1998:61

I

 

 

Utrikesdepartementet

Framtid med Asien

Förslag till en svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

Förord

Regeringen tillsatte våren 1997 en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag till en strategi för att "intensifiera Sveriges relationer med Asien." Målsättningen med arbetet var att "med perspektiv på år 2010, ge en insiktsfull och nyanserad bild av Asien och konsekvenserna av regionens omvandling". Förslag skulle utarbetas till en integrerad svensk strategi gentemot länderna i Asien för politiska relationer, säkerhetspolitik, handel, ekonomiskt samarbete, utvecklingssamarbete, miljösamarbete, besöksutbyte, forskning, information och kultur. Studien skulle omfatta de asiatiska länderna från Pakistan och österut, dvs. Sydasien, Sydöstasien och Östasien. Till arbetsgruppen knöts en referensgrupp med representanter från näringslivet, fackföreningsrörelsen, enskilda organisationer, forskarvärlden, Utrikesdepartementet, Sida, Kommerskollegium och Exportkreditnämnden samt, som ordföranden, statssekreterarna Mats Karlsson och Yvonne Gustafsson. (Se bilaga 1)

Uppdraget gjordes mycket brett. Arbetet skulle fokusera på fem huvudteman:

%Asien i den internationella ekonomin,

%fattigdom och livskvalitet,

%miljö och hållbart utnyttjande av naturresurser,

%demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet,

%den asiatiska säkerhetssituationen.

Arbetsgruppen fick resurser för att lägga ut uppdrag på bakgrundsstudier och för att hålla hearings.

Kort efter regeringsbeslutet, i maj 1997, publicerade Asiatiska utvecklingsbanken (ADB), en institution med djupa kunskaper om Asiens situation, en omfattande studie Emerging Asia i vilken man med djärvhet linjerade upp Asiens återkomst. Som huvudtes förutsade man

Ds 1998:61

Förord III

 

 

att Asien år 2025 skulle svara för 57 procent av världens samlade bruttonationalprodukt, jämfört med 32 procent 1992 och 19 procent 1940 (mätt i köpkraftsanpassad BNP, s.k. purchasing power parity, PPP). De länder som lyckats hade visat vad som kunde åstadkommas med rätt utvecklingspolitik. "Late comers" kunde lyckas lika väl, förutsatt att de tog lärdom. Asien skulle därmed ha återtagit den position regionen hade på 1820-talet. Det var därför fråga om "reemergence" snarare än "emergence".1

Idag skulle knappast någon våga sig på en så optimistisk prognos som den ADB gjorde för ett och ett halvt år sedan. Hela föreställningen om Asiens irreversibla frammarsch ställdes ifråga som en följd av den kris som växte fram sedan Thailand den 2 juli 1997 gett upp försöken att försvara sin valuta, bahten. Situationen förvärrades av att Japan, som svarar för mer än hälften av Asiens samlade BNP och som spelat en ledande roll i regionens exceptionella utveckling, inte sanerat och reformerat sitt bankväsende efter den finansbubbla som sprack drygt sju år tidigare. Begreppet "Asien" förknippades plötsligt med kris snarare än med aldrig tidigare skådade välståndsökningar. Bilden av Asien fick med rätta en helt ny komplexitet. Genom utvecklingen i Indonesien påmindes världen om fattigdomen i Asien, om att det är i Asien som den stora majoriteten av världens fattiga finns. Effekterna av El Niño och skogsbränderna tillfogade en dramatiskt miljödimension och en påminnelse om att hållbar utveckling är något mer än ekonomisk tillväxt. Vikten av öppna politiska system fick också en tydligare innebörd.

Under året som följde visade de indiska och pakistanska kärnvapenproven på Asiens komplexa säkerhetspolitiska situation.

Utredningsarbetets första fas - fördjupningen av kunskaperna om Asien - ökade som en följd av denna utveckling i betydelse. Uppgiften var att lägga fram förslag till en strategi som inte bara höll i vackert väder. Under 1997 lades uppdrag på ett trettiotal bakgrundsstudier ut. Huvuddelen av uppdragen lades på svenska forskare, men också Asienspecialister från andra länder anlitades. Parallellt gjordes ett antal studier av Sveriges relationer till Asien och av hur kommersiella och andra relationer kunde utvecklas. Ett drygt tjugotal studier publicerades sommaren 1998 i volymerna Sverige i Asien (Ds 1998:33) och Asiatiska Vägval (Ds 1998:34). Samtliga delstudier redovisas i bilaga 2. Som ett led i fördjupningen arrangerades i januari 1998 också ett större internat med internationell medverkan kring utredningens huvudteman.

Referensgruppen har sammanträtt vid sex tillfällen. Dess roll har emellertid varit mycket större än så. Många av medlemmarna har via e- post deltagit mycket aktivt i utarbetandet av olika avsnitt av den

1 Asiatiska Utvecklingsbanken (1997). Emerging Asia. ADB, Manila.

IV Förord

Ds 1998:61

 

 

slutrapport som nu föreligger. Gruppen har varit ett ovärderligt stöd, och det är vår förhoppning att detta nätverk ska bestå och vidareutvecklas.

Utredningen har också i syfte att lära av sakkunskapen inom olika områden arrangerat ett tiotal hearings kring centrala frågor som miljö, handel, demokrati och mänskliga rättigheter, forskning och utbildning, krisen i Sydöstasien samt om nyckelländer i regionen. (Se bilaga 3). I genomsnitt har ett fyrtiotal personer deltagit.

De svenska ambassaderna i Asien har spelat en viktig roll genom att lämna värdefulla bidrag under arbetet med slutrapporten. På ett tidigt stadium inkom de med förslag till hur relationerna till respektive stationeringsland skulle kunna utvecklas. I oktober 1998 lades ett utkast till slutrapport fram vid ett regionalt möte i Seoul för beskickningscheferna i Öst- och Sydöstasien samt Oceanien och i november 1998 inhämtades synpunkter på samma sätt från beskickningscheferna i Sydasien då de i Islamabad höll sitt regionala möte.

Utan medarbetarna vid Utrikesdepartementets enhet för Asien och Oceanien skulle arbetet aldrig kunnat genomföras. Medarbetare på andra enheter inom Utrikesdepartementet har bistått med analys och förslag inom sina ansvarsområden, och så har medarbetare inom Näringsdepartementet, Miljödepartementet, Finansdepartementet och andra delar av Regeringskansliet. Att på detta sätt arbeta inom Regeringskansliet men ända oberoende har visat sig mycket fruktbart.

Inom Sida bildades en referensgrupp med vilken utredningen haft regelbundna kontakter. Några av delstudierna och undersökningen Asienbilden i Sverige har genomförts av Sida. Kommerskollegium har på begäran av arbetsgruppen genomfört en särskild utredning av handelshindren i Asien och inom EU. Sida har också arrangerat ett samråd med enskilda organisationer. Svenska Institutet har arrangerat ett seminarium med svenska kulturarbetare med fokus på kultursamarbete med Asien. Industriförbundet och Svensk Handel har inkommit med skrivelser om frågor som bör prioriteras och Exportrådet har i samråd med arbetsgruppen genomfört en studie av exportsatsningen på Japan. Näringslivets Internationella Råd (NIR) har vid två tillfällen gett utredningen möjlighet att diskutera Asien som marknad och möjligheterna att utveckla främjandet. Arbetsgruppen har haft möjlighet att diskutera strategiarbetet med LO:s internationella råd. Svenska handikapporganisationers internationella biståndsförening har inkommit med en skrivelse om människor med funktionshinder i Asien. TuristRådet har bidragit med förslag vad gäller utvecklingen av turismen. Representanter för EU-kommissionen och Asiatiska utvecklingsbanken har deltagit vid sammanträde i referensgruppen.

