildades år 1993 genom en bolagisering av dåvarande Televerket (prop.
1992/93:200, bet. TU11992/93:30, rskr. 1992/93:443). Huvudinriktningen
för Telia blev att arbeta inom telekommunikationer i första hand i Sverige
och med tillfredsställande avkastning. Telia fick driva annan verksamhet än
denna under förutsättning att den kompletterade huvudinriktningen och att
det skedde med ett rimligt rikstagande.
Riksdagen beslutade nya riktlinjer för Telia våren 1998 (prop.
1997/98:121, bet. 1997/98:NU14, rskr. 1992/93:308 ). Telias mål är att vara
det ledande telekommunikationsföretaget i Norden och Östersjöområdet.
Huvudinriktningen är att i Norden och Östersjöområdet erbjuda telekommu-
nikationer i vid bemärkelse samt bedriva internationell verksamhet som
behövs för dessa tjänster. Telia skall erbjuda telekombaserade informa-
tionstjänster där Telias roll är att paketera information till tjänster som
görs tillgängliga på Telias olika nät. Annan verksamhet kan bedrivas om den
kompletterar huvudinriktningen men höga avkastningskrav skall gälla i de
fall risktagandet är högre.
Teliakoncernens affärsverksamhet är grupperad i åtta affärsområden och
tre marknadsområden. Affärsområde Nät ansvarar för utveckling och drift av
Telias fasta nät samt försäljning av nätkapacitet och nätprodukter till externa
intressenter. Affärsområde Publik Kommunikation ansvarar för fasta tjänster
till mindre företag och privatkunder i Norden. Affärsområde Företagskom-
munikation ansvarar för fasta tjänster och integrerade erbjudanden till stora
och medelstora företagskunder i Norden. Affärsområde Mobil Kommunika-
tion ansvarar för mobila tjänster och mobila nät i Norden. Affärsområde
System och Service ansvarar för kundutrustning, service och installations-
koncept för företagskunder i Norden. Affärsområde Infomedia ansvarar för
katalog- och informationstjänster på samtliga valda geografiska marknader.
Affärsområde Financial Services ansvarar för finansiella tjänster och betal-
servicetjänster på samtliga valda geografiska marknader. Affärsområde In-
ternational ansvarar för telekommunikationsverksamheten utanför Norden.
Telenor AS
Telenors mål är att vara det ledande tele-, IT- och mediaföretaget i Norge.
Telenor önskar att utveckla företaget vidare till en internationell tele-
och IT- koncern. Telenor är det enda företaget i Norge som tillhandahåller
ett brett utbud av produkter och tjänster inom telefoni och
datakommunikation, mo- biltelefoni, Internet, IT och satellitkommunikation.
Internationellt har Tele- nor redan intagit en stark position med en
prisnivå som är bland de lägsta i Europa och med kvalitet och tjänsteutbud
av hög klass. Telenor är delägare i tolv mobiltelefoniföretag i utlandet.
Telenor är bland de största inom satellit- distribuerad radiosändning och
har åtta helägda dotterbolag inom satellit- kommunikationsområdet. Dessutom
har Telenor etablerat utlandsverksamhet inom katalogområdet, Internet och
marknader för försäljning av nätkapacitet mellan operatörer.
Telenorkoncernen består av moderbolaget Telenor AS med dotterbolag.
Koncernen är organiserad med ett koncerncenter med staber och stödfunk-
tionerna Telenor Kapital og Finans och Telenor FoU. Telenor har totalt nio
affärsområden. Affärsområdet Telenor Bedrift ansvarar för de största kun-
derna. Affärsområdet Telenor Programvare tillhandahåller administrativa och
ekonomiska stödsystem till banksektorn, offentlig förvaltning och sjukvår-
den. Affärsområdet Telenor IT-service og Installasjon utför installationer,
service och liknande inom telefoni, data, elektronik, säkerhet och integrerade
lösningar. Affärsområdet Telenor International utvecklar verksamheter på
den internationella marknaden, särskilt inom mobil- och satellitkommunika-
tion samt fasta nät. Affärsområdet Telenor Mobil är Norges ledande leve-
rantör av mobila tjänster. Affärsområdet Telenor Privat tillhandahåller fasta
telefonitjänster till privatpersoner och småföretagsmarknaden. Affärsområdet
Telenor Nett ansvarar för utbyggnad och drift av det fasta nätet i Norge.
Affärsområdet Telenor Nextel är koncernens tyngdpunkt och kompetenscent-
rum inom Internet såväl i Norge som internationellt. Affärsområdet Telenor
Plus ansvarar för koncernens satsning på värdeökande tjänster särskilt inom
katalogverksamhet, TV-distribution och elektronisk marknad.
Händelseförloppet
Diskussioner 1997-1998
Under år 1997 förde Telia och Telenor samtal om ett samgående. Dessa
samtal avbröts i januari 1998 men återupptogs på begäran av Stortinget. Den
20 februari 1998 avslutades de återupptagna samtalen utan att enighet hade
uppnåtts. I ett pressmeddelande samma dag uttalade dåvarande näringsmi-
nistern Anders Sundström att den svenska positionen hade varit att det nya
bolaget skulle arbeta efter affärsmässiga principer, att det skulle bli ett
fullt integrerat bolag och att ledning och personal i såväl Telia som
Telenor enga- gerat skulle delta i fusionen. Eftersom det inte hade gått
att nå full enighet kring dessa principer, hade parterna gemensamt
konstaterat att det saknades förutsättningar för förhandlingar om en fusion
mellan bolagen. Enligt vad den norska statsministern Kjell Magne Bondevik
uppgav i Stortinget den 21 december 1999, hade man inte lyckats uppnå
enighet om ett resultat som i tillräcklig grad tillvaratog de norska
intressena i ett sammanslaget bolag.
På försommaren 1998 inledde bolagen nya samtal och inför ett nordiskt
ministermöte i Oslo i november 1998 kontaktade den dåvarande norska
samferdselsministern, Dørum, statsrådet Björn Rosengren och önskade ta
upp förhandlingar om en sammanslagning av Telia och Telenor.
Enligt vad näringsminister Björn Rosengren uppgav vid den särskilt an-
ordnade debatten om Telia-Telenor-affären i riksdagen den 20 december
1999, var det Telias och Telenors ledningar tillsammans med facket som tog
initiativet till fusionen.
Avsiktsförklaringen
I november 1998 inleddes alltså förhandlingar mellan Näringsdepartementet
och det norska Samferdselsdepartementet om en sammanslagning av Telia
och Telenor. Dessa förhandlingar baserades bl.a. på det förhandlingsunderlag
som bolagen hade förberett.
Den 20 januari 1999 undertecknades en avsiktsförklaring om att slå samman
Telia och Telenor av företrädare för den norska och den svenska regeringen
samt av företrädare för de två bolagen. I avsiktsförklaringen sägs att bägge
parter avsåg att inleda förhandlingar om slutgiltiga avtal om samgåendet på
de villkor som angavs i avsiktsförklaringen. Några av huvudpunkterna i
avsiktsförklaringen var:
- Svenska staten skulle få 60 % av aktierna i det nya bolaget och den norska
staten 40 %. Bägge ägarna skulle dock få lika röstmässigt inflytande i bo-
laget. Vidare skulle bägge ägarna sälja av sina aktier så att lika ägande om
33,4 % uppnåddes inom kort tid. På längre sikt skulle de båda staterna till-
sammans behålla minst 51 % av aktierna i det nya bolaget.
-
- Det nya bolaget skulle börsnoteras senast vid utgången av år 2000.
-
- Det nya bolaget skulle verka för att fullgöra förekommande samhällsom-
fattande tjänster och för att tillhandahålla en effektiv service i Sverige och
Norge i enlighet med kraven i gällande lagar och föreskrifter.
-
- Samgåendet skulle bygga på lika inflytande för de två huvudägarna när det
gällde rösträtt, styrelserepresentation och sammansättning av det nya bola-
gets högsta ledning.
-
- Det nya bolagets huvudkontor skulle ligga i Stockholm och ett internatio-
nellt center skulle etableras i Oslo.
-
Utarbetandet av principerna för den faktiska integrationen av Telia och Tele-
nor, inklusive frågan om lokalisering av affärsenheterna, överlämnades till
bolagen. Principerna skulle färdigställas inom åtta veckor och ingå som en
bilaga i ett kommande samgåendeavtal. Affärsmässiga principer skulle vara
vägledande för fusionsarbetet.
Samgåendeavtalet
Den 30 mars 1999 undertecknades ett samgåendeavtal mellan svenska och
norska staten samt de två bolagen Telia och Telenor. Parterna var överens
om en sammanslagning av Telias och Telenors rörelser i ett gemensamt ägt
nybildat svenskt bolag.
I samgåendeavtalet anges att parterna är överens om att en sammanföring
av verksamheterna i Telia och Telenor innebär strategiska och affärsmässiga
möjligheter att dra nytta av möjliga synergier, att öka värdet på ägarnas
aktieinnehav och att genom sammanslagningen bilda en ledande europeisk
teleoperatör. Vidare framgår att samgåendet skall ske genom sammanföring
av Telias och Telenors verksamheter i ett samägt bolag. Den svenska och
norska staten överlåter aktierna i Telia respektive Telenor i utbyte mot aktier
i det nya bolaget. I avtalet lämnar såväl staterna som Telia och Telenor ett
antal bekräftelser och garantier rörande bolagen.
Som bilaga till samgåendeavtalet låg ett förslag till avtal om den framtida
förvaltningen av respektive stats innehav i det nya bolaget (aktieägaravtalet).
Aktieägaravtalet var dock inte undertecknat, utan det skulle undertecknas när
alla nödvändiga förutsättningar - godkännande av båda ländernas parlament
och av EG-kommissionen - var uppfyllda.
I aktieägaravtalet kommer parterna överens om att det nya bolaget skall
verka för att bibehålla och utveckla både Telias och Telenors verksamheter i
deras respektive hemmamarknader, fullgöra sina åtaganden vad gäller sam-
hällsomfattande tjänster samt erbjuda effektiv service. Parterna är ense om
att det nya bolaget skall ha det oberoende som behövs för att driften skall ske
på affärsmässiga grunder med målsättningen att öka värdet på aktierna för
samtliga aktieägare och på ett sätt som möjliggör för bolaget att tillgodose
sitt nuvarande och framtida kapitalbehov på internationella kapitalmarkna-
der.
Aktieägaravtalet innehåller också en plan för börsintroduktion och be-
stämmelser om begränsningar i rätten att överlåta aktierna innan paritet upp-
nåtts. Där finns också rösträttsbestämmelser som skall ge lika inflytande för
de två ägarna till dess paritet uppnåtts. Vidare innehåller aktieägaravtalet
bestämmelser om styrelsens sammansättning och utseende av ordförande och
koncernledning samt om bolagets organisation. Det framgår också att vissa
styrelsebeslut kräver särskilda omröstningsregler.
Parterna hade även kommit överens om särskilda integrationsriktlinjer. Av
avtalet framgår att parterna förutsätter att verksamheten i det nya bolaget
skall bedrivas på ett sätt som följer av dessa. Det nya bolagets huvudkontor
med koncernledningen m.m. skall vara lokaliserat till Sverige. Ett internatio-
nellt center skall vara placerat i Norge.
Avtalet skulle vara bindande för parterna under 16 år och styras av svensk
lag. Eventuella tvister skulle avgöras genom skiljedomsförfarande i Köpen-
hamn i enlighet med danska skiljedomsregler.
Propositionerna
Den 8 april 1999 beslutade den svenska regeringen proposition 1998/99:99
Sammanslagning av Telia AB och Telenor AS. Med hänsyn till utvecklingen
i telekommunikationsbranschen gjorde regeringen bedömningen att en sam-
manslagning av Telia och Telenor var en väsentlig förutsättning för att de
bägge företagen i framtiden skall kunna hävda sig i den allt starkare konkur-
renssituation som förutses i Europa. I propositionen föreslog regeringen
därför att riksdagen skulle godkänna samgåendeavtalet och att aktieägarav-
talet kunde ingås. Svenska staten skulle äga 60 % av aktierna i det nya bola-
get och den norska staten 40 %. Bägge staterna skulle sälja av sina aktier så
att lika ägande om 33,4 % av aktierna uppnåddes inom kort tid. På längre
sikt skulle staterna tillsammans behålla minst 51 % av aktierna i det nya
bolaget. Bägge staterna skulle få lika röstmässigt inflytande i bolaget intill
dess paritet hade uppnåtts. Sammanslagningen och styrningen av det nya
bolaget skulle enligt regeringen baseras på kommersiella grunder. Det ansågs
väsentligt att det nya bolaget kunde agera på samma villkor som de stora
konkurrenterna i Europa. Verksamhetsområdet skulle vara telekommunika-
tion i vid bemärkelse. De två avtalen, samgåendeavtalet och aktieägaravtalet,
fanns som bilagor till propositionen.
Den 16 april 1999 beslutade den norska regeringen proposition St.prp.
nr 58 (1998-99) om sammenslåing av Telenor AS og Telia AB. Även i den
norska propositionen fanns de två avtalen intagna som bilagor. Sammanslag-
ningen godkändes av Stortinget den 3 juni 1999.
Den 27 maj 1999 justerade näringsutskottet betänkande 1998/99:NU14
Sammanslagning av Telia AB och Telenor AS. Utskottet hade vid bered-
ningen av ärendet på egen begäran fått del av Näringsdepartementets akt i
ärendet samt inhämtat upplysningar och synpunkter från företrädare för
departementet, Telia, Telenor och Goldman Sachs. I betänkandet tillstyrkte
utskottet regeringens förslag och avstyrkte fyra motioner som hade väckts
med anledning av propositionen (m, kd, fp och c).
Företrädarna för Moderaterna och Kristdemokraterna riktade i en gemen-
sam reservation, liksom företrädaren för Folkpartiet i en annan reservation,
skarp kritik mot det beslutsunderlag rörande samgåendet mellan Telia och
Telenor som regeringen presenterat för riksdagen. Moderaterna och Kristde-
mokraterna ansåg vidare, med instämmande av Folkpartiet, att hela Telia
borde privatiseras. Moderaterna och Kristdemokraterna uttalde att aktieägar-
avtalet borde innehålla krav på strikt kommersiellt beslutsfattande utan poli-
tisk inblandning. Folkpartiet menade att aktieägaravtalet skulle komma att
innebära en politisk styrning av det nya bolaget och man befarade också att
politiska hänsyn skulle komma att tas vid beslut om förläggning av verksam-
heterna mobiltelfoni och Internet. Centerpartiet ansåg i en reservation att de
medel som skulle komma att frigöras vid en försäljning av delar av statens
aktieinnehav i det nya bolaget borde avsättas såsom ägarkapital i ett helägt
statligt bolag, som syftar till att finansiera eller delfinansiera den digitala
infrastrukturen.
Riksdagen beslutade i enlighet med näringsutskottets hemställan den
15 juni 1999.
Brevväxling
Under hösten 1999 fördes en brevväxling mellan den svenska ägaren, repre-
senterad av Näringsdepartementet, och den norske ägaren, representerad av
Samferdselsdepartementet. I brevväxlingen, bilaga A 5.2, behandlas olika
strategiska frågor avseende verksamhet och affärspartner samt frågor om
börsintroduktion och kommersiell självständighet. Vidare behandlas frågor
om huvudkontor, organisation och lokalisering.
Från svensk sida fördes det i ett brev den 24 augusti 1999 fram önskemål om
att en interimsstyrelse skulle tillsättas för att bl.a. framlägga
detaljerade planer för organisationerna, huvudkontoren och affärsområdenas
lokalise- ring. Vidare angavs att varje enskilt förslag skulle motiveras
från strikt kommersiella utgångspunkter, varvid reglerna om bästa
kompetensen som avgörande kriterium i bilaga 3A till samgåendeavtalet
skulle beaktas.
Den norska reaktionen blev först att fråga om avtalen alltjämt gällde, vilket
bekräftades från svensk sida. I ett brev den 1 september 1999 behandlade
sedan den norske samferdselsministern de frågor som hade tagits upp i Nä-
ringsdepartementets brev av den 24 augusti. Beträffande frågorna om huvud-
kontor, organisation och lokalisering anfördes:
De spørsmål som her omtales er regulert i aksjonæravtalens punkt 5.1 og
vedlegg 3A. I henhold til avtalen skal beslutninger vedr disse forhold under-
legges de spesielle stemmerettsregler som framgår av aksjonæravtalens
punkt 4.3 b (i). Disse forhold kan derfor ikke endelig avklares før etter sam-
menslåingen, når styret kan fatte en formell beslutning.
I ett brev den 23 september 1999 anförde Björn Rosengren att han utgick
ifrån att parterna var helt överens "om de bestämmelser som finns i avtals-
komplexet om att sammanslagningen skall baseras på de kommersiella vär-
deringar och de balans- och likvärdighetsprinciper som finns däri". Björn
Rosengren underströk också att förhållandet mellan ägare, styrelse och verk-
ställande ledning skulle följa gängse principer som följer av den svenska
aktiebolagslagen.
Samma dag bekräftade Dag Jostein Fjærvoll att han var enig med Björn
Rosengren om dessa synpunkter.
Anställningsavtalet med Jan-Åke Kark
I ett pressmeddelande från Näringsdepartementet den 23 september 1999
uppgavs det att Jan-Åke Kark skulle utses till heltidsarbetande styrelseordfö-
rande i Telia och att han skulle utses till ordförande i det nya bolaget. Den
14 oktober 1999 beslutade en extra bolagsstämma i Telia AB att bolaget
skulle ingå ett anställningsavtal med Jan-Åke Kark.
Den 30 september 1999 intervjuades Jan-Åke Kark i Telecom Revy. Han
fick då frågan om styrelseordförandens dubbelröst skulle kunna vara utslags-
givande i lokaliseringsval för delar av verksamheten, om det förelåg olika
åsikter mellan de två länderna. På detta svarade Jan-Åke Kark följande.
Nei, det kan den ikke. I strategiske spørsmål må det være enighet og aksept
fra begge land og fra selskapet om hva som er det best forretningsmessig
tjenlige.
Aktieägaravtalets undertecknande
EG-kommissionen godkände sammanslagningen av Telia och Telenor den
13 oktober 1999.
Den 18 oktober 1999 träffades Björn Rosengren och Dag Jostein Fjærvoll i
Stockholm. Vid mötet diskuterades, enligt Fjærvoll, dels antalet styrelsere-
presentanter för de anställda, dels Karks ställning, dels "åpningsbalansen" i
bolaget. Den 19 oktober 1999 undertecknades aktieägaravtalet.
Styrelsemötet den 8 december 1999
Den 8 december 1999 hölls det styrelsemöte i det nya bolaget. Ett utdrag av
styrelseprotokollet finns som bilaga A 5.3. Frågan om lokalisering av affär-
sområdenas huvudkontor fanns inte på den dagordning som hade utsänts
inför mötet. Vid mötet beslutade styrelsen emellertid att frågan, som hade
behandlats på flera tidigare styrelsemöten, skulle tas upp till beslut på mötet
Enligt protokollet fördes det omfattande och ingående diskussioner om var
huvudkontoren skulle lokaliseras. Fokuseringen låg på frågan var huvud-
kontoret för affärsområde Mobil kommunikation skulle förläggas. Som un-
derlag fanns dels ett av koncernledningen upprättat dokument, dels ett inom
Telia upprättat dokument vilket utdelades vid styrelsemötet. Trots diverse
kritik kring underlagets karaktär konstaterade styrelsen att inget ytterligare
material var nödvändigt, utan att styrelsen nu hade fullgott underlag för ett
beslut.
Det framställdes förslag om att bordlägga frågan, men styrelsen beslutade
med ordförandens utslagsröst att frågan om lokalisering av affärsområdenas
lokalisering skulle avgöras genom omröstning vid mötet.
Därefter beslutade styrelsen med hjälp av ordförandens utslagsröst att för-
lägga huvudkontoret för Mobil kommunikation i Stockholm/Kista och hu-
vudkontoren för Nät och IP-Carrier i Oslo samt huvudkontoren för övriga
affärsområden i enlighet med förslaget från VD.
Sex styrelsemedlemmar - fyra föreslagna av den norska staten och två ar-
betstagarrepresentanter från den norska delen av företaget - begärde med
hänvisning till aktieägaravtalet punkt 4.3 b (i) att få fört till
protokollet att beslut om lokalisering av affärsområdenas huvudkontor skall
avgöras med enkel majoritet, men kräver att majoriteten innefattar minst en
ägarvald sty- relsemedlem utpekad av den norska staten och en
styrelsemedlem utpekad av den svenska staten.
Närmare om aktieägaravtalet
När det gäller aktieägaravtalet, är det framför allt paragrafen om särskilda
omröstningsregler för vissa styrelsebeslut, dvs. paragraf 4.3 b, som tilldragit
sig intresse. Paragraf 4.3 har följande lydelse:
Styrelsebeslut
a) Styrelsen skall fatta sina beslut baserade på en majoritet av de närva-
rande Styrelseledamöterna; dock att Styrelsens ordförande skall ha ut-
slagsröst i händelse av lika röstetal. Vad som sägs i punkten (b) nedan
och av vad som i övrigt är påkallat med hänsyn till gällande rätt skall
därvid iakttas.
b) För giltigt beslut i följande frågor krävs att i Styrelsens majoritet i
minst en ledamot som anvisats av svenska staten och en ledamot som
utsetts av norska staten:
(i) Godkännande, innan Paritet uppnåtts, av Ny AB-koncernens
affärsplan och dess koncernbudget inkluderande ändringar i
Integrationsriktlinjerna, omorganisationer, omstruktureringar
och omflyttningar av Ny ABs dotterbolag och affärsenheter;
(ii) Beslut, eller i förekommande fall, rekommendationer, avseen-
de större strategiska företagsförvärv eller överlåtelser att ge-
nomföras av Ny AB utöver transaktioner som förutsatts i den
affärsplan som godkänts enligt Avsnitt 4.3 b) (i) ovan;
(iii) Inrättande av och delegering av beslutsrätt till styrelsekom-
mittéer; tillsättande av styrelser i Telia och Telenor;
(iv) Tillsättande och entledigande av Verkställande direktör och
Vice verkställande direktörer - med beaktande av vad som
sägs i Avsnitt 4.4 - innan Paritet uppnåtts.
Under slutskedet av avtalsförhandlingarna visade det sig att bolagen inte
skulle bli eniga om integrationsprinciperna i tid. Enligt vad Kjell Magne
Bondevik och Dag Jostein Fjærvoll uppgett inför Stortinget var detta en
viktig orsak till att de speciella rösträttsreglerna, paragraf 4.3 b (i) i
aktie- ägaravtalet på norskt initiativ gavs den ovan angivna utformningen.
Den svenska ägaren hade två gånger avslagit den norska ägarens begäran att
ta in varianter av det som senare blev punkt 4.3 b (i) i aktieägaravtalet,
men den 25 mars accepterades punkten. Anledningen till att man från svensk
sida motsatte sig en reglering av detta var, enligt Fjærvoll, att det inte
omfattades av avsiktsförklaringen.
Den 30 mars 1999 avslutades förhandlingarna och samgåendeavtalet un-
dertecknades. Aktieägaravtalet låg som en bilaga till samgåendeavtalet, men
skulle undertecknas först när alla nödvändiga förutsättningar var för handen.
I ett pressmeddelande samma dag från det norska Samferdselsdepartementet
angavs bl.a. följande.
Selskapets hovedkontor skal legges til Sverige. Et internasjonalt senter
vil bli etablert i Norge.
- Lokalisering av ledelsen for de enkelte forretningsområdene fastlegges
ikke nå, men vurderes av selskapsledelsen på forretningsmessig grunnlag.
Det legges til grunn at valg av lokalisering skal oppfylle krav om rasjonell
og framtidsrettet forretningsorganisasjon og inennfor denne rammen en
rimelig fordeling av ledelsesoppgaver landene imellom. Den endelige be-
slutningen om dette skal skje etter de spesielle stemmerettsreglene som
allerede er etablert i aksjonæravtalen. Det vil si at minst en aksjonærvalgt
representant for hvert land må være enige i beslutningen.
-
Pressmeddelandet översändes enligt Bondevik till Näringsdepartementet och
delades ut till pressen vid undertecknandet i Stockholm. Pressmeddelandet
blev inte "gjensidig godkjent", men var känt för bägge parter.
I den svenska propositionen (prop. 1998/99:99 s. 17) sägs beträffande om-
röstningsregler följande.
Parterna har kommit överens om att särskilda omröstningsregler krävs för
vissa styrelsebeslut. Reglerna innebär att det förutom majoritet krävs att en
styrelseledamot som utsetts av den svenska staten och en som har utsetts av
den norska staten ingår i majoriteten. De beslut som kräver särskilda regler är
bl.a. den nya bolagskoncernens affärsplan och dess koncernbudget, godkän-
nande av större organisatoriska förändringar samt tillsättande och entledi-
gande av verkställande direktör och vice verkställande direktörer, allt så
länge det sker i tiden före paritet.
Den 9 april 1999 möttes två tjänstemän från Samferdselsdepartementet och
två tjänstemän (varav en jurist) från Näringsdepartementet i Stockholm för
att gå igenom respektive regerings propositioner. Propositionsutkast hade
utväxlats före mötet. Avsikten med mötet var enligt Bondevik att försäkra sig
om att respektive departement var införstått med innehållet i propositionerna.
Det var inte ett förhandlingsmöte och det var inte meningen att mötet skulle
mynna ut i någon form av direkt godkännande av innehållet i propositioner-
na.
I den norska propositionen (St.prp. nr. 58 [1998-99] s. 29) sägs beträffan-
de omröstningsregler bl.a. följande.
Det nye selskapets styre vil på et senere tidspunkt beslutte hvordan ledelsen
av forretningsområdene skal lokaliseres. Beslutningen underlegges de spesi-
elle stemmerettsregler som er etablert i aksjonæravtalen, dvs. at minst en
aksjonærvalgt representant fra hvert land må være enig i beslutningen.
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt en redogörelse
för tillkomsten av beslutet om sammanslagningen av Telia och Telenor samt
lämnat tillfälle att lämna de synpunkter i övrigt som anmälningen gav anled-
ning till. Redogörelsen borde enligt utskottet bl.a. ge svar på följande frågor
- vilka förutsättningar som hade förändrats när avsiktsförklaringen om sam-
gåendet undertecknades i januari 1999 jämfört med vad som gällde när
förhandlingarna avbröts vid tidigare tillfällen,
-
- vilka externa rådgivare m.m. som anlitats,
-
- vad paragraf 4.3 b (i) i aktieägaravtalet innebär och hur de termer som
används där skall förstås,
-
- hur detta stämmer överens med det som i detta avseende anförts i proposi-
tion 1998/99:99 Sammanslagning av Telia AB och Telenor AS,
-
- vid vilken tidpunkt det stod klart att man på norsk sida gjorde en väsentligt
annorlunda tolkning av bestämmelsen än vad man gjorde på svensk sida
och
-
- vilka åtgärder som då vidtogs.
-
Från Regeringskansliet har utskottet erhållit en promemoria som upprättats
inom Näringsdepartementet den 22 februari 2000. I promemorian, bilaga
A 5.2, anges bl.a. följande.
Det är inte möjligt att lämna ett heltäckande svar på vilka förutsättningar
som hade förändrats när avsiktsförklaringen ingicks jämfört med när för-
handlingarna avbröts vid tidigare tillfällen. Situationen var i mångt och
mycket olika vid tillfällena. En förutsättning, ägarfördelningen, var dock
utklarad vid undertecknandet av avsiktsförklaringen, vilket den inte hade
varit tidigare. Rådgivare åt Näringsdepartementet vid förhandlingarna var
bl.a. Skadden Arps, Meagher and Flom. Under förhandlingarna fram till
samgåendeavtalets undertecknande den 30 mars 1999 tillkom Företagsjuridik
Nord & Co som rådgivare. - Paragraf 4.3 b (i) i aktieägaravtalet om vilka
styrelsebeslut som kräver särskild majoritet skall tolkas enligt ordalydelsen.
Den omfattar två huvudtyper av beslut, godkännande av affärsplan och kon-
cernbudget. Som förtydligande anges i ett senare led att detta inkluderar
"ändringar i Integrationsriktlinjerna, omorganisationer, omstruktureringar
och omflyttningar av Ny ABs dotterbolag och affärsenheter". När det gäller
de använda termernas innebörd hänvisas det till en promemoria från Före-
tagsjuridik Nord & Co om beslutsstrukturen i det nya bolaget, (i bilaga A
5.2).
I Näringsdepartementets promemoria anges vidare: Den redogörelse för de
särskilda omröstningsreglerna som lämnas i proposition 1998/99:99 Sam-
manslagning av Telia AB och Telenor AS avser paragraf 4.3 b i dess helhet.
Skrivningarna i propositionen är inte detaljerade, eftersom avtalet bifogades
till propositionen. De står dock i överensstämmelse med avtalstexten och de
är förenliga med den innebörd paragrafen har. - Under hösten 1999 fördes en
brevväxling mellan den svenska ägaren och den norska. Den var bl.a. ett
uttryck för att den svenska ägaren inte var övertygad om att beslut om det
nya bolagets framtida strategi fattades i ett sådant tempo som krävdes för att
det nya bolaget skulle fungera tillfredsställande. - När Näringsdepartementet
informerades om hur styrelsemötet den 8 december 1999 hade avlöpt, upp-
drog departementet åt Företagsjuridik Nord & Co att analysera situationen.
Slutsatsen blev att beslutet var fattat helt i överensstämmelse med den svens-
ka aktiebolagslagen och avtalet mellan ägarna. Det stod klart att den norska
ägaren hade en annan syn på frågan. - Därefter fördes på norskt initiativ
diskussioner om att avbryta samgåendet. Den 16 december 1999 gav de båda
ländernas statsministrar ut ett gemensamt pressmeddelande, bilaga A 5.4, i
vilket angavs att man var överens om att samgåendet skulle avbrytas. För
närvarande förs förhandlingar mellan de två departementen om ett särskilt
avtal om avvecklingen.
I promemorian från Företagsjuridik Nord & Co anförs i fråga om de i para-
graf 4.3 b använda termerna bl.a. följande. Omorganisation innebär en för-
ändring av den plan som anvisar hur de olika avdelningarna skall rapportera
till varandra. Omstruktureringar syftar på förändringar i affärsområdets verk-
samhetsgrenar, dvs. vilka verksamheter som skall bedrivas, om och på vilket
sätt dessa skall vara samordnade alternativt självständiga m.m. Uttrycket
"omflyttningar av Ny ABs dotterbolag och affärsenheter" utgör ett komple-
ment till uttrycket "omstruktureringar" och skall förstås som förändringar i
den juridiska strukturen, dvs. hur de olika bolagen skall placeras i förhållan-
de till varandra, möjligen också hur många olika juridiska personer som
affärsområdet skall vara indelat i.
Utfrågningar
Utskottet har hållit utfrågningar med departementsrådet i Näringsdeparte-
mentet Dag Detter och företagsjuristen Gunnar Nord från Företagsjuridik
Nord & Co den 4 april 2000, bilaga B 5. Den 6 april 2000 utfrågade utskottet
verkställande direktören Jan-Åke Kark, bilaga B 8. Näringsminister Björn
Rosengren utfrågades den 11 april 2000, bilaga B 9.
