I betänkandet behandlar utskottet ett antal motioner
från de allmänna motionstiderna 1998 och 1999.
Motionerna har samband med de grundläggande fri- och
rättigheterna enligt regeringsformen. Utskottet
behandlar i olika avsnitt bl.a. frågor om
- integritet,
- föreningsfrihet,
- religionsfrihet,
- diskriminering,
- egendomsskydd,
- miljö,
- skydd i förhållande till enskilda, och
- ökat minoritetsskydd.
Utskott avstyrker samtliga motioner. Sex
reservationer och två särskilda yttranden har fogats
till betänkandet.
Motionerna
1998/99:K201 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari yrkas
att riksdagen hos regeringen begär lagförslag som
innebär ett förbud i regeringsformen mot
lagstiftning som diskriminerar homo- och bisexuella.
1998/99:K233 av Karl-Göran Biörsmark och Elver
Jonsson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att förbud mot att bära mask för ansiktet vid
demonstration skall kunna påbjudas om polisen vid
tillståndsgivningen för demonstrationen så finner
lämpligt.
1998/99:K253 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om att
kriminalisera enskilds deltagande i organiserad
brottslighet.
1998/99:K260 av Mats Einarsson m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
ändring av regeringsformen innebärande förbud mot
diskriminering på grund av sexuell läggning,
1998/99:K289 av Sonja Fransson (s) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär att det
tillsätts en särskild parlamentarisk utredning med
uppgift att ta fram ett förslag till skydd för
funktionshindrade i regeringsformen,
1998/99:K300 av Ola Karlsson m.fl. (m, kd, c, fp)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om en
övergripande utredning om äganderättslagstiftningen,
att egendomsskydd i första hand skall garanteras i
den nationella svenska rätten.
1998/99:K307 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om en översyn av
regeringsformen som grundläggande rättsnorm.
1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
ökat minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar i
enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
sådan förstärkning av skyddet för de mänskliga fri-
och rättigheterna i enlighet med vad som anförts i
motionen,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
ändring av Europakonventionens ställning i enlighet
med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
förstärkt grundlagsskydd för äganderätten i enlighet
med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
förstärkt skydd för den negativa föreningsfriheten i
enlighet med vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
förstärkt skydd för den personliga integriteten i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1999/2000:K233 av Ola Karlsson m.fl. (m, kd, c, fp)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om en
samlad översyn av grundlagsskyddet för att stärka
äganderätten, de immateriella rättigheterna och
näringsfriheten.
1999/2000:K247 av Magnus Jacobsson (kd) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att regeringen bör
överväga att i Sverige införa en lagstiftning
liknande den i Tyskland.
1999/2000:K274 av Sonja Fransson m.fl. (s, m, v, kd,
c, fp, mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att snarast utreda
lämplig grundlagsändring som bygger på FN:s
standardregler mot diskriminering av
funktionshindrade.
1999/2000:K282 av Magnus Jacobsson (kd) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om vikten av att svensk
djurskyddslagstiftning inte skall kunna uppfattas
som diskriminerande av religionsutövning.
1999/2000:K318 av Ingvar Svensson (kd) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om behovet av en
utredning för att grundlagsfästa fri- och
rättigheter för medborgaren i förhållande till andra
enskilda.
1999/2000:K356 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp)
vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att regeringen via
den handlingsplan man åtagit sig att genomföra tar
ett krafttag mot alla typer av diskriminering i
samhället,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att en nationell
handlingsplan där staten identifierar åtgärder som
skall förbättra främjandet och skyddet för mänskliga
rättigheter i Sverige måste upprättas å det
snaraste.
1999/2000:L430 av Anita Johansson (s) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om förstärkt skydd mot
diskriminering av homosexuella.
1999/2000:So225 av Barbro Westerholm m.fl. (fp, s,
v, c, mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om ändring av
tryckfrihetsförordningens, brottsbalkens och
regeringsformens bestämmelser om kränkning av och
hets mot person grundat på tillhörighet till
folkgrupp (delvis),
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om undantag för
transpersoner från skydd mot diskriminering på grund
av sexuell läggning,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om anpassning av svensk
lagstiftning till Europaparlamentets rekommendation
och resolution.
1999/2000:T703 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari
yrkas
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om en översyn av 2
kap. RF.
1999/2000:MJ752 av Karin Svensson Smith m.fl. (v)
vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär
tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av
regeringsformen så att även miljön får ett
grundlagsskydd.
Utskottet
Framväxten av det svenska fri- och
rättighetsskyddet
Redan konungabalken i Magnus Erikssons landslag från
mitten av 1300-talet innehöll föreskrifter med
inriktning på skydd för medborgarna. Konungen skulle
styrka, älska och vårda all rättvisa och sanning och
undertrycka all vrångvisa och osanning och all orätt
samt att han skulle vara sin allmoge trogen och
trofast, så att han icke skulle fördärva någon,
fattig eller rik, på något sätt till liv eller
lemmar, utan att han var lagligen förvunnen, så som
lagen säger och rikets rätt och att han icke heller
skulle på något sätt taga något gods från någon utom
enligt lag och efter laga dom. Delar av denna
konungaed togs in i senare konungaförsäkringar samt
i 1719, 1720 och 1772 års regeringsformer.
Även 1809 års regeringsform innehöll en bestämmelse
vars syfte var att skydda den enskilde mot övergrepp
av den styrande makten, 16 §. Där fastslogs vissa
rättsstatliga och för individen väsentliga principer
- inga ingrepp i den enskildes personliga frihet,
välfärd och egendom utan laga rannsakan och dom,
skydd mot husrannsakan, garanti för laga domstol
samt religionsfrihet - vilka ingår som ett viktigt
led i de medborgerliga fri- och rättigheterna. I
bestämmelsen nämns dock över huvud taget inte vare
sig yttrandefriheten, mötesfriheten eller
föreningsfriheten.
Med undantag för tryckfriheten och rätten att ta
del av allmänna handlingar växte dock de
medborgerliga fri- och rättigheterna fram i sin
moderna form i den vanliga lagstiftningen.
Utvecklingen i Europa under 1930-talet aktualiserade
emellertid frågan om ett starkare skydd för de
medborgerliga fri- och rättigheterna. År 1938
tillsattes den s.k. tingstenska utredningen för att
utreda frågan om "införande i regeringsformen av
sådana principer, som för det fortbestående svenska
samhället var av den fundamentala vikt att de ej
måtte kunna åsidosättas utan grundlagsändring".
Utredningens förslag, som lades fram år 1941, ledde
dock inte till någon lagstiftningsåtgärd.
Erfarenheterna från andra världskriget föranledde
att frågan togs upp nytt. Författningsutredningen
tillsattes år 1954 och lade i sitt slutbetänkande år
1963 fram ett förslag till ny regeringsform som
innehöll ett särskilt kapitel om grundläggande fri-
och rättigheter. På grund av bl.a. den remisskritik
som framfördes ansågs det att förslaget inte kunde
läggas till grund för en författningsreform. En ny
utredning, Grundlagberedningen, tillsattes därför år
1966 för att slutföra arbetet på en ny författning.
1974 års regeringsform kom i allt väsentligt att
bygga på Grundlagberedningens år 1972 avgivna
förslag.
1974 års regeringsform
I förarbetena till 1974 års regeringsform framhöll
departementschefen att den politiska utvecklingen
visat att en demokrati kan växa fram och befästas
utan att grundlagen innehåller några bindande regler
om lagstiftningens innehåll i form av en fri- och
rättighetskatalog av det slag som ofta återfinns i
utländska författningar. Enligt departementschefen
måste medborgarnas främsta skydd mot övergrepp ligga
i det demokratiska systemet som sådant med fritt
verkande politiska partier som slår vakt om de
grundläggande politiska rättigheterna, med fria val
som bygger på allmän och lika rösträtt, med
behandling i riksdagen av lagförslag och med en
vidsträckt allmän debatt. Departementschefen
framhöll att den yttersta garantin för fri- och
rättigheter är demokratins förankring i
folkopinionen (prop. 1973:90 s. 192).
Vad departementschefen hade uttalat föranledde
ingen erinran från konstitutionsutskottet. Utskottet
var angeläget att framhålla att i dessa delar inte
förelåg någon meningsskiljaktighet inom utskottet.
Däremot förelåg delade meningar i fråga om sättet
för och omfattningen av regleringen i grundlag av
medborgerliga fri- och rättigheter (bet. KU
1973:26).
Regeringens förslag till ny regeringsform byggde,
som nämnts, på Grundlagberedningens förslag. När det
gäller fri- och rättighetsregleringen utgjorde
beredningens förslag resultatet av en kompromiss som
innebar att regeringsformen i fråga om de politiska
fri- och rättigheterna och den personliga friheten
skulle innehålla klara beskrivningar men medge att
dessa fri- och rättigheter skulle kunna begränsas
genom enkel majoritet. Lagprövningsrätten erkändes
men skulle inte skrivas in i regeringsformen.
Förstärkta fri- och rättigheter 1976
Vid behandlingen av förslaget till regeringsform
begärde riksdagen en ny utredning med uppgift att i
hela dess vidd på nytt överväga frågan om reglering
i grundlagen av skyddet för enskildas fri- och
rättigheter. Syftet med arbetet skulle vara dels att
sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag
för de politiska fri- och rättigheterna, dels att
överväga frågan om en utvidgning av
rättighetsområdet i övrigt. Denna uppgift utfördes
av 1973 års fri- och rättighetsutredning och ledde
år 1976 fram till vissa ändringar i regeringsformen.
Ändringarna innebar att de rättsligt sett bindande
reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare utökades de
rättigheter som endast kan begränsas genom
grundlagsändring. Även de rättigheter som kan
inskränkas genom vanlig lag utökades samtidigt som
möjligheterna att besluta om rättighetsbegränsande
lag inskränktes (bet. KU 1975/76:56).
1979 års reform
En ny utredning, Rättighetsskyddsutredningen, fick i
uppdrag att utreda några frågor som var föremål för
olika meningar. I utredningen enades de fyra största
riksdagspartierna om flera förstärkningar av skyddet
för de redan införda rättigheterna genom ett
särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande
lagstiftning, utökad lagrådsgranskning och ett
grundlagsfästande av lagprövningsrätten.
Utredningsförslaget fördes fram till riksdagsbeslut
år 1979 (bet. KU 1978/79:39).
Grundlagsfäst integritetsskydd
Den 1 januari 1989 infördes i regeringsformen en
grundregel om skydd för den enskildes personliga
integritet vid dataregistrering. Ändringen byggde på
ett förslag från Data- och offentlighetskommittén.
Alla riksdagspartier var företrädda i kommittén, som
var enig i sitt förslag (bet. 1987/88:KU19).
Samtidigt gjordes en mindre justering i fråga om
mötes- och demonstrationsfriheterna (bet.
1987/88:KU36).
Inkorporering av Europakonventionen och andra fri-
och rättighetsfrågor
Den senaste ändringen av regeringsformens fri- och
rättighetsregler trädde i kraft den 1 januari 1995.
Till grund för ändringarna låg en överenskommelse i
olika författningsfrågor som träffades mellan
riksdagspartierna den 2 december 1993. Av
överenskommelsen framgår bl.a. att de förslag som
den parlamentariska Fri- och rättighetskommittén
hade lagt fram i delbetänkandet Fri- och
rättighetsfrågor (SOU 1993:40) skulle läggas till
grund för lagstiftning.
Fri- och rättighetskommittén, som tillsattes år
1991, hade i uppdrag dels att överväga en
förstärkning av regeringsformens fri- och
rättighetsskydd liksom att utreda frågor som rör
domstols kontroll av normbeslut och
förvaltningsbeslut, dels att överväga om och i så
fall hur Europakonventionen skulle kunna införlivas
med den interna svenska rätten. Kommittén hade fått
stor frihet att ta upp olika frågor på de områden
som uppdraget avsåg. I direktiven nämndes emellertid
särskilt rätten till enskilt ägande, närings- och
yrkesfriheten och den s.k. negativa
föreningsfriheten samt den med fri- och
rättigheterna förenade lagprövningsrätten. Utöver de
i direktiven särskilt nämnda frågorna prövade
kommittén också om det borde införas grundlagsskydd
för rätten till liv, rätten till utbildning och
föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga
rättigheter samt för allemansrätten. Kommittén
prövade även om förfarandet vid
rättighetsbegränsande lagstiftning behövde
förändras. Kommitténs förslag utgjorde resultatet av
en uppgörelse mellan företrädarna för
Socialdemokraterna, Moderata samlingspartiet,
Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet.
Reservationer avgavs från ledamöterna från
Kristdemokratiska samhällspartiet, Vänsterpartiet
och Ny demokrati.
Fri- och rättighetskommittén föreslog att
regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd skulle
utformas så att den gav en närmare precisering av
det egendomsskydd som Europakonventionen ger. Vidare
förslog kommittén ett uttryckligt förbehåll för
allemansrätten och att det skulle införas ett
grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten samt
en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas
av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt
få grundläggande utbildning i allmän skola.
Kommittén föreslog också att Europakonventionen
skulle inkorporeras i den svenska rätten genom en
särskild lag och att det skulle införas en särskild
bestämmelse i regeringsformen som stadgar att lag
eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med
Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.
Enligt kommitténs bedömning stod svensk lagstiftning
på praktiskt taget alla områden i överensstämmelse
med Europakonventionen.
Fri- och rättighetskommitténs förslag fördes fram
till riksdagsbeslut år 1994 (prop. 1993/94:117, bet.
1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246, bet. 1994/95:
KU5, rskr. 1994/95:11).
Gällande bestämmelser
Regeringsformen
I 2 kap. regeringsformen finns alltså sedan den 1
januari 1977 samlat bestämmelserna om grundläggande
fri- och rättigheter. Kapitlet inleds med en
beskrivning av de positiva opinionsfriheterna:
yttrandefriheten, informationsfriheten,
mötesfriheten, demonstrationsfriheten,
föreningsfriheten och religionsfriheten. De negativa
opinionsfriheterna behandlas i nästföljande paragraf
och innebär ett skydd mot tvång att ge till känna
sin åskådning i politiska, religiösa, kulturella
eller dylika hänseenden och att tillhöra
sammanslutningar för sådana åskådningar samt skydd
mot tvång att delta i demonstrationer o.d.
Kapitlet innehåller också bestämmelser om skydd mot
integritetskränkande registreringar (3 §), förbud
mot dödsstraff (4 §), förbud mot kroppsstraff och
tortyr (5 §), skydd mot kroppsvisitation och andra
påtvingade ingrepp (6 §), förbud mot landsförvisning
och skydd för medborgarskap (7 §), rörelsefrihet
(8 §), rätt till domstolsprövning vid
frihetsberövande (9 §), förbud mot retroaktiva
straff- och skattelagar (10 §), rätt till offentlig
rättegång och förbud mot att inrätta domstol för
redan begången gärning (11 §). Föreskrifter om
möjligheterna att göra begränsningar i de nämnda
fri- och rättigheterna finns i 12-14 §§. I kapitlet
finns också diskrimineringsförbud såvitt avser ras,
hudfärg och etniskt ursprung (15 §) samt kön (16 §).
Vidare innehåller kapitlet bestämmelser om rätten
till fackliga stridsåtgärder (17 §), egendomsskydd
och allemansrätt (18 §), upphovsrätt och angränsande
rättigheter (19 §), närings- och yrkesfrihet (20 §)
och rätten till utbildning (21 §). Fri- och
rättighetsregleringen i 2 kap. gäller till stor del
även till förmån för utlänningar som vistas i
Sverige (22 §). Kapitlet avslutas med en bestämmelse
om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas
i strid med Sveriges åtaganden enligt
Europakonventionen.
Europakonventionen
Europakonventionen är numera uppdelad i tre
avdelningar. Rättigheter och friheter behandlas i
avdelning I (artikel 2-18).
Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till
liv (artikel 2), förbud mot tortyr samt omänsklig
och förnedrande behandling och bestraffning (artikel
3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete
(artikel 4), rätten till frihet och personlig
säkerhet (artikel 5), rätten till domstolsprövning
och en rättssäker process (artikel 6), förbud mot
att döma till straff utan stöd i lag och mot
retroaktiva straffdomar (artikel 7), rätten till
skydd för privat- och familjeliv, hem och
korrespondens (artikel 8), rätten till tanke-,
samvets- och religionsfrihet (artikel 9), rätten
till yttrandefrihet (artikel 10), rätten till
församlings- och föreningsfrihet (artikel 11),
rätten att ingå äktenskap (artikel 12), rätten till
ett effektivt rättsmedel (artikel 13) samt förbud
mot diskriminering (artikel 14). I artiklarna 15-18
regleras möjligheterna för staterna att i vissa
situationer göra inskränkningar i rättigheterna.
I Europakonventionens första tilläggsprotokoll
finns bestämmelser om skydd för äganderätten
(artikel 1) och rätten till undervisning (artikel
2).
EU-stadga om de grundläggande rättigheterna
I ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet
i Köln den 3-4 juni 1999 uttalas att Europeiska
rådet anser att de på unionsnivå gällande
grundläggande rättigheterna med hänsyn till det
utvecklingsstadium som Europeiska unionen befinner
sig på bör sammanfattas i en stadga och därigenom
göras synligare. Europeiska rådet fattade därför
följande beslut.
Respekten för de grundläggande rättigheterna är en
fundamental princip för Europeiska unionen och en
avgörande förutsättning för dess legitimitet.
Unionens skyldighet att respektera de grundläggande
rättigheterna har genom EG-domstolens rättspraxis
fått sin bekräftelse och utformning. I unionens
nuvarande utvecklingsstadium är det nödvändigt att
utarbeta en stadga med dessa rättigheter för att
deras utomordentliga betydelse och räckvidd skall
förankras på ett för medborgarna synligt sätt.
Enligt Europeiska rådets uppfattning skall denna
stadga omfatta rätten till frihet och jämlikhet samt
de grundläggande procedurrättigheter som garanteras
i den Europeiska konventionen om skydd av de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna och som framkommer genom medlemsstaternas
gemensamma författningstraditioner som allmänna
principer i gemenskapsrätten. Stadgan skall dessutom
innehålla de grundläggande rättigheter som endast
tillkommer unionens medborgare. Vid utarbetandet av
stadgan skall vidare ekonomiska och sociala
rättigheter beaktas, sådana de ingår i Europeiska
sociala stadgan och i gemenskapens stadga om
arbetstagares grundläggande sociala rättigheter
(artikel 136 i EG-fördraget), såvida de inte endast
motiverar mål för unionens handlande.
Europeiska rådet anser att ett utkast till en sådan
stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska
unionen bör utarbetas av ett organ bestående av
företrädare för stats- och regeringscheferna och för
ordföranden i Europeiska kommissionen samt av
ledamöter av Europaparlamentet och de nationella
parlamenten. Företrädare för EG-domstolen bör delta
som observatörer. Företrädare för Ekonomiska och
sociala kommittén, Regionkommittén och olika
samhällsgrupper samt sakkunniga bör rådfrågas.
Sekretariatsuppgifterna skall ombesörjas av rådets
generalsekretariat.
Detta organ skall i tid före Europeiska rådet i
december 2000 lägga fram ett utkast. Europeiska
rådet tänker föreslå Europaparlamentet och
kommissionen att gemensamt med rådet högtidligt
utropa en stadga om grundläggande rättigheter i
Europeiska unionen som bygger på detta utkast.
Därefter skall det undersökas om och eventuellt på
vilket sätt stadgan skulle kunna tas in i fördragen.
Europeiska rådet höll den 15-16 oktober 1999 ett
särskilt möte i Tammerfors där man bl.a. enades om
sammansättning, arbetsmetoder och praktiska
arrangemang för det organ som anförtrotts uppgiften
att utarbeta ett utkast till stadgan om Europeiska
unionens grundläggande rättigheter.
Arbetsgruppen skall bestå av 15 företrädare för
medlemsstaternas stats- och regeringschefer, en
företrädare för Europeiska kommissionens ordförande,
16 ledamöter från Europaparlamentet, vilka skall
utses av parlamentet samt 30 ledamöter från de
nationella parlamenten (två från varje nationellt
parlament) som skall utses av de nationella
parlamenten. Som observatörer skall ingå två
företrädare för Europeiska gemenskapernas domstol
och två företrädare för Europarådet, varvid en av
dessa skall komma från Europeiska domstolen för de
mänskliga rättigheterna. Rådets generalsekretariat
skall sörja för organets sekretariatstjänster. För
att garantera effektiv samordning skall nära
kontakter upprättas med Europaparlamentets
generalsekretariat, kommissionen och, i den mån det
behövs, med sekretariaten för de nationella
parlamenten. Organets möten skall i princip vara
offentliga, liksom handlingar som läggs fram vid
sådana möten.
För Sveriges riksdags vidkommande har talmannen
utsett riksdagsledamöterna Göran Magnusson (s) och
Lars Tobisson (m) att ingå i arbetsgruppen och
riksdagsledamöterna Kenneth Kvist (v) och Ingvar
Svensson (kd) att vara suppleanter. Statsminister
Göran Persson har utsett professor Daniel Tarschys
till sin representant i arbetsgruppen.
Integritet m.m.
Förstärkt skydd för den personliga integriteten
Motioner
I motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag
om förstärkt skydd för den personliga integriteten i
enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 6).
Motionärerna menar att skyddet för den personliga
integriteten inte är tillfredsställande i svensk
lagstiftning. Förutom att det saknas en samlad
personrättslagstiftning finns varken någon
skadeståndsregel som generellt reglerar angrepp mot
den personliga integriteten eller någon särskild
lagstiftning som förbjuder olovlig observation och
fotografering av enskilda personer när dessa tror
sig vara skyddade från integritetskränkningar. Genom
folkrättsliga överenskommelser och inkorporeringen
av Europakonventionen, liksom de EG-rättsliga
principer som följer av Sveriges anslutning till EU,
anser motionärerna att Sverige har anslutit sig till
principer som innebär att individen har vissa
grundläggande rättigheter, som inte får inskränkas
genom nationell lagstiftning. Enligt motionärerna är
den personliga integriteten en sådan grundläggande
rättighet, vilket innebär att en viss nivå på
skyddet måste garanteras även i nationell
lagstiftning. Frågan är enligt motionärerna hur
skyddet för den personliga integriteten generellt
sett kan förstärkas. Motionärerna anser att de
nuvarande svagheterna i skyddet för privatlivet till
stor del bör kunna avhjälpas med en modern
teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning. De
utesluter inte att en sådan lagstiftning kan behöva
kombineras med en förstärkning av det nuvarande
grundlagsskyddet, etiska normer och säkerhetsmässiga
och praktiska åtgärder, som på vissa områden kanske
till och med kan ersätta lagstiftning. Enligt
motionärerna bör en utredning med bred inriktning
snarast tillsättas. Motionärerna menar att en första
utgångspunkt bör vara att bestämma var tyngdpunkten
skall ligga när två motstående intressen kan sägas
väga jämt. En central frågeställning i det
sammanhanget är enligt motionärerna hur skyddet för
den personliga integriteten skall utformas utan att
begränsa medborgarnas yttrandefrihet och insyn i
myndigheternas beslut och samtidigt ge betryggande
vägledning för det framtida bruket av person-
uppgifter. En andra utgångspunkt menar motionärerna
kan vara att den personliga integriteten inte alltid
kan lämnas orubbad men att intrång, antingen det
sker frivilligt eller av tvång, bör utgöra
undantaget medan skyddet för integriteten alltid bör
vara huvudregel.
I motion 1999/2000:T703 av Lennart Daléus m.fl. (c)
hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om en
översyn av 2 kap. RF (yrkande 12). Enligt
motionärerna är medborgarnas rätt till sitt eget
privatliv ett avgörande inslag i rättsstaten. Den
snabba tekniska utvecklingen riskerar att urholka
den personliga integriteten och leda till ökad
otrygghet menar motionärerna. De ser det som en
viktig uppgift att genom olika åtgärder stärka
integritetsskyddet för enskilda. Ett starkt skydd
för offentlighetsprincipen förutsätter enligt
motionärerna också ett starkt skydd för den
personliga integriteten. Motionärerna anser att en
översyn av 2 kap. regeringsformen bör göras för att
klargöra avgränsningar med hänsyn till personlig
integritet i ljuset av den tekniska utvecklingen.
Bakgrund
Den grundläggande bestämmelsen om skydd för den
personliga integriteten finns i 1 kap. 2 § tredje
stycket regeringsformen där det sägs att det
allmänna skall värna den enskildes privatliv och
familjeliv. Varje medborgare skall, enligt 2 kap. 3
§ andra stycket regeringsformen, i den utsträckning
som närmare anges i lag skyddas mot att hans
personliga integritet kränks genom att uppgifter om
honom registreras med hjälp av automatisk
databehandling. Att utlänning här i riket är
likställd med svensk medborgare i fråga om skydd för
den personliga integriteten vid sådan behandling
framgår av 2 kap. 22 § första stycket 2
regeringsformen.
I 2 kap. regeringsformen finns det också andra
bestämmelser som kan sägas röra den personliga
integriteten. Exempelvis är varje medborgare skyddad
mot kroppsstraff samt mot tortyr och medicinsk
påverkan i syfte att framtvinga eller hindra
yttranden (5 §). Vidare är varje medborgare gentemot
det allmänna skyddad mot kroppsliga ingrepp även i
andra fall samt mot kroppsvisitation, husrannsakan
och liknande intrång samt mot undersökning av brev
eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig
avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller
annat förtroligt meddelande (6 §).
Generella lagregler om skydd för den personliga
integriteten saknas emellertid, och varken
tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen
eller någon annan författning innehåller
bestämmelser som gäller integritetskränkande
publicering av personbilder och andra uppgifter.
Inte heller finns det några allmänna bestämmelser
som ger en person rätt till skadestånd om ett
fotografi eller annan bild av honom utan tillstånd
utnyttjas på ett sätt som är kränkande för hans
personliga integritet. I den mån bildanvändningen är
ärekränkande kan dock ansvar enligt 7 kap. 4 §
tryckfrihetsförordningen eller 5 kap. brottsbalken
ådömas. Endast i kommersiella sammanhang har det
ansetts erforderligt med ett särskilt skydd mot att
personbilder används utan den avbildades tillstånd.