Ds 1998:61

Förord V

 

 

Då denna rapport överlämnas befinner sig delar av Asien fortfarande i kris. Det är dock vår förvissning att det finns starka skäl för Sverige - stat, näringsliv, kultur, folkrörelser, utbildning och forskning - att bygga ömsesidiga och nära relationer med länderna och människorna i Asien. I avsnittet "Asien före och efter krisen - tankar om Asien år 2010" tecknar vi en möjlig utveckling för Asien. Fram träder ett Asien av växande betydelse statt i snabb förändring mot ökad mångfald. Problemen och vägvalen är samtidigt många. Vi måste medverka till att de leder mot en fördjupning av den tredje demokratiseringsvåg som inleddes i mitten av 1970-talet och mot ökad internationell samverkan för hållbar utveckling. Genom fördjupade kontakter med länderna och samhällena i Asien skapas också nya förutsättningar för utvecklingen av Sveriges välfärd.

Arbetsgruppen ansvarar självfallet ensam för analys och förslag.

Stockholm den 30 november 1998.

Börje Ljunggren

Lisbeth Hellvin

projektledare, ambassadör

sakkunnig, fil.dr.

VI Förord

Ds 1998:61

 

 

Innehållsförteckning

I. EN SVENSK ASIENSTRATEGI - ATT BYGGA ÖMSESIDIGA OCH

 

HÅLLBARA RELATIONER ........................................................................

XI

I.I Sammanfattning - prioriteringar i en svensk Asienstrategi..................................

XI

I.II Strategins huvudelement ...................................................................................

XIV

I.III Fördjupade bilaterala relationer .....................................................................

XXI

1. ASIEN FÖRE OCH EFTER KRISEN - TANKAR OM ASIEN ÅR 2010

..1

1.1Globaliseringens krafter och den internationella ordningen

1.2Asien år 2010 - en möjlig utveckling .........................................................................

2. PERSPEKTIV PÅ ASIEN ...........................................................................

11

2.1 Identitet och mångfald ...........................................................................................

11

2.2 Asien i den globala ekonomin.................................................................................

22

2.2.1 Asiens växande andel av världsekonomin .............................................

22

2.2.2 Utrikeshandelns utveckling ..................................................................

24

2.2.3 Utländska direktinvesteringar ..............................................................

27

2.3 Tillväxt, kris och institutionsbyggande ..................................................................

30

2.3.1 Krisen och dess bakgrund ....................................................................

30

2.3.2 Japan - vad krävs för förnyelse? ..........................................................

34

2.3.3 Vilka problem står den kinesiska ekonomin inför? ................................

38

2.3.4 Möjligheter till återhämtning och tillväxt .............................................

40

2.4 Utveckling, fattigdom och livskvalitet....................................................................

44

2.4.1 Demografiska förändringar ..................................................................

44

2.4.2 Matförsörjning .....................................................................................

49

2.4.3 Fördelning och välstånd .......................................................................

52

2.4.4 Sysselsättning .......................................................................................

56

2.4.5 Fattigdom ............................................................................................

57

2.4.6 Utbildning............................................................................................

60

2.4.7 Hälsa ...................................................................................................

61

2.4.8 Barn och ungdom .................................................................................

63

Ds 1998:61

 

Innehåll VII

 

 

2.4.9 Asienkrisens sociala konsekvenser - sårbarhet och

 

anpassningsmekanismer.......................................................................

 

65

2.5 Miljöns revolt .........................................................................................................

 

69

2.5.1 Dagsläget .............................................................................................

 

69

2.5.2 Orsaker till utvecklingen av miljöproblemen ........................................

73

2.5.3 Möjligheter att bryta den negativa trenden ..........................................

76

2.5.4 Hur påverkar Asienkrisen miljöproblemen? .........................................

79

2.6 Demokrati och mänskliga rättigheter ....................................................................

81

2.6.1 Asien och den tredje demokratiseringsvågen ........................................

81

2.6.2 Reformerna och deras begränsningar i enpartistaterna ........................

89

2.6.3 Mänskliga rättigheter i ett övergripande asiatiskt perspektiv ...............

92

2.6.4 Mänskliga rättigheter, "asiatiska värderingar"och möjligheter till

fördjupad ömsesidig förståelse ...........................................................

100

2.7 Den regionala säkerhetssituationen .....................................................................

105

2.7.1 Den säkerhetspolitiska balansen efter det kalla kriget ........................

105

2.7.2 Konflikter och förändrade konfliktmönster .........................................

112

2.7.3 Energibehov och säkerhet

..................................................................

116

2.7.4 Kapprustning eller modernisering? ....................................................

117

2.7.5 Förtroendeskapande mekanismer – ARF ............................................

119

2.7.6 Utveckling, integration och stabilitet .................................................

122

2.8 Regionala organisationer .....................................................................................

 

124

2.8.1 ASEAN (Association of South-East Asian Nations) .............................

124

2.8.2 SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) .............

128

2.8.3 APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation)......................................

130

3. EN SVENSK ASIENSTRATEGI...............................................................

 

.138

 

 

3.1 Asien i Sveriges relationer med omvärlden...............................................

 

.............138

 

 

3.1.1 Prioriteringar och handlingsmöjligheter .................................................

 

3.1.2 Sverige i FN och FN i Asien ....................................................................

 

3.1.3 Multilateral samverkan - de internationella finansiella

 

institutionerna ........................................................................................

 

 

3.1.4 Sverige i EU och EU i Asien ...................................................................

 

3.1.5 Sverige i ASEM (Asia-Europe Meeting)...................................................

 

3.1.6 Förslag och prioriteringar ......................................................................

 

3.2 Handel och direktinvesteringar - en dynamisk

 

faktor...........................................

166

 

3.2.1Företagande i en globaliserad värld .......................................................

3.2.2Sveriges kommersiella relationer med Asie

3.2.3Möjligheter för svenska företag på de asiatiska marknaderna .................

3.2.4Handelspolitiska frågor ...........................................................................

3.2.5Hur kan Sveriges kommersiella relationer med Asien stimuleras? ...........

3.2.6Biståndsfinansiering ................................................................................

VIII Innehåll

Ds 1998:61

 

 

3.2.7Utvecklingssamarbete och näringsliv - institutionsbyggande och finansieringsformer ................................................................................

Ds 1998:61

Innehåll IX

 

 

3.2.8Främjande inom EU ................................................................................

3.2.9Förslag och prioriteringar ......................................................................

3.3Utvecklingssamarbetets framtida roll i

Asien.........................................................

206

3.3.1Asien i det internationella utvecklingssamarbete

3.3.2Fattigdom och bistånd .............................................................................

3.3.3Med vilka länder bedriver Sverige utvecklingssamarbete? ......................

3.3.4Nyckelområden för utvecklingssamarbetet i en svensk Asienstrategi .......