Dag Detter uppgav bl.a. följande. Juridiska rådgivare åt departementet var
den amerikanska advokatbyrån Skadden Arps, Meagher and Flom och Före-
tagsjuridik Nord & Co. Avtalstexten framförhandlades på engelska och över-
sattes först i slutskedet till svenska respektive norska. Lokaliseringen av
affärsenheternas huvudkontor diskuterades under avtalsförhandlingarna och
var en residual av de punkter i avsiktsförklaringen där man nått överens-
kommelse om huvudkontor och det internationella kontoret. Detta var detal-
jer som ansågs bäst att klara av i ett integrationsavtal som skulle
utarbetas av företagets ledning, dvs. ingenting som gällde ägarna vid en
sådan avtalstid- punkt eller rent faktiskt, utan det var någonting som
skulle lösas på operativ nivå och styrelsenivå. Allmänt fanns det en
generell diskussion mellan de två parterna om hur mycket som egentligen var
ägarfrågor. På denna punkt hade den norska sidan en större önskan att göra
fler frågor till ägarfrågor, medan den svenska sidan strävade efter att
sammanslagningen och det framtida bolaget skulle skötas kommersiellt.
Frågor som inte nödvändigtvis var av ägarkaraktär skulle skötas på
styrelsenivå respektive på operativ nivå. Det är viktigt för det fortsatta
arbetet i ett företag att avgöra var gränserna går mel- lan de tre olika
instanserna i ledningen. Detta var en av de frågor som åter- kom två
gånger. Vid båda tillfällena var den svenska sidans motivering att det inte
var ägarfrågor utan sådant som ska skjutas ned till styrelse- och
ledningsnivå. - Ett aktieägaravtal skapar dels ramverket för hur framför
allt ägarna skall hantera den gemensamma tillgången, gemensamt och var för
sig, dels en viss arbetsordning. Det får ses som en vägledning om vad som
är ägarfrågor och inte. - Paragraf 4.3 b (i) i aktieägaravtalet om vilka
beslut som krävde särskild majoritet i styrelsen skall tolkas enligt
ordalydelsen. Den skall inte ses som en landskampsfråga, utan som en
avgränsning mellan vad som är ägarfrågor och vad som är styrelsefrågor. -
Den norska propositions- texten granskades framför allt för att kontrollera
att det som skrevs om Telia var korrekt. Någon granskning av de
motiveringar som den norska regering- en gett till sitt parlament gjordes
inte. Det kan finnas politiska och kulturella skillnader som ger anledning
till olika formuleringar, och så var också fallet. Att nyansskillnaderna i
skrivningen skulle leda fram till vad vi fick reda på den 8 december var
vid det tillfället inte möjligt att skönja. - Som styrelsele- damot hade
han inte fått några instruktioner från ägaren. Däremot hade han tillgång
till alla avtal. - Att man på norsk sida gjorde en annan tolkning av
paragraf 4.3 b (i) framkom för svensk del först vid styrelsemötet den 8 de-
cember 1999. Styrelsemötet föregicks av ett antal utredningar som skulle
ligga till grund för ett beslut om lokaliseringen av de olika
affärsområdenas huvudkontor. Koncernledningen skulle genom konsulter och
interna utred- ningar klargöra vad som var det bästa läget för de olika
affärsområdenas huvudkontor. Det rådde olika meningar i ledningen om bl.a.
vilka premisser som skulle gälla för placeringarna. Den första diskussionen
handlade framför allt om dessa premisser och vilka konsultrapporter och
interna rapporter som skulle ligga till grund för ett beslut för att det
skulle kunna anses vara sakligt och affärsmässigt. Rösträttsregeln var inte
uppe till diskussion före beslutet i styrelsen. Däremot framkom det efteråt
genom deras protester att de gjorde en annan tolkning av hur rösterna
skulle räknas. De bad att få det antecknat i protokollet. I och med att
styrelsen hade ett mandat att fatta beslut i lokalise- ringsfrågan och
styrelsen dessutom enhälligt beslutade att frågan skulle tas upp och
avgöras på sammanträdet, var det rimligt att styrelsen tog det ansva- ret.
- Departementet övervägde att anlita oberoende jurister för att få klarhet
i tolkningsfrågan, men ansåg inte att det var nödvändigt eftersom de råd
departementet fick, och även interna juristers syn på saken, var väldigt
klara i frågan.
Gunnar Nord uppgav bl.a. följande. Företagsjuridik Nord & Co kom in i
ärendet efter det att avsiktsförklaringen hade kommit till i januari 1999 och
har biträtt departementet med rättsliga råd och synpunkter alltsedan dess.
Näringsdepartementets tolkning av aktieägaravtalet är den rättsligt riktiga
tolkningen. De båda ägarna hade inte träffat någon överenskommelse i det
här avseendet före avsiktsförklaringen och heller inte före avtalets ingående
den 30 mars. Den text som det ska jämföras med i avsiktsförklaringen löd:
Godkännande, innan paritet uppnåtts, av Ny AB-koncernens affärsplan och
dess koncernbudget. De båda regeringarna hade lämnat uttryckliga anvis-
ningar till dem som arbetade med ärendet att frågor om affärsområdenas
huvudkontor inte var en ägarfråga utan en styrelsefråga. I aktieägaravtalets
portalparagraf 1.1 a (i) säger aktieägarna att det i detta sammanhang är aktie-
ägarnas avsikt att Ny AB genom sin styrelse- och ledningsgrupp skall ha det
oberoende som erfordras för driften av Ny AB på affärsmässiga grunder.
Enligt den svenska aktiebolagslagen är det styrelsen och inte ägarna som
sköter förvaltningen av bolaget. Ägarna kan i större eller mindre utsträckning
välja att, via bolagsstämman eller i andra former, ta över större eller mindre
delar av förvaltningen. - Redan vid läsningen av paragraf 4.3 b (i) finner
man att den faktiskt inte omfattar lokaliseringen av Ny AB:s affärsområden.
Om man skulle anse att denna bestämmelse innebär godkännande av Ny AB-
koncernens affärsplan, koncernbudget och ändringar i integrationsriktlinjer
och omorganisationer, omstruktureringar och omflyttningar, så skulle man ha
skrivit det. Detta skulle innebära att staterna skulle ha haft veto vid varje
ändring av integrationsriktlinjerna, varje omorganisation eller omflyttning av
dotterbolag och varje omflyttning av affärsenheter. Det är naturligtvis en
fullkomligt orimlig tanke. Det är godkännande av affärsplanen som är under-
kastat de här speciella reglerna, inte varje liten justering eller varje
delfråga i den, utan det gäller den gång man antar affärsplanen. - Enligt
paragraf 5:1 Huvudkontor skall Ny AB:s huvudkontor lokaliseras till
Sverige, vilket skall framgå av bolagsordningen, och ett internationellt
center skall förläggas till Norge. Som närmare utvecklas i
integrationsriktlinjerna skall andra affärs- områden och affärsenheter
inledningsvis förläggas till Sverige och Norge. Det är alltså ett klart
besked om vad ägarna har beslutat sig för vad beträffar
huvudkontorsfrågorna. I övrigt skulle man, i enlighet med affärsmässighets-
principerna som hade grundfästs i integrationsriktlinjerna, inledningsvis
förlägga såväl övriga affärsområden, tolv stycken, som affärsenheter,
tusen- tals, till Sverige och Norge. Om parterna hade avsett att reglera
frågan om huvudkontorets förläggande sinsemellan i en eller annan form,
borde det ha framgått inte bara av paragraf 4.3 b (i) utan också av
huvudkontorsbestäm- melsen. - Under avtalsförhandlingarna framfördes från
norsk sida i olika omgångar önskemål som gick ut på att utvidga
beslutsfrågor som skulle omfattas av ägarkontroll i en eller annan form
utöver vad som hade sagts i avsiktsförklaringen. Från den svenska sidan var
instruktionen klar och tydlig, nämligen att bolaget så långt det bara var
möjligt skulle byggas upp och skötas på ett affärsmässigt sätt. Ett av
kriterierna för detta var att ägarna skulle hålla sig ifrån
frågeställningar av kommersiell natur. Det stod inte klart för någon exakt
vad den här speciella bestämmelsens införande innebar vid något tillfälle
under de senare förhandlingsdagarna. Hade frågan om affärsområdenas
huvudkontorslokalisering kommit upp på bordet, hade den kunnat hanteras på
ett praktiskt sätt. - Ett starkt skäl till att dessa frågor inte reglerades
i bolagsordningen var den förestående börsintroduktionen. Men det är också
så att en hel del av den här typen av frågor inte går att reglera i en
bolagsordning. Att gå till skiljedomsförfarande hade inte löst problemet.
Jan-Åke Kark uppgav bl.a. följande. Det fanns en allmänt spridd uppfatt-
ning i Telias koncernledning om att avtalet såg ut på det sätt som den
norska sidan gjorde gällande, och ingen hade väl brytt sig om att fundera
på vad som stod i aktieägaravtalet, i bolagsordningen och i svensk
aktiebolagsrätt. Som vice verkställande direktör i bolaget hade han inte
alls haft skäl att fundera djupare i frågan. Det här var en styrelsefråga i
väldigt stor utsträckning. Inför styrelsemötet den 8 december gick han
igenom avtalen och lagstiftningen och kom fram till en annan tolkning än
den som var den allmänt spridda i koncernledningen sedan tidigare, dvs. att
han hade rätt att använda sin dub- belröst. Han hade inte någon kontakt med
Björn Rosengren om hur tolkning- en skulle vara. Att vårda ett
aktieägaravtal ligger alltid på aktieägarna, men det är styrelsen som skall
verkställa delar av avtalet. - Redan från början insåg han att
lokaliseringsfrågorna var ett klart minerat fält. När han började den 1
mars 1999 var processen redan i gång sedan två månader tillbaka. Det
förelåg då en utredning från McKinsey som entydigt talade för att Sverige
skulle vara den bästa lokaliseringsorten för affärsområde Mobil och också
för de flesta andra affärsområden med något undantag. Tormod Hermansen
accepterade inte den rapporten. Det fanns också ett avtal kring balans och
likvärdighet i de grundläggande avtalen. Han förstod att detta skulle bli
en svår fråga. - Man var väldigt upptagen från norsk sida med att Mobil
måste ligga i Norge, vilket materiellt från bolagets synpunkt vore
fullständigt to- kigt. Sverige är världsledande inom mobilområdet medan
Norge i stort sett bara har Telenor. Styrelsen hade inte blivit trovärdig
om den hade fattat ett sådant beslut. Det var de norska planerna på att
placera Mobil i Norge som spräckte avtalet. - Norrmännen gjorde en annan
tolkning av avtalet, vilket han fick klart för sig dagen efter
styrelsemötet den 8 december i samband med ett möte med Dag Jostein
Fjærvoll. Tidigare hade det inte framförts någon officiell norsk version av
detta från ägarnivå. - Lokaliseringsfrågan hade tagits upp vid två eller
tre olika tillfällen vid tidigare styrelsemöten. Dels hade styrelsen
diskuterat procedurfrågan kring hur den skulle hantera det här ärendet,
dels hade styrelsen haft kortare materiella diskussioner om var olika
affärsområden skulle ligga. Dessutom hade det företetts några utredningar i
sammanhanget, dock inte McKinseyutredningen, som sedan hade delats ut i
efterhand till styrelsens ledamöter. Flera huvudkontor var självskrivna i
Norge. Satellitområdet där Norge är bland de ledande i världen skulle
givetvis hamna i Norge liksom Internet. Nät skulle hamna i Sverige. Detta
vägdes på affärsmässiga grunder med hänsyn till var kompetensen fanns, hur
infrastrukturen såg ut i form av forskare, universitetsplatser och mycket
annat. Men att just mobiltelefonin skulle hamna någon annanstans än i
Sverige framstod som synnerligen osannolikt. - Såväl Björn Rosengren som
Dag Jostein Fjærvoll uttalade att frågan om lokaliseringen av affärsom-
rådenas huvudkontor skulle avgöras av styrelsen på affärsmässiga grunder.
Inte vid något tillfälle hade han en tanke på att fråga ägarna om hur
paragra- fen skulle tolkas. Det kunde ju ägarna avgöra i efterhand genom
att helt enkelt underkänna styrelsens beslut. - När styrelsemötet började
begärde de norska delegaterna att ärendet skulle tas upp och att det också
skulle avgöras under dagen. Därpå följde en sex eller sju timmar lång
diskussion om både den formella och den materiella hanteringen av detta
ärende. Därefter före- slog han att styrelsen skulle gå till beslut i
ärendet. Då backade plötsligt de norska delegaterna. Han ansåg att det
skulle skada bolaget att gå ut från styrelsemötet och än en gång meddela
att styrelsen inte hade fattat beslut. Styrelsen skulle framställas som
kraftlös och icke beslutsför, vilket i ett bolag som ska gå till börsen med
ett värde på flera hundra miljarder är mycket allvarligare än att styrelsen
fattade beslutet. Ryktet hos analytiker och på marknaden skulle vara för
evigt förstört om styrelsen hade velat i denna fråga under fler möten.
Genom sin dubbelröst drev han igenom att styrelsen skulle fatta beslut i
ärendet. Sedan gick styrelsen till omröstning i den materiella frågan, dvs.
var framför allt affärsområdet Mobil skulle ligga. Även i den omröstningen
använde han sin utslagsröst. Det argument som mest användes från norsk sida
var att med hänsyn till balans och likvärdighet så borde mobiltelefonin
hamna i Norge, eftersom nät hamnade i Sverige. - Någon reservation gjordes
inte, däremot tror han att någon av de norska ledamöterna lämnade in en
protokollsanteckning. - Affärsmässigt var det lika bra att det slutade på
det sätt som det gjorde och när det gjorde det.
Björn Rosengren uppgav bl.a. följande. Efter hans tillträde i oktober 1998
ägde ett Nordiskt ministerrådsmöte rum i Oslo. Det var den 9 november
1998. Den norska samferdselsministern, statsrådet Dørum, annonserade
några dagar dessförinnan att han under hand önskade ta upp frågan om en
sammanslagning av Telenor och Telia med Björn Rosengren. Han hade i
samband därmed fått reda på att de bägge bolagens ledningar under somma-
ren och hösten diskuterat förutsättningarna för en sammanslagning. Tillsam-
mans med sin norske kollega kom han överens om att ta upp förhandlingar
om en sådan sammanslagning. Denna överenskommelse förankrade han
självfallet i regeringen. Dessa förhandlingar ledde så småningom fram till
avsiktsförklaringen den 20 januari 1999. I den lades flera frågor fast, såsom
ägarfördelningar, huvudkontorets placering och vissa frågor rörande styrel-
sen och den tilltänkta börsnoteringen samt grundprincipen om affärsmässig-
het. Ett slutligt avtal mellan ägarna om sammanslagningen träffades den
30 mars 1999, med förbehåll för godkännande i respektive parlament och
under förutsättning att EG-kommissionen godkände sammanslagningen.
Därefter fördes inte några mer förhandlingar. Avtalet var färdigt. - Riksda-
gen förelades i april 1999 avtalet i proposition 1998/99:99. Näringsutskottet
tog del av Näringsdepartementets akt i ärendet, och fick tillgång till den
norska propositionen i mitten av maj 1999. - Utgången av prövningen i
kommissionen var osäker, och risken att det hela inte skulle godkännas be-
dömdes som stor. I anslutning till detta fördes en brevväxling mellan den
svenska och den norska ägaren. Brevväxlingen gav bl.a. uttryck för att den
svenska ägaren inte var övertygad om att beslut om det nya bolagets framtida
strategi fattades i ett sådant tempo som krävdes för att det nya bolaget skulle
fungera tillfredsställande. Kommissionen godkände dock sammanslagningen
den 13 oktober 1999, och sammanslagningen påbörjades den 18 oktober.
Aktierna i de två bolagen överfördes till det nya bolaget med det tillfälliga
namnet Newtel Aktiebolag. Detta bolag ägdes av svenska och norska staten i
relationen 60-40 - allt enligt avtalet. - Efter ett styrelsemöte i det nya bola
get den 8 december blev han informerad om att beslut fattats i styrelsen om
förläggningen av huvudkontoren för affärsområdena. Det gällde bl.a. ett
beslut att förlägga kontoret för mobiltelefoni till Stockholm. En del av styrel
sen, de ledamöter som utsetts av den norska ägaren och de norska fackliga
organisationerna, hade motsatt sig beslutet, och i en protokollsanteckning
anfört att det inte stod i överensstämmelse med aktieägaravtalet. Näringsde-
partementet uppdrog då åt rådgivaren från Företagsjuridik Nord & Co att
analysera situationen. Slutsatsen blev att beslutet var fattat helt i överens-
stämmelse med den svenska aktiebolagslagen och avtalet mellan Sverige och
Norge. Det stod klart att den norska ägaren hade en annan syn på frågan. -
Efter detta styrelsemöte hade han några kontakter med sin norske kollega per
telefon. De kom överens om att försöka finna förutsättningar för att lösa den
uppkomna tvisten. De hade också två möten om detta, ett i Stockholm och ett
i Oslo. Vid dessa möten framgick det att den norska sidan inte önskade full-
följa avtalet om inte den svenska regeringen gick med på att huvudkontoret
för mobiltelefoni förlades till Norge. Detta var inte möjligt att acceptera.
Dels kunde han inte ta över bedömningen i sakfrågan från styrelsen, dels stod
ett sådant förfarande i strid med en av de viktigaste principerna i avtalet,
nämligen att bolaget skulle bedrivas på affärsmässiga grunder av en själv-
ständig styrelse. Om de både staterna hade desavouerat ledningen i detta läge
hade de tvingats att ta över hela ansvaret för den operativa skötseln och
skaffa ny styrelse och ledning, kort sagt att börja om från början. Bolagens
verksamhet hade blivit helt handlingsförlamad. Motsättningarna ledde också
till att de båda regeringarna kom överens om att avbryta samgåendet. De
båda ländernas statsministrar gav den 16 december ut ett pressmeddelande
med innebörden att man var överens om att samgåendet skulle avbrytas.
Förhandlingar om ett särskilt avtal om en avveckling av avtalet hade förts
mellan det svenska Näringsdepartementet och det norska Samferdselsdepar-
tementet. Upplösningen av samgåendet är snart klar. Denna förhandling har
varit enkel, och skett i största samförstånd. - Bestämmelserna i 4.3 b (i) om
vilka beslut som kräver särskild majoritet skall tolkas enligt ordalydelsen.
Bestämmelsen omfattar två huvudtyper av beslut, nämligen godkännande av
affärsplan och koncernbudget. Det var först efter styrelsemötet den 8 decem-
ber som han insåg att den norska sidan hade missuppfattat avtalet på denna
punkt.
Anställningsavtalet med Jan-Åke Kark
Den 14 oktober 1999 hölls det extra bolagsstämma i Telia AB. Stämman, vid
vilken staten som ägare företräddes av rättschefen i Näringsdepartementet
Per-Erik Lindberg, beslöt att bolaget skulle ingå ett anställningsavtal med
Jan-Åke Kark.
Av anställningsavtalet, (i bilaga A 5.2), framgår i fråga om anställningstid
och uppsägning bl.a. följande. Kark, som är född 1946, är anställd fr.o.m.
den 14 oktober 1999 t.o.m. den 6 januari 2004 - med möjlighet till förläng-
ning - som Chief Corporate Advisor i Telia AB. Han är därjämte skyldig att
åta sig styrelseuppdrag i bolag som från tid till annan ingår i samma koncern
som Telia, inklusive NewTel AB och Telenor AS, och koncernens intresse-
bolag utan särskild ersättning. Om förlängning sker gäller anställningen tills
vidare fr.o.m. den 7 januari 2004. Anställningen är inte uppsägningsbar från
bolagets sida. Från Karks sida är uppsägningstiden sex månader. Vid upp-
sägning från bolagets sida, eller om anställningen inte förlängs, erhåller Kark
ett pensionsgrundande belopp motsvarande fast månadslön som utbetalas
månadsvis intill dess han fyller 60 år. Ersättningen skall reduceras med be-
lopp som motsvarar inkomster från ny anställning eller förvärvsverksamhet.
Frågan om anställningsavtalet mellan Telia och Jan-Åke Kark behandlades i
en interpellationsdebatt tisdagen den 22 februari 2000 (prot. 1999/2000:70).
Riktlinjer
Regeringen beslutade den 5 december 1996 om riktlinjer rörande anställ-
ningsvillkor för personer i företagsledande och därmed jämförlig ställning i
statliga bolag, (i bilaga A 5.2). Av dessa riktlinjer framgår bl.a. följande.
Med arbetstagare i företagsledande och därmed jämförlig ställning avses
verkställande direktör, ställföreträdare för verkställande direktör och, i
större företag, direktionsmedlem och arbetstagare med självständig
ställning som chef för en större gren av företagets verksamhet. Löner och
övriga förmåner skall vara konkurrenskraftiga. Företagsledarna i statliga
bolag skall dock inte vara löneledande i jämförelse med motsvarande
privatägda bolag. Det ålig- ger bolagens styrelse att göra dessa
överväganden när ställning tas till den samlade ersättningsnivån inklusive
pensionsvillkor och övriga förmåner. Vid uppsägning från bolagets sida kan
en avgångsersättning utgå. Den får mot- svara högst 24 månadslöner (inkl.
uppsägningstid). Avgångsersättningen skall reduceras om ny inkomst erhålls
under 24-månadersperioden.
Promemoria från Regeringskansliet
I Näringsdepartementets promemoria, (bilaga A 5.2), anges det att Karks
anställning var avsedd att vara fr.o.m. den 14 oktober 1999 t.o.m. den 6
januari 2004 med en förpliktelse att utföra arbete åt bolaget under hela tids-
perioden. Om avtalet inte skulle komma att förlängas hade Kark möjlighet
till avgångsvederlag i enlighet med riktlinjerna. I promemorian anförs det att
den befattning som avtalet med Kark avsåg inte var en sådan befattning som
formellt omfattas av riktlinjerna. Vidare sägs att syftet med avtalet från rege
ringens sida var att Kark i egenskap av styrelseordförande i det sammanslag-
na bolaget skulle kunna ägna huvuddelen av sin tid åt bolagets verksamhet i
det uppbyggnadsskede som förestod.
Av promemorian framgår också att ett nytt avtal har träffats mellan Kark
och bolaget, vilket uppges stämma överens med riktlinjerna.
Utfrågningar
Utskottet har hållit utfrågningar med departementsrådet Dag Detter och
näringsminister Björn Rosengren om Telias anställning av Jan-Åke Kark
som Chief Corporate Advisor. Även Jan-Åke Kark har hörts om anställ-
ningsavtalet. Utskrifter där utfrågningarna återges i sin helhet finns i bila-
gorna B 5, 9 och 8.
Dag Detter uppgav vid utfrågningen bl.a. följande. Jan-Åke Kark hade fått
en särskild befattning som rådgivare till bolaget och den befattningen inrym-
des inte i den policy som riktlinjerna ger uttryck för. Jan-Åke Karks befatt-
ning var till sin huvuddel avsedd för att hjälpa till i bolagets verksamhet
under det uppbyggnadsskede som förestod. En viktig anledning till avtalets
utformning var att upprätta någon form av balans mellan den instiftade vd-
utnämningen och den nyutnämnde ordföranden.
Jan-Åke Kark uppgav bl.a. följande. Han fick frågan av Björn Rosengren
någon gång i slutet av september. Björn Rosengren behövde någon som kunde
ägna sig mer åt styrelsearbetet i bolaget, eftersom det skulle komma att
bli intensivt, inte minst inför en kommande börsintroduktion. Uppdraget som
styrelseordförande kunde längst gälla i tre år, dvs. han skulle avgå som
styrelseordförande när han var 57 år. Eftersom han skulle arbeta heltid med
detta skulle han som 57-åring gå ut på arbetsmarknaden och försöka skaffa
sig ett nytt jobb som verkställande direktör i något börsnoterat företag.
Det brukar man inte få efter det man är 55 - det är osannolikt - och
definitivt inte som 57-åring. Normalt pensioneras man vid 60 års ålder i
branschen. Givet- vis var det viktigt att se till att hans ställning som
styrelseordförande i Telia- Telenor inte kunde sägas upp av den
verkställande direktören i Telia-Tele- nor. Därför fick avtalet den
utformningen. Utformningen var ett krav från Jan-Åke Karks sida. Han och
Björn Rosengren gjorde upp att han skulle återgå till någon annan
anställningsform, om något skulle hända.
Björn Rosengren uppgav bl.a. följande. Jan-Åke Kark anställdes som chief
corporate adviser i bolaget, dvs. rådgivare, som tillägg till att han
skulle vara arbetande styrelseordförande i Telia och styrelseordförande i
det nya kon- cernmoderbolaget Newtel AB. Ledningsfrågorna var mycket
känsliga. För fusionen var det helt avgörande att bolagens olika
ledningsresurser kunde disponeras så att kontroll, balans och effektivitet
uppnåddes. Jan-Åke Kark ombads att ta en svårare roll för att nå balans i
ledningen - att bilda radarpar med den i internationella börssammanhang
helt oerfarne Tormod Herman- sen. Jan-Åke Kark var utomordentligt lämpad
för detta, dels hade han inter- nationell erfarenhet, dels kom han från ett
börsbolag. Han hade dessutom kunskap om Telia. Det var viktigt att i detta
läge kunna tillförsäkra Jan-Åke Kark fortsatt trygghet och att undvika att
Tormod Hermansen utnyttjade sin vd-roll till att säga upp hans anställning
som rådgivare. Avtalet var inte jäm- förbart med normala vd-förhållanden i
statliga bolag, utan det förelåg sär- skilda skäl att göra undantag från
riktlinjerna i detta fall. Efter avvecklingen av sammanslagningen har
Jan-Åke Kark återinträtt som verkställande direk- tör i Telia och hans
anställningsavtal stämmer överens med riktlinjerna.
Utskottets bedömning
Avtalet
Av utskottets granskning framgår bl.a. följande.
Sammanslagningen av Telia och Telenor företogs i tre steg: en avsiktsför-
klaring träffades i januari 1999, ett samgåendeavtal tecknades i mars 1999
och överenskommelsen om sammanslagningen fullbordades genom att ett
aktieägaravtal undertecknades i oktober 1999 sedan de båda ländernas par-
lament och EG-kommissionen godkänt sammanslagningen.
Avsiktsförklaringen innehöll bl.a. bestämmelser om lika inflytande för de
två huvudägarna, om lokalisering av huvudkontor och internationellt center
samt om börsnotering. Utarbetandet av principerna för den faktiska integra-
tionen av de två bolagen överlämnades till bolagen. Affärsmässiga principer
skulle vara vägledande för fusionsarbetet. Samgåendeavtalet angav att par-
terna var överens om att en sammanföring av verksamheterna i Telia och
Telenor innebar strategiska och affärsmässiga möjligheter att dra nytta av
möjliga synergier, att öka värdet på ägarnas aktieinnehav och att genom
sammanslagningen bilda en ledande europeisk teleoperatör. Ett förslag till
aktieägaravtal fanns som bilaga till samgåendeavtalet. Det skulle underteck-
nas när samtliga nödvändiga förutsättningar - godkännande av de två länder-
nas parlament och EG-kommissionen - var för handen.
I aktieägaravtalets inledande paragraf angavs att det var aktieägarnas av-
sikt att det nya bolaget genom sin styrelse och ledningsgrupp skulle ha det
oberoende som erfordras för driften av bolaget "på affärsmässiga grunder
som avspeglar en praxis av icke-ingripande från aktieägarnas sida". Avtalet
innehöll vidare bestämmelser som syftade till att åstadkomma balans och
likvärdighet mellan ägarna. Där fanns bestämmelser om rösträtt, om bolagets
högsta ledning och om särskilda omröstningsregler i styrelsen för vissa typer
av beslut. I aktieägaravtalet fanns också bestämmelser om lokaliseringen av
koncernens huvudkontor och ett internationellt center. Beträffande lokalise-
ringen av andra affärsområden och enheter angavs att dessa skulle förläggas
till Sverige och Norge.
I samband med undertecknandet av aktieägaravtalet gav Samferdselsde-
partementet ut ett pressmeddelande där det angavs att lokaliseringen av led-
ningen för respektive affärsområde skulle avgöras av styrelsen på affärsmäs-
siga grunder i enlighet med aktieägaravtalets särskilda omröstningsregel.
Under april 1999 föreslog de två ägarna i propositioner respektive parla-
ment att godkänna sammanslagningen. I såväl den svenska som den norska
propositionen fanns aktieägaravtalet intaget som en bilaga.
Beskrivningen av aktieägaravtalets bestämmelse om särskilda omröst-
ningsregler i styrelsen för vissa typer av beslut var inte överensstämmande
i de två propositionerna. I den svenska propositionen angavs att de beslut
som krävde särskilda regler var bl.a. den nya bolagskoncernens affärsplan
och dess koncernbudget, godkännande av större organisatoriska förändringar
samt tillsättande och entledigande av verkställande direktör och vice verk-
ställande direktörer, allt så länge det skedde i tiden före paritet. I den
norska propositionen angavs att den nya koncernens styrelse vid en senare
tidpunkt skulle besluta om lokaliseringen av ledningen för affärsområdena
och att detta skulle ske i enlighet med de särskilda omröstningsreglerna,
vilket förutom majoritet innebar att minst en styrelseledamot utsedd av
varje land skulle vara enig om beslutet.
Representanter för de två ägarna hade vid ett möte gått igenom respektive
proposition. Enligt Björn Rosengren och Dag Detter syftade genomgången
till att kontrollera att det som skrevs om Telia i den norska propositionen var
korrekt. Någon närmare bedömning av de motiv för sammanslagningen som
den norska regeringen anförde för Stortinget gjordes inte.
De två ländernas parlament, riksdagen respektive Stortinget godkände
sammanslagningen under juni 1999. Näringsutskottet tog under beredningen
del av Näringsdepartementets akt i ärendet och den norska propositionen.
Under hösten 1999 fördes det en brevväxling mellan ägarna. Enligt pro-
memorian från Regeringskansliet var brevväxlingen ett uttryck för att den
svenska ägaren inte var övertygad om att beslut om det nya bolagets strategi
fattades i ett sådant tempo som krävdes för att det nya bolaget skulle fungera
tillfredsställande. I brevväxlingen behandlades olika strategiska frågor avse-
ende verksamhet och affärspartner samt frågor om börsintroduktion och
kommersiell självständighet. Vidare behandlades frågor om huvudkontor,
organisation och lokalisering.
EG-kommissionen godkände sammanslagningen den 13 oktober 1999 och
aktieägaravtalet undertecknades den 19 oktober 1999 utan att några ändring-
ar hade gjorts i förhållande till det förslag som hade förelagts riksdagen.
Vid ett styrelsemöte i det nya bolaget den 8 december 1999 beslutade sty-
relsen med hjälp av ordförandens utslagsröst att förlägga huvudkontoret för
Mobil kommunikation i Stockholm/Kista och huvudkontoren för Nät och IP-
Carrier i Oslo samt huvudkontoren för övriga affärsområden i enlighet med
ett förslag från bolagets vd. Sex styrelsemedlemmar, fyra föreslagna av den
norska staten och två föreslagna av de norska fackliga organisationerna,
begärde med hänvisning till aktieägaravtalet punkt 4.3 b (i) att få fört till
protokollet att beslut om lokalisering av affärsområdenas huvudkontor skall
avgöras med enkel majoritet, men kräver att majoriteten innefattar minst en
ägarvald styrelsemedlem utpekad av den norska staten och en styrelsemed-
lem utpekad av den svenska staten.
Efter styrelsemötet stod det klart att man på svensk respektive norsk sida
hade olika syn på hur avtalet skulle tolkas. På norskt initiativ fördes
därefter diskussioner om att avbryta samgåendet. De båda ländernas
statsministrar meddelade i ett gemensamt pressmeddelande den 16 december
1999 att man var överens om att samgåendet skulle avbrytas.