Enligt lagen (1978:800) om namn och bild i reklam
gäller att näringsidkare vid marknadsföring av
varor, tjänster eller andra nyttigheter inte får
använda framställning i vilken annans namn eller
bild utnyttjas utan dennes samtycke. Den som
uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet
kan dömas till böter. Oavsett om förbudet överträtts
uppsåtligen eller av vårdslöshet har den vars namn
eller bild utnyttjats rätt till skadestånd.
Även Europakonventionen innehåller bestämmelser om
skydd för den personliga integriteten. Var och en
har, enligt artikel 8, rätt till respekt för sitt
privat- och familjeliv, sitt hem och sin
korrespondens. Denna rättighet får inte inskränkas
annat än med stöd av lag och om det i ett
demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till
statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets
ekonomiska välstånd eller till förebyggande av
oordning eller brott eller till skydd för hälsa
eller moral eller för andra personers fri- och
rättigheter. Europakonventionen innehåller också mer
specifika bestämmelser vilka kan sägas röra den
personliga integriteten, t.ex. förbudet mot tortyr
samt omänsklig och förnedrande behandling och
bestraffning (artikel 3), rätten till tanke-,
samvets- och religionsfrihet (artikel 9) samt rätten
till yttrandefrihet (artikel 10).
Den skyddslagstiftning som åsyftas i 2 kap. 3 §
andra stycket regeringsformen finns numera i
personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen
syftar till att skydda enskilda personer mot
kränkning av den personliga integriteten vid all
automatiserad behandling av personuppgifter och
manuell behandling av personregister. Den gäller
inte vid behandling av personuppgifter som ett led i
en verksamhet av rent privat natur. Inte heller
skall lagens bestämmelser tillämpas i den
utsträckning som det skulle strida mot
grundlagsbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet
i tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen eller inskränka
offentlighetsprincipen. Vidare gäller lagen i
princip inte på journalistisk, konstnärlig eller
litterär verksamhet. Om det i en annan lag eller
förordning finns bestämmelser som avviker från
personuppgiftslagen, gäller de bestämmelserna i
stället.
Personuppgiftslagen ställer upp vissa grundläggande
krav på behandlingen av personuppgifter, oavsett om
hanteringen kan sägas utgöra ett missbruk eller
inte. Dessa krav innebär bl.a. att personuppgifter
får behandlas bara för särskilda, uttryckligt
angivna och berättigade ändamål. Personuppgifter
får, om de grundläggande kraven är uppfyllda, i
princip behandlas bara om den registrerade lämnar
sitt samtycke till det. Från denna regel finns dock
flera undantag. För behandling av känsliga
personuppgifter, t.ex. om politiska åsikter eller
hälsa, gäller särskilt stränga regler. Den
registrerade har rätt till information om behandling
av personuppgifter som rör honom eller henne. Den
som bryter mot personuppgiftslagen kan bli
skadeståndsskyldig eller dömas till straff.
Genom personuppgiftslagen, som ersätter datalagen
(1973:289), genomförs Europaparlamentets och rådets
direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd
för enskilda personer med avseende på behandling av
per-sonuppgifter och om det fria flödet av sådana
uppgifter (dataskyddsdirektivet).
Personuppgiftslagen följer i huvudsak direktivets
text och struktur.
Den personliga integriteten skyddas även när för den
enskilde känsliga uppgifter förekommer i allmänna
handlingar. Enligt 2 kap. 3 §
tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av
allmänna handlingar begränsas om det är påkallat med
hänsyn till bl.a. skyddet för den enskildes
personliga eller ekonomiska förhållanden.
Föreskrifter som begränsar rätten att ta del av
allmänna handlingar finns i sekretesslagen
(1980:100). I 7 kap. finns bestämmelser om sekretess
med hänsyn främst till skyddet för enskildas
personliga förhållanden. Bestämmelser som främst
skyddar enskildas ekonomiska förhållanden finns i 8
kap. I 9 kap. finns det bestämmelser till skydd för
enskildas förhållanden av såväl personlig som
ekonomisk natur.
Tidigare riksdagsbehandling
I betänkande 1996/97:KU14 behandlade utskottet
frågan om en generell integritetslagstiftning.
Utskottet konstaterade i sin bedömning att frågor
som är av betydelse för den personliga integriteten
regleras i många lagar. Grundläggande är
bestämmelserna om fri- och rättigheter i 2 kap.
regeringsformen. Utskottet påpekade att det för den
personliga integriteten viktiga skyddet för
personuppgifter var under behandling av
Datalagskommittén. Någon utredning därutöver av det
slag som begärdes i motionen var enligt utskottets
mening inte påkallad. Utskottet utgick dock från att
vissa ytterligare frågor som togs upp i motionen
ändå kunde antas bli belysta inom utredningen och
vid beredningen av kommitténs förslag. Utskottet
avstyrkte motionen.
När frågan om införande av personuppgiftslagen
behandlades (bet. 1997/98:KU18) framhöll utskottet,
att skyddet av personuppgifter är av avgörande
betydelse för den personliga integriteten. Utskottet
konstaterade att datalagen endast gällde för
automatisk behandling av personuppgifter medan den
föreslagna personuppgiftslagen skulle komma att
omfatta såväl automatiserad som viss manuell
behandling av personuppgifter. Den särskilda
regleringen till skydd för personuppgifter skulle
enligt utskottet därmed komma att få en vidare
tillämpning än vad som tidigare har varit fallet.
Utskottet framhöll därutöver att regler som syftar
till att skydda den personliga integriteten också
finns i andra lagar. Utskottet avstyrkte med detta
bl.a. motioner om en generell, teknikoberoende
integritetslagstiftning.
I bet. 1998/99:KU15 behandlades ett antal motioner
om personuppgiftslagen och andra integritetsfrågor.
Utskottet uttalade att en modern lagstiftning
avseende behandling av personuppgifter måste
utformas så att den är väl anpassad med hänsyn till
den snabba tekniska utvecklingen på framför allt IT-
området. Enligt utskottets mening talade detta för
att siktet bör vara inställt på att åstadkomma en
teknikoberoende lagstiftning till skydd för den
personliga integriteten. Utskottet framhöll att EG-
direktivet får anses omodernt och att en revidering
av direktivet måste ske. Det var enligt utskottet av
stor vikt att den svenska regeringen inom EU med
kraft verkar för att en revidering av direktivet
sker, vilket tillkännagavs för regeringen. Vidare
ansåg utskottet att en översyn av
personuppgiftslagen bör komma till stånd med syfte
att, så långt det är möjligt inom EG-direktivets
ram, åstadkomma en förändring av lagstiftningen i
riktning mot ett regelverk som tar sikte på missbruk
av personuppgifter. Även detta gavs regeringen till
känna. Enligt utskottet borde - i avvaktan på en
teknikoberoende integritetslagstiftning -
intensifierade åtgärder vidtas för att åstadkomma en
lagstiftning som syftar till att ingripa mot
missbruk av personuppgifter och inte mot själva
hanteringen av sådana uppgifter.
Utskottet har nyligen behandlat regeringens förslag
till ändring av personuppgiftslagens
överföringsregler (prop. 1999/2000:11, bet.
1999/2000:KU7). Utskottet konstaterade att
Mediegrundlagsutredningen har i uppdrag att bl.a.
analysera behovet av och förutsättningarna för en
mer teknikoberoende grundlagsreglering av
yttrandefriheten och förutsatte att de aspekter som
är relaterade till personuppgiftslagen skulle bli
föremål för kommitténs uppmärksamhet.
I lagutskottets betänkande 1991/92:LU5
Upphovsrättsliga frågor behandlades en motion om
användningen främst i massmedier av personbilder
utan den avbildades tillstånd. Motionären hade
framhållit att det i ett rättssamhälle måste finnas
ett starkt skydd för den personliga integriteten som
också omfattar ett skydd mot att någon blir avbildad
mot sin vilja och mot att personbilder sprids i inte
önskvärd omfattning. Lagutskottet uttalade att det
inte är godtagbart att bilder av personer utnyttjas
på ett sätt som kränker den avbildades personliga
integritet. Om man lagstiftningsvägen skall ge
enskilda skydd mot integritetskränkande publicering
av bilder kräver det emellertid en inskränkning av
den grundlagsskyddade tryckfriheten och
informationsfriheten. Det sistnämnda gäller också en
lagreglering inom ramen för det upphovsrättsliga
regelsystemet. Lagutskottet fann det inte motiverat
att riksdagen tog något initiativ i saken, men
pekade på att framstegen på datorområdet skulle
kunna medföra att behovet av lagstiftning till skydd
för den personliga integriteten ökar. Vidare
underströk lagutskottet vikten av att regeringen
noga följer den fortsatta utvecklingen och tar de
initiativ som kan visa sig bli erforderliga i syfte
att motverka publicitetsskador för enskilda.
Pågående utredningsarbete m.m.
Mediegrundlagsutredningen (Ju 1999:01)
Regeringen beslutade den 4 februari 1999 att en
parlamentariskt sammansatt kommitté skall analysera
behovet av och förutsättningarna för en mer teknik-
oberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten
(dir. 1999:8). Utvecklingen inom
informationstekniken har enligt direktiven gått
snabbt sedan yttrandefrihetsgrundlagen trädde i
kraft år 1992. De medier som omfattas av
yttrandefrihetsgrundlagen har fortlöpande
utvecklats. Nya fysiska bärare av information har
tillkommit och tillkommer alltjämt. De blir
tillgängliga och användbara för i stort sett alla.
Samtidigt skapas enligt direktiven nya medel för
kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor.
Till bilden hör också en fortgående
internationalisering.
Den snabba utvecklingen gör det nödvändigt att
kontinuerligt bevaka och anpassa regelverken på
området. Införandet av termen tekniska upptagningar
i yttrandefrihetsgrundlagen kan enligt direktiven
förväntas att på ett tillfredsställande sätt möta
den tekniska utvecklingen när det gäller
upptagningar med sådana yttranden som
yttrandefrihetsgrundlagen är avsedd att skydda. Det
som nu behöver utredas är således i första hand
yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet på ny
kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor,
dvs. på informationsöverföringar som sker på annat
sätt än genom att fysiska databärare transporteras
mellan avsändare och mottagare. Det som nu har sagts
hindrar enligt direktiven inte att vissa justeringar
kan behöva göras i såväl tryckfrihetsförordningen
som yttrandefrihetsgrundlagen för att reglerna skall
anpassas till utvecklingen på informationsteknikens
område. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast
den 31 december 2000.
Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06)
Den 16 april 1998 beslutade regeringen (dir.
1998:32) att en kommitté skulle tillkallas med
uppgift att göra en översyn av bestämmelserna om
allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga
möjligheterna för offentlighetsprincipens
tillämpning i IT-samhället. Kommittén skall också
göra en allmän översyn av sekretesslagen.
Kommittén skall undersöka om det i något fall finns
ett behov av att öka möjligheterna att inte
tillhandahålla en allmän handling som omfattas av
upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt
upphovsrättslagen.
Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit
avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i
kommunala respektive statliga företag, överväga om
det är lämpligt med en enhetlig syn på
offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller
sådana företag samt ange vilka kriterier som bör
gälla för insyn i dessa och i andra organ som avses
i 1 kap. 8 § sekretesslagen.
I översynen av sekretesslagen ingår att undersöka i
vilken utsträckning lagen kan förbättras, t.ex.
genom att onödiga bestämmelser upphävs och att lagen
görs mer överskådlig, med bibehållen balans mellan
intresset av offentlighet och insyn å ena sidan och
integritets- och andra sekretesskyddsintressen å den
andra.
Kommittén skall vidare
- särskilt uppmärksamma några frågor som rör
sekretess och myndigheternas möjligheter att
samverka,
- göra en översyn av de tystnadsplikter som bryter
meddelarfriheten,
- försöka hitta en ändamålsenlig och
öppenhetsvänlig lösning för att genomföra Sveriges
åtaganden när det gäller offentlighet och sekretess
på området för internationellt informationsutbyte,
- göra en uppföljning av utvecklingen i frågor om
utrikessekretess mot bakgrund av bl.a. Sveriges
inträde i EU och en utvärdering av tillämpningen av
bestämmelsen om utrikessekretess.
Utredningsarbetet skall enligt direktiven vara
avslutat, såvitt avser uppdraget som gäller
offentlighetsprincipen och IT, senast den 1
september 2000 och i övrigt senast den 1 maj 2001.
Övrigt
Justitieutskottet höll nyligen en utfrågning med
anledning av regeringens skrivelse Hemlig
teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig
kameraövervakning vid förundersökning i brottmål
under år 1998 (skr. 1999/2000:31). Statssekreteraren
i Justitiedepartementet Kristina Rennerstedt anförde
då att regeringen avser att tillsätta en
parlamentarisk utredning med uppgift att kartlägga,
analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör
den enskildes integritet (se bet. 1999/2000:JuU8 s.
6 f.).
Från Justitiedepartementet har utskottet inhämtat
följande. Direktiv till utredningen förväntas bli
färdigställda under första halvåret år 2000.
Direktivarbetet är för närvarande inriktat på att ge
en kommitté i uppdrag att göra en bred kartläggning
avseende skyddet för den personliga integriteten i
det moderna samhället, inkluderande en undersökning
av hur integritets-aspekten har hanterats och
reglerats i befintlig lagstiftning både på det
offentligrättsliga och privaträttsliga området, och
med utgångspunkt häri identifiera och anlysera
utvecklingstendenserna. Som direktivarbetet för
närvarande är inriktat avses kommittén mot bakgrund
av denna kartläggning få till uppgift att överväga
om det finns behov av att ändra och komplettera
nuvarande lagstiftning på olika normgivningsnivåer
till skydd för den personliga integriteten.
Konstitutionsutskottets bedömning
Som utskottet tidigare har konstaterat regleras
frågor som har betydelse för den personliga
integriteten i många lagar. De grundläggande
bestämmelserna finns i regeringsformen. Av dessa
framgår att det allmänna skall värna den enskildes
privatliv och familjeliv och att varje medborgare, i
den utsträckning som närmare anges i lag, skall
skyddas mot att hans personliga integritet kränks
genom att uppgifter om honom registreras med hjälp
av automatisk databehandling. En väsentlig del av
reglerna till skydd för den personliga integriteten
finns i personuppgiftslagen som bygger på EG:s
dataskyddsdirektiv.
Vid förra riksmötet (bet. 1998/99:KU15)
konstaterade utskottet, i likhet med vad som hade
anförts i flera motioner, att siktet borde vara
inställt på att åstadkomma en teknikoberoende
lagstiftning till skydd för den personliga
integriteten. Vidare menade utskottet att
dataskyddsdirektivet var omodernt och att en
revidering av det måste ske. Enligt utskottet borde
- i avvaktan på en teknikoberoende
integritetslagstiftning - intensifierade åtgärder
vidtas för att åstadkomma en lagstiftning som syftar
till att ingripa mot missbruk av personuppgifter och
inte mot själva hanteringen av sådana uppgifter. Två
tillkännagivanden till regeringen gjordes, dels att
regeringen med kraft bör verka inom EU för att en
revidering sker av dataskyddsdirektivet, dels att en
översyn av personuppgiftslagen bör komma till stånd
med syfte att, så långt det är möjligt inom
direktivets ram, åstadkomma en förändring av
lagstiftningen i riktning mot ett regelverk som tar
sikte på missbruk av personuppgifter.
Mediegrundlagskommittén har i uppdrag att bl.a.
analysera behovet av och förutsättningarna för en
mer teknikoberoende grundlagsreglering av
yttrandefriheten. Som utskottet tidigare uttalat kan
det förutsättas att de aspekter som är relaterade
till personuppgiftslagen blir föremål för kommitténs
uppmärksamhet. Även Offentlighets- och
sekretesskommitténs arbete kommer att inbegripa
frågor som rör den personliga integriteten. Till
detta kommer att regeringen aviserat att man avser
att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift
att kartlägga, analysera och utvärdera sådan
lagstiftning som berör den enskildes integritet.
Direktiven förväntas bli färdigställda under första
halvåret år 2000. Kommittén kommer bl.a. att få till
uppgift att överväga om det finns behov av att ändra
och komplettera nuvarande lagstiftning på olika
normgivningsnivåer till skydd för den personliga
integriteten.
Med de nämnda utredningarna får motionsyrkandena
anses tillgodosedda. Motion 1999/2000:K206 yrkande 6
och motion 1999/2000:T703 yrkande 12 avstyrks
därför.
Förbud att bära mask vid demonstration
Motion
I motion 1998/99:K233 av Karl-Göran Biörsmark och
Elver Jonsson (fp) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att förbud mot att bära mask för ansiktet
vid demonstration skall kunna påbjudas om polisen
vid tillståndsgivningen för demonstrationen så
finner lämpligt. Enligt motionärerna missbrukas och
utnyttjas demonstrationsfriheten ibland för andra
syften än att demonstrera och demokratiskt
argumentera för vissa åsikter. I dag förekommer det
bl.a. att demonstranter söker dölja sin identitet
genom att vid demonstration bära stickade huvor,
masker eller liknande, vilket enligt motionärerna
strider mot hela demonstrationsidén och på ett
påtagligt sätt försvårar polisens möjligheter att
upprätthålla god ordning vid demonstrationer. Utan
att regeringsformen lägger hinder i vägen kan
polisen vid tillståndsprövning för demonstration
ange vissa begränsande regler och krav för att en
demonstration skall få genomföras. Krav bör enligt
motionärerna även kunna ställas från polisens sida,
där polisen så finner nödvändigt, att deltagarna
skall uppträda utan sådan maskering, som är till för
att dölja de demonstrerandes identitet.
Bakgrund
Varje medborgare är enligt 2 kap. 1 § första stycket
regeringsformen gentemot det allmänna tillförsäkrad
bl.a. mötesfrihet och demonstrationsfrihet. Med
mötesfrihet avses frihet att anordna och bevista
sammankomst för upplysning, meningsyttring eller
annat liknande syfte eller för framförande av
konstnärligt verk. Demonstrationsfriheten innebär
frihet att anordna och deltaga i demonstration på
allmän plats. Utlänning är likställd med svensk
medborgare i fråga om dessa friheter, om inte annat
följer av särskilda föreskrifter i lag.
Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får,
enligt 2 kap. 14 § första stycket regeringsformen,
begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid
sammankomsten eller demonstrationen eller till
trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas
endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att
motverka farsot.
Enligt artikel 11 i Europakonventionen skall var och
en ha rätt att delta i fredliga sammankomster.
Utövandet av denna rättighet får inte underkastas
andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i
lag och som i ett demokratiskt samhälle är
nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller
den allmänna säkerheten, till förebyggande av
oordning eller brott, till skydd för hälsa eller
moral eller till skydd för andra personers fri- och
rättigheter.
Tidigare riksdagsbehandling
Den fråga som tas upp i motionen har tidigare vid
flera tillfällen behandlats av riksdagen.
Justitieutskottet behandlade frågan om maskerade
demonstranter vid riksmötet 1993/94 och avstyrkte då
en motion i ämnet med hänvisning till ovan angivna
reglering i regeringsformen (bet. 1993/94:JuU1). Vid
behandlingen av ett liknande motionsyrkande
riksmötet 1995/96 vidhöll justitieutskottet denna
ståndpunkt (bet. 1995/96:JuU14).
Konstitutionsutskottet har behandlat frågan om
förbud att bära mask vid demonstration vid
riksmötena 1996/97 och 1997/98 med anledning av
motioner med samma yrkande som i den nu aktuella
motionen. I betänkande 1996/97:KU14 ansåg utskottet
att det inte fanns skäl för riksdagen att frångå sin
tidigare bedömning i frågan och avstyrkte därför
motionen. Vid den senaste behandlingen av frågan,
betänkande 1997/98:KU32, konstaterade utskottet att
det inte hade kommit fram några nya omständigheter
som talade för att införa ett förbud. Utskottet
vidhöll därför sin tidigare inställning och
avstyrkte motionen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning i frågan
och avstyrker följaktligen motion 1998/99:K233.
Föreningsfrihet
Gällande bestämmelser m.m.
Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje
medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad
frihet att sammansluta sig med andra för allmänna
eller enskilda syften. Denna frihet brukar benämnas
positiv föreningsfrihet och får enligt 2 kap. 14 §
andra stycket regeringsformen begränsas endast
såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är
av militär eller liknande natur eller innebär
förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss
hudfärg eller av visst etniskt ursprung.
Begränsningen skall ske genom lag, och den får göras
endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart
i ett demokratiskt samhälle, och den får aldrig gå
utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det
ändamål som har föranlett den. Begränsningen får
inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett
hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av
folkstyrelsens grundvalar. Vidare får begränsningen
inte göras enbart på grund av politisk, religiös,
kulturell eller annan sådan åskådning.
Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen är varje svensk
medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång
att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund
eller annan sammanslutning för åskådning i
politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant
hänseende. Denna frihet brukar kallas negativ
föreningsfrihet. Det är en undantagslös rättighet
och kan således inte begränsas annat än efter
ändring av grundlagen.
Den negativa föreningsfriheten avser endast
sammanslutningar för åskådning i politiskt,
religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende,
vilket medför att t.ex. studentkårsobligatoriet
faller utanför skyddet. Detsamma gäller tvånget för
dem som vill bedriva advokatverksamhet att vara
medlemmar i Sveriges Advokatsamfund.
Europakonventionen stadgar i artikel 11 att var och
en har rätt till frihet att deltaga i fredliga
sammankomster samt till föreningsfrihet, däri
inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till
fackföreningar för att skydda sina intressen.
Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas
andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i
lag och som i ett demokratiskt samhälle är
nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller
den allmänna säkerheten, till förebyggande av
oordning eller brott, till skydd för hälsa eller
moral eller till skydd för andra personers fri- och
rättigheter. Enligt sin ordalydelse garanterar
artikeln endast den positiva föreningsfriheten.
Europadomstolen har emellertid fastslagit att
artikeln även skyddar den negativa
föreningsfriheten.
En motsvarande rätt till föreningsfrihet föreskrivs
i den internationella konventionen om medborgerliga
och politiska rättigheter (artikel 22).
Organisationers brottslighet m.m.
Motioner
I motion 1998/99:K253 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)
hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om att
kriminalisera enskilds deltagande i organiserad
brottslighet. Enligt motionärerna är det svårt att
direkt förbjuda rasistiska eller likvärdiga
organisationer, eftersom Sverige saknar en generell
organisationslagstiftning. Då det inte heller finns
specificerade bestämmelser om ideella föreningar,
kan den förening som förbjuds i dag snabbt
återuppstå under annat namn i morgon. Motionärerna
anser därför att det är mycket effektivare att
kriminalisera det enskilda deltagandet i den typen
av organiserad rasism. Det är enligt motionärerna
viktigt att lagstiftningen klart och tydligt
kriminaliserar den som deltar eller lämnar stöd till
en sammanslutning som ägnar sig åt rasistisk
förföljelse antingen genom att ligga bakom eller
uppmana till allvarliga brott. Motionärerna anser
att regeringsformen bör ändras så att
föreningsfriheten inskränks vid förföljelse av t.ex.
invandrare eller flyktingar eller vid förföljelse på
grund av nationellt ursprung eller trosbekännelse.
Ändringar bör enligt motionärerna också göras i
tryckfrihetsförordningen och brottsbalken.
I motion1999/2000:K247 av Magnus Jacobsson (kd)
hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om att
regeringen bör överväga att i Sverige införa en
lagstiftning liknande den i Tyskland. Enligt
motionären kan inget organiserat våld från någon
organisation någonsin accepteras, och det är därför
av yttersta vikt att samhället reagerar på det våld
som enskilda medborgare och myndighetspersoner
utsätts för från extremgrupper. Vår frihet är inte
självklar utan måste, enligt motionären, försvaras
och återvinnas av varje generation. Motionären menar
att Tyskland dragit lärdom av andra världskriget
genom att införa en antiterroristlagstiftning som
tillämpas mot organisationer som arbetar för att
avskaffa den tyska demokratin och författningen. De
principer som bygger upp den tyska
antiterroristlagstiftningen anser motionären bör
undersökas med avseende på möjligheten att införa en
liknande lagstiftning i Sverige.
Bakgrund
Sverige tillträdde år 1971 FN-konventionen om
avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (SÖ
1971:40). Konventionen syftar till faktisk jämlikhet
mellan människor utan åtskillnad på grund av ras,
hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung.
Konventionsstaterna har åtagit sig att förbjuda och
med alla lämpliga medel, däribland den lagstiftning
som omständigheterna påkallar, göra slut på
rasdiskriminering från personers, gruppers eller
organisationers sida (artikel 2 1 d). Staterna
skall, i syfte att avskaffa rasdiskrimineringen och
med vederbörligt beaktande av de principer som
omfattas av den allmänna förklaringen om de
mänskliga rättigheterna och av de rättigheter som
uttryckligen anges i artikel 5, bl.a.
olagligförklara och förbjuda organisationer och
organiserad och annan propaganda som främjar och
uppmanar till rasdiskriminering samt förklara
deltagande i dylika organisationer eller dylik
verksamhet som en brottslig handling, straffbar
enligt lag (artikel 4 b). I artikel 5 nämns bl.a.
rätten till åsikts- och yttrandefrihet samt till
församlings- och föreningsfrihet i fredligt syfte.
Den 21 december 1998 antog rådet en s.k. gemensam
åtgärd om att göra deltagande i en kriminell
organisation i Europeiska unionens medlemsstater
till ett brott (EGT L 351, 29.12.1998, s. 1). I den
gemensamma åtgärden åtar sig medlemsstaterna bl.a.
att kriminalisera vissa förfaranden. Åtgärden
innehåller en definition av vad som avses med en
kriminell organisation vid tillämpningen av den
gemensamma åtgärden. Definitionen är således inte
allmängiltig utan syftar enbart till att avgränsa
tillämpningsområdet för den gemensamma åtgärden.
