Konstitutionsutskottets betänkande
1999/2000:KU14

Upphovsrätten och offentlighetsprincipen

Innehåll

1999/2000


KU14


Sammanfattning
I   betänkandet   behandlar   konstitutionsutskottet
regeringens  proposition 1999/2000:35  Upphovsrätten
och offentlighetsprincipen. I propositionen föreslår
regeringen att  en  ny  sekretessbestämmelse  införs
till  skydd  för  uppgifter i vissa upphovsrättsligt
skyddade  verk  som  inkommit   till  en  myndighet.
Sekretessbestämmelsen  föreslås  gälla  uppgifter  i
sådana  verk  beträffande  vilka  det   av  särskild
anledning  kan  antas dels att verket inte  tidigare
har offentliggjorts, dels att det har kommit in till
myndigheten   utan    rättighetshavarens   samtycke.
Bestämmelsen omfattar endast  uppgifter  i  verk som
inte   kan   antas   sakna   kommersiellt  intresse.
Bestämmelsen skall endast gälla  om  ett  röjande av
uppgifterna  innebär ett upphovsrättsligt förfogande
och om det inte  står  klart att uppgiften kan röjas
utan  att rättighetshavaren  lider  skada.  För  att
komplettera  skyddet  för  uppgifter av den aktuella
typen föreslår regeringen dessutom vissa ändringar i
upphovsrättslagen. Lagändringarna  föreslås  träda i
kraft  den  1  april  2000.  I betänkandet behandlas
också  sex  motioner  av vilka fem  har  väckts  med
anledning av propositionen.


Utskottet tillstyrker  regeringens förslag till lag
om ändring i sekretesslagen  (1980:100)  och  lag om
ändring  i  lagen  (1960:729)  om  upphovsrätt  till
litterära  och  konstnärliga  verk. Med anledning av
fyra     motioner     föreslår     utskottet     ett
tillkännagivande till regeringen bl.a.  om  att  ett
förslag  till  permanent  lösning  av  den  aktuella
frågan bör föreläggas riksdagen senast under  hösten
2001.  Övriga  motioner bör enligt utskottet avslås.
Till betänkandet har fogats två reservationer.


Propositionen
1999/2000:35  vari   yrkas   att   riksdagen   antar
regeringens förslag till


1.  lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),


2. lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt
till litterära och konstnärliga verk.


Lagförslagen framgår av bilaga 1.


Motionerna
Motioner väckta med anledning av
propositionen




1999/2000:K17  av  Åsa  Torstensson  m.fl.  (c) vari
yrkas


1.  att  riksdagen  avslår proposition 1999/2000:35
Upphovsrätten och offentlighetsprincipen,


2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om ett tilläggsdirektiv
till Offentlighets- och sekretesskommittén.


1999/2000:K18 av Ingvar  Svensson  m.fl.  (kd)  vari
yrkas


1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna  vad  i  motionen anförts om att en långsiktig
och heltäckande lösning på problemet presenteras och
att ett lagförslag  träder  i  kraft  senast  den  1
januari 2003,


2.  att  riksdagen i enlighet med motionen beslutar
om ett rakt skaderekvisit.


1999/2000:K19 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas att
riksdagen     avslår     regeringens     proposition
1999/2000:35            Upphovsrätten            och
offentlighetsprincipen.




1999/2000:K20 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening  ger  regeringen till känna
vad  i  motionen  anförts  om tilläggsdirektiv  till
Offentlighets- och sekretesskommittén.




1999/2000:K21 av Helena Bargholtz  m.fl.  (fp)  vari
yrkas


1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna  vad  i  motionen  anförts om tilläggsdirektiv
till Offentlighets- och sekretesskommittén,


2. att riksdagen antar följande förslag till 8 kap.
27 § sekretesslagen:


Sekretess   gäller   hos   myndighet,    under   de
ytterligare förutsättningar som anges under 1-3, för
uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat verk,  om det
inte  står  klart  att  uppgiften kan röjas utan att
rättighetshavaren lider skada.


De i första stycket åsyftade  förutsättningarna  är
1.  att det av särskild anledning kan antas dels att
verket  inte  tidigare  har  offentliggjorts  i  den
mening  som  avses i lagen (1960:729) om upphovsrätt
till  litterära  och  konstnärliga  verk,  dels  att
verket   har   kommit   in   till  myndigheten  utan
rättighetshavarens samtycke, 2.  att verket inte kan
antas  sakna  kommersiellt  intresse,   3.  att  ett
röjande  av  uppgiften  innebär ett upphovsrättsligt
förfogande.


Vid tillämpningen av andra  stycket  skall ett verk
som    har    tillhandahållits    enligt    2   kap.
tryckfrihetsförordningen  eller har lämnats från  en
myndighet  till  en  annan  inte   därigenom   anses
offentliggjort,


3.    att    riksdagen   beslutar   att   punkt   1
övergångsbestämmelsen   till  förslag  till  lag  om
ändring  i  sekretesslagen   (1980:100)   skall   ha
följande  lydelse:  Denna  lag  träder i kraft den 1
april 2000 och gäller till utgången av maj år 2002.




Motion väckt under den allmänna
motionstiden 1999




1999/2000:K310 av Jerry Martinger (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen  till  känna
vad i motionen anförts om offentlighetsprincipen.




Yttrande från lagutskottet




Konstitutionsutskottet   har   berett   lagutskottet
tillfälle  att  yttra  sig över propositionen  jämte
eventuella  motioner.  Lagutskottets   yttrande  har
fogats till betänkandet som bilaga 2.


Utskottet
Propositionen




Bakgrund




I  2  kap.  tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrivs
att varje svensk  medborgare  till  främjande av ett
fritt  meningsutbyte och en allsidig upplysning  har
rätt att  ta  del av allmänna handlingar. Denna rätt
utgör    en    viktig    del    av    den    svenska
offentlighetsprincipen.   Enligt   nuvarande  regler
skall  en  allmän  handling  tillhandahållas  enligt
tryckfrihetsförordningen   oavsett    om    den   är
upphovsrättsligt  skyddad  eller  inte. Under senare
tid har det enligt propositionen uppmärksammats  att
rätten  att  ta  del  av allmänna handlingar använts
endast   i  syfte  att  mot   upphovsmannens   vilja
framställa  exemplar  av och sprida upphovsrättsligt
skyddade verk till alllmänheten.  Detta  kan medföra
betydande skada för upphovsrättsmannen, särskilt  om
verket inte tidigare offentliggjorts.


Sverige    är    genom    sin    anslutning    till
Världshandelsorganisationen       (World       Trade
Organization,  WTO)  bundet  av  det internationella
avtalet    om    handelsrelaterade    aspekter    av
immaterialrätter (TRIPS-avtalet). Avtalet innehåller
bl.a.   en  allmän  förpliktelse  att  tillämpa   de
bestämmelser  om  upphovsrättsligt skydd som finns i
Bernkonventionen  för   skydd   av   litterära   och
konstnärliga  verk  samt  en  bestämmelse  som anger
under  vilka  förutsättningar  medlemsländerna   får
tillåta  nyttjanden  som medför inskränkningar eller
undantag   i  det  upphovsrättsliga   skyddet.   Med
anledning av att offentlighetsprincipen kan användas
för att kopiera och sprida upphovsrättsligt skyddade
verk som inte  tidigare  offentliggjorts har Förenta
staterna   ifrågasatt  om  Sverige   med   nvuarande
lagstiftning  uppfyller  Bernkonventionen och TRIPS-
avtalet.


Mot   den   angivna   bakgrunden    utarbetades   i
Justitiedepartementet         vintern        1998/99
departementspromemorian Några frågor om förhållandet
mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen  (Ds
1999:7).  I  promemorian föreslogs en begränsning av
tillhandahållandet av upphovsrättsligt skyddade verk
som  ingår  i allmänna  handlingar  och  beträffande
vilka det finns anledning att anta att de har kommit
in till en myndighet  utan  upphovsmannens  samtycke
och  utan att tidigare ha offentliggjorts. Förslaget
innebär  att  ett  sådant verk skall tillhandahållas
endast om det står klart  att det kan ske utan skada
för  upphovsmannen.  I  promemorian   diskuteras  om
begränsningen   i   handlingsoffentligheten    skall
införas  genom  en  bestämmelse  i upphovsrättslagen
eller  genom  en sekretessbestämmelse.  Förslaget  i
promemorian   är    att   regleringen   placeras   i
upphovsrättslagen.  Till   stöd   för   att   införa
begränsningen  i  vanlig  lag åberopas i promemorian
bestämmelsen  i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen.
Enligt den tolkning  som  redovisas i promemorian är
innebörden  av  1  kap. 8 § tryckfrihetsförordningen
att rätten att ta del  av  allmänna  handlingar inte
har  något egentligt grundlagsskydd när  det  gäller
handlingar  som omfattas av upphovsrätt. Promemorian
har remissbehandlats.


På grundval av promemorians förslag lade regeringen
i september 1999  i  en  lagrådsremiss  fram förslag
till     regler     om     ett     undantag     från
handlingsoffentligheten  såvitt gäller tidigare inte
offentliggjorda upphovsrättsligt  skyddade  verk som
kommit  in  till  en  myndighet  utan upphovsmannens
samtycke.   Lagrådet   avstyrkte  lagförslagen   med
motiveringen att de stred  mot  regleringen i 2 kap.
TF  och  att  bestämmelsen  i 1 kap.  8  §  TF  inte
föranledde annan bedömning.


Promemorians förslag omarbetades  därför  till  ett
förslag,  enligt  vilket  vissa uppgifter i tidigare
inte  offentliggjorda verk som  kommit  in  till  en
myndighet   utan  upphovsrättsinnehavarens  samtycke
skall  omfattas   av   sekretess.   För  att  bredda
beredningsunderlaget    tillställdes   omkring    en
tredjedel av de remissinstanser  som tidigare yttrat
sig  över  promemorians  förslag  ett   utkast  till
lagrådsremiss   avseende  detta  förslag.  Lagrådets
yttrande inhämtades över regeringens nya förslag.


Lagrådet har anfört  att det är en svag punkt i den
svenska offentlighetslagstiftningen  att  en  person
endast genom att lämna in ett verk till en myndighet
utan   annat   syfte   än   att  underminera  någons
upphovsrätt kan åstadkomma att  verket  blir allmänt
tillgängligt.  Lagrådet har ansett att det  knappast
är möjligt att komma  till  rätta  med detta viktiga
problem  inom ramen för sekretesslagstiftningen  men
har  konstaterat   att  det  på  grund  av  ärendets
brådskande natur inte  är möjligt att nu överväga en
grundlagsändring. Lagrådet  har funnit att förslaget
till  följd  av  de  begränsningar   som   den   nya
sekretessbestämmelsen  kommer att innehålla har stöd
i  2  kap. 2 § tryckfrihetsförordningen.  Mot  denna
bakgrund   har   Lagrådet   godtagit  de  föreslagna
ändringarna som ett provisorium.  Lagrådet  har dock
ansett  det  angeläget  att  en  mera långsiktig och
heltäckande lösning på problemet söks.




Nuvarande ordning




Upphovsrätten




Upphovsrätten, som är en grundlagsskyddad  rättighet
(2 kap. 19 § regeringsformen), är en av grundvalarna
för  det  litterära  och konstnärliga skapandet  och
främjar därigenom samhällets sociala, kulturella och
ekonomiska utveckling.


Den  som  skapar ett litterärt  eller  konstnärligt
verk har enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till
litterära och  konstnärliga verk (upphovsrättslagen)
upphovsrätt till  verket.  Med verk avses en produkt
av ett individuellt andligt  skapande  som  nått  en
sådan  grad  av självständighet och originalitet att
den uppnår s.k.  verkshöjd.  För att verkshöjd skall
anses föreligga krävs att alstret åtminstone i någon
mån är ett uttryck för upphovsmannens individualitet
och inte är en rent mekanisk produktion.  Det ställs
däremot  inte  något  krav  på  dess litterära eller
konstnärliga  kvalitet.  Det  går enligt  regeringen
inte  att uppställa några helt entydiga  linjer  för
bedömningen  av  om verkshöjd föreligger. Exempelvis
torde många, men inte alla, brev uppnå verkshöjd.


Upphovsrätten   har    en   ensamrättskonstruktion.
Grundtanken är att skydda  upphovsmannens  behov  av
att  kunna  bestämma över hur hans eller hennes verk
utnyttjas ekonomiskt  och hindra att det utsätts för
kränkande   behandling.   Upphovsrätten   innefattar
således såväl ekonomiska som ideella rättigheter. De
ekonomiska  rättigheterna  består   av   rätten  att
framställa  exemplar  av verket och rätten att  göra
det  tillgängligt  för  allmänheten.   Verket   görs
tillgängligt   för   allmänheten  när  det  framförs
offentligt, när det utbjuds  till  försäljning eller
på annat sätt sprids till allmänheten  eller när det
visas offentligt. Upphovsrätten varar som huvudregel
under  upphovsmannens livstid och sjuttio  år  efter
hans eller hennes dödsår.


Ett verk  är offentliggjort när det lovligen gjorts
tillgängligt  för  allmänheten  (8  § första stycket
upphovsrättslagen).   Innebörden  av  att   lovligen
tillgängliggöra är att  det  sker med upphovsmannens
eller dennes rättighetshavares  samtycke  eller  med
stöd av lag.


Har ett verk offentliggjorts får exemplar av verket
framställas  för  enskilt  bruk  utan  samtycke från
upphovsmannen. Verket får också citeras. Beträffande
andra   fria  nyttjanden  krävs  att  verket  utöver
offentliggörandet också skall vara utgivet.


Följden av att ett verk inte har offentliggjorts är
att  upphovsmannen   kan   sägas  ha  en  i  princip
oinskränkt rätt till verket.  Det  finns  dock vissa
inskränkningar i upphovsmannens ensamrätt som gäller
de verk som inte offentliggjorts.


Upphovsrätt gäller inte till författningar,  beslut
av myndigheter, yttranden av svenska myndigheter och
vissa  officiella översättningar. Kartor, alster  av
bildkonst, musikaliska verk och diktverk som ingår i
sådana handlingar omfattas dock av upphovsrätt.


Upphovsrätten   skyddas  av  ett  system  av  olika
sanktioner  av  såväl   straff-   som  civilrättslig
karaktär. Den som utan upphovsrättshavarens samtycke
vidtar  någon  åtgärd  som  omfattas av  ensamrätten
begår  ett  intrång  i upphovsrätten.  För  samtliga
former av intrång kan  straff- och ersättningsansvar
komma i fråga. Vidare kan  domstol  besluta om vissa
skydds- och säkerhetsåtgärder.




Offentlighetsprincipen - allmänna handlingars
offentlighet




Offentlighetsprincipen kan förenklat sägas fylla tre
huvudändamål.    Den    utgör    en    garanti   för
rättssäkerhet,  effektivitet  i  förvaltningen   och
effektivitet i folkstyret.