Näringsdepartementet har under avtalsförhandlingarna med den norska rege-
ringen anlitat flera utomstående rådgivare med god företagsekonomisk och
affärsjuridisk kompetens. Någon anledning att anta att svenska intressen inte
beaktats på ett tillfredsställande sätt har inte framkommit.
Gunnar Nord har uppgett att frågan om affärsområdenas lokalisering aldrig
lyftes upp på bordet under avtalsförhandlingarna. Även Björn Rosengren har
uppgett att man från norsk sida inte deklarerade någon ståndpunkt angående
affärsområdenas lokalisering under förhandlingarna. Enligt Björn Rosengren
var parterna överens om att det var en fråga för styrelsen att avgöra på af-
färsmässiga grunder. Det kan därför inte ha funnits några skäl för Näringsde-
partementet att i detta skede misstänka att man på norsk sida gjorde en annan
tolkning av aktieägaravtalets bestämmelse om särskilda omröstningsregler
för vissa styrelsebeslut än vad man gjorde på svensk sida.
Den kontroll som från svensk sida gjordes av den norska propositionen var
inriktad på att det som skrevs om Telia i den norska propositionen var kor-
rekt. En noggrannare genomgång av den norska propositionen hade emeller-
tid visat att parterna tolkade aktieägaravtalet olika när det gällde vilka
beslut som skulle fattas i enlighet med den särskilda omröstningsregeln i
avtalet. Det är möjligt att Björn Rosengren då hade kunnat vidta åtgärder
för att överbrygga de meningsmotsättningar som fanns. Det skall dock
framhållas att aktieägaravtalet fanns som en bilaga även till den norska
propositionen.
Enligt utskottets mening har beredningen av den svenska propositionen om
sammanslagning av Telia och Telenor skett i enlighet med regeringsformens
föreskrifter. Att någon åtgärd inte vidtogs med anledning av det norska
pressmeddelandet förändrar inte bedömningen.
Brevväxlingen under hösten 1999 kan närmast ses som positionsbestäm-
ningar inför det fortsatta integrationsarbetet. Att det i sådana sammanhang
förs fram olika åsikter om hur aktieägaravtalets bestämmelser skall tolkas
och tillämpas är knappast ägnat att förvåna. Ingen av parterna synes ha vid-
tagit någon åtgärd med anledning av brevväxlingen. Från svenska utgångs-
punkter kan det ha funnits skäl att avstå från särskilda åtgärder i detta skede
av fusionsarbetet, om inte annat för att undvika att ge den norska ägaren
tolkningsföreträde när det gäller det redan färdigförhandlade avtalet.
Efter det att bolagets styrelse vid flera tillfällen bordlagt frågan om lokali-
sering av affärsområdenas huvudkontor, informerades ägarna om detta av
styrelsens ordförande. Enligt Jan-Åke Kark uttalade bägge ministrarna att
lokaliseringsfrågan skulle avgöras av styrelsen på affärsmässiga grunder.
Däremot tycks ingen av ministrarna ha gjort gällande att den särskilda om-
röstningsregeln i aktieägaravtalet skulle tillämpas när lokaliseringsfrågan
avgjordes. De styrelseledamöter som nominerats av den svenska ägaren hade
instruerats att styrelsearbetet skulle ske affärsmässigt och på kommersiella
grunder. Såväl Dag Detter som Jan-Åke Kark har uppgett att frågan om att
tillämpa den särskilda omröstningsregeln i aktieägaravtalet på beslutet om
lokalisering av affärsområdenas huvudkontor aktualiserades först sedan
beslutet var fattat genom en protokollsanteckning av de norska styrelseleda-
möterna. I detta läge fanns det givetvis inte några möjligheter för ägarna att
instruera styrelseledamöterna.
Beträffande de diskussioner som därefter fördes mellan Björn Rosengren
och Dag Jostein Fjærvoll har Björn Rosengren uppgett att den norska sidan
inte önskade fullfölja avtalet om inte den svenska regeringen gick med på att
huvudkontoret för mobiltelefoni förlades till Norge. Detta kunde Björn Ro-
sengren inte acceptera, eftersom han inte ville ta över bedömningen i sakfrå-
gan från styrelsen. Han ansåg dessutom att det skulle strida mot en av avta-
lets viktigaste principer, nämligen att bolaget skulle skötas på affärsmässiga
grunder av en självständig styrelse.
Utskottet vill framhålla vikten av att på alla sätt försöka förvissa sig om att
man är helt överens med den andra avtalsparten om avtalsinnehållet innan en
affär av detta slag genomförs. Enligt utskottets mening ger dock vad som
framkommit om näringsminister Björn Rosengrens hantering av Telia-Tele-
nor-affären inte underlag för att rikta kritik mot honom.
Anställningsavtalet med Jan-Åke Kark
Utskottet konstaterar att det anställningsavtal som Telia träffade med Jan-
Åke Kark inför sammanslagningen av Telia och Telenor inte stämmer över-
ens med gällande riktlinjer rörande anställningsvillkor för personer i före-
tagsledande ställning i statliga bolag. Med hänsyn till den mycket speciella
situation som sammanslagningen utgjorde - där balansen mellan den norska
vd:n och den svenska styrelseordföranden var av avgörande betydelse - finns
det dock inte skäl att rikta någon kritik mot näringsminister Björn Rosengren
med anledning av avtalet. Det bör också framhållas att Jan-Åke Kark numera
har återinträtt som verkställande direktör i Telia och att hans nuvarande
anställningsavtal stämmer överens med riktlinjerna.
6 En fråga om export av krigsmateriel till Indien
Ärendet
Enligt en granskningsanmälan, bilaga A 6.1, bör utskottet undersöka dels om
regeringen mellan 1990 och 1998 från Indien mottagit information enligt de
informationskrav som ställts i det ursprungliga samarbetsavtalet mellan
Bofors och Indien avseende Indiens erfarenheter av haubits 77 B, dels om
den svenska regeringen under samma period förmedlat indiska erfarenheter
till svenska myndigheter.
Anmälan bygger på en debattartikel av Henrik Westander, Svenska Freds,
i Dagens Nyheter den 14 juli 1999. I artikeln hävdas att den indiska rege-
ringen brutit mot ett avtal mellan Indien och Sverige från 1986 som garante-
rade Indien leveranser av haubitsar eller delar till dessa. Den indiska mot-
prestationen var att Sverige skulle få del av indiska erfarenheter av hur va-
pensystemet fungerade. Enligt en anställd vid Bofors hade indierna valt att
inte uppfylla sin del av avtalet. Dessa uppgifter har enligt anmälan demente-
rats av såväl tillverkningssidan som regeringen. Anmälaren vill att KU skall
granska om handelsminister Leif Pagrotsky lämnat korrekt information när
de aktuella uppgifterna dementerats.
Allmän bakgrund
I november 1975 fick den svenska ambassaden i New Delhi kännedom om att AB
Bofors 155 mm haubits kunde vara av intresse för Indien. Detta rap-
porterades i en skrivelse till UD. Bofors produktion diskuterades vid olika
sammanträffanden från början av 1980-talet mellan företrädare för de svens-
ka och indiska regeringarna. Vid flera tillfällen togs haubitsaffären upp,
bl.a. av statsminister Olof Palme i brevväxling och vid sammanträffande i
USA hösten 1985 och i Indien i januari 1986 med Indiens premiärminister
Rajiv Gandhi.
AB Bofors tecknade i konkurrens med utländska företag ett kontrakt med
det indiska försvarsministeriet om leverans av 410 pjäser med tillhörande
fordon, ammunition och annan materiel. Det avtalades också om licensoptio-
ner för tillverkning av ett stort antal haubitsar. Vidare upprättades ett samar
betsavtal mellan AB Bofors och Indiens premiärminister. Under slutskedet
av förhandlingarna mellan Bofors och den indiska staten behandlade företrä-
dare för de båda ländernas regeringar vissa mellanstatliga frågor, vilket ledde
fram till en överenskommelse i mars 1986. Vidare ansökte Bofors om stats-
stödd exportkredit och exportkreditgaranti. Den 26 juni 1986 gav regeringen
Bofors tillstånd att exportera 410 fälthaubitsar (FH 77 B) till Indien till ett
värde av 8,4 miljarder kronor.
Regeringen godkände den 20 mars 1986 ett samarbetsavtal mellan AB Bo-
fors och Indiens president. Avtalet som undertecknades den 24 mars avser
överföring av kunskap och produktion samt utbyte av information och erfa-
renheter på en rad områden. Det gäller bl.a. fortsatt utveckling och förbätt-
ring av haubitssystemet samt erfarenheter beträffande såväl användning,
underhåll och tillförlitlighet som produktion och produktionsmetoder. AB
Bofors skall enligt avtalet årligen rapportera till Krigsmaterielinspektionen
(KMI) om samarbetet samt hur det påverkar företagets egen utveckling och
tillverkning av haubitssystemet.
Den 20 mars 1986 beslöt regeringen vidare ett memorandum of understan-
ding (MoU) mellan de svenska och indiska regeringarna i huvudsaklig över-
ensstämmelse med ett föreliggande förslag som skulle undertecknas. Detta
skedde den 24 mars 1986 i New Delhi. I överenskommelsen hänvisas till
samarbetsavtalet. Det framhålls att samarbetsavtalet och tillhörande kontrakt
med den indiska regeringen och Bofors om utveckling, leveranser för och
produktion i Indien av haubitssystemet är av största vikt för den svenska
regeringen eftersom utvecklingen och produktionen av fälthaubitssystemet är
av stor betydelse för det svenska försvaret. Det konstateras att det är viktigt
att garantera fortlöpande leveranser m.m. inom ramen för totalprogrammet.
I MoU:n bekräftas att de villkorliga hindren för export av krigsmateriel
och överföring av teknologi som anges i propositionerna om reglerna för
krigsmaterielexport inte är tillämpliga på ett sådant samarbetsavtal. Det
bekräftas att varken något internationellt avtal eller internationell rätt
medför eller kommer att medföra restriktioner för Sverige som är av
betydelse för syftet och varaktigheten av totalprogrammet. Om ett beslut av
FN:s säker- hetsråd som är tillämpligt i fråga om programmet skulle fattas,
kommer Sverige att vara bundet av det. Sverige utfäster sig att ge
erforderliga export- tillstånd under förutsättning att det ovillkorliga
hindret för export inte före- ligger. (Källa: bet. KU 1987/88:40 s. 27 f.)
Frågan om Bofors utnyttjat mellanhänder och betalat ut mutor till dessa
ventilerades från tid till annan redan under den tid förhandlingarna om
affä- ren fördes. I ett brev till den indiske statssekreteraren i
försvarsdepartemen- tet försäkrade Bofors att man inte hade någon särskild
representant/agent anställd i Indien i syfte att vinna kontraktet. I brevet
tillades att Bofors hade utnyttjat ett indiskt företag "for administrative
services".
Regeringen uppdrog den 29 april 1987 till RRV att göra en revisionell
granskning av en rapport som Bofors lämnat till den indiska ambassaden i
vilken den tidigare lämnade uppgiften om att Bofors inte använt sig av mel-
lanhänder upprepats. Av RRV:s rapport framgick bl.a. att det inte fanns
några avtal om provisioner, att lokala kontakter utnyttjats men att dessa
avvecklats innan förhandlingarna slutförts och att dessa "avvecklingskost-
nader" uppgått till 170-250 miljoner kronor samt att slutbetalningarna sked-
de under 1986.
År 1989 förlorade kongresspartiet parlamentsvalet, som till stor del präg-
lats av korruptionsfrågan. En konsekvens av valutgången var att premiärmi-
nister Rajiv Gandhi fick avgå. Den nye premiärministern V.P. Singh deklare-
rade i december 1989 att Indien skulle bojkotta Bofors med anledning av
Bofors vägran att berätta vilka som tagit emot de 326 miljoner kronor som
Bofors medgett att man betalt ut till olika mellanhänder. Ett formellt beslut
om embargo mot Bofors och dess produkter fattades därefter. Enligt uppgift i
Dagens Nyheter den 28 augusti 1997 pågick hemliga samtal mellan Bofors
och den indiska regeringen med syftet att undanröja det vapenembargo som
infördes 1990. Uppgiften bekräftades i en intervju av Bofors informations-
chef Anders Florenius. Ett villkor från den indiska regeringen för hävandet
av embargot var Bofors medverkan till att klarlägga de föregivna mutaffärer-
na. (Källa: bet. 1997/98:KU25.)
Enligt Dagens Nyheter den 5 november 1999 har en indisk domstol utfär-
dat en häktningsorder för Bofors förre vd Martin Ardbo och ytterligare fyra
personer för mutbrott. Enligt åtalet var det Ardbo som erbjöd mutor. Den
federala indiska polisen har därför begärt Ardbo utlämnad.
Enligt tidningen PAX, organ för Svenska Freds, nr 4/99 var den indiska
regeringen beredd att häva bojkotten mot Bofors. Enligt tidningen skulle
detta ha samband med striderna mellan indiska styrkor och islamistiska och
reguljära pakistanska styrkor i det omstridda området Kashmir, där de
svensktillverkade fälthaubitsarna använts flitigt sedan början av maj 1999.
Den indiska armén hade därför ett behov av ammunition och reservdelar till
dessa vapen.
Kansliets underhandskontakter med UD har gett vid handen att det till
följd av den långvariga bojkotten funnits ett uppdämt, allmänt behov av såväl
reservdelar som ammunition, bl.a. därför att ammunition har en tydlig ka-
raktär av färskvara. Den indiska regeringen torde ha tagit hänsyn till dessa
förhållanden då den, i månadsskiftet juni-juli 1999, hävde bojkotten. Någon
officiell bekräftelse på att bojkotten hävts har inte givits. Celsius (f.d. Bo-
fors) har dock rapporterat till UD att företaget har kontakter med Indien.
Kommentarer och debatt i Sverige
Den 19 maj 1998 besvarade statsrådet Leif Pagrotsky en skriftlig fråga av
Eva Goës (mp) (fråga 1997/98:737) om han som en konsekvens av Indiens
sprängning av kärnvapen avsåg att agera för att all vapenexport till Indien
skulle avbrytas. I svaret uppgav Pagrotsky att det förekommer ett visst mått
av följdleveranser till Indien men att han höll det för uteslutet att ny vapen-
export till Indien skulle beviljas. Om FN eller EU skulle fatta beslut om
bindande sanktioner, skulle varje form av export av krigsmateriel avbrytas.
Den 16 juni 1999 frågade Birger Schlaug (mp) statsminister Göran Persson
i riksdagen med anledning av att striderna mellan Indien och Pakistan trap-
pats upp om regeringen avsåg att kräva ett vapenembargo mot Indien i EU
och om den avsåg att tillåta export från Sverige av vapen till Indien. Statsmi-
nistern svarade att senast regeringen tog upp frågan om embargo i EU fick
Sverige inget stöd från något annat medlemsland. Statsministern menade att
FN borde stödja ett sådant embargo och att Sverige hade all anledning att
önska detta.
Med anledning av Henrik Westanders artikel krävde enligt Dagens Nyhe-
ter den 15 juli 1999 Miljöpartiets representant i Exportkontrollrådet, Lars
Ångström, tidigare ordförande i Svenska Freds, att Exportkontrollrådet
skulle granska Bofors export av reservdelar och ammunition till Indiens
krigföring i Kashmir. "Påstår regeringen att Svenska Freds har fel så bör den
kunna visa upp dokumentationen för oss i Exportkontrollrådet. Men jag tror
inte att regeringen är till fullo informerad", sade Ångström till DN.
Lotta Fogde, politiskt sakkunnig hos statsrådet Leif Pagrotsky, kommente-
rade också de uppgifter som lämnats i Henrik Westanders artikel i DN dagen
före om att Indien brutit det särskilda avtalet om skyldigheten för Indien att
lämna information till Bofors om hur vapensystemet fungerade. Enligt Fogde
var de uppgifter som lämnats av Westanders källa i Bofors felaktiga.
"Indiena har uppfyllt sin del av avtalet. Däremot kan jag inte säga i vilken
form, när eller hur ofta", sade Fogde till DN. Fogde ansåg att det var bra att
Miljöpartiet fört upp frågan i Exportkontrollrådet, där regeringen enligt Fog-
de kan lägga alla kort på bordet.
Samma dag kommenterade Celsiuskoncernens informationschefen Kjell
Göthe i DN Westanders uppgifter. Enligt Göthe har Indien inte brutit avtalet
med Bofors. Uppgiften om att Bofors inte fått den avtalade informationen
under åren 1990 till 1998 är felaktig. "Vi har hela tiden haft en löpande dia-
log med indierna och deras erfarenheter av vapnen har kommit både oss och
den svenska armén till del", sade Göthe.
Exportkontrollrådet behandlade enligt TT vid sitt sammanträde den 24 au-
gusti 1999 frågan om Bofors (Celsius) export till Indien. Till TT sade Ång-
ström den 25 augusti att sekretessen hindrade honom att diskutera vad som
beslutats men medgav att han var besviken, eftersom han inte fick gehör för
sitt krav att exporten borde stoppas även om det skulle innebära att Sverige
också bröt det aktuella avtalet. Göran Lennmarker (m), ledamot i Export-
kontrollrådet, sade till TT att rådet varken kan avstyrka eller tillstyrka fort
satta Boforsaffärer med Indien. Sådana beslut måste fattas av regeringen i
enlighet med det ingångna avtalet. Sådana leveranser diskuterades vid det
aktuella tillfället mellan Bofors och Indien, sade Lennmarker.
Lars Ångström (mp) skrev i en debattartikel i Dagens Nyheter den 14 sep-
tember 1999 att det vid Exportkontrollrådets möte i augusti inte hade pre-
senterats ett enda nytt dokument som motbevisade Svenska Freds påstående
att Indien brutit det nämnda avtalet. Det enda rådet fick ta del av var det
hemligstämplade avtalet mellan Sverige och Indien från mars 1986. Ång-
ström drar två slutsatser av detta. Antingen präglas Regeringskansliet av
inkompetens eller finns det inga rapporter att visa upp, i vilket fall
regeringen ljuger på grund av att den vill att Bofors skall kunna fortsätta
att sälja krigs- materiel till Indien.
Skrivelse till Regeringskansliet
I syfte att få en exakt bild av innehållet i det här aktuella avtalet och
villkoren som är knutna till detta i de delar som berör regeringen har
utskottet genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på frågor
om vilken roll och vilka uppgifter regeringen har enligt avtalet. Följande
frågor ställdes:
1. Vilken roll och vilka uppgifter har regeringen enligt det samarbetsavtal
mellan AB Bofors och Indiens president som regeringen godkände den 20
mars 1986?
2. Har såvitt regeringen känner till information av det slag som anges i sam-
arbetsavtalet inkommit till Bofors under perioden 1990-98? Vid vilka till-
fällen har det skett? Vilken karaktär har denna information?
3. Om svaret på föregående fråga är ja:
a) Har också regeringen fått kännedom om innehållet i denna information?
På vilket sätt?
b) Har regeringen eller myndighet som lyder under regeringen vidarefört
denna information till svensk militär myndighet? På vilket sätt har det skett?
Promemoria från Regeringskansliet
Svaren på frågorna har lämnats i en promemoria upprättad inom Utrikesde-
partementet och daterad 2000-01-24. Promemorian är belagd med sekretess
jämlikt 2 kap. 1 § (utrikessekretess) och 8 kap. 6 § (företagsintresse) sekre-
tesslagen. Statsrådsberedningen har efter diskussion med utskottets kansli
samtyckt till att utskottet återger delar av ett bakgrundsavsnitt i promemori-
an. Av denna framgår bl.a. att det inte föreligger någon grund för hävande av
det Memorandum of Understanding (MoU) som träffats mellan den svenska
och den indiska regeringen. Med anledning av en debattartikel i Dagens
Nyheter den 14 juli 1999 av Henrik Westander har en uttömmande redovis-
ning av alla relevanta omständigheter skett i Exportkontrollrådet (EKR).
Utskottets bedömning
De frågor som utskottet enligt anmälan bör besvara är dels om regeringen
under tiden 1990-98 från Indien mottagit information enligt de krav som
ställs i samarbetsavtalet mellan Bofors och Indien avseende de indiska erfa-
renheterna av haubits 77 B, dels om den svenska regeringen under samma tid
förmedlat indiska erfarenheter till svenska myndigheter.
Utskottet konstaterar att det på grund av att Utrikesdepartementets svar på
utskottets frågor i huvudsak belagts med sekretess inte är möjligt för utskot-
tet att i detalj öppet besvara frågorna som ställts i anmälan. De kan endast i
mycket begränsad omfattning besvaras indirekt med hänvisning till främst
två uppgifter som lämnats från regeringen. Den ena uppgiften, som lämnats
av Lotta Fogde, politiskt sakkunnig hos statsrådet Leif Pagrotsky, är att de
uppgifter som lämnats av Henrik Westanders källa i Bofors om att Indien
brutit det särskilda avtalet om skyldigheten för Indien att lämna information
till Bofors var felaktiga. Denna uppgift har lämnats i en intervju i Dagens
Nyheter. Den andra uppgiften är att det enligt UD:s promemoria inte finns
någon grund för hävande av det MoU som träffats mellan den svenska och
den indiska regeringen. Enligt vad som redovisats i ett tidigare KU-
betänkande (KU 1987/88:40) hänvisar den här aktuella MoU:n till samar-
betsavtalet, i vilket bl.a. överenskommelsen om utbyte av information och
erfarenheter regleras.
Utskottet anser att den information som regeringen lämnat i den sekretess-
belagda UD-promemorian på ett nöjaktigt sätt givit svar på de frågor utskot-
tet ställt. På basis av denna information och den information som inhämtats
från öppna källor finner utskottet att det saknas grund för konstitutionell
kritik av regeringen vad gäller hanteringen av de här aktuella frågorna.
7 Vissa uttalanden av statsråd
Utgångspunkter
Gällande ordning
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Med undantag av
vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten avgörs rege-
ringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regerings-
sammanträde. Innebörden av detta är att beslutsfattandet i regeringen är
kollektivt, vilket i sin tur innebär att regeringsformen i princip tar avstånd
från ministerstyre, dvs. rätten för en departementschef att även statsrättsligt
sett avgöra ärendena. Enligt Grundlagberedningen är det bäst förenligt med
vårt system med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för för-
valtningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15
s. 79 f.).
Statliga myndigheter lyder, enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsfor-
men, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan
lag lyder under riksdagen. Detta innebär att myndigheterna i princip är
skyl- diga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för
enskilda fall som regeringen beslutar (prop. 1973:90 s. 397). Vidare
innebär det att ett enskilt statsråd inte har någon befälsrätt över
myndigheterna.
Regeringens rätt att meddela direktiv till förvaltningsmyndigheterna är
emellertid begränsad med hänsyn till dels bestämmelsen om den offentliga
maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen), dels bestämmelsen om
förvaltningsmyndigheternas självständighet i den rättstillämpande verksam-
heten (11 kap. 7 § regeringsformen). Enligt sistnämnda bestämmelse gäller
att ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får
bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som
rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör till-
lämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att
meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäker-
het (prop. 1973:90 s. 397).
Tidigare granskning av frågor om uttalanden av statsråd
Konstitutionsutskottet granskade vid 1991/92 års riksmöte vissa uttalanden
av statsråd. Utskottet behandlade de då aktuella uttalanden från principiella
utgångspunkter och anförde bl.a. följande (bet. 1991/92:KU30 s. 45).
Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra
uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställ-
ning i förening med det förhållandet att regeringsformen som nyss sagts
uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till
regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör
myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således
först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egen-
skap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas
in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot
bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte
tillmätas avgörande betydelse.
Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste
självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om
denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndig-
hetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reg-
lerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitu-
tionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet
ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelser-
na i fråga, särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som
bunden av uttalandet.
Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt
framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot en-
skild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kun-
na uppfattas som direktiv. I princip ändras - som tidigare sagts - inte denna
bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds an-
svarsområde.
Vid 1998/99 års riksmöte hade utskottet inte någon annan uppfattning i fråga
om uttalanden av statsråd (bet. 1998/99:KU25 s. 114).
7.1 Finansminister Bosse Ringholms uttalande om
räntepolitiken
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A 7.1.1, har begärts att ut-
skottet skall granska hur ett uttalande av finansminister Bosse Ringholm i
Finanstidningen den 28 januari 2000 förhåller sig till bestämmelserna i 9
kap. 12 § regeringsformen och 41 a § lagen (1988:1385) om Sveriges riks-
bank.
Uttalandet
Enligt den åsyftade artikeln i Finanstidningen har Ringholm sagt: "Jag utgår
från att Riksbanken inte höjer räntan så att det försvårar en minskning av
arbetslösheten."
Finanstidningen påpekar att regeringen har satt som mål att pressa ned ar-
betslösheten från 5 till 4 % innan året är slut samt att en snar och stor
ränte- höjning från Riksbanken riskerar att "dra undan mattan" för
regeringens mål. I artikeln nämns att riksbankschefen Urban Bäckström
"flaggat" för att en räntehöjning var att vänta och att detta scenario
oroar Ringholm. Ringholm säger vidare enligt artikeln: "Jag tycker det är
viktigt att Riksbanken väger in det så att det inte stoppar upp en positiv
konjunkturutveckling."
I anmälan nämnda lagrum
9 kap. 12 § regeringsformen
Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riks-
banken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur
Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitik.
Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken leds
av en direktion, som utses av fullmäktige.
Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen skall be-
viljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är
han därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av
direktio- nen från hans anställning endast om han inte längre uppfyller de
krav som ställs för att han skall kunna utföra sina uppgifter eller om han
gjort sig skyl- dig till allvarlig försummelse.
Bestämmelser om val av fullmäktige och om Riksbankens ledning och
verksamhet meddelas i lag.
3 kap. 2 § - tidigare 41 a § - lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
Ledamöter av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de
fullgör penningpolitiska uppgifter.
Riksbankens ställning
Den ovan återgivna paragrafen i regeringsformen fick sin lydelse genom lag
1998:1402 och paragrafen i riksbankslagen genom lag 1998:1413 (prop.
1997/98:40, bet. 1997/98:KU15 och 1998/99:KU2, rskr. 1997/98:147 och
1998/99:6). Ändringarna ingick i den förändring av Riksbankens ställning
som genomfördes med verkan från den 1 januari 1999.
I riksbankslagen erinras om att Riksbanken enligt regeringsformen har an-
svaret för penningpolitiken. Vidare föreskrivs att målet för Riksbankens
verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde och att banken
också skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
EG-fördraget och ECBS-stadgan innehåller följande krav på central-
bankslagstiftningen.
- Förbud för centralbanken och medlemmar i dess beslutande organ att
begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner eller ge-
menskapsorgan, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat
organ samt åtaganden från gemenskapsinstitutionerna, gemenskaps-
organen och medlemsstaternas regeringar att respektera denna princip
och att inte söka påverka medlemmarna av ECB:s eller de nationella
centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter.
-
- Krav på kriterier för avsättande av centralbankschefen.
-
I propositionen till de nämnda ändringarna i regeringsformen och riks-
bankslagen erinras om att Sveriges medlemskap i EU medfört att Sverige
åtagit sig att stärka Riksbankens självständighet. Vidare erinras om att pen-
ningpolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Penningpolitikens
styrmedel baseras på att Riksbanken kan kontrollera likviditeten i banksy-
stemet och därigenom ha möjlighet att fastställa de räntevillkor till vilka
bankerna kan placera eller låna likvider över natt i Riksbanken, dvs. den s.k
räntekorridoren. Det medel som Riksbanken löpande använder för att bedriva
penningpolitiken är en styrränta, reporäntan, som är räntan på likviditet med
en veckas löptid och som fastställs en gång per vecka.
Målet för penningpolitiken anges i propositionen vara att upprätthålla ett
fast penningvärde. Som myndighet under riksdagen bör Riksbanken enligt
propositionen därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen
för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och
hög sysselsättning.
Såväl för ledamöter av fullmäktige som ledamöter av direktionen före-
skrivs att vissa anställningar och uppdrag är oförenliga med ledamotskapet.
Den som är ledamot i direktionen får inte vara ledamot av riksdagen, stats-
råd, anställd i Regeringskansliet eller anställd centralt av ett politiskt
parti, vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat
företag som står under Finansinspektionens tillsyn eller inneha annan
anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig att vara
direktionsleda- mot.
Den tidigare bestämmelsen i riksbankslagen som föreskrev att, innan
Riksbanken fattade beslut av större penningpolitisk vikt, samråd skulle ske
med det statsråd som regeringen bestämde ändrades samtidigt med de tidiga-
re nämnda ändringarna. Nu föreskrivs att Riksbanken inför alla viktiga pen-
ningpolitiska beslut skall informera det statsråd som regeringen bestämmer.
Om det s.k. instruktionsförbudet i 3 kap. 2 § riksbankslagen framhölls i
förarbetena (prop. 1997/98:40 s. 75 f.) att i den gällande lagstiftningen om
Riksbanken saknades ett sådant uttryckligt instruktionsförbud. Det ansågs i
och för sig kunna diskuteras om ett uttryckligt förbud i lag var nödvändigt.
Samtidigt kunde konstateras att det enligt uttalanden i förarbeten till den
gällande lagstiftningen syntes vara möjligt att påverka Riksbankens kredit-
och penningpolitik (prop. 1973:90 s. 354). För tydlighets skull bedömdes att
ett uttryckligt instruktionsförbud borde införas. Det påpekades också att de
formella möjligheterna för regeringen att påverka Riksbanken var begränsa-
de, eftersom Riksbanken var en myndighet under riksdagen.
Vidare anfördes följande i propositionen.
Vad omfattar instruktionsförbudet?
Det kan på goda grunder antas att EG-fördragets bestämmelse om instruk-
tionsförbud inte skall tolkas så att det exkluderar en dialog om den ekono-
miska politiken mellan regeringen, riksdagen och Riksbanken eller mellan
Riksbanken och andra externa organ eller personer. Istället syftar bestäm-
melsen till att ge de penningpolitiska beslutsfattarna en sådan integritet
att de självständigt och utan påtryckningar utifrån kan fatta
penningpolitiska beslut.
Instruktionsförbudet omfattar alla penningpolitiska beslut. Det omfattar
naturligtvis beslut om styrränteförändringar men också preciseringar av det i
lag angivna målet för penningpolitiken och det val av penningpolitisk strate-
gi som skall ske inom ramen för regeringens beslut om växelkursregim. Det
senare avser exempelvis valet mellan direkt inflationsmål eller intermediärt
mål (exempelvis penningmängdsstyrning) för penningpolitiken. Även Riks-
bankens beslutanderätt om centralkurser och bandbredd har stor betydelse för
Riksbankens möjlighet att uppfylla prisstabilitetsmålet och därmed för pen-
ningpolitiken. Dessa beslut omfattas således också av instruktionsförbudet.
- - -
Hur bör instruktionsförbudet regleras?
Instruktionsförbudet omfattar som nämnts ovan ett stort antal uppgifter som
fullgörs av Riksbanken, eller närmare bestämt direktionen. Riksbanken är en
myndighet under riksdagen och dess uppgifter framgår av lag. Om riksdagen
vill förändra Riksbankens uppgifter krävs det således lagform.
Genom att det krävs lagform ges ECB möjlighet att framföra sina syn-
punkter på om ett lagförslag kan innebära otillåtna instruktioner. Detta har
sin grund i att det åligger varje medlemsstat enligt artikel 105.4 i EG-
fördraget att inhämta ECB:s synpunkter på förslag till rättsregler inom ECB:s
behörighetsområde.