3.3.5Utvecklingssamarbete och ömsesidighet i en svensk Asienstrategi ...........

3.3.6Förslag och prioriteringar ......................................................................

3.4Miljö - ödesfråga med en roll för

Sverige................................................................

227

3.4.1Global miljöpolitik och miljöpolitiskt samarbete

3.4.2EU och ASEM .........................................................................................

3.4.3Bilateralt utvecklingssamarbete och miljö ...............................................

3.4.4Miljökunnande som exportvara ...............................................................

3.4.5Förslag och prioriteringar ......................................................................

3.5Forskning och högre .....................................

utbildning...............................................................................

234

3.5.1Högre utbildning och forskning i Asien ...................................................

3.5.2Asienkunnandet i Sverige ........................................................................

3.5.3Ökat utbildningsutbyte ............................................................................

3.5.4Samverkan Europa-Asien och behovet av långsiktiga forskningsprogram..................................................................................

3.5.5Förslag och prioriteringar ......................................................................

3.6Folkrörelser och gränsöverskridande

nätverk........................................................

261

3.6.1Folkrörelser och internationell solidaritet

3.6.2Folkrörelser och enskilda organisationer i de asiatiska samhällen

3.6.3Folkrörelser och enskilda organisationer som brobyggare mellan samhällen och kulturer ...........................................................................

3.6.4Förslag och prioriteringar ......................................................................

3.7Kultursamarbete, informationsverksamhet och

Sverigefrämjande.....................

273

3.7.1Asienbilden i Sverige...............................................................................

3.7.2Kulturutbyte och kultursamarbete ...........................................................

3.7.3Ett utbyggt kultursamarbete ....................................................................

3.7.4Informationsverksamhet och Sverigefrämjande .......................................

3.7.5Kultursamarbete med Asien på europeisk basis .......................................

3.7.6Förslag och prioriteringar ......................................................................

4. VÅRA BILATERALA RELATIONER ....................................................

281

4.1 En historisk återblick ...........................................................................................

281

4.2 Östasien ................................................................................................................

288

X Innehåll

Ds 1998:61

4.3

Sydöstasien ...........................................................................................................

325

4.4

Sydasien................................................................................................................

361

BILAGOR .....................................................................................................

385

Referensgruppen........................................................................................................

385

Bakgrundsstudier framtagna för Asienstrategin ......................................................

387

Hearings i Asienstrategins regi .................................................................................

389

BIBLIOGRAFI .............................................................................................

393

XI

I. En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

I.ISammanfattning - prioriteringar i en svensk Asienstrategi

Världens utveckling under det kommande seklet är nära förbunden med utvecklingen i Asien. Det gäller grundläggande internationella förhållanden som fred och säkerhet, klimatet på jorden, demokrati och respekten för mänskliga rättigheter, ekonomisk och social utveckling och stabiliteten i världsekonomin. Det gäller också våra möjligheter att gemensamt bekämpa narkotikahandel och terrorism och att tillsammans, genom FN och andra multilaterala institutioner, hantera gemensamma utmaningar i syfte att åstadkomma globalt hållbar utveckling. Allt detta är centrala frågor för Sverige och för förutsättningarna att utveckla vår välfärd. Utan ökad asiatisk medverkan kan de inte lösas. Det är tillsammans med länderna i Asien som världen kan göras säkrare och bättre.

Asien har under de senaste decennierna utvecklats dramatiskt. Fattigdomen har minskat på ett sätt som saknar motstycke. Den stora majoriteten av världens fattiga lever dock fortfarande i Asien. Inte därför att inkomstfördelningen inom länderna är skevare än i andra delar av världen, utan därför att skillnaderna inom Asien - mellan t. ex. Japan och Nepal - är större än inom någon annan världsdel. Varje försök att beskriva det typiskt asiatiska resulterar i en schablon. Variationerna är väsentligt större än inom Europa, och så är de förändringar som länderna genomgår. Detta bör vara utgångspunkten för varje närmande.

Det gäller för Sverige att på grundval av de relationer som under efterkrigstiden byggts upp med länderna i Asien utveckla väsentligt mer mångfacetterade förbindelser än de som finns idag. Basen är Asiens fortsatt växande ekonomiska roll i en alltmer integrerad, ömsesidigt

XII En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

beroende värld. Långsiktigt förblir handel och investeringar starkt dynamiska faktorer i våra relationer. De ekonomiska relationerna bör samtidigt ses som en komponent av något väsentligt större.

Det ligger i hög grad i vårt intresse att vi som nation i en alltmer integrerad värld aktivt söker bredda och fördjupa våra kontakter med länderna i Asien och människorna där. Det är av strategisk betydelse för såväl den globala utvecklingen som för tillväxten och sysselsättningen i vårt land.

Målet bör vara att på en grundval av växande ömsesidigt beroende och växande ömsesidiga intressen utveckla och fördjupa relationerna inte bara med stat och näringsliv i respektive land utan också med dess samhällen och kulturer. Av det faktum att Asien inte är en enhet i annat än geografisk mening följer att fördjupade relationer kräver långsiktiga satsningar på de bilaterala relationerna, satsningar som omfattar de politiska relationerna, handel och direktinvesteringar, utvecklingssamarbetet, miljösamarbete, forskning och utbildning, folkrörelsekontakter, kultursamarbete och information och Sverige- främjande. Förutsättningarna varierar starkt från land till land.

Huvudelementen i strategin bör vara:

·Fortsatta ansträngningar för att främja fred och säkerhet genom kärnvapennedrustning och fullständigt provstoppsavtal i Sydasien, stöd till uppbyggnaden av en regional säkerhetsordning i Asien och insatser för konfliktförebyggande och förtroendeskapande åtgärder inom regionen.

·Ökade ansträngningar för att främja demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet och framväxten av öppna och effektiva institutioner och civila samhällen.

·En samlad långsiktig satsning på miljö och hållbar utveckling i Asien som engagerar regeringskansli, näringsliv, myndigheter, forskarsamhälle, och miljöorganisationer. Genom ett utökat samarbete på miljöområdet med länderna i Asien främjar vi också miljöarbetet och miljöutvecklingen i Sverige.

·Ökat handelsutbyte med Asien genom agerande inom EU och WTO för förbättrat ömsesidigt marknadstillträde och genom en slagkraftigare svensk organisation och effektivare instrument för att främja handel och direktinvesteringar i båda riktningarna.

·Initiativ som bidrar till utveckling mot miljöanpassad produktion, och till att arbetsvillkor, fackligt arbete och barnarbete prioriteras i det internationella arbetet.

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XIII

·Initiativ inom ASEM (Asia-Europe Meeting) på områden av långsiktigt svenskt intresse såsom handelspolitik, miljö, forskning och utbildning, kultursamarbete samt samarbete i frågor rörande social välfärd och mänskliga rättigheter.

·Fördjupning av utvecklingssamarbetet med länderna i Asien i syfte att minska den djupa fattigdomen. Tonvikten bör ligga på reformer och kapacitets- och institutionsbyggande för hållbar utveckling i en globaliserad värld, miljön, samt uppbyggnad av bredare ömsesidiga kontakter med länderna i Asien på utbildningens, forskningens, folkrörelsernas, kulturens och näringslivets områden.

·Fördjupning och breddning av Asienkunnandet i Sverige genom ökat utrymme i läroplaner, universitetsutbildning, folkbildning och media.