Enligt     1     kap.    1    §    andra    stycket
tryckfrihetsförordningen   (TF)   skall   det   till
säkerställande  av  ett  fritt  meningsutbyte och en
allsidig  upplysning  stå  varje  svensk  medborgare
fritt  att,  med  iakttagande  av de bestämmelser  i
tryckfrihetsförordningen som är meddelade till skydd
för  enskilds  rätt och allmän säkerhet,  i  tryckta
skrifter   yttra   sina    tankar    och    åsikter,
offentliggöra   allmänna   handlingar  samt  meddela
uppgifter  och  underrättelser  i  vilket  ämne  som
helst.


Principen om handlingsoffentligheten  slås fast i 2
kap. 1 § TF. Där stadgas att varje svensk medborgare
till  främjande  av ett fritt meningsutbyte  och  en
allsidig upplysning  skall  ha  rätt  att ta del  av
allmänna  handlingar.  Uttryckssättet  markerar  att
handlingsoffentligheten   är   ett   inslag  i   den
medborgerliga yttrande- och informationsfriheten.  I
samband      med      1976     års     reform     av
tryckfrihetsförordningen uttalade departementschefen
bl.a. följande:


Tillgången  till  allmänna   handlingar   medger  en
objektiv information om förhållandena inom  stat och
kommuner.  Offentlighetsprincipens betydelse för  en
levande demokrati  sträcker sig emellertid längre än
till  att  kasta  ljus  över  tillståndet  inom  den
offentliga förvaltningen.  Myndigheternas handlingar
innehåller en rik fond av fakta  i  de  mest  skilda
angelägenheter. Tillgången till denna information är
i  hög  grad  ägnad att berika den allmänna debatten
och   bredda   underlaget   för   medborgarnas   och
organisationernas    ställningstaganden   i   skilda
samhällsfrågor. -  Rätten  att  ta  del  av allmänna
handlingar  är  således  en del av den medborgerliga
rätten  att  inhämta  och ta  emot  information  och
därmed en av betingelserna för den fria demokratiska
åsiktsbildningen. (Prop. 1975/76:160 s. 71).




Med handling förstås enligt tryckfrihetsförordningen
framställning i skrift  eller  bild  samt upptagning
som  kan  läsas,  avlyssnas  eller  på  annat   sätt
uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingen
är  allmän  om  den  förvaras  hos  en myndighet och
enligt  särskilda  bestämmelser  är  att   anse  som
inkommen till eller upprättad hos myndigheten.




Upphovsrätten och offentlighetsprincipen




Tryckfrihetsförordningen  (TF) och upphovsrättslagen
kan  sägas  ha  det  gemensamma   syftet  att  skapa
förutsättningar för ett fritt samhällsskick  och ett
intellektuellt   skapande.   Vid   tillämpningen  av
bestämmelserna i TF och upphovsrättslagen kan dock -
om det i den allmänna handlingen ingår ett litterärt
eller  konstnärligt  verk  -  en kollision  uppkomma
mellan å ena sidan reglerna om  allmänna handlingars
offentlighet   och   å   andra  sidan  reglerna   om
upphovsmannens  ensamrätt att  disponera  över  sitt
verk.  Utgångspunkten   vid   en   konflikt   mellan
grundlagsregler   och   regler   i   vanlig  lag  är
självfallet   att  de  vanliga  reglerna  inte   får
tillämpas i strid med grundlagsreglerna.


Enligt 1 kap.  8  §  TF gäller vad som föreskrivs i
vanlig lag om den rätt  som tillkommer upphovsmannen
till  ett litterärt eller  konstnärligt  verk  m.fl.
Sedan början  av  1970-talet  har den bestämmelsen i
olika  lagstiftningsärenden  ansetts   innebära  att
rätten att få tillgång till allmänna handlingar inte
har  något  egentligt grundlagsskydd när det  gäller
handlingar som  omfattas  av  upphovsrätt  (se t.ex.
prop.  1973:15  s. 154, SOU 1979:49 s. 122 och  bet.
1986/87:
LU11  s.  12  f.).  Enligt   denna  tolkning  skulle
upphovsrättslagens  bestämmelser  kunna  hindra  att
allmänna handlingar som  innehåller upphovsrättsligt
skyddade  verk  görs  tillgängliga  för  allmänheten
eller  tillhandahålls  genom  exemplarframställning.
Mot denna bakgrund infördes  en  bestämmelse, numera
placerad  i 26 b § första stycket upphovsrättslagen,
som  föreskriver  att  allmänna  handlingar  oavsett
upphovsrätten  skall  tillhandahållas  enligt 2 kap.
TF.   Lagrådet  har  inte  godtagit  den  redovisade
tolkningen   av   bestämmelsen   i   1   kap.   8  §
tryckfrihetsförordningen.  Oavsett  vilken  tolkning
sistnämnda bestämmelse ges innebär nuvarande  regler
att  det  i  de flesta fall inte finns möjlighet att
vägra utlämnande  av  en  allmän  handling enbart på
grund av att handlingen omfattas av upphovsrätt.


I  2  kap. 2 § TF anges att rätten att  ta  del  av
allmänna handlingar får begränsas om det är påkallat
med  hänsyn   till   vissa  i  bestämmelsen  angivna
ändamål. En begränsning  av  rätten  att  ta  del av
allmänna  handlingar skall enligt samma lagrum anges
noga  i  en bestämmelse  i  en  särskild  lag,  dvs.
sekretesslagen  eller  om  det är lämpligare i annan
lag vartill sekretesslagen hänvisar.


I 1 kap. 1 § sekretesslagen  finns  bestämmelser om
tystnadsplikt  i  det  allmännas verksamhet  och  om
förbud  att  lämna  ut allmänna  handlingar,  varvid
bestämmelserna i sistnämnda  hänseende innefattar en
begränsning i den i TF stadgade rätten att ta del av
allmänna  handlingar. I det nämnda  lagrummet  anges
vidare att  bestämmelserna  avser  förbud  att  röja
uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att
allmän  handling  lämnas  ut eller det sker på annat
sätt. Sekretessbestämmelserna  är  alltså  utformade
som förbud att röja uppgifter.


Ett  av  de  ändamål  som  enligt 2 kap. 2 § TF  är
godtagbart    som    skäl    för   begränsning    av
handlingsoffentligheten  är  skyddet   för  enskilds
personliga     eller     ekonomiska    förhållanden.
Upphovsrättens ekonomiska  del  kan representera ett
betydande värde för den enskilda rättighetshavaren.


Förutsättningarna       för       att      begränsa
yttrandefriheten,  bl.a.  genom  tystnadsplikt   för
tjänstemännen  vid  myndigheterna, anges i 2 kap. 12
och 13 §§ regeringsformen.  Där stadgas bl.a. att en
begränsning  får  göras endast  för  att  tillgodose
ändamål  som  är  godtagbara   i   ett  demokratiskt
samhälle, att den aldrig får gå utöver  vad  som  är
nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett
den  och  inte  heller  sträcka sig så långt att den
utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en
av folkstyrelsens grundvalar.  Yttrandefriheten  får
begränsas  med  hänsyn till bl.a. folkförsörjningen,
enskilds anseende och förebyggandet av brott samt om
särskilt  viktiga   skäl   föranleder   det.  Enligt
förarbetena skall under generalklausulens "särskilda
skäl"  föras  bl.a.  reglerna  om  upphovsrätt   och
närstående rättigheter (prop. 1975/76:209 s. 155).




Reformbehovet




Handlingsoffentligheten används för att kringgå
upphovsrätten




Ingivandet  av  det  s.k. scientologimaterialet till
ett  flertal svenska myndigheter  har  åskådliggjort
att handlingsoffentligheten  kan  användas för andra
syften    än   den   är   avsedd   för.   Det   s.k.
scientologimaterialet   är   en   handling  som  den
amerikanska   organisationen  Religious   Technology
Center innehar  upphovsrätt  till.  Materialet har i
flera  domar  (svenska  och utländska) bedömts  vara
inte tidigare offentliggjort.  Enligt vad som kommit
fram har materialet vid ett antal tillfällen lämnats
in till myndigheter enbart i syfte att få till stånd
en exemplarframställning och spridning av materialet
till allmänheten som annars skulle  kunna hindras av
upphovsrättsinnehavaren. Det inträffade  har  skapat
debatt  och  oro bland upphovsmän. Enligt regeringen
finns det ett  behov av att begränsa tillgången till
vissa  allmänna  handlingar   som   samtidigt  utgör
upphovsrättsligt skyddade verk.




Bernkonventionen och TRIPS-avtalet




Upphovsrätten är ett rättsområde med  en  i hög grad
internationell    prägel.    Det    finns   en   rad
internationella  överenskommelser  genom   vilka  de
anslutna  länderna  ger skydd åt varandras verk  och
prestationer. Den viktigaste  överenskommelsen  inom
det       egentliga      upphovsrättsområdet      är
Bernkonventionen   för   skydd   av   litterära  och
konstnärliga   verk.   Sverige   är  anslutet   till
konventionen  liksom närmare 140 andra  länder.  Den
föreskriver en  skyldighet  att utan formaliteter ge
upphovsrättsligt       skydd      enligt       vissa
minimibestämmelser  åt  verk   från  samtliga  andra
konventionsländer. Dessa minimibestämmelser omfattar
såväl ideella som ekonomiska rättigheter,  bl.a.  en
ensamrätt  att mångfaldiga ett verk och att utnyttja
det för offentligt framförande.


En annan viktig  överenskommelse  inom detta område
är TRIPS-avtalet. Till avtalet är mer  än 130 länder
anslutna, bland dem Sverige. Avtalet innehåller dels
en rad specialregler om skydd för bl.a. datorprogram
och  databaser,  dels  en  allmän  förpliktelse  att
tillämpa  Bernkonventionens  bestämmelser   om   det
upphovsrättsliga  skyddet. Detta betyder att skyddet
för     upphovsrätten     har     förts     in     i
Världshandelsorganisationens  system  bl.a.  när det
gäller tvistlösning.


Med   anledning  av  att  svenska  myndigheter  ger
allmänheten   möjlighet  att  ta  del  av  det  s.k.
scientologimaterialet, trots att det bedömts som ett
upphovsrättsligt  inte tidigare offentliggjort verk,
har Förenta staterna ifrågasatt om Sverige uppfyller
uppfyller   Bernkonventionen    och   TRIPS-avtalet.
Förenta    staterna    har    klargjort   att    ett
tvistlösningsförfarande  kommer   att  påkallas  mot
Sverige   om   inte   Sverige   skyndsamt   genomför
lagstiftning   som   förhindrar  att  tidigare  inte
offentliggjorda   upphovsrättsligt   skyddade   verk
hanteras på samma sätt som scientologimaterialet.


Bernkonventionen tillåter  konventionsländerna  att
göra vissa inskränkningar i upphovsmannens ensamrätt
till  exemplarframställning.  Enligt  artikel 9(2) i
konventionen    får    konventionsländerna   tillåta
exemplarframställning av verk i vissa särskilda fall
förutsatt att sådan exemplarframställning  inte  gör
intrång  i  det  normala  utnyttjandet av verket och
inte  heller  inkräktar oskäligt  på  upphovsmannens
legitima intressen. Bestämmelsen brukar benämnas som
den s.k. trestegsregeln.  Genom  artikel 13 i TRIPS-
avtalet  har  trestegsregeln gjorts  tillämplig  för
alla upphovsrättsliga  förfoganden  och  inte endast
för  exemplarframställning.  Regeringens inställning
är  att de svenska reglerna om  förhållandet  mellan
handlingsoffentligheten    och    upphovsrätten   är
förenliga med trestegsregeln. Den närmare innebörden
av trestegsregeln är emellertid svår  att  bestämma.
Ordalydelsens  generella  karaktär ger ett betydande
tolkningsutrymme. Det kan därför inte helt uteslutas
att  ett  tvistlösningsförfarande   inom  ramen  för
Världshandelsorganisationen om tillämpningen  av  de
svenska   bestämmelserna   om  handlingsoffentlighet
skulle   kunna   resultera   i   att    myndigheters
tillhandahållande  av  verk åtminstone i vissa  fall
bedöms vara ett intrång  i det normala nyttjandet av
verket    eller   anses   inkräkta    oskäligt    på
upphovsmannens  legitima  intressen. En sådan utgång
skulle medföra risk för att Sverige tvingas till mer
omfattande begränsningar av  handlingsoffentligheten
än vad som kan anses nödvändigt  för  att åtgärda de
problem   som  ingivandet  av  scientologimaterialet
åskådliggjort,  vilket  samtidigt skulle avvärja ett
tvistlösningsförfarande.


Att handlingsoffentligheten  kan  användas  för att
kringgå  upphovsrätten kan vidare vara ett hinder  i
Sveriges arbete  för  en  ökad  öppenhet  inom bl.a.
Europeiska unionen.




Regeringens förslag




Sekretess för upphovsrättsligt skyddade verk




Handlingsoffentligheten bör begränsas för vissa
upphovsrättsligt skyddade verk




Med  hänsyn till att upphovsrättsligt skyddade  verk
som inte  har  offentliggjorts har ett särskilt högt
skyddsvärde och  att  det  är  möjligt  att utnyttja
handlingsoffentligheten  för  att mot upphovsmannens
vilja framställa exemplar av sådana  verk  och  göra
dem   tillgängliga   för   allmänheten  bör,  enligt
regeringens bedömning, rätten  att  ta  del allmänna
handlingar  begränsas  när  det  gäller  vissa  inte
offentliggjorda verk.


I  Offentlighets-  och  sekretesskommitténs   (dir.
1998:32)  uppdrag ingår, förutom att göra en översyn
av   bestämmelserna    om    allmänna    handlingars
offentlighet  i  syfte  att vidga möjligheterna  för
offentlighetsprincipens tillämpning  i IT-samhället,
att undersöka om det i något fall finns ett behov av
att  öka  möjligheterna  att inte tillhandahålla  en
allmän handling som omfattas  av  upphovsrätt  eller
någon   annan  rättighet  enligt  upphovsrättslagen.
Kommittén  har  sålunda  att  mer  allmänt  se  över
förhållandet      mellan      upphovsrätten      och
offentlighetsprincipen.   Utredningen  skall  i  den
delen  vara  klar senast den  1  maj  2001.  Förenta
staterna har ifrågasatt  om  Sverige  med  nuvarande
lagreglering  uppfyller Bernkonventionen och  TRIPS-
avtalet.  Om kommitténs  utredning  skulle  avvaktas
hamnar   Sverige   med   all   sannolikhet   i   ett
internationellt   tvistlösningsförfarande   med   de
risker     för     mer    omfattande    ingrepp    i
handlingsoffentligheten  som  ett sådant medför. Med
hänsyn  härtill och till att det  är  angeläget  att
komma till  rätta  med  den brist i skyddet för inte
offentliggjorda verk som  hanteringen  av  det  s.k.
scientologimaterialet    tydliggjort,   bör   enligt
regeringen handlingsoffentligheten  för  vissa  inte
offentliggjorda  verk  begränsas redan nu.  Lagrådet
har ansett att den föreslagna regleringen bör utgöra
en provisorisk lösning och  att det är angeläget att
en  mera  långsiktig  och  heltäckande   lösning  på
problemet   söks.   Regeringen   instämmer  i  denna
uppfattning. Det fortsatta arbetet  med att söka den
lämpligaste  lösningen ryms inom Offentlighets-  och
sekretesskommitténs   uppdrag.  Arbetet  bör  enligt
regeringen lämpligast utföras av kommittén.