Enligt definitionen krävs bl.a. att organisationens
kriminella verksamhet skall inbegripa brott med ett
maximistraff på minst fyra års fängelse. Kravet på
kriminalisering knyter an till deltagandet i
organisationens brottsliga aktiviteter eller i andra
aktiviteter om detta sker med kännedom om att
deltagandet bidrar till organisationens
brottslighet. Endast medlemskap i en kriminell
organisation är inte tillräckligt, utan det krävs en
påtaglig koppling mellan den enskildes deltagande
och den kriminella verksamheten.
Den gemensamma åtgärden är, enligt regeringens
bedömning, så utformad att det inte torde krävas
några svenska lagändringar för att Sverige skall
leva upp till åtagandena (skr. 1998/99:60 s. 265).
Brottsbalkens bestämmelser om straffansvar för
medverkan till brott menar regeringen är
tillräckliga för att Sverige skall leva upp till
kravet på kriminalisering.
Även inom FN är bekämpning av organiserad
brottslighet ett ämne på dagordningen. På
rekommendation av FN:s brottsförebyggande och
straffrättsliga kommission och Ecosoc beslöt
generalförsamlingen i resolution 52/85 att tillsätta
en öppen arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en
internationell konvention med åtgärder mot
organiserad brottslighet.
Den som hotar eller uttrycker missaktning för
folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med
anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt
ursprung eller trosbekännelse i ett uttalande eller
annat meddelande som sprids, döms enligt 16 kap. 8 §
brottsbalken för hets mot folkgrupp. Straffet är
fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa,
böter. Det är enligt bestämmelsen straffbart såväl
att göra ett uttalande som att sprida vad man hört
av någon annan. Bestämmelsen omfattar inte endast
muntlig och skriftlig framställning utan även t.ex.
framställning i bild som inte kan anses som skrift
samt åtbörder. Det är således otillåtet att annat än
inom den helt privata sfären sprida yttranden som
uttrycker hot eller missaktning mot en folkgrupp.
Också spridning inom en förening eller annan
avgränsad grupp av personer är straffbelagd.
Regleringen syftar bl.a. till att försvåra för
rasistiska organisationer att nå ut med sitt
budskap.
En motsvarande bestämmelse om hets mot folkgrupp
finns i 7 kap. 4 § 11 tryckfrihetsförordningen.
Gärningen är således straffbelagd även när den begås
i tryckt skrift. Genom en hänvisning i 5 kap. 1 §
yttrandefrihetsgrundlagen omfattas även andra
massmedier.
Även vid andra typer av brott än hets mot folkgrupp
skall rasistiska eller diskriminerande aspekter
uppmärksammas. Vid bedömningen av ett brotts
straffvärde skall nämligen, enligt 29 kap. 2 § 7
brottsbalken, såsom försvårande omständigheter
beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka en
person, en folkgrupp eller annan sådan grupp av
personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller
etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan
liknande omständighet.
Tidigare riksdagsbehandling
Riksdagen behandlade utförligt frågor om rasistisk
brottslighet under våren 1994 med anledning av ett
regeringsförslag om åtgärder mot rasistisk
brottslighet och etnisk diskriminering i arbetslivet
(prop. 1993/94:101, bet. 1993/94:JuU13, rskr.
1993/94:298).
Justitieutskottet, som instämde i regeringens
bedömning, ansåg att FN-konventionen om avskaffande
av alla former av rasdiskriminering inte innebär en
absolut plikt att lagstifta om ett sådant förbud,
utan att varje stat har rätt att själv bestämma
vilka metoder som skall användas för att uppfylla
konventionens syfte. Den svenska lagstiftningen
uppfyllde enligt justitieutskottet konventionens
krav, eftersom den medför att varje yttring av
rasism är förbjuden; vilket i praktiken tvingar
organisationer som främjar rasdiskriminering till
passivitet. Med hänvisning till bl.a. svårigheter
att upprätthålla grundläggande rättssäkerhetskrav
vad gäller förutsebarhet och avgränsning av det
straffbara området avstyrkte justitieutskottet
motioner om förbud mot rasistiska organisationer.
I justitieutskottets betänkande 1995/96:JuU14
behandlades ånyo frågan om förbud mot rasistiska
organisationer m.m. Justitieutskottet vidhöll sin
inställningen från våren 1994 och avstyrkte en
motion om sådant förbud.
Konstitutionsutskottet behandlade i betänkande
1996/97:KU14 bl.a. en motion om kriminalisering av
den som deltar i eller lämnar stöd till
sammanslutning som ägnar sig åt rasistisk
förföljelse antingen genom att ligga bakom eller
uppmana till allvarliga brott. Utskottet ansåg att
riksdagen borde vidhålla sin tidigare bedömning i
fråga om förbud mot rasistiska organisationer m.m.
och avstyrkte motionen.
Konstitutionsutskottet avstyrkte i betänkande
1997/98:KU32 en motion om ändringar i
regeringsformen som syftade till att kunna
kriminalisera enskilds deltagande i organiserad
brottslighet. Från Justitiedepartementet hade
utskottet inhämtat att det skulle tillsättas en
utredning med uppgift att bl.a. överväga frågan om
kriminalisering av aktivt deltagande i
organisationer som sysslar med organiserad
brottslighet. De frågor som togs upp i motionen
borde enligt utskottet kunna bli ordentligt belysta
i det sammanhanget. Utskottet ansåg att utredningens
arbete inte borde föregripas.
Justitieutskottet avstyrkte nyligen två motioner om
förbud mot deltagande i och stöd till rasistiska och
kriminella organisationer med hänvisning till att
det pågående utredningsarbetet inte borde föregripas
(bet. 1999/2000:JuU7). Riksdagen följde utskottet
(prot. 1999/2000:67).
Pågående utredningsarbete m.m.
Den 20 augusti 1998 beslutade regeringen direktiv
till en utredning om brottslighet med anknytning
till vissa organisationer, m.m. (dir. 1998:66). En
parlamentariskt sammansatt kommitté har tillsatts
med uppdrag att bl.a. utreda frågor om straffansvar
för deltagande i organisationer som sysslar med
brottslig verksamhet. Kommittén skall bl.a. följa
det internationella arbetet avseende åtgärder mot
organiserad brottslighet, inom bl.a. EU, Europarådet
och FN, samt studera lagstiftningen i några med
Sverige jämförbara länder.
Kommittén skall överväga om det bör göras
straffbart att aktivt delta i organisationer som har
brottslighet som ett väsentligt inslag i sin
verksamhet. Sådant aktivt deltagande kan enligt
direktiven t.ex. bestå i finansiering av
organisationen, upplåtelse av lokal till denna eller
aktivt stöd på annat sätt, dock inte enbart genom
medlemskap. I det sammanhanget skall utredningen
även överväga om den nuvarande bestämmelsen om hets
mot folkgrupp är tillräcklig för att hindra
rasistiska organisationer från att verka. Vidare
skall kommittén överväga frågan om den numera
föråldrade lagen om förbud mot politiska uniformer
bör ersättas med ett nytt förbud mot att bära
uniform eller uniformsliknande klädsel för att
markera politisk meningsriktning. Dessutom skall
kommittén ta upp frågan om att straffbelägga hets
mot homosexuella och granska argumenten för och emot
en sådan kriminalisering. Kommittén, som antagit
namnet Kommittén om straffansvar för organiserad
brottslighet m.m., skall redovisa uppdraget senast
den 31 oktober 2000.
Regeringen har vidare tillsatt en kommitté med
parlamentariskt inslag med uppdrag att utreda
polisens organisation för att bekämpa den grova och
organiserade brottsligheten (dir. 1998:101). Målet
för utredningen är att säkerställa att sådan
kriminalitet kan bekämpas på ett effektivt sätt med
hänsyn till det hot som inte minst den grova
internationella kriminaliteten utgör mot landet och
människorna. Uppdraget skall redovisas senast den 30
april 2000.
Konstitutionsutskottets bedömning
Kommittén om straffansvar för organiserad
brottslighet m.m. har bl.a. i uppdrag att utreda
frågan om straffansvar för deltagande i
organisationer som sysslar med brottslig verksamhet.
Härvid skall kommittén överväga om det bör göras
straffbart att aktivt delta i organisationer som har
brottslighet som ett väsentligt inslag i sin
verksamhet. Bland kommitténs uppgifter ingår också
att följa det internationella arbetet och att
studera lagstiftningen i några med Sverige
jämförbara länder. Konstitutionsutskottet anser att
kommitténs arbete inte bör föregripas och avstyrker
därför motionerna 1998/99:K253 och 1999/2000:K247.
Negativ föreningsrätt
Motion
I motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag
om förstärkt skydd för den negativa
föreningsfriheten i enlighet med vad som anförts i
motionen (yrkande 5). Med rätten att ansluta sig
till en förening borde enligt motionärerna också
följa en rätt att utan sanktion utträda ur en
förening. Den negativa föreningsfriheten, dvs.
rätten att stå utanför olika sammanslutningar, är
skyddad genom Europakonventionen. Trots att
Arbetsdomstolen vid flera tillfällen klargjort att
en medlem i en facklig organisation har rätt att
lämna organisationen på egen begäran, menar
motionärerna att det alltjämt förekommer att
fackliga organisationer nekar eller ställer upp
hinder om en medlem önskar utträda eller skapar
svårigheter för arbetsgivare som vill anställa någon
som inte är fackligt ansluten. Med hänvisning till
bl.a. Europadomstolens dom i fallet Torgny
Gustafsson ser motionärerna det som en brist att
regeringsformens fri- och rättighetskatalog inte
innehåller något skydd för den enskildes rätt att
stå utanför en organisation. Denna brist anser
motionärerna snarast bör avhjälpas, så att det av
grundlagen tydligt framgår att enskilda utan
organisationstvång kan ingå exempelvis icke
kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal.
Bakgrund
Fri- och rättighetskommittén behandlade utförligt
frågan om en utbyggnad av grundlagsskyddet för den
negativa föreningsfriheten i sitt delbetänkande,
Fri- och rättighetsfrågor SOU 1993:40. I sina
överväganden konstaterade kommittén att grundlagens
rättighetsreglering - med undantag för rätten till
fackliga stridsåtgärder och författares m.fl. rätt
till sina verk (2 kap. 17 och 19 §§ regeringsformen)
- endast gäller förhållandet mellan den enskilde och
det allmänna, inte förhållandet mellan enskilda
inbördes. För att skydda medborgarnas rättigheter
mot angrepp från andra enskilda, exempelvis
organisationer, ansåg kommittén att det, till
skillnad från skyddet gentemot den offentliga
makten, i de flesta fall var tillräckligt med vanlig
lag. Kommittén ifrågasatte om det är praktiskt
möjligt att i grundlagen ta in en klar och
meningsfull regel beträffande skyddet för
föreningsfriheten mellan enskilda parter. För att få
ett fullgott skydd för sin negativa föreningsfrihet
borde enligt kommittén den enskilde åtnjuta skydd
mot diskriminerande handlingar inte bara från en
organisation utan också mot sådana åtgärder från
exempelvis sin arbetsgivare och sina arbetskamrater.
För att ett sådant skydd skall vara fullgott krävs
också att eventuella kränkningar av negativ
föreningsfrihet på något sätt sanktioneras. Enligt
kommittén låter sig detta inte med lätthet göras i
grundlagen. - Kommittén ansåg att de personer eller
organisationer mot vilka en skyddsregel i grundlagen
för den negativa föreningsfriheten skulle verka
borde ha rätt att någorlunda detaljerat få veta
vilka handlingar från deras sida som är förbjudna.
Detta låter sig inte göras med hjälp av sådana
allmänna regler som används i regeringsformen. Inte
heller ansåg kommittén det möjligt att i grundlagen
reglera vilka påföljder som eventuellt skall följa
då exempelvis en facklig organisation, en
arbetsgivare eller arbetskamrater utövar
påtryckningar på eller diskriminerar en enskild. Ett
ytterligare problem som enligt kommittén skulle
uppstå om ett skydd för den negativa
föreningsfriheten infördes i grundlagen är hur en
sådan reglering skall förhålla sig till principen om
avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa
föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om
denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer
av avtalsklausuler, exempelvis
organisationsklausuler. Kommittén ansåg att
principen om avtalsfrihet är så viktig att den inte
bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten
klart missbrukas. Inte heller detta förhållande fann
kommittén möjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa
i en grundlagsregel. Kommittén lade inte fram några
förslag om en ytterligare reglering av den negativa
föreningsfriheten i grundlagen.
Europadomstolen prövade i juni 1993 i fallet
Sigurdur A. Sigurjonsson mot Island om det var
förenligt med artikel 11 att endast den som var
medlem av en förening av taxiförare kunde erhålla
licens att bedriva taxirörelse. Europadomstolen
gjorde för första gången ett principiellt uttalande
om den negativa föreningsrätten genom att fastslå
att rätten till föreningsfrihet inbegriper rätten
att inte vara medlem av en förening.
I fallet Gustafsson mot Sverige var
omständigheterna i huvudsak följande. Gustafsson
drev en restaurang. Han var inte ansluten till någon
arbetsgivarorganisation och han var inte heller
bunden av något kollektivavtal och vägrade att ingå
ett s.k. hängavtal med en fackförening.
Fackföreningen utfärdade bojkott och blockad mot
Gustafssons restaurang. Europadomstolen ansåg (april
1996) att målet gällde Gustafssons rätt enligt
artikel 11. Domstolen uttalade att artikeln även
skyddar den negativa föreningsfriheten. Staterna
fick enligt domstolen anses skyldiga att i viss
utsträckning ingripa i relationer mellan enskilda i
syfte att tillse att denna frihet respekterades. När
det gällde relationerna på arbetsmarknaden fick
staterna anses ha stor frihet att avgöra var
gränserna skall gå för statligt ingripande och vilka
medel som skulle komma till användning. I det
aktuella fallet hade Gustafsson haft möjlighet att
tillmötesgå de fackliga kraven utan att ansluta sig
till en arbetsgivarorganisation, nämligen genom att
sluta ett hängavtal. Artikel 11 kunde inte anses
innefatta en rätt att inte ingå sådana avtal. Staten
var därför inte skyldig att ge honom skydd häremot.
Något brott mot artikel 11 förelåg inte.
Tidigare riksdagsbehandling
Frågan om den negativa föreningsfriheten har
behandlats av konstitutionsutskottet vid ett flertal
tillfällen (se bet. KU 1983/84:8, 1984/85:30,
1986/87:17, 1987/88:9, 1987/88:32, 1989/90:KU7,
1990/91:KU6 och 1992/93:KU2). Vid varje tillfälle
har motionerna avstyrkts. Som skäl härför har i
huvudsak anförts att det inte är praktiskt möjligt
eller lämpligt att till utredning ta upp också den i
sin helhet mycket omfattande frågan om
rättighetsskydd för enskild mot annan enskild.
Frågor om sådant skydd borde enligt utskottets
mening som dittills lösas inom den vanliga
lagstiftningens ram.
I betänkande 1993/94:KU24 behandlades regeringens
proposition om inkorporering av Europakonventionen
och andra fri- och rättighetsfrågor. Utskottet
behandlade bl.a. en motion vari begärdes ett
tillkännagivande till regeringen om grundlagsfäst
negativ föreningsrätt. Utskottet som avstyrkte
motionen gjorde följande bedömning.
De personer eller organisationer mot vilka en
skyddsregel i grundlagen för den negativa
föreningsfriheten skulle verka bör, som Fri- och
rättighetskommittén anför, ha rätt att någorlunda
detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida
som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med
hjälp av sådana allmänna regler som skulle bli
aktuella i regeringsformen. Utskottet anser att det
inte heller är möjligt att i grundlagen reglera
vilka påföljder som eventuellt skall följa då
exempelvis en facklig organisation, en arbetsgivare
eller arbetskamrater utövar påtryckningar på eller
diskriminerar en enskild.
Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett
skydd för den negativa föreningsfriheten infördes i
grundlagen är, som kommittén påpekar, hur en sådan
reglering skall förhålla sig till principen om
avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa
föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om
denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer
av avtalsklausuler, exempelvis
organisationsklausuler. Utskottet anser i likhet med
kommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig
att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då
avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta
förhållande är möjligt att på ett lämpligt sätt
avgränsa i en grundlagsregel.
I betänkande 1997/98:KU32 behandlades frågan om
förstärkt skydd för den negativa föreningsfriheten
ånyo. Utskottet gjorde då följande bedömning.
Den grundlagsskyddade negativa föreningsrätten ger
medborgarna ett skydd mot att det allmänna tvingar
någon att tillhöra en politisk sammanslutning,
trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning
i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat
sådant hänseende.
Den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna gäller sedan den 1 januari 1995 som lag i
Sverige. Enligt konventionen skall envar äga rätt
till frihet att deltaga i fredliga sammankomster
samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten
att bilda och ansluta sig till fackföreningar för
att skydda sina intressen. Enligt sin ordalydelse
garanteras endast den positiva föreningsfriheten.
Europadomstolen har emellertid fastslagit att rätten
till föreningsfrihet inbegriper rätten att inte vara
medlem av en förening.
Utskottet vidhåller sin tidigare inställning när
det gäller frågan om en utvidgad grundlagsfäst
negativ föreningsrätt och avstyrker därför
motionerna.
Konstitutionsutskottets bedömning
Några nya omständigheter som talar för att förstärka
regeringsformens skydd för den negativa
föreningsfriheten har inte framkommit. Utskottet
vidhåller sin tidigare inställning i frågan och
avstyrker motion 1999/2000:K206 yrkande 5.
Religionsfrihet
Motion
I motion 1999/2000:K282 av Magnus Jacobsson (kd)
hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om
vikten av att svensk djurskyddslagstiftning inte
skall kunna uppfattas som diskriminerande av
religionsutövning. Enligt motionären tillåts inte
judiska och muslimska trosutövare att i Sverige
slakta lamm och nötkreatur i enlighet med sina
historiska och religiösa traditioner. Sverige är
tillsammans med Schweiz och Norge ett av de få
länder där man inte tillåter koscher- och
halalslakt. Motionären menar att dessa grupper
upplever att deras religiösa övertygelse kränks av
den svenska lagstiftningen.
Bakgrund
Religionsfrihet
Religionsfriheten, dvs. friheten att ensam eller
tillsammans med andra utöva sin religion, hör till
de grundläggande fri- och rättigheter som skyddas i
2 kap. 1 § regeringsformen. Efter 1976 års
författningsreform (prop. 1975/76:209, bet. KU
1975/76:56 och 1976/77:1, rskr. 1976/77:2) kan
religionsfriheten över huvud taget inte begränsas.
Religionsfriheten är den enda av de positiva
opinionsfriheterna som detta gäller för. Det hänger
samman med det sätt varpå friheten har definierats i
grundlagstexten. Definitionen syftar nämligen
uteslutande på vad som är specifikt just för
religionsfriheten - att ensam eller tillsammans med
andra utöva sin religion. De moment i
religionsfriheten som närmast är utflöden av andra
friheter, såsom yttrandefriheten,
informationsfriheten, mötesfriheten och
föreningsfriheten, kan begränsas enligt vad som
gäller för dessa friheter.
De allmänna begränsningar som gäller för människors
handlande i samhället kan i vissa fall komma att
beröra åtgärder som uppfattas såsom utövande av
religionsfriheten. En i allmänhet straffbar handling
är t.ex. inte skyddad bara därför att den förekommer
i ett religiöst sammanhang. Grundlagsskyddet innebär
ett förbud mot bestämmelser som uttryckligen riktar
sig mot någon viss religionsutövning eller som, även
om de har fått en mera allmän avfattning, uppenbart
syftar till att motverka en viss religiös riktning.
Europakonventionen stadgar i artikel 9 att var och
en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och
religionsfrihet. Denna rätt innefattar bl.a. frihet
att utöva sin religion eller tro genom gudstjänst,
undervisning, sedvänjor och ritualer. Friheten att
utöva sin religion eller tro får endast underkastas
sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och
som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med
hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd
för allmän ordning, hälsa eller moral eller till
skydd för andra personers fri- och rättigheter.
Fri- och rättighetskommittén gjorde i sitt
betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40,
del B s. 62) en jämförelse mellan Europakonventionen
och svenska regler till skydd för bl.a.
religionsfriheten, och kommittén fann inte annat än
att svensk lagstiftning stod i överensstämmelse med
Europakonventionen.
I FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna,
som antogs år 1948, sägs i artikel 18 att envar har
rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och
religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att
byta religion eller tro och att ensam eller i
gemenskap med andra offentligt eller enskilt utöva
sin religion eller tro genom undervisning,
andaktsordningar, gudstjänst och iakttagande av
religiösa sedvänjor. - Internationella konventionen
om medborgerliga och politiska rättigheter
innehåller också bestämmelser om tankefrihet,
samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 18).
Slakt
Bestämmelser om slakt finns i 13-15 §§
djurskyddslagen (1988:534). Där föreskrivs bl.a. att
djur skall skonas från onödigt obehag och lidande
när de förs till slakt och när de slaktas, att
husdjur vid slakten skall vara bedövat när blodet
tappas av och att andra åtgärder vid slakten inte
får vidtas innan djuret är dött. Regeringen eller,
efter regeringens bemyndigande, Jordbruksverket får
dock meddela undantag från föreskriften om bedövning
när det gäller fjäderfä och kaniner samt meddela
ytterligare föreskrifter om slakt och om avlivning
av djur i andra fall. Jordbruksverket har i 31 och
32 §§ djurskyddsförordningen (1988:539) fått sådana
bemyndiganden av regeringen.
I 30 § djurskyddsförordningen stadgas att bedövning
före slakt skall ske så att djuret snabbt blir
medvetslöst och att Jordbruksverket får meddela
föreskrifter om vilka bedövningsmetoder som får
användas.
Enligt Lantbruksstyrelsens föreskrifter (LSFS
1988:39) om undantag från bedövning vid slakt av
fjäderfä och kaniner, vilka alltjämt gäller, får
fjäderfä och kaniner avlivas utan föregående
bedövning genom att huvudet hastigt skiljs från
kroppen under förutsättning att avlivningen endast
avser enstaka djur. Regeringen hade tidigare för
visst slakteri medgivit dispens från
Lantbruksstyrelsens föreskrifter innebärande att
fjäderfä fick slaktas utan föregående bedövning på
sådant sätt att köttets beskaffenhet blev godtagbart
från judisk religiös synpunkt (kosher). Verksamheten
har numera upphört.
Förbudet mot slakt av obedövade djur infördes i
svensk lagstiftning år 1938 (prop. 1937:188, Första
Lagutskottets bet. 1937:54, rskr. 1937:352). Frågan
om införande av bestämmelser mot onödigt plågande av
husdjur vid slakt hade dessförinnan vid upprepade
tillfällen varit föremål för behandling inom
riksdagen. Redan år 1887 kom den första motionen i
ämnet. Justitieombudsmannen gjorde en framställning
om införande av en slaktlag år 1922. År 1925
begärdes det i två motioner att riksdagen skulle
anta ett förslag till lag angående förfarandet vid
slakt som utarbetats av de svenska
djurskyddsföreningarnas centralförbund. Inom
Justitiedepartementet upprättades år 1926 ett
förslag till lag om slakt av husdjur enligt vilket
huvudregeln skulle vara att bedövning skedde före
avtappning av blodet. Förslaget gav emellertid också
möjlighet för Konungen att besluta om undantag från
bedövningstvånget vid vissa slakterier, bl.a. avsågs
att kunna tillåta skäktning. Förslaget fördes fram i
proposition 1927:6. Det förföll emellertid sedan de
två kamrarna fattat olika beslut och sammanjämkning
inte kom till stånd. Ytterligare motioner i ämnet
väcktes vid riksdagarna 1928, 1931 och 1934.
Nordiska djurskyddsföreningen och Svenska allmänna
kvinnoföreningen till djurens skydd begärde i
skrivelser till Kungl. Maj:t såväl år 1930 som
år 1935 att en slaktlag med undantagslöst
bedövningstvång skulle införas.
I 1937 års proposition uttalade departementschefen
att den grad av lidande som vid skäktning tillfogas
djuret var oviss men att den vanliga
bedövningsslakten i varje fall framstår som en
humanare slaktmetod än skäktningen (s. 58 f.).
Vidare uttalade departementschefen bl.a. följande.
Oavsett hur det förhåller sig med graden av det
lidande som vid skäktning tillfogas djuret,
föreligga även andra omständigheter som tala för ett
skäktningsförbud. Man kan således icke bortse ifrån
att skäktningen gör ett mera motbjudande och ett
råare intryck på åskådaren än bedövningsslakten.
Symptomatiskt härför är att de flesta
slakteriarbetare vägra taga befattning med sådan
slakt. Vidare måste beaktas, att det otvivelaktigt
för stora delar av vårt folk framstår som stötande,
att en sådan slaktmetod är lagligen tillåten, och
att en kraftig opinion kräver att skäktningen
förbjudes.
När det gäller skälen mot ett införande av ett
skäktningsförbud ansåg departementschefen att man
torde kunna bortse från de ekonomiska verkningarna
av ett sådant förbud (prop. s. 59). Vidare uttalade
han följande.
Större vikt måste däremot tillerkännas den
invändning, som framställts från judiskt håll,
nämligen att reglerna om skäktning för de mosaiska
trosbekännarna hade religiös karaktär och att
föreskrifter som omöjliggjorde denna slaktform
därför skulle utgöra ett ingrepp i den religions-
och samvetsfrihet som råder i Sverige. Enligt min
mening bör man - hur främmande det än må vara för
det allmänna föreställningssättet i vårt land att
tillmäta religiös betydelse åt förfaringssättet vid
slakt - i möjligaste mån taga hänsyn till att utav
de mosaiska trosbekännarna här i landet, vilkas
antal kan beräknas till 8 à 9 000, en betydande del
faktiskt hysa nyssnämnda uppfattning. Å andra sidan
är det enligt min mening uppenbart att intresset av
att någon störning icke äger rum i ett numerärt
ringa antal medborgares religiösa sedvänjor av
dylikt innehåll icke får väga över det etiska
intresse, som uppbäres av en mycket betydande del av
befolkningen och som kräver att djuren skyddas mot
onödigt lidande, samt intresset av att undanröja
förekomsten av en slaktmetod som i vida kretsar
framstår såsom stötande eller förargelseväckande.