·Förstärkt akademisk kompetensuppbyggnad med inriktning på Asien och utbyggt forskningssamarbete mellan svenska universitet och högskolor och akademiska institutioner i Asien.

·Kraftig förstärkning av möjligheterna för svenska studenter att studera i Asien och för svenska högskolor och andra institutioner att erbjuda asiatiska studenter vidareutbildning i Sverige.

·Utvecklat kulturutbyte och kultursamarbete mellan institutioner och människor i Sverige och Asien.

·Utveckling av kontakterna mellan folkrörelser och enskilda organisationer i Sverige och Asien.

·Ökade informationssatsningar om Sverige i Asien genom de svenska utlandsmyndigheterna.

·Fortsatt utveckling av de Asiennätverk som skapats genom den referensgrupp med företrädare för myndigheter, näringsliv, forskning

och folkrörelser som deltagit i arbetet med denna strategi.

Inom alla dessa områden finns ett handlingsutrymme för svenskt agerande multilateralt, genom EU eller bilateralt. Avgörande är ofta hur frågan förs fram, hur olika kanaler utnyttjas, hur allianser med likasinnade länder byggs upp. I kapitel 3, En svensk Asienstrategi, och kapitel 4, Våra bilaterala relationer , lämnar vi konkreta förslag inom olika områden och landvis.

XIV En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

I.II

Strategins huvudelement

Utgångspunkter för en svensk Asienstrategi

Utgångspunkter för en svensk Asienstrategi måste vara Sveriges intressen och ansvarstaganden som de kommer till uttryck i vårt internationella agerande. Grundelement i detta är:

·att verka för fred och säkerhet genom utveckling av de internationella instrumenten för nedrustning, konfliktförebyggande och konflikthantering,

·att verka för ökad tillämpning och utveckling av det internationella normsystemet och de organisationer som bär upp systemet,

·att verka för ekonomisk utveckling genom frihandel genom att medverka till att stärka det multilaterala regelverket för handel och investeringar inom ramen för WTO och stödja vidgat medlemskap i världshandelsorganisationen,

·att verka för att höja de fattiga folkens levnadsnivå genom att bidra till att lösa utvecklingsproblem som orsakar eller orsakas av fattigdom,

·att främja utveckling mot demokrati och ökad respekt för mänskliga rättigheter,

·att främja framväxten av öppna och effektiva institutioner och livskraftiga civila samhällen,

·att verka för förbättrad miljö och hållbart naturresursutnyttjande . Utifrån såväl dessa övergripande mål för samhällsutveckling som utifrån målet att främja vår välfärd genom sysselsättning och tillväxt ligger det i hög grad i Sveriges intresse att på jämbördiga grundvalar utveckla ömsesidiga och fördjupade relationer till Asien.

Sverige och Asien i det internationella förändringsarbetet

Den snabba globaliseringen har medfört att behovet av internationell samverkan som engagerar länderna i Asien på ett nytt sätt har ökat dramatiskt inom alla områden. Den globala säkerheten och världsekonomins utveckling och den globala miljön beror i hög grad på utvecklingen i Asien.

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XV

Den globala säkerheten

Nedrustningsansträngningarna bör i högre grad än idag engagera länderna i Asien. Den komplexa säkerhetspolitiska balansen i Asien och bristen på förtroendeskapande mekanismer rymmer risker för upprustning. I Asien finns också några av vår tids mest svårlösta konflikter med internationell räckvidd: koreanska halvön, Taiwan, de territoriella konflikterna i Sydkinesiska sjön och Kashmir. De indiska och pakistanska kärnsprängningarna visar på nödvändigheten av nya internationella initiativ som kan leda till att spridning och provsprängningar förhindras och avveckling påskyndas. Det nu rådande tillståndet är till sin karaktär destabiliserande. Det är också angeläget att i ökad omfattning engagera länderna i Asien i FN:s fredsbevarande arbete.

Det internationella normsystemet

Många av de viktigaste frågorna gäller det internationella normsystemet och den internationella samarbetsordningen som sådan - kapaciteten att tillsammans forma och respektera regler för mellanstatlig samverkan och forma och styra globaliseringsprocessen, kapaciteten att bygga ett globalt hållbart samhälle. Utvecklingen av teknologi, kapitalrörelser och marknader har inte åtföljts av en tillräcklig utveckling vad gäller “global governance”. Det gäller såväl FN:s säkerhetsråd som de internationella institutionerna på de ekonomiska och handelspolitiska områdena. Säkerhetsrådets sammansättning är inte representativ för dagens och än mindre morgondagens värld. Asien, och därmed mer än halva mänskligheten, har endast en permanent plats. Det internationella finansiella systemet måste utveckla kapacitet att hantera de problem som dagens internationella ekonomi genererar.

Asien i den globala ekonomin

Asienkrisen är till sin karaktär inte unikt “asiatisk” och det kan inte heller lösningen vara. Enskilda länder har inte utvecklat de institutioner - i form av öppenhet, rollfördelning mellan stat och näringsliv, fungerande lagstiftning, bankväsende, sociala skyddsnät - som krävs för att tillvarata globaliseringens stora möjligheter och hantera dess betydande risker. Det finns klara likheter mellan vår svenska finanskris 1992-93 och de problem som de värst drabbade länderna i Asien står inför. Problemen i Asien är väsentligt mera djupliggande, men på intet sätt specifikt “asiatiska”. Länder världen över står i olika omfattningar inför

XVI En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

problem av det slag som länderna i Asien nu genomlever. Därigenom finns en grundval för en fördjupad dialog om utvecklingens och välfärdens förutsättningar. Krisen har skapat en ny insikt om den sårbarhet som följer av beroendet av kortfristigt internationellt kapital. Vad viktigare är, krisen har på ett dramatiskt sätt visat hur ett lands långsiktiga stabilitet är intimt beroende av dess institutionella tillstånd - dess bankväsende, dess rättsväsende, dess förmåga att genom insyn och lagar bekämpa korruption, dess utbildningsväsende, dess forsknings- och utvecklingskapacitet, dess fackföreningsrörelse, dess respekt för grundläggande fri- och rättigheter. Nya krav ställs på utvecklingen av såväl de nationella systemen som det internationella systemet - på bankinspektion och öppenhet i det enskilda landet och på spekulationsdämpande reformer på det globala planet. Ytterst är det en fråga om att internationellt och nationellt bygga öppna, representativa, trovärdiga och effektiva institutioner. Den rådande krisens positiva sida ligger i de möjligheter den skapat för en ny internationell intressegemenskap på grundval av en sådan institutionellt orienterad dagordning. Intresset i Asien för dessa frågor är stort, och så är Sveriges möjligheter att spela en strategisk brobyggande roll.

Såväl ur ett globalt tillväxtperspektiv som ur ett globalt fattigdomsperspektiv är regionens ekonomiska återhämtning av avgörande betydelse. Knappast någon bedömare betvivlar att möjligheter för förnyad tillväxt finns, förutsatt genomgripande reformer i såväl krisländerna som i länder som Kina och Indien. Viktigast av allt är den reformering av den egna finansiella sektorn som Japan nu inlett, närmare tio år efter det att dess finansbubbla sprack. De ömsesidiga internationella beroendeförhållandena har aldrig varit tydligare.