Hur bör begränsningen genomföras?




Regeringen föreslår att en ny bestämmelse införs i 8
kap. sekretesslagen (1980:100)  som  skyddar  sådana
uppgifter  i  vissa  inte  offentliggjorda  verk som
sammantaget utgör ett verk.


Den  del  av  upphovsrätten  som  har  den  största
betydelsen i nu aktuellt hänseende är den ekonomiska
rätten  till  ett verk. Ett av de skyddsändamål  som
anges i 2 kap.  2  § första stycket 6 TF är enskilds
ekonomiska förhållanden.  Det  finns  sedan tidigare
två  sekretessbestämmelser,  8  kap.  13 och  20  §§
sekretesslagen, som främst är motiverade av hänsynen
till   ekonomiska   intressen   hos  innehavare   av
immaterialrätter.   En  bestämmelse   motiverad   av
intresset  att  skydda   den   ekonomiska  delen  av
upphovsrätten  till vissa inte offentliggjorda  verk
torde  mot denna  bakgrund  enligt  regeringen  vara
förenlig  med  2  kap. 2 § TF. Denna uppfattning har
delats  av majoriteten  av  de  remissinstanser  som
yttrat sig i frågan.


Regeringen    anser    att    skyddsändamålet   för
bestämmelsen  bör  vara  begränsat   till   enskilds
ekonomiska    förhållanden.    Det    betyder    att
bestämmelsen  för sin tillämpning bör förutsätta att
rättighetshavaren    lider    ekonomisk   skada   av
tillhandahållandet.


Sekretesslagen    innehåller    bestämmelser     om
tystnadsplikt  i  det  allmännas  verksamhet  och om
förbud    att    lämna   ut   allmänna   handlingar.
Bestämmelserna avser  förbud att röja uppgifter. Vid
sekretesslagens tillkomst  uttalades  angående valet
av uppgiftsbegreppet bl.a. följande. "Den  naturliga
utgångspunkten bör också vara den att det enbart  är
uppgifternas  innehåll  och  förekomst  i  ett visst
sammanhang     som    bestämmer    om    de    skall
sekretesskyddas."    Sekretessens   föremål   utgörs
således   av   information    av   visst   innehåll.
Upphovsrätten skyddar inte de enskilda uppgifterna i
ett verk. Att låta varje uppgift i ett verk omfattas
av   sekretess   skulle   således   vara    att   ge
upphovsmannen   ett   mer   långtgående   skydd   än
upphovsrätten.  Om  detta  skulle bli följden av att
införa   en   reglering  avseende   upphovsrättsligt
skyddade verk i  sekretesslagen  skulle det vara ett
tungt  vägande  argument  mot  att införa  en  sådan
reglering.  Ett  par  av  dem  som yttrat  sig  över
utkastet till lagrådsremiss har också ansett att det
inte är möjligt eller i vart fall  tveksamt  om  det
går  att förena skyddet för verk med sekretesslagens
uppgiftsbegrepp.   Mot   detta   kan   dock   enligt
regeringen följande anföras.


I    vissa    sekretessbestämmelser   skyddas   ett
informationsinnehåll  som  inte  i  första  hand tar
sikte på innehållet i enstaka uppgifter. Exempel  på
sådana  bestämmelser  är  5  kap. 6 § (vissa sorters
skildringar), 8 kap. 13 § (patentsökta uppfinningar,
företagshemligheter, mönster),  8  kap.  17  §  (mer
kvalificerade uppgifter om myndighets eller enskilds
affärs-      eller      driftförhållanden,     t.ex.
yrkeshemligheter)  och 8 kap.  20  §  sekretesslagen
(filmer och videogram).


Genom       upphovsrätten        skyddas       inte
informationsinnehållet   i  ett  verk  till   fullo.
Emellertid  vore  det  missvisande   att  påstå  att
informationsinnehållet   helt   saknar   skydd    av
upphovsrätten.  Upphovsrätten  har till föremål inte
bara  verket  i dess föreliggande  yttre  form  utan
också  verkets  s.k.  inre  form.  Detta  har  också
uttryckts på så sätt  att upphovsrätten skyddar inte
bara verkets form utan också själva tankeinnehållet,
men  inte  som  abstrakt  idé   utan  endast  i  den
individuella utformning som just  upphovsmannen gett
detsamma. Upphovsrätten till en roman  omfattar även
verket i form av radioteater eller film.  En  fysisk
form  av  verket,  t.ex.  en  skriftlig handling, är
endast  en  bärare  av  det  immateriella  föremålet
verket.  I  de  fall  ett  verk ingår  i  en  allmän
handling utgörs handlingens  innehåll av verket i en
av de former som detta kan föreligga  i.  Handlingen
är  således  inte  detsamma  som  verket  utan utgör
endast ett exemplar av verket.


Som ovan anförts finns det flera exempel på att man
i  sekretesslagen  har infört bestämmelser som  inte
omfattar  varje  i  en   handling  ingående  enskild
uppgift av sådan art som pekats  ut  i bestämmelsen.
På   motsvarande  sätt  bör  enligt  regeringen   en
sekretessbestämmelse   kunna  utformas  så  att  den
endast  avser uppgifter som  sammantaget  utgör  ett
verk. Om  bestämmelsen  utformas på detta sätt måste
det anses möjligt att skydda  vissa upphovsrättsligt
skyddade  verk  genom  en  sekretessbestämmelse.  En
sådan bestämmelse bör enligt regeringen införas.




Sekretessbestämmelsens räckvidd




En    utgångspunkt    vid   utformningen    av    en
sekretessregel är enligt  regeringen  att  den  inte
skall  ha  större  räckvidd  än  som  behövs för att
tillgodose det skyddsintresse som ligger  till grund
för  bestämmelsen.  Bestämmelsen  bör  endast träffa
uppgifter i tidigare inte offentliggjorda  verk  och
endast  uppgifter  som  sammantaget  är relevanta ur
upphovsrättslig synvinkel.


Enligt   regeringens   förslag  skall  bestämmelsen
omfatta endast uppgifter  i  sådana  verk  som  inte
tidigare   har   offentliggjorts  i  upphovsrättslig
mening och som har  kommit in till en myndighet utan
rättighetshavarens samtycke.  Uppgifter  i  ett verk
som  saknar  kommersiellt  intresse  skall dock inte
omfattas   av   bestämmelsen.  Sekretessbestämmelsen
skall omfatta en  uppgift  endast om röjandet av den
innebär ett upphovsrättsligt förfogande.


Med  offentliggörande  avses   offentliggörande   i
upphovsrättslagens  mening. I flertalet fall när ett
verk som inte har offentliggjorts  ges  in  till  en
myndighet  är  det  upphovsmannen  själv  som ger in
verket.  Räckvidden  av  den  sekretessregel som  nu
införs bör enligt regeringen vara  begränsad till de
fall  då upphovsmannen eller dennes rättighetshavare
inte gett sitt samtycke till att verket ges in.


Det kan enligt regeringen inträffa att en myndighet
först en  tid  efter  det  att  verket  getts in får
kännedom  om  sådana  omständigheter som medför  att
sekretess gäller. Verket  kan  då  under mellantiden
lovligen ha gjorts tillgängligt för  allmänheten  på
annat   sätt   än   genom   att  tillhandahållas  av
myndigheten som en allmän handling  eller  genom att
överlämnas   från   en   myndighet  till  en  annan.
Upphovsmannen  kan  t.ex.  själv  ha  offentliggjort
verket. Även i fall då myndigheten redan från början
har uppmärksammat att sekretess  gäller  och  därför
vägrat lämna ut verket, kan det förekomma att verket
senare  offentliggörs  på annat sätt. Det finns inte
skäl    att    låta    en   sekretessregel    träffa
offentliggjorda verk. Av lagtexten bör därför enligt
regeringen framgå att sådana  verk  som lovligen har
gjorts  tillgängliga för allmänheten -  oavsett  när
tillgängliggörandet   skett   -   inte   träffas  av
sekretessen.


Skyddsändamålet  för  den sekretessbestämmelse  som
föreslås   är   enskilds  ekonomiska   förhållanden.
Bestämmelsens  räckvidd   måste   enligt  regeringen
utformas    så    att    den   överensstämmer    med
skyddsändamålet. Avgränsningen  bör  därför göras så
att  bestämmelsen endast omfattar uppgifter  i  verk
som är  kommersiellt  intressanta,  uppgifter i verk
som saknar kommersiellt intresse skall inte omfattas
av bestämmelsen. I och med denna begränsning  kommer
bestämmelsen normalt inte att träffa privatpersoners
brev  och andra från ekonomisk synpunkt ointressanta
verk.


Den aktuella sekretessregeln motiveras av intresset
att skydda  den  ekonomiska  delen  av upphovsrätten
till  vissa  verk.  Detta  skyddsintresse  motiverar
endast sekretess för sådana  uppgifter  vars röjande
kan  innebära en upphovsrättslig relevant  ekonomisk
skada.  Om en uppgift ur ett verk kan röjas utan att
det innebär  ett  upphovsrättsligt förfogande medger
således inte det åberopade  skyddsintresset  att den
sekretessbeläggs.  Med  upphovsrättsliga förfoganden
avses  sådana  förfoganden   som   anges   i   2   §
upphovsrättslagen.           Således           avses
exemplarframställning,     dvs.    kopiering,    och
tillgängliggörande för allmänheten,  dvs. offentligt
framförande  samt  spridning  till  och visning  för
allmänheten. Ett förfogande som kan tänkas  uppkomma
vid  tillhandahållande  av uppgifter ur ett verk  är
att verket, eller en sådan del därav som i sig utgör
ett verk, kopieras och lämnas ut till den som begärt
uppgiften. En annan typ av  förfogande  -  visning -
uppkommer  om  verket tillhandahålls allmänheten  på
myndigheten. Att lämna ut uppgifterna genom att läsa
upp verket för den  som  begärt uppgiften får vidare
normalt  anses innebära ett  offentligt  framförande
och utgör  således  även  det  ett  upphovsrättsligt
förfogande.  Kan uppgifterna lämnas på  annat  sätt,
t.ex.  genom  en  sammanfattning  av sakinnehållet i
verket,  får  de  lämnas ut. Eftersom  således  inte
sakuppgifterna som  sådana  träffas  av bestämmelsen
finns  det  inte  anledning att befara att  den  nya
regleringen kommer  att innebära att vissa uppgifter
av stort allmänintresse  i  fortsättningen undandras
allmänhetens insyn.




Beviskrav




För att en uppgift skall omfattas av sekretess skall
den  enligt  regeringens förslag  återfinnas  i  ett
upphovsrättsligt skyddat verk. Det skall av särskild
anledning kunna  antas  att verket inte tidigare har
offentliggjorts   och  att  det   kommit   in   till
myndigheten   utan   rättighetshavarens    samtycke.
Sekretess   skall   dock  inte  gälla  om  uppgiften
återfinns i ett sådant  verk  som  kan  antas  sakna
kommersiellt  intresse. Sekretess skall gälla endast
om   ett  röjande   av   uppgifterna   innebär   ett
upphovsrättsligt förfogande.


Som  tidigare  anförts  bör  en  förutsättning  för
sekretessbestämmelsens   tillämpning  vara  att  det
upphovsrättsligt  skyddade   verk   som  uppgifterna
återfinns i inte har offentliggjorts och att det har
getts in utan upphovsmannens samtycke.


En bevislättnad vid bedömningen av om  det är fråga
om ett upphovsrättsligt skyddat verk skulle innebära
att  sekretessbestämmelsen  kom  att  avse uppgifter
även  i  andra handlingar än sådana som omfattas  av
upphovsrättsligt  skydd.  Med hänsyn till att det är
förekomsten  av  ett  upphovsrättsligt   skydd   som
motiverar  sekretessregeln framstår en sådan lösning
som olämplig.  Det bör därför enligt regeringen inte
föreskrivas någon bevislättnad i detta avseende.


För den myndighet till vilken verket ges in kan det
många gånger vara oklart om verket är offentliggjort
och  om  det  har  kommit   in  utan  samtycke  från
upphovsmannen. Några remissinstanser  har ansett att
det  bör  åligga  myndigheterna  att ta reda  på  om
verket tidigare offentliggjorts och  kommit  in utan
upphovsmannens    samtycke.    En   så   långtgående
utredningsskyldighet  skulle  dock  skapa  praktiska
svårigheter. För att en bestämmelse  utformad  efter
de i tidigare avsnitt angivna utgångspunkterna skall
få   avsedd   effekt   kan   det   inte   heller   i
bevishänseende  krävas att det skall vara utrett att
verket inte är offentliggjort  och  att det getts in
utan  upphovsmannens  samtycke.  Vid  en   avvägning
mellan    intresset    av    att    undvika   onödig
sekretessbeläggning  och  intresset av  att  utforma
sekretessbestämmelsen på ett  praktiskt  tillämpbart
sätt  anser  regeringen  att  det som beviskrav  bör
uppställas att det av särskild  anledning  kan antas
att  dessa  båda förutsättningar är för handen.  Den
bedömningen torde normalt få grundas på det material
som finns i ett  pågående  ärende  i  vilket  verket
ingår   eller  i  material  som  i  övrigt  finns  i
anslutning  till  verket.  För  att undantaget skall
aktualiseras måste det föreligga  någon omständighet
i det materialet som ger anledning  till antagandena
att verket inte tidigare har offentliggjorts och att
det    har   kommit   in   till   myndigheten   utan
upphovsmannens    samtycke.    Exempel   på   sådana
omständigheter  kan  enligt  regeringen   vara   att
ingivaren  är anonym och att det är bifogat ett verk
från en namngiven  författare,  att  det framgår att
ingivaren  är  en  annan  än  författaren  till  ett
bifogat verk eller att myndigheten - t.ex. genom  en
kontakt från författaren - blir uppmärksammad på att
verket  inte är offentliggjort och att samtycke inte
erhållits från författaren.