I 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen har domstolarna och förvaltnings-
myndigheterna tillförsäkrats ett skydd mot instruktioner från riksdagen och
myndigheter, däribland regeringen, när det gäller rättstillämpning respektive
myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. Bestämmelserna
påminner om vad fördraget föreskriver beträffande instruktionsförbudet för
de nationella centralbankerna och syftar till att garantera oberoende i
rättstillämpningen. Ett liknande oberoende skall tillförsäkras Riksbanken i
fråga om Riksbankens utövande av penningpolitiken. En uttrycklig bestäm-
melse som syftar till att garantera Riksbanken oberoende bör därför på sam-
ma sätt införas i regeringsformen.
- - -
EG-fördragets instruktionsförbud riktar sig dock inte enbart till den som
lämnar instruktioner utan innebär också att medlemmar av Riksbankens
beslutande organ ifråga om penningpolitiken, enligt förslag direktionen, inte
får begära eller ta emot instruktioner. För det fall en instruktion når en leda
mot i direktionen i Riksbanken syftar denna bestämmelse till att hindra att
denne följer instruktionen. Bestämmelsen skall också hindra ledamöterna
från att aktivt söka instruktioner. Denna del av instruktionsförbudet, som inte
reglerar den inbördes maktfördelningen mellan myndigheter, bör placeras i
riksbankslagen där övriga bestämmelser om direktionen och dess arbetsupp-
gifter finns samlade. Om en ledamot av direktionen bryter mot instruktions-
förbudet bör det bedömas som en sådan allvarlig försummelse som utgör
grund för avsättning.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har inhämtat en promemoria i ärendet från Regeringskansliet, bila-
ga A 7.1.2. I promemorian anges under rubriken Slutsatser bl.a. att finansmi-
nisterns avsikt inte varit att bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor
som rör penningpolitik utan att han gjort ett inlägg i den ekonomisk-politiska
debatten baserat på regeringens ekonomiska bedömning.
Utfrågning
Bosse Ringholm har vid utfrågning inför utskottet den 28 mars 2000, bilaga
B 3, bekräftat uttalandet: "Jag utgår från att Riksbanken inte höjer räntan så
att det försvårar en minskning av arbetslösheten." Han sade vidare att han
anser det vara ett rätt självklart konstaterande. Det var enligt Ringholm ett
inlägg i den allmänna debatten och han tycker som ytterst ansvarig för den
ekonomiska politiken att det är viktigt att väga in sysselsättningsaspekterna.
Någon instruktion var det inte fråga om.
Utskottets bedömning
Liksom vid tidigare granskningar som rört uttalanden av statsråd konstaterar
utskottet som en utgångspunkt att statsråden i likhet med andra medborgare
har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock ansett att
vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktoritativa uttalanden av
statsråd i enskilda fall skapa en risk för att den självständighet som enligt
regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter
äventyras. Regeringsformen innehåller numera en särskild bestämmelse som
skall tillförsäkra Riksbanken ett liknande oberoende i fråga om bankens
utövande av penningpolitiken. Detta ger anledning för statsråd att ta särskilda
hänsyn även i fråga om uttalanden som berör detta ämne
Ärendet föranleder inte något ytterligare uttalande.
7.2 Statsminister Göran Perssons uttalande om
Barsebäcksmålet
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A 7.2.1, har begärts att
ut- skottet skall granska om ett uttalande av statsminister Göran Persson
är för- enligt med grundlagens krav att ingen myndighet får bestämma hur
domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall
tillämpa rätts- regel i särskilt fall (11 kap. 2 § regeringsformen).
Anmälaren anför att stats- ministerns uttalande kan ses som ett sätt att
försöka påverka Regeringsrättens pågående prövning. Vad som åsyftas är
målet om rättsprövning avseende regeringens beslut angående upphörande av
rätten att driva kärnkraftsreak- torn Barsebäck 1. Anmälaren berör reglerna
om skyldighet att inhämta för- handsbesked från EG-domstolen och den
tidsutdräkt som en begäran om ett sådant besked skulle kunna föra med sig.
Han anför vidare att regeringen med hänsyn till sina tidigare
energiuppgörelser sannolikt hade ett intresse av ett snabbt
ställningstagande i enbart svensk domstol.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 5 februari 1998 med stöd av lagen (1997:1320) om
kärnkraftens avveckling att rätten enligt regeringens beslut den 6 februari
1970 och den 17 oktober 1985 att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1 för
att utvinna kärnenergi skulle upphöra att gälla vid utgången av juni 1998.
Beslutet innehöll vissa ytterligare moment, som inte återges här.
I enlighet med lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbe-
slut ansökte Barsebäck Kraft AB (BKAB), Sydkraft AB och PreussenElektra
Aktiengesellschaft om rättsprövning av regeringens beslut. De två senare
bolagen begärde i andra hand resning i regeringens ärende. Sökandena yrka-
de att regeringens beslut skulle upphävas. Regeringen bestred bifall till dessa
yrkanden.
För det fall att Regeringsrätten skulle finna rättsläget oklart när det gäller
EG-rättsliga frågor som aktualiserades i ansökningarna yrkade sökandena att
Regeringsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen.
Regeringen bestred bifall till dessa yrkanden.
I sin ansökan om rättsprövning yrkade BKAB att Regeringsrätten enligt
4 § lagen om rättsprövning skulle bestämma att regeringens beslut tills vidare
inte skulle gälla. Den 27 april 1998 höll Regeringsrätten muntlig förhandling
för behandling av detta yrkande. Genom beslut den 14 maj samma år förord-
nade Regeringsrätten att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla. Den
8-10 september 1998 hölls ytterligare en muntlig förhandling.
Regeringsrättens dom meddelades den 16 juni 1999. Domen innebar att
regeringens beslut skulle stå fast, dock att rätten att driva
kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1 inte skulle upphöra förrän vid utgången av
november 1999. Regeringsrätten ansåg att det inte behövdes något
förhandsbesked från EG- domstolen.
Statsministerns uttalande
Anmälningen avser ett uttalande av statsministern i Dagens eko den 23 maj
1999. I uttalandet anförde statsministern på tal om Regeringsrättens
pågåen- de prövning bl.a. att "frågan förs ju inte till Europadomstolen
utan avgörs i Sverige". På intervjuarens följande fråga varför frågan inte
avgjordes i Euro- padomstolen svarade statsministern vidare att "det vet
inte jag det var inte regeringen som avgör den saken utan det gör dom
rättsliga instanserna". Intervjuaren: "Hur betraktar Du det, vilka
möjligheter ger det?" Statsminis- tern: "Ja, det blir ju i alla fall en
snabbare hantering." En utskrift av radioin- slaget återfinns i bilaga A
7.2.2.
Utskottets bedömning
Som utskottet tidigare har anfört är en utgångspunkt att statsråd i likhet med
andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet
har dock ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktorita-
tiva uttalanden av statsråd i enskilda fall skapa en risk för att den självstän
dighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvalt-
ningsmyndigheter äventyras.
Vad som förekommit i det fall som nu är aktuellt ger inte anledning till nå-
got uttalande av konstitutionsutskottet.
7.3 Statsrådet Ingegerd Wärnerssons uttalande om Färnebo
folkhögskola
Ärendet
I en granskninganmälan, bilaga A 7.3.1, anförs att utskottet bör granska
statsrådet Ingegerd Wärnerssons agerande i frågan om bidrag till Färnebo
folkhögskola. Enligt anmälaren har Ingegerd Wärnersson vid riksdagens
frågestund den 25 november 1999 gjort uttalanden som kan antas ha påverkat
Folkbildningsrådets handläggning av frågan om statsbidrag till folkhögsko-
lan.
Bestämmelser om Folkbildningsrådets bidragsfördelning
Folkbildningsrådet är en ideell förening som enligt sina stadgar har till upp-
gift att för medlemmarnas räkning fullgöra det som regering och riksdag
kräver för att statsbidrag skall utgå till den verksamhet som bedrivs av stu-
dieförbund och folkhögskolor. Medlemmar i folkbildningsrådet är Folkbild-
ningsförbundet, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation och Lands-
tingsförbundet.
Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan förvaltningsuppgifter
överlämnas till andra än myndigheter: bolag, förening, samfällighet, stiftelse,
registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till
enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med
stöd av lag.
Enskilda som får förvaltningsuppgifter överlämnade till sig står formellt
inte i lydnadsförhållande till regeringen. Grundlagberedningen uttalade i sitt
betänkande att i "den mån organ av detta slag utövar uppgifter, som kan
hänföras till den statliga förvaltningen, omfattas de av regeringsformens
regler om förvaltningsmyndigheternas verksamhet" (SOU 1972:15 s. 195).
Enligt 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen skall föreskrifter om bl.a. bolag
och föreningar samt om förhållandet mellan enskilda och det allmänna
meddelas genom lag. Saknas lagstöd kan regeringen således inte föreskriva
eller på annat sätt ge direktiv om att vissa åtgärder inte får vidtas av
ett enskilt rätts- subjekt.
Enligt 7 b § lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter
inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde prövar Folkbildnings-
rådet frågor om fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studie-
förbund. I 13 § stadgas att för utövande av förvaltningsuppgift enligt lagen
gäller de föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som rege-
ringen utser. Vidare anges att regeringen eller myndighet som regeringen
utser kan besluta om undantag från föreskrifterna i lagen.
Närmare bestämmelser om bidragsfördelningen finns i förordningen
(1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. Folkbildningsrådet beslutar
vilka som skall tilldelas statsbidrag samt fördelar tillgängliga medel mellan
dem. Staten anger endast syftena med statsbidragsgivningen till folkbild-
ningen. Syftena fastställdes genom riksdagens beslut med anledning av 1998
års folkbildningsproposition (prop. 1997/98:115, bet. 1997/98:KrU17, rskr.
1997/98:258). Enligt 2 § förordningen är syftet med statsbidraget till folk-
bildningen bl.a. att stärka och utveckla demokratin. Folkbildningsrådet skall
enligt 3 § kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande
till bl.a. syftena med stödet.
Bidragsfördelningen utgör myndighetsutövning.
I 1998 års folkbildningsproposition uttalar regeringen att det sedan
budget- året 1998 gäller nya riktlinjer för hur regeringens styrning av
organisationer som inte är myndigheter skall ske och att dessa riktlinjer
har tillämpats även för Folkbildningsrådet. Enligt regeringens mening bör
vid den fortsatta till- lämpningen av de nya riktlinjerna stor hänsyn tas
till att Folkbildningsrådet är en del av den fria och frivilliga
folkbildningen och till att dess verksamhet därmed inte kan inrymmas i de
former för styrning av myndigheter som gäller i annan verksamhet (prop.
1997/98:115 s. 21).
Riksdagens frågestund
Riksdagsordningens bestämmelser om frågor och frågestund ändrades den 1
februari 1996. Ändringen, som bl.a. innebar att institutet skriftliga
frågor för muntliga svar försvann och att det i stället infördes ett nytt
frågeinstitut med annan karaktär, grundades på ett förslag av
talmanskonferensen (1995/96:TK1). Enligt 6 kap. 3 § riksdagsordningen
gäller numera att munt- lig fråga skall framställas vid frågestund som
anordnas i kammaren. Frågan skall besvaras omedelbart.
Avsikten med ändringen var att bl.a. att förenkla och effektivisera riks-
dagsarbetet samt vitalisera frågeinstitutet. Frågestunden skulle utvecklas så
att också ledande partiföreträdare uppmuntrades att delta. Riksdagen skulle
göras till en intressant politisk arena (bet. 1995/96:KU18).
Färnebo folkhögskola
Färnebo folkhögskola blev självständig folkhögskola år 1991 efter att sedan
mitten av 1970-talet bedrivit kurser i samverkan med andra folkhögskolor.
Färnebo är freds-, miljö- och solidaritetsrörelsens folkhögskola och vill verka
för demokrati, internationell jämlikhet, hushållning med jordens resurser,
rättvis fred, jämställdhet mellan könen och mänskliga rättigheter. Under år
1999 anordnade folkhögskolan miljökursen Vägmotstånd och direktpåver-
kan.
Av kursfolder och kurspresentation samt ett schema för miljökursen, bila-
ga A 7.3.2, framgår att kursen var en aktionsinriktad miljökurs som vände sig
både till redan miljöengagerade och nybörjare på området. Kursens mål
angavs som "att lära oss organisera ett brett motstånd med folklig förank-
ring".
Händelseförloppet
Den 23 november 1999 hade Aktuellt (kl. 18.00 och 21.00) inslag om Färne-
bo folkhögskola. Inslaget kl. 18.00 påannonserades: De utbildas i civil olyd-
nad och sabotage på skattebetalarnas pengar. I inslaget kl. 21.00 visades
bilder av förstörda vägmaskiner i Stockholm ihopklippt med intervjuer med
elever som gick på folkhögskolans miljökurs. Enligt anmälaren innehöll
inslaget intervjuer med elever som menade att civil olydnad och förstörelse
är acceptabla metoder för att påverka samhället.
Den 24 november 1999 begärde Folkbildningsrådet i en skrivelse till Färne-
bo folkhögskola att få del av handlingar kring den aktuella kursen samt andra
dokument kring skolans verksamhet. Dessutom kallades folkhögskolans
styrelseordförande och rektor till ett samtal den 1 december.
Vid riksdagens frågestund den 25 november 1999 (prot. 1999/2000:33) ställ-
de Carl-Erik Skårman (m) följande fråga till statsrådet Ingegerd Wärnersson:
Enligt uppgifter i Aktuellt i TV 1 i veckan bedrivs vid folkhögskolan i Öster-
färnebo en utbildning som bl.a. skulle innehålla utbildning i sabotage mot
vägmaskiner och andra ting som är misshagliga för de miljöintresserade
eleverna. Det uppgavs också när det gäller syftena att man samarbetar med
våldsförhärligande grupper som nynazister - uppgifter som inte förnekades
men som av representanter för de studerande ansågs vara ointressanta. I
samma program uppgav en representant för Folkbildningsrådet, som delar ut
statligt stöd till folkhögskolorna, att man inte hade möjlighet att ingripa mot
undervisningen men att man utgick från att folkhögskolorna följde svensk
lag. Däremot sade representanten att man har anledning att tala med folkhög-
skolorna om den bedrivna sabotageutbildningen. Mot den bakgrunden vill
jag till statsrådet Wärnersson ställa frågan: Vilka åtgärder vidtar regeringen
för att garantera att det inte bedrivs sabotageutbildning vid landets folkhög-
skolor?
Ingegerd Wärnersson lämnade följande svar:
Givetvis kan vi från regeringens sida inte acceptera att pengar delas ut
till något som kan leda till en kriminell handling. Jag vet nu att
Folkbildningsrådet har varit i kontakt med berörd folkhögskola. Från vår
sida ser vi att där ska inga medel delas ut när det gäller dylik
verksamhet. - - - Det är Folkbildningsrådet som i dag handhar
fördelningen av medlen ut till folkhögsko- lorna. Givetvis ska vi från vår
sida lita på att Folkbildningsrådet hanterar det här rätt. När situationer
som denna uppstår ingriper vi och säger vår åsikt. Samtidigt måste vi,
tycker jag, hela tiden bygga det hela på att människor på ett demokratiskt
sätt förvaltar den möjlighet de har att bedriva olika former av studier.
När missbruk inträder, som det har gjort i det här fallet, ingriper vi. När
det gäller att lagstiftningsmässigt komma åt dylik verksamhet har vi redan
klart tagit avstånd men att inskränka möjligheten att driva studier vid
folkhögskolor är något som jag i dag inte ser någon anledning att ändra i.
Samma dag redovisade Aktuellt Ingegerd Wärnerssons uttalande i sin 21-
sändning varefter inslaget avannonserades på följande sätt: Det sade skolmi-
nistern med anledning av Aktuellts reportage från Österfärnebo folkhögskola
där man bl.a. bedriver utbildning som beskriver hur man som miljöaktivist
saboterar t.ex. vägmaskiner.
Den 8 december 1999 konstaterade Folkbildningsrådets styrelse att man inte
funnit belägg för att den aktuella kursen vid Färnebo folkhögskola genom-
förts på ett sådant sätt att den syftat till att utbilda och träna
deltagarna till att genomföra icke lagliga aktioner som också kan innebära
risk för våld mot person eller egendom. Inte heller fann rådet belägg för
att kursen som sådan syftat till och i praktiken gett utbildning för civil
olydnadsaktiviteter av icke- våldskaraktär. Däremot ansåg rådet att
styrelsen för Färnebo folkhögskola och dess ledning inte hade tagit
tillräckligt ansvar för att fastställa ramar och innehåll för kursen och
att detta fått till följd att oklarheter uppstått i den presentation som
gjorts av kursens syfte, innehåll och utformning. Folkbild- ningsrådet
förutsatte därför att Färnebo folkhögskola i samband med verk-
samhetsredovisningen för år 1999 inte skulle rapportera kursen som en
stats- bidragsberättigad folkhögskolekurs.
Den 2 februari 2000 besvarade Ingegerd Wärnersson en skriftlig fråga från
Owe Hellberg (v) om Folkbildningsrådet. Frågan gällde om regeringen avsåg
att föreslå några förändringar av regelverket för Folkbildningsrådet, så att
t.ex. Färnebo folkhögskola skulle kunna erhålla statsbidrag och genomföra
vissa miljökurser i framtiden. Ingegerd Wärnersson lämnade följande svar.
Regeringen och riksdagen anger syftet med statens bidrag till folkbildningen
och det är Folkbildningsrådets uppgift att fördela stödet utifrån dessa syften.
Verksamheten regleras i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folk-
bildningen. Däremot tar inte regeringen ställning till vilka folkhögskolor som
bör få bidrag och inte heller vilka kurser som bedrivs på enskilda skolor.
Dessa principer för fördelningen fastställdes i bred politisk enighet senast i
samband med att riksdagen behandlade folkbildningspropositionen i juni
1998.
Jag hyser förtroende för Folkbildningsrådet och har inte för avsikt att före-
slå några förändringar av reglerna.
Promemorior från Folkbildningsrådet och Regeringskansliet
Efter beslut av utskottet har Folkbildningsrådet beretts tillfälle att
skriftligen kommentera granskningsanmälningen. Vidare har utskottet genom
en skri- velse till Regeringskansliet beretts tillfälle att lämna
kommentarer till anmäl- ningen.
Folkbildningsrådet
Från Folkbildningsrådet har utskottet fått dels en promemoria dagtecknad
den 13 december 1999 om rådets hantering av frågorna kring Färnebo folk-
högskolas miljökurs, dels ett yttrande av den 25 februari 2000.
I promemorian, bilaga A 7.3.3, redogörs det för Folkbildningsrådets roll
och uppgifter när det gäller bidragsfördelning samt uppföljning och
utvärdering av verksamheten. Det anges med hänvisning till 1991 års
folkbildningspro- position (prop. 1990/91:82) att folkbildningen själv
måste reagera och vidta åtgärder internt om det visar sig att viss bedriven
verksamhet inte uppfyller de villkor som staten angett för att statsbidrag
skall utgå och att det är viktigt att folkbildningens företrädare själva
tar ansvar för utformningen av folk- bildningens ideal och etik.
Vidare redovisas i promemorian den utredning som genomfördes och dess
resultat. Det framgår att rådet inledde en utredning av miljökursen vid Fär-
nebo folkhögskola den 24 november 1999, dvs. dagen efter det att reportagen
sänt i TV. Folkbildningsrådet infordrade handlingar kring kursen samt andra
dokument kring skolans verksamhet. Dessutom kallades skolans styrelseord-
förande och rektor till samtal. Därtill besöktes folkhögskolan varvid sam-
manträffande ägde rum med kursens handledare och några av kursdeltagarna
samt skolans ledning och personal. Utredningen gav inte belägg för att kur-
sen genomförts på ett sådant sätt att den syftat till att utbilda och träna
delta- garna till att genomföra icke lagliga aktioner som också kan
innebära risk för våld mot person eller egendom. Inte heller gav
utredningen belägg för att kursen som sådan syftat till och i praktiken
gett utbildning för civilolyd- nadsaktiviteter av icke-våldskaraktär.
Däremot konstaterades det en del bris- ter och oklara formuleringar i
kursfoldern och kurspresentationen, vilket gav anledning till
ifrågasättande beträffande syftet med och innehållet i kursen. Det kunde
också ifrågasättas om ansvarsfördelningen, vad gäller kursen i dess helhet,
mellan skolans styrelse, lärarna/handledarna samt kursdeltagarna varit
tillräckligt tydlig.
I promemorian redogörs det vidare för Folkbildningsrådets beslut den
4 oktober 1993 angående en av Färnebo folkhögskola anordnad kurs i civil
olydnad. Folkbildningsrådet uttalade då bl.a. följande.
Folkbildningsrådet har den principiella uppfattningen att det är möjligt,
t.o.m. önskvärt, att i folkbildningsarbetet belysa och ta upp till debatt olika
företeelser i samhället - också uppfattningar som ifrågasätter och som före-
språkar andra lösningar för medinflytande och beslutsmodeller. Det är, för att
inte äventyra yttrandefriheten, angeläget att inte utestänga några demokratis-
ka organisationer från möjligheten att t.ex. i samverkan med en folkhögskola
eller ett studieförbund erbjuda sina medlemmar och funktionärer utbildning.
Folkbildningens tydliga uppdrag och ambition att stärka såväl individernas
förmåga till självständigt ställningstagande som de demokratiska krafterna
innebär dock att det går en klar gräns mellan att å den ena sidan belysa och
föra en dialog också med dem som företräder riktningar som inte är beredda
att respektera demokratiskt fattade beslut och stiftade lagar och å andra sidan
uppmuntra och underlätta handlingar som strider mot den gängse rättsupp-
fattningen. Det är således enligt styrelsens uppfattning möjligt, inom ramen
för det beslut som riksdagen fattade 1991, för en folkhögskola att t.ex. ge-
nomföra en kurs som behandlar begreppet "civil olydnad". Kurs i civil olyd-
nad har i minst ett fall tidigare genomförts efter prövning och godkännande
av dåvarande Skolöverstyrelsen. Även en belysning av innebörden i olika
strategier är möjligt att motivera både i demokratins och civilkuragets intres-
se. Däremot är det enligt rådets uppfattning inte möjligt att uppbära statsbi-
drag till en kurs som uppmuntrar till aktiviteter som syftar till eller innebär
en påtaglig risk för att liv och egendom kan komma till skada. Detta är enligt
rådets mening olämpligt oavsett det utgår statsbidrag till kursen eller inte.
I sitt slutliga ställningstagande år 1993 konstaterade Folkbildningsrådet att
det förelåg en risk för att det sätt på vilken kursen i civil olydnad hade mark
nadsförts gett intryck av att det fanns ett kursinnehåll som stred mot det
angivna syftet att enbart ge kunskap om och diskutera civil olydnad som
metod. Vidare förutsatte Folkbildningsrådet att styrelsen för Färnebo folk-
högskola vid sin framtida planering av kurser i civil olydnad beaktade den
uppfattning som rådet gett uttryck för samt att kursen i civil olydnad inte
skulle rapporteras som en statsbidragsberättigad sådan.
Promemorian redovisar avslutningsvis Folkbildningsrådets beslut den 8
december 1999. I beslutet noterar rådet att det principiella synsätt som
markerades år 1993 fortfarande är tillämpligt. Vidare uttalar rådet att
styrel- sen för Färnebo folkhögskola och dess ledning inte tagit
tillräckligt ansvar för att fastställa ramar och innehåll för miljökursen,
vilket fått till följd att oklarheter uppstått i den presentation som
gjorts av kursens syfte, innehåll och utformning. Folkbildningsrådet
förutsatte därför att miljökursen, i sam- band med verksamhetsredovisningen
för år 1999, inte skulle rapporteras som en statsbidragsberättigad
folkhögskolekurs och att styrelsen för folkhögsko- lan senast den 1 juli
2000 skulle redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att klarlägga
styrelsens och skolledningens ansvarsområden i relation till de övriga
folkhögskoleintressenterna - lärare/personal, kursdeltagare och sam-
verkanspartner.
I yttrandet, bilaga A 7.3.4, anförs att styrelsens beslut den 8 december 1999
angående Färnebo folkhögskolas miljökurs grundades på den utredning som
rådets kansli gjort samt på den praxis som Folkbildningsrådet anser att rådet
stadfäste i 1993 års ärende. Vidare anförs att någon hänsyn till de uttalanden
i frågan som gjorts i riksdagen av statsrådet Ingegerd Wärnersson eller av
enskilda riksdagsledamöter inte togs i samband med kansliets utredning och
styrelsens beslut.
Regeringskansliet
Regeringskansliet har överlämnat en inom Utbildningsdepartementet den
24 februari 2000 upprättad promemoria till utskottet, bilaga A 7.3.5. I pro-
memorian anförs att det redan av bestämmelserna om syftet med statsbidra-
get till folkbildningen följer att statsbidrag inte kan lämnas för utbildningar
som syftar till att uppmuntra t.ex. antidemokratiska eller straffbara hand-
lingssätt. Statsrådet Wärnersson har i sitt svar på Carl-Erik Skårmans fråga
vid riksdagens frågestund den 25 november 1999 konstaterat att gällande
regler inte medger att statsbidrag lämnas till utbildningar som strider mot de
syften som anges i förordningen. Hon har emellertid samtidigt hänvisat till
att det är Folkbildningsrådet som beslutar om statsbidrag. Någon avsikt att
genom uttalandet försöka påverka Folkbildningsrådet i dess myndighets-
utövning har hon inte haft.
Utskottets bedömning
Folkbildningsrådet är en ideell förening som har fått i uppgift att fördela
statsbidrag till enskilda subjekt, folkhögskolor och studieförbund. Bidrags-
fördelningen utgör myndighetsutövning mot enskild. Folkbildningsrådet står
formellt sett inte i lydnadsförhållande till regeringen. Däremot föreligger
det självfallet en skyldighet för Folkbildningsrådet att följa de
föreskrifter som riksdag och regering meddelar när det gäller
bidragsfördelningen. Bestäm- melsen om förvaltningsmyndigheternas
självständighet i 11 kap. 7 § rege- ringsformen är enligt sin ordalydelse
visserligen inte tillämplig på den ideella föreningen Folkbildningsrådet.
Med hänsyn till att varken enskilda statsråd eller regeringen har rätt att
självständigt meddela föreskrifter i förhållande till enskilda
rättssubjekt, skulle möjligheterna att utöva "ministerstyre" i förhållande
till dessa därmed vara begränsade. Emellertid synes Grundlagbe- redningens
ovan citerade uttalande om regeringsformens tillämplighet ge vid handen att
bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen skall iakttas även när
myndighetsutövning ankommer på enskilda organ. Enligt utskottets mening gör
sig rimligen samma rättssäkerhetsintresse gällande från den enskildes
utgångspunkt, oavsett om det är en myndighet eller ett enskilt organ som
ansvarar för myndighetsutövningen.
Utskottet vidhåller det principiella ställningstagande som gjordes vid
1991/92 års riksmöte i fråga om uttalanden av statsråd. När det gäller utta-
landen som statsråd gör under riksdagens frågestund där svaren skall lämnas
omedelbart, bör dock hänsyn tas till att svaren på de frågor som framställs
lämnas utan betänketid.
Av utredningen framgår att Ingegerd Wärnersson inte hade någon avsikt
att försöka påverka Folkbildningsrådet i dess myndighetutövning med sitt
uttalande och att rådet inte tog någon hänsyn till uttalandet i samband med
sitt beslut. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från
utskottets sida.
8 Konstitutionella aspekter på samarbetet mellan
den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet
och Miljöpartiet
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 8.1, anförs att konstitutionsutskottet bör
granska hur den samverkan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljö-
partiet utvecklat står i överensstämmelse med regeringsformen och parla-
mentarisk praxis.
Anmälaren framhåller att Socialdemokraterna sedan riksdagsvalet år 1998
utövar regeringsmakten med stöd av Vänsterpartiet och Miljöpartiet och att
dessa partier bl.a. har makt att förhandla om hela statsbudgeten utan att
ingå i regeringen. Vidare erinrar anmälaren om att den socialdemokratiska
rege- ringen inte avgick efter riksdagsvalet år 1998 och således inte gav
utrymme för en förutsättningslös prövning av regeringsfrågan.
Regeringsunderlaget har skiftat från år 1994 till i dag utan att riksdagen
fått möjlighet till pröv- ning. Anmälaren ifrågasätter innebörden av att
sitta i regeringen "när statsråd och partiföreträdare (v respektive mp) har
samma beredningsroll men stats- råden alltså omfattas av det kollektiva
beslutet och ansvaret men inte stöd- partierna".
Bakgrund
Regeringsbildning
Enligt 1809 års regeringsform hade kungen rätt att utse de statsråd han öns-
kade under förutsättning att vissa formella kompetenskrav var uppfyllda.
Med 1974 års regeringsform infördes bestämmelser om regeringsbildningen.
Dessa finns i 6 kap. 1-4 §§ och föreskriver i huvudsak följande.
När statsminister skall utses kallar talmannen företrädare för varje parti-
grupp inom riksdagen till samråd samt överlägger med vice talmännen. Där-
efter avger talmannen ett förslag till riksdagen. Sedan regeringsskiftet hösten
1978 har talmännen också lämnat uppgift om den tilltänkta regeringens parti-
sammansättning. Riksdagen skall inom fyra dagar, utan beredning i utskott,
pröva talmannens förslag genom omröstning. Röstar mer än hälften av riks-
dagens ledamöter mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.
Om riksdagen fyra gånger förkastar talmannens förslag avbryts förfarandet
för att återupptas efter nyval, som skall hållas inom tre månader. När riksda-
gen har godkänt ett förslag om ny statsminister, skall denne så snart som
möjligt för riksdagen anmäla de av honom utsedda statsråden. Talmannen
utfärdar förordnande för statsministern på riksdagens vägnar.
Omröstningsreglerna vid val av statsminister är konstruerade på samma
sätt som omröstningsreglerna vid yrkande om misstroendeförklaring. De
motiverades med att de bör kunna fungera smidigare i lägen där regeringen
har ett svagt underlag i riksdagen. Någon partigrupp kan tänkas tolerera
regeringen men inte vilja stödja denna uttryckligt. Ett krav på uttrycklig
förtroendeförklaring vid regeringsbildningen kan tänkas försvåra denna (jfr
bet. 1999/2000:KU2 s. 17).
Enligt förarbetena innebär omröstningen endast ett ställningstagande till
talmannens förslag, inte till de skäl som framförts under debatten före om-
röstningen (se prop. 1973:90 s. 278).
I förarbetena uttalas det också att "riksdagens ställningstagande realiter
kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också - och
framför allt - regeringens partimässiga sammansättning och dess program i
stort. Det torde därför kunna förutses att talmannen i praktiken inte kommer
att lägga fram något förslag till statsminister för riksdagen förrän den till-
tänkte statsministern kan ge besked angående sin regerings politiska karak-
tär" (prop. 1973:90 s. 178). Detta uttalande har senare kommit att kritiseras.
I grundlagskommentaren (Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, 1980,
s. 211) förs det fram som ett observandum att ett riksdagsval inte automatiskt
leder till att regeringens ledamöter ställer sina platser till förfogande.
Misstroendeförklaring
Ett viktigt steg i parlamentarismens grundlagsfästande i svensk rätt var infö-
randet av regler om misstroendeförklaring i samband med den partiella för-
fattningsreformen 1968/69. Dessa regler återfinns nu i 6 kap. 5 § och 12 kap.
4 § regeringsformen och innebär i huvudsak följande.