Världshandelns utveckling

Handelsliberaliseringar har utgjort en grundläggande förutsättning för efterkrigstidens utveckling av ekonomier och välfärd. Världshandeln har utvecklats dubbelt så snabbt som världens bruttonationalprodukt. Vårt eget välstånd är omöjligt att upprätthålla och utveckla utan öppna och väl fungerande marknader för handel och investeringar. Länderna i Asien spelar en markant större roll i världshandeln idag än för ett par decennier sedan. De svarar för en dryg fjärdedel av världshandeln och kommer med största sannolikhet att i framtiden svara för en påtagligt större andel. Ett stort antal av länderna i Asien är utrikeshandelsorienterade. Däri ligger en viktig förklaring till deras framgångar. Men, få av ekonomierna kan betecknas som öppna. Kina, vars export redan är dubbelt så stor som Sveriges, är inte medlem av

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XVII

WTO. En fortsatt snabb utveckling av världshandeln förutsätter de asiatiska ländernas aktiva medverkan både i implementeringen och i utvecklingen av de internationella regelverken, inklusive de som avser arbetsvillkor och miljö. Sverige kan, som medlem av EU, spela en viktig pådrivande roll.

Fattigdomsbekämpning

De asiatiska ländernas ekonomiska och sociala framsteg under de senaste decennierna är imponerande. Öst- och Sydöstasien har åstadkommit dramatiska förbättringar av människors levnadsstandard mätt i grundläggande mått som barnadödlighet, förväntad livslängd och läskunnighet. Krisen undanskymmer alltför lätt det som uppnåtts, och som nu hotas.

Utvecklingen under de senaste decennierna har samtidigt skapat intrycket att det inte längre är i Asien som världens fattigdom står att finna. Den bilden är grovt felaktig. Tre fjärdedelar av världens fattiga lever, framstegen till trots, i Asien. Nästan dubbelt så många i enbart Sydasien som i hela Afrika söder om Sahara. Den väsentliga skillnaden är att samtliga åtta stora och folkrika utvecklingsländer i Asien - som tillsammans hyser hälften av mänskligheten - minskat andelen fattiga. Idag, under krisen, är bilden en annan. Fattigdomen minskar fortsatt i vissa länder men ökar åter i andra, och i Indonesien på ett sätt som har få motstycken. Internationellt utvecklingssamarbete har en fortsatt viktig uppgift.

Mänskliga rättigheter, demokrati, institutionell utveckling och civilsamhälle

Av central betydelse är att undvika att skapa nya klyftor och nya stereotyper om den andre. Mänskliga rättigheter är ett område av särskilt stor betydelse därvidlag. Målet måste dels vara att förmå flera länder i Asien att underteckna FN:s båda konventioner från 1966 om medborgerliga och politiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och de konventioner som tillkommit sedan dess, och dels att åstadkomma en väsentligt förbättrad tillämpning av konventionerna. Med länder i vilka respekten brister måste, så länge förutsättningar finns, målet vara att få till stånd en konstruktiv dialog om hur landet avser att leva upp till sina internationella åtaganden. I ett sådant perspektiv är det viktigt att Kina, som skedde i september 1998, tar emot FN:s kommissarie för mänskliga rättigheter och undertecknar

XVIII En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Därmed skapas en ny grundval för dialog med Kina om hur landet avser att förverkliga de åtaganden som konventionen innebär liksom för dialog om gemensamma insatser som kan bidra därtill.

I många länder finns behov av att öka förståelsen av de internationella konventionernas bestämmelser och utveckla lagstiftning och rättsväsende vad gäller grundläggande fri- och rättigheter som organisations- och yttrandefrihet, kvinnors åtnjutande av de mänskliga rättigheterna, barnens rättigheter, minoriteters rättigheter, handikappades rättigheter etc. Varaktigt ökad respekt förutsätter att utvecklingen i Asien mot demokrati och större öppenhet fortsätter och förstärks.

Krisen visar med stor konkretion på den institutionella utvecklingens centrala betydelse nationellt och internationellt, på betydelsen av insyn i ekonomier och av öppnare politiska system, liksom på vad en jämnare inkomstfördelning och möjligheter till utbildning betyder för styrkan i ett samhälles sociala väv. Det öppnare och mer “inklusiva” samhället har visat sig vara ett starkare samhälle.

Det civila samhället har en avgörande roll att spela nationellt och internationellt. Det måste utvecklas nationellt och bygga de internationella nätverk som effektivt arbete för fackliga rättigheter, barns rättigheter, miljön etc. kräver. Framväxten av starkare civila samhällen i många länder i Asien skapar nya möjligheter. Där de hotas, hotas också de resultat som uppnåtts vad gäller fri- och rättigheter.

Outtömda möjligheter finns att genom FN, EU, bilateralt och genom folkrörelser och enskilda organisationer stödja och påskynda den utvecklingen och fördjupa den dialog som måste bära upp arbetet för universella mänskliga rättigheter.

Globalt hållbar utveckling och hushållning med naturresurserna

Miljön är ett område där utvecklingen inger stark oro. Alltför litet har i praktiken skett sedan Rio-konferensen 1992. Snabbast förvärras situationen i Asien, och det är följaktligen länderna i Asien som det är särskilt angeläget att engagera i syfte att finna vägar att i väsentligt ökad omfattning gå från konvention till handling. För länderna själva innebär situationen att tillväxt inte leder till välstånd, och om inte dagens trender bryts förvärras även den globala miljösituationen radikalt.

Fattigdom är en viktig anledning till att miljön försämras och vi vet att viljan att angripa miljöproblemen ökar då ett land nått en viss inkomstnivå. Problemen är dock sådana att det inte går att vänta på att t.ex. Kina och Indien ska nå dit. Under tiden stiger de redan gigantiska

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XIX

kostnaderna för att åtgärda problemen ytterligare. Stora framsteg har gjorts i det internationella samarbetet men i ljuset av försämringstakten är de helt otillräckliga. Kunskapen och teknologin finns i stor utsträckning, men inte viljan att prioritera, att skapa system som förändrar beteenden, att sätta av resurser. Medvetenheten om problemen är otillräcklig. Sverige kan spela en viktig roll i multilaterala fora, genom EU och bilateralt.

Samverkan i kampen mot narkotika, internationell brottslighet och nya sociala utmaningar

Flera nya områden har på kort tid fått en ny angelägenhetsgrad. Det gäller HIV och aids, den internationella terrorismen, barnarbete, det kommersiella sexuella utnyttjandet av barn och kvinnohandeln. Till de frågor som i en mer globaliserad värld kommer att kräva större uppmärksamhet hör också frågan om migration. I alla dessa frågor krävs en aktiv medverkan från viktiga asiatiska länders sida för att få till stånd internationella motåtgärder. Narkotikahandeln är ett område inom vilket några länder i Asien svarar för stora delar av världens samlade utbud, medan andra utnyttjas för transitering. Utan förändringar i dessa länder kan bekämpningen inte bli framgångsrik.

I samtliga dessa frågor kan och bör Sverige spela en roll, som initiativtagare, pådrivare och medlare, och därmed bidra till att länderna i Asien upplever en större delaktighet i utformningen av det gemensamma internationella systemet. Det ligger i hög grad i Sveriges intresse att så sker.