Skyddsändamålet för den aktuella skyddsbestämmelsen
medför vidare att uppgifter i sådana verk som saknar
kommersiellt   intresse   inte   bör   omfattas   av
bestämmelsen.  Om  det uppställs ett krav på att det
skall  vara  utrett  att   verket  inte  har  sådant
intresse  skulle  emellertid bestämmelsens  räckvidd
sträcka sig alltför  långt.  I  denna del bör därför
enligt  regeringen  en  bevislättnad   införas.   En
bedömning   av   om  ett  verk  saknar  kommersiellt
intresse   bör   kunna   göras   utifrån   generella
överväganden rörande  det aktuella verket. Mot denna
bakgrund  bör det i bevishänseende  krävas  att  det
inte kan antas  att  verket  saknar sådant intresse.
Bestämmelsen kommer därigenom  inte att omfatta verk
som är ointressanta från ekonomisk  synpunkt. Kravet
att  verket  inte  får  sakna kommersiellt  intresse
utesluter  inte exempelvis  smal  litteratur,  såsom
t.ex.    vissa     dikter,     från    bestämmelsens
tillämpningsområde. Däremot kan  normalt  antas  att
privatpersoners  brev  och  dagboksanteckningar  och
andra  verk av likartad karaktär saknar kommersiellt
intresse.




Motionerna




I motion  1999/2000:K17 av Åsa Torstensson m.fl. (c)
hemställs   att    riksdagen    avslår   proposition
1999/2000:35            Upphovsrätten            och
offentlighetsprincipen (yrkande 1) och att riksdagen
som  sin  mening  ger  regeringen  till  känna vad i
motionen   anförts   om  ett  tilläggsdirektiv  till
Offentlighets- och sekretess-kommittén  (yrkande 2).
Frågan     om     behovet     av    undantag    från
handlingsoffentligheten   för   upphovsrättsskyddade
handlingar har vid några tillfällen  aktualiserats i
riksdagen.   Offentlighets-  och  sekretesskommittén
fick i uppdrag  att  belysa  detta  som  en av flera
frågor. Det förefaller enligt motionärerna  vara ett
anmärkningsvärt  förfarande  att  regeringen ett  år
senare     föregriper     utredningen     med     en
departementspromemoria  och  låter  den  senare, som
utsatts  för  stark kritik av många remissinstanser,
ligga till grund för propositionen. Efter den kritik
Lagrådet riktade  i  sin granskning den 13 september
1999 omarbetades förslaget  och  den  nya  versionen
accepterades  av Lagrådet. Lagrådet konstaterar  att
fallet brådskar och godtar därför de föreslagna lag-
ändringarna "som  ett provisorium". Det måste enligt
motionärerna ifrågasättas  om det är acceptabelt att
i  så  viktiga  frågor  som  handlingsoffentligheten
arbeta med provisoriska lösningar,  i  synnerhet mot
bakgrund  av  det  sätt  som frågan beretts,  då  en
offentlig utredning föregripits  och riksdagsarbetet
försvårats.  Frågan  är  enligt motionärerna  varför
fallet nu plötsligt blivit så brådskande att en lag,
som  förefaller  stadfästa  nya  principer  för  hur
undantag  från  handlingsoffentligheten  får  göras,
skall beslutas och träda i kraft med så kort varsel.
Centerpartiet  kan   ha   förståelse   för  de  skäl
regeringen  anför  till  stöd  för förslagen.  Detta
förändrar  dock inte den grundläggande  invändningen
att  den föreslagna  ändringen,  genom  otillräcklig
utredning,  har  oklara konsekvenser och innebär ett
principiellt  tvivelaktigt  lagstiftningsförfarande.
Den föreliggande propositionen bör avslås.


Som Lagrådet konstaterar  är  det möjligt att också
handlingar  som inte omfattas av  de  nu  föreslagna
förändringarna bör undantas från offentlighet. Dessa
frågor bör rimligen  belysas  i  ett  sammanhang, då
också   tryckfrihetsförordningens   bestämmelser   i
sammanhanget granskas och eventuella  följder  av en
lagändring   blir   noggrant   utforskade   och  kan
debatteras   innan  ett  beslut  fattas.  Detta  kan
rimligen göras  inom  ramen  för  Offentlighets- och
sekretess-kommittén. Denna kommitté  bör  också  ges
ett  tilläggsdirektiv att, om utredningen finner att
förändringar  bör  göras  i fråga om upphovsrätt och
offentlighet,  föreslå  sådana   förändringar  genom
ändringar i grundlag. I uppdraget bör också ingå att
överväga en proportionalitetsregel,  som  sätter den
skada  upphovsmannen riskerar i proportion till  det
allmänintresse som finns att ta del av uppgifterna.


I motion 1999/2000:K18 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)
hemställs   att   riksdagen   som   sin  mening  ger
regeringen till känna vad i motionen  anförts om att
en  långsiktig och heltäckande lösning på  problemet
presenteras  och  att  ett lagförslag träder i kraft
senast den 1 januari 2003  (yrkande  1).  Regeringen
önskar  begränsa  rätten  att  ta  del  av  allmänna
handlingar när det gäller vissa inte offentliggjorda
verk.   Upphovsrättsligt   skyddade  verk  som  inte
offentliggjorts har ett särskilt  högt  skyddsvärde.
Det  är  inte  rimligt  att handlings-offentligheten
skall  kunna utnyttjas för  att  mot  upphovsmannens
vilja framställa  exemplar  av  inte offentliggjorda
verk  och  på  så  sätt  göra  dem tillgängliga  för
allmänheten.  Synpunkter har framkommit  bl.a.  från
Lagrådet att den  föreslagna  regleringen  inte  bör
betraktas  som  permanent  utan som ett provisorium.
Det  är  enligt  Lagrådet  angeläget   att  en  mera
långsiktig  och  heltäckande  lösning  på  problemet
söks.   Regeringen,  som  också  instämmer  i  denna
bedömning, anser att det fortsatta arbetet ryms inom
Offentlighets-   och   sekretesskommitténs  uppdrag.
Kristdemokraterna  anser   att   riksdagen   bör  ge
regeringen   till  känna  att  en  genomarbetad  och
permanent lösning  utarbetas snarast. Ett lagförslag
på det här området bör  enligt  motionärerna träda i
kraft den 1 januari 2003.




I  motion  1999/2000:K19  av  Per Lager  m.fl.  (mp)
hemställs    att   riksdagen   avslår    regeringens
proposition    1999/2000:35     Upphovsrätten    och
offentlighetsprincipen.   Fallet   med    det   s.k.
scientologimaterialet  har  fäst uppmärksamheten  på
den    svenska   offentlighetslagstiftningen.    Mot
bakgrund  av handlingsoffentlighetens karaktär av en
hörnsten i  den  svenska  demokratin  är  det enligt
motionärerna dock av yttersta vikt att inte låta ett
unikt  fall  och  yttre  påtryckningar  resultera  i
provisoriska lagändringar. Det råder stor  osäkerhet
om       utgången       av       ett      eventuellt
tvistlösningsförfarande,   vilket  även   regeringen
konstaterat.    Med    vetskap    om    utredningen,
Offentlighets-   och  sekretesskommittén,   är   det
dessutom  tveksamt  om  Förenta  staterna  verkligen
inleder  ett  tvistlösningsförfarande.  Miljöpartiet
anser därför  att  det  inte  har  klargjorts att en
lagändring  är  nödvändig. Frågan borde  för  övrigt
kunna  utredas  närmare  av  kommittén  som  fått  i
uppdrag att bl.a. undersöka behovet av begränsningar
i handlingsoffentligheten  för  allmänna  handlingar
som   omfattas   av   upphovsrätten.   Miljöpartiets
grundinställning      är      att     skyddet     av
offentlighetsprincipen måste stärkas  och att den nu
uppkomna   situationen   inte  ger  anledning   till
föreslagna inskränkningar.




I  motion  1999/2000:K20 av  Per  Unckel  m.fl.  (m)
hemställs  att   riksdagen   som   sin   mening  ger
regeringen  till  känna  vad  i motionen anförts  om
tilläggsdirektiv     till     Offentlighets-     och
sekretesskommittén. Motionärerna  känner stor tvekan
inför  tanken att lagstifta under de  omständigheter
som präglar  propositionen.  Det  gäller i synnerhet
som förslagen skär in i rättigheter som  är skyddade
i  grundlag.  Risken  finns  att  brådskan   går   i
eftertankens  ställe  och  att  alla konsekvenser av
förslaget  inte till fullo analyserats.  Det  är  en
uppenbar brist  att  regeringens  förslag  inte  kan
sättas  in  i ett bredare perspektiv. Parallellt med
den centrala  offentlighetsprincipen behöver Sverige
en genomarbetad  personrätt. Regeringen har valt att
begränsa den nya bestämmelsen  till att gälla endast
uppgifter i verk som inte lovligen  offentliggjorts.
Även  i det fall ett offentliggjort verk  lämnas  in
till  en   myndighet   kan   rättighetshavaren  lida
ekonomisk   skada.   Det  kan  enligt   motionärerna
ifrågasättas  om den föreslagna  regleringen  kommer
att    uppfylla    Sveriges     åtaganden     enligt
Bernkonventionen    och    TRIPS-avtalet.    Den   i
propositionen  förordade  lösningen innebär att  den
föreslagna sekretessbestämmelsen begränsas till verk
som inte kan antas sakna kommersiellt  intresse. Det
kan  i  många  fall  vara  en svår, närmast omöjlig,
uppgift för myndigheterna att  bedöma  om  ett  verk
saknar   kommersiellt   intresse.   Det  torde  ofta
förekomma  att  verk skapas som fullständigt  saknar
kommersiellt  intresse  av  det  slag  som  avses  i
bestämmelsen   men    för   vilka   tidpunkten   för
offentliggörandet    kan    vara    avgörande    för
upphovsmannens  framtida karriär  eller  motsvarande
förhållanden.    Effekten    kan    då    bli    att
offentliggörandet  de  facto innebär ekonomisk skada
för huvudmannen men att  han  inte åtnjuter skydd av
sekretessregeln eftersom verket i sig inte har något
kommersiellt intresse. Det kan  enligt  motionärerna
riktas  kritik  mot  regeringens förslag från  olika
utgångspunkter.          Offentlighets-          och
sekretesskommittén arbetar  också  med  flera  av de
frågor  som  nu  är aktuella. Starka skäl kan enligt
motionärerna anföras  för  att nu avvisa regeringens
förslag. Såsom situationen är,  där regeringen gjort
det svårare att hävda att den svenska lagstiftningen
står    i   överensstämmelse   med   internationella
åtaganden,  kan motionärerna - om än med viss tvekan
- likväl biträda propositionen. Det är emellertid av
yttersta vikt  att i framtiden se offentlighets- och
sekretessfrågor  i  ett  större  perspektiv  än  vad
regeringen  tenderar  att  göra.  Offentlighets- och
sekretesskommittén  har  ett  uppdrag  som  är  vitt
formulerat. För att säkerställa  att  de  frågor som
motionärerna har aktualiserat behandlas av kommittén
i   ett   större   sammanhang   bör   kommittén  ges
tilläggsdirektiv som uttryckligen för in  de  frågor
motionärerna har berört i kommitténs uppdrag.




I  motion  1999/2000:K21  av  Helena Bargholtz m.fl.
(fp)  hemställs  att riksdagen som  sin  mening  ger
regeringen till känna  vad som i motionen anförts om
tilläggsdirektiv     till     Offentlighets-     och
sekretesskommittén  (yrkande 1)  och  att  riksdagen
beslutar att punkt 1  i  övergångsbestämmelsen  till
förslag   till   lag  om  ändring  i  sekretesslagen
(1980:100)  skall ha  följande  lydelse  "Denna  lag
träder i kraft  den  1  april  2000  och gäller till
utgången  av  maj  år  2002."  (yrkande  3).  Liksom
Lagrådet   anser   Folkpartiet  att  den  föreslagna
regleringen i sekretesslagen  kan accepteras som ett
provisorium.      Regeringen     framhåller      att
Offentlighets- och  sekretesskommittén  får överväga
en  mer  långsiktig och heltäckande lösning.  Enligt
motionärerna     bör     kommittén     snarast    få
tilläggsdirektiv  om  att omgående ta sig  an  denna
fråga för en stabil lösning.  Kommitténs uppdrag bör
anges så att regeringen kan förelägga  riksdagen ett
grundlagsförslag i tid före nästa riksdagsval. Under
förutsättning  att  kommittén  omgående tar  sig  an
frågan   om   en   lösning   av  konflikten   mellan
offentlighetsprincipen    och    upphovsrätten    är
Folkpartiet  berett  att  tillstyrka  att  riksdagen
beslutar  om en tillfällig lösning  i  enlighet  med
regeringens   förslag  och  att  i  likhet  med  vad
Lagrådet anför  acceptera  att detta inte sker genom
en  grundlagsändring  utan  genom   en   ändring   i
sekretesslagen.   För  att  betona  att  regeringens
förslag måste ses som  ett  kortvarigt provisorium i
avvaktan    på    en    grundlagsändring    föreslår
motionärerna att lagens giltighet tidsbegränsas till
utgången av maj år 2002.  Motionärerna  instämmer  i
det  ifrågasättande  som Svenska Journalistförbundet
gör när det gäller huruvida den föreslagna ändringen
av  sekretesslagen  verkligen   blir  tillämplig  på
scientologimaterialet. En spridning  av  en skrift i
20 000 exemplar inom en i och för sig sluten  krets,
som  dock  är  öppen för alla som vill betala, torde
utgöra en spridning och därmed ett offentliggörande.




I motion 1999/2000:K310 av Jerry Martinger (m) yrkas
att riksdagen som  sin  mening  ger  regeringen till
känna      vad     i     motionen     anförts     om
offentlighetsprincipen.  Enligt  motionären  kan den
svenska   offentlighetsprincipen   bli  föremål  för
missbruk    på    ett   sätt   som   inte   står   i
överensstämmelse med  dess  syften. Fallet, i vilket
ett  upphovsrättsligt skyddat,  icke  offentliggjort
verk  givits  in  till  olika  myndigheter  med  den
uttalade   intentionen   att   få   till  stånd  ett
offentliggörande  av  verket,  avslöjar   brister  i
regleringen       kring      avvägningen      mellan
offentlighetsprincipen  och  upphovsrätten.  Sverige
har  på  grund av det inträffade blivit föremål  för
internationella påpekanden. Underlåtenhet att påpeka
de belysta  bristerna  i  det svenska rättssystemets
skydd  för  en  enskild  persons   rätt   till  egna
opublicerade   alster  kan  leda  till  ett  minskat
internationellt   förtroende   för   Sverige   såsom
företrädare för öppenhet inom offentlig förvaltning.
Passivitet  i frågan kan också leda till att Sverige
tvingas     göra     större     inskränkningar     i
offentlighetsprincipen som, tillämpad i enlighet med
sina syften,  utgör  en tillgång för medborgarna och
inte  ett  hot  mot deras  rättigheter.  Risken  för
internationellt       tvistlösningsförande        är
överhängande.  Den  svenska  regeringen  har, enligt
motionären, i ett antal försök misslyckats  med  att
komma  till  rätta  med  problemet.  Regeringen  har
uttryckligen        framhållit        att        ett
tvistlösningsförfarande   inom  ramen  för  WTO  kan
innebära   betydande   risker   för    den   svenska
offentlighetsprincipen. Ett sådant förfarande skulle
kunna  leda  till  längre  gående  inskränkningar  i
offentlighetsprincipen   än   vad   som   egentligen
erfordras.