Sverige är anslutet till Europeiska konventionen om
skydd av djur som förs till slakt (SÖ 1982:1). I
konventionen finns bestämmelser om föregående
bedövning vid slakt (artiklarna 12 och 16) samt om
möjlighet för en stat att bevilja avvikelse från
dessa bestämmelser vid slakt enligt religiösa
ritualer (artikel 17).
Konventionen har godkänts på EG:s vägnar (rådets
beslut 88/306/EEG).
EG har också egna direktiv om djurskyddet, bl.a.
rådets direktiv 93/119/EEG om skydd av djur vid
tidpunkten för slakt eller avlivning. I inledningen
till detta direktiv hänvisas till den förklaring om
djurskydd som är knuten till slutakten av
unionsfördraget, där unionens institutioner och
medlemsstater anmodas att vid utformning och
införande av gemenskapslagstiftning om den
gemensamma jordbrukspolitiken fullt ut ta hänsyn
till djurens behov av välbefinnande. Direktivet
innehåller bestämmelser för att undvika onödigt
lidande för djur före slakten. Bland annat finns en
föreskrift om bedövning före slakt. Undantag från
föreskriften gäller beträffande djur som slaktas med
särskilda metoder som krävs i samband med vissa
religiösa ceremonier.
Jordbruksverkets rapport om slakt av obedövade djur
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) Peter
Nobel uppmanade i ett brev till jordbruksministern
år 1991 regeringen att tillsätta en utredning för
att undersöka förutsättningarna för en förändring av
djurskyddslagens bestämmelser om slakt och
möjligheterna att införa en slaktmetod medelst
skäktsnitt med efterföljande bedövning. Utredningen
borde enligt DO inhämta lagstiftnings- och
forskningserfarenheter från andra länder med
utgångspunkten att verka för en
lagstiftningsharmonisering med Europa och övriga
världen. DO hade själv låtit göra en utredning om
förbudet mot skäktning. DO uppmärksammade att
skäktningsförbudet hade införts i Sverige under det
sena 1930-talet, liksom i andra europeiska länder.
DO påpekade vidare att förbudet efter krigsslutet
1945 upphävdes i de länder där det införts under den
nazistiska eran, utom i Norge, Schweiz och Sverige,
där det behölls.
Regeringen gav den 20 juni 1991 Statens
jordbruksverk i uppdrag att bedöma om det fanns
vägande skäl för dispens från djurskyddslagen.
Jordbruksverket redovisade uppdraget år 1992 i
rapporten Slakt av obedövade djur (1992:37). Verket
hade med anledning av uppdraget tillsatt en
arbetsgrupp med huvudsakligen veterinärmedicinsk
kompetens. I rapporten redovisades arbetsgruppens
syn på möjligheterna att tillämpa en slaktmetod som
innebär att bedövning sker först efter det att
skäktsnittet lagts och som dels är förenligt med de
krav som bör ställas från djurskyddssynpunkt, dels
kan accepteras från judisk och muslimsk religiös
synpunkt.
Rapporten sammanfattades enligt följande.
Enligt svensk djurskyddslag skall husdjur vid slakt
vara bedövat när blodet tappas av. Detta innebär att
religiös judisk och muslimsk slakt, där halssnittet
och avblodning sker på obedövade djur (skäktning),
är förbjuden. Arbetsgruppens uppgift har varit att
bedöma om vägande skäl finns att medge dispens från
lagen i fråga, därest bedövning görs omedelbart
efter skäktsnittet. Gruppen har kommit till den
enhälliga slutsatsen att dylik dispens ej bör ges av
i huvudsak följande skäl.
Bedövning utförd omedelbart efter det halsens
mjukdelar genomskurits skulle visserligen ge
befrielse från ångest och annat lidande som kan
uppkomma under själva avblodningen. I
djurskyddslagen föreskrivs dock utöver vad som ovan
angivits att när djur förs till slakt och när de
slaktas, skall de skonas från onödigt obehag och
lidande. Den emotionella stress och ångest som
djuren sannolikt erfar under den för skäktning
nödvändiga infängslingen och fixeringen av huvudet
samt under själva snittet strider mot denna
bestämmelse. Att medge dispens i en tid då
strävandena att humanisera våra slaktmetoder främst
koncentreras på att skydda djuren från transport-
och fixeringsstress före bedövningen vore från
djurskyddssynpunkt att ta ett stort steg tillbaka.
Ett annat, och i arbetsgruppens ögon tungt vägande
skäl att ej ge dispens för judisk slakt är att
huvudparten av köttet från skäktade djur ej godkänns
för konsumtion enligt judisk ortodox tro. Detta kött
skulle komma att saluföras på den öppna marknaden.
Det skulle innebära att många av de människor, som
av etiska skäl motsätter sig religiös slakt, skulle
komma att äta skäktat kött, oinformerade om
ursprunget och mot sin övertygelse.
Arbetsgruppen redovisade i rapporten att en
sammankomst arrangerats med företrädare för berörda
trossamfund och djurskyddsorganisationer. Något
sammanträffande med trossamfunden kom dock inte till
stånd.
Jordbruksverkets rapport har remissbehandlats. Under
remissbehandlingen framfördes från judiska och
muslimska organisationer kritik mot verket för bl.a.
bristande samråd med organisationerna.
Pågående utredningsarbete m.m.
Regeringen beslutade i maj 1998 att ge
Jordbruksverket i uppdrag att årligen göra en
utvärdering av olika s.k. religiösa slaktmetoder i
syfte att finna en metod som inte strider mot
svenska bestämmelser om skydd av djur vid slakt, men
som kan accepteras av de parter vars sedvänjor
innebär tillämpning av skäktning, dvs. slakt utan
att djuret är bedövat. Jordbruksverket skall i
utvärderingen beakta nationell och internationell
forskning på området.
Utvärderingen skall ske i samråd med bl.a.
företrädare för olika religiösa grupper och
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Ett sådant
samråd har skett under våren 1999. Vid mötet var
även djurskyddsorganisationerna, Köttbranschens
riksförbund och Livsmedelsverket representerade.
Utvärderingen skall redovisas till regeringen i
fortlöpande rapporter, vilka skall innehålla nämnda
parters åsikter i frågan. Jordbruksverkets första
rapport har nyligen överlämnats till regeringen.
I rapporten konstaterar Jordbruksverket att judar
och muslimer är de grupper i Sverige som av
religiösa skäl ställer krav på speciella
slaktmetoder. Enligt verket är de båda gruppernas
krav i grunden liknande. Djur som skall slaktas för
livsmedelsändamål skall behandlas väl och skonas
från onödigt lidande, såväl under som före slakt.
Djuret som skall slaktas skall vara friskt och
oskadat. Vid slakten skall blodet fullständigt
tappas av djuret. Kravet på att djuret skall vara
oskadat vid dödsögonblicket medför enligt
Jordbruksverket att t.ex. mekanisk bedövning inte
kan accepteras av alla eftersom djuret tillfogas en
traumatisk skada innan avlivningen sker genom
blodavtappning.
Beträffande dagens situation i Sverige konstaterar
Jordbruksverket i rapporten att inga djur slaktas på
ett sätt som accepteras inom judisk trosuppfattning.
De muslimska grupperna kan enligt verket till stor
del få sitt behov täckt genom att ett flertal
slakterier slaktar lamm, nötkreatur och fjäderfä på
ett sådant sätt att köttet accepteras som
halalslaktat. Enligt Jordbruksverket innebär det att
djuren bedövas före slakt och därefter avlivas genom
avblodning enligt religiösa regler. Under
offerfesten är det dock, framhåller verket, även för
muslimerna viktigt att djuret slaktas utan
bedövning.
I rapporten redovisas bl.a. följande slutsatser
från det samrådsmöte som ägde rum våren 1999.
I uppdraget ligger att slaktmetoderna skall vara i
överensstämmelse med såväl djurskyddslagen som de
religiöst motiverade kraven. Eftersom
djurskyddslagen kräver bedövning före slakt så är -
- - den enda slaktmetod som kan uppfylla kraven i
uppdraget den halalslakt som i dag bedrivs på
svenska slakterier. Om någon annan slaktmetod ska
kunna redovisas inom detta uppdrag krävs att den
religiösa slakten kan kombineras med någon form av
bedövning, exempelvis en reversibel bedövning.
DO samt representanter för de religiösa samfunden
framförde att djurskyddslagen inte står i
överensstämmelse med religionsfriheten. Därför ansåg
de att frågan om djurskyddslagens överensstämmelse
med den grundlagsfästa religionsfriheten och den
europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna borde utredas.
Flera av deltagarna ansåg att endast
Jordbruksverkets experter fått inflytande över det
utredningsarbete som under åren utförts angående
slakt utan bedövning. De religiösa samfunden ansåg
att deras vetenskapsmän inte fått tillfälle att
förklara sitt ställningstagande.
Jordbruksverket anför vidare i rapporten att verket
under första halvåret 2000 kommer att inbjuda till
ett möte där slakt och bedövningsmetoder diskuteras
mellan vetenskapsmän som de religiösa grupperna
väljer ut och de vetenskapsmän Jordbruksverket
anlitar.
Från judiskt och muslimskt håll hävdar man, i
yttranden som bifogats rapporten, att det saknas
objektiva metoder för att mäta ångest, stress och
smärta hos djur under slakt. Vidare menar man att
regeringen bör återta uppdraget till Jordbruksverket
i dess nuvarande form, eftersom det är
kontradiktoriskt och omöjligt för Jordbruksverket
att genomföra.
Det skall i sammanhanget nämnas att
Demokratiutredningen i sin skriftserie publicerat en
skrift som analyserar slaktfrågan som en fråga om
religionsfrihet och demokrati: Att slakta ett får i
Guds namn (SOU 1999:9).
Tidigare riksdagsbehandling
Jordbruksutskottet konstaterade i betänkande
1990/91:JoU18 att utskottet vid flera tidigare
tillfällen (bet. JoU 1987/88:22 och 1988/89:JoU17)
avstyrkt förslag om dispensmöjligheter för
kosherslakt av övriga djurslag utöver fjäderfä.
Jordbruksutskottet fann inte heller denna gång
anledning att frångå sina tidigare
ställningstaganden beträffande eventuella
dispensmöjligheter. När det gäller
religionsfrihetsaspekten framhöll jordbruksutskottet
att de allmänna begränsningar som gäller för
människors handlande i samhället i vissa fall kan
komma att beröra åtgärder som uppfattas såsom
utövande av religionsfriheten. Som exempel nämnde
utskottet att en i allmänhet straffbar handling inte
är skyddad bara för att den förekommer i ett
religiöst sammanhang. Jordbruksutskottet
konstaterade avslutningsvis, med hänvisning till
proposition 1975/76:209 s. 115, att allmänna regler
om medborgarnas handlingsfrihet gäller också i
religiösa sammanhang.
Jordbruksutskottet behandlade frågan ånyo i
betänkande 1994/95:JoU1 och fann inte heller då
anledning att frångå sina tidigare
ställningstaganden beträffande eventuella
dispensmöjligheter för kosherslakt och avstyrkte
även de då föreliggande motionerna.
Med anledning av en motion om skydd för religiösa
slakt- och kosttraditioner konstaterade
konstitutionsutskottet i betänkande 1996/97:KU14 att
kost- och födotraditioner är en viktig del i
människors kultur och att dessa traditioner också
kan vara starkt bundna i religionen. Lagstiftning om
slakt av djur utgjorde enligt utskottet därmed ett
område där frågor om religion aktualiseras.
Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen med
hänvisning till att beredningen av Jordbruksverkets
rapport pågick inom Regeringskansliet och uttalade
följande.
Utskottet utgår från att under den fortsatta
beredningen - utom djurskyddsaspekter på olika
slaktmetoder - noga beaktas även vilka förpliktelser
Europakonventionen och andra internationella
konventioner ålägger oss. Härvid kommer också att
beaktas betydelsen av att Europakonventionen numera
är svensk lag.
Utskottet utgår vidare från att beredningen av
ärendet innefattar lämpliga jämförelser med
lagstiftning och erfarenheter i andra länder.
Miljö- och jordbruksutskottet behandlade i
betänkande 1999/2000:MJU4 frågan om slakt av
obedövade djur. I en motion hade yrkats fortsatt
förbud mot skäktning, att bestämmelserna om slakt i
djurskyddslagen skulle gälla även fortsättningsvis
och att veterinärer, neurologer och
djurskyddsorganisationer skulle ingå i den grupp som
tillsatts för att göra årliga utvärderingar. Miljö-
och jordbruksutskottet ansåg att de synpunkter
angående skäktning som framfördes i motionen i
huvudsak var tillgodosedda genom det uppdrag som
givits till Jordbruksverket och avstyrkte motionen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Europakonventionen tillförsäkrar var och en rätt
till religionsfrihet. Religionsfriheten innefattar
bl.a. frihet att utöva sin religion eller tro genom
sedvänjor och ritualer. Den får bara inskränkas om
det är nödvändigt med hänsyn till den allmänna
säkerheten eller för att skydda allmän ordning,
hälsa eller moral eller för att skydda andra
personers fri- och rättigheter. Kost- och
födotraditioner utgör en viktig del i människors
kulturliv och de kan ibland vara starkt bundna i
religiösa sedvänjor eller ritualer. Detta medför
bl.a. att lagstiftning om slakt av djur är ett
område där frågor om religionsfrihet aktualiseras.
Som nämnts ovan har Jordbruksverket i uppdrag att
årligen utvärdera olika s.k. religiösa slaktmetoder
i syfte att finna en metod som inte strider mot
svenska bestämmelser om skydd av djur vid slakt, men
som kan accepteras av de parter vars sedvänjor
innebär att djur slaktas utan bedövning. Verkets
första rapport har nyligen överlämnats till
regeringen. Konstitutionsutskottet förutsätter, i
likhet med vad utskottet tidigare uttalat (bet.
1996/97:KU14), att det under den fortsatta
beredningen - förutom djurskyddsaspekter på olika
slaktmetoder - noga beaktas vilka förpliktelser som
Europakonventionen och andra internationella
konventioner ålägger oss.
Med det anförda anser utskottet att något
tillkännagivande med anledning av motion
1999/2000:K282 inte är nödvändigt. Motionen
avstyrks.
Diskriminering
Bakgrund
Gällande bestämmelser m.m.
I förarbetena till regeringsformen framhölls att det
inte är möjligt att ställa upp en grundregel som
generellt förbjuder lagstiftning att göra skillnad
mellan olika grupper (prop. 1975/76:209 s. 97 f.). I
stället valdes ett stadgande som ger uttryck för
principen om likabehandling. Den offentliga makten
skall, enligt 1 kap. 2 § första stycket
regeringsformen, utövas med respekt för alla
människors lika värde och för den enskilda
människans frihet och värdighet. I tredje stycket
stadgas dessutom att det allmänna skall tillförsäkra
män och kvinnor lika rättigheter. Enligt paragrafens
fjärde stycke bör vidare etniska språkliga och
religiösa minoriteters möjligheter att behålla och
utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas.
Dessa föreskrifter tillhör regeringsformens program-
och målsättningsstadganden. De har inte karaktären
av rättsligt bindande regler utan anger mål för den
samhälleliga verksamheten.
Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen får lag eller
annan föreskrift inte innebära att någon medborgare
missgynnas därför att han med hänsyn till ras,
hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.
Vidare stadgas i 2 kap. 16 § att lag eller annan
föreskrift inte får innebära att någon medborgare
missgynnas på grund av sitt kön, om inte
föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma
jämställdhet mellan kvinnor och män eller avser
värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Utlänning
här i riket är, enligt 2 kap. 22 § första stycket 7,
likställd med svensk medborgare i fråga om dessa
skydd mot diskriminering.
Europakonventionen innehåller också ett stadgande om
förbud mot diskriminering. Enligt artikel 14 skall
åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i
konventionen säkerställas utan någon åtskillnad
såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk,
religion, politisk eller annan åskådning, nationellt
eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell
minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i
övrigt. Artikelns uppräkning av s.k.
diskrimineringsgrunder är inte uttömmande. Den
omfattar således även sådana diskrimineringsgrunder
som funktionshinder och sexuell läggning utan att
detta direkt anges. Diskrimineringsförbudet är inte
generellt utan gäller endast de fri- och rättigheter
som i övrigt garanteras av konventionen och dess
tilläggsprotokoll.
FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna
innehåller i artikel 2 ett förbud mot diskriminering
på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion,
politisk eller annan uppfattning, nationellt eller
socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i
övrigt.
Enligt 16 kap. 9 § brottsbalken (BrB) döms en
näringsidkare, som i sin verksamhet diskriminerar
någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella
eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom
att inte gå honom till handa på de villkor som
näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i
förhållande till andra, för olaga diskriminering.
För olaga diskriminering döms också den som på samma
sätt diskriminerar någon på grund av att denne har
en homosexuell läggning. Det som gäller
näringsidkare tillämpas även på den som handlar på
näringsidkarens vägnar samt på den som är anställd i
allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag.
I 29 kap. 2 § 7 BrB stadgas att som försvårande
omständighet vid bedömandet av straffvärdet skall
vid sidan av vad som gäller för varje brottstyp
särskilt beaktas bl.a. om ett motiv för brottet
varit att kränka en person, en folkgrupp eller en
annan sådan grupp av personer på grund av ras,
hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung,
trosbekännelse eller annan liknande omständighet.
Enligt förarbetena (prop. 1993/94:101 s. 22) tar
bestämmelsen sikte inte bara på hets mot folkgrupp
utan även på t.ex. fall där ett motiv för brottet
har varit att kränka någon på grund av dennes
sexuella läggning.
Några bestämmelser som på liknande sätt tar sikte
på handlingar som riktas mot personer med
funktionshinder finns inte.
Den 1 maj 1999 infördes tre nya lagar mot
diskriminering i arbetslivet: lagen (1999:130) om
åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet,
lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i
arbetslivet av personer med funktionshinder och
lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i
arbetslivet på grund av sexuell läggning. Lagarna
har till stor del likartad utformning. Det som
framför allt skiljer dem åt är grunden för
diskrimineringen. En annan väsentlig skillnad är att
enligt den förstnämnda lagen är arbetsgivare
skyldiga att bedriva ett målinriktat arbete för att
aktivt främja etnisk mångfald i arbetslivet. Någon
motsvarande skyldighet finns inte när det gäller
funktionshinder eller sexuell läggning.
Lagarna, som samtliga har arbetsrättslig karaktär,
gäller på hela arbetsmarknaden och avser alla
kategorier arbetstagare liksom även arbetssökande.
De omfattar förbud mot direkt och indirekt
diskriminering. Förbudet mot diskriminering av
arbetssökande omfattar hela rekryteringsförfarandet
och gäller oavsett om det fattas ett
anställningsbeslut eller inte. Förbuden omfattar
också arbetsgivarens beslut om befordran, utbildning
för befordran, tillämpning av löne- och andra
anställningsvillkor, arbetsledningsbeslut och beslut
om uppsägning, avskedande, permittering eller annan
ingripande åtgärd.
Arbetsgivare åläggs en utrednings- och
åtgärdsskyldighet vid trakasserier arbetstagare
emellan på grund av etnisk tillhörighet,
funktionshinder eller sexuell läggning. Med
trakasserier avses sådant uppträdande i arbetslivet
som kränker en arbetstagares integritet och som har
samband med etnisk tillhörighet, arbetstagarens
funktionshinder eller sexuella läggning. Lagarna
omfattar även förbud mot repressalier till följd av
en anmälan om diskriminering.
Förbudet mot direkt diskriminering gäller även då
en arbetsgivare vid anställning, befordran eller
utbildning för befordran genom att vidta stöd- och
anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en
person med funktionshinder som är likartad som den
för personer utan sådant funktionshinder och det
skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana
åtgärder.
Skadestånd och ogiltighet är de rättsliga
påföljderna vid en överträdelse av
diskrimineringsförbuden. Skadestånd kan också utgå
om arbetstagaren utsätts för repressalier eller om
arbetsgivaren inte fullgör sin utrednings- och
åtgärdsskyldighet vid trakasserier.
Tillsynen över efterlevnaden av lagarna ligger på
tre ombudsmän: Ombudsmannen mot etnisk
diskriminering, Handikappombudsmannen och en
nyinrättad myndighet, Ombudsmannen mot
diskriminering på grund av sexuell läggning.
Ombudsmännen har en processförande roll med rätt att
föra talan i Arbetsdomstolen. Tvister skall
handläggas enligt lagen om rättegången i
arbetstvister.
Pågående utredningsarbete m.m.
Regeringen beslutade den 17 juni 1999 att tillkalla
en särskild utredare med uppgift att göra en översyn
av bestämmelsen om olaga diskriminering (dir.
1999:49). I uppdraget ingår också att göra en analys
av rättsväsendets tillämpning av bestämmelsen.
Utredaren skall ta ställning till om lagstiftningen
om olaga diskriminering har en lämplig omfattning
och utformning för att kunna utgöra ett effektivt
medel mot diskriminering.
Utredaren skall också ta upp frågan om termen ras,
använd om människor, i lagstiftningen och göra en
analys av i vilken utsträckning det är möjligt och
lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser.
Utredaren skall vidare utreda behovet av och
formerna för en reglering av ett generellt förbud
mot diskriminering i näringsverksamhet av personer
med funktionshinder. Utredaren skall belysa
eventuella fördelar och problem med ett sådant
förbud samt hur det lämpligen kan avgränsas och
sanktioneras. Dessutom skall utredaren behandla
frågan om användningen av termen sexuell läggning i
syfte att åstadkomma en konsekvent användning av den
i lagstiftningen.
Utredaren skall lämna de förslag till
författningsändringar och andra åtgärder som
utredningen kan ge anledning till. Det ingår dock
inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar.
Uppdraget skall utredaren, som antagit namnet
Utredningen om översyn av lagstiftningen om olaga
diskriminering m.m., redovisa senast den 30 april
2001.
Det skall i sammanhanget nämnas att den, ovan
nämnda, parlamentariskt sammansatta Kommittén om
straffansvar för organiserad brottslighet m.m. också
skall ta upp frågan om att straffbelägga hets mot
homosexuella.
Utskottet har från Justitiedepartementet inhämtat
att regeringen inom kort kommer att besluta
tilläggsdirektiv till Författningsutredningen (se
även s. 47). Genom dessa kommer
Författningsutredningen att få i särskilt uppdrag
att föreslå hur funktionshindrades och andra utsatta
gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall
komma till tydligare uttryck i 1 kap. 2 §
regeringsformen. I uppgiften kommer det även att
ingå att bedöma om bara personer med funktionshinder
skall framhållas eller om också andra grupper
uttryckligen skall nämnas i stadgandet. Arbetet i
denna del skall redovisas före utgången av år 2000.
Internationellt arbete mot diskriminering m.m.
Frågor om hur handlingar som kränker principen om
alla människors lika värde skall bekämpas har
tilldragit sig uppmärksamhet inom bl.a. Förenta
nationerna (FN), Europarådet och Europeiska unionen
(EU). I internationella sammanhang ges ofta termer -
motsvarande bl.a. de svenska termerna rasism,
främlingsfientlighet och diskriminering - en delvis
annan och ofta vidare innebörd än den de i regel ges
när de används i Sverige.
FN
FN:s konvention om avskaffande av alla former av
rasdiskriminering antogs av generalförsamlingen år
1965. Den vänder sig mot varje form av
rasdiskriminering, även den som förekommer i
vardagslivet och som inte beror på statlig reglering
och maktutövning utan på att det finns enskilda
personer, företag och sammanslutningar som i skilda
sammanhang låter sitt handlingssätt bestämmas av
rasfördomar.
I december 1993 antog FN:s generalförsamling
enhälligt ett förslag om internationella regler för
personer med funktionshinder: FN:s standardregler
för att tillförsäkra människor med
funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet.
Regel nr 15 behandlar staternas ansvar för
lagstiftningen. Av regeln framgår bl.a. att all
diskriminering av människor med funktionsnedsättning
måste undanröjas och att lagstiftning bör innehålla
regler om sanktioner mot kränkningar av principen om
icke-diskriminering.
Europarådet
Inom Europarådet pågår ett arbete med ett
tilläggsprotokoll (nr 12) till Europakonventionen
som på ett generellt sätt skall utvidga
tillämpningsområdet för diskrimineringsförbudet i
artikel 14. En särskild expertgrupp inom Europarådet
lade i november 1999 fram ett förslag med denna
inriktning. Expertgruppens förslag kommer sannolikt
att behandlas i Ministerkommittén under hösten 2000.
Europarådets parlamentariska församling avgav den
26 januari 2000 ett yttrande angående styrkommitténs
för mänskliga rättigheter (CDDH) förslag till
tilläggsprotokoll nr 12. I yttrandet rekommenderar
den parlamentariska församlingen ministerkommittén
att lägga till sexuell läggning ("sexual
orientation") till listan av diskrimineringsgrunder
i tilläggsprotokollet.
Vid Europarådets toppmöte i Wien år 1993 antog
medlemsländerna en deklaration och en handlingsplan
för bekämpningen av rasism, främlingsfientlighet,
antisemitism och intolerans (Wiendeklarationen).
Sedan år 1996 finns det en reviderad europeisk
social stadga. Artikel 15 i denna behandlar
funktionshindrades rätt till oberoende, social
integrering och deltagande i samhällslivet i
allmänhet. Sverige har godkänt den reviderade
stadgan i fråga om bl.a. denna artikel.
EU
Frågor om rasism och främlingsfientlighet har fått
ökad uppmärksamhet inom EU-samarbetet. I juli 1996
antogs bl.a. en s.k. gemensam åtgärd om åtgärder mot
rasism och främlingsfientlighet (EGT L 185, 24.7.96
s. 5-7).
I Fördraget om upprättandet av Europeiska
gemenskapen (EG-fördraget) har, genom
Amsterdamfördraget, en ny artikel 13 införts. Rådet
ges enligt artikeln möjlighet att vidta lämpliga
åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av
kön, ras, etniskt ursprung, religion eller
övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell
läggning. Ett sådant beslut skall fattas enhälligt
på förslag av kommissionen och efter hörande av
Europaparlamentet.