EU-medlemskapets möjligheter

En fråga är sällan helt multilateral eller helt bilateral. I flertalet frågor finns ett handlingsutrymme för Sverige på flera nivåer, såväl multilateralt som inom EU och bilateralt. Medlemskapet i EU innebär ofta nya möjligheter att öva inflytande och verka för gemensamt agerande men också - som den gemensamma handelspolitiken visar - restriktioner som vi endast kan övervinna genom långsiktigt arbete inom unionen. I frågor av central internationell betydelse, som att medverka i Kinas öppning mot omvärlden, kan EU genom ett sammanhållet långsiktigt agerande spela en strategisk roll.

Även i Asien finns framväxande regionala sammanslutningar av faktisk eller potentiell betydelse, som ASEAN (Association of South- East Asian Nations), ARF (ASEAN Regional Forum), SAARC (South

XX En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

Asian Association for Regional Cooperation) och APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation). ARF och APEC rymmer dock flera icke- asiatiska länder, och någon panasiatisk sammanslutning finns inte. EU är den naturliga parten för fördjupade relationer till dessa organisationer.

På det interregionala planet - Europa-Asien - har en ny grundval för jämbördiga relationer skapats genom tillkomsten av ASEM, som år 2000 i Seoul ska hålla sitt tredje toppmöte. Som EU-medlem är Sverige ett av de 25 länder som genom ASEM inlett arbetet på ett på jämbördighet grundat närmande mellan de båda världsdelarna. Genom ASEM kan relationerna mellan Europa och Asien utvecklas, relationer som idag är långt mindre utvecklade än relationen mellan USA och Asien. En rad initiativ har redan tagits. De ekonomiska och handelspolitiska frågorna dominerar, men samarbete har inletts inom miljö- och kulturområdena och forskning och akademiskt utbyte, och en politisk dialog börjar ta form. Sverige har i anslutning till ASEM tagit initiativ till en dialog om mänskliga rättigheter. Utrymme finns för ytterligare initiativ och Sverige har här goda förutsättningar att bidra. I denna studie redovisas en rad förslag på initiativ som Sverige skulle kunna ta.

Ett nytt förhållningssätt

Asien är inte en enhet i annat än geografisk mening. Länderna i Asien ser sig inte som en helhet och är inte på väg att skapa en sådan. Ändå finns det skäl att tala om en svensk Asienstrategi. En sådan behövs som grundval för det förhållningssätt som bör prägla våra relationer till samhällena och människorna i Asien.

Till för inte så länge sedan betraktade Europa denna del av världen med en kolonialhistoriskt präglad referensram, som är oförenlig med dagens verklighet och de asiatiska ländernas syn på sig själva och sin roll i en framtida värld. Under efterkrigstiden har detta synsätt successivt ändrats. Relationerna mellan Europa och Asien håller efter en drygt två hundra år lång parentes på att återfå den mera jämbördiga karaktär som bestod före den europeiska expansionens tidevarv. Ett nytt synsätt är en grundläggande förutsättning för att ett genuint närmande ska kunna ske mellan ett Asien statt i snabb förändring och ett Europa med långt mindre utvecklade relationer till Asien än vad framtiden kräver.

Ytterst är det en fråga om vår föreställningsvärld . Det gäller att se de andra och deras kulturer på ett nytt sätt, se Asien på ett annat sätt än det som hittills ofta präglat och präglar våra föreställningar, se Asien med dess vitt skilda länder och folk som det ser ut i dag, se kraften i förändringarna i riktning mot större variation, mångfald, se vad som

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XXI

åstadkommits, se med ökad empati på dagens kris och se utvecklingspotentialen bortom krisen.

Det gäller att på grundval av de relationer som byggts upp under efterkrigstiden utveckla mer mångfacetterade förbindelser än de som finns idag. Denna fundamentala “korrigering” har ekonomiska drivkrafter, men konsekvenserna, och möjligheterna, går långt bortom den ekonomiska sfären. De ekonomiska relationerna bör emellertid ses som en komponent av något väsentligt större.

Målet måste vara att på en grundval av växande ömsesidigt beroende och växande ömsesidiga intressen utveckla och fördjupa relationerna inte bara med stat och näringsliv i respektive land utan med samhällena och kulturerna som sådana, att se länderna i all deras komplexitet och att göra vårt eget land och det svenska samhället bättre känt i länderna i Asien.

Det gäller att utveckla en väv av relationer med en bredd och ett djup som bara kan uppnås då de bärs upp av ett utvidgat långsiktigt besöksutbyte, växande handel och direktinvesteringar, utvecklingssamarbete, nätverk av folkrörelsekontakter, forsknings- och utbildningssamarbete, kulturutbyte och turism. Utbildningsväsende, forskarvärld, näringsliv, fackföreningsrörelse och folkrörelser har nyckelroller i utvecklingen av sådana fördjupade relationer.

I.III

Fördjupade bilaterala relationer

Sveriges bilaterala relationer med länderna i Asien är redan vittförgrenade. Historiskt går de tillbaka väsentligt längre än vi vanligtvis föreställer oss och under efterkrigstiden har de utvecklats påtagligt politiskt, kommersiellt, kulturellt och inte minst genom Sveriges omfattande utvecklingssamarbete. Turism, massmedia och invandring har fört länderna i Asien och deras kulturer oss väsentligt närmare. Av den studie av Asienbilden i Sverige som arbetsgruppen för en svensk Asienstrategi och Sida genomfört vet vi att många i Sverige har idag kunskaper och intryck som bygger på egna upplevelser. Intresset för Asien och dess kulturer är stort. Många känner de framsteg som länderna i Asien gjort. Samtidigt hyser de oro vad gäller sådant som bristen på respekt för mänskliga rättigheter, miljön och korruptionen. Asien uppfattas inte som ett hot utan som viktigt för Sveriges framtid. Omvänt är synen på Sverige i Asien genomgående positiv. Sverige uppfattas som ett land som i sin nationella och internationella politik på ett eftersträvansvärt sätt försöker förena ekonomisk utveckling, social rättvisa och ansvar för miljön. På många håll i Asien möter man ett

XXII En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

intresse för närmare kontakter med Sverige och det svenska samhället. Informationsbehovet är samtidigt stort.

En god grund finns sålunda för en fördjupning och breddning av våra bilaterala relationer till länderna och samhällena i Asien. För att kunna förverkliga en sådan ambition krävs en genomtänkt långsiktig ansats som omfattar:

-politiska relationer och dialog i multilaterala och bilaterala frågor,

-handel och direktinvesteringar,

-utvecklingssamarbete,

-institutionsbyggande,

-miljösamarbete,

-forskning och utbildning,

-folkrörelsekontakter,

-kultursamarbete,

-information och Sverigefrämjande,

-bilaterala strategier samt

-Asiennätverk i det svenska samhället.