Regeringen  bör,  enligt motionären, inte nöja  sig
med att utarbeta ett förslag till lösning utan måste
arbeta med flera alternativ; naturligtvis alternativ
som inte är motstridiga. Det torde enligt motionären
vara lämpligt att utgå från följande. Regeringen bör
verka för att redan nuvarande lagstiftning tillämpas
på    ett    sådant    sätt    att    missbruk    av
offentlighetsprincipen   undviks,   regeringen   bör
fortsätta sitt arbete med  att göra ett tillägg till
upphovsrättslagen med en annan  teknisk  lösning  än
tidigare  och  som  kan  förväntas bli accepterad av
Lagrådet, regeringen bör även  arbeta  med  att söka
införa  särskilda bestämmelser i sekretesslagen  som
skulle  gälla  alla  myndigheter  i  alla  typer  av
ärenden och  regeringen  bör  utröna möjligheten att
inrätta en särskild bestämmelse i sekretesslagen som
direkt tar sikte på upphovsrättsligt skyddade verk.




Lagutskottets yttrande




Det   kan,  enligt  lagutskottets  bedömning,   inte
uteslutas   att   nuvarande  regler  kan  komma  att
utnyttjas i hittills  inte  aktualiserade sammanhang
till  skada  för  upphovsmännen.   Som   framgår  av
propositionen kan det heller inte uteslutas  att ett
tvistlösningsförfarande      inom      ramen     för
Världshandelsorganisationen om tillämpningen  av  de
svenska   bestämmelserna   om  handlingsoffentlighet
skulle   kunna   resultera   i   att    myndigheters
tillhandahållande  av  verk åtminstone i vissa  fall
bedöms strida mot innehållet  i Bernkonventionen och
TRIPS-avtalet. En sådan utgång  skulle  medföra risk
för   att   Sverige   tvingas  till  mer  omfattande
begränsningar av handlingsoffentligheten  än vad som
kan anses nödvändigt.


Lagutskottet  finner  att det från upphovsrättsliga
utgångspunkter finns starka skäl att begränsa rätten
att  ta del av allmänna handlingar  när  det  gäller
vissa  inte offentliggjorda verk. Lagutskottet anser
därför  att   det  bör  införas  en  begränsning  av
handlingsoffentligheten  på  det sätt som föreslås i
propositionen.   Ställningstagandet    innebär   att
lagutskottet  anser  att konstitutionsutskottet  bör
avstyrka bifall till motionerna  K17  yrkande  1 och
K19.


När  det  gäller motionsönskemål om tilläggsdirektiv
till    Offentlighets-     och    sekretesskommittén
framhåller  lagutskottet  att   det  är  regeringens
uppfattning att en mera långsiktig  och  heltäckande
lösning   på   problemet   bör  sökas.  Lagutskottet
instämmer med regeringen och  motionärerna om vikten
av att ifrågavarande spörsmål blir  föremål  för  en
noggrann genomlysning. För det fall tilläggsdirektiv
skulle  visa  sig  påkallade utgår lagutskottet från
att   sådana   kommer   till    stånd   utan   något
tillkännagivande från riksdagens  sida. Lagutskottet
föreslår  mot  denna  bakgrund  att  motionerna  K17
yrkande  2,  K20  och  K21 yrkande 1 avstyrks.  Inte
heller motion K18 yrkande 1 bör enligt lagutskottets
mening  föranleda  något uttalande  från  riksdagens
sida. Motionsyrkandet bör därför enligt lagutskottet
avstyrkas.


Med hänsyn till att  såväl  Lagrådet som regeringen
ansett   att   nu   framlagda  lagförslag   är   ett
provisorium finner lagutskottet  att  det finns skäl
att  utgå  från  att  det  i propositionen aviserade
utrednings-  och  beredningsarbetet   inte   onödigt
fördröjs.   Något  behov  av  att  tidsbegränsa  den
föreslagna lagen föreligger således inte. Motion K21
yrkande 3 bör enligt lagutskottets mening avstyrkas.




Utskottets bedömning




Tryckfrihetsförordningen  och  upphovsrättslagen kan
sägas   ha   det   gemensamma   syftet   att   skapa
förutsättningar för ett fritt samhällsskick  och ett
intellektuellt   skapande.   Vid   tillämpningen  av
bestämmelserna   i   tryckfrihetsförordningen    och
upphovsrättslagen   kan,   om  det  i  den  allmänna
handlingen  ingår ett litterärt  eller  konstnärligt
verk,  en kollision  uppkomma  mellan  å  ena  sidan
reglerna  om allmänna handlingars offentlighet och å
andra sidan reglerna om upphovsmannens ensamrätt att
disponera över sitt verk.


Det har uppmärksammats  att  rätten  att  ta del av
allmänna    handlingar    använts    för   att   mot
upphovsmannens  vilja  framställa  exemplar  av  och
sprida    upphovsrättsligt   skyddade   verk    till
allmänheten i det särskilt uttalade syftet att skada
upphovsmannens  intresse  och  utan varje anknytning
till  myndighetens  verksamhet.  Offentlighets-  och
sekretesskommittén har bl.a. i uppdrag att undersöka
om  det  i  något fall finns ett behov  av  att  öka
möjligheterna  att  inte  tillhandahålla  en  allmän
handling  som  omfattas  av  upphovsrätt eller någon
annan   rättighet   enligt   upphovsrättslagen.   Om
kommitténs arbete skulle avvaktas kan Sverige enligt
propositionen  med  all  sannolikhet   hamna  i  ett
tvistlösningsförfarande      inom      ramen     för
Världshandelsorganisationen om tillämpningen  av  de
svenska   bestämmelserna  om  handlingsoffentlighet.
Detta skulle  kunna  resultera  i  att  myndigheters
tillhandahållande  av  verk åtminstone i vissa  fall
bedöms strida mot innehållet  i Bernkonventionen och
TRIPS-avtalet. En sådan utgång  skulle  medföra risk
för   att   Sverige   tvingas  till  mer  omfattande
begränsningar av handlingsoffentligheten  än vad som
kan  anses  nödvändigt. Med hänsyn härtill och  till
att det är angeläget  att  komma  till rätta med den
brist  i skyddet för inte offentliggjorda  verk  som
redogjorts  för  bör  handlingsoffentligheten enligt
propositionen begränsas redan nu genom ett tillägg i
sekretesslagen.


Lagrådet har ansett att  den föreslagna regleringen
bör utgöra en provisorisk lösning  och  att  det  är
angeläget  att  en  mera  långsiktig och heltäckande
lösning  på  problemet  söks.   Regeringen   har   i
propositionen   instämt   i  denna  uppfattning  och
uttalat att det fortsatta arbetet  med  att söka den
lämpligaste  lösningen ryms inom Offentlighets-  och
sekretesskommitténs  uppdrag. Av kommitténs direktiv
framgår att det kan bli  aktuellt  med  förslag till
grundlagsändringar.


Lagutskottet    har    funnit    att    det    från
upphovsrättsliga  utgångspunkter  finns  starka skäl
att   begränsa   rätten   att  ta  del  av  allmänna
handlingar när det gäller inte offentliggjorda verk.
Lagutskottet anser därför att  det  bör  införas  en
begränsning  av  handlingsoffentligheten på det sätt
som föreslås i propositionen. Konstitutionsutskottet
instämmer i denna  bedömning  och  har  således  - i
avvaktan  på  att  utredningsarbetet slutförs - inte
någon  invändning mot  att  begränsningen  genomförs
genom en  provisorisk  reglering  i  sekretesslagen.
Motionerna   K17   yrkande  1  och  K19  bör  enligt
utskottet avslås.


Motion K310 får enligt utskottet anses tillgodosedd
genom framläggandet  av  propositionen. Motionen bör
därför avslås.


Av  direktiven Offentlighetsprincipen  och  IT  samt
översyn   av   sekretesslagen  m.m.  (dir.  1998:32)
framgår  följande   under   rubriken  Upphovsrättens
förhållande till offentlighetsprincipen:




Kommittén skall undersöka om  det i något fall finns
ett  behov  av  att  öka  möjligheterna   att   inte
tillhandahålla  en  allmän  handling som omfattas av
upphovsrätt eller någon närstående  rättighet  och i
så  fall  föreslå  en  lösning som tillgodoser detta
behov.  Kommittén  skall därvid  göra  en  avvägning
mellan  å  ena sidan upphovsmannens  ensamrätt  till
exemplarframställning  och  å andra sidan rätten att
få  en kopia av en allmän handling.  Dessutom  skall
kommittén lämna förslag till åtgärder när det gäller
offentlighetsprincipen som kan följa av det pågående
förhandlingsarbetet  i  EU om harmonisering av vissa
aspekter       av      upphovsrätt      m.m.       i
informationssamhället.  Arbetet  i  kommittén  skall
bedrivas    med   beaktande   av   Sveriges   övriga
internationella  åtaganden  på  upphovsrättsområdet.
Utgångspunkten för eventuella förslag skall vara att
den  upphovsrättsliga  lagstiftningen   i  så  liten
utsträckning     som    möjligt    inskränker    den
grundlagsenliga  rätten   att  ta  del  av  allmänna
handlingar   och   samtidigt  respekterar   Sveriges
internationella åtaganden  på  det  upphovsrättsliga
området.




Utskottet     anser     att    Offentlighets-    och
sekretesskommittén  här  har   ett  viktigt  arbete.
Utskottet delar regeringens uppfattning i direktiven
att utgångspunkten för eventuella förslag skall vara
att den upphovsrättsliga lagstiftningen  i  så liten
utsträckning     som    möjligt    inskränker    den
grundlagsenliga  rätten   att  ta  del  av  allmänna
handlingar   och   samtidigt  respekterar   Sveriges
internationella åtaganden  på  det  upphovsrättsliga
området. Kommitténs utredningsarbete  skall  i denna
del  vara  avslutat  före  den  1  september 2000 om
grundlagsändringar   skulle  bli  aktuella,   annars
senast den 1 maj 2001.




I motioner med anledning  av  propositionen  har det
framförts  att en långsiktig och heltäckande lösning
på problemet  bör  presenteras  med  sikte på att en
lagändring  bör  kunna  träda i kraft senast  den  1
januari  2003.  I  motionerna  framhålls  bl.a.  att
rättighetshavaren kan  lida ekonomisk skada även när
offentliggjorda verk lämnas in till en myndighet och
att  det  torde  förekomma   att   verk  skapas  som
fullständigt  saknar  kommersiellt intresse  av  det
slag som avses i regeringens  förslag  men för vilka
tidpunkten för offentliggörandet kan vara  avgörande
för  upphovsmannens framtida karriär eller de  facto
innebära ekonomisk skada för huvudmannen.


Kommitténs   uppdrag   är  enligt  direktiven  vitt
formulerat genom att kommittén  skall  undersöka  om
det  i  något  fall  finns  ett  behov  av  att  öka
möjligheterna  att  inte  tillhandahålla  en  allmän
handling  som  omfattas  av  upphovsrätt eller någon
närstående  rättighet.  Det är enligt  utskottet  av
värde att direktiven ej begränsar uppdraget till att
t.ex.  endast  avse  ej offentliggjorda  verk  eller
endast verk med kommersiellt  intresse. I motionerna
har framförts önskemål om frågor  som  kommittén bör
behandla    samt    att    detta   skall   anges   i
tilläggsdirektiv.  Utskottet   anser   att   det  är
angeläget att kommittén tar upp de frågor som  anges
i  motionerna.  Utskottet  utgår  från att kommittén
arbetar  skyndsamt  samt  lämnar eventuella  förslag
till  regeringen  enligt  de  tider  som  angetts  i
direktiven. Under alla förhållanden  bör  de  frågor
som behandlas i motionerna bli föremål för beredning
inför  det förslag till permanent lösning som enligt
utskottet  bör  föreläggas  riksdagen  senast  under
hösten  2001.  Detta  bör  riksdagen,  med anledning
motionerna K17 yrkande 2, K18 yrkande 1, K20 och K21
yrkandena 1 och 3, ge regeringen till känna.




Sekretessbestämmelsens avgränsning i övrigt




Enligt  regeringens  förslag  skall  sekretess  inte
gälla om det står klart att uppgiften kan röjas utan
att rättighetshavaren lider skada.


En    utgångspunkt    vid    utformningen   av   en
sekretessregel är  enligt regeringen att sekretessen
inte  skall  vara starkare än som  är  oundgängligen
nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett
begränsningen.   Man   bör   således  inte  låta  en
sekretessbestämmelse omfatta sådana  uppgifter  som,
mot  bakgrund av skyddsintresset, kan lämnas ut utan
skada  för  upphovsmannen. Genom de avgränsningar av
sekretessbestämmelsens  räckvidd  som  gjorts  i  de
föregående  avsnitten  träffar  bestämmelsen  endast
upphovsrättligt  relevanta uppgifter i ett verk  som
inte kan antas sakna  kommersiellt  intresse.  Därav
följer  att  det  normalt  torde  medföra  skada för
rättighetshavaren  om  uppgifterna lämnas ut.  Någon
gång  kan  det emellertid  tänkas  att  uppgifter  i
sådana verk  kan  lämnas  ut  utan  att  det  skadar
rättighetshavaren  ekonomiskt.  Om  så är fallet bör
uppgifterna lämnas ut. Mot bakgrund av att uppgifter
i  sådana  verk  som  kan  antas  sakna kommersiellt
intresse    inte    omfattas   av   den   föreslagna
sekretessbestämmelsen     framstår     det    enligt
regeringens  mening  som  befogat att ha ett  omvänt
skaderekvisit. Det innebär  att,  om  uppgifterna är
sådana  att  de  faller  inom sekretessbestämmelsens
tillämpningsområde,  det  råder  en  presumtion  för
sekretess och att ett utlämnande kan ske endast i de
fall  det  står  klart  att det  kan  ske  utan  att
rättighetshavaren lider skada.


Enligt regeringens förslag  skall  ett  verk som har
tillhandahållits enligt 2 kap. TF eller lämnats från
en myndighet till en annan, vid tillämpningen av den
föreslagna    sekretessbestämmelsen,    inte   anses
offentliggjort.