Riksdagen kan besluta om misstroendeförklaring mot statsministern, dvs.
mot regeringen, eller mot annat statsråd. Ett yrkande om misstroendeförkla-
ring måste framställas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter för att få
prövas, och det skall inte beredas i utskott. För att ett sådant yrkande skall
vinna bifall krävs absolut majoritet, dvs. minst 175 ja-röster. Talmannen
skall entlediga den som drabbas av en misstroendeförklaring om inte rege-
ringen inom en vecka förordnar om extra val. Om misstroendeförklaringen
riktas mot statsministern skall talmannen entlediga hela regeringen.
Den svenska parlamentarismen bygger således på s.k. negativt ansvar. Re-
geringen kan sitta kvar så länge den åtnjuter riksdagens förtroende eller
åtminstone tolereras av denna. Endast då riksdagens majoritet uttryckligen
uttalat att statsministern inte har dess förtroende skall regeringen
entledigas. Enligt grundlagskommentaren (Holmberg-Stjernquist,
Grundlagarna, 1980, s. 210) är institutet misstroendeförklaring tänkt som
en yttersta garanti för parlamentarismen.
Kollektivt beslutsfattande
De grundläggande bestämmelserna om regeringsarbetet finns i 7 kap. rege-
ringsformen. Enligt 7 kap. 3 § avgörs regeringsärenden, med vissa undantag,
av regeringen vid regeringssammanträde. Regeringsarbetet präglas således
av att samtliga statsråd har rätt att närvara vid regeringssammanträdena och
att besluten fattas kollektivt. Tanken är att besluten skall färgas av eller åt
minstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen
(prop. 1973:90 s. 183).
Vid regeringssammanträdena skall det enligt 7 kap. 6 § föras protokoll.
Skiljaktig mening skall antecknas i protokollet. Den som deltagit i regerings-
sammanträdet och inte anfört skiljaktig mening är ansvarig för beslutet.
Protokollets konstitutionella uppgift är i främsta rummet att bilda underlag
för konstitutionsutskottets granskning (prop. 1973:90 s. 296).
Statsrådens ansvar
Enligt regeringsformen är regeringen ansvarig inför riksdagen (1 kap. 6 §)
och en av riksdagens huvuduppgifter är att granska rikets styrelse och för-
valtning (1 kap. 4 §). Det finns olika sätt att utkräva ansvar av ett statsråd.
Dels finns det bestämmelser om statsrådens politiska ansvar, dels bestäm-
melser om deras juridiska ansvar.
Statsrådens politiska ansvar kan aktualiseras dels genom den konstitutionellt
rättsliga granskning som konstitutionsutskottet har att utföra, dels genom att
riksdagens ledamöter på annat sätt får kännedom om omständigheter som är
ägnade att rubba förtroendet för regeringen eller det enskilda statsrådet. I
båda fallen kan det följas av att riksdagen, i enlighet med 12 kap. 4 § rege-
ringsformen, beslutar om misstroendeförklaring. Ytterst kan det politiska
ansvaret utkrävas av medborgarna i val.
När det gäller statsrådens juridiska ansvar i allmänhet är utgångspunkten
att de omfattas av samma regler som medborgarna i gemen, exempelvis be-
stämmelserna om straffrättsligt ansvar i brottsbalken och om skadestånds-
skyldighet i skadeståndslagen (1972:207). Med hänsyn till statsrådens sär-
ställning gäller dock särskilda bestämmelser för gärningar som ett statsråd
begår i sin tjänsteutövning. I förarbetena uttalas att det inte går "att
bortse från att ledamöterna i ett lands regering stundtals måste handla
under beting- elser åt vilka det ordinära straffrättsliga regelsystemet
inte skänker tillräckligt beaktande" (prop. 1973:90 s. 421). De kan oftare
än andra tjänstemän ställas inför intressekollisioner och i
beslutssituationer, som inte ger möjlighet till tillräcklig ledning av
lagregler och rättsgrundsatser (SOU 1972:15 s. 205).
Enligt 12 kap. 3 § regeringsformen får den som är eller har varit statsråd
fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han
därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutions-
utskottet och prövas av Högsta domstolen. Beslutar utskottet om åtal mot ett
statsråd är Justitieombudsmannen skyldig att väcka och utföra ett sådant åtal.
Beträffande fall som inte är grova anses det politiska ansvarsutkrävandet
vara tillräckligt.
Med uttrycket utövningen av statsrådstjänsten avses först och främst sådan
verksamhet som på grund av uttryckliga regler i grundlag eller annan författ-
ning ankommer på ett statsråd. Hit hör statsrådens medverkan vid tillkomsten
av regeringsbeslut och deras formella beslut i departementsärenden och
andra ärenden där beslutskompetensen på grund av uttryckliga författnings-
regler ankommer på statsrådet. Uttrycket avser vidare sådana situationer där
statsrådet officiellt uppträder som företrädare för regeringen, t.ex. i vissa
förhandlingssituationer eller kontakter med underlydande myndigheter.
Det bör nämnas att regeringens kollektiva beslutsfattande inte utesluter
att åtal väcks endast mot något eller några statsråd som anses ha ett
särskilt stort ansvar för den åtgärd som det gäller, t.ex. statsministern
och föredragande statsråd. Däremot torde åtal inte kunna väckas mot
statsråd som antecknat skiljaktig mening i protokollet.
Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta personskada, sakskada
eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid
myndighetsutövning i verksamhet vars fullgörande staten svarar för. Talan
om ersättning får dock inte föras med anledning av ett beslut av regeringen,
om inte beslutet upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §). Bestämmelsen omfattar
dock inte beslut i departementsärenden. Forum för en ersättningstalan mot
regeringen är enligt 3 kap. 10 § Högsta domstolen.
I sammanhanget förtjänar det att framhållas att det finns särskilda regler i
4 kap. 8 § regeringsformen om immunitetsskydd för riksdagsledamöter, såväl
i fråga om verksamheten som riksdagsledamot som i övrigt. Ingen får väcka
talan mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller
beröva honom friheten eller hindra honom att resa inom riket på grund av
hans yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, om inte riksda-
gen med 5/6 majoritet medger det. Misstänks ledamoten för brott i annat fall,
skall bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas
endast om ledamoten erkänner brottet eller tagits på bar gärning eller då
fråga är om särskilt grova brott (minimistraff två års fängelse).
Ansvar för partier som samarbetar med regeringen
Några regler om ansvarighet för beslut i regeringsärenden för personer i
partier som, utan att ingå i regeringen, samarbetar med regeringen finns inte.
Ytterst avgörs frågan av medborgarna i val.
Parlamentarisk praxis
Bestämmelserna om regeringsbildning i 1974 års regeringsform har tilläm-
pats tio gånger. Fem gånger har regeringsskiftet föranletts av valutslag
(1976, 1979, 1982, 1991 och 1994). Vid två tillfällen har regeringen avgått
efter inre splittring (1978 och 1981) och vid ett tillfälle efter
statsministerns frånfälle (1986). En gång har regeringen avgått efter ett
voteringsnederlag i riksdagen (1990). Den senaste gången som bestämmelserna
om regerings- bildningen tillämpades (1996) berodde det på
regeringspartiets byte av leda- re. Endast vid två tillfällen har landet
styrts av regeringar med egen majoritet i riksdagen.
År
Statsminister
Partier
Regeringstyp
-1976
Olof Palme
s
minoritetsregering
1976-1978
Thorbjörn Fälldin I
c, m, fp
majoritetskoalition
1978-1979
Ola Ullsten
fp
minoritetsregering
1979-1981
Thorbjörn Fälldin II
c, m, fp
majoritetskoalition
1981-1982
Thorbjörn Fälldin III
c, fp
minoritetskoalition
1982-1986
Olof Palme II
s
minoritetsregering
1986-1990
Ingvar Carlsson I
s
minoritetsregering
1990-1991
Ingvar Carlsson II
s
minoritetsregering
1991-1994
Carl Bildt
m, c, fp, kds
minoritetskoalition
1994-1996
Ingvar Carlsson III
s
minoritetsregering
1996-
Göran Persson
s
minoritetsregering
Regeringsformens bestämmelser om misstroendeförklaring har aktualiserats
åtta gånger. Vid två tillfällen har hot om misstroendeförklaring varit
tillräck- ligt för att uppnå den eftersträvade effekten; år 1981 avgick
regeringen Fäll- din II efter sådant hot och år 1988 avgick
justitieminister Anna-Greta Leijon sedan hon konstaterat att det fanns en
majoritet i riksdagen för misstroende- förklaring mot henne. Formella
yrkanden om misstroendeförklaring mot statsministern eller ett enskilt
statsråd har framställts sex gånger, varav fyra prövats av riksdagen (1980,
1985, 1996 och 1998). Två gånger (1980 och 1982) har yrkandet biträtts av
mindre än en tiondel av riksdagens ledamöter varför talmannen konstaterat
att yrkandet inte kunde föranleda någon riksda- gens åtgärd.
I det följande görs en närmare genomgång av hur regeringsformens be-
stämmelser om regeringsbildning och misstroendeförklaring har tillämpats.
Vidare redovisas samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och
Centerpartiet 1995-1998 samt hur det nuvarande samarbetet mellan den
socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet är organise-
rat.
"Jämviktsriksdagen" 1973-1976
Riksdagsvalet hösten 1973 medförde följande mandatfördelning i riksdagen:
Socialdemokratiska partiet (s)
156
Centerpartiet (c)
90
Moderata samlingspartiet (m)
51
Folkpartiet (fp)
34
Vänsterpartiet kommunisterna (vpk)
19
350
Den socialdemokratiska minoritetsregeringen under ledning av statsminister
Olof Palme valde att sitta kvar. Regeringen kunde i allmänhet, men inte
alltid, påräkna stöd från Vänsterpartiet kommunisterna. Det parlamentariska
läget med 175 mandat för vartdera blocket medförde att regeringen i större
utsträckning än tidigare var tvungen att söka breda lösningar. Det har hävdats
att tyngdpunkten i det parlamentariska balansspelet försköts i riktning mot
riksdagen (se Hadenius m.fl. Sverige efter 1900. En modern politisk historia,
12:e uppl. 1991, s. 262).
Under mandatperioden avgjordes de flesta ärendena av breda majoriteter.
Lottningar avgjorde endast en mycket liten del av ärendena. Under år 1974
genomfördes 31 lottningar och under våren 1975 totalt 42. Under riksmötet
1975/76 avgjorde lotten 79 av totalt 1 150 voteringar, dvs. 6,6 %. Av dessa
79 lottdragningar vann det socialistiska blocket 39 gånger och det icke-
socialistiska blocket 40 gånger (Riksdagens årsbok 75/76 s. 50).
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1976
Riksdagsvalet hösten 1976 fick till följd att de tre borgerliga riksdagspartier
na sammanlagt fått 180 mandat och de två övriga riksdagspartierna 169
mandat. Valresultatet medförde följande mandatfördelning:
Socialdemokratiska partiet (s)
152
Centerpartiet (c)
86
Moderata samlingspartiet (m)
55
Folkpartiet (fp)
39
Vänsterpartiet kommunisterna (vpk)
17
349
Dagen efter valet begärde statsminister Olof Palme (s) skriftligen sitt entle-
digande. Talmannen, Henry Allard (s), entledigade statsministern och övriga
statsråd, varefter han omedelbart inledde samråd med partiledarna i statsmi-
nisterfrågan (bet. KU 1976/77:44 s. B3 ff.).
Olof Palme och Lars Werner (vpk) uttalade att valresultatet gav underlag
för en borgerlig regering och att det därför borde ankomma på företrädarna
för dessa partier att föreslå ny statsminister. Gösta Bohman (m) och Per
Ahlmark (fp) förordade att talmannen skulle föreslå riksdagen att utse Thor-
björn Fälldin (c) till ny statsminister. Denne förklarade sig beredd att accep-
tera statsministerposten. De vice talmännen anslöt sig till rekommendationen
att utse Thorbjörn Fälldin till statsminister.
Den 5 oktober 1976 anförde talmannen följande (prot. 1976/77:4) i riksda-
gen:
Sedan statsminister Palme den 20 september begärt att bli entledigad från sin
befattning har jag samma dag beviljat honom och övriga statsråd entledigan-
de. Enligt regeringsformen ankommer det på mig att för riksdagens godkän-
nande avgiva förslag om ny statsminister. Efter samråd med företrädare för
varje partigrupp inom riksdagen och överläggning med vice talmännen får
jag härmed föreslå riksdagen att till ny statsminister utse herr Fälldin.
Riksdagens prövning av förslaget den 7 oktober föregicks av en debatt där
gruppledarna för Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna
avgav s.k. röstförklaringar (jfr prop. 1973:90 s. 278). Gruppledarna förkla-
rade att respektive partigrupp tänkte rösta nej till förslaget med hänvisning
till uttalanden i förarbetena om innebörden av omröstningen. De menade att
man ämnade rösta nej till ett borgerligt regeringsprogram (prot. 1976/77:6).
Omröstningen följde helt partilinjerna och gav till resultat att 174 ledamö-
ter (c, m och fp) röstade för talmannens förslag medan 160 ledamöter (s och
vpk) röstade emot det. Riksdagen hade således godkänt talmannens förslag
och utsett Thorbjörn Fälldin till statsminister. Talmannen utfärdade samma
dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet ansåg att regeringsbildningsproceduren enligt de
nya grundlagsreglerna fungerade tillfredsställande och att regeringsbildning-
en hade kunnat genomföras på kortast möjliga tid enligt de regler som gäller
för handläggningen av sådana frågor i riksdagen (bet. KU 1976/77:44 s. 8).
Förfarandet 1976 gav grundmönstret för handläggningen av de senare rege-
ringskriserna (se Fredrik Sterzel, Parlamentarismen i författningen, andra
uppl. 1999, s. 102).
Thorbjörn Fälldins första regering kan karakteriseras som en majoritetsko-
alition och bestod av 20 statsråd varav 19 kom från de tre i regeringen sam-
verkande partierna. Centerpartiet erhöll åtta poster, Moderata samlingspartiet
sex och Folkpartiet fem. Till justitieminister utsågs en opolitisk ämbetsman,
f.d. justitierådet Sven Romanus (prot. 1976/77:7). I regeringsförklaringen
uttalade Thorbjörn Fälldin att regeringen med fasthet och ansvar skulle föra
en politik i hela folkets intresse. "Därvid skall vi söka ett så brett samför-
stånd som möjligt."
Regeringsskiftet 1978
Thorbjörn Fälldins första regering föll på kärnkraftsfrågan (se t.ex. Sven-Erik
Larsson, 1986, Regera i koalition. Den borgerliga trepartiregeringen 1976-
1978 och kärnkraften, eller Evert Vedung, 1979, Kärnkraften och regeringen
Fälldins fall. Skrifter utgivna av statsvet. föreningen i Uppsala 85). Torsda-
gen den 5 oktober 1978 begärde statsminister Thorbjörn Fälldin (c) sitt ent-
ledigande. Talmannen entledigade honom och övriga statsråd varefter han
kallade partiledarna till samtal.
När Ola Ullsten (fp) kom ut från talmannens rum den 12 oktober läste han
upp följande meddelande (se bet. KU 1978/79:30 s. 60) för de församlade
massmedierepresentanterna:
Talmannen har frågat mig om jag är beredd att bilda en ny icke-socialistisk
regering: en folkpartiregering, som kan komma att ha inslag av personer utan
partipolitisk förankring. Jag har svarat ja på den frågan.
En ny regering måste bli arbetsduglig och handlingskraftig. Eftersom det
är fråga om en minoritetsregering måste den skapa bred politisk förankring i
riksdagen för sina förslag. Den måste kunna nå bra lösningar i de viktiga
frågor som står framför oss: som att bekämpa arbetslöshet, fortsätta att stärka
ekonomin och förbättra skattesystemet. En huvuduppgift är att utforma en
energipolitik som kan få brett stöd i riksdagen och som innebär en trygg
energiförsörjning, med skärpta krav på säkerhet för olika energislag.
Vår bedömning är att den regering som talmannen nu föreslår borde ha
goda förutsättningar att samla riksdagen kring en ansvarsfull politik för lan-
dets bästa.
Senare på kvällen föreslog talmannen riksdagen "att till ny statsminister utse
Ola Ullsten, som avser att bilda en folkpartiregering i vilken kan komma att
ingå personer utan partipolitisk förankring" (prot. 1978/79:11). Anförandet
innehöll således en väsentlig skillnad mot 1976: talmannen lämnade uppgift
om den nya regeringens sammansättning i samband med förslaget. Denna
ordning har därefter följts av talmännen.
Riksdagen prövade förslaget fredagen den 13 oktober (prot. 1978/79:13).
Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av företrädare för Socialdemo-
kraterna, Centerpartiet, Moderaterna och Vänsterpartiet kommunisterna. Olof
Palme (s) och Thorsten Larsson (c) förklarade att respektive partigrupper
skulle lägga ned sina röster vid den följande omröstningen, medan Bertil
Lidgard (m) och Lars Werner (vpk) meddelade på respektive partigruppers
vägnar att man avsåg att rösta nej till talmannens förslag. Av röstförklaring-
arna framgår vidare i huvudsak följande. Socialdemokraterna hade begärt att
få bilda regering för att utlysa nyval som första åtgärd, men den borgerliga
riksdagsmajoriteten hade sagt nej till detta. De borgerliga hade själva miss-
lyckats med att bilda regering och samtidigt hindrat Socialdemokraterna från
att ta över ansvaret. I det allvarliga läge som uppkommit ville Socialdemo-
kraterna inte förhindra att en provisorisk regering kom till stånd. Centerparti
ets ståndpunkt var att inte motsätta sig en Folkpartiregering men inte heller
rösta ja på grund av partiernas olika ståndpunkter i energipolitiken. Modera-
terna ansåg att en icke-socialistisk regering på bredaste möjliga bas borde
bildas. Att Folkpartiet hade valt att ensamt bilda regering med indirekt stöd
av Socialdemokraterna kunde inte uppfattas som annat än ett steg bort från
trepartisamverkan. I den mån den nya regeringen fortsatte trepartiregeringens
politik kunde den i konkreta sakfrågor räkna med moderaternas stöd. Väns-
terpartiet kommunisterna hade önskat nyval och skulle därför rösta nej till
talmannens förslag.
Omröstningen utföll så att 39 ledamöter (fp) röstade ja, 66 ledamöter (m
och vpk) röstade nej, medan 215 ledamöter (s och c) avstod från att rösta.
Riksdagen hade således godkänt talmannens förslag och utsett Ola Ullsten
till statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar
förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet, som erinrade om att det fanns motioner om rege-
ringsbildningen för behandling i utskottet, fann att proceduren i samband
med regeringsskiftet inte föranledde något uttalande från utskottets sida (bet.
KU 1978/79:30 s. 5).
Ola Ullstens regering var en minoritetsregering som bestod av 19 statsråd
varav vissa saknade partipolitisk förankring (se prot. 1978/79:15). I rege-
ringsförklaringen uttalade Ola Ullsten att regeringen måste finna stöd hos en
majoritet i riksdagen för att kunna förverkliga sina förslag och att regeringen
skulle söka bredaste möjliga förankring för sin politik. Vidare pekade han på
att det i det rådande parlamentariska läget fanns särskilda risker för att bud-
getbehandlingen i riksdagen kunde komma att präglas av att partierna förde
fram angelägna reformförslag, men som sammantagna var alltför kostnads-
krävande. Ola Ullsten underströk att regering och riksdag tillsammans måste
se till att den kommande budgetbehandlingen präglades av ansvar för landets
ekonomi. Regeringen skulle "sträva efter samförståndslösningar i hela fol-
kets intresse. Regering och riksdag måste ta sitt gemensamma ansvar för
landet, genom ett nära och förtroendefullt samarbete."
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1979
Riksdagsvalet hösten 1979 innebar på valnatten en seger med ett mandat för
Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna. Det kunde dock
förutses att ett mandat skulle byta sida när de sista utlandsrösterna m.m. hade
räknats. Att så blev fallet stod klart onsdagen den 19 september. De tre bor-
gerliga riksdagspartierna fick således sammanlagt 175 mandat och de två
övriga riksdagspartierna 174 mandat. Valresultatet medförde följande man-
datfördelning:
Socialdemokratiska partiet (s)
154
Moderata samlingspartiet (m)
73
Centerpartiet (c)
64
Folkpartiet (fp)
38
Vänsterpartiet kommunisterna (vpk)
20
349
Torsdagen den 20 september lämnade statsminister Ola Ullsten (fp) in sin
ansökan om entledigande. Talmannen entledigade omedelbart statsministern
och övriga statsråd, varefter han anmodade Ola Ullsten att ta kontakt med
Gösta Bohman (m) och Thorbjörn Fälldin (c) för överläggningar om rege-
ringsbildningen. Därefter träffade talmannen övriga partiledare. Till ny tal-
man valdes socialdemokraten Ingemund Bengtsson (bet. KU1979/80:50 s. 52
ff.).
Den 9 oktober föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till ny
statsminister utse Thorbjörn Fälldin, som avser att bilda en regering i vilken
kommer att ingå företrädare för centerpartiet, folkpartiet och moderata
samlingspartiet". Förslaget bordlades (prot. 1979/80:7).
Riksdagen prövade förslaget den 11 oktober (prot. 1979/80:9). Innan om-
röstningen avgavs röstförklaringar av partiledarna Olof Palme (s) och Lars
Werner (vpk). Båda partierna förklarade att de skulle rösta nej. Olof Palme
hänvisade till vad partiets företrädare hade anfört 1976 och citerade samma
förarbetsuttalande. Lars Werner anförde att omröstningen i grunden var en
omröstning för eller mot ett borgerligt regeringsprogram och inte främst för
eller mot en viss person.
Omröstningen följde i stort sett helt partilinjerna och gav till resultat att
170 ledamöter (m, c och fp) röstade för talmannens förslag medan 174 leda-
möter (s och vpk) röstade emot det. En ledamot avstod från att rösta. Riksda-
gen hade alltså godkänt talmannens förslag. Samma dag förordnade talman-
nen Thorbjörn Fälldin till statsminister.
I sin granskning av regeringsskiftet erinrade konstitutionsutskottet om att
Grundlagskommittén bl.a. hade i uppgift att behandla formerna för rege-
ringsbildningen i belysning av erfarenheterna från regeringsbildningarna
1976, 1978 och 1979. Utskottet ansåg att proceduren i samband med rege-
ringsskiftet i oktober 1979 inte föranledde något uttalande från utskottets
sida (bet. KU 1978/79:50 s. 4).
Thorbjörn Fälldins andra regering kan även den karakteriseras som en
majoritetskoalition och bestod slutligen av 21 statsråd varav ett saknade
partipolitisk förankring. Centerpartiet hade sju statsrådsposter inklusive
statsministerposten, Folkpartiet fem och Moderata samlingspartiet åtta. Stats-
råd och föredragande i vissa justitieärenden samt energifrågor var kammar-
rättspresidenten Carl-Axel Petri. Enligt regeringsförklaringen avsåg rege-
ringen att söka så brett samförstånd som möjligt, eftersom det
"parlamentariska läge som uppstått efter årets val ställer särskilda krav
på att alla tar ansvar" (prot. 1979/80:10).
Motioner om regeringsbildningen
Efter valet hösten 1979 aktualiserades frågan om obligatorisk omprövning av
statsministerfrågan efter varje riksdagsval i en motion av två centerpartister.
Och i en partimotion om vissa författningsfrågor från Centerpartiet ansågs att
frågan borde kunna belysas i en författningsutredning. Konstitutionsutskottet
(bet. KU 1979/80:32) ansåg att det borde göras en utvärdering av den gällan-
de ordningen och hänvisade till den kommitté som regeringen hade aviserat
skulle tillsättas inom kort, Grundlagskommittén.
Yrkande om misstroendeförklaring 1980
I slutet av den allmänpolitiska debatten den 16 oktober 1980 framställdes det
första yrkandet om misstroendeförklaring (prot. 1980/81:9 s. 133 ff.). Olof
Palme (s) yrkade på riksdagsgruppens vägnar misstroendeförklaring mot
statsministern. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna hade
under debatten riktat hård kritik mot den borgerliga regeringen. I ett sista
anförande sammanfattade Olof Palme kritiken varefter han uttalade: "Av
dessa skäl har vi socialdemokrater krävt nyval, vilket avvisats av den bor-
gerliga regeringen. En misstroendeförklaring är då det enda sättet på vilket vi
kan få vårt krav på nyval prövat i riksdagen."
Talmannen räknade upp namnen på ett antal socialdemokratiska ledamöter
som instämde varefter han konstaterade att 35 ledamöter hade förenat sig om
yrkandet och att de förutsättningar som anges i regeringsformen således var
uppfyllda. Han förklarade det anhängiggjorda ärendet om misstroendeförkla-
ring mot statsministern bordlagt.
Lars Werner (vpk) krävde i det följande anförandet att nyval skulle ske och
yrkade på sin riksdagsgrupps vägnar misstroendeförklaring mot statsminis-
tern. Talmannen räknade upp de ledamöter som biträdde yrkandet. Eftersom
det endast var 20 ledamöter kunde yrkandet enligt talmannen inte föranleda
någon riksdagens åtgärd.
Inför riksdagens prövning av det socialdemokratiska yrkandet onsdagen
den 22 oktober gjordes endast ett inlägg, av C-H Hermansson (vpk), som
kritiserade regeringen och förklarade att riksdagsgruppen givetvis skulle
stödja det socialdemokratiska yrkandet. Han anförde att Vänsterpartiets
riksdagsgrupp fann det anmärkningsvärt att detta yrkande och det av vpk
ställda identiska yrkandet inte prövades gemensamt. Vidare uttalade han:
"Om oppositionen i riksdagen i ett läge skulle bestå av flera partier, vart och
ett med mindre än 35 ledamöter, och partierna skulle vilja agera var för sig,
kan ju ett läge tänkas där en misstroendeförklaring enligt nu tillämpade reg-
ler inte skulle vara möjlig" (prot. 1980/81:12 s. 33 f.).
Omröstningen skedde helt utifrån partilinjerna och ingen ledamot var från-
varande. Resultatet utföll således med 174 ja-röster (s och vpk) och 175 nej-
röster (m, c och fp). Riksdagen hade alltså avslagit yrkandet om misstroende-
förklaring mot statsminister Thorbjörn Fälldin.
Hot om misstroendeförklaring 1981
Tisdagen den 5 maj 1981 entledigade statsminister Thorbjörn Fälldin (c) på
deras egen begäran samtliga åtta statsråd från Moderata samlingspartiet. Som
ersättare för dessa förordnades samtidigt statsråd i den sittande regeringen.
Talmannen informerades samma dag om förändringen av regeringens sam-
mansättning, dvs. att trepartiregeringen hade blivit en tvåpartiregering. Hu-
vudorsaken till regeringskrisen var den uppgörelse i skattefrågan som hade
träffats mellan mittenpartierna och Socialdemokraterna och som avvisades
av Moderaterna (bet. KU 1981/82:35).
I detta skede hade regeringen i princip tre olika handlingsalternativ: sitta
kvar, förordna om nyval eller avgå. Fredagen den 8 maj inlämnade statsmi-
nistern sin ansökan om entledigande. Samma dag (se bet. KU 1981/82:35
s. 63) avgav Thorbjörn Fälldin och Ola Ullsten (fp) också följande deklara-
tion i regeringsfrågan:
I valet mellan de olika handlingsvägar som stått till buds har regeringen
valt att avgå. Vi har därvid tagit hänsyn till att socialdemokraterna
förklarat att de avser föreslå misstroendeförklaring mot regeringen och att
moderata samlingspartiet meddelat sin avsikt att stödja denna.
Ett kvarstannande hade sålunda stått i strid med riksdagsmajoritetens öns-
kan.
Ett nyval redan i juni som föreslagits från socialdemokratiskt håll är inte
praktiskt genomförbart.
Ett uppskjutande av ett nyval till i höst skulle skapa oklarhet i regerings-
frågan under lång tid. Detta vore landet i det rådande ekonomiska läget inte
betjänt av.
Centern och folkpartiet finner det naturligt, att i den uppkomna situationen
det bildas en icke-socialistisk regering med samma regeringsförklaring som
1979. Våra båda partier är beredda att, om riksdagen ger oss det stöd som
grundlagen föreskriver, tillsammans bilda en sådan regering.
Denna har då att fullfölja den uppgörelse i skattefrågan som nyligen träf-
fats mellan mittenpartierna och socialdemokraterna.
Den handlingsväg som centern och folkpartiet nu anvisar ger möjligheter
att lösa regeringsfrågan snabbt. Den är logisk med tanke på att det finns en
icke-socialistisk majoritet i riksdagen. Den ger möjligheter att åter samlas
kring sakfrågorna, där de ekonomiska problemen står i centrum. Den före-
bygger politisk strid mellan partierna i en tid när det mest av allt behövs
sammanhållning, samförstånd och samarbete.
Här kan man konstatera att riksdagsmajoriteten redan genom att hota med
misstroendeförklaring fick regeringen att avgå.
Regeringsskiftet 1981
Fredagen den 8 maj 1981 lämnade statsminister Thorbjörn Fälldin (c) alltså
in sin ansökan om entledigande. Talmannen entledigade omedelbart statsmi-
nistern och övriga statsråd. Vidare anmodade talmannen Thorbjörn Fälldin
att ta kontakt med ledarna för Moderata samlingspartiet och Folkpartiet för
överläggningar om regeringsbildningen. Samma dag ägde också samtal rum
mellan talmannen och ledarna för de övriga riksdagspartierna. Under den
följande veckan hade talmannen vid upprepade tillfällen samtal med partile-
darna (bet. KU 1981/82:35 s. 56).
Fredagen den 15 maj skrev Thorbjörn Fälldin ett brev till Gösta Bohman
(m). Av brevet framgår att en regering bestående av Centerpartiet och Folk-
partiet skulle komma att bedriva sitt arbete på grundval av trepartiregering-
ens regeringsförklaringar och att uppgörelsen med Socialdemokraterna i
skattefrågan skulle fullföljas. Vidare innehöll brevet vissa förtydliganden på
bl.a. den ekonomiska politikens och försvarspolitikens områden (se bet. KU
1981/82:35 s. 64 ff.).
Måndagen den 18 maj 1981 föreslog talmannen i ett anförande riksdagen
"att till statsminister utse Thorbjörn Fälldin, som avser att bilda en regering
i vilken kommer att ingå företrädare för Centerpartiet och Folkpartiet" (prot.
1981/82:142).
Talmannens förslag prövades tisdagen den 19 maj (prot. 1981/82:144). In-
nan omröstningen avgavs röstförklaringar av Olof Palme (s), Lars Werner
(vpk) och Gösta Bohman. Olof Palme anförde att Socialdemokraterna ville
ha nyval och att man ansåg mittenregeringen alltför svag för att svara mot
lägets krav. Socialdemokraterna skulle därför rösta nej. Även Lars Werner
framhöll kravet på nyval som en väsentlig orsak till att Vänsterpartiet kom-
munisterna skulle rösta nej. Gösta Bohman uttalade att även hans parti
egentligen ville ha nyval om det visade sig omöjligt att få en ny trepartirege-
ring. Nyval inom rimlig tid hindrades dock av regleringen i vallagen. Med
hänsyn till det ovan nämnda brevet hade den moderata riksdagsgruppen
beslutat att inte rösta emot talmannens förslag. Vidare framhöll Gösta Boh-
man att Moderata samlingspartiet nu var ett oppositionsparti och ämnade
pröva regeringens förslag enligt de regler som gäller i riksdagen för förhål-
landet mellan regering och opposition.
Omröstningen utföll så att 102 ledamöter (c och fp) röstade ja, 174 leda-
möter (s och vpk) röstade nej, medan 62 ledamöter (m) avstod från att rösta.