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XXIII

De politiska relationerna

De politiska relationerna måste prioriteras för att förbindelserna med länderna i Asien ska kunna fördjupas. Regering, regeringskansli och myndigheter, riksdagen, partierna och de centrala intresseorganisationerna måste se som ett viktigt mål att närmare lära känna länderna i Asien och utveckla personkontakter i dessa. Ett utbyggt besöksutbyte framstår som en förutsättning för ett förtroendefullt samarbete och ökade insikter på ömse håll. Genom ett sådant utbyte har vi möjlighet att föra en dialog om såväl de frågor som bedöms viktigast i ett internationellt perspektiv som bilaterala frågor av vikt för en fördjupning av relationerna. Redan idag finns, som framgår av landavsnitten i del 4 av denna studie, ett visst utbyte med det stora flertalet länder i Asien. För att det skall ge relationerna ökad stadga krävs dock att utbytet planeras utifrån en mera långsiktig syn på hur relationerna bör utvecklas. Besöksutbyte på politisk nivå utgör i många fall en förutsättning, men ambitionen bör vara att långsiktigt utveckla kontakter med stor bredd. Regeringskansliet kan inte planera ett sådant breddat utbyte, då det inbegriper en rad aktörer som självständigt lägger upp sina internationella kontakter, men regeringskansliet kan i samarbete med ambassaderna verka för att öka möjligheterna att bygga nätverk.

Handel och direktinvesteringar

Handel och direktinvesteringar i båda riktningarna är områden av stor betydelse för våra framtida relationer med länderna i Asien. Det ligger i hög grad i vårt intresse att handel och investeringar spelar en starkt dynamisk roll i våra relationer. Ett frihandelsvänligare Asien statt i tillväxt betyder mycket för vår långsiktiga välfärd och Sverige bör inom EU aktivt verka för fortsatta handelsliberaliseringar i båda riktningarna.

På det mest grundläggande planet bestäms våra möjligheter av hur vår egen konkurrensförmåga utvecklas. Inga främjandeinsatser kan uppväga försvagad konkurrenskraft, försvagad kapacitet vad gäller produktutveckling eller bristande förmåga att attrahera högproduktiva investeringar. Det beror i sin tur i första hand av faktorer som kvaliteten på vår utbildning och forskning, och den miljö i övrigt som bestämmer innovationskapacitet och investeringsmönster i ett land. Det är där som grunden för vårt framtida välstånd läggs. Avgörande är också den allmänna handelspolitiska utvecklingen. Fortsatta handelsliberaliseringar i Asien och inom EU måste ha hög prioritet. Det är viktigt att de asiatiska länderna implementerar resultaten från Uruguayrundan som överenskommet. Arbetet med fortsatta liberaliseringar inom ramen för

XXIV En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

den multilaterala handelsorganisationens arbete bör prioriteras. Så även förhandlingar om medlemskap i WTO för de länder som idag står utanför.

Under åren närmast före dagens kris skedde en mycket snabb utveckling av svensk export till Asien, och också importen ökade påtagligt. Investeringarna i båda riktningar växte likaså, även om ett land - Japan - dominerade de ingående investeringarna. 1997 var exporten till Asien större än exporten till Nordamerika - krisåret 1998 blir bilden en annan. Trots utvecklingen under 1990-talet svarade Sverige dock 1997 för mindre än en procent av varje enskilt lands import. Vid en internationell jämförelse är emellertid vår andel av Asiens import - 0,8 procent - inte uppseendeväckande låg, och det finns skäl till varför vår andel inte är större. Handeln med våra högt utvecklade grannländer kommer naturligen att förbli större än med det stora flertalet länder i Asien. Handelshinder av olika slag är en annan viktig faktor.

Vårt långsiktiga mål som starkt handelsorienterad nation måste ändå vara att väsentligt öka utbytet med regionen . Det bör gälla för såväl export som import och direktinvesteringar i båda riktningarna. För att en sådan målsättning ska vara realistisk krävs dels att de krisdrabbade länderna i Asien återhämtar sig, dels att regionen går mot ökad öppenhet. Knappast någon bedömare betvivlar att bådadera kommer att ske, även om det kan dröja, och ta åtskillig tid för ett land som Indonesien. För ett sådant mål talar också världshandelns förändrade karaktär, och då i synnerhet den allt mera betydelsefulla roll som handeln med komponenter spelar. De asiatiska ekonomierna kommer att spela en viktig roll i den integrationsprocessen, som också kommer att stärka sambandet mellan handel och direktinvesteringar. Näringsliven i Sverige och Asien kommer att sammanflätas på företagsnivå.

Denna utveckling har också konsekvenser för hur handel och investeringar bör främjas . Den talar för en bättre samordnad främjandeorganisation som i högre grad än idag bygger på en helhetssyn på export och import, handel och investeringar, marknadsbevakning och FoU-bevakning, och som prioriterar strategisk kunskap om ekonomier och marknader. En rad frågor måste ställas vad gäller hur svensk export, och då särskilt de små och medelstora företagens export, kan främjas på ett mera effektivt sätt, hur importen av komponenter och varor kan utvecklas, samt hur vår kunskap om marknader kan utvecklas.

Idag finns ingen samlande punkt utanför de stora internationella företagen för långsiktig analys av de asiatiska ekonomierna och de asiatiska marknaderna. Betydande kunskap finns på flera håll, inom myndigheter som Kommerskollegium och Exportkreditnämnden, inom Exportrådet och näringslivets organisationer och inom institut som

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XXV

Japaninstitutet vid Stockholms handelshögskola, men inte på något integrerat sätt. Bör inte mer kunna åstadkommas i ett land vars välstånd bygger på utrikeshandel?

Vad kan göras för att förbättra främjandets och importörernas effektivitet hemma och ute? Hur kan ambassaderna spela en viktigare roll i förhållande till de olika aktörerna i Sverige? Hur kan en bättre samordning uppnås i Sverige och utomlands? Målen bör inte vara att skapa ny byråkrati utan ökad samverkan. Utrikesdepartementet, i vilket utrikeshandelsfrågorna nu integreras, bör gå i spetsen. Här (avsnitt 3.2) föreslås att departementet inom enheten för Asien och Oceanien, bygger upp kompetens i form av ett nukleus för ett nätverk för makroekonomisk bevakning och strategisk marknadsanalys. Departementet bör till sig knyta en rådgivande grupp med representanter för myndigheter, näringslivsorganisationer och företag, och årligen samla Asienintressenter till en samråd på temat “Forum Asien”.

Projektexport är ett annat strategiskt område. Vad kan göras för att skapa en effektivare organisation för svensk export av stora projekt inom områden som infrastruktur, transporter, energi och miljö, områden där utvecklingen i Asien kan förväntas bli dramatisk? Sådana projekt engagerar ofta inte bara stora utan också en rad små och medelstora företag. En förutsättning är att fler svenska konsultföretag än idag kan hävda sig på de asiatiska marknaderna. Bankernas roll som "lead banks" för stora projekt borde också utvecklas. De har en nyckelroll i projektexporten. Sidas roll kan också utvecklas (se nedan).

Miljö är ett område som av flera skäl lyfts fram i denna studie. Miljö skulle kunna göras till ett område för en långsiktig gemensam satsning i samverkan mellan regeringskansliet, Naturvårdsverket, Sida, STATT, forskarsamhället och exportindustrin för ökad export av miljökunnande och miljöteknologi. Ett viktigt område är t.ex. utveckling av effektiva och hållbara transportsystem för gods och människor som är en förutsättning för utveckling inom flera länder i regionen.

Ansvaret för projektexporten vilar på företagen. Staten kan och bör dock, med hänsyn till betydelsen av denna typ av export, underlätta då så är möjligt. Här föreslås att ett nytt instrument introduceras i form av ett stöd för att stimulera identifiering och utveckling av större projekt som kan involvera också små och medelstora företag (se avsnitt 3.2).