Ett verk är offentliggjort i upphovsrättslig mening
när    det    lovligen   gjorts   tillgängligt   för
allmänheten.    Innebörden     av    att    lovligen
tillgängliggöra   är,   enligt  propositionen,   att
tillgängliggörandet sker  med  upphovsmannens  eller
dennes  rättsinnehavares samtycke eller med stöd  av
lag.  Om ett  tillhandahållande  enligt  2  kap.  TF
medför  att  verket  blir  offentliggjort skulle den
omständigheten   att   förutsättningarna   för   att
tillämpa  den  nya regeln  inte  var  uppfyllda  när
verket först lämnades  ut  medföra  att det därefter
inte   fanns   någon  möjlighet  att  med  stöd   av
sekretessbestämmelsen    neka   att   tillhandahålla
verket. Detsamma gäller tillhandahållanden som skett
innan  regeln trätt i kraft.  På  grund  härav  bör,
enligt  regeringen,   en   bestämmelse   införas  av
innebörd att ett verk som tillhandahållits  enligt 2
kap.  TF  -  vid  tillämpningen  av  den  föreslagna
sekretessbestämmelsen    -    inte    skall    anses
offentliggjort i upphovsrättslig mening.


Ett  upphovsrättsligt  skyddat verk som lämnas från
en  myndighet till en annan  torde  enligt  gällande
rätt  inte  därigenom bli offentliggjort. Rättsläget
är dock inte  helt klart enligt regeringen. En regel
motsvarande den som föreslås för verk som ingår i en
allmän handling  som tillhandahålls enligt 2 kap. TF
bör därför enligt  regeringen även införas för dessa
fall.


I den nya sekretessbestämmelsen föreslår regeringen
inte    någon    särskild     tidsbegränsning     av
handlingssekretessen.  Enligt  regeringen behövs det
inte  några  särskilda  regler  om  begränsning   av
meddelarfriheten.




Motionerna




I motion 1999/2000:K18 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)
hemställs  att  riksdagen  i  enlighet  med motionen
beslutar  om ett rakt skaderekvisit (yrkande  2).  I
propositionen  presenteras ett omvänt skaderekvisit,
dvs. "om uppgifterna  är  sådana  att de faller inom
sekretessbestämmelsens   tillämpningsområde"   -   -
-"råder   en   presumtion  för   sekretess".   Flera
remissinstanser    har    varit    tveksamma    till
konstruktionen.  Konsekvenserna  av  lagändringen är
svåra   att   överblicka.  Kristdemokraterna   delar
remissinstansernas  farhågor.  Risken  är  stor  att
handlingar   som   annars   skulle   betraktas   som
offentliga sekre-tesstämplas. Motionärerna anser att
ett  rakt  skaderekvisit  är  tillräckligt  för  att
skydda de upphovsrättsliga intressena.




I  motion  1999/2000:K21  av  Helena Bargholtz m.fl.
(fp) hemställs att riksdagen antar  följande förslag
till 8 kap. 27 § sekretesslagen (yrkande 2).


Sekretess   gäller   hos   myndighet,   under    de
ytterligare förutsättningar som anges under 1-3, för
uppgift  i ett upphovsrättsligt skyddat verk, om det
inte står  klart  att  uppgiften  kan röjas utan att
rättighetshavaren lider skada.


De  i första stycket åsyftade förutsättningarna  är
1. att  det av särskild anledning kan antas dels att
verket  inte  tidigare  har  offentliggjorts  i  den
mening som  avses  i lagen (1960:729) om upphovsrätt
till  litterära  och  konstnärliga  verk,  dels  att
verket   har   kommit  in  till   myndigheten   utan
rättighetshavarens  samtycke, 2. att verket inte kan
antas  sakna  kommersiellt   intresse,  3.  att  ett
röjande  av  uppgiften innebär ett  upphovsrättsligt
förfogande.


Vid tillämpningen  av  andra stycket skall ett verk
som    har   tillhandahållits    enligt    2    kap.
tryckfrihetsförordningen  eller  har lämnats från en
myndighet   till  en  annan  inte  därigenom   anses
offentliggjort.


Lagrådet  framhåller  att  utformningen  av  de  av
regeringen föreslagna  bestämmelserna är komplicerad
såväl  rättstekniskt  som   språkligt.  Motionärerna
delar den uppfattningen och föreslår därför en annan
språklig utformning av regeringens  förslag  till  8
kap. 27 § sekretesslagen.




Lagutskottets yttrande




Lagutskottet   har   ingen   annan   uppfattning  än
regeringen  såvitt gäller frågan om skaderekvisitets
utformning.      Eftersom       den       föreslagna
sekretessbestämmelsen avgränsas till att gälla  verk
som  inte  kan antas sakna ett kommersiellt intresse
anser lagutskottet  i  likhet med regeringen att det
är befogat att ha ett omvänt  skaderekvisit.  Motion
K18 yrkande 2 bör enligt lagutskottet avstyrkas.




Utskottets bedömning




Genom   att  den  föreslagna  sekretessbestämmelsens
räckvidd  har  avgränsats till att endast gälla verk
som inte kan antas  sakna  ett kommersiellt intresse
följer  att  det  normalt torde  medföra  skada  för
rättighetshavaren om  uppgifterna  lämnas  ut. Någon
gång  kan  det  emellertid  tänkas  att uppgifter  i
sådana  verk  kan  lämnas  ut  utan  att det  skadar
rättighetshavaren   ekonomiskt.   I   så  fall   bör
uppgifterna   lämnas   ut.   Mot  bakgrund  av   att
uppgifter  i  sådana  verk   som   kan  antas  sakna
kommersiellt   intresse   inte   omfattas   av   den
föreslagna sekretessbestämmelsen framstår det enligt
regeringens  mening som befogat att  ha  ett  omvänt
skaderekvisit.   Utskottet  delar  denna  bedömning.
Motion K18 yrkande 2 bör därför avslås.


Utskottet har inte heller i övrigt någon invändning
mot     den    föreslagna     sekretessbestämmelsens
utformning.    Utskottet   tillstyrker   regeringens
förslag  till  lag   om   ändring  i  sekretesslagen
(1980:100) och avstyrker motion K21 yrkande 2.




Följdändringar




Ett  upphovsrättsligt  skyddat   verk  skall  enligt
regeringens förslag bibehålla sitt  upphovsrättsliga
skydd   trots   att   det  bilagts  ett  beslut   om
tillhandahållande  av  den   allmänna  handling  där
verket ingår.




Av 9 § första stycket upphovsrättslagen  framgår att
upphovsrätt  inte  gäller  författningar, beslut  av
myndigheter, yttranden av svenska  myndigheter eller
officiella   översättningar   av   sådana    texter.
Upphovsrätt  gäller  dock  enligt  paragrafens andra
stycke  i  fråga  om  kartor,  alster av  bildkonst,
musikaliska verk och diktverk som  ingår  i allmänna
handlingar.


Det  är av stor betydelse att domstolars och  andra
myndigheters beslut är tillgängliga för allmänheten.
För att  säkerställa  en  fri  samhällsdebatt och en
allsidig samhällsinformation är  det  nödvändigt att
sådana  allmänna  handlingar  i så stor utsträckning
som   möjligt   kan   återges   utan  upphovsmannens
samtycke.  I flertalet fall får man  därför,  enligt
regeringen,  acceptera  att  upphovsrätt inte gäller
för sådana verk som utgör en del  av  ett beslut. En
utgångspunkt   för   denna   bedömning   är   enligt
regeringen  att  myndigheten  endast  när  det finns
starka   skäl   för   det  återger  upphovsrättsligt
skyddade   verk   i  ett  beslut.   Det   förekommer
emellertid  att  en  handling  som  begärs  utlämnad
rutinmässigt  fogas  som  bilaga  till  beslutet  om
utlämnande av handlingen.  I  dessa  fall,  där  det
normalt  saknas  ett berättigat intresse av att foga
ett exemplar av ett  verk  som bilaga till beslutet,
kan det enligt regeringen ifrågasättas  om  en sådan
ordning är lämplig. Enligt regeringen bör det  i 9 §
upphovsrättslagen införas en bestämmelse av innebörd
att  ett verk som ingår i ett beslut av en myndighet
bibehåller  sitt upphovsrättsliga skydd om det ingår
i en bilaga till  ett beslut som avser rätten att ta
del av den handling där verket ingår. Att ett verk i
stället för att ingå  i en bilaga återges helt eller
delvis i själva beslutet  torde  normalt  ske endast
efter  noggrant  övervägande  hos  myndigheten.  För
sådana  fall  måste intresset av att beslutet  skall
kunna  nyttjas  fritt   anses  väga  över.  Den  nya
bestämmelsen  i  9  § bör därför  enligt  regeringen
endast omfatta verk som ingår i bilagor till beslut.


Om ett verk som ingår  i  en bilaga till ett beslut
om tillhandahållande av verket  är  av  det slag som
anges  i  9  §  andra  stycket 2-4 upphovsrättslagen
(alster   av  bildkonst,  musikaliska   verk   eller
diktverk),  gäller  enligt  26  a  §  första stycket
upphovsrättslagen   att  verket  får  återges   utan
upphovsrättsmannens samtycke. För att de uppgifter i
upphovsrättsligt skyddade  verk som enligt förslaget
omfattas av sekretess skall  få  avsett  skydd måste
även  denna  rätt att återge begränsas. Följaktligen
bör enligt regeringen  26  a  §  kompletteras med en
bestämmelse som innebär att rätten  att  återge verk
inte  skall omfatta ett sådant verk som ingår  i  en
bilaga  till  ett beslut som avser rätten att ta del
av den handling  där  verket  ingår.  Om uppgifter i
sådana   verk   inte   omfattas  av  den  föreslagna
sekretessbestämmelsen får  de  dock  återges.  Detta
följer av 26 § upphovsrättslagen.


För  att  uppgifter i upphovsrättsligt skyddade verk
som föreslås  omfattas  av sekretess skall få avsett
skydd, måste rätten att återge vad som anförts inför
myndigheter   eller  i  statliga   eller   kommunala
representationer  begränsas.  Regeringen  anser  att
detta  lämpligen  bör  ske  genom att en bestämmelse
införs enligt vilken uppgifter  som  omfattas av den
föreslagna sekretessbestämmelsen inte  får  återges.
En   sådan   bestämmelse   bör   införas   i   26  §
upphovsrättslagen.




Med  hänsyn  till  de skadeverkningar som kan uppstå
med  dagens reglering  och  de  skäl  som  i  övrigt
redovisats  är  det  enligt regeringen angeläget att
den föreslagna reformen  kan  träda i kraft så snart
som möjligt. Lagändringarna föreslås  därför träda i
kraft den 1 april 2000.


Regeringen föreslår att de nya bestämmelserna  i  9
och  26  a  §§  upphovsrättslagen bör gälla även för
verk som ingår i  en  bilaga  som  fogats  till  ett
beslut   som  meddelats  före  ikraftträdandet.  Det
innebär att  vissa  verk  som ingår i en bilaga till
ett  beslut  av myndighet, vilka  tidigare  förlorat
sitt  upphovsrättsliga   skydd,   åter   kommer  att
omfattas av sådant skydd. Upphovsrätten återupplivas
således   för   dessa   verk.  Vad  gäller  den  nya
bestämmelsen i 26 § bör den  enligt regeringen gälla
även  för  uppgifter  i verk som  anförts  muntligen
eller skriftligen före ikraftträdandet.




Lagutskottets yttrande




De  i  propositionen föreslagna  följdändringarna  i
upphovsrättslagen  har  inte  mötts av någon erinran
motionsvis och föranleder inte några uttalanden från
lagutskottets sida.




Utskottets bedömning




Utskottet   har  i  likhet  med  lagutskottet   inga
erinringar   mot   de   av   regeringen   föreslagna
ändringarna     i      upphovsrättslagen,     varför
propositionen tillstyrks även i denna del.


Hemställan
Utskottet hemställer


1. beträffande avslag på propositionen


att riksdagen avslår  motionerna 1999/2000:K17 yrkande 1 och
1999/2000:K19,


res. 1 (c, mp)


2.      beträffande      missbruk       av
offentlighetsprincipen


att riksdagen avslår motion  1999/2000:K310,


3.     beträffande    frågans    fortsatta
beredning


att riksdagen  med  anledning  av  motionerna  1999/2000:K17
yrkande    2,     1999/2000:K18    yrkande    1,
1999/2000:K20  och 1999/2000:K21 yrkandena 1 och
3 som sin mening  ger  regeringen till känna vad
utskottet anfört,


4. beträffande skaderekvisitet


att riksdagen avslår motion  1999/2000:K18 yrkande 2,


5.       beträffande      sekretessregelns
utformning


att riksdagen  med avslag på motion  1999/2000:K21 yrkande 2
antar   lag   om   ändring    i   sekretesslagen
(1980:100),


res. 2 (fp)


6. beträffande följdändringar


att riksdagen antar lag om ändring  i  lagen  (1960:729)  om
upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.




Stockholm den 15 februari 2000




På konstitutionsutskottets vägnar




Per Unckel






I  beslutet  har  deltagit:  Per  Unckel  (m), Göran
Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s),  Kenneth
Kvist  (v),  Ingvar  Svensson  (kd), Jerry Martinger
(m),  Mats  Berglind  (s), Inger René  (m),  Kerstin
Kristiansson Karlstedt  (s),  Tommy  Waidelich  (s),
Mats  Einarsson (v), Per Lager (mp), Åsa Torstensson
(c), Helena Bargholtz (fp), Kenth Högström (s), Per-
Samuel Nisser (m) och Inger Strömbom (kd).


Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)




Per Lager (mp) och Åsa Torstensson (c) anser




dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18
börjar     med     "Tryckfrihetsförordningen     och
upphovsrättslagen"  och  på s. 19 slutar med "enligt
utskottet avslås." bort ha följande lydelse:


Den  svenska handlingsoffentligheten  fyller  flera
funktioner. Regeringen noterar själv i propositionen
att  den   utgör   en   garanti  för  rättssäkerhet,
effektivitet  i  förvaltningen  och  effektivitet  i
folkstyret.  Den  är  således  enligt  utskottet  en
omistlig del av den  svenska  förvaltningen  och ett
oundgängligt inslag i den svenska demokratin.


Regeringens  inställning är att de svenska reglerna
om förhållandet  mellan  handlingsoffentligheten och
upphovsrätten   är   förenliga    med    den    s.k.
trestegsregeln.      Fallet     med     det     s.k.
scientologimaterialet  har  fäst  uppmärksamheten på
den    svenska   offentlighetslagstiftningen.    Mot
bakgrund  av handlingsoffentlighetens karaktär av en
hörnsten i  den  svenska  demokratin  är  det enligt
utskottet  av yttersta vikt att inte låta ett  unikt
fall   och   yttre    påtryckningar    resultera   i
provisoriska    lagändringar.   Det   råder   enligt
utskottet  stor  osäkerhet   om   utgången   av  ett
eventuellt   tvistlösningsförfarande,   vilket  även
regeringen konstaterat. Utskottet anser att det inte
klargjorts  att  en lagändring är nödvändig.  Frågan
borde  enligt  utskottet   utredas  närmare  av  den
kommitté  som  fått i uppdrag  att  bl.a.  undersöka
behovet av begränsningar  i  handlingsoffentligheten
för    allmänna    handlingar   som   omfattas    av
upphovsrätten.