Elva ledamöter (m) var frånvarande. Riksdagen hade alltså utsett Thorbjörn
Fälldin till ny statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens
vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottets granskning föranledde inget uttalande från utskot-
tets sida (bet. KU 1981/82:35 s. 6). I ett särskilt yttrande (a. bet. s.
50) anför- de utskottets socialdemokratiska ledamöter följande.
Vi beklagar att Sverige inte har något fungerande nyvalsinstitut. Den bästa
lösningen av regeringskrisen på våren 1981 hade varit ett nyval. Den långa
tiden mellan utlysandet av nyval och valdagen i förening med de fasta man-
datperioderna gjorde det svårt att låta folket i val uttala sin mening om in-
riktningen av svensk politik, sedan ministären Fälldin II tvingats avgå.
Thorbjörn Fälldins tredje regering kan karakteriseras som en minoritetskoa-
lition. Den bestod av 18 statsråd, varav 10 representerade Centerpartiet och
sju Folkpartiet. Till justitieminister utsågs Carl-Axel Petri som även ingått i
den tidigare regeringen. Enligt regeringsförklaringen hade regeringen en vilja
att gå vidare på samförståndets väg. "Regeringens strävan är att finna lös-
ningar, som kan samla bred politisk uppslutning. Regering och riksdag måste
ta sitt gemensamma ansvar för landet genom ett nära och förtroendefullt
samarbete" (prot. 1981/82:149).
Yrkande om misstroendeförklaring 1982
Den 15 januari 1982, i samband med interpellationsdebatter som rörde ar-
betslösheten i olika delar av landet, angrep C-H Hermansson (vpk) regering-
ens politik och yrkade misstroendeförklaring mot statsministern (prot.
1981/82:80 s. 99 f.). Talmannen räknade upp de ledamöter som biträdde
yrkandet och konstaterade att det föreskrivna antalet inte hade uppnåtts,
varför yrkandet inte kunde föranleda någon riksdagens åtgärd.
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1982
Riksdagsvalet hösten 1982 fick till följd att Socialdemokraterna ensamma
hade fler mandat (166) än de tre borgerliga riksdagspartierna tillsammans
(163). Valresultatet medförde följande mandatfördelning:
Socialdemokratiska partiet (s)
166
Moderata samlingspartiet (m)
86
Centerpartiet (c)
56
Folkpartiet (fp)
21
Vänsterpartiet kommunisterna (vpk)
20
349
Dagen efter valet, den 20 september, begärde statsminister Thorbjörn Fälldin
sitt entledigande. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och
övriga statsråd. Samma dag ägde samtal rum mellan talmannen och de övriga
partiledarna (bet. KU 1982/83:30 s. 3).
Måndagen den 4 oktober omvaldes Ingemund Bengtsson (s) till talman
(prot. 1982/83:1). Han sammanträffade samma dag med partiledarna och
vice talmännen. Av dessa samråd framgick att det med hänsyn till valresul-
tatet var helt naturligt att talmannen föreslog Olof Palme (s) som statsminis-
ter (bet. KU 1982/83 s. 3).
Den 5 oktober föreslog talmannen riksdagen "att till ny statsminister utse
Olof Palme, som avser att bilda en regering bestående av företrädare för
arbetarepartiet-socialdemokraterna" (prot. 1982/83:3). Förslaget bordlades.
I sammanhanget skall det erinras om att Grundlagskommittén behandlade
proceduren vid regeringsbildningen i sitt betänkande Grundlagsfrågor (SOU
1981:15), vilket överlämnades till justitieministern våren 1981. Kommittén
framhöll bl.a. att den anslöt sig till den uppfattning som ligger till
grund för de gällande reglerna för regeringsbildningen, nämligen att
statsministerkan- didaten i någon form skall godkännas av riksdagen innan
han förordnas och hans regering alltså förfogar över bl.a.
upplösningsrätten. Enligt kommittén skulle godkännandet avse
statsministerns person och den partimässiga sam- mansättning av regeringen
som i det rådande parlamentariska läget framstår som möjlig och rimlig.
Däremot borde godkännandet inte innefatta något ställningstagande till den
nya regeringens program. Den som godkänner ett förslag till statsminister
eller avstår från att rösta skulle enligt kommitténs uppfattning endast
uttrycka att förslaget under rådande omständigheter tedde sig naturligt och
inte ålägga sig någon begränsning i handlingsfriheten när det sedermera
gällde att ta ställning till den blivande regeringens politik. - Enligt
kommitténs mening krävdes det ingen ändring av bestämmelserna. Kommittén
ansåg att det ankom på riksdagspartierna att genom sitt praktiska handlande
undanröja de olägenheter som kan ha uppstått till följd av uttalan- det i
grundlagspropositionen om att ställningstagandet även avsåg regering- ens
program i stort. - Ledamöterna från Socialdemokraterna och Vänster- partiet
kommunisterna reserverade sig. Socialdemokraterna ansåg att om- röstningen
borde slopas medan Vänsterpartiet kommunisterna hävdade att den borde gälla
såväl statsministerns person som regeringens partimässiga sammansättning
och dess program i stort. - Frågan om obligatorisk prövning av
statsministerfrågan efter varje riksdagsval togs däremot inte upp av
Grundlagskommittén.
Riksdagen prövade talmannens förslag den 7 oktober (prot. 1982/83:5). Innan
omröstningen avgavs röstförklaringar av Ulf Adelsohn (m), Kjell Mattsson
(c), Jörgen Ullenhag (fp) och Lars Werner (vpk). Med hänvisning till
valresultatet deklarerade de tre borgerliga partierna att de skulle lägga
ned sina röster. De menade att talmannens förslag stod i överensstämmelse
med den aktuella parlamentariska situationen. Samtidigt betonade de att
detta inte innebar något ställningstagande till den politik som den
föreslagna regering- en skulle komma att föra. Vänsterpartiet
kommunisternas ledare förklarade att vpk:s riksdagsgrupp stödde talmannens
förslag. Partiet skulle dock sakligt pröva alla förslag regeringen lade
fram.
Vid omröstningen röstade 179 ledamöter ja till förslaget och ingen nej. De
närvarande borgerliga ledamöterna (147) avstod från att rösta. Riksdagen
hade alltså godkänt förslaget och utsett Olof Palme till statsminister. Tal-
mannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsmi-
nistern.
Konstitutionsutskottet (bet. KU 1982/83:30 s. 5) konstaterade dels att de
borgerliga partierna hade följt Grundlagskommitténs rekommendation att
inte rösta emot förslaget till statsminister i ett parlamentariskt läge där den
föreslagna kandidaten framstod som den naturliga regeringsbildaren, dels att
det av röstförklaringarna framgick att härmed inte avsågs något ställningsta-
gande till den kommande regeringens politik. Vidare uttalade utskottets
majoritet (s och vpk) följande.
Utskottet vill vidare framhålla att regeringsskiftet 1982 ger en god
belysning av de svårigheter som den nuvarande regeringsbildningsproceduren
kan ge upphov till. Trots att valet gav ett klart parlamentariskt utslag
kunde den nya regeringen inte träda till förrän nästan tre veckor efter
valdagen. Under denna tid då regeringen Fälldin III fungerade som s.k.
expeditionsministär inträffa- de två händelser av stor politisk betydelse,
nämligen ubåtsincidenten i Hårs- fjärden och valutautflödet som ledde fram
till devalveringen den 8 oktober. Båda dessa händelser behandlar utskottet
senare i betänkandet. Utskottet finner emellertid skäl att här understryka
det otillfredsställande i att reglerna inte möjliggjorde en snabbare
regeringsbildning.
Minoriteten i utskottet (m, c och fp) erinrade om utskottets enhälliga uttalan-
de angående regeringsskiftet efter 1976 års val samt uttalade följande.
Enligt utskottets uppfattning ger erfarenheterna av regeringsbildningen hös-
ten 1982 inte anledning till något annat uttalande om reglerna för regerings-
bildningen än det som gjordes i samband med granskningen av 1976 års
regeringsskifte (a. bet. s. 47).
Olof Palmes andra regering var en minoritetsregering och bestod slutligen av
20 statsråd. Den var inte beroende av Vänsterpartiet kommunisternas ut-
tryckliga stöd för att få igenom sin politik, utan det räckte med att Vänster-
partiet kommunisterna inte röstade med de borgerliga partierna. Enligt rege-
ringsförklaringen skulle regeringen, i syfte att föra landet ur den ekonomiska
krisen, vinnlägga sig om att inhämta erfarenheter och åsikter från olika grup-
per i samhället. Regeringen avsåg att göra allt vad på den ankom för att i
möjligaste mån sammanjämka olika uppfattningar och överbrygga motsätt-
ningar. "Den nya regeringen inbjuder till gemensamma ansträngningar för att
bygga Sverige starkt igen"(prot. 1982/83:6).
Motion om regeringsbildningen
De två centerpartister som efter riksdagsvalet 1979 hade motionerat om
obligatorisk omprövning av statsministerfrågan efter varje riksdagsval förde
fram frågan på nytt i en motion vid riksmötet 1983/84. Konstitutionsutskottet
(bet. KU 1983/84:26) konstaterade att proceduren för regeringsbildning var
ett omdiskuterat inslag i den nya författningen och att det borde uppdras åt
den parlamentariska kommitté som skulle tillsättas inom kort, Folkstyrelse-
kommittén, att utreda frågan.
Yrkande om misstroendeförklaring 1985
I den allmänpolitiska debatten den 6 februari 1985 framställde Ulf Adelsohn
(m) ett yrkande om misstroendeförklaring mot ett enskilt statsråd, utrikesmi-
nistern Lennart Bodström (s). Thorbjörn Fälldin (c) och Bengt Westerberg
(fp) samt ytterligare 33 borgerliga ledamöter instämde i yrkandet, varför det
bordlades (prot. 1984/85:74 s. 51 f.).
Bakgrunden till yrkandet var bl.a. hanteringen av frågan om ubåtskränk-
ningar av svenskt territorialvatten. De borgerliga partierna hade vid flera
tillfällen ifrågasatt om utrikesministern verkligen ställde sig bakom Sveriges
officiella politik. Det som utlöste misstroendekrisen var ett TT-meddelande
om ett samtal som utrikesministern hade haft vid en middag med några jour-
nalister, där han skulle ha mer eller mindre bagatelliserat ubåtsfrågan.
Yrkandet, som prövades fredagen den 8 februari, föregicks av en kortare
debatt. Thorbjörn Fälldin anförde att utrikesministerns möjligheter att på ett
trovärdigt sätt företräda svensk utrikespolitik hade undergrävts, varför det
var nödvändigt att ställa och rösta för yrkandet om misstroendeförklaring.
Ulf Adelsohn och Bengt Westerberg instämde i anförandet. Lily Hansson (s)
och Lars Werner (vpk) gjorde båda gällande att den borgerliga oppositionen
ifrågasatte den svenska säkerhetspolitiken. Ulf Adelsohn underströk att det
enbart var fråga om utrikesministerns sätt att företräda regeringens utrikes-
politik. - Omröstningen skedde helt efter partilinjerna. Av de närvarande
ledamöterna röstade 160 ja (m, c och fp) medan 182 ledamöter (s och vpk)
röstade nej. Riksdagen hade således avslagit yrkandet om misstroendeförkla-
ring mot utrikesminister Lennart Bodström (prot. 1984/85:78).
Riksdagsvalet 1985
Riksdagsvalet hösten 1985 innebar en tillbakagång för Socialdemokraterna,
Moderaterna och Centerpartiet, medan Folkpartiet gick kraftigt framåt. Soci-
aldemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna fick sammanlagt 178
mandat och de tre borgerliga riksdagspartierna sammanlagt 171. Valresulta-
tet medförde följande mandatfördelning:
Socialdemokratiska partiet (s)
159
Moderata samlingspartiet (m)
76
Folkpartiet (fp)
51
Centerpartiet (c)
44
Vänsterpartiet kommunisterna (vpk)
19
349
Den socialdemokratiska minoritetsregeringen under ledning av statsminister
Olof Palme kvarstod (bet. KU 1985/86:25). Det parlamentariska läget var
dock förändrat såtillvida att regeringen nu var beroende av Vänsterpartiet
kommunisternas stöd för att kunna genomföra sin politik. I regeringsförkla-
ringen uttalade Olof Palme att Folkstyrelsekommitténs översyn av valsy-
stemet skulle fullföljas med sikte på breda lösningar. För att föra Sverige ur
den ekonomiska krisen krävdes en målmedveten och handlingskraftig rege-
ringspolitik samt att alla i riksdagen över partigränserna kände ett gemen-
samt ansvar. "Den svenska traditionen bjuder att vi så långt möjligt diskute-
rar oss fram till samlande lösningar i viktiga samhällsfrågor. Det är en ar-
betsmetod som gagnat vårt land. Det är en tradition av samverkan som rege-
ringen vill upprätthålla i relationerna till riksdagens partier men också i för
hållande till olika intressen i vårt samhälle" (prot. 1985/86:2).
Regeringsskiftet 1986
Lördagen den 1 mars 1986 anmälde Ingvar Carlsson (s) för talmannen att
statsminister Olof Palme (s) var död, varefter talmannen entledigade samtliga
statsråd. Talmannen sammanträffade senare under dagen med övriga partile-
dare (bet. KU 1985/86:25 s. 232).
Måndagen den 10 mars beslutade den socialdemokratiska riksdagsgruppen
att föreslå Ingvar Carlsson till statsminister. Talmannen samrådde samma
dag med partiledarna och de vice talmännen. Vid detta samråd meddelade
partiledarna och de vice talmännen att de inte hade något att erinra mot att
Ingvar Carlsson skulle utses till ny statsminister. Denne förklarade sig beredd
att acceptera statsministerposten (a. bet. s. 4).
Dagen därpå föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till ny
statsminister utse statsrådet Ingvar Carlsson, som avser att bilda en regering
bestående av företrädare för arbetarepartiet-socialdemokraterna" (prot.
1985/86:91). Förslaget bordlades.
Riksdagen prövade talmannens förslag onsdagen den 12 mars utan att det
gjordes några inlägg (prot. 1985/86:93). Omröstningen utföll så att 178 le-
damöter (s och vpk) röstade ja och ingen röstade nej. De närvarande 159
borgerliga ledamöterna avstod från att rösta. Riksdagen hade alltså godkänt
talmannens förslag och utsett Ingvar Carlsson till statsminister. Talmannen
utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet fann det inte påkallat att göra några uttalanden i an-
slutning till regeringsskiftet (bet. KU 1985/86:25 s. 4).
Ingvar Carlssons första regering var en minoritetsregering med samma
personsammansättning som den tidigare Palmeregeringen. I regeringsförkla-
ringen uttalade Ingvar Carlsson att det fanns skilda uppfattningar i många
frågor i riksdagen. "I ett övergripande perspektiv är det dock mer som för-
enar än skiljer oss åt. Regeringen kommer därför i sitt arbete söka förena
fasthet och konsekvenser med ett öppet sinne och lyhördhet. Vi kommer att
hålla en öppen dörr för samtal i alla frågor av betydelse för vårt land" (prot.
1985/86:95).
Hot om misstroendeförklaring 1988
Under konstitutionsutskottets granskning åren 1987 och 1988 av regeringens
åtgärder med anledning av mordet på Olof Palme, var uppmärksamheten
särskilt inriktad på om regeringen på ett olämpligt sätt hade ingripit i förun-
dersökningen och om regeringen visat partiskhet genom att ställa sig på
polisens sida i förhållande till åklagarna, då samarbetsproblem visat sig dem
emellan. Våren 1988 tillkom den s.k. Ebbe Carlsson-affären. Ebbe Carlsson
var en f.d. socialdemokratisk informationssekreterare i Regeringskansliet
som hade bedrivit privata spaningar efter Olof Palmes mördare. Det ifråga-
sattes om Ebbe Carlsson hade fått otillbörligt stöd av regeringen, främst av
justitieminister Anna-Greta Leijon (s). Bland annat hade justitieministern
utfärdat ett rekommendationsbrev för Ebbe Carlsson på sitt ämbetspapper till
"berörd brittisk myndighet".
Ebbe Carlsson-affären diskuterades i debatten om konstitutionsutskottets
granskningsbetänkande den 2 juni (prot. 1987/88:132). Den 7 juni konstate-
rade Anna-Greta Leijon i ett pressmeddelande att det fanns en majoritet i
riksdagen för misstroendeförklaring mot henne och att hon mot den bak-
grunden skulle lämna in sin avskedsansökan till statsministern. Statsminis-
tern entledigade henne samma dag.
Konstitutionsutskottets granskning medförde alltså i detta fall att ett stats-
råd, under hot om misstroendeförklaring, valde att avgå.
Riksdagsvalet 1988
Riksdagsvalet hösten 1988 medförde att ett nytt parti, Miljöpartiet de gröna,
kom in i riksdagen med 20 mandat. De tre borgerliga riksdagspartierna och
Socialdemokraterna backade alla, medan Vänsterpartiet kommunisterna gick
fram med två mandat. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunister-
na fick sammanlagt 177 mandat. De tre borgerliga riksdagspartierna fick 152
mandat tillsammans. Valresultatet medförde följande mandatfördelning:
Socialdemokratiska partiet (s)
156
Moderata samlingspartiet (m)
66
Folkpartiet (fp)
44
Centerpartiet (c)
42
Vänsterpartiet kommunisterna (vpk)
21
Miljöpartiet de gröna (mp)
20
349
Den socialdemokratiska regeringen under ledning av statsminister Ingvar
Carlsson kvarstod (Riksdagens årsbok 1988/89 s. 9 ff.). I regeringsförkla-
ringen uttalade Ingvar Carlsson att det var regeringens föresats att söka breda
lösningar i frågor som var av betydelse för vår nationella säkerhet. Vidare
anförde han att det var regeringens ansvar och strävan att ta till vara alla
goda initiativ och att verka för breda lösningar (prot. 1988/89:2).
I sammanhanget kan nämnas att Folkstyrelsekommittén hade lämnat sitt
betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) kring nyåret 1986/87.
Kommittén tog inte upp frågan om obligatorisk omprövning av statsminister-
frågan efter varje riksdagsval. Frågan hade inte heller lyfts fram särskilt i
direktiven till kommittén. När det gäller innebörden av riksdagens ställ-
ningstagande vid statsministeromröstningarna uttalade kommittén (s. 241 f.)
bl.a. följande.
Nu äger omröstningen om statsministerförslaget rum innan den tilltänkta
kandidaten för riksdagen presenterat sin regering och denna avgivit en rege-
ringsdeklaration. Detta sker först sedan statsministern blivit förordnad. En
praxis har däremot etablerats att talmannen i samband med att han presente-
rar sitt statsministerförslag också tillkännager den partimässiga sammansätt-
ningen av den regering hans statsministerkandidat avser att bilda. Som en
följd av denna praxis skapas en politisk bundenhet för den föreslagne stats-
ministern vid denna partisammansättning, även om han formellt har rätt att
genomföra regeringsombildning utan att underställa sitt mandat en ny pröv-
ning av riksdagen. Vi finner det lämpligt att behålla denna ordning. Om de
parlamentariska förutsättningar som förelåg vid statsministeromröstningen
har förändrats, är det rimligt att riksdagen på nytt ges tillfälle att
pröva frågan om regeringsbildare.
Regeringsskiftet 1990
Den 15 februari 1990 debatterades regeringens förslag om allmänt lönestopp
i kammaren. Statsminister Ingvar Carlsson (s) gjorde en kabinettsfråga av
förslaget genom att uttala att regeringen skulle avgå om förslaget fälldes
(prot. 1989/90:68 s. 4). Riksdagen avslog propositionen.
Omedelbart efter beslutet lämnade Ingvar Carlsson in sin avskedsansökan
till talmannen. Talmannen entledigade statsministern och övriga statsråd.
Efter samråd med riksdagspartiernas partiledare stod det klart att det helt
saknades förutsättningar för att få till stånd en ny regering på grundval av de
partier som fällt regeringen Carlssons förslag. Talmannen uppdrog då åt Carl
Bildt (m) att sondera förutsättningarna för att bilda en borgerlig trepartirege
ring. Två dagar senare gav Carl Bildt talmannen besked om att det inte fanns
förutsättningar för att bilda en borgerlig trepartiregering. Talmannen uppdrog
därför åt Ingvar Carlsson att sondera möjligheterna att bilda en regering. Tre
dagar senare förklarade Ingvar Carlsson att han var beredd att åta sig att bild
en socialdemokratisk regering (bet. 1989/90:KU30 bilaga A3).
Fredagen den 23 februari 1990 föreslog talmannen i ett anförande riksda-
gen "att till statsminister utse Ingvar Carlsson, som avser att bilda regering
bestående av företrädare för arbetarepartiet-socialdemokraterna" (prot.
1989/90:74). Förslaget bordlades.
Talmannens förslag prövades den 26 februari (prot. 1989/90:76). Innan
omröstningen avgavs röstförklaringar av Carl Bildt, Bengt Westerberg (fp),
Olof Johansson (c), Lars Werner (vpk), Inger Schörling (mp) och Jan
Bergqvist (s). Av dessa framgick att Socialdemokraterna och Vänsterpartiet
kommunisterna avsåg att rösta ja till talmannens förslag medan Moderata
samlingspartiet och Folkpartiet skulle rösta nej till förslaget. Moderaterna
ansåg att regeringen skulle ha utlyst nyval. Innebörden av talmannens förslag
var enligt Moderaterna i realiteten att statsministern återtog sin
avskedsansö- kan. Moderaterna menade att en bättre lösning var möjlig.
Vidare ansåg partiet det olämpligt att, utan att några förändringar av
parlamentarisk bety- delse hade skett, till ny statsminister utse den
person som nyligen avgått. Moderaterna skulle därför rösta nej, vilket
först och främst var "ett ja till ett nyval men också ett nej till att en
statsminister som avgått får återkomma som om ingenting hänt". Carl Bildt
framhöll också att det var en konstitutio- nell tradition att inte ägna sig
åt partipolitisk polemik i samband med röstför- klaringarna inför
omröstningen om ny statsminister. Även Folkpartiet mena- de att Ingvar
Carlsson borde ha utlyst nyval. Bengt Westerberg uttalade att
regeringskrisen "framstår som ett stycke absurd teater i vilken många har
tvingats spela med". I detta ställningstagande låg ingen värdering av
Ingvar Carlssons personliga lämplighet för uppgiften eller av den politik
som den nya regeringen kunde komma att föra. Centerpartiet och Miljöpartiet
de gröna avsåg att lägga ned sina röster. Olof Johansson betonade att det
parla- mentariska läget var oförändrat sedan hösten 1988. Vidare framhöll
han att regeringen "avgick frivilligt sedan propositionen om allmänt
lönestopp och strejkförbud avslagits. Regeringen var sålunda inte tvingad
att avgå." Olof Johansson menade att regeringen kunde ha utlyst extra val i
stället för att avgå, men hade avhänt sig den möjligheten. Centerpartiet
hade i första hand föreslagit "en tidsbegränsad samlingsregering för att
lösa den uppkomna krisen". Förslaget hade emellertid inte prövats. I linje
med partiets ställ- ningstaganden 1982 och 1986 skulle Centerpartiet i det
föreliggande läget avstå i omröstningen, eftersom talmannens förslag
framstod som det enda möjliga i det uppkomna läget. Det innebar dock inte
något ställningstagande till den politik som den kommande regeringen avsåg
att föra. Inger Schörling uttalade att Miljöpartiet förutsatte "att det som
skett inte har varit ett spel för gallerierna". Vidare menade hon att det
vore rimligt att statsministerkandi- daten redogjorde för sitt
regeringsprogram före omröstningen. Partiet bekla- gade att grundlagen inte
uppställde detta krav. Miljöpartiet skulle lägga ned sina röster i
voteringen, vilket inte skulle ses som ett ställningstagande till den
politik som skulle komma att föras av den nya regeringen. Lars Werner
hänvisade till att valutgången 1988 skapade en majoritet i riksdagen
beståen- de av socialdemokrater och vpk. Det var därför naturligt att
regeringen base- rades på detta parlamentariska underlag. Lars Werner
framhöll också att partiet under sonderingarna inför regeringsbildningen
inte hade träffat någon allmän uppgörelse om den kommande politiken.
Vid omröstningen avgavs 175 ja-röster (s och vpk) och 101 nej-röster (m
och fp), medan 59 ledamöter (c och mp) avstod från att rösta. Riksdagen
hade alltså godkänt talmannens förslag och utsett Ingvar Carlsson till stats-
minister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande
för statsministern.
Konstitutionsutskottet fann att regeringsskiftet inte föranledde något utta-
lande från utskottets sida (bet. 1989/90:KU30 s. 13).
Ingvar Carlssons andra regering var en minoritetsregering som bestod av
22 statsråd (prot. 1989/90:77). Enligt regeringsförklaringen hade Sverige
goda förutsättningar att klara de ekonomiska problem man stod inför. "Men
det kräver ansvar av partierna i denna riksdag att samarbeta kring de insatser
som nu behövs" (prot. 1989/90:80).
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1991
Riksdagsvalet hösten 1991 medförde att två nya partier - Kristdemokratiska
samhällspartiet och Ny demokrati - kom in i riksdagen med 26 respektive 25
mandat. Miljöpartiet fick lämna riksdagen. Socialdemokraterna och Vänster-
partiet gick tillbaka, likaså Folkpartiet och Centerpartiet. Moderaterna gick
däremot fram med 14 mandat. Valresultatet medförde följande mandatför-
delning:
Socialdemokratiska partiet (s)
138
Moderata samlingspartiet (m)
80
Folkpartiet liberalerna (fp)
33
Centerpartiet (c)
31
Kristdemokratiska samhällspartiet (kds)
26
Ny demokrati (nyd)
25
Vänsterpartiet (v)
16
349
Dagen efter valet, den 16 september, lämnade statsminister Ingvar Carlsson
(s) in sin ansökan om entledigande till talman Thage G. Peterson. Talmannen
entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Därefter inleddes
samråd med samtliga ledare för de partier som invalts i riksdagen. Den
17 september uppdrog talmannen åt Carl Bildt (m) att undersöka möjlighe-
terna att bilda en regering med bredaste möjliga stöd i riksdagen (prot.
1991/92:49 s. 117).
Tisdagen den 24 september meddelade Carl Bildt talmannen att han vid
sina sonderingar i regeringsfrågan konstaterat att det fanns underlag för att
bilda en borgerlig fyrpartiregering bestående av Moderata samlingspartiet,
Folkpartiet liberalerna, Centerpartiet och Kristdemokratiska samhällspartiet.
Måndagen den 30 september sammanträdde kammaren första gången un-
der valperioden. Ingegerd Troedsson (m) valdes till ny talman och övertog
arbetet med regeringsbildningen (prot. 1991/92:1). Hon samrådde samma
dag med ledarna för samtliga riksdagspartier och informerade därefter de
vice talmännen. Dagen därpå samtalade talmannen med ledarna för de pre-
sumtiva regeringspartierna, varvid det framgick att dessa var villiga att till-
sammans bilda en ny regering (prot. 1991/92:49 s. 117 ff.).
Den 1 oktober föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till ny
statsminister utse Carl Bildt, som avser att bilda en regering bestående av
företrädare för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Centern
och Kristdemokratiska samhällspartiet" (prot. 1991/92:3).
Riksdagen prövade talmannens förslag torsdagen den 3 oktober (prot.
1991/92:5). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av Jan Bergqvist
(s), Olof Johansson (c), Ian Wachtmeister (nyd) och Lars Werner (v). Jan
Bergqvist uttalade att omröstningen gällde "såväl statsminister som parti-
sammansättning och därmed politiskt program för den föreslagna regering-
en". Socialdemokraterna skulle rösta nej liksom de gjort 1976, 1979 och
1981 eftersom de inte utgjorde någon del av det s.k. regeringsunderlaget.
Olof Johansson framhöll att talmannen med utgångspunkt i de rådande styr-
keförhållandena i riksdagen hade föreslagit statsminister från det största icke
socialistiska partiet, dvs. Moderata samlingspartiet, vilket han fann vara i
enlighet med parlamentarismens principer. Eftersom de fyra partierna efter
ingående förhandlingar hade enats om grunderna för en ny regeringspolitik,
skulle Centerpartiet rösta för talmannens förslag. Ian Wachtmeister menade
att sakerna skedde i fel ordning, eftersom statsminister skulle väljas utan att
man visste vilken politik den kommande regeringen skulle föra. Vidare utta-
lade han att Ny demokrati skulle lägga ned sina röster då man inte sett ett
handlingskraftigt program som övertygade om att en förändring värd namnet
verkligen var på gång. Lars Werner fann det mot bakgrund av valutgången
rimligt att det bildades en borgerlig regering. Med hänvisning till förarbetena
hävdade han att innebörden i regeringsformen måste vara att riksdagen i sak
hade att ta ställning till den politik som den föreslagna statsministern kunde
väntas föra. Vidare uttalade Lars Werner att det i och för sig hade varit rimli
gare att statsministerkandidaten inför riksdagen också presenterat sitt förslag
till regeringsprogram före omröstningen, men att det inte fanns något utsagt
om detta i regeringsformen. Vänsterpartiet menade att det i grunden var fråga
om en omröstning för eller emot ett borgerligt regeringsprogram under mo-
derat ledning. Vänsterpartiet skulle därför rösta nej.
Vid omröstningen röstade 163 ledamöter (m, fp, c och kds) ja till förslaget
och 147 ledamöter (s och v) nej. De närvarande ledamöterna (23) från Ny
demokrati avstod från att rösta. Riksdagen hade alltså godkänt förslaget och
utsett Carl Bildt till statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riks-
dagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet (bet. 1991/92:KU30 s. 5 ff.) erinrade om att Folk-
styrelsekommittén hade ansett det naturligt att riksdagens omröstning gällde
statsministerns person samt den blivande regeringens partimässiga samman-
sättning, däremot inte den blivande regeringens program. Utskottet konstate-
rade att regeringsskiftesproceduren försiggått på sätt grundlagen förutsätter
och inom kortast möjliga tid.
Carl Bildts fyrpartiregering var en minoritetskoalition som bestod av 21
statsråd (prot. 1991/92:6). Mellan de fyra regeringspartierna fördelades 20 av
posterna. Moderata samlingspartiet fick åtta poster, Folkpartiet liberalerna
fyra poster, Centerpartiet fyra poster och Kristdemokratiska samhällspartiet
tre poster. Till statsråd och föredragande i vissa justitieärenden utsågs rege-
ringsrådet Reidunn Laurén, som var politiskt obunden. Enligt regeringsför-
klaringen eftersträvade regeringen, där så var möjligt, en bred förankring i
riksdagen. "En konstruktiv opposition kommer att möta en öppen regering. I
avgörande frågor - t.ex. steget in i Europa och pensionssystemets trygghet -
är enighet om färdriktningen särskilt angelägen."
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1994
Riksdagsvalet hösten 1994 medförde att Socialdemokraterna och Vänster-
partiet återvann majoriteten med tillsammans 183 mandat. Ny demokrati åkte
ur riksdagen, medan Miljöpartiet de gröna återkom med 18 mandat. Valre-
sultatet medförde följande mandatfördelning:
Socialdemokratiska partiet (s)
161
Moderata samlingspartiet (m)
80
Centerpartiet (c)
27
Folkpartiet liberalerna (fp)
26
Vänsterpartiet (v)
22
Miljöpartiet de gröna (mp)
18
Kristdemokratiska samhällspartiet (kds)
15
349
Dagen efter valet, måndagen den 19 september, lämnade statsminister Carl
Bildt (m) in sin ansökan om entledigande till talman Ingegerd Troedsson.
Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Där-
efter samtalade talmannen med ledarna för de partier som hade invalts i
riksdagen och överlade därefter med de vice talmännen. Senare samma dag
uppdrog talmannen åt Ingvar Carlsson (s) att undersöka förutsättningarna för
att bilda en regering med bredast möjliga underlag. Två dagar senare med-
delade Ingvar Carlsson talmannen att hans uppfattning var, efter att ha haft
kontakt med samtliga partiföreträdare, att en enpartiregering bestående av
socialdemokrater och med ett brett samarbete också över blockgränser skulle
ha bäst förutsättningar. Talmannen samrådde därefter med övriga partiföre-
trädare och överlade med vice talmännen. Efter dessa samråd gav talmannen
Ingvar Carlsson i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att bilda en
enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen. Den 22 september medde-
lade Ingvar Carlsson talmannen att förnyade kontakter med partiledare visa-
de att han skulle få erforderligt stöd för att bilda en enpartiregering. Ingvar
Carlsson fick i uppdrag att fullfölja förberedelsearbetet med att bilda en ny
regering. Den tillträdande talmannen Birgitta Dahl (s) informerades om
förberedelsearbetet för bildandet av en ny regering av Ingegerd Troedsson
den 28 september (prot. 1994/95:74 s. 47 ff.).
Birgitta Dahl valdes till talman den 3 oktober (prot. 1994/95:1) och över-
tog då arbetet med regeringsbildningen. Hon sammanträffade med partile-
darna och de vice talmännen samma dag.
Tisdagen den 4 oktober föreslog talmannen riksdagen "att till ny statsmi-
nister utse Ingvar Carlsson, som avser att bilda en regering bestående av
företrädare för Arbetarepartiet socialdemokraterna" (prot. 1994/95:3).
Riksdagen prövade talmannens förslag torsdagen den 6 oktober (prot.
1994/95:5). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av företrädare för
samtliga partier utom Socialdemokraterna. Lars Tobisson (m) framhöll att
Moderaterna röstar nej när de anser att det finns en bättre lösning och att de
avstår när talmannens förslag framstår som en naturlig följd av det parla-
mentariska läget. Mot denna bakgrund skulle Moderaterna - på samma sätt som
i motsvarande situation 1982 - avstå i omröstningen, vilket inte innebar
något omdöme om den blivande regeringens politik. Per-Ola Eriksson (c)
uttalade att valet av statsminister enligt Centerpartiets uppfattning är en
fråga om att pröva huruvida talmannens förslag stämmer överens med den
parla- mentariska princip som är utformad i grundlagen. Centerpartiet ansåg
att talmannens förslag var i enlighet med den parlamentariska situationen
och skulle därför avstå i omröstningen. Detta innebar inte på något sätt
ett ställ- ningstagande till den politik som regeringen Carlsson avsåg att
föra. Lars Leijonborg (fp) menade att Sverige behövde en
majoritetsregering. Enligt Folkpartiets tolkning av regeringsformen, gäller
det att bedöma om den föreslagna lösningen av regeringsfrågan är den bästa.
Däremot ser partiet inte omröstningen som ett ställningstagande till den
föreslagna statsministerns lämplighet som regeringsbildare eller till den
tillträdande regeringens politik. I diskussionerna med talmannen hade
Folkpartiet förordat att möjligheterna att åstadkomma en majoritetsregering
genom en koalition över blockgränser- na borde prövas. "Ingvar Carlsson
fick också talmannens uppdrag att sondera möjligheten att bilda en så bred
regering som möjligt. Men enligt vår upp- fattning prövade han aldrig på
ett seriöst sätt möjligheten att bilda en majo- ritetsregering."
Folkpartiet skulle därför rösta nej till förslaget att utse Ingvar Carlsson
till statsminister med uppdrag att bilda en socialdemokratisk mino-
ritetsregering. I detta, framhöll Lars Leijonborg, låg ingen värdering av
Ing- var Carlssons personliga lämplighet för uppgiften som regeringsbildare
och inte heller någon värdering av den politik den nya regeringen skulle
komma att föra. Gudrun Schyman (v) uttalade att Vänsterpartiet efter samtal
med Ingvar Carlsson skulle rösta för en socialdemokratisk statsminister,
eftersom det skapade förutsättningar för att genomföra viktiga delar av
partiets politik. Vänsterpartiet skulle dock sakligt pröva den
socialdemokratiska regeringens alla olika förslag. Marianne Samuelsson (mp)
anförde att Miljöpartiet hade förordat en regering med bredast möjliga
majoritet. För att partiet aktivt skulle stödja Ingvar Carlsson hade det
velat ha utfästelser om att kärnkraften skulle komma att börja avvecklas
under mandatperioden, vilket partiet inte hade fått. Miljöpartiet skulle
därför avstå i voteringen. Göran Hägglund (kds) konstaterade att talmannens
förslag var naturligt med hänsyn till valutslaget och de deklarationer som
under valrörelsen hade gjorts av representanter för Miljöpartiet och
Vänsterpartiet. Detta skulle inte uppfattas som ett ställ- ningstagande
till den blivande regeringens politik.
Vid omröstningen röstade 180 ledamöter (s och v) ja till förslaget och
26 ledamöter (fp) nej. Avstod från att rösta gjorde 130 ledamöter (m, c, mp
och kds). Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och utsett Ingvar
Carlsson till statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens
vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet ansåg inte att proceduren vid regeringsskiftet för-
anledde något uttalande från utskottet (bet. 1994/95:KU30 s. 12).
Regeringen Carlsson III var en minoritetsregering som bestod av 22 stats-
råd (prot. 1994/95:6). Den var i behov av stöd från något av de andra riks-
dagspartierna för att vara säker på att kunna genomföra sin politik. I samband
med anmälan om utsedda statsråd uttalade statsministern att den tillträdande
regeringen ställdes inför svårare och större utmaningar än någon tidigare
svensk regering i modern tid. Detta ställde stora krav både på handlingskraft
och på vilja och förmåga till samarbete. Enligt den regeringsförklaring som
därefter lämnades hade regeringen för avsikt att söka samarbete i riksdagen
kring en ny ekonomisk politik. Regeringen avsåg att i konstruktiv anda pröva
de förslag som övriga partier hade presenterat för att stärka de offentliga
finanserna. Även i fråga om utrikes- och säkerhetspolitiken betonades att en
bred samsyn var av värde för Sverige. Regeringen eftersträvade därtill ett
brett samförstånd kring det kommande försvarsbeslutet. Ingvar Carlsson
skulle göra sitt yttersta för "att åstadkomma ett nytt samarbetsklimat".
Regeringsskiftet 1996
Måndagen den 18 mars lämnade statsminister Ingvar Carlsson (s) in sin
ansökan om entledigande till talmannen, som omedelbart entledigade honom
och övriga statsråd (prot. 1995/96:111 s. 6 ff.). Samma dag samtalade tal-
mannen med företrädare för samtliga riksdagspartier, varefter hon överlade
med de vice talmännen. Senare samma dag sammanträffade talmannen på
nytt med Socialdemokraternas ordförande Göran Persson. Efter mötet hölls
en presskonferens där talmannen presenterade sitt förslag om ny statsminis-
ter.
Tisdagen den 19 mars föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till
ny statsminister utse Göran Persson, som avser att bilda en regering bestå-
ende av företrädare för Arbetarepartiet socialdemokraterna" (prot.
1995/96:71). Förslaget bordlades.
Riksdagen prövade talmannens förslag torsdagen den 21 mars (prot.
1995/96:73). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av företrädare för
samtliga riksdagspartier utom Socialdemokraterna. Lars Tobisson (m) erin-
rade om att Moderaterna hade lagt ned sina röster vid voteringen 1994 om att
utse Ingvar Carlsson till statsminister, som en följd av det då uppkomna
parlamentariska läget. Han underströk också att partiet då uttalat att ställ-
ningstagandet inte fick ses som något omdöme om den blivande regeringens
politik. Vidare framhöll Lars Tobisson att de parlamentariska styrkeförhål-
landena inte hade ändrats och att regeringsskiftet närmast var av teknisk
karaktär. Moderaterna skulle därför återigen avstå i omröstningen. Per-Ola
Eriksson (c) uttalade att talmannens förslag var naturligt och i överensstäm-
melse med den parlamentariska situationen. Centerpartiet skulle därför avstå
i voteringen, vilket inte innebar något ställningstagande till den kommande
regeringens samlade politik. Vidare anförde han att mandatställningen "är i
dag densamma som hösten 1994, då riksdagen förra gången tog ställning i
frågan om statsminister. Men det parlamentariska samarbetet har förändrats
genom att regeringen sedan våren 1995 medvetet valt att samarbeta med
Centerpartiet på viktiga områden." Centerpartiet var berett att även fortsätt-
ningsvis, i nära samarbete med en regering ledd av Göran Persson, ta sam-
hällsansvar för att lösa de problem som landet stod inför. Lars Leijonborg
(fp) framhöll att Folkpartiet röstar ja när partiet skall ingå i regeringen och
nej när partiet anser att det finns bättre lösningar på den parlamentariska
situationen än den talmannen föreslår. Vidare anförde han att Folkpartiet
tänkte avstå i omröstningen, vilket skulle tolkas så att partiet "med rådande
mandatfördelning i riksdagen inte ser någon annan realistisk lösning på den
parlamentariska situationen än att Socialdemokraternas partiledare får bilda
regering". Det skulle dock inte tolkas så att Folkpartiet accepterade den
inriktning den socialdemokratiska politiken dittills hade haft och kunde
förväntas få framöver. Gudrun Schyman (v) hänvisade till att riksdagsvalet år
1994 medförde en vänstermajoritet i riksdagen, men påpekade samtidigt att
Vänsterpartiet inte hade spelat rollen av ett passivt stödparti. Vidare förkla-
rade hon att mandatet som väljarna gav vid riksdagsvalet år 1994 var grun-
den för partiets ställningstagande att stödja förslaget till ny statsminister.
Marianne Samuelsson (mp) anförde att Miljöpartiet noterat att Göran Persson
sagt sig vara villig till samarbete i sakfrågor och att partiet välkomnade Gö-
ran Perssons tal om att skapa ett ekologiskt hållbart samhälle. Enligt Miljö-
partiets uppfattning skulle det därför bli nödvändigt för den socialdemokra-
tiska minoritetsregeringen att söka stöd av Miljöpartiet, framför allt inom
miljöpolitiken och energipolitiken. Miljöpartiet skulle lägga ned sina röster
och därmed släppa fram Göran Persson som ny statsminister. Alf Svensson
(kds) fann talmannens förslag naturligt mot bakgrund av utslaget i 1994 års
riksdagsval. Den kristdemokratiska riksdagsgruppen skulle lägga ned sina
röster. Detta innebar inte ett ställningstagande till den politik som
regeringen skulle komma att föra, utan var ett uttryck för respekt för
valutslaget år 1994.
Vid omröstningen avgavs 178 ja-röster (s och v) och inga nej-röster, me-
dan 154 ledamöter (m, c, fp, mp och kds) avstod från att rösta. Riksdagen
hade sålunda godkänt talmannens förslag och utsett Göran Persson till stats-
minister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande
för statsministern.
Konstitutionsutskottet ansåg inte att proceduren vid regeringsskiftet för-
anledde något uttalande från utskottet. (bet. 1996/97:25 s. 10).
Göran Perssons regering var en minoritetsregering som bestod av 22 stats-
råd (prot. 1995/96:74). I regeringsförklaringen uttalade statsministern att
uthålliga finanser, goda villkor för företagande, ett livslångt lärande och ett
kontrakt för samverkan var de fyra hörnstenarna som regeringens politik mot
arbetslösheten skulle vila på. "På denna grund bjuder regeringen in de poli-
tiska partierna, arbetsmarknadens parter och hela svenska folket att gemen-
samt betvinga arbetslösheten."
Yrkande om misstroendeförklaring 1996
Statsminister Göran Persson (s) avlade i november 1996 ett officiellt besök i
Kina. I ett lunchanförande för en grupp svenska affärsmän gjorde statsmi-
nistern ett uttalande om bl.a. värdet av politisk stabilitet för ekonomisk ut-
veckling. Uttalandet blev föremål för omfattande kritik i massmedierna och
av borgerliga politiker. Uttalandet togs upp i riksdagens frågestund den
7 november (prot. 1996/97:26 s. 35 ff.).
Den 20 november anordnades en särskild debatt i riksdagen angående
statsministerns besök i Kina (prot. 1996/97:30 s. 1-20). Efter debatten fram-
ställde Moderaternas gruppledare Lars Tobisson ett yrkande om misstroende-
förklaring som var undertecknat av 35 riksdagsledamöter (m, fp och kd).
Yrkandet bordlades (a. prot. s. 84-86).
Riksdagen prövade yrkandet fredagen den 22 november (prot. 1996/97:
32). I debatten inför omröstningen gjordes det inlägg från samtliga riksdags-
partier. Sven Hulterström (s) betecknade yrkandet som ett missbruk av för-
fattningen. Per-Ola Eriksson (c) förklarade att Centerpartiets riksdagsgrupp
inte ansåg att statsministerns uttalande var skäl för en misstroendeförklaring,
eftersom en sådan inte skulle stå i rimlig proportion till den kritik som var
berättigad. Gudrun Schyman (v) kritiserade statsministerns uttalande, men
anförde att det inte var rimligt att använda misstroendevotum som en reak-
tion på en utrikespolitisk fadäs. Vänsterpartiet skulle därför rösta mot yrkan-
det. Marianne Samuelsson (mp) framförde kritik mot statsministerns uttalan-
de, men ansåg det inte utgöra tillräcklig grund för en misstroendeförklaring.
Miljöpartiet skulle markera sitt avståndstagande genom att avstå i omröst-
ningen. Lars Tobisson (m), Lars Leijonborg (fp) och Göran Hägglund (kd)
yttrade sig till stöd för yrkandet om misstroendeförklaring.
Omröstningen utföll så att 119 ledamöter (m, fp och kd) röstade för bifall,
medan 204 ledamöter (s, c och v) röstade för avslag. Miljöpartiets närvaran-
de 16 ledamöter avstod i omröstningen. Mindre än hälften av riksdagens
ledamöter hade röstat ja, varför yrkandet om misstroendeförklaring mot
statsminister Göran Persson således hade avslagits.
Riksdagsvalet 1998
Riksdagsvalet hösten 1998 medförde en tillbakagång med 30 mandat för
Socialdemokraterna. Valresultatet medförde följande mandatfördelning:
Socialdemokratiska partiet (s)
131
Moderata samlingspartiet (m)
82
Vänsterpartiet (v)
43
Kristdemokraterna (kd)
42
Centerpartiet (c)
18
Folkpartiet liberalerna(fp)
17
Miljöpartiet de gröna (mp)
16
349
Den socialdemokratiska minoritetsregeringen under ledning av statsminister
Göran Persson kvarstod.
Den 5 oktober 1998 gav Statsrådsberedningen ut ett pressmeddelande, bi-
laga 2, av vilket det bl.a. framgår att regeringen, Vänsterpartiet och Miljö-
partiet skulle samarbeta på fem områden under mandatperioden: ekonomi,
sysselsättning, rättvis fördelning, jämställdhet och miljö.
Göran Perssons regering består efter valet av 20 statsråd (prot.
1998/99:2). I regeringsförklaringen anförde Göran Persson att den
budgetproposition som inom kort skulle föreläggas riksdagen hade tagits
fram i samarbete med Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Vidare uttalade han
att det krävdes bered- skap för samförstånd och långsiktiga lösningar i
riksdagen för att få till stånd sunda offentliga finanser och stabila
priser. De politiska partierna i riksdagen skulle inbjudas till
överläggningar om utformningen av framtidens skatter. Under mandatperioden
skulle regeringen också eftersträva parlamentariska förutsättningar för att
radikalt kunna sänka avgifterna i barnomsorgen. Dess- utom skulle samtliga
riksdagspartier bjudas in till samtal om hur öppenheten skulle kunna öka
kring finansiella bidrag till politiska partiers och enskilda kandidaters
valkampanjer.
Yrkande om misstroendeförklaring 1998
Efter statsministerns regeringsförklaring tisdagen den 6 oktober 1998 begär-
de Carl Bildt (m) ordet och framställde ett yrkande om misstroendeförklaring
(prot. 1998/99:2). Carl Bildt anförde följande.
Låt mig därefter mera formellt säga att efter ett val, som innebär ett mycket
betydande nederlag för regeringspartiet, bör statsministern avgå och bereda
utrymme för en regeringsbildningsprocess under talmannens ledning. Så har
icke skett.
Carl Bildt överlämnade också en skrivelse till talmannen av vilken det fram-
gick att yrkandet biträddes av 35 moderata riksdagsledamöter.
Efter två bordläggningar företogs ärendet till avgörande torsdagen den
8 oktober 1998 (prot. 1998/99:4). Före omröstningen gjordes ett inlägg för
vartdera av de sju riksdagspartierna. Sven Hulterström (s) menade att yrkan-
det inte skulle betraktas som någonting annat än en politisk demonstration.
Vidare uttalade han: "Som alla vet tog statsministern redan på valnatten
kontakt med ledarna för Miljöpartiet och Vänsterpartiet i syfte att bana väg
för en handlingskraftig majoritet i riksdagen. De förhandlingar som därefter
inleddes har resulterat i en uppgörelse om den ekonomiska politiken, syssel-
sättningspolitiken, fördelningspolitiken, jämställdhetspolitiken och miljöpo-
litiken." Carl Bildt framhöll att parlamentarismen formas på basen av rege-
ringsformens formella regler, men också med hjälp av den praxis som stän-
digt utvecklas. "Vi har under de senaste decennierna sett den gradvisa
fram- växten av en parlamentarisk praxis, som successivt gett ett allt
tydligare innehåll åt vår författning och frågan om hur vi väljer att leva
i dess anda." Carl Bildt uttalade vidare att det var en självklarhet att en
majoritetsregering som i ett val behöll sin majoritet inte behövde avgå,
eftersom det inte behö- ver finnas någon automatik i att regeringsfrågan
prövas efter ett riksdagsval. Likaledes, menade Carl Bildt, var det en
självklarhet att en majoritetsrege- ring som tydligt förlorade sin
majoritet avgick. Situationen med minoritets- regeringar ansåg Carl Bildt
kunde innehålla lägen som var svåra att bedöma. Regeringsformen har inga
klara regler utan här utvecklas successivt en kon- stitutionell praxis.
Efter jämförelser med situationen 1979 och hänvisningar till valutslaget
anförde Carl Bildt att voteringen handlade om "arrogansen hos det parti som
drabbades av ett historiskt unikt valnederlag men som därefter berövade
riksdagen möjligheten till ett ställningstagande i statsmi- nisterfrågan".
Gudrun Schyman (v) uttalade att det parlamentariska läget var klargjort
genom den gemensamma kommuniké som Vänsterpartiet, Miljö- partiet och
Socialdemokraterna hade lämnat. Den visade med all önskvärd tydlighet att
de tre partierna hade gått in i ett långsiktigt politiskt samarbete som
skulle sträcka sig över hela mandatperioden på de angivna områdena. Göran
Hägglund (kd) menade med hänvisning till den socialdemokratiska
valförlusten att det rimliga hade varit att regeringspartiet låtit
talmannen pröva förutsättningarna för ett regeringsunderlag med största
möjliga bredd. "Respekten för parlamentarismens principer borde därför ha
lett till en av- skedsansökan från statsministern, även om konstitutionen
inte uttryckligen kräver det." Emellertid hade det genom
trepartiuppgörelsen visats att det fanns goda förutsättningar för ett
långsiktigt samarbete mellan de tre partier- na. Kristdemokraterna
konstaterade således att det för närvarande förelåg majoritetsstöd för den
sittande regeringen, varför partiet skulle avstå i om- röstningen. Agne
Hansson (c) framhöll att det inte fanns något formellt hin- der för en
regering att sitta kvar efter en valförlust. Vidare menade han att
förhållandet liknande en omröstning om ett förslag från talmannen till
rege- ringsbildare. Centerpartiets förhållningssätt var, liksom i tidigare
liknande situationer, att avstå i omröstningen då regeringsbildningen
bedömts vara i överensstämmelse med den parlamentariska situationen. Lars
Leijonborg (fp) uttalade att det hade varit mest korrekt av statsministern
att efter valet agera som Ola Ullsten 1979, alltså lämna in sin
avskedsansökan och låta en ny regeringsbildning ske under talmannens
ledning. Vidare menade Lars Lei- jonborg att omröstningen kunde ses som ett
slags omvänd statsministerom- röstning. Folkpartiet skulle i enlighet med
partiets praxis lägga ned sina röster med hänsyn till den uppgörelse som
träffats mellan Socialdemokrater- na, Vänsterpartiet och Miljöpartiet.
Hållfastheten och trovärdigheten i upp- görelsen kunde visserligen
ifrågasättas, men om de tre partierna själva ansåg sig utgöra en
regeringsduglig majoritet, fick det tills vidare godtas. Marianne
Samuelsson (mp) anförde att Miljöpartiet skulle rösta nej. Miljöpartiet
hade tagit sitt parlamentariska ansvar efter valet genom att tillsammans
med Soci- aldemokraterna och Vänsterpartiet diskutera fram ett
budgetförslag. Enligt Marianne Samuelsson var inriktningen ett långsiktigt
samarbete som för- hoppningsvis skulle kunna räcka över mandatperioden.
I omröstningen röstade 82 ledamöter (m) för bifall till yrkandet om miss-
troendeförklaring, medan 186 ledamöter (s, v och mp) röstade för avslag.
Avstod från att rösta gjorde 74 ledamöter (kd, c och fp).
Motioner om regeringsbildningen
Efter riksdagsvalet hösten 1998 togs frågan om obligatorisk omprövning av
statsministerfrågan efter varje riksdagsval upp i två partimotioner (mp re-
spektive c). Konstitutionsutskottet (bet. 1999/2000:KU2 s. 16 f.)
konstatera- de att en sådan ordning skulle medföra att principen om det
s.k. negativa ansvaret i viss mån övergavs. Enligt utskottets mening
förutsätter en ansvars- full utövning av regeringsmakten att regeringen i
en situation, där t.ex. dess parlamentariska underlag försvagats, noga
överväger sin ställning. Utskottet ansåg att en regering som inte anser sig
ha möjlighet att finna ett tillräckligt parlamentariskt stöd för sin
politik bör avgå. Vidare framhöll utskottet att möjligheten för en
minoritet i riksdagen att initiera frågan om misstroende- förklaring utgör
den yttersta garantin för att en regering som inte åtnjuter parlamentets
förtroende inte kan sitta kvar. De hittillsvarande erfarenheterna av den nu
gällande ordningen föranledde enligt utskottets mening inte en sådan
ändring som föreslogs i motionerna, varför dessa avstyrktes. Utskotts-
ledamöterna från c och mp reserverade sig till förmån för respektive parti-
motion.
Samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och
Centerpartiet 1995-1998
I kompletteringspropositionen för budgetåret 1995/96 (prop. 1994/95:150)
uttalade regeringen att den i syfte att skapa ett brett parlamentariskt
stöd för saneringen av statsfinanserna och omläggningen av den kommunala
in- komst- och kostnadsutjämningen hade träffat en överenskommelse med
Centerpartiet den 5 april 1995 om huvudinriktningen av propositionen och
att propositionen hade utformats i nära samarbete mellan regeringen och
Centerpartiet.
Den 6 april 1995 anställdes Anders Ljunggren (c) som sakkunnig i Finans-
departementet. Anställningen upphörde den 1 februari 1998. Den 20 novem-
ber 1995 anställdes Pär Granstedt (c) som sakkunnig på halvtid i Försvarsde-
partementet. Pär Granstedts anställning upphörde den 1 januari 1998.
Samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och Centerpartiet
manifesterades också i proposition 1995/96:25 En politik för arbete, trygghet
och utveckling och i proposition 1995/96:207 En ekonomisk politik för att
halvera den öppna arbetslösheten till år 2000. I den ekonomiska vårproposi-
tionen 1996 (prop. 1995/96:150) uttalades att samarbetet mellan regeringen
och Centerpartiet fullföljdes genom en utbildningssatsning, ett förstärkt
saneringsprogram och de i propositionen redovisade förslagen rörande den
ekonomiska politiken, utgiftstaket, kommunsektorn och tilläggsbudgeten för
budgetåret 1995/96.
Vidare redovisades samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen
och Centerpartiet i budgetpropositionerna för år 1997 och år 1998 (prop.
1996/97:1 och 1997/98:1) samt i den ekonomiska vårpropositionen år 1997
(prop. 1996/97:150). I budgetpropositionen för år 1997 angavs att Center-
partiet stod bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken och utgiftstaket,
åtgärderna för budgetsaneringen, konvergensprogrammet och tilläggsbudge-
ten för budgetåret 1995/96. Den ekonomiska vårpropositionen 1997 innehöll
upplysningen att Centerpartiet stod bakom propositionens förslag. I budget-
propositionen för år 1998 uttalade regeringen att propositionen hade föregåtts
av överläggningar med Centerpartiet som stod bakom riktlinjerna för den
ekonomiska politiken och utgiftstaket, fördelningen av utgifter på utgiftsom-
råden, åtgärderna för budgetsaneringen, tilläggsbudgeten för år 1997, före-
slagna skatteförändringar för år 1998 och konvergensprogrammet.
Samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet
och Miljöpartiet
Som tidigare nämnts redovisades i ett pressmeddelande den 5 oktober 1998,
bilaga A 8.2, att regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet under mandat-
perioden skulle samarbeta på fem områden: ekonomi, sysselsättning, rättvis
fördelning, jämställdhet och miljö. Samarbetet skulle komma att manife-
steras såväl i riksdagen som genom gemensamma arbetsgrupper mellan
partierna. Partierna hade enats om att tillsätta särskilda arbetsgrupper
för att lägga konkreta förslag på sysselsättningsområdet. Man skulle också
överväga tillsättandet av ytterligare arbetsgrupper. Partierna var också
överens om att gemensamt följa upp och utveckla överenskommelsen under
hösten 1999.
I budgetpropositionen för år 1999 redovisade regeringen att den under
mandatperioden hade för avsikt att försöka skapa största möjliga uppslutning
för en politik för full sysselsättning. Där uttalades också att budgetproposi-
tionen hade föregåtts av överläggningar med Vänsterpartiet och Miljöpartiet
som stod bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpolitiken,
utgiftstaken, fördelningen av utgifter på utgiftsområdena för år 1999,
tilläggsbudgeten för år 1998 och föreslagna skatteförändringar för år 1999.
Vidare anförde regeringen att samarbetet inbegrep fem områden: ekonomin,
sysselsättningen, rättvisan, jämställdheten och miljön. Enligt regeringens
uppfattning bekräftades det genom samarbetet att det fanns politisk stabilitet
för en ekonomisk politik som var inriktad på ett offentligt överskott om 2 %
av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, prisstabilitet och full syssel-
sättning (prop. 1998/99:1 s. 23).
Utskottet har från Socialdemokraternas partiexpedition fått en kopia av ett
avtal den 16 december 1998 om de organisatoriska formerna för samarbetet
mellan s, v och mp, bilaga A 8.3. Av avtalet framgår bl.a. följande. Partile-
darna och de ekonomiska talesmännen träffas ca en gång per månad för att
dra upp ramarna inför kommande förhandlingar. När det gäller huvudansva-
ret för förhandlingarna är huvudregeln att finansministern ansvarar för och
samordnar alla förhandlingar från regeringens sida. I fråga om riksdagsgrup-
perna skall gruppledarträffar och kanslichefsträffar genomföras vid behov.
Inför utskottssammanträden skall förträffar äga rum regelbundet mellan de
socialdemokratiska gruppledarna och ledamöter från Vänsterpartiet och
Miljöpartiet med huvudsyfte att diskutera de frågor som omfattas av samar-
betet. För att ge en övergripande orientering av den politiska planeringen
skall statsråden anordna träffar med Vänsterpartiets och Miljöpartiets leda-
möter i utskottet samt den socialdemokratiska gruppledaren i utskottet. När
regeringen har tagit ställning till propositionsförteckningen diskuterar parti-
ledarna vilka propositioner som bör omfattas av samarbetet.
Samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och
Miljöpartiet har vidare redovisats i 1999 års ekonomiska vårproposition
(prop. 1998/99:100), budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1)
och den ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100). I
dessa propositioner anges att propositionerna bygger på överenskommelser
mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet.
Av 1999 år ekonomiska vårproposition framgår det att Vänsterpartiet och
Miljöpartiet står bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpo-
litiken, utgiftstaken, tilläggsbudgeten för år 1999 och föreslagna skatteför-
ändringar för år 2000. I budgetpropositionen för år 2000 anges det att Väns-
terpartiet och Miljöpartiet står bakom riktlinjerna för den ekonomiska politi-
ken, budgetpolitiken, utgiftstaken, tilläggsbudgeten för år 1999, anslagen för
år 2000 och föreslagna skatteförändringar för år 2000. Den ekonomiska
vårpropositionen för år 2000 innehåller upplysningen att Vänsterpartiet och
Miljöpartiet står bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpo-
litiken, utgiftstaken, tilläggsbudgeten för år 2000 och föreslagna skatteför-
ändringar. I den sistnämnda propositionen uttalas det vidare att samarbetet
bekräftar att det finns en politisk majoritet för en ekonomisk politik som är
inriktad på full sysselsättning, ett offentligt överskott om 2 % av BNP i ge-
nomsnitt över en konjunkturcykel och prisstabilitet. Det anges också att
politiken syftar till jämlikhet, jämställdhet och ekologisk hållbarhet.
Utfrågning
Den 14 april 2000 genomförde utskottet en utfrågning i ärendet med statsmi-
nister Göran Person. En utskrift av utfrågningen i dess helhet finns i bilaga
B 13. Vid utfrågningen uppgav statsministern bl.a. följande.
Valrörelsen var tydlig. Det fanns ingenting som sade att den nya riksdags-
majoriteten, som hade blivit resultatet efter valet, inte skulle tolerera den
regering som satt. Det kom också att bekräftas i en senare omröstning. Det
finns ingenting som säger att en sittande regering behöver avgå bara därför
att det har hållits ett val. Han var utsedd att bilda regering 1996 på de grun-
der som då tydligt presenterades av talmannen. Det finns alltså en obruten,
sammanhängande kedja. Han gjorde den bedömningen att den regering som
han ledde skulle kunna fortsätta att kraftfullt styra landet med den samman-
sättning som riksdagen hade fått efter det allmänna valet. På valnatten förvis-
sade han sig också om att detta var en riktig bedömning. Det fanns ingen
anledning för honom att avgå efter detta, inte minst med tanke på hur utom-
ordentligt tydlig Birger Schlaug var i TV på natten då han ju klart deklarera-
de att Kristdemokraterna var ett parti som Miljöpartiet inte kunde tänka sig
att samarbeta med. - Regeringens arbete prövas av riksdagen. Inför riksda-
gen är regeringen ansvarig. När det gäller de politiska partier som är repre-
senterade i riksdagen och det ansvar som de är beredda att ta för sina gär-
ningar svarar de inför väljarna för detta. - Det finns ingenting i det här sam-
arbetet som egentligen avviker från uppgörelser som minoritetsregeringar i
Sverige tidigare har gjort med partier i riksdagen. Han tror att just den här
typen av diskussioner som har förekommit med samarbetspartierna, inför
budgeten exempelvis, har gett väldigt mycket av öppenhet i den processen,
jämfört med vad som sker om detta sker inom en minoritetsregering enbart.
Utskottets bedömning
Med anledning av granskningsanmälan har utskottet gjort en genomgång av
hur regeringsformens bestämmelser om regeringsbildning och misstroende-
förklaring har tillämpats. Vidare har utskottet undersökt hur samarbetet mel-
lan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har organiserats.