De enda uttryckliga förbud mot diskriminering som i
dag finns inom EU gäller nationalitet och kön. Det
saknas således bestämmelser om förbud mot
diskriminering på grund av sexuell läggning och
diskriminering av personer med funktionshinder.
I slutet av november 1999 lade kommissionen fram ett
förslagspaket i kampen mot diskriminering bestående
av två direktivförslag - ett direktiv om
diskriminering i arbetslivet och ett direktiv om
diskriminering på grund av ras eller etniskt
ursprung - samt ett förslag till gemenskapens
handlingsprogram mot diskriminering 2001-2006. De
tre förslagen grundar sig på artikel 13 i
Amsterdamfördraget.
Det första förslaget till gemenskapsdirektiv syftar
till att garantera lika behandling i arbetslivet
mellan alla människor oavsett ras eller etniskt
ursprung, religion eller övertygelse,
funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Genom
direktivet förbjuds direkt och indirekt
diskriminering när det gäller tillträde till ett
arbete eller yrke, befordran, yrkesutbildning samt
arbetsvillkor och medlemskap i vissa organisationer.
Medlemsstaterna skall se till att den nationella
lagstiftningen innehåller adekvata sanktioner - som
är effektiva, proportionella och avhållande - mot
dem som överträder diskrimineringsförbuden. Den som
anser sig utsatt för diskriminering måste påvisa
förekomsten av faktiska omständigheter av vilka det
kan presumeras att en direkt eller indirekt
diskriminering ägt rum. Sker detta skall svaranden,
normalt ett företag, bevisa att det inte skett någon
överträdelse av diskrimineringsförbudet. Direktivet
ger utrymme för vissa undantag från
diskrimineringsförbudet så att exempelvis ett
trossamfund kan kräva att dess anställda delar
trossamfundets religiösa övertygelse, om det är
nödvändigt för att kunna utföra arbetet.
Syftet med det andra förslaget till
gemenskapsdirektiv är att genomföra principen om
likabehandling av människor oavsett ras eller
etniskt ursprung inom EU. Tanken är att
diskriminering som grundas på ras och etniskt
ursprung skall bekämpas på en lång rad andra områden
än arbetsplatsen i strikt mening. Genom direktivet
förbjuds - i likhet med vad som föreslås i det
första direktivet - direkt och indirekt
diskriminering i arbetslivet. Därutöver innehåller
direktivet förbud mot direkt och indirekt
diskriminering i de sociala trygghetssystemen, i
fråga om sociala förmåner samt inom
utbildningsområdet. Inte heller när det gäller
tillgång eller tillträde till varor och tjänster får
diskriminering förekomma. Även enligt detta direktiv
skall den nationella lagstiftningen innehålla
adekvata sanktioner - som är effektiva,
proportionella och avhållande - mot dem som
överträder diskrimineringsförbuden. I likhet med vad
som föreslås i det första direktivet skall den som
anser sig utsatt för diskriminering påvisa
förekomsten av faktiska omständigheter som gör att
det kan presumeras att en direkt eller indirekt
diskriminering ägt rum. Sker detta skall svaranden
bevisa att det inte skett någon överträdelse av
diskrimineringsförbudet. Vidare föreslås i
direktivet att medlemsstaterna skall vara skyldiga
att se till att det finns en eller flera
självständiga organisationer för främjande av
likabehandlingsprincipen när det gäller ras och
etniskt ursprung. Medlemsstaterna skall dessutom se
till att dessa organisationer, när det gäller
diskriminering på grund av ras eller etniskt
ursprung, har möjlighet att ta emot och fullfölja
klagomål från enskilda, att utreda och kartlägga
diskriminering, att publicera rapporter samt att
lämna förslag till åtgärder.
I båda direktiven bemyndigas organisationer - som
t.ex. försvarar mänskliga rättigheter - att väcka
talan vid domstol på den utsattes vägnar.
Det föreslagna handlingsprogrammet är målinriktat
och syftar till att hjälpa medlemsstaterna att
utveckla strategier och praxis i kampen mot
diskriminering. Programmet omfattar alla
diskrimineringsgrunder utom kön. Tre huvudmål har
fastställts: För det första att tillhandahålla
analyser och utvärdering av hur omfattande
diskrimineringen är i gemenskapen och vilken form av
diskriminering det är fråga om samt hur effektiva
åtgärderna mot diskriminering är. För det andra att
hjälpa till att bygga upp kapaciteten hos de aktörer
som i medlemsstaterna och på europeisk nivå är
aktiva i kampen mot diskriminering. För det tredje
att öka medvetenheten hos dem som arbetar på fältet
och opinionsbildarna om de värderingar och den
praxis som ligger till grund för kampen mot
diskriminering.
För att uppnå dessa mål är programmets verksamhet
uppdelad i tre delar, som kommer att löpa
parallellt. Programdel 1 är inriktad på ökad
förståelse av frågor som har samband med
diskriminering genom ökad kunskap och bättre
mätmetoder samt genom utvärdering av effektiviteten
i strategier, lagstiftning och åtgärder. Programdel
2 eftersträvar utveckling av aktörernas kapacitet
att ta sig an diskriminering på ett effektivt sätt,
bl.a. genom främjande av samhällsdebatt som ett
nödvändigt stöd för utveckling av strategier på
europeisk nivå. Detta skall omfatta stöd till
transnationellt utbyte av information av och goda
lösningar mellan berörda aktörer, med utgångspunkt i
verksamhet som redan pågår i medlemsstaterna.
Gemenskapen kommer endast att stödja sådan
verksamhet som har direkt samband med
transnationellt utbyte. De projekt som
informationsutbytet grundar sig på skall finansieras
med nationella medel. Programdel 3 syftar till ökad
medvetenhet, t.ex. genom att understryka den
europeiska dimensionen i kampen mot diskriminering
och genom att ge publicitet åt programresultaten.
Detta kommer att innefatta meddelanden,
publikationer, kampanjer, konferenser och evenemang
till stöd för genomförandet av
gemenskapslagstiftningen och gemenskapens strategier
på diskrimineringsområdet.
Förbud mot diskriminering på grund av sexuell
läggning m.m.
Motioner
I motion 1998/99:K201 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär
lagförslag som innebär ett förbud i regeringsformen
mot lagstiftning som diskriminerar homo- och
bisexuella. Enligt motionärerna finns det flera
områden inom svensk lagstiftning där homo- och
bisexuella diskrimineras; det mest påfallande av
dessa områden handlar om homosexuellt föräldraskap.
Ett stort problem med avsaknaden av ett
diskrimineringsskydd är enligt motionärerna att det
närmast slentrianmässigt fortsätter att införas nya
bestämmelser som särbehandlar homo- och bisexuella
negativt. Som exempel på diskriminerande
bestämmelser som införts under förra mandatperioden
nämner motionärerna 10 kap. 2 § i förordningen
(1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga,
17 § första punkten i förordningen (1997:909) om
handläggning av ärenden om statliga
tjänstepensionsförmåner samt 1 § andra punkten i
förordningen (1997:1158) om statsbidrag för
teckenspråksutbildning för vissa föräldrar.
Motionärerna menar att ett diskrimineringsskydd i
regeringsformen hade förhindrat att dessa
bestämmelser infördes.
I motion 1998/99:K260 av Mats Einarsson m.fl. (v)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag
till ändring av regeringsformen innebärande förbud
mot diskriminering på grund av sexuell läggning
(yrkande 1). Enligt motionärerna utgör de
homosexuella en grupp som förföljts, utestängts,
osynliggjorts och diskriminerats på ett för ett
demokratiskt samhälle oacceptabelt sätt.
Motionärerna menar att hot och övergrepp mot
enskilda homosexuella, liksom hets mot de
homosexuella som grupp, sannolikt har ökat kraftigt
under senare år, trots stora framsteg i synen på
homosexualitet. Samhället måste enligt motionärerna
tydligt visa att övergrepp mot och diskriminering av
homosexuella inte accepteras. Motionärerna anser att
det är särskilt viktigt att våra grundlagar är
entydiga på denna punkt. Riksdagen bör enligt
motionärerna av regeringen begära förslag om tillägg
till regeringsformen som innebär skydd för
homsexuellas likaberättigande och förbud mot
diskriminering på grund av sexuell läggning.
I motion 1999/2000:L430 av Anita Johansson (s)
hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om
förstärkt skydd mot diskriminering av homosexuella
(yrkande 2). Motionären framhåller att alla
människor är olika och att intolerans mot olikheter
bland enskilda människor och grupper av människor
riskerar att till sist bli en intolerans som kan
vändas mot vem som helst. Intolerans undergräver
enligt motionären demokratins jordmån och förråar
samhällsklimatet. Därför är tolerans ett
livsavgörande värde för alla människor i samhället
och ett gemensamt värde att försvara, anser
motionären.
I motion 1999/2000:So225 av Barbro Westerholm m.fl.
(fp, s, v, c, mp) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ändring av tryckfrihetsförordningens,
brottsbalkens och regeringsformens bestämmelser om
kränkning av och hets mot person grundat på
tillhörighet till folkgrupp (yrkande 1 delvis), att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om undantag för transpersoner
från skydd mot diskriminering på grund av sexuell
läggning (yrkande 4) och att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om anpassning av svensk lagstiftning till
Europaparlamentets rekommendation och resolution
(yrkande 5). Enligt motionärerna är det oacceptabelt
att våld, hot och diskriminering mot homo-
/bisexuella och transpersoner är vardagliga
företeelser i Sverige och övriga världen. Därför,
menar motionärerna, måste arbetet att bekämpa våld,
hot och diskriminering mot homo-/bisexuella och
transpersoner bedrivas både i Sverige och
internationellt. Konkreta åtgärder som enligt
motionärerna behöver vidtas är bl.a. att införa ett
diskrimineringsförbud i regeringsformen. Den
parlamentariska kommitté som har fått i uppdrag att
ta upp frågan om att straffbelägga hets mot
homosexuella skall vara klar den 31 oktober 2000.
Motionärerna anser att det brådskar att få dessa
ändringar till stånd och att frågan måste behandlas
med förtur. Vidare menar motionärerna att det är
beklagligt att transpersoner uttryckligt undantas
från skyddet mot diskriminering på grund av sexuell
läggning. Svensk lagstiftning bör enligt
motionärerna snarast anpassas så att den på alla
punkter omfattar det skydd för transsexuella - bl.a.
ett lagstadgat förbud mot diskriminering i
arbetslivet - som uttalas i Europaparlamentets
"Recommendation 1117 (1989) On the conditions of
transsexuals" och "Resolution on discrimination
against transsexuals".
Tidigare riksdagsbehandling m.m.
Vid 1995/96 års riksmöte uttalade
konstitutionsutskottet att det enligt utskottets
uppfattning inte kan råda någon tvekan om att de
homosexuella trots en ökad tolerans och vidsynthet i
samhället alltjämt är en utsatt grupp. Det fanns
enligt utskottet goda skäl för att lagstiftningen på
olika sätt ger de homosexuella ett särskilt skydd.
Utskottet erinrade också om att den offentliga
makten, enligt 1 kap. 2 § regeringsformen, skall
utövas med respekt för alla människors lika värde
och för den enskilda människans frihet och
värdighet. Samtidigt avstyrkte utskottet två
motioner om förstärkt skydd mot diskriminering av
homosexuella i regeringsformen med motiveringen att
tillräckliga skäl inte framkommit för att ändra
regeringsformen i detta hänseende (bet.
1995/96:KU8).
Vid 1996/97 års riksmöte vidhöll
konstitutionsutskottet sin ovan redovisade
inställning i frågan om att i regeringsformen
uttryckligen föreskriva förbud mot diskriminering av
homosexuella och avstyrkte tre motioner i ämnet
(bet. 1996/97:KU14).
Vid 1997/98 års riksmöte konstaterade
konstitutionsutskottet att Utredningen mot
diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell
läggning hade föreslagit att en ny lag skulle
införas med förbud mot diskriminering i arbetslivet
på grund av sexuell läggning och att regeringen hade
aviserat en proposition i frågan. Utskottet framhöll
vikten av att samhället på olika sätt söker motverka
att homosexuella personer i olika sammanhang
diskrimineras. Enligt utskottet skulle regeringens
förslag på ett väsentligt område kunna tillgodose
kravet på ökat skydd mot diskriminering av
homosexuella. Utskottet ansåg därför att förslaget
borde avvaktas och avstyrkte två motioner om
förstärkt skydd mot diskriminering av homosexuella i
regeringsformen (bet. 1997/98:KU32).
Konstitutionsutskottets bedömning
Som ett grundläggande mål för den offentliga
verksamheten gäller principen om likabehandling.
Enligt 1 kap. 2 § första stycket regeringsformen
skall den offentliga makten utövas med respekt för
alla människors lika värde och för den enskilda
människans frihet och värdighet. Det allmänna
försöker på olika sätt leva upp till detta mål
avseende likabehandling, bl.a. genom lagstiftning
som på olika sätt syftar till att förhindra
diskriminering på grund av sexuell läggning. Enligt
16 kap. 9 § brottsbalken kan näringsidkare och de
som handlar på en näringsidkares vägnar samt
anställda och uppdragstagare hos det allmänna dömas
för olaga diskriminering, om de diskriminerar någon
på grund av dennes homosexuella läggning. Till detta
kommer att det ses som en försvårande omständighet
vid bedömningen av ett brotts straffvärde om ett
motiv för brottet varit att kränka någon på grund av
dennes sexuella läggning. Sedan den 1 maj 1999 råder
det dessutom förbud mot diskriminering i arbetslivet
på grund av sexuell läggning.
Vidare framgår det av redovisningen ovan att det
pågår ett omfattande arbete mot diskriminering både
nationellt och internationellt. Inom EU har
kommissionen nyligen föreslagit ett direktiv om
diskriminering i arbetslivet och ett
handlingsprogram mot diskriminering vilka båda
behandlar frågan om diskriminering på grund av
sexuell läggning.
På nationell nivå undersöker Utredningen om översyn
av lagstiftningen om olaga diskriminering m.m. dels
om lagstiftningen om olaga diskriminering har en
lämplig omfattning och utformning för att kunna
utgöra ett effektivt medel mot diskriminering, dels
om termen sexuell läggning används på ett konsekvent
sätt i lagstiftningen. Kommittén om straffansvar för
organiserad brottslighet m.m. överväger om hets mot
homosexuella skall straffbeläggas. Inom kort kommer
dessutom Författningsutredningen, enligt vad
utskottet inhämtat från Justitiedepartementet, att
genom tilläggsdirektiv få i särskilt uppdrag att
föreslå hur funktionshindrades och andra utsatta
gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall
komma till tydligare uttryck i 1 kap. 2 §
regeringsformen. I uppgiften kommer det även att
ingå att bedöma om bara personer med funktionshinder
skall framhållas eller om också andra grupper
uttryckligen skall nämnas i stadgandet.
Mot denna bakgrund är utskottet för närvarande inte
berett att förorda vare sig att det införs ett
diskrimineringsförbud avseende sexuell läggning i
regeringsformen eller att det vidtas andra ändringar
på det sätt som begärs i motionerna. Utskottet
avstyrker därför motionerna 1998/99:K201, 1998/99:
K260 yrkande 1, 1999/2000:L430 yrkande 2 och
1999/2000:So225 yrkande 1 (delvis) samt yrkandena 4
och 5.
Förbud mot diskriminering av funktionshindrade
Motioner
I motion 1998/99:K289 av Sonja Fransson (s)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär att det
tillsätts en särskild parlamentarisk utredning med
uppgift att ta fram ett förslag till skydd för
funktionshindrade i regeringsformen (yrkande 1). I
regeringsformen finns stadganden som är avsedda att
tillförsäkra alla ett drägligt och värdigt liv. Där
finns också bestämmelser om diskrimineringsförbud i
fråga om etniska minoriteter och kön. Enligt
motionären bör det införas ett förbud mot
diskriminering av funktionshindrade i
regeringsformen.
I motion 1999/2000:K274 av Sonja Fransson m.fl. (s,
m, v, kd, c, fp, mp) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att snarast utreda lämplig
grundlagsändring som bygger på FN:s standardregler
mot diskriminering av funktionshindrade (yrkande 1).
Motionärerna framhåller att Sverige har åtagit sig
att tillämpa och verka för att dessa standardregler
används i praktiken. Enligt motionärerna finns det
brister i människors kunskaper om vad det innebär
att ha en funktionsnedsättning. För att komma till
rätta med de problem som detta medför i fråga om
bl.a. samhällsutformning och bemötande, finns det
olika förslag till lagstiftning som griper över alla
sektorer i samhället. Motionärerna anser att det bör
införas ett förbud mot diskriminering av
funktionshindrade i regeringsformen.
Tidigare riksdagsbehandling m.m.
1989 års handikapputredning föreslog att det skulle
införas en ny paragraf i 2 kap. regeringsformen - 16
a § - med följande lydelse:
Lag eller annan föreskrift får inte innebära att
någon medborgare missgynnas på grund av
funktionshinder.
Handikapputredningen hänvisade till att 2 kap.
regeringsformen innehåller rättsligt bindande regler
på fri- och rättighetsområdet. Kapitlet innehåller
förbud mot särbehandling på grund av t.ex.
åskådning, ras och kön. Det framstod enligt
utredningen som helt oförenligt med svenskt
rättsmedvetande att samhället skulle behandla någon
sämre än andra på grund av dessa omständigheter.
Därför hade det ansetts angeläget och naturligt att
den svenska grundlagen genom bindande rättsregler
ger klart uttryck för att en negativ särbehandling
på sådana grunder inte kan godtas vare sig i fråga
om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller i
övrigt. Utredningen hänvisade till att ett sådant
förbud enligt lagstiftaren kan innebära en
betydelsefull förstärkning av det rättsskydd som kan
åstadkommas på annat sätt. Utredningen ansåg att
samma resonemang borde kunna användas i fråga om
särbehandling på grund av funktionshinder. En
bestämmelse med diskrimineringsförbud i fråga om
funktionshindrade fick ses som ett allmänt uttryck
för handikappolitiken i samhället och kunde hindra
att diskriminerande normgivning i fråga om
funktionshindrade kom till stånd och kunde också få
betydelse som ett incitament för utgallring av
befintliga regler om särbehandling.
Handikapputredningens förslag i denna del bereds
fortfarande inom Regeringskansliet.
Utredningen om bemötande av personer med
funktionshinder föreslog i sitt slutbetänkande
Lindqvists nia - nio vägar att utveckla bemötandet
av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) att
rätten till delaktighet skulle lagfästas i
regeringsformen. Enligt förslaget skall ett tillägg
göras i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen som
innebär att det allmänna skall verka för att alla
medborgare oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras,
sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös
tillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och
jämlikhet i samhället. Utredningens förslag bereds
för närvarande i Regeringskansliet.
Konstitutionsutskottet behandlade våren 1994 en
motion om att grundlagen borde innehålla en regel av
innebörd att lagar och föreskrifter inte får
utformas så att människor med funktionshinder
diskrimineras. Enligt utskottets mening var ämnet
mindre väl lämpat för grundlagsreglering.
Motionsyrkandet avstyrktes (bet. 1993/94:KU24).
Vid 1995/96 års riksmöte behandlade
konstitutionsutskottet två motioner i vilka det, med
hänvisning till Handikapputredningens förslag,
begärdes att regeringsformens förbud mot
diskriminering skulle utvidgas till att också gälla
funktionshindrade. Utskottet, som framhöll att den
offentliga makten skall utövas med respekt för alla
människors lika värde, ansåg att tillräckliga skäl
inte hade angetts för att motivera en
grundlagsreglering av denna fråga och avstyrkte
motionerna (bet. 1995/96:KU8).
Konstitutionsutskottets bedömning
Inledningsvis vill utskottet framhålla att den
offentliga makten, enligt 1 kap. 2 § första stycket
regeringsformen, skall utövas med respekt för alla
människors lika värde och för den enskilda
människans frihet och värdighet. Som redovisats ovan
har det nyligen införts en särskild lag om förbud
mot diskriminering i arbetslivet av personer med
funktionshinder. För närvarande utreds dessutom
behovet av och formerna för en reglering av ett
generellt förbud mot diskriminering i
näringsverksamhet av personer med funktionshinder av
Utredningen om översyn av lagstiftningen om olaga
diskriminering. Enligt utskottet finns det därutöver
anledning att överväga åtgärder för att förbättra
möjligheterna för funktionshindrade att uppnå ökad
delaktighet och jämlikhet i samhället. Ett sätt att
markera betydelsen av detta är att låta frågan komma
till tydligare uttryck i regeringsformen. Som nämnts
ovan har utskottet från Justitiedepartementet
inhämtat att regeringen inom kort kommer att ge
Författningsutredningen i särskilt uppdrag att
föreslå en reglering med denna inriktning i 1 kap.
2 § regeringsformen.
De nämnda utredningarnas arbete bör inte
föregripas. Utskottet avstyrker därför motionerna
1998/99:K289 yrkande 1 och 1999/2000:K274 yrkande 1.
Egendomsskydd m.m.
Motioner
I motion 1998/99:K300 av Ola Karlsson m.fl. (m, kd,
c, fp) hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om en
övergripande utredning om äganderättslagstiftningen,
att egendomsskydd i första hand skall garanteras i
den nationella svenska rätten. Enligt motionärerna
är den personliga äganderätten en av de viktigaste
grundstenarna för den svenska rättsordningen.
Motionärerna menar att skyddet för äganderätten har
förbättrats genom 1995 års ändringar - införlivandet
av Europakonventionen i svensk rätt och den nya
lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen - men att
det fortfarande är otillräckligt. Det gäller enligt
motionärerna framför allt på tre punkter: skyddet
måste gälla alla slag av egendom, full ersättning
skall ges vid intrång i äganderätten och starkare
restriktioner måste gälla för begränsningar av
skyddet genom lag. Motionärerna anser att
äganderätten bör skyddas på samma sätt som t.ex.
yttrandefriheten. Enligt motionärerna krävs det en
ordentlig översyn av äganderättslagstiftningen.
I motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag
om förstärkt grundlagsskydd för äganderätten i
enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 4).
Motionärerna menar att äganderätten måste ges ett
starkare grundlagsskydd. Den nuvarande bestämmelsen
anser motionärerna inte är tillräckligt tydlig eller
omfattande. Utgångspunkten bör enligt motionärerna
vara att ingrepp i äganderätten skall berättiga till
full ersättning. Enligt motionärerna bör
äganderättsskyddet dessutom uttryckligen omfatta all
egendom, som t.ex. fordringar och immateriella
rättigheter.
I motion 1999/2000:K233 av Ola Karlsson m.fl. (m,
kd, c, fp) hemställs att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
en samlad översyn av grundlagsskyddet för att stärka
äganderätten, de immateriella rättigheterna och
näringsfriheten. Grundlagen ger i dag ett visst
skydd för dessa rättigheter, men enligt motionärerna
är skyddet mycket ofullständigt för äganderätten och
i det närmaste formellt i fråga om de immateriella
rättigheterna och näringsfriheten. Motionärerna
anser att enskilt ägande är en av grundpelarna för
ett fritt och demokratiskt samhälle och att det
därför är angeläget att stärka skyddet för
äganderätten och göra det likvärdigt med skyddet för
de s.k. politiska rättigheterna. Även rätten till
ersättning vid intrång anser motionärerna bör
stärkas så att det finns ett klart stöd för full
ersättning. Vidare menar motionärerna att
grundlagsskyddet bör vara detsamma oavsett vilket
slags egendom det är fråga om.
Motionärerna anför att allmän näringsfrihet och fri
konkurrens är grundläggande värden i en fungerande
marknadsekonomi och enskilt företagande den bästa
och effektivaste formen att driva företagsamhet.
Intrång i näringsfriheten bör enligt motionärerna
motverkas och, om speciella omständigheter inte
föreligger, bör principen enligt motionärerna vara
att full ersättning skall utgå till den som är
föremål för sådana intrång.
Motionärerna anser att den utredning som regeringen
beslutat tillsätta med uppgift att bl.a. se över
äganderätten (dir. 1999:71) bör få i uppdrag att
behandla också dessa frågor.
Bakgrund
Äganderätt
Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen är
varje medborgares egendom tryggad genom att ingen
kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna
eller till någon enskild genom expropriation eller
annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna
inskränker användningen av mark eller byggnad utom
när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna
intressen.
Rätten till ersättning behandlas i paragrafens
andra stycke. Den som genom expropriation eller
annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom
skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten.
Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den
för vilken det allmänna inskränker användningen av
mark eller byggnad på sådant sätt att pågående
markanvändning inom berörd del av fastigheten
avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är
betydande i förhållande till värdet på denna del av
fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt
grunder som anges i lag.
I fråga om immateriella rättigheter stadgas det i
2 kap. 19 § regeringsformen att författare,
konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk
enligt bestämmelser som meddelas i lag. Enligt
propositionen har den verksamhet som bedrivs av
författare och andra konstnärer stor betydelse för
opinionsbildningen och den andliga odlingen över
huvud taget. Det yttersta syftet med bestämmelsen är
att förstärka skyddet för den fria åsiktsbildningen
i samhället. Föredragande statsråd ansåg det därför
inte motiverat att låta den omfatta rättigheter av
det slag som tillkommer uppfinnare och
mönsterskapare. Inte heller sådana upphovsrätten
närstående rättigheter som innehas av
fonogramframställare eller radioföretag ansågs böra
omfattas (prop. 1975/76:209 s. 129).
Av grundlagsbestämmelsen framgår att det skall
finnas lagbestämmelser om författares, konstnärers
och fotografers verk, men den säger ingenting om vad
dessa skall innehålla. De avsedda lagbestämmelserna
finns i lagen (1960:729) om upphovsrätt till
litterära och konstnärliga verk. Där finns bl.a.
föreskrifter om upphovsmannens förfoganderätt och
ideella rätt, om upphovsrättens övergång och dess
giltighetstid samt om ersättningsskyldighet och
straffansvar vid intrång i upphovsmannens
förfoganderätt eller ideella rätt.