Det måste enligt utskottet  ifrågasättas  om det är
acceptabelt    att   i   så   viktiga   frågor   som
handlingsoffentligheten   arbeta   med  provisoriska
lösningar, i synnerhet mot bakgrund  av det sätt som
frågan    beretts,   då   en   offentlig   utredning
föregripits.


dels  att utskottets  hemställan  under  1  bort  ha
följande lydelse:


1. beträffande avslag på propositionen


att riksdagen med bifall till motionerna 1999/2000:K17 yrkande
1 och 1999/2000:K19 avslår propositionen,




2. Sekretessregelns utformning (mom. 5)




Helena Bargholtz (fp) anser




dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22
börjar  med  "Utskottet  har  inte"  och  slutar med
"motion K21 yrkande 2." bort ha följande lydelse:


Enligt  Lagrådet  är  utformningen av de föreslagna
bestämmelserna komplicerad  såväl  rättstekniskt som
språkligt.  Utskottet  delar  denna uppfattning  och
anser att 8 kap. 27 § sekretesslagen bör få följande
språkliga utformning.


"Sekretess   gäller   hos   myndighet,   under   de
ytterligare förutsättningar som anges under 1-3, för
uppgift i ett upphovsrättsligt  skyddat verk, om det
inte  står klart att uppgiften kan  röjas  utan  att
rättighetshavaren lider skada.


De i första  stycket  åsyftade förutsättningarna är
1. att det av särskild anledning  kan antas dels att
verket  inte  tidigare  har  offentliggjorts  i  den
mening som avses i lagen (1960:729)  om  upphovsrätt
till  litterära  och  konstnärliga  verk,  dels  att
verket   har   kommit   in   till  myndigheten  utan
rättighetshavarens samtycke, 2.  att verket inte kan
antas  sakna  kommersiellt  intresse,   3.  att  ett
röjande  av  uppgiften  innebär ett upphovsrättsligt
förfogande.


Vid tillämpningen av andra  stycket  skall ett verk
som    har    tillhandahållits    enligt    2   kap.
tryckfrihetsförordningen  eller har lämnats från  en
myndighet  till  en  annan  inte   därigenom   anses
offentliggjort."


dels  att  utskottets  hemställan  under  5  bort ha
följande lydelse:


5. beträffande sekretessregelns utformning


att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:K21  yrkande  2
antar   motionens  förslag  till  8  kap.  27  §
sekretesslag (1980:100),




Propositionens lagförslag




1. Förslag till lag om ändring i
sekretesslagen (1980:100)




2. Förslag till lag om ändring i lagen
(1960:729) om    upphovsrätt till litterära
och konstnärliga verk












Lagutskottets yttrande


1999/2000:LU2y


Upphovsrätten och
offentlighetsprincipen




Till konstitutionsutskottet




Konstitutionsutskottet  har  den  15  december  1999
beslutat  att bereda lagutskottet tillfälle att avge
yttrande över proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten
och    offentlighetsprincipen    jämte    eventuella
motioner.


I propositionen  föreslås  att  en  ny  bestämmelse
införs  i  sekretesslagen (1980:100) till skydd  för
uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk som
inkommit till  en  myndighet.  För  att  komplettera
skyddet   för   ifrågavarande   uppgifter   föreslås
dessutom  vissa  ändringar  i  lagen  (1960:729)  om
upphovsrätt  till  litterära  och  konstnärliga verk
(upphovsrättslagen).


Med  anledning  av  propositionen  har  väckts  fem
motioner.


Lagutskottet, vars beredningsområde  innefattar  de
upphovsrättsliga  spörsmålen,  har beslutat att avge
yttrande över dels propositionens  förslag,  dels de
med anledning av propositionen väckta motionerna K17
av Åsa Torstensson m.fl. (c), K18 av Ingvar Svensson
m.fl. (kd), K19 av Per Lager m.fl. (mp), K20 av  Per
Unckel  m.fl. (m) samt K21 av Helena Bargholtz m.fl.
(fp) yrkandena 1 och 3.




Inledning




Upphovsrättslagen ger ett tidsbegränsat skydd åt den
som skapat  ett  litterärt  eller konstnärligt verk.
Skyddet innebär att skaparen  av  verket, exempelvis
en   författare,   har   rätt  att  utnyttja   detta
ekonomiskt  och  att han eller  hon  har  ett  visst
ideellt betonat inflytande  över  hur  och  i  vilka
sammanhang  det  används.  Har  flera  medverkat vid
tillkomsten av det skyddade verket, har  var  och en
av   dem   upphovsrätt.   Upphovsmannens   rätt  att
ekonomiskt   utnyttja   sitt   verk   innefattar  en
principiell  ensamrätt  att  framställa exemplar  av
verket   och   att   göra   det   tillgängligt   för
allmänheten,   t.ex.   genom   att   framföra    det
offentligt.   Upphovsmannens   ideella   rättigheter
omfattar  rätten  att  bli angiven som upphovsman  i
samband med verket och rätten att motsätta sig vissa
typer   av   kränkande   användning    av    verket.
Upphovsrätten har sålunda en ensamrättskonstruktion,
och  grundtanken  är att skydda upphovsmannens behov
av att kunna bestämma över hur verket utnyttjas. Det
upphovsrättsliga  skyddet  gäller  som  regel  under
upphovsmannens livstid  och  till  utgången  av  det
sjuttionde året efter hans eller hennes död.


Upphovsrätten  är ett rättsområde med en i hög grad
internationell   prägel.    Det    finns    en   rad
internationella  överenskommelser  genom  vilka   de
anslutna  länderna  ger  skydd åt varandras verk och
prestationer. Den viktigaste  överenskommelsen  inom
det       egentliga      upphovsrättsområdet      är
Bernkonventionen från år 1886 för skydd av litterära
och konstnärliga  verk.  Sverige  är  anslutet  till
konventionen   liksom   närmare  140  andra  länder.
Konventionen  föreskriver  en  skyldighet  att  utan
formaliteter ge  upphovsrättsligt skydd enligt vissa
minimibestämmelser   åt  verk  från  samtliga  andra
konventionsländer. Dessa minimibestämmelser omfattar
såväl ideella som ekonomiska  rättigheter,  bl.a. en
ensamrätt  att mångfaldiga ett verk och att utnyttja
det för offentligt framförande.


Sverige  är   också   genom   sin  anslutning  till
Världshandelsorganisationen       (World       Trade
Organization,  WTO)  bundet  av  det internationella
avtalet    om    handelsrelaterade    aspekter    av
immaterialrätter (TRIPs-avtalet). Avtalet innehåller
bl.a.   en  allmän  förpliktelse  att  tillämpa   de
bestämmelser  om  upphovsrättsligt skydd som finns i
Bernkonventionen samt en bestämmelse som anger under
vilka förutsättningar  medlemsländerna  får  tillåta
nyttjanden  som medför inskränkningar eller undantag
i   det  upphovsrättsliga   skyddet.   Skyddet   för
upphovsrätten    har    härigenom    förts    in   i
Världshandelsorganisationens  system  bl.a.  när det
gäller tvistlösning.


Upphovsrätten   är   en  av  grundvalarna  för  det
litterära  och konstnärliga  skapandet  och  främjar
därigenom   samhällets   sociala,   kulturella   och
ekonomiska    utveckling.     Mot     upphovsmännens
individuella intressen står emellertid  de intressen
som  allmänheten  och  samhället  har  av att  kunna
utnyttja verken. För att åstadkomma en rimlig balans
mellan  dessa  olika  intressen  har  inskränkningar
gjorts  i  den  ekonomiska  delen  av upphovsrätten.
Inskränkningarna avser huvudsakligen offentliggjorda
eller  utgivna verk. Ett verk är offentliggjort  när
det lovligen  gjorts  tillgängligt  för allmänheten,
och endast ett fåtal inskränkningar berör  verk  som
inte     har     offentliggjorts.     Eftersom    de
upphovsrättsliga     reglerna    bygger    på    att
rättighetshavarna skall ha en ensamrätt att bestämma
över utnyttjandet av sina verk, skall bestämmelserna
om      inskränkningar      tolkas      restriktivt.
Inskränkningarna  i  den  svenska  upphovsrättslagen
måste också självfallet ligga inom ramen för vad som
är  tillåtet enligt de internationella  konventioner
på området till vilka Sverige är bundet.


En  av   inskränkningarna  i  det  upphovsrättsliga
skyddet    i    Sverige     har    sin    grund    i
tryckfrihetsförordningens      bestämmelser       om
handlingsoffentlighet.        I         2       kap.
tryckfrihetsförordningen föreskrivs att varje svensk
medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte
och  en allsidig upplysning har rätt att ta  del  av
allmänna   handlingar.   En   sådan  handling  skall
tillhandahållas  oavsett om den  är  upphovsrättligt
skyddad eller inte,  och  i 26 b § upphovsrättslagen
föreskrivs    att   allmänna   handlingar    oavsett
upphovsrätt  skall  tillhandahållas  enligt  2  kap.
tryckfrihetsförordningen.


Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt
2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen begränsas om det
är påkallat med  hänsyn  till  vissa  i bestämmelsen
angivna  ändamål.  Bland  däri upptagna förhållanden
som får föranleda sekretess  kan  nämnas hänsyn till
rikets  säkerhet eller dess förhållande  till  annan
stat eller mellanfolklig organisation, intresset att
förebygga och beivra brott samt skyddet för enskilds
personliga     eller     ekonomiska    förhållanden.
Begränsningarna i handlingsoffentligheten  återfinns
i sekretesslagen.


Under senare tid har uppmärksammats att rätten  att
ta  del  av  allmänna  handlingar  används för att i
strid  med en upphovsmans vilja framställa  exemplar
av och sprida  upphovsrättsligt  skyddade  verk till
allmänheten.   Ett  sådant  förfarande  kan  medföra
betydande   skada  för  upphovsmannen,  särskilt  om
verket inte tidigare  har offentliggjorts. Mot denna
bakgrund har bl.a. Förenta  staterna  ifrågasatt  om
Sverige  med  nuvarande  lagstiftning uppfyller sina
åtaganden enligt Bernkonventionen  och TRIPs-avtalet
och  har  klargjort  att ett tvistlösningsförfarande
kommer  att påkallas mot  Sverige  om  inte  Sverige
skyndsamt  genomför  lagstiftning  som förhindrar en
konventionsstridig   hantering   av  tidigare   inte
offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk.


Mot den nu angivna bakgrunden har  fråga  uppkommit
om  en  begränsning  av handlingsoffentligheten  för
vissa   upphovsrättsligt    skyddade    verk.   Inom
Justitiedepartementet  upprättades  vintern  1998/99
departementspromemorian (Ds 1999:7) Några  frågor om
förhållandet      mellan      upphovsrätten      och
offentlighetsprincipen.        Promemorian       har
remissbehandlats.


Med  utgångspunkt i promemorians  förslag  föreslog
regeringen  i  en lagrådsremiss i september 1999 att
begränsningen skulle  ske  genom en ändring i 26 b §
upphovsrättslagen.  Härefter   har  regeringen,  mot
bakgrund      av     innehållet     i     2     kap.
tryckfrihetsförordningen  och efter att ånyo ha hört
Lagrådet, i förevarande proposition  föreslagit  att
begränsningsbestämmelsen tas in i sekretesslagen.




Propositionen




I  propositionen föreslås en ny bestämmelse i 8 kap.
sekretesslagen  till  skydd  för  uppgifter  i vissa
upphovsrättsligt skyddade verk som inkommit till  en
myndighet.   Sekretessbestämmelsen   föreslås  gälla
uppgifter  i  sådana verk beträffande vilka  det  av
särskild anledning  kan  antas  dels att verket inte
tidigare  har offentliggjorts, eftersom  ett  sådant
verk kan anses  ha  ett  särskilt  högt skyddsvärde,
dels att verket har kommit in till myndigheten  utan
rättighetshavarens  samtycke.  Bestämmelsen omfattar
endast  uppgifter i verk som inte  kan  antas  sakna
kommersiellt  intresse.  Vidare  skall  bestämmelsen
gälla  endast om ett röjande av uppgifterna  innebär
ett upphovsrättsligt  förfogande.  Förslaget innebär
att  sådana  uppgifter som omfattas av  bestämmelsen
inte skall tillhandahållas,  om  det inte står klart
att uppgifterna kan röjas utan att rättighetshavaren
lider skada.


För  att komplettera skyddet för uppgifter  av  den
aktuella  typen  föreslås dessutom vissa ändringar i
upphovsrättslagen.  Sålunda  föreslås  ändringar i 9
och  26  a  §§  som innebär att ett upphovsrättsligt
skyddat verk skall  bibehålla  sitt upphovsrättsliga
skydd   trots   att  det  bilagts  ett   beslut   om
tillhandahållande   av  den  allmänna  handling  där
verket ingår. Vidare  föreslås  en  ändring  i  26 §
upphovsrättslagen  som innebär att vad som muntligen
eller skriftligen anförs  inför  myndigheter eller i
statliga eller kommunala respresentationer  inte får
återges,  om  sekretess  gäller för uppgiften enligt
den  nu föreslagna sekretessbestämmelsen  i  8  kap.
sekretesslagen.


Lagändringarna  föreslås  träda i kraft den 1 april
2000.


I   Lagrådets   yttrande   över  de   nu   aktuella
lagförslagen anförs att det är  en  svag punkt i den
svenska offentlighetslagstiftningen att  en  person,
endast genom att lämna in ett verk till en myndighet
utan   annat   syfte   än   att  underminera  någons
upphovsrätt, kan åstadkomma att  verket blir allmänt
tillgängligt.   Enligt  Lagrådets  mening   är   det
knappast möjligt  att  komma  till  rätta  med detta
viktiga       problem       inom      ramen      för
sekretesslagstiftningen.   På  grund   av   ärendets
brådskande natur har emellertid Lagrådet godtagit de
föreslagna   ändringarna   som   ett    provisorium.
Samtidigt  är det enligt Lagrådet angeläget  att  en
mera långsiktig och heltäckande lösning på problemet
söks.


Regeringen  instämmer  i  Lagrådets uppfattning och
påpekar att det fortsatta arbetet  med  att söka den
lämpligaste lösningen på ifrågavarande spörsmål ryms
inom     uppdraget     för     Offentlighets-    och
sekretesskommittén.  I  kommitténs   uppdrag   ingår
nämligen,   förutom   att   göra   en   översyn   av
bestämmelserna  om allmänna handlingars offentlighet
i    syfte    att    vidga     möjligheterna     för
offentlighetsprincipens  tillämpning i IT-samhället,
att undersöka om det i något fall finns ett behov av
att  öka möjligheterna att  inte  tillhandahålla  en
allmän  handling  som  omfattas av upphovsrätt eller
någon  annan  rättighet  enligt   upphovsrättslagen.
Utredningens arbete skall i denna del  vara avslutat
senast den 1 maj 2001 (dir. 1998:32).