Granskningen föranleder inget uttalande från
utskottets sida.
9 Regeringens och statsrådens hantering av
kronförsvaret
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 9.1, har begärts att utskottet åter tar upp
frågan om regeringens och statsråds hantering av kronförsvaret 1992. Utöver
de granskningsuppslag som finns i betänkandet 1996/97:KU25 bör enligt
anmälan förhållandet till likabehandlingsprincipen granskas nu när faktaun-
derlaget är klart bättre än vid tidigare behandling av frågan. Det finns också
en mer begränsad fråga som bör bli föremål för utskottets granskning. Det
gäller regeringens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna
före kronfallet. Det är enligt anmälan angeläget att undersöka om det före-
kommit särskild information från regeringens eller statsråds sida till
vissa utvalda aktörer för att ge just dem - före andra berörda företag
eller personer - möjlighet att vidta åtgärder för att skydda sig från
valutaförluster eller göra rena valutavinster. Därvid bör det beaktas om
ett sådant syfte skulle kunna uppnås i tyst samförstånd. Om inte utskottet
anser sig ha tillräckliga resurser för att utreda förhållandena och
omständigheterna vill anmälaren påminna om möjligheten att göra ett
tillkännagivande om en grundlig utredning om det fatala kronförsvaret.
Tidigare granskning
Utskottet har vid två tidigare tillfällen granskat regeringens eller enskilda
statsråds hantering av kronförsvaret 1992.
Våren 1997 (bet. 1996/97:KU25, s. 177) uttalade utskottet följande.
Det finns enligt utskottets mening skäl för att händelseförloppet i samband
med försvaret av den svenska kronan hösten 1992 blir föremål för undersök-
ning. Från konstitutionella utgångspunkter kan flera frågor vara av intresse.
Det gäller bl.a. regeringens eller enskilda statsråds kontakter med oppositio-
nen och Riksbanken. Regeringens beredskap för en krissituation som valu-
takrisen är också en sådan frågeställning.
Däremot ligger sådana frågor som rör Riksbankens agerande och kontakter
i princip utanför utskottets granskningsområde, liksom de samhällsekono-
miska bevekelsegrunderna för att värna om kronans kursvärde.
Utskottet anser att en granskning av de omständigheter kring kronförsvaret
som ligger inom ramen för utskottets granskningsuppgift kräver en bredare
bakgrundsbild, som också innefattar andra omständigheter, bl.a. sådana som
exemplifieras ovan. En sådan bild kan bäst åstadkommas genom en kartlägg-
ning och undersökning av ett särskilt organ eller särskilt anlitad
expertis. Utskottet är dock inte berett att nu ta ställning till i vilken
form en undersök- ning bör ske och efter vilka riktlinjer den bör utföras.
Utskottet avser att närmare överväga dessa frågor och efter kontakter med
andra riksdagsorgan senare återkomma.
Våren 1998 (bet. 1997/98:KU25, s. 170 f.) uttalade utskottet följande.
Utskottet har i samband med årets granskningsarbete vidare övervägt förut-
sättningarna för utskottet att bedriva ett fortsatt granskningsarbete i frågan
om regeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret år 1992. I
sådana överväganden måste enligt utskottets mening ingå det förhållandet att
en granskning av Riksbankens agerande inte ligger inom ramen för de
granskningsuppgifter som enligt 12 kap. 1 § regeringsformen åligger konsti-
tutionsutskottet och inte heller är förenlig med riksdagsordningens bestäm-
melser om uppgiftsfördelningen mellan utskotten. Enligt 4 kap. 5 § riksdags-
ordningen är det finansutskottet som bereder ärenden som rör Riksbankens
verksamhet. Finansutskottet har också noga informerat sig om valutakrisen
år 1992 och har tillstyrkt ansvarsfrihet för riksbankfullmäktige för den period
då valutakrisen inträffade.
I sammanhanget måste också beaktas att enligt 10 § riksbankslagen
(1988:1385) i dess då gällande lydelse var det Riksbanken som skulle be-
stämma det system som skulle gälla för att fastställa kronans värde i förhål-
lande till utländska valutor även om lagen också genom samrådsskyldigheten
om penningpolitiken i 42 § gav finansministern ett starkt inflytande.
Frågan är då om finansministern, annat statsråd eller regeringen i sin hel-
het - trots Riksbankens roll i sammanhanget - i samband med kronkrisen
brustit i skyldigheter som åvilat dem enligt lag eller om det i övrigt från
rent konstitutionella utgångspunkter kan riktas kritik mot regeringen
eller enskilt statsråd.
I granskningsanmälan har berörts regeringsformens princip om likabe-
handling. En sådan princip uttrycks i vissa av regeringsformens program-
eller målsättningsstadganden i 1 kap. regeringsformen. Bestämmelserna har
inte karaktären av rättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för den sam-
hälleliga verksamheten. Som sådana kan de få politisk betydelse och frågan
om deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll.
Likabehandlingsprincipen kommer till uttryck i 1 kap. 2 § regeringsformen
som föreskriver att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla
människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.
Vidare kommer principen till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen som stad-
gar att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör upp-
gifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet inför lagen
samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt Petrén-Ragnemalms grundlags-
kommentar ger målangivelsen i 1 kap. 2 § utrymme för vitt skilda tolkningar,
bl.a. beroende på vem som gör bedömningen och värderingar om rimlighet
och rättvisa i samhället. Också förarbetena ger uttryck för sådana bedöm-
ningar.
Tidigare finansministern Anne Wibble har enligt boken Stålbadet, som
åberopas i granskningsanmälan, förklarat försvaret av kronan dels med be-
hovet av förtroende för valutan, dels med de ekonomiska skäl som låg i att
svenska storföretag och banker hade stora lån i utländsk valuta sedan staten
genom en ny valutanorm 1989 överlåtit upplåningen i utländsk valuta till
svenska företag och privatpersoner. Hade valutakursen "brustit rätt upp och
ned" i augusti utan några politiska krispaket hade det enligt Anne Wibble lett
till katastrof.
Enligt utskottets mening utesluter inte principen om likabehandling sådana
ställningstaganden från rent samhällsekonomiska utgångspunkter. En annan
fråga är om finansministerns eller regeringens agerande varit det mest lämp-
liga, särskilt sett i efterhand när effekterna framstår klarare. En sådan be-
dömning måste enligt utskottets mening grunda sig på ett omfattande forsk-
ningsarbete med perspektiv långt tillbaka i tiden och analyser av vad kron-
försvaret kan ha för betydelse i framtiden.
En allmän debatt och forskning rörande kronförsvaret pågår för närvarande
och frågan ligger också inom ramen för Demokratikommitténs uppdrag. I
dessa sammanhang kan det självfallet komma fram uppgifter som kan ge
utskottet anledning att närmare granska förhållanden som har samband med
kronförsvaret.
I en reservation (c, v och mp) framhölls att det var angeläget att undersöka
regeringens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna före
kronfallet. Det var angeläget att undersöka om det förekommit särskild in-
formation från regeringen eller statsråd till vissa utvalda aktörer för att ge
just dem - före andra berörda företag eller personer - möjlighet att vidta
åtgärder för att skydda sig från valutaförluster eller göra rena valutavinster.
En sådan undersökning bör bl.a. innefatta utfrågningar med personer i central
ställning under valutakrisen som Anne Wibble och dåvarande riksbanksche-
fen Bengt Dennis. Reservanterna ansåg att en sådan undersökning borde
genomföras under granskningsarbetet under påföljande riksmöte.
Vissa utredningar, m.m.
Kronkrisen har behandlats i två av Demokratiutredningens forskarvolymer. I
Marknaden som politisk aktör (SOU 1999:131) av professorn i statsveten-
skap Jon Pierre presenteras en studie över hur räntekrisen 1992 uppstod och
hanterades. Enligt Jon Pierre hade politikernas brist på förståelse för hur
marknaden fungerar, vad som driver dess agerande, sannolikt den förklaring-
en att detta var första gången man befann sig i en sådan situation. Den
aningslöshet som många ger uttryck för hade sin botten i att man inte trodde
att man stod inför en potentiell kris, och även om man haft den insikten hade
man ingen bild av hur en sådan kris skulle kunna utvecklas och vilka motåt-
gärder den skulle nödvändiggöra. I det mer långsiktiga perspektivet lyfter
flera intervjupersoner, politiker såväl som marknadsaktörer, fram två om-
ständigheter relaterade till den politiska sfären som kan ses som
bidragande faktorer bakom valutakrisen. För det första menar man att
politikerna inte insåg konsekvenserna av två avgörande beslut under
1980-talet; beslutet att avreglera finans- och valutamarknaden och den
skattepolitiska reformen. Den andra mer långsiktiga aspekten av frågan i
vilken utsträckning politiker- na och det politiska systemet hade bidragit
till att skapa krisen 1992 riktar in sig mot struktur- och imbalansproblem
i den svenska ekonomin, framför allt i den svenska budgeten och den
offentliga sektorns kostnadsläge.
I det avslutande kapitlet framhålls att det finns visst fog för tesen att
krisen inte hanterades på bästa tänkbara sätt av den politiska eliten.
Krisen 1992 var en extrem, unik händelse föranledd av obalanser såväl inom
den privata sektorn som inom den offentliga sektorns finanser. Till detta
kom att ledande politiker saknade insikt i marknadens bevakning av den
svenska ekonomin och man anade inte heller hur stark attacken mot den
svenska valutan skulle bli och vad som skulle krävas för att stilla
spekulationen. Vad krisen 1992 lärde var att den inhemska politiska
ekonomin i en globaliserad värld är helt exponerad för omvärldens
kontinuerliga granskning.
Inom ramen för Demokratiutredningens arbete har Torsten Sverenius be-
handlat kronkrisen i debattboken Vad hände med Sveriges ekonomi efter
1970? (SOU 1999:150). Enligt Sverenius borde pundfallet i september 1992
ha varit en mycket stark varningssignal att släppa kronan fri. Detta ser alla i
efterhand, men då var det bara en handfull ekonomer och några andra som
ifrågasatte den fasta växelkursen. Så gott som alla i den svenska debatten var
för en fast växelkurs. Det hade kommit att bli en självklar norm som man
knappt ens behövde diskutera. Den allmänna inställningen bland ekonomer
och politiker var att läget för statsfinanserna spelade en avgörande roll för
marknadens bedömning av den svenska ekonomin och den svenska växel-
kursens trovärdighet.
I en ESO-rapport med titeln Med backspegeln som kompass - om stabilise-
ringspolitiken som läroprocess (Ds 1999:9) har professor Lars Jonung redo-
visat hur den svenska stabiliseringspolitiken ändrades under perioden 1970-
1995. Enligt Jonung fanns det i 1979-talets början mot bakgrund av fast väx-
elkurs, förbud mot upplåning utomlands och valutareglering en omfattande
optimism rörande den ekonomiska politikens möjligheter, som delades i stort
sett av alla läger, såväl av politiker som ekonomer.
Det förlopp som ledde fram till krisen i början av 1990-talet kan enligt
Jo- nung spåras till beslutet 1985 att avreglera kreditmarknaden.
Lärdomarna från delvalveringarna 1977-1982 kom att styra det politiska
etablissemangets reaktioner till krisförloppet. Superdelvalveringen 1982
hade ju utmålats som en engångsdevalvering. Stabiliseringspolitiken var
hårt knuten till att bevara en fast växelkurs för kronan i syfte att
Sverige skulle övergå från att vara ett höginflationsland till att bli ett
låginflationsland. Politiker, Finansdeparte- mentet och Riksbanken liksom
ekonomkåren saknade till en början en god diagnos av 90-talskrisens anatomi
och följaktligen ett lämpligt ekonomiskt- politiskt recept för hur den
borde mötas. De officiella prognoserna uppvisade signifikanta fel.
Beslutsfattare - såväl inom den socialdemokratiska rege- ringen fram till
valförlusten 1991 som inom den tillträdande borgerliga rege- ringen
noterade hur de överraskades och förvånades över krisens snabbhet och djup.
Begreppet trovärdighet hade före krisen blivit ett nyckelord. Den ekono-
miska politiken skulle enligt normekonomerna sträva efter att uppnå trovär-
dighet för en fastkurspolitik. Idéer om normpolitik och fastkurspolitik vann
snabbt acceptans och stöd i debatt och politik.
Efter valet 1988 vidtog den socialdemokratiska regeringen ett antal finans-
politiska åtstramningar för att skapa trovärdighet för den ekonomiska
politi- ken, dvs. fast växelkurs. Prioriteringen av den fasta kronkursen
demonstrera- des i 1991 års finansplan av den socialdemokratiska regeringen
och av be- slutet att koppla kronan till ecun i maj 1991. Devalveringar
skulle tillhöra det förflutna enligt den politiska viljan och retoriken.
Den borgerliga regeringen som tillträdde efter valet 1991 var fast besluten
att inte använda växelkurs- ändringar, dvs. devalveringar, som
ekonomisk-politiskt medel. Den dåvaran- de finansministern Anne Wibble
hänvisade till sin egen erfarenhet av de tidigare devalveringarna vilka
inte löst några problem. När hon som ny fi- nansminister mötte den akuta
krisen såg hon som sitt huvudmål att skapa trovärdighet för den fasta
växelkursen. Under 90-talets första år undergräv- des dock trovärdigheten
för den fasta växelkursen av växande finanskris, produktionsbortfall och
arbetslöshet. Stabiliseringspolitiken hamnade i en rävsax där hänsyn till
externa förhållanden, dvs. kronans växelkurs, krävde stram politik medan
hänsyn till inhemska förhållanden, dvs. finanskrisen fordrade en expansiv
politik. Ju mer Riksbanken strävade efter att försvara den fasta kursen
genom räntevapnet desto djupare blev den inhemska krisen. Krisen under
90-talet bidrog till en revidering av 1980-talets lärdomar. En ny och
fundamental lärdom rörande penningpolitiken efter det misslyckade
kronförsvaret blev att en fast växelkurs var svår att upprätthålla i en
värld med avreglerade och effektiva finansiella marknader där samtidigt
många länder hade övergått till rörlig växelkurs. En sådan internationell
miljö fanns knappast i någons föreställningsvärld när avregleringspolitiken
genomfördes under perioden 1985-1989.
Jonungs rapport diskuterades under ett ESO-seminarium i mars 1999 med ett
hundratal deltagare, bl.a. en stor del av aktörerna och debattörerna från
krisåren. Kritiska synpunkter anlades på att Jonung betonat lärandets bety-
delse och nedtonat andra faktorer, bl.a. ideologierna. Före detta riksbanks-
chefen Bengt Dennis pekade på att regeringen av egen förskyllan hade ett
jämfört med andra länder begränsat handlingsutrymme. Det enda instrument
regeringen ansåg sig kunna använda var finanspolitiken. Till detta kom enligt
Dennis en ekonomkår som var synnerligen aktiv och pådrivande i den stabi-
liseringspolitiska debatten. Chefredaktören Hans Bergström pekade på att
utrikespolitiken i kriser sagts kännetecknas av slutna processer på elitnivå
och en stark föreställning att oenighet är icke-patriotisk. Den tydligaste pa-
rallellen är kronförsvaret 1992, som uppfattades och hanterades som något av
ett nationellt krig mot utländska spekulanter. Anders Ferm pekade på att han
var en av de få som var emot fastkurspolitiken 1991. Diskussionen som
fördes då gjorde honom utomordentligt deprimerad. Sverige är ett litet kon-
formistiskt land och det finns i den ekonomisk-politiska diskussionen något
som är politiskt korrekt och den som inte har den politiskt korrekta åsikten
har inget inflytande.
Kronkrisen år 1992 har berörts i en rad andra böcker, bl.a. 500 % av Dennis,
När bubblan brast: Om den svåraste finanskrisen i Sveriges historia av Bo
Lundgren, Krishantering på svenska: Teori och praktik av B. Sundelius och
E. Stern samt Två cigg och en kopp kaffe av Anne Wibble. I tidskriften
Ekonomiskt Debatt har publicerats en rad artiklar på temat Finanskrisen.
Utskottets bedömning
Kronkrisen år 1992 var en händelse av mycket stor betydelse och det är
naturligt att hanteringen av krisen i efterhand har blivit föremål för diskus-
sion. Det är emellertid inte konstitutionsutskottets uppgift att bedöma de
nationalekonomiska värderingar som låg till grund för de bedömningar som
gjordes under krisen.
Det finns erfarenheter att ta till vara från kronkrisen, och den forskning
och debatt som pågår kan bidra till att skapa bättre förutsättningar att
undvi- ka kriser av liknande slag. Utskottet är emellertid inte berett att
vidare grans- ka frågan om regeringens eller enskilt statsråds hantering av
kronförsvaret.
När det gäller den andra fråga som tas upp i anmälan, nämligen regering-
ens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna före
kronfallet, har det enligt utskottets mening inte framkommit sådana
konkreta uppgifter som skulle ge tillräckliga förutsättningar för att
undersöka om det förekom- mit särskild information från regeringens eller
statsråds sida till vissa utvalda aktörer.
Hemställan
Utskottets anmälan
Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning får utskottet härmed
för riksdagen anmäla.
Stockholm den 24 maj 2000
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Göran Magnusson (s), Pär Axel Sahl-
berg (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson
(kd), Mats Berglind (s), Inger René (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s),
Mats Einarsson (v), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per
Lager (mp), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Kenth Högström (s)
och Per-Samuel Nisser (m).
Vid behandlingen av avsnitt 9 har Per Unckel (m) på grund av jäv avstått
från att delta.
Reservationer
1. Regeringens skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden
(avsnitt 1.1)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Björn von der Esch
(kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp)
och Per Samuel Nisser (m) anser att den del av utskottets yttrande som på
s. 17 börjar med "Som utskottet" och på s. 18 slutar med "ställningstagan-
den som görs" bort ha följande lydelse:
Som utskottet tidigare framhållit (bet. KU 1975/76:50 s. 36) har svensk
utrikespolitik kännetecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått
om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex.
beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alli-
ansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska
frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och representanter för riks-
dagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende
och samarbete.
Bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen föreskriver dels att rege-
ringen fortlöpande skall hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespo-
litiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före
avgörandet av utrikesärenden av större vikt skall överlägga med Utrikes-
nämnden om det kan ske.
Vad beträffar kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlö-
pande skall underrätta Utrikesnämnden gäller detta krav, utan inskränkning-
ar, för alla utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket.
När det gäller frågan om ett uttalande angående åtgärder mot Österrike,
aktualiserades frågan om hur övriga medlemsstater i EU skulle agera med
anledning av regeringsbildningen i Österrike i vart fall under torsdagen
den 27 januari, då den belgiske premiärministern föreslog en gemensam
reaktion av de 14 EU-länderna, möjligen redan dessförinnan. Därmed borde
det, enligt utskottets bedömning, ha varit möjligt för statsminister Göran
Persson eller utrikesminister Anna Lindh att se till att Utrikesnämnden
underrättades om de diskussioner som pågick. Dessutom borde Utrikesnämnden
omedel- bart ha underrättats när de 14 medlemsstaterna hade enats om de
gemen- samma åtgärderna mot Österrike. Det förhållande att man från
regeringens sida uppfattade att det rådde konsensus mellan
riksdagspartierna när det gällde Sveriges inställning till den aktuella
frågan är enligt utskottets mening inte ett skäl för att underlåta sådana
kontakter. Enligt vissa uppgifter till utskottet övervägdes över huvud
taget inte frågan om att underställa Utrikes- nämnden ärendet. Det finns
också anledning att ifrågasätta det förhållandet att det inte finns någon
dokumentation av ställningstagandet. Slutligen finns det skäl att
understryka det faktum att det ställningstagande regeringen var i färd med
att fatta var av en mycket speciell karaktär genom att det överens- koms i
anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit
tidigare.
Enligt utskottets mening har underlåtenheten att i tid hålla Utrikesnämnden
underrättad inte varit förenlig med bestämmelserna i 10 kap. 6 § regerings-
formen. Statsminister Göran Perssons och utrikesminister Anna Lindhs
handlande kan därför inte undgå kritik.
2. Kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av frågan om
subventioner för digitalavkodare (avsnitt 2.5)
Per Unckel (m), Inger René (m), Nils Fredrik Aurelius (m), Helena Barg-
holtz (fp) och Per Samuel Nisser (m) anser att den del av utskottets yttrande
som på s. 40 börjar med "Utskottets granskning" och slutar med "utskottets
sida" bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet uttalade i betänkande 1996/97:KU17 att formerna för
ett samarbete rörande eventuella stimulanser till hushållen för anskaffning av
avkodare kunde bli en fråga för det samråd med programföretag och andra
intressenter som skulle äga rum under förberedelserna för sändningarna.
Utskottet utgick från att ett sådant eventuellt samarbete inte skulle komma att
innebära att statliga medel användes för att subventionera hushållens an-
skaffning av avkodare.
Enligt utskottets mening kan det ifrågasättas om inte Teracoms och Box-
ers agerande står i strid med detta uttalande. Det är uppenbart att medel från
det statliga bolaget Teracom används för att bygga upp Boxers verksamhet
som baseras på erbjudande om förmånliga priser för hyra av avkodarna.
Frågan om huruvida statliga medel används på ett sätt som inte står i över-
ensstämmelse med utskottets uttalande har inte följts inom Kulturdeparte-
mentet. Från Kulturdepartementets sida synes inte några åtgärder ha
vidtagits för att säkerställa att uttalandet följs. Utskottets granskning
har bl.a. gett vid handen att någon affärskalkyl inte hämtats in och att
man från Kulturdepar- tementets sida endast förutsatt att bolagen haft
kännedom om uttalandet. Enligt utskottets mening borde kulturminister
Marita Ulvskog ha försäkrat sig om att bolagens agerande inte strider mot
vad utskottet uttalat genom att se till att bolagen var medvetna om
uttalandet och genom att bolagens af- färskalkyl inhämtades som underlag
för en bedömning av om uthyrningen kan ses som sådan subvention som inte är
förenlig med utskottets uttalande år 1997.
Någon uttalande i övrigt är inte påkallat från utskottets sida.
3. Regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar för
chefstillsättningar (avsnitt 3.2)
Per Unckel, Inger René, Nils Fredrik Aurelius och Per Samuel Nisser (alla
m) anser att den del av utskottets bedömning under avsnitt 3.2 som på s. 65
börjar med "Av Justitiedepartementets" och slutar med "obalans i tillsätt-
ningsärendena" bort ha följande lydelse:
Regeringens sätt att hantera utnämningsmakten är enligt utskottets mening
inte tillfyllest. Av Justitiedepartementets promemoria framgår att regeringen
säger sig ägna särskild uppmärksamhet och stor omsorg åt att bredda rekryte-
ringsbasen och att få en bra balans av kompetens och erfarenheter i kollekti-
vet av myndighetschefer. Regeringen säger sig tillämpa ett brett sökförfaran-
de varigenom också kandidater från näringslivet, kommuner och landsting
prövas.
Trots de ansatser regeringen redovisat finner utskottet att utnämningarna
sker på ett sätt som långtifrån alltid är ägnat att ge myndigheterna de
mest lämpade ledningarna. Tvärtom förefaller utnämningar ofta ske ad hoc
och inte sällan med uppenbara politiska förtecken. Den omständigheten att
en person har en politisk bakgrund skall enligt utskottet inte i sig vara
diskvali- ficerande vid tillsättningen av t.ex. en generaldirektörstjänst,
så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet är
tillämpliga vid tillsättningen. Utskottet anser emellertid att granskningen
av regeringens utnämningspolitik givit vid handen att regeringen Persson
har utnyttjat utnämningspolitiken till såväl det egna partiets som
samarbetspartiernas fördel på ett sätt som stund- tals för tanken till att
myndighetsledningen gjorts till en del av ett politiskt förläningssystem.
De uppgifter statsministern lämnat till utskottet om moti- vet till varför
bl.a. socialdemokrater oftare kommer i fråga finner utskottet brista i
såväl trovärdighet som saklighet.
Utskottet anser att regeringens utnämningsmakt skall utövas så att de sak-
liga grunder som särskilt nämns i regeringsformens föreskrifter - förtjänst
och skicklighet - inte sätts åt sidan. När detta i praktiken sker till
förmån för andra hänsyn, undergrävs förtroendet för hela den svenska
självständiga myndighetstraditionen. Utskottet anser att regeringen i
praktiken har lagt grunden till ett system där en ny regering tvingas
ompröva samtliga förord- nanden som generaldirektörer eller annan
myndighetschef. En sådan utveck- ling skulle innebära att en viktig
grundval för det svenska förvaltningssys- temet överges.
När det gäller nomineringsförfarandet av EU-kommissionär anser utskottet
att det s.k. samrådsförfarandet med övriga partier som enligt regeringen
ägde rum inte kan kallas för ett samrådsförfarande eftersom det endast
fanns ett namnförslag då det stod klart att Sverige fick den s.k.
miljöportföljen. Enligt utskottet bör, sedan det står klart vilken portfölj
som är aktuell, samrådsförfa- randet ske helt förutsättningslöst med
möjlighet för partierna att lämna för- slag på lämpliga personer.
4. Vissa frågor i samband med Telia-Telenor-affären (avsnitt 5)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Björn von der Esch
(kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp)
och Per Samuel Nisser (m) anser att den del av utskottets yttrande som på
s. 111 börjar med "Näringsdepartementet har" och på s. 112 slutar med
"kritik mot honom" bort ha följande lydelse:
Det kan konstateras att den fråga som spräckte sammanslagningen av Telia
och Telenor var skilda uppfattningar om aktieägaravtalets innehåll, särskilt
bestämmelsen om särskilda omröstningsregler för vissa typer av styrelsebe-
slut. En väsentlig fråga är därför om Björn Rosengren och den svenska rege-
ringen kände till eller borde ha känt till att den norska regeringen hade en
annan uppfattning om innebörden av bestämmelsen än vad man hade på
svensk sida.
I den svenska propositionen angavs att de beslut som krävde särskilda
regler var bl.a. den nya bolagskoncernens affärsplan och dess koncernbudget,
godkännande av större organisatoriska förändringar samt tillsättande och
entledigande av verkställande direktör och vice verkställande direktörer, allt
så länge det skedde i tiden före paritet. De särskilda reglerna innebar att det
förutom majoritet krävdes att minst en styrelseledamot utsedd av varje land
skulle vara enig om beslutet.
I den norska propositionen redovisades samma regler för särskilt besluts-
fattande. Men härutöver underströks också att den nya koncernens styrelse
vid en senare tidpunkt skulle besluta om lokaliseringen av ledningen för
affärsområdena och att detta skulle ske i enlighet med de särskilda omröst-
ningsreglerna som etablerats i aktieägaravtalet. Den norska uppfattningen i
tolkningsfrågan hade även redovisats i ett pressmeddelande i samband med
undertecknandet av samgåendeavtalet. Redan före det att sammanslagningen
godkändes var det alltså klarlagt hur den norska regeringen uppfattade avta-
let, vilket också måste ha framstått som uppenbart för den svenska regering-
en.
Den norska uppfattningen kom sedermera också till uttryck i ett brev den
1 september 1999 från samferdselsminister Dag Jostein Fjærvoll till nä-
ringsminister Björn Rosengren. Den norska uppfattningen får också stöd i
Jan-Åke Karks uttalande i norska medier den 30 september 1999. Uttalandet
bekräftar också att Kark personligen, långt före styrelsesammanträdet den
8 december 1999, var medveten om de olika tolkningarna.
Av de redovisade omständigheterna framgår att Björn Rosengren och rege-
ringen haft tillgång till information som klart visade att den norska regering-
en hade en annan uppfattning om röstningsbestämmelsens omfattning än den
svenska regeringen redovisat för utskottet. Frågan blir då om Björn Rosen-
gren vidtog några åtgärder med anledning av detta.
Det kan konstateras att någon information om ägarnas olika uppfattning
om aktieägaravtalet inte lämnades till riksdagen inför dess godkännande av
sammanslagningen. Enligt vad som framkommit vid utfrågningarna har det
inte lämnats några instruktioner till de styrelseledamöter som nominerats av
den svenska ägaren, trots att aktieägaravtalet stipulerar att instruktion skall
ske när det behövs för att uppfylla det som anges i aktieägaravtalet i den
utsträckning så lagligen kan ske. Inte heller i övrigt har Björn Rosengren före
styrelsemötet den 8 december 1999 vidtagit någon åtgärd med anledning av
den norska uppfattningen om aktieägaravtalet. Några initiativ gentemot den
norska regeringen för att undanröja meningsmotsättningar togs inte heller.
Utskottet vill i sammanhanget också påpeka att en tillämpning av avtalet i
enlighet med den norska uppfattningen inte kan sägas stå i strid med kravet
att beslutet om affärsområdens lokalisering skall fattas på affärsmässiga
grunder, oaktat vad man kan anse om detta i sak.
Regeringen måste anses ha haft en skyldighet att tillse att avtalet
fullfölj- des. I egenskap av statsråd och chef för Näringsdepartementet med
ansvar för bl.a. struktur- och ägarfrågor har det ålegat Björn Rosengren
att vårda aktieägaravtalet. Det kan han inte anses ha gjort på ett
tillfredsställande sätt. Enligt utskottets mening kan Björn Rosengren
därför inte undgå kritik för sin hantering av Telia-Telenor-affären.
Särskilda yttranden
1. Regeringens skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden
(avsnitt 1.1)
Åsa Torstensson (fp) och Helena Bargholtz (c) anför:
Vi har i fråga om formerna för beslutet om sanktioner mot Österrike
anslutit oss till de övriga borgerliga partiernas bedömning. Åtminstone
partiledarna borde ha underrättats. I sakfrågan instämmer Folkpartiet och
Centerpartiet i att det var naturligt att Sverige anslöt sig till den
aktion som ett antal övriga EU-länder föreslog.
2. Regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar för
chefstillsättningar (avsnitt 3.2)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Björn von der Esch
(kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Helena Bargholtz (fp) och Per Samuel Nisser
(m) anför:
Frågan om förordnande av generaldirektör för Riksrevisionsverket sköttes,
såsom utskottet framhållit, på ett sätt som inte är acceptabelt. Det finns skäl
att understryka att just det faktum att det var fråga om chefskapet för Riksre-
visionsverket borde föranlett regeringen att sköta beredningen med särskild
omsorg. Även om Riksrevisionsverket inte formellt har någon annan ställ-
ning än andra myndigheter finns det skäl att särskilt betona behovet av att
värna verkets integritet.
3. Konstitutionella aspekter på samarbetet mellan den social-
demokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet
(avsnitt 8)
Per Unckel, Inger René, Nils Fredrik Aurelius, Per Samuel Nisser (alla m)
anför:
Sverige regeras i dag av en socialdemokrati i aktiv och stadigvarande sam-
verkan med Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Konstitutionsutskottet har i sin
granskning belyst tillkomsten av denna samverkan och dess karaktär.
Varje regering har att söka parlamentariskt stöd för sin politik. Från denna
utgångspunkt finns det inget skäl till erinran gentemot det samarbete rege-
ringen etablerat. Däremot finns det skäl att notera att regeringen, jämfört med
perioden 1994-1998, bytt samarbetsstrategi på ett grundläggande sätt.
Som Moderata samlingspartiet framhöll i anslutning till omröstningen om
misstroendeförklaringen 1998 hade det varit naturligt att riksdagen då fått
pröva regeringsfrågan. Att en regering avgår efter ett betydande valnederlag
och då den dittills följda samarbetsstrategin överges är enligt vår mening
rimligare än att i en sådan situation sitta kvar och därigenom lämna riksda-
gen utanför en sedvanlig prövning genom talmannen av regeringens framtida
inriktning och parlamentariska bas.