De begränsningar av yttrandefriheten som
upphovsrätten innebär anses föranledda av särskilt
viktiga skäl och därför tillåtna enligt 2 kap. 13 §
regeringsformen (se prop. 1975/76:209 s. 155).
Den 1 januari 1995 fick 2 kap. 18 § regeringsformen
ny lydelse. I de förarbeten som låg till grund för
ändringen (prop. 1993/94:117) framhölls att det
egendomsskydd som Europakonventionen ger borde
preciseras närmare i regeringsformen. Förutom ett
skydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller
annat sådant förfogande borde även ges ett
motsvarande skydd mot inskränkningar i användningen
av mark och byggnader. Vidare borde grundlagsskyddet
utökas genom en rätt till ersättning för förlusten
vid både tvångsöverföringar och
rådighetsinskränkningar. Ersättningsregeln för
rådighetsinskränkningar borde utformas i enlighet
med de huvudprinciper för ersättning som gällde
redan i vanlig lag vid inskränkningar i rätten att
använda mark och byggnader. De närmare grunderna
skulle anges i vanlig lag.
Flera remissinstanser hade ansett att den enskilde
genom grundlagsbestämmelsen borde tillförsäkras full
ersättning eller ersättning för hela förlusten.
Enligt regeringen skulle detta dock inte vara helt
rättvisande med hänsyn till att sådana
förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 §
expropriationslagen (1972:719) inte är
ersättningsgilla inte omfattas av skyddet. I den
bestämmelsen tillförsäkrades den vars egendom togs i
anspråk genom expropriation eller annat sådant
förfogande ersättning för förlusten. Detta fick
enligt regeringen anses ge uttryck för att den
drabbade skulle hållas skadeslös och att inte enbart
symboliska belopp skulle betalas ut. Ett skydd som
tillförsäkrade den enskilde ersättning för
inskränkning utan avseende på intrångets eller
skadans storlek överensstämde enligt regeringen inte
med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått
en viss kvalifikationsgrad för att ersättning skulle
komma i fråga. En motsvarande begränsning borde
komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen.
Regeringen framhöll att meningen inte var att i
grundlagen precisera beräkningsgrunderna utan endast
att ange huvudprinciperna. Att rätten för
rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd
innebar enligt regeringen således inte att
ersättningsrätten utvidgades i förhållande till de
dittills gällande ersättningsreglerna.
I första tilläggsprotokollet till Europakonventionen
föreskrivs i artikel 1 att varje fysisk eller
juridisk person skall ha rätt till respekt för sin
egendom och att ingen får berövas sin egendom annat
än i det allmännas intresse och under de
förutsättningar som anges i lag och i folkrättens
allmänna grundsatser. Dessa bestämmelser inskränker
dock inte en stats rätt att genomföra sådan
lagstiftning som staten finner nödvändig för att
reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med
det allmännas intresse eller för att säkerställa
betalning av skatter eller andra pålagor eller av
böter och viten.
Näringsfrihet
Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva
yrke får, enligt 2 kap. 20 § första stycket
regeringsformen, införas endast för att skydda
angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte
enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller
företag.
Till grund för bestämmelsen, som infördes den 1
januari 1995, låg Fri- och rättighetskommitténs
delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU
1993:40) och en överenskommelse som träffades mellan
riksdagspartierna den 2 december 1993. I förarbetena
(prop. 1993/94:117) uttalade regeringen att behovet
av inskränkningar i närings- och yrkesfriheten
tidigare hade ansetts utgöra hinder för en
grundlagsbestämmelse till skydd för dessa friheter.
Gällande rätt utgick dock från att det här i landet
rådde i princip full frihet för svenska medborgare
att driva näring och utöva yrke.
I propositionen anfördes att det var av
grundläggande betydelse för det moderna samhället
att enskilda så långt det är möjligt garanteras
närings- och yrkesfrihet. Enligt regeringen borde
detta föranleda att dessa friheter gavs ett skydd i
regeringsformens fri- och rättighetskapitel.
Regeringen anförde vidare att det kan vara svårt att
ge närings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll
med hänsyn till de möjligheter till begränsningar
som nödvändigtvis måste finnas. Av detta skäl ansåg
regeringen det missvisande att tala om dessa
friheter som rättsligt bindande rättigheter.
Regeringen ansåg i stället att den s.k.
likhetsprincipen utgjorde en lämplig utgångspunkt
för en grundlagsbestämmelse. Fri- och
rättighetskommittén hade beskrivit innebörden av
likhetsprincipen som att alla skall ha möjlighet att
konkurrera på lika villkor under förutsättning att
de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på
t.ex. kompetens. Regeringen anförde att
likhetsprincipen som utgångspunkt för en
grundlagsreglering inte fick hindra att det infördes
generella inskränkningar i närings- och
yrkesfriheten för att tillgodose intressen som från
allmänna utgångspunkter bedömdes angelägna. Att
under denna förutsättning garantera likhetsprincipen
en överordnad ställning innebar enligt regeringen
svårigheter. Genom att, såsom kommittén valt att
göra, ta fasta på en väsentlig sida av
likhetsprincipen, nämligen den ekonomiska, kunde
denna princip enligt regeringen utan svårigheter ges
en överordnad ställning.
Syftet med en begränsning av närings- och
yrkesfriheten får således inte vara att ekonomiskt
gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför
andra. För att en begränsning skall få införas krävs
att syftet är att skydda något från samhällets
synpunkt skyddsvärt intresse.
Konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU24)
tillstyrkte regeringens förslag och uttalade därvid
följande.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det är
av grundläggande betydelse för det moderna samhället
att enskilda så långt möjligt skall garanteras
närings- och yrkesfrihet. En lämplig utgångspunkt
för en grundlagsreglering bör som regeringen anför
vara den s.k. likhetsprincipen. Regeringens förslag
har utformats i överensstämmelse härmed och innebär
att begränsningar i rätten att driva näring eller
utöva yrke får införas endast för att skydda
angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte
enbart att gynna vissa personer eller företag.
Tidigare riksdagsbehandling
När riksdagen behandlade regeringens förslag till ny
lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen avstyrkte
konstitutionsutskottet en rad motioner om längre
gående grundlagsskydd än vad regeringen hade
föreslagit (bet. 1993/94:
KU24). Utskottet ansåg det därvid inte motiverat att
låta all egendom, både fast och lös, omfattas av
grundlagens egendomsskydd. Utskottet pekade också på
att bestämmelser om att den enskilde tillförsäkras
full ersättning eller ersättning för hela förlusten
inte skulle vara helt rättvisande med hänsyn till
att s.k. förväntningsvärden inte är
ersättningsgilla. Utskottet underströk vidare att
införandet av ett grundlagsskydd för
rådighetsinskränkningar i sig inte innebar att
ersättningsrätten utvidgades i förhållande till vad
som redan gällde.
Frågor om regeringsformens egendomsskydd behandlades
även i betänkande 1997/98:KU30. Med anledning av
flera motioner om utformningen av
ersättningsbestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket
regeringsformen, fann konstitutionsutskottet att
frågan borde utredas under parlamentarisk medverkan.
Ett enigt utskott konstaterade att det inte gick att
bortse från att bestämmelsens ordalydelse varit
föremål för en omfattande debatt och att Lagrådet
förordat en ändring av bestämmelsen. Enligt
utskottets mening var det otillfredsställande att
bestämmelsens ordalydelse är sådan att tolkningen av
den kan bli föremål för en sådan diskussion som
förevarit. Även om utskottet ansåg att bestämmelsen
måste kunna uppfattas i enlighet med vad som avsetts
vid dess tillkomst, fanns det därför anledning att
se över dess lydelse.
I betänkandet behandlades även frågan om ett
förstärkt grundlagsskydd för äganderätten.
Konstitutionsutskottet framhöll att utskottet vid
flera tillfällen avslagit yrkanden dels om att det
skall införas en regel i regeringsformen som slår
fast att den enskilda äganderättens princip är
orubblig och att inskränkningar endast får ske i
klart angivna fall med full ersättning för den
enskilde, dels om en utvidgning av grundlagens
egendomsskydd till att omfatta all egendom, såväl
fast som lös. Utskottet, som fortfarande gjorde
samma bedömning och således inte ansåg att dessa
frågor borde bli föremål för utredning, avstyrkte
motionerna.
Pågående utredningsarbete
Regeringen beslutade den 2 september 1999 att en
parlamentariskt sammansatt kommitté skulle
tillkallas med uppdrag att bl.a. se över lydelsen av
regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd (dir.
1999:71).
Kommittén har getts i uppgift att lämna förslag
till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i
2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Kommittén
skall föreslå en utformning av stadgandet som ger
ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt.
Regeringen uttalar i direktiven att det inte kan
uteslutas att hela bestämmelsen kan komma att behöva
ändras av lagtekniska skäl, även om tveksamheten
kring tolkningen av 2 kap. 18 § regeringsformen
främst rör andra stycket. Det står därför kommittén
fritt att föreslå ändringar av paragrafens lydelse i
dess helhet.
Kommittén, som antagit namnet
Författningsutredningen (Ju 1999:13), skall redovisa
sitt arbete senast den 31 december 2000.
Konstitutionsutskottets bedömning
Utskottet har, som framgått ovan, vid flera
tillfällen avstyrkt motioner om utvidgning av
grundlagens egendomsskydd till att omfatta all
egendom, såväl fast som lös. Något skäl för
utskottet att nu ändra sin bedömning har inte
framkommit. Utskottet anser inte heller att det
finns skäl att ge äganderätten samma skydd mot
begränsningar som gäller för de s.k. politiska
rättigheterna. Även när det gäller ersättningsfrågan
har utskottet vid flera tillfällen avstyrkt motioner
om en utvidgning till full ersättning. När utskottet
förordade att ordalydelsen till 2 kap. 18 §
regeringsformen skulle ses över, ansåg utskottet att
utredningen inte borde omfatta frågan om utvidgning
till full ersättning. Utskottet gör fortfarande
samma bedömning.
Det är enligt utskottets uppfattning av
grundläggande betydelse för det moderna samhället
att enskilda så långt det är möjligt garanteras
närings- och yrkesfrihet. Intrång i dessa friheter
bör i görligaste mån motverkas. Emellertid finns det
områden - exempelvis med anknytning till miljö-
eller säkerhetsintressen - där möjligheten till
begränsningar måste finnas. Det har därför inte
ansetts möjligt med en rättsligt bindande reglering
av dessa friheter. När bestämmelsen om närings- och
yrkesfrihet infördes i regeringsformen ställde sig
utskottet bakom regeringens bedömning att den s.k.
likhetsprincipen utgjorde en lämplig utgångspunkt
för regleringen. Grundlagsbestämmelsen skall
förhindra att någon enskild skall få gynnas på
andras bekostnad. För att en begränsning skall få
införas krävs att syftet är att skydda något från
allmän synpunkt skyddsvärt intresse.
Utskottet vidhåller sin bedömning att regleringen
av närings- och yrkesfriheten bör ta sin
utgångspunkt i likhetsprincipen. Vidare menar
utskottet att det måste vara möjligt att begränsa
dessa friheter för att tillgodose angelägna allmänna
intressen. Med hänsyn härtill är det inte rimligt
att i grundlagen införa en bestämmelse om rätt till
ersättning vid intrång i närings- och yrkesfriheten.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna
1998/99:K300 och 1999/2000:K206 yrkande 4 samt
motion 1999/2000:K233.
Grundlagsskydd för miljön
Motion
I motion 1999/2000:MJ752 av Karin Svensson Smith
m.fl. (v) hemställs att riksdagen hos regeringen
begär tilläggsdirektiv till utredningen om översyn
av regeringsformen så att även miljön får ett
grundlagsskydd (yrkande 1). Att skydda naturresurser
som bör vara till glädje för kommande generationer
är enligt motionärerna svårt att förena med
vinstintresse. Motionärerna anser att det i tider då
ordet etik har en särskild klang borde vara på sin
plats att tala om det arv vår generation lämnar till
den som kommer efter. För att förstärka
miljöintressena i förhållande till andra intressen
bör, enligt motionärerna, den planerade översynen av
regeringsformen ges i tilläggsdirektiv att formulera
hur ett skydd för miljön kan infogas i grundlagen.
Bakgrund
Regeringsformen innehåller inte någon särskild
skyddsbestämmelse för miljön. Däremot stadgas det i
2 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen, sedan
den 1 januari 1995, att alla skall ha tillgång till
naturen enligt allemansrätten. Härigenom görs det
således ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten
i grundlagens egendomsskydd. I sammanhanget bör även
bestämmelsen i 1 kap. 2 § andra stycket
regeringsformen nämnas. Där sägs bl.a. att det
särskilt skall åligga det allmänna att verka för en
god levnadsmiljö. Bestämmelsen skall dock uppfattas
som syftande på den enskildes sociala välfärd (se
prop. 1975/76:209 s. 137).
Inte heller Europakonventionen innehåller någon
bestämmelse om miljön.
I miljöbalken finns bestämmelser vilka syftar till
att främja en hållbar utveckling som innebär att
nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en
hälsosam och god miljö. Enligt 1 kap. 1 § första
stycket bygger en sådan utveckling på insikten att
naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt
att förändra och bruka naturen är förenad med ett
ansvar för att förvalta naturen väl.
Miljöbalken skall enligt 1 kap. 1 § andra stycket
tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador
och olägenheter oavsett om dessa orsakas av
föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och
vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används
så att en från ekologisk, social, kulturell och
samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god
hushållning tryggas, och
5. återanvändning och återvinning liksom annan
hushållning med material, råvaror och energi främjas
så att ett kretslopp uppnås.
Utskottet har från Justitiedepartementet inhämtat
att regeringen inom kort kommer att besluta
tilläggsdirektiv till Författningsutredningen. Genom
dessa kommer Författningsutredningen bl.a. att få i
särskilt uppdrag att föreslå hur skyddet för miljön
skall komma till uttryck i 1 kap. 2 §
regeringsformen. Arbetet i denna del skall redovisas
före utgången av år 2000.
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet behandlade hösten 1991 ett
par motionsyrkanden om grundlagsskydd för älvar
(bet. 1991/92:KU10). Utskottet hänvisade till att
riksdagen genom naturresurslagen beslutat om skydd
för de outbyggda älvarna och att detta skydd inte
kan brytas på annat sätt än genom riksdagsbeslut.
Utskottet fann inte skäl att i grundlagen införa
bestämmelser på området och avstyrkte
motionsyrkandena.
Våren 1994 behandlade konstitutionsutskottet
regeringens förslag till reglering av
egendomsskyddet och allemansrätten (bet.
1993/94:KU24). Utskottet gjorde följande bedömning
när det gäller allemansrätten.
Det skydd som den enskildes egendom tillförsäkras
genom den i det föregående förordade bestämmelsen om
egendomsskyddet får inte utgöra något hinder mot att
allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer
av allemansrätten. Utskottet tillstyrker därför
regeringens förslag att det i grundlagsbestämmelsen
om egendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll
för allemansrätten. På detta sätt ges allemansrätten
en grundlagsförankring.
Utskottet vill liksom regeringen framhålla att
avsikten inte är att ge allemansrätten en för all
framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till
just den rörelsefrihet i naturen som i dag får anses
ha stöd i denna rätt. Mot bakgrund härav och då
allemansrättens gränser kan anses föränderliga är
det som regeringen anför inte lämpligt att - som
begärs i vissa motioner - i detta sammanhang ange
något om hänsyns- och ansvarstagande eller
föreskriva begränsningar i allemansrätten. Också
utskottet vill för tydlighets skull understryka att
syftet med förbehållet för allemansrätten inte är
att ge en längre gående rätt att utnyttja naturen än
enligt nu accepterade former.
I betänkande 1995/96:KU8 behandlade
konstitutionsutskottet ånyo en motion om
grundlagsskydd för outbyggda älvar och älvsträckor.
Utskottet gjorde samma bedömning som hösten 1991 och
avstyrkte följaktligen motionen.
Våren 1998 behandlade konstitutionsutskottet i
betänkande 1997/98:KU32 en motion om att införa en
paragraf i regeringsformen där varje individs rätt
till en god miljö fastställs. Utskottet erinrade om
att bestämmelserna i den då föreslagna miljöbalken
syftade till att främja en hållbar utveckling som
innebär att nuvarande och kommande generationer
tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Enligt
utskottet kom rätten till en god miljö väl till
uttryck genom förslaget till miljöbalk. Utskottet
ansåg inte att en ändring i regeringsformen till
skydd för en god miljö var påkallad och avstyrkte
därför motionen.
I samma betänkande behandlade utskottet en motion
där motionärerna ville få allemansrätten garanterad
i grundlag. Utskottet var emellertid inte berett att
föreslå någon ändring av regeringsformen med
anledning av motionen varför denna avstyrktes.
Konstitutionsutskottets bedömning
Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja
en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och
kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och
god miljö. Genom införandet av miljöbalken har
miljöintressena lyfts fram och tydliggjorts på ett
helt annat sätt än tidigare. Trots detta kan det
finnas skäl att behandla skyddet av miljön även i
grundlagen, särskilt om Sverige också
fortsättningsvis skall kunna vara ett föregångsland
när det gäller skyddet av miljön.
Författningsutredningen kommer - enligt vad
utskottet inhämtat från Justitiedepartementet - inom
kort att få i särskilt uppdrag att föreslå hur
skyddet för miljön skall regleras i 1 kap. 2 §
regeringsformen. Härigenom torde de önskemål som
framförs i motion 1999/2000:MJ752 yrkande 1 vara
tillgodosedda. Motionen avstyrks.
Grundlagsskydd för fri- och rättigheter i
förhållande till enskilda
Motion
I motion 1999/2000:K318 av Ingvar Svensson (kd)
hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av en utredning för att grundlagsfästa fri-
och rättigheter för medborgaren i förhållande till
andra enskilda. Motionären pekar på att
regeringsformen, med smärre undantag, endast
tillförsäkrar medborgarna fri- och rättigheter i
förhållande till det allmänna. Enligt motionären
råder det inte full parallellitet mellan
regeringsformen och Europakonventionen, eftersom
konventionen ålägger konventionsstaterna viss
skyldighet att genom lagstiftning trygga vissa fri-
och rättigheter även mellan enskilda. Att utreda om
även fri- och rättigheter mellan enskilda borde
grundlagsfästas vore därför värdefullt, anser
motionären. En sådan grundlagsfäst rätt skulle
enligt motionären stärka Sverige som rättsstat.
Bakgrund
Regeringsformens fri- och rättighetskapitel reglerar
- med vissa undantag, exempelvis rätten till
fackliga stridsåtgärder - endast förhållandet mellan
enskilda och det allmänna, inte förhållandet mellan
enskilda inbördes. För att skydda medborgarnas
rättigheter mot angrepp från andra enskilda,
exempelvis organisationer, har det i de flesta fall
ansetts tillräckligt med vanlig lag.
Artikel 1 i Europakonventionen stadgar att
konventionsstaterna skall garantera var och en som
befinner sig under deras jurisdiktion de fri- och
rättigheter som anges i konventionen.
Europakonventionen riktar sig alltså i första hand
till konventionsstaterna. Det är dessa som skall
rätta sig efter konventionens bestämmelser och
således avhålla sig från att inkräkta på enskilda
personers grundläggande fri- och rättigheter, utom i
de fall där det finns stöd för sådant handlande i
konventionens undantagsbestämmelser.
Många av konventionens bestämmelser förpliktar
konventionsstaterna att inte handla på ett visst
sätt. Som exempel kan nämnas artiklarna 2, 9 och 10:
staten skall inte beröva någon livet och inte hindra
någon att utöva sin religion eller att uttrycka sina
åsikter, såvida det inte finns stöd för ingrepp i
konventionen. Till staternas skyldigheter att inte
handla på ett visst sätt är i många fall kopplat en
plikt till positivt handlande för att tillse att den
enskilda individen kommer i åtnjutande av
konventionens rättigheter också i relation till
andra enskilda rättssubjekt (se Danelius Mänskliga
rättigheter i europeisk praxis s. 62). Rätten till
skydd för yttrandefriheten kan t.ex. kräva att
staten ingriper om enskilda grupper söker hindra
utgivning av en tidning.
I sitt betänkande (SOU 1975:75) Medborgerliga fri-
och rättigheter diskuterade 1973 års fri- och
rättighetsutredning frågan mot vem ett
grundlagsskydd för fri- och rättigheter skulle
gälla. Slutsatsen blev att det inte var praktiskt
möjligt att i grundlag ta in en generell reglering
av skyddet för fri- och rättigheterna såvitt gällde
förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall -
utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av
regelsystemet - tvingas till en reglering som så
detaljerat angav vilka beteenden som var förbjudna
och vilka påföljder som skulle knytas till de
uppställda förbuden att den till följd av sin
omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt
tilltagen ram. Utredningen anförde vidare att en
grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och
rättigheterna också gentemot enskilda medför vissa
problem som gäller förhållandet mellan grundlagens
rättighetsskydd och vissa av avtalsrättens
principer. Ett av dessa problem angavs ha sin grund
i principen om enskildas avtalsfrihet. En
grundlagsreglering skulle nämligen enligt
utredningen ge upphov till frågan huruvida fri- och
rättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot
vissa typer av avtalsklausuler. Utredningen anförde
att man t.ex. kan hävda att det inte bör vara
möjligt för någon att i ett avtal förbinda sig att
aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller
lämna en viss ort. Om man intar den ståndpunkten att
en fri- och rättighetsreglering, som gäller också
för förhållandet enskilda emellan, som huvudregel
skulle utesluta avtalsfrihet, tvingas man enligt
utredningen att undersöka i vilken omfattning man
genom särskilda föreskrifter skall tillåta
avtalsmässiga inskränkningar i fri- och
rättigheterna. Utredningen anförde att det torde
vara ofrånkomligt att sådana inskränkningar i viss
utsträckning måste vara möjliga.
Flertalet av remissinstanserna godtog utredningens
slutsats att det inte var praktiskt möjligt att i
grundlag reglera förhållandet mellan enskilda
parter. Någon remissinstans pekade dock på den allt
starkare ställning som organisationsväsendet fått
och anförde att det syntes angeläget att överväga,
vid en förnyad prövning av grundlagsskyddet, den
enskildes ställning i förhållande till
organisationerna, exempelvis de stora
organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala
förbunden som tenderade att få en roll som var
jämförbar med det allmänna.
I proposition 1975/76:209 delade regeringen
utredningens bedömning att det inte var praktiskt
möjligt att i grundlag ge rättigheterna ett
omfattande skydd mot angrepp från enskilda. I de
flesta fall förelåg enligt propositionen inte något
behov av ett sådant skydd då de möjligheter som
erbjöds genom vanlig lagstiftning fick anses vara
helt tillräckliga.
I sitt betänkande Förstärkt skydd för fri- och
rättigheter (SOU 1978:34) diskuterade
Rättighetsskyddsutredningen frågan om det
rättighetsskydd som genom regeringsformen
tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna
borde utsträckas till att gälla även förhållanden
mellan enskilda. Utredningen fann emellertid att det
inte var möjligt att gå in på dessa vittomfattande
problem.
Fri- och rättighetskommittén konstaterade, i sitt
delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU
1993:40), att grundlagens rättighetsreglering - med
undantag för rätten till fackliga stridsåtgärder och
författares m.fl. rätt till sina verk (2 kap. 17 och
19 §§ regeringsformen) - endast gäller förhållandet
mellan den enskilde och det allmänna, inte
förhållandet mellan enskilda inbördes. För att
skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från
andra enskilda, exempelvis organisationer, var det
enligt kommittén, till skillnad från skyddet
gentemot den offentliga makten, i de flesta fall
tillräckligt med vanlig lag. Detta hindrade enligt
kommittén dock inte att det kunde finnas skäl att i
grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som
gällde förhållandet mellan enskilda. Kommittén
anförde att detta exempelvis kunde vara fallet då
man gjort bedömningen att den vanliga lagformen i
vissa hänseenden inte ger tillräckligt starkt skydd
för den enskilde gentemot andra enskilda.
Kommittén återgav Fri- och rättighetsutredningens
slutsats att det inte var praktiskt möjligt att i
grundlag ta in en generell reglering av skyddet för
de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt
gällde förhållandet mellan enskilda. Vidare återgavs
utredningens uttalanden att man i så fall - utan att
ändå helt kunna överblicka verkningarna av
regelsystemet - tvingas till en reglering som så
detaljerat anger vilka beteenden som var förbjudna
och vilka påföljder som skulle knytas till de
uppställda förbuden att den till följd av sin
omfattning svårligen kunde inrymmas inom en rimligt
tilltagen ram.
Kommittén förklarade att den ansåg att detta
förhållande alltjämt gällde. Vidare uttalade
kommittén att den ansåg principen om avtalsfrihet
vara så viktig att denna inte borde inskränkas annat
än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas.
Tidigare riksdagsbehandling
Frågan om grundlagsskydd för fri- och rättigheter
för enskilda mot andra enskilda har berörts av
konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen i
samband med behandling av motioner om negativ
föreningsrätt. Som skäl för avstyrkande av
motionerna har i huvudsak anförts att det inte är
praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning
ta upp också den i sin helhet mycket omfattande
frågan om rättighetsskydd för enskild mot annan
enskild. Frågor om sådant skydd borde enligt
utskottets mening som dittills lösas inom den
vanliga lagstiftningens ram. (Se bet. KU 1983/84:8,
1984/85:30, 1986/87:17, 1987/88:9, 1987/88:32,
1989/90:KU7, 1990/91:KU6 och 1992/93:KU2.)
I betänkande 1993/94:KU24 behandlade
konstitutionsutskottet regeringens proposition om
inkorporering av Europakonventionen och andra fri-
och rättighetsfrågor. Utskottet avstyrkte bl.a. en
motion om grundlagsfäst negativ föreningsrätt efter
att ha gjort följande bedömning.
De personer eller organisationer mot vilka en
skyddsregel i grundlagen för den negativa
föreningsfriheten skulle verka bör, som Fri- och
rättighetskommittén anför, ha rätt att någorlunda
detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida
som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med
hjälp av sådana allmänna regler som skulle bli
aktuella i regeringsformen. Utskottet anser att det
inte heller är möjligt att i grundlagen reglera
vilka påföljder som eventuellt skall följa då
exempelvis en facklig organisation, en arbetsgivare
eller arbetskamrater utövar påtryckningar på eller
diskriminerar en enskild.
Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett
skydd för den negativa föreningsfriheten infördes i
grundlagen är, som kommittén påpekar, hur en sådan
reglering skall förhålla sig till principen om
avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa
föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om
denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer
av avtalsklausuler, exempelvis
organisationsklausuler. Utskottet anser i likhet med
kommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig
att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då
avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta
förhållande är möjligt att på ett lämpligt sätt
avgränsa i en grundlagsregel.
Konstitutionsutskottets bedömning
Inledningsvis vill utskottet framhålla att
bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen och
Europakonventionen kompletterar varandra. I den mån
de två regelsystemen inte ger samma skydd kommer den
regel som går längst att avgöra hur långt skyddet
för fri- och rättigheterna sträcker sig.
Såväl Fri- och rättighetsutredningen 1975 som Fri-
och rättighetskommittén 1993 konstaterade att det
inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en
generell reglering av skyddet för fri- och
rättigheterna såvitt gällde förhållandet mellan
enskilda. Utskottet har vid ett flertal tillfällen
uttalat sitt stöd för den uppfattningen. Det finns
inte anledning för utskottet att nu ändra sin
inställning. Frågor om skydd för enskilda mot andra
enskilda bör som hittills lösas inom den vanliga
lagstiftningens ram. De olika önskemål som därvid
kan vara aktuella får hanteras allteftersom de
framkommer. Utskottet avstyrker motion
1999/2000:K318.
Ökat minoritetsskydd m.m.
Motion
I motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag
om ökat minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar
i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande
1), att riksdagen hos regeringen begär förslag om
sådan förstärkning av skyddet för de mänskliga fri-
och rättigheterna i enlighet med vad som anförts i
motionen (yrkande 2) och att riksdagen hos
regeringen begär förslag om ändring av
Europakonventionens ställning i enlighet med vad som
anförts i motionen (yrkande 3). Motionärerna pekar
på att regeringsformen utgår från att
majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar
demokratin och folkstyrelsens princip. Enligt
motionärerna bör ökad hänsyn tas också till
minoritetens legitima intressen. I linje härmed
anser motionärerna att minoritetsskyddet bör stärkas
generellt vid beslut om lagstiftning som innebär
inskränkningar i de medborgerliga fri- och
rättigheterna. Detta kan enligt motionärerna ske
genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2
kap. 12 § tredje stycket regeringsformen görs
tillämpliga på all rättighetsbegränsande
lagstiftning. Enligt motionärerna bör dessutom
grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara
lika starkt oavsett vilken fri- och rättighet det
gäller. Detta innebär bl.a. att de allmänna
begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket
regeringsformen blir tillämpliga även vid
begränsningar av t.ex. äganderätten. Motionärerna
anser vidare att Europakonventionens rättighetsskydd
bör anpassas till regeringsformens högre skyddsnivå.
De framhåller att bestämmelsen i 2 kap. 23 §
regeringsformen formellt bara utgör en anvisning för
lagstiftaren och inte ger ett skydd som är
likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och
rättigheterna. Motionärerna pekar också på att
konventionen inte omfattas av det skydd mot
rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 §
regeringsformen ger. En sådan anpassning av
Europakonventionens skyddsnivå till den som gäller
för regeringsformen kan antingen ske genom att
Europakonventionen upphöjs till grundlag eller genom
att tillämpningsområdet för 2 kap. 12 §
regeringsformen utvidgas till att omfatta även
Europakonventionen.
Bakgrund
Minoritetsskydd
De grundläggande fri- och rättigheterna som regleras
i 2 kap. regeringsformen kan sägas vara av tre slag.
För det första finns där fri- och rättigheter som är
absoluta i den meningen att de inte kan begränsas
annat än efter en ändring i grundlagen. Till denna
grupp av fri- och rättigheter hör religionsfriheten
(1 § första stycket 6) och de s.k. negativa
opinionsfriheterna (2 §) samt förbuden mot
åsiktsregistrering (3 § första stycket), dödsstraff
(4 §), kroppsstraff och tortyr (5 §). Hit hör vidare
förbudet mot landsförvisning och skyddet för svenskt
medborgarskap (7 §), rätten att få ett
frihetsberövande prövat av domstol eller därmed
jämställd nämnd (9 §) samt förbuden mot retroaktiv
strafflag (10 § första stycket), retroaktiv
skattelag (10 § andra stycket) och tillfälliga
domstolar (11 §).
För det andra finns det fri- och rättigheter som
får begränsas, men i princip bara genom lag. Dessa
fri- och rättigheter är yttrandefriheten (1 § första
stycket 1), informationsfriheten (1 § första stycket
2), mötesfriheten (1 § första stycket 3),
demonstrationsfriheten (1 § första stycket 4),
förenings-friheten (1 § första stycket 5), skyddet
mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation
och husrannsakan och liknande intrång (6 §), skyddet
för förtrolig kommunikation (6 §), rörelsefriheten
(8 §) samt rätten till offentlig rättegång (11 §
andra stycket).
De nu angivna fri- och rättigheterna får, enligt 2
kap. 12 § andra stycket regeringsformen, endast
begränsas i viss utsträckning. En begränsning får
bara göras för att tillgodose ett ändamål som är
godtagbart i ett demokratiskt samhälle.
Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är
nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har
föranlett den och inte heller sträcka sig så långt
att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen
såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En
begränsning får vidare inte göras enbart på grund av
politisk, religiös, kulturell eller annan sådan
åskådning. För yttrande- och informationsfriheterna
ges ytterligare föreskrifter i 13 § och för mötes-
och demonstrationsfriheterna i 14 §. Vid begränsning
av rättigheter måste lagstiftaren också beakta
förbud i 15 och 16 §§ mot diskriminering med hänsyn
till ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på
grund av kön.
Till de två nu behandlade grupperna av rättigheter
- de absoluta och de som kan begränsas, men endast i
viss utsträckning - kommer ett antal rättigheter som
alla kan få en stor del av sitt innehåll bestämt
genom vanlig lag, varvid lagstiftaren inte i
nämnvärd mån är bunden av några styrande regler i
grundlagen. Hit hör reglerna om skydd mot
integritetskränkande ADB-registrering (3 § andra
stycket) och om skyddet för de fackliga friheterna
(17 §), för äganderätten och allemansrätten (18 §),
för upphovsrätten och liknande rättigheter (19 §),
för närings- och yrkesfriheten (20 §) och för rätten
till utbildning (21 §).
Av 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen
framgår att ett särskilt lagstiftningsförfarande
skall tillämpas i fråga om rättighetsbegränsande
lagstiftning. Bestämmelsen, som är utformad som ett
uppskovsförfarande, infördes den 1 januari 1980 i
syfte att förstärka skyddet för de grundläggande
fri- och rättigheterna (prop. 1978/79:195, bet. KU
1978/79:39, rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1,
rskr. 1979/80:2). Om minst tio riksdagsledamöter
begär det skall ett lagförslag om begränsningar i de
icke-absoluta fri- och rättigheterna vila i minst
tolv månader från det att det första
utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i
kammaren. Ett uppskov kan dock undvikas på två sätt.
Lagförslaget kan omedelbart avslås. Det kan också
omedelbart antas om minst fem sjättedelar av de
röstande förenar sig om beslutet. Förfarandet skall
alltså tillämpas på de fri- och rättigheter som är
begränsningsbara, men undantag gäller enligt fjärde
stycket för vissa ofta återkommande typer av
lagförslag. Enligt paragrafens femte stycke prövar
konstitutionsutskottet för riksdagens vidkommande om
det särskilda lagstiftningsförfarandet är
tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag. Enligt
4 kap. 10 § riksdagsordningen får utskottet inte
förklara att det särskilda förfarandet inte är
tillämpligt utan att Lagrådet först hörts i saken.
Utskottet är emellertid inte bundet av Lagrådets
yttrande.
I samband med 1976 års reform av
rättighetsskyddslagstiftningen behandlade
konstitutionsutskottet bl.a. motioner med krav på
kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar
(bet. KU 1975/76:56). Enligt utskottets mening
talade starka principiella skäl mot ett system som
innebar att riksdagsminoriteter kunde framträda med
anspråk på att kontrollera det grundlagsenliga i
riksdagsmajoritetens handlande. Utskottet fann också
att en ordning med kvalificerad majoritet skulle
komma att medföra olika praktiska problem i fråga om
riksdagsproceduren. Sammantagna hade de skäl som
talade mot ett system med kvalificerad majoritet som
en del av skyddet för de medborgerliga fri- och
rättigheterna en sådan styrka att utskottet inte
kunde godta en sådan ordning. Utskottet avstyrkte de
då aktuella motionerna. I betänkandet uttalade
utskottet emellertid att det i en ny
utredningsomgång med efterföljande remissbehandling
borde övervägas frågan om att ytterligare förstärka
skyddet för de rättigheter som inte kunde skyddas på
samma sätt som tryckfriheten. Utskottet pekade bl.a.
på möjligheten att införa ett särskilt förfarande
för rättighetsbegränsande lagstiftning.
Det utredningsarbete som konstitutionsutskottet
förordat genomfördes av den parlamentariska
Rättighetsskyddsutredningen. I sitt betänkande
Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU
1978:34) var utredningen enig om att det vore bäst
om rättighetsskyddet utformades med hjälp av en s.k.
materiell metod, varmed avses bl.a. att man i
grundlagen anger vilka rättighetsbegränsningar som
riksdagen skall få besluta genom vanlig lag.
Utredningen kom emellertid fram till att det var
svårt att på detta sätt förstärka rättighetsskyddet,
oavsett om det gällde opinionsfriheterna eller de
"kroppsliga" fri- och rättigheterna, och att ett
särskilt förfarande för beslut om lagar som
begränsar fri- och rättigheterna var det enda
ytterligare grundlagsskydd som kunde ges.
Rättighetsskyddsutredningen föreslog därför att ett
särskilt lagstiftningsförfarande skulle införas.
Bakom förslaget stod representanterna i utredningen
för riksdagens fyra största partier. Endast
representanten för Vänsterpartiet kommunisterna
reserverade sig mot förslaget.
När det gäller tillämpningsområdet för det
särskilda förfarandet hade det i direktiven bl.a.
uttalats att kommittén borde överväga om
förfarandereglerna kunde begränsas till
opinionsfriheterna eller om de skulle ha större
räckvidd. Rättighetsskyddsutredningen ansåg att inte
bara opinionsfriheterna utan också de kroppsliga
friheterna var av grundläggande betydelse för
demokratins funktion och bestånd, varför skyddet i
största möjliga utsträckning borde omfatta också
dessa. Det särskilda beslutsförfarandet borde enligt
utredningen vara tillämpligt på de begränsningsbara
fri- och rättigheter som fanns upptagna i 2 kap.
1-11 §§ regeringsformen. Bestämmelsen om författares
m.fl. rätt till sina verk passade enligt utredningen
inte för att omfattas av detta skydd. Inte heller i
fråga om de fackliga rättigheterna ansåg utredningen
att begränsningar behövde beslutas med särskilt
förfarande. Utredningen menade vidare att förbuden
mot rasdiskriminering och mot könsdiskriminering
hade en absolut karaktär inom sina respektive
tillämpningsområden och därför inte var aktuella i
detta sammanhang samt att även regeln om ersättning
vid expropriation i princip var av denna natur.
I proposition 1978/79:195, som hade föregåtts av
partiledaröverläggningar, menade regeringen att det
föreslagna förfarandet skulle innebära en väsentlig
förstärkning av rättighetsskyddet och att det i allt
väsentligt borde genomföras. Beträffande
tillämpningsområdet för det särskilda förfarandet
konstaterade regeringen att utredningens förslag i
allt väsentligt hade godtagits av remissinstanserna.
Inte heller regeringen såg några skäl att frångå
utredningsförslaget. - Konstitutionsutskottet
tillstyrkte enhälligt regeringens förslag (bet. KU
1978/79:39).
Vid 1996/97 och 1997/98 års riksmöten behandlade
konstitutionsutskottet motioner om kvalificerad
majoritet vid rättighetsbegränsningar.
I betänkande 1996/97:KU26 fann utskottet att de
skäl som utskottet tidigare anfört mot ett system
med kvalificerad majoritet vid
rättighetsbegränsningar fortfarande var giltiga.
Utskottet konstaterade att möjligheterna att införa
rättighetsbegränsande lagar dessutom försvårats
ytterligare genom det särskilda
lagstiftningsförfarandet, enligt vilket en minoritet
kan skjuta upp riksdagsbehandlingen i minst tolv
månader. Den aktuella motionen avstyrktes.
I betänkande 1997/98:KU32 avstyrkte utskottet den
aktuella motionen med motiveringen att bestämmelsen
om särskilt lagstiftningsförfarande i 2 kap. 12 §
tredje stycket regeringsformen ger ett tillräckligt
skydd för minoriteter när det gäller inskränkningar
i de medborgerliga fri- och rättigheterna.
Europakonventionens ställning
Europakonventionen gäller som lag här i landet sedan
den 1 januari 1995. När det gäller konventionens
ställning i svensk rätt ansåg Fri- och
rättighetskommittén att regler om de mänskliga fri-
och rättigheterna var av sådan vikt att de har sin
plats i en grundlag (SOU 1993:40 Del B s. 127).
Kommittén konstaterade dock att 2 kap.
regeringsformen redan innehöll en omfattande
reglering av fri- och rättigheter, vari också
stadgades under vilka förutsättningar fri- och
rättigheterna får begränsas, och att denna reglering
till stor del utformats med Europakonventionen som
inspirationskälla. Enligt kommittén skulle en
inkorporering av konventionen med status av grundlag
leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av
vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vid
en eventuell konflikt mellan konventionen och
regeringsformen skulle konventionen enligt kommittén
dessutom som senare lag ges företräde. Detta fann
kommittén mindre lämpligt och föreslog i stället att
Europakonventionen skulle få status av vanlig lag.
Konsekvensen av detta skulle enligt kommittén bli
att en lag stiftad före inkorporeringslagen inte
skulle tillämpas om den stred mot konventionen. För
att garantera Europakonventionen företräde även i
förhållande till senare stiftad lag ansåg kommittén
att den skulle ges en särskild betydelse genom en
bestämmelse i regeringsformen som, efter förebild av
1 kap. 7 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen,
stadgade att lag eller annan föreskrift inte får
meddelas i strid med Europakonventionen.
Frågan om inkorporering av Europakonventionen
behandlades i proposition 1993/94:117. Till grund
för propositionen låg en överenskommelse i olika
författningsfrågor som hade träffats mellan
riksdagspartierna i december 1993. I propositionen
delade regeringen kommitténs bedömning att
inkorporeringen av Europakonventionen skulle ske
genom vanlig lag. Vidare menade regeringen att den
föreslagna grundlagsbestämmelsen hade ett betydande
värde. Genom en regel i regeringsformen markerades,
enligt regeringen, den särskilda betydelse som
konventionen har och som själva
inkorporeringsförfarandet syftade till att
förstärka. Regeringen underströk att konventionen
genom den föreslagna bestämmelsen inte fick
grundlags status och att det inte heller skapades
någon ny nivå i normhierarkin mellan vanlig lag och
grundlag. Enligt regeringen innebar det att i fall
av verklig eller skenbar konflikt mellan
konventionen och annan lag - och motstridigheten
inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i
lagprövningsregeln (11 kap. 14 § regeringsformen) -
måste konflikten lösas genom lagtolkning eller med
hjälp av rättstillämpningsmetoder. Propositionen
innehåller därtill en ingående redogörelse för
principer som kan bli aktuella när det eventuellt
finns en konflikt mellan Europakonventionens
bestämmelser och inhemska lagregler. Vidare framhöll
regeringen att någon risk för en konflikt mellan
Europakonventionens bestämmelser och föreskrifterna
i 2 kap. regeringsformen inte gärna kan uppstå. I
den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd
kommer, enligt regeringen, den regel som går längst
att bli den som avgör hur långt skyddet för fri- och
rättigheterna sträcker sig. Med andra ord
kompletterar regelsystemen varandra. Detsamma kunde
enligt regeringen sägas om tryckfrihetsförordningens
och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till
konventionen.
Vid riksdagsbehandlingen ställde sig
konstitutionsutskottet bakom regeringens förslag,
med undantag i ett visst avseende för motivtexten
beträffande aktuella principer för lagtolkning och
rättstillämpningsmetoder (bet. 1993/94:KU24).
Konstitutionsutskottets bedömning
Enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får de fri- och
rättigheter som avses i 2 kap. 1 § 1-5 samt 6 och
8 §§ och i 11 § andra stycket begränsas genom lag i
den utsträckning som 2 kap. 13-16 §§ medgiver. De
avsedda fri- och rättigheterna är i huvudsak de
positiva opinionsfriheterna och de "kroppsliga" fri-
och rättigheterna. I 2 kap. 12 § andra stycket
stadgas ytterligare inskränkningar i möjligheterna
att begränsa dessa fri- och rättigheter. Av
paragrafens tredje stycke framgår att ett särskilt
lagstiftningsförfarande, utformat som ett
uppskovsförfarande, skall kunna tillämpas i fråga om
rättighetsbegränsande lagstiftning. Det
väsentligaste motivet för dessa inskränkningar i
begränsningsmöjligheterna är att de fri- och
rättigheter som omfattas anses ha särskild stor
betydelse för demokratins funktion och bestånd.
Den nu redovisade regleringen har vuxit fram under
stort samförstånd mellan riksdagspartierna.
Utskottet har tidigare funnit att regleringen ger
tillräckligt skydd för minoriteter i riksdagen och
gör inte nu någon annan bedömning.
Europakonventionen gäller som lag här i landet sedan
den 1 januari 1995. Dess särskilda betydelse
markeras genom att lagar och andra föreskrifter,
enligt 2 kap. 23 § regeringsformen, inte får
meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av
konventionen. Detta innebär dock inte att
konventionen har fått grundlags status eller att det
har skapats någon ny nivå i normhierarkin mellan
vanlig lag och grundlag. I sammanhanget bör det
framhållas att regleringen av grundläggande fri- och
rättigheter i 2 kap. regeringsformen till stor del
utformats med Europakonventionen som
inspirationskälla. Att Europakonventionen inte gavs
grundlags status berodde främst på att man ville
undvika en dubbelreglering på samma konstitutionella
nivå av vissa rättigheter och av hur dessa får
begränsas.
Om Europakonventionen gavs ställning som grundlag,
skulle det innebära att den som senare tillkommen
lag gavs företräde framför regeringsformen. I likhet
med Fri- och rättighetskommittén anser utskottet att
det skulle vara mindre lämpligt. Till den del fri-
och rättigheterna i Europakonventionen har sin
motsvarighet i regeringsformen, omfattas de av samma
skydd mot rättighetsbegränsningar som det som gäller
enligt regeringsformen. Utskottet vill i
sammanhanget också framhålla dels att artiklarna
15-18 i konventionen reglerar möjligheterna för
staterna att i vissa situationer göra begränsningar
i konventionens rättigheter, dels att flera av
konventionens artiklar innehåller en tydlig
reglering av i vilka situationer som den rättighet
som avses i artikeln får begränsas. Att införa
ytterligare inskränkningar av när en rättighet som
avses i konventionen kan begränsas skulle skapa
oklarhet om konventionens ställning. Enligt
utskottets mening saknas det mot denna bakgrund
anledning att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap.
12 § regeringsformen till att omfatta även
Europakonventionen.
Sammanfattningsvis anser utskottet således att de
inskränkningar i möjligheterna att besluta
rättighetsbegränsande lagar som gäller enligt 2 kap.
12 § andra och tredje styckena ger ett tillräckligt
minoritetsskydd och att det inte finns anledning att
ge Europakonventionen grundlags status eller att
förstärka konventionens ställning på annat sätt.
Utskottet avstyrker därför motion 1999/2000:K206
yrkandena 1-3.
Översyn av regeringsformen
Motion
I motion 1998/99:K307 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)
hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om en
översyn av regeringsformen som grundläggande
rättsnorm. Motionärerna framhåller att grundlagarna
utgör det ramverk som skall klargöra villkoren för
hela rättssystemet och att de - framför allt
regeringsformen - alltså utgör den grundläggande
rättsnormen. Därför menar motionärerna att det är
centralt att denna rättsnorm är djupt förankrad i
den kulturtradition som i sina grunddrag omfattas av
svenska folket. Enligt motionärerna utgår den
nuvarande författningen i hög grad från ett
rättspositivistiskt betraktelsesätt, där rätten
definieras operationellt, dvs. rätt är det som
lagstiftarna kallar rätt. Rätten ingår enligt
motionärerna som ett undersystem i ett samhälle, där
de grundläggande värdena - etiken - utgör ett
sammanhållande band. Motionärerna anser därför att
rättsnormen skall ta sin utgångspunkt i det som är
etiskt godtagbart och alltså förankras i den svenska
och västerländska kulturtraditionen. Enligt
motionärerna är det nödvändigt att genomföra en
översyn av de svenska grundlagarna utifrån detta
perspektiv. Grundlagarna, anför motionärerna, skall
präglas av en människosyn som beaktar människans
värde, förutsättningar, behov och ansvar. En sådan
översyn skall enligt motionärerna i mindre grad
behandla det politiska beslutande systemet och de
olika institutionerna i förvaltningen och i stället
fokusera på grundlagarna som rättsnorm. Motionärerna
anser att utredningen bör syfta till att sortera ut
rättspositivismen ur regeringsformen, att fastställa
och utöka de mänskliga fri- och rättigheterna och
deras rättsliga konsekvenser i regeringsformen, som
till exempel rätten till liv och integritet,
föräldrarätten och den negativa föreningsfriheten,
att överväga möjligheten att göra familjen till
rättssubjekt, att inrätta en författningsdomstol,
att inskriva subsidiaritetsprincipen som
arbetsverktyg i maktdelningen, att införa ett
förstärkt grundlagsskydd för de kommunala nivåerna,
att varje institution som har domstols befogenhet
också skall arbeta och sammansättas som domstol, att
överväga diskrimineringsskydd för människans
integritet oberoende av religion, ålder, ras, kön,
sexuell identitet, ekonomisk eller social ställning,
funktionshinder, etnisk eller politisk tillhörighet,
att förstärka äganderätten.
Bakgrund
Vissa av de frågor som motionärerna tar upp har
utskottet behandlat ovan i detta betänkande. Det
gäller frågor om integritet, negativ
föreningsfrihet, diskriminering och äganderätt. I
dessa delar hänvisas därför till vad utskottet där
har anfört.
Enligt artikel 2 i Europakonventionen skall envars
rätt till livet skyddas genom lag. I samma artikel
sägs vidare att ingen avsiktligen skall berövas
livet utom för att verkställa domstols dom i de fall
då han dömts för brott som enligt lag är belagt med
dödsstraff. Artikel 1 i protokoll nr 6 till
konventionen stadgar dock att dödsstraffet skall
vara avskaffat och att ingen får dömas till ett
sådant straff eller avrättas.
Även regeringsformen förbjuder dödsstraff (2 kap. 4
§). Däremot finns det ingen bestämmelse om rätten
till liv i regeringsformen.
I FN:s universella förklaring om de mänskliga
rättigheterna från år 1948 uttalas i artikel 3 att
"envar har rätt till liv, frihet och personlig
säkerhet".
I FN:s internationella konvention om medborgerliga
och politiska rättigheter från år 1966 stadgas i
artikel 6 punkt 1 följande. "Varje människa har en
inneboende rätt till livet. Denna rätt skall skyddas
genom lag. Ingen skall godtyckligt berövas sitt
liv."
Vid Sveriges ratificering av FN-konventionerna
uttalades bl.a. att konventionsstaterna får anses ha
en viss rörelsefrihet vid tolkningen och
tillämpningen av konventionsbestämmelserna. Det
avgörande var om den inhemska rätten till sin
allmänna syftning överensstämde med
konventionsbestämmelserna. Det föredragande
statsrådet fann således att svensk rätt
överensstämde med konventionsbestämmelserna (prop.
1971:125).
Fri- och rättighetskommittén övervägde i sitt
delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU
1993:40) frågan om rätten till liv skulle ges
grundlagsskydd. Utredningen anförde följande.
Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna
är rätten till liv. Den står också främst i
rättighetskatalogen såväl i FN:s universella
förklaring om de mänskliga rättigheterna som i FN-
konventionen om medborgerliga och politiska
rättigheter och i Europakonventionen. Vi har därför
tagit upp frågan om ett stadgande om rätten till liv
skall införas i den svenska grundlagen. Vi har
emellertid funnit att befintlig lagstiftning väl
motsvarar de krav som kan ställas i en rättsstat. Vi
lägger därför inte fram några förslag i denna del.
Vi vill emellertid framhålla att en inkorporering av
Europakonventionen, som vi föreslår i detta
betänkande, innebär att rätten till liv kommer till
positivt uttryck i svensk rätt.
Enligt artikel 2 i Europakonventionens första
tilläggsprotokoll får ingen förvägras rätten till
undervisning. Vidare stadgas att
konventionsstaterna, vid utövandet av den verksamhet
som de kan ta på sig i fråga om utbildning och
undervisning, skall respektera föräldrarnas rätt att
tillförsäkra sina barn sådan utbildning och
undervisning som står i överensstämmelse med
föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.
Rätten till utbildning skrevs in i regeringsformen
den 1 januari 1995 och byggde på förslag från Fri-
och rättighetskommittén. Beträffande föräldrarätten
uttalade kommittén att den inte hade funnit något
skäl att införa ett särskilt stadgande om denna i
grundlagen (SOU 1993:40, del A, s. 195).