Motionerna




I  två  av motionerna yrkas avslag på propositionen.
Sålunda anser Åsa Torstensson m.fl. (c) i motion K17
att det kan  ifrågasättas  om  den viktiga frågan om
handlingsoffentligheten  bör  bli   föremål  för  en
provisorisk    lösning.   Mot   bakgrund   av    den
otillräckliga  utredning  som  föregått  regeringens
lagförslag och de  oklara  konsekvenser  som kan bli
följden     härav    bör    propositionen,    enligt
motionärernas mening, avslås (yrkande 1).


Per Lager m.fl.  (mp)  ifrågasätter  behovet av att
lagstiftning  genomförs nu och hemställer  i  motion
K19 om avslag på  propositionen.  Frågan  bör enligt
motionärerna  i  stället  bli  föremål  för  närmare
utredning.


I  motion  K18 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) godtas
propositionens   förslag  i  huvudsak.  Motionärerna
motsätter sig emellertid  förslaget om en presumtion
för sekretess och menar att  ett  rakt skaderekvisit
är  tillräckligt  för att skydda de upphovsrättsliga
intressena.  I  motionen   hemställs  att  riksdagen
beslutar i enlighet härmed (yrkande 2).


I  tre  motioner  begärs  ett  tillkännagivande  om
tilläggsdirektiv     till     Offentlighets-     och
sekretesskommittén.


Åsa Torstensson m.fl. (c) anser  i  motion  K17 att
utredningen,  om  den  finner  att  förändringar bör
göras  i fråga om upphovsrätt och offentlighet,  bör
överväga grundlagsändringar (yrkande 2).


Per Unckel m.fl. (m) betonar i motion K20 vikten av
att    konflikten     mellan    upphovsrätten    och
offentlighetsprincipen  blir föremål för ytterligare
utredning. Sålunda bör enligt motionärerna övervägas
frågan  om  sekretesskydd även  för  offentliggjorda
verk. Vidare  kräver enligt motionärerna skyddet för
upphovsrättens    ideella    inslag    en    närmare
genomlysning.  Motionärerna anser att Offentlighets-
och sekretesskommittén genom tilläggsdirektiv bör få
uppdrag att se över dessa frågor.


Även Helena Bargholtz m.fl. (fp) anser i motion K21
att Offentlighets-  och  sekretesskommittén  bör ges
tilläggsdirektiv i syfte att omgående få till  stånd
en stabil lösning. Ett förslag till grundlagsändring
bör  enligt  motionärerna kunna föreläggas riksdagen
före   nästa   riksdagsval   (yrkande   1).   Enligt
motionärerna finns  det mot denna bakgrund anledning
att tidsbegränsa den  nu  föreslagna lagstiftningen.
Sålunda   bör  lagen  enligt  motionärernas   mening
upphöra att gälla den 31 maj 2002 (yrkande 3).


I  motion  K18   av   Ingvar  Svensson  m.fl.  (kd)
slutligen begärs ett tillkännagivande  om behovet av
en genomarbetad och permanent lösning. En ny lag bör
enligt motionärerna kunna träda i kraft senast den 1
januari 2003 (yrkande 1).




Utskottets ställningstaganden




Som  framgår  av  propositionen  är  syftet  med  nu
föreslagna    lagändringar    att   åstadkomma   ett
erforderligt   skydd   för   uppgifter    i    vissa
upphovsrättsligt skyddade verk som kommit in till en
myndighet.  Nuvarande  regler  medger  nämligen  att
enskilda  personer kan utnyttja rätten att ta del av
allmänna handlingar för att mot upphovsmannens vilja
framställa  exemplar  av och sprida upphovsrättsligt
skyddade verk till allmänheten.  Den  inskränkning i
upphovsmannens  ensamrätt som tillhandahållandet  av
allmänna handlingar  utgör gäller även verk som inte
har  offentliggjorts.  Företeelsen  har  ingett  oro
såväl  i Sverige som internationellt,  eftersom  den
kan innebära betydande skada för upphovsmännen.


Vad först  gäller  motionsyrkandena  om  avslag  på
propositionen      konstaterar     utskottet     att
tryckfrihetsförordningen  och  upphovsrättslagen kan
sägas   ha   det   gemensamma   syftet   att   skapa
förutsättningar för ett fritt samhällsskick  och ett
intellektuellt   skapande.   Vid   tillämpningen  av
bestämmelserna i de två regelverken  kan  emellertid
uppkomma en konflikt mellan å ena sidan reglerna  om
allmänna  handlingars offentlighet och å andra sidan
reglerna om  upphovsmannens  ensamrätt att disponera
över  sitt  verk.  Mot allmänhetens  och  samhällets
intressen  av  att  kunna  utnyttja  ett  verk  står
upphovsmannens   individuella   intresse   av   att,
åtminstone innan verket  gjorts  offentligt, behålla
det  i sin privata sfär. Det kan, enligt  utskottets
bedömning,  inte  uteslutas att nuvarande regler kan
komma att utnyttjas  i  hittills  inte aktualiserade
sammanhang till skada för upphovsmännen. Som framgår
av propositionen kan det heller inte  uteslutas  att
ett    tvistlösningsförfarande    inom   ramen   för
Världshandelsorganisationen om tillämpningen  av  de
svenska   bestämmelserna   om  handlingsoffentlighet
skulle   kunna   resultera   i   att    myndigheters
tillhandahållande  av  verk åtminstone i vissa  fall
bedöms strida mot innehållet  i Bernkonventionen och
TRIPs-avtalet. En sådan utgång  skulle  medföra risk
för   att   Sverige   tvingas  till  mer  omfattande
begränsningar av handlingsoffentligheten  än vad som
kan anses nödvändigt.


Mot   bakgrund   av   vad  som  nu  anförts  finner
lagutskottet    att   det   från    upphovsrättsliga
utgångspunkter finns starka skäl att begränsa rätten
att ta del av allmänna  handlingar  när  det  gäller
vissa  inte offentliggjorda verk. Lagutskottet anser
därför  att   det  bör  införas  en  begränsning  av
handlingsoffentligheten   på  sätt  som  föreslås  i
propositionen.   Ställningstagandet    innebär   att
lagutskottet  anser  att konstitutionsutskottet  bör
avstyrka bifall till yrkande  1  i  motion  K17  och
motion K19.


Såvitt  avser  det i motion K18 upptagna spörsmålet
om  skaderekvisitets   utformning  har  lagutskottet
ingen annan uppfattning  än regeringen. Eftersom den
föreslagna sekretessbestämmelsen  avgränsas till att
gälla verk som inte kan antas sakna ett kommersiellt
intresse,  anser utskottet i likhet  med  regeringen
att det är befogat  att ha ett omvänt skaderekvisit.
Även motion K18 yrkande 2 bör sålunda avstyrkas.


Vad    härefter   gäller    motionsönskemålen    om
tilläggsdirektiv     till     Offentlighets-     och
sekretesskommittén    är   det,   som   framgår   av
propositionen, regeringens  uppfattning  att en mera
långsiktig och heltäckande lösning på problemet  bör
sökas.  Lagutskottet  instämmer  med  regeringen och
motionärerna om vikten av att ifrågavarande spörsmål
blir föremål för en noggrann genomlysning.  För  det
fall   tilläggsdirektiv   till   Offentlighets-  och
sekretess-kommittén skulle visa sig påkallade, utgår
utskottet  från  att sådana kommer till  stånd  utan
något   tillkännagivande   från   riksdagens   sida.
Lagutskottet   föreslår   mot   denna  bakgrund  att
motionerna  K17  yrkande 2, K20 och  K21  yrkande  1
avstyrks.


Inte heller yrkande  1  i  motion  K18  bör  enligt
lagutskottets mening föranleda något uttalande  från
riksdagens    sida.   Motionsyrkandet   bör   därför
avstyrkas.


Med hänsyn till  att  såväl Lagrådet som regeringen
ansett   att   nu  framlagda   lagförslag   är   ett
provisorium finner  lagutskottet  att det finns skäl
att  utgå  från  att  det i propositionen  aviserade
utrednings-  och  beredningsarbetet   inte   onödigt
fördröjs.   Något  behov  av  att  tidsbegränsa  den
föreslagna lagen  föreligger således inte. Yrkande 3
i motion K21 bör sålunda enligt lagutskottets mening
avstyrkas.


De i propositionerna  föreslagna  följdändringarna i
upphovsrättslagen  har inte mötts av  någon  erinran
motionsvis och föranleder inte några uttalanden från
lagutskottets sida.




Stockholm den 3 februari 2000




På lagutskottets vägnar




Tanja Linderborg




I beslutet har deltagit: Tanja Linderborg (v), Rolf
Åbjörnsson  (kd),  Marianne   Carlström   (s),  Stig
Rindborg (m), Karin Olsson (s), Henrik S Järrel (m),
Nikos   Papadopoulos  (s),  Elizabeth  Nyström  (m),
Marina Pettersson  (s),  Christina  Nenes (s), Kjell
Eldensjö  (kd), Berit Adolfsson (m), Anders  Berglöv
(s), Viviann  Gerdin  (c), Christina Pettersson (s),
Raimo Pärssinen (s) och Ulf Nilsson (fp).






Avvikande meningar




1. Avslag på propositionen




Viviann   Gerdin   (c)  anser   att   den   del   av
lagutskottets  yttrande  under  rubriken  Utskottets
ställningstaganden  som  börjar  med "Vad först" och
slutar med "motion K19" bort ha följande lydelse:


Den  svenska  handlingsoffentligheten   är,  enligt
utskottets  mening,  en omistlig del av den  svenska
förvaltningen   och  ett   oundgängligt   inslag   i
demokratin.  Undantag   från  offentlighetsprincipen
måste  därför  göras med stor  varsamhet  och  efter
noggrann utredning. Den i propositionen presenterade
lösningen  är,  som   Lagrådet   understryker,   ett
provisorium.  Det kan emellertid enligt utskottet på
goda  grunder sättas  i  fråga  om  lagstiftning  på
ifrågavarande   område  över  huvud  taget  bör  bli
föremål för provisoriska  lösningar.  Härtill kommer
att   propositionens   förslag   har  föregåtts   av
otillräcklig utredning och att konsekvenserna  därav
är oklara.


Till  följd  av  det anförda anser lagutskottet att
konstitutionsutskottet  bör  föreslå  riksdagen att,
med bifall till motionerna K17 yrkande  1  och  K19,
avslå de i propositionen framlagda lagförslagen.




2. Skaderekvisitet




Rolf  Åbjörnsson  och Kjell Eldensjö (båda kd) anser
att den del av lagutskottets yttrande under rubriken
Utskottets ställningstaganden som börjar med "Såvitt
avser" och slutar med  "sålunda  avstyrkas"  bort ha
följande lydelse:


När   det   gäller   frågan   om   det   föreslagna
skaderekvisitets  utformning kan utskottet i  likhet
med    flera    remissinstanser    konstatera    att
konsekvenserna av  föreliggande  lagförslag är svåra
att  överblicka.  Sekretessen bör därför  inte  vara
starkare än nödvändigt,  och  övervägande skäl talar
enligt utskottets mening för att  ett  rakt rekvisit
är  tillräckligt  för att skydda de upphovsrättsliga
intressena.    Bestämmelsen    i   8   kap.   27   §
sekretesslagen bör utformas i enlighet härmed.


Vad   lagutskottet  sålunda  anfört   innebär   att
utskottet   anser  att  motion  K18  yrkande  2  bör
bifallas.




3. Tilläggsdirektiv




Stig Rindborg  (m),  Henrik  S Järrel (m), Elizabeth
Nyström (m), Berit Adolfsson (m), Viviann Gerdin (c)
och  Ulf  Nilsson  (fp)   anser  att   den   del  av
lagutskottets  yttrande  under  rubriken  Utskottets
ställningstaganden som börjar med "Vad härefter" och
slutar  med  "yrkande  1  avstyrks" bort ha följande
lydelse:


I likhet med vad som anförts i flera motioner anser
utskottet  att det nu ifrågavarande  spörsmålet  bör
ses över i ett  betydligt  bredare perspektiv än vad
propositionen  förutskickar.   Ytterligare   en  rad
frågor  kvarstår  att  lösa.  Det  gäller  frågan om
lämpligheten  i  att begränsa sekretessen till  verk
som inte är offentliggjorda,  och  det gäller frågan
om  hur  man  skall kunna åstadkomma ett  skydd  för
upphovsrättens    ideella    inslag.   Den   närmare
avgränsningen  av begreppet "kommersiellt  intresse"
bör  även  övervägas.   Som   framgår  av  Lagrådets
yttrande  bör  givetvis  frågan om  grundlagsändring
aktualiseras.


Utskottet  kan konstatera  att  Offentlighets-  och
sekretesskommittén  har  regeringens  uppdrag att se
över  vissa  frågor som rör upphovsrätten.  För  att
säkerställa  att   berörda   frågeställningar   blir
föremål för en noggrann genomlysning anser utskottet
att en precisering av kommitténs uppdrag i denna del
bör  ske  genom  klara  och tydliga tilläggsdirektiv
från regeringen. Detta bör  riksdagen som sin mening
ge regeringen till känna.


Vad   lagutskottet  sålunda  anfört   innebär   att
utskottet  anser  att  motionerna K17 yrkande 2, K20
och K21 yrkande 1 bör bifallas.




4. Nytt lagförslag




Rolf Åbjörnsson och Kjell  Eldensjö  (båda kd) anser
att den del av lagutskottets yttrande under rubriken
Utskottets ställningstaganden som börjar  med  "Inte
heller"  och slutar med "därför avstyrkas " bort  ha
följande lydelse:


Utskottet  anser  det angeläget att en genomarbetad
och permanent lösning  kommer till stånd snarast och
förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen
i sådan tid att en ny lag  kan  träda i kraft senast
den  1  januari  2003. Detta bör riksdagen  som  sin
mening ge regeringen till känna.


Det  anförda innebär  att  lagutskottet  anser  att
motion K18 yrkande 1 bör bifallas.




5. Tidsbegränsad lagstiftning




Ulf Nilsson  (fp) anser att den del av lagutskottets
yttrande       under       rubriken       Utskottets
ställningstaganden  som  börjar med "Med hänsyn" och
slutar  med  "mening  avstyrkas"  bort  ha  följande
lydelse:


De lagändringar som nu  föreslås  har, som framgått
ovan,  karaktären  av  ett  provisorium.   För   att
garantera  att  en hållbar lösning kommer till stånd
inom rimlig tid anser  utskottet,  i  likhet med vad
som   anförts   i   motion   K21,   att   lagregelns
giltighetstid  bör  begränsas  till utgången av  maj
2002. Bestämmelsen om ikraftträdande  bör utformas i
enlighet härmed.


Till  följd  av  det anförda anser lagutskottet  att
motion K21 yrkande 3 bör bifallas.