Subsidiaritetsprincipen behandlas i betänkandet
Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Däri
påpekas att man när uttrycket subsidiaritet används
om politiska maktförhållanden åsyftar att den högre
nivån skall vara ett stöd för de lägre nivåernas
insatser, men att subsidiaritetstanken inte är någon
entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan
användas för att motivera såväl centralisering som
decentralisering beroende på omständigheterna i det
enskilda fallet. Subsidiariteten, vilken är en
ansvarsregel som avgör vems ansvar det är att
förverkliga det allmänna bästa, kan sägas ha två
dimensioner. Den vertikala dimensionen avser statens
uppbyggnad och de politiska nivårelationerna, där
tanken är att uppgifterna skall utföras på lägsta
nivå. Den horisontella dimensionen gäller
avvägningen mellan det offentliga och det privata
(dvs. omfattningen av statens roll i det civila
samhället och mark-nadsekonomin), där utgångspunkten
är att det skall finnas så stort utrymme för
mångfald och självorganisering som möjligt.
I betänkandet påpekas vidare att det i alla
politiska system finns en dragkamp om hur makten
skall delas och om vad politiska institutioner på
olika beslutsnivåer skall besluta och genomföra. I
Sverige har det ständigt förts en diskussion om hur
uppgifterna skall fördelas mellan den statliga
centralmakten och den kommunala självstyrelsen,
heter det. I betänkandet erinras om att den statliga
Länsberedningen år 1974 gjorde ett försök att
sammanfatta de vägledande principerna för
uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn. I
det sammanhanget formulerades
subsidiaritetsprincipen som vägledning för politiska
nivårelationer i Sverige enligt följande: "En
uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än
nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt
berörda" (SOU 1974:84 s. 20).
Tidigare riksdagsbehandling
I betänkande 1997/98:KU32 behandlade
konstitutionsutskottet två motioner om att
grundlagsfästa rätten till liv. Utskottet delade
Fri- och rättighetskommitténs bedömning att något
behov inte finns av att införa ett stadgande om
rätten till liv i den svenska grundlagen. Den
befintliga svenska lagstiftningen motsvarade enligt
utskottet väl de krav som kan ställas i en
rättsstat. Utskottet framhöll också att
inkorporeringen av Europakonventionen innebär att
rätten till liv kommer till positivt uttryck i
svensk rätt. Utskottet avstyrkte motionerna.
När det gäller föräldrarätten konstaterade
konstitutionsutskottet i betänkande KU 1975/76:56
bl.a. att Fri- och rättighetsutredningen ansett att
regler som tog sikte på föräldrarätten inte lämpade
sig för grundlag samt att departementschefen instämt
i denna bedömning. Utskottet anslöt sig till vad
departementschefen anfört om svårigheterna att
utforma en grundlagsregel om föräldrars rätt till
vårdnaden om sina minderåriga barn på ett sådant
sätt att det ger ett verkligt skydd för
vårdnadsrätten men ändå inte kommer i konflikt vare
sig med föräldrabalkens regler om vårdnad eller med
föreskrifter om samhällsvård samt avstyrkte yrkandet
om att införa föräldrarätten i grundlag. Vid senare
behandling av yrkanden om grundlagsskydd för
föräldrarätt eller familjerätt har utskottet
vidhållit denna bedömning (bet. KU 1987/88:9,
1988/89:KU11, 1989/90:KU12 och 1990/91:KU13). I de
två sistnämnda betänkandena avstyrkte utskottet även
motioner om en grundlagsstadgad familjerätt med
motiveringen att det, jämfört med föräldrarätten,
förelåg än större svårigheter att lagreglera det
vidare begreppet familjerätt (bet. 1989/90:KU12 och
1990/91:KU13). Vidare avstyrkte utskottet en motion
om föräldrarätten i betänkande 1992/93:KU2 med
hänvisning till att Fri- och rättighetskommittén
beslutat ta upp frågan och resultatet av kommitténs
arbete borde avvaktas.
I betänkande 1995/96:KU6 behandlade
konstitutionsutskottet en motion om att skriva in
subsidiaritetsprincipen i grundlagen. Utskottet
ansåg inte att det fanns någon anledning att
grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen och avstyrkte
motionen. Vid det efterföljande riksmötet behandlade
utskottet en motion med liknande innehåll. Utskottet
vidhöll sin tidigare bedömning och avstyrkte
motionen (bet. 1996/97:KU26).
Konstitutionsutskottets bedömning
Utskottet har i inledningen av detta betänkande
översiktligt redogjort för huvuddragen i det svenska
fri- och rättighetsskyddets framväxt. De
väsentligaste dragen har vuxit fram i stor politisk
enighet, även om det har funnits och alltjämt finns
olika meningar mellan partierna när det gäller
enskildheter i fri- och rättighetsregleringen.
Enligt utskottets mening saknas det därför anledning
att göra en större översyn av regeringsformen på det
sätt som förespråkas i motionen. Vissa av de
enskildheter i fri- och rättighetsskyddet som
motionärerna särskilt pekar på som föremål för en
sådan översyn har utskottet behandlat ovan. Inte
heller i övrigt anser utskottet att de frågor som
motionärerna tar upp bör bli föremål för utredning i
vidare mån än vad som redan sker. Motion
1998/99:K307 avstyrks.
Nationell handlingsplan för mänskliga
rättigheter
Motion
I motion 1999/2000:K356 av Marianne Samuelsson m.fl.
(mp) hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om dels
att en nationell handlingsplan där staten
identifierar åtgärder som skall förbättra främjandet
och skyddet för mänskliga rättigheter i Sverige
måste upprättas å det snaraste (yrkande 8), dels att
regeringen via den handlingsplan man åtagit sig att
genomföra tar ett krafttag mot alla typer av
diskriminering i samhället (yrkande 6). Motionärerna
framhåller att det i slutdokumentet från
Wienkonferensen 1993 rekommenderas att varje stat
upprättar en sådan handlingsplan. Icke-
diskrimineringsprincipen är enligt motionärerna en
av de viktigaste principerna inom mänskliga
rättigheter. Motionärerna anser att det återstår
mycket att göra för att avskaffa olika former av
diskriminering. De pekar på att antalet ärenden hos
Handikappombudsmannen har ökat och att kvinnor inte
får lika lön för lika arbete inom svensk
förvaltning. Enligt motionärerna måste allt agerande
från samhällets sida och dess institutioner
genomsyras av principen om icke-diskriminering.
Bakgrund
FN:s andra världskonferens om mänskliga rättigheter
ägde rum i Wien den 14-25 juni 1993. Den första
världskonferensen ägde rum i Teheran år 1968. Enligt
ett beslut i FN:s generalförsamling hösten 1990
sattes sex mål upp för konferensen. Dessa mål var:
genomgång av gjorda framsteg och hinder för att
skydda de mänskliga rättigheterna, analys av
förhållandet mellan en stats utvecklingsnivå och
åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna, metoder
för att förbättra genomförandet av gällande
regelsystem, genomgång av FN-systemets
övervakningsmekanismer, lämna rekommendationer för
att förbättra effektiviteten hos FN och för att
tillförsäkra FN nödvändiga resurser på området för
de mänskliga rättigheterna. Under
förberedelseprocessen strävade Sverige som allmän
utgångspunkt efter att befästa reglernas
universalitet och att förstärka genomförandet av
existerande konventioner. Särskilt angeläget var att
motverka och undanröja folkrättsstridiga
reservationer till de internationella
konventionerna.
Konferensens slutdokument "Vienna Declaration and
Programme of Action" har i engelsk språkdräkt
bifogats utrikesutskottets betänkande 1993/94:UU3. I
slutdokumentet bekräftades i huvudsak vad som
dittills beslutats både i fråga om normerna och
övervakningsmekanismerna. Detta var i och för sig
inte oviktigt mot bakgrund av att många av
instrumenten och processerna hade beslutats av ett
FN med betydligt färre medlemmar; sedan den allmänna
förklaringen antogs har medlemsantalet mer än
fördubblats (se skr. 1997/98:89 s. 63).
De följande var några av de viktigare besluten på
Wienkonferensen:
- Rättigheternas universalitet bekräftades.
-
- Det klargjordes att det är en legitim
angelägenhet för det internationella samfundet
att främja och skydda de mänskliga rättigheterna.
-
- Kvinnors mänskliga rättigheter betonades som en
integrerad och oskiljbar del av de universella
rättigheterna. Barns rättigheter och betydelsen
av dem bekräftades likaså.
-
- Betydelsen av de ekonomiska och sociala
rättigheterna underströks liksom att alla
rättigheter är ömsesidigt beroende och del av
samma helhet.
-
- I diskussionen om rätten till utveckling nåddes
enighet om att den enskilda individen är det
väsentliga subjektet i all utveckling och om att
utveckling underlättar åtnjutandet av
rättigheterna samtidigt som bristen på utveckling
inte kan rättfärdiga kränkningar.
-
- Det slogs fast att demokrati, utveckling och
respekt för de mänskliga rättigheterna är
inbördes beroende och förstärkande. FN-systemet
uppmanades att väsentligt öka resurserna för de
program som syftar till att stärka rättsstaten,
demokratin och de mänskliga rättigheterna.
-
- FN-organ och -program som relaterar till
mänskliga rättigheter uppmanades att samarbeta
och integrera rättighetsaspekten i sina program.
-
I slutdokumentet rekommenderades varje stat också
att överväga önskvärdheten av att upprätta en
nationell handlingsplan som identifierar åtgärder
vilka kan förbättra främjandet och skyddet av
mänskliga rättigheter.
När utrikesminister Anna Lindh talade vid MR-
kommissionen i Genève den 31 mars 1999 sade hon
bl.a. att regeringen i år har initierat arbetet med
en nationell handlingsplan ("initiated the
preparation of a national Human Rights Plan").
Statsrådet Lena Hjelm-Wallén besvarade den 18
januari 2000 en interpellation om en handlingsplan
för trygghet och demokrati (Ip 1999/2000:129). Av
svaret framgår bl.a. att regeringen avser att
tillsätta en särskild arbetsgrupp med syfte att
kartlägga det nationella arbetet med mänskliga
rättigheter samt föreslå åtgärder för hur detta kan
förstärkas och utvidgas. Vidare uttalade statsrådet
att regeringen avser att senare i vår till riksdagen
presentera en nationell handlingsplan som behandlar
frågor om rasism och främlingsfientlighet.
Handlingsplanen kommer att beröra flera
politikområden, bl.a. integrations-, rätts- och
utbildningsfrågor. Handlingsplanen skall omfatta
både direkt motverkande och långsiktigt förebyggande
åtgärder, såväl sådana åtgärder som redan genomförs
som nya åtgärder. Handlingsplanen skall också
redovisa en tydlig ansvarsfördelning i dessa frågor
inom regeringen och bland myndigheterna.
Handlingsplanen kommer slutligen att ta upp former
för utvärdering av gjorda insatser (snabbprotokoll
1999/2000:51).
Konstitutionsutskottets bedömning
Som framgått ovan avser regeringen att tillsätta en
särskild arbetsgrupp för att kartlägga det
nationella arbetet med mänskliga rättigheter samt
föreslå åtgärder för hur detta kan förstärkas och
utvidgas. Vidare avser regeringen att senare i vår
för riksdagen presentera en nationell handlingsplan
som behandlar frågor om rasism och
främlingsfientlighet. Med detta torde de önskemål
som framförs i motionen vara tillgodosedda. Motion
1999/2000:K356 yrkandena 6 och 8 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förstärkt skydd för den
personliga integriteten
att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:K206 yrkande 6 och
1999/2000:T703 yrkande 12,
2. beträffande förbud att bära mask vid
demonstration
att riksdagen avslår motion 1998/99:K233,
3. beträffande organisationers
brottslighet m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K253 och
1999/2000:K247,
4. beträffande negativ föreningsrätt
att riksdagen avslår motion 1999/2000:K206 yrkande 5,
res. 1 (m, kd, c, fp)
5. beträffande religionsfrihet
att riksdagen avslår motion 1999/2000:K282,
6. beträffande förbud mot diskriminering
på grund av sexuell läggning
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K201, 1998/99:K260
yrkande 1, 1999/2000:L430 yrkande 2 och
1999/2000:So225 yrkandena 1 (delvis), 4 och 5,
res. 2 (v, c, fp, mp)
7. beträffande förbud mot diskriminering
av funktionshindrade
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K289 yrkande 1 och
1999/2000:K274 yrkande 1,
8. beträffande förstärkt skydd för
äganderätten och näringsfriheten
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K300, 1999/2000:K206
yrkande 4 och 1999/2000:K233,
res. 3 (m, kd)
9. beträffande grundlagsskydd för miljön
att riksdagen avslår motion 1999/2000:MJ752 yrkande 1,
10. beträffande grundlagsskydd för fri- och
rättigheter i förhållande till enskilda
att riksdagen avslår motion 1999/2000:K318,
res. 4 (kd)
11. beträffande ökat minoritetsskydd
m.m.
att riksdagen avslår motion 1999/2000:K206 yrkandena
1-3,
res. 5 (m)
12. beträffande översyn av
regeringsformen
att riksdagen avslår motion 1998/99:K307,
res. 6 (kd)
13. beträffande nationell handlingsplan
för mänskliga rättigheter
att riksdagen avslår motion 1999/2000:K356 yrkandena 6 och
8.
Stockholm den 9 mars 2000
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel
(m), Göran Magnusson (s), Barbro
Hietala Nordlund (s), Pär-Axel
Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v),
Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind
(s), Inger René (m), Kerstin
Kristiansson Karlstedt (s),Tommy
Waidelich (s), Mats Einarsson (v),
Nils Fredrik Aurelius (m), Per
Lager (mp), Åsa Torstensson (c),
Helena Bargholtz (fp) och Per-
Samuel Nisser (m).
Reservationer
1. Negativ föreningsrätt (mom. 4)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René
(m), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c),
Helena Bargholtz (fp) och Per-Samuel Nisser (m)
anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 25
börjar med "Några nya" och slutar med "yrkande 5"
bort ha följande lydelse:
Den negativa föreningsfriheten, dvs. rätten att stå
utanför olika sammanslutningar, är skyddad genom
Europakonventionen. Trots att Arbetsdomstolen vid
flera tillfällen klargjort att en medlem i en
facklig organisation har rätt att lämna
organisationen på egen begäran, förekommer det
alltjämt att fackliga organisationer nekar eller
ställer upp hinder om en medlem önskar utträda eller
skapar svårigheter för arbetsgivare som vill
anställa någon som inte är fackligt ansluten. Enligt
utskottets mening är det en brist att
regeringsformens fri- och rättighetskatalog inte
innehåller något skydd för den enskildes rätt att
stå utanför en organisation. Denna brist anser
utskottet snarast bör avhjälpas, så att det av
grundlagen tydligt framgår att enskilda utan
organisationstvång kan ingå exempelvis icke-
kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal. Riksdagen
bör därför hos regeringen begära förslag om
förstärkt skydd för den negativa föreningsfriheten.
Detta bör med bifall till motion 1999/2000:K206
yrkande 5 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande negativ föreningsrätt
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:K206 yrkande 5
som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
2. Förbud mot diskriminering på grund av
sexuell läggning (mom. 6)
Kenneth Kvist (v), Per Lager (mp), Mats Einarsson
(v), Åsa Torstensson (c) och Helena Bargholtz (fp)
anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 40
börjar med "Mot denna" och på s. 41 slutar med "4
och 5" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är de vidtagna åtgärderna
emellertid inte tillräckliga. Våld, hot och
diskriminering mot homo-/bisexuella och
transpersoner är fortfarande vardagliga företeelser
i Sverige och övriga världen, vilket är
oacceptabelt. Det är därför viktigt att arbetet att
bekämpa våld, hot och diskriminering mot homo-
/bisexuella och transpersoner bedrivs både i Sverige
och internationellt. Samhället måste tydligt visa
att övergrepp mot och diskriminering på grund av
sexuell läggning inte accepteras. Det är enligt
utskottets uppfattning särskilt viktigt att våra
grundlagar är entydiga på denna punkt. Det bör
därför införas ett diskrimineringsförbud i
regeringsformen. Vidare finner utskottet det
beklagligt att transpersoner uttryckligt undantas
från skyddet mot diskriminering på grund av sexuell
läggning. Regeringen bör återkomma med förslag om
förändringar i diskrimineringsskyddet som innebär
att det även omfattar transpersoner. Svensk
lagstiftning bör dessutom, enligt utskottets mening,
snarast anpassas så att den på alla punkter omfattar
det skydd för transsexuella - bl.a. ett lagstadgat
förbud mot diskriminering i arbetslivet - som
uttalas i Europaparlamentets "Recommendation 1117
(1989) On the conditions of transsexuals" och
"Resolution on discrimination against transsexuals".
Vad utskottet nu har anfört bör med bifall till
motion 1999/2000:So225 yrkandena 1 (delvis), 4 och 5
ges regeringen till känna.
Härigenom tillgodoses i huvudsak också motionerna
1998/99:K201, 1998/99:K260 yrkande 1 och
1999/2000:L430 yrkande 2.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha
följande lydelse:
6. beträffande förbud mot diskriminering på
grund av sexuell läggning
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:So225 yrkandena
1 (delvis), 4 och 5 och med anledning av
motionerna 1998/99:K201, 1998/99:K260 yrkande 1
och 1999/2000:L430 yrkande 2 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Förstärkt skydd för äganderätten och
näringsfriheten (mom. 8)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René
(m), Nils Fredrik Aurelius (m) och Per-Samuel Nisser
(m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 47
börjar med "Utskottet har" och på s. 48 slutar med
"motion 1999/2000:K233" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är den personliga
äganderätten en av de viktigaste grundstenarna för
den svenska rättsordningen. Grundlagens nuvarande
skydd för den enskilda äganderätten anser utskottet
är alltför svagt. Detta gäller framför allt på tre
punkter. Utgångspunkten bör enligt utskottet vara
att ingrepp i äganderätten skall berättiga till full
ersättning. Äganderättsskyddet bör dessutom
uttryckligen omfatta all egendom, som t.ex.
fordringar och immateriella rättigheter. Slutligen
bör det införas starkare restriktioner för
begränsningar av skyddet. Enligt utskottets mening
bör skyddet för den enskilda äganderätten göras
likvärdigt med skyddet för de s.k. politiska
rättigheterna.
Allmän näringsfrihet och fri konkurrens är enligt
utskottets uppfattning grundläggande värden i en
fungerande marknadsekonomi och enskilt företagande
den bästa och effektivaste formen att driva
företagsamhet. Det är därför av grundläggande
betydelse för det moderna samhället att intrång i
näringsfriheten motverkas och, om speciella
omständigheter inte föreligger, bör principen enligt
utskottet vara att full ersättning skall utgå till
den som är föremål för sådana intrång.
Utskottet anser att en samlad översyn av
grundlagsskyddet bör göras i syfte att stärka
äganderätten, de immateriella rättigheterna och
näringsfriheten i enlighet med vad utskottet ovan
anfört. Detta bör med bifall till motionerna
1998/99:K300, 1999/2000:K206 yrkande 4 och
1999/2000:K233 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 8 bort ha
följande lydelse:
8. beträffande förstärkt skydd för
äganderätten och näringsfriheten
att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K300,
1999/2000:
K206 yrkande 4 och 1999/2000:K233 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Grundlagsskydd för fri- och rättigheter
i förhållande till enskilda (mom. 10)
Ingvar Svensson (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53
börjar med "Inledningsvis vill" och på s. 54 slutar
med "motion 1999/2000:K318" bort ha följande
lydelse:
Regeringsformens fri- och rättighetsreglering
gäller, med smärre undantag, endast förhållandet
mellan den enskilde och det allmänna, inte
förhållandet mellan enskilda inbördes.
Europakonventionen däremot ålägger
konventionsstaterna viss skyldighet att genom
lagstiftning trygga vissa fri- och rättigheter även
mellan enskilda. Det råder således inte full
parallellitet mellan regeringsformen och
Europakonventionen i detta avseende, vilket
utskottet anser vara olyckligt. Enligt utskottets
mening skulle en sådan grundlagsfäst rätt stärka
Sverige som rättsstat. Utskottet anser därför att
frågan om att grundlagsfästa fri- och rättigheter
mellan enskilda bör bli föremål för utredning. Detta
bör med bifall till motion 1999/2000:K318 ges
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 10 bort ha
följande lydelse:
10. beträffande grundlagsskydd för fri- och
rättigheter i förhållande till enskilda
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:K318 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
5. Ökat minoritetsskydd m.m. (mom. 11)
Per Unckel (m), Inger René (m), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Per-Samuel Nisser (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 58
börjar med "Enligt 2 kap." och på s. 59 slutar med
"yrkandena 1-3" bort ha följande lydelse:
Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är
den beslutsform som bäst gagnar demokratin och
folkstyrelsens princip. Enligt utskottets mening bör
ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima
intressen. I linje härmed anser utskottet att
minoritetsskyddet bör stärkas generellt vid beslut
om lagstiftning som innebär begränsningar i de
medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske
genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2
kap. 12 § tredje stycket regeringsformen görs
tillämpliga på all rättighetsbegränsande
lagstiftning. Vidare anser utskottet att grundlagens
skydd mot rättighetsbegränsningar bör vara lika
starkt oavsett vilken fri- och rättighet det gäller.
Detta skulle bl.a. innebära att de allmänna
begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket
regeringsformen blev tillämpliga även vid
begränsningar av t.ex. äganderätten.
Europakonventionens bestämmelser om mänskliga fri-
och rättigheter skyddas inte mot begränsningar på
samma sätt som regeringsformens motsvarande
bestämmelser. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får
lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med
konventionen. Formellt utgör detta emellertid bara
en anvisning för lagstiftaren. Något ytterligare
grundlagsskydd för Europakonventionen finns inte.
Detta innebär bl.a. att Europakonventionen inte
omfattas av det skydd mot rättighetsbegränsande
lagstiftning som 2 kap. 12 § regeringsformen ger.
Enligt utskottets mening bör Europakonventionens
rättighetsskydd anpassas till regeringsformens högre
skyddsnivå. En sådan anpassning av
Europakonventionens skyddsnivå till den som gäller
för regeringsformen kan antingen ske genom att
Europakonventionen upphöjs till grundlag eller genom
att tillämpningsområdet för 2 kap. 12 §
regeringsformen utvidgas till att omfatta även
Europakonventionen.
Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag
om ökat minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar,
om förstärkning av skyddet för de mänskliga fri- och
rättigheterna och om Europakonventionens ställning i
enlighet med vad utskottet anfört. Detta bör med
bifall till motion 1999/2000:K206 yrkandena 1-3 ges
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 11 bort ha
följande lydelse:
11. beträffande ökat minoritetsskydd m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:K206 yrkandena
1-3 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
6. Översyn av regeringsformen (mom. 12)
Ingvar Svensson (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 63
börjar med "Utskottet har" och slutar med "Motion
1998/99:K307 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Grundlagarna utgör det ramverk som skall klargöra
villkoren för hela rättssystemet och de - framför
allt regeringsformen - utgör alltså den
grundläggande rättsnormen. Enligt utskottets mening
är det därför centralt att denna rättsnorm är djupt
förankrad i den kulturtradition som i sina grunddrag
omfattas av svenska folket. Den nuvarande
författningen utgår i hög grad från ett
rättspositivistiskt betraktelsesätt, där rätten
definieras operationellt, dvs. rätt är det som
lagstiftarna kallar rätt. Rätten ingår emellertid
som ett undersystem i ett samhälle, där de
grundläggande värdena - etiken - utgör ett
sammanhållande band. Utskottet anser därför att
rättsnormen skall ta sin utgångspunkt i det som är
etiskt godtagbart och alltså förankras i den svenska
och västerländska kulturtraditionen. Enligt
utskottets mening är det nödvändigt att genomföra en
översyn av de svenska grundlagarna utifrån detta
perspektiv. Grundlagarna skall präglas av en
människosyn som beaktar människans värde,
förutsättningar, behov och ansvar. En sådan översyn
skall i mindre grad behandla det politiska
beslutande systemet och de olika institutionerna i
förvaltningen och i stället fokusera på grundlagarna
som rättsnorm.
Utskottet anser att översynen bör syfta till att
sortera ut rättspositivismen ur regeringsformen, att
fastställa och utöka de mänskliga fri- och
rättigheterna och deras rättsliga konsekvenser i
regeringsformen, som till exempel rätten till liv
och integritet, föräldrarätten och den negativa
föreningsfriheten, att överväga möjligheten att göra
familjen till rättssubjekt, att inrätta en
författningsdomstol, att inskriva
subsidiaritetsprincipen som arbetsverktyg i
maktdelningen, att införa ett förstärkt
grundlagsskydd för de kommunala nivåerna, att varje
institution som har domstols befogenhet också skall
arbeta och sammansättas som domstol, att överväga
diskrimineringsskydd för människans integritet
oberoende av religion, ålder, ras, kön, sexuell
identitet, ekonomisk eller social ställning,
funktionshinder, etnisk eller politisk tillhörighet,
att förstärka äganderätten.
Vad utskottet anfört om en översyn av
regeringsformen som grundläggande rättsnorm bör med
bifall till motion 1998/99:K307 ges regeringen till
känna.
dels att utskottets hemställan under 12 bort ha
följande lydelse:
12. beträffande översyn av regeringsformen
att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K307 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
Särskilda yttranden
Översyn av regeringsformen
Per Unckel (m), Inger René (m), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Per-Samuel Nisser (m) anför:
I motion 1998/99:K307 påfordras en större översyn av
regeringsformen enligt i motionen angivna
riktlinjer. Också Moderata samlingspartiet föreslår
i olika sammanhang betydande förändringar i
regeringsformen. Det kan finnas skäl att, när den nu
pågående Författningsutredningen avslutat sitt
arbete, pröva om inte en mera samlad
grundlagsöversyn skulle vara lämplig för att bedöma
kvarstående förändringskrav i ett sammanhang.
Nationell handlingsplan för mänskliga
rättigheter
Per Lager (mp) och anför:
Jag delar utskottsmajoritetens uppfattning att de
önskemål som framförs i motion 1999/2000:K356
yrkandena 6 och 8 torde bli tillgodosedda genom de
åtgärder som statsrådet Lena Hjelm-Wallén uttalat
att regeringen ämnar vidta. Emellertid vill jag
understryka vikten av att arbetsgruppen tillsätts så
snart som möjligt och att den nationella
handlingsplanen mot rasism och främlingsfientlighet
presenteras för riksdagen under våren 2000.