Utvecklingssamarbetet har, inom ramen för sin övergripande målsättning, på flera sätt bidragit till svenska företags engagemang i Asien. Utvecklingssamarbetet har inneburit en långsiktig närvaro genom vilken kontakter kunnat byggas upp mellan företag, konsultfirmor och institutioner i Sverige och Asien. Årligen kommer mer än 700 asiater till Sverige för utbildning, studiebesök etc. finansierade med biståndsmedel. Genom det tekniska samarbetet (KTS) genom Sida har samarbete som

XXVI En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

involverar den svenska resursbasen kunna utvecklas med också andra länder än de traditionella programländerna. Under senare år har näringslivsbistånd blivit en allt viktigare del av Sidas utbud. Nya instrument har utvecklats. Häromåret introducerades en ny kreditform och f.n. introduceras ett nytt garantiprogram vars syfte är att avlasta företagen vissa typer av politiska risker. En möjlighet som bör prövas är att utveckla ett särskilt "StartAsien"-program på grundval av de erfarenheter som byggts upp i Baltikum och Östeuropa (StartÖst) och dess efterföljare StartSyd. Väsentligt fler små och medelstora företag skulle genom ett tydligt sådant “fönster” kunna ges det stöd som krävs för långsiktiga satsningar. Möjligheterna bör också undersökas att göra mer för att stödja projektexporten. Kan Sida utöver krediter och kreditgarantier också medverka genom t.ex. kompletterande utbildningsinsatser? En offensiv svensk satsning på export av miljökunnande och miljöteknologi bör göras i samverkan med Sida, som redan har ett stort antal miljöinsatser i Asien. En förutsättning är ett mera samlat sätt att samverka inom Sverige, en ökad förmåga hos företag, universitet, institutioner att kraftsamla på ett område med stor potential.

Utvecklingssamarbete

Utvecklingssamarbetet utgör en betydelsefull dimension av våra samlade relationer med Asien, och bör så göra också i framtiden. För det talar såväl det faktum att det är i Asien som den stora majoriteten av världens fattiga finns som möjligheterna att åstadkomma viktiga resultat vad gäller fattigdomsbekämpning och långsiktig utveckling. För det talar också behovet av att bygga mer ömsesidiga relationer .

Tre uppgifter framstår som särskilt viktiga i utvecklingssamarbetet:

1)att stödja reformer och institutionsuppbyggnad som syftar till att utveckla de grundläggande förutsättningarna för demokrati, marknadsekonomi och ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling samt integration i det internationella samarbetet och den internationella ekonomin; den rådande krisen har bekräftat institutionsbyggandets centrala roll i utvecklingsprocessen; en god skola och bättre hälsa förutsätter att landets egen institutionella förmåga att skapa resurser för varaktig utveckling sätts i centrum,

2)att målmedvetet bygga upp en långsiktig satsning på ett utbyggt miljösamarbete; samt

3)att bidra till uppbyggnaden av mera ömsesidiga relationer genom utbyggt samarbete på forskningens och utbildningens område, ett utvidgat samarbete mellan folkrörelser, enskilda organisationer och

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XXVII

intresseorganisationer i Sverige och länderna i Asien, ett väsentligt mera omfattande kultursamarbete, samt en utveckling av stöd till näringslivets engagemang i Asien.

En knapp femtedel av det totala bilaterala svenska biståndet går idag till Öst-, Sydöst- och Sydasien, väsentligt mindre än för ett par decennier sedan. Detta trots att Asien är den del av världen som hyser den stora majoriteten av världens fattiga och trots att förutsättningarna för att uppfylla utvecklingssamarbetets övergripande mål, att minska fattigdomen i världen, har visat sig bättre i Asien än i andra delar av världen. Ska det av OECD-länderna överenskomna målet för biståndet om en halvering till år 2015 av antalet fattiga i världen uppfyllas krävs en ökad satsning på Asien. Att ytterligare minska den andel av biståndet som går till Asien vore emellertid orimligt.

Samtliga länder och ekonomier i regionen utom de sex mest utvecklade omfattas av det svenska utvecklingssamarbetet, fattiga länder som Bangladesh i form av långsiktiga samarbetsprogam, ett mer utvecklat land som Malaysia i form av deltagande i Sidas internationella kurser. Viktigt är att denna bredd och flexibilitet bibehålls. Så kan ske genom biståndsformer som det tekniska samarbetet (KTS), som knyter samman institutioner och företag i Sverige och mottagarländerna i gemensamma projekt. Mera utvecklade länder bör också i fortsättningen inbjudas att sända deltagare till de mycket framgångsrika internationella kurserna. Beredskapen att bistå ett land i kris bör vara hög om humanitära eller reformpolitiska skäl talar för det. I Indonesien kommer krisens sociala konsekvenser att förvärras, och det är naturligt att Sverige medverkar i de internationella initiativ som tas och den reformprocess som inletts.

Krisen i Asien har visat på det stora inflytande som de internationella finansiella institutionerna, och då i synnerhet Valutafonden, utövar. Deras insatser har varit nödvändiga, men långt ifrån invändningsfria. Det är mot denna bakgrund viktigare än någonsin att Sverige medverkar aktivt i de multilaterala fora - Valutafonden, Världsbanken och den Asiatiska utvecklingsbanken - som dominerar dialogen med mottagarländerna i Asien och ofta svarar för huvuddelen av de finansiella flödena, liksom i utformningen av EU:s bistånd. Våra egna bilaterala insatser bör utformas inom ramen för denna helhet.

Finanskrisen i Sydöst- och Östasien har ytterligare understrukit behovet av samverkan mellan olika delar av regeringskansliet och Riksbanken. Sådan samordning ter sig särskilt viktig i det skede av utveckling av de internationella finansiella institutionerna - “a new international financial architecture” - som vi nu går in i. Sverige bör kunna spela en viktig roll i detta för de kommande decenniernas globala ekonomiska utveckling mycket betydelsefulla reformarbete. Ett mera

XXVIII En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

samordnat agerande vad gäller de internationella finansieringsinstitutionerna än det som idag präglar samarbetet mellan Riksbanken, Finansdepartementet och Utrikesdepartementet skulle underlätta helhetssyn och öka möjligheterna till inflytande i de olika institutionerna.

Utvecklingssamarbetet bidrar på flera sätt till att främja svenska intressen i Asien. Ett rikt nätverk av kontaktpunkter har skapats på vilket mera ömsesidiga relationer kan byggas. Åtskilliga tusen personer med kvalificerade uppgifter i sina länder har under åren besökt Sverige inom ramen för utvecklingssamarbetet. I utvecklingssamarbetets uppsättning av instrument finns flera som starkt kan bidra till fördjupade relationer mellan olika delar av våra samhällen. Nedan återkommer vi till några av dem - forskning, utbildning, folkrörelser och kultur.

Institutionsbyggande och utveckling

I mars 1998 framlade regeringen nya riktlinjer för Riksdagen för mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik samt för hur Sverige i utvecklingssamarbetet skall främja demokrati och mänskliga rättigheter. I skrivelsen anläggs ett brett angreppssätt med tonvikten på långsiktiga främjandeinsatser av betydelse för uppbyggandet av det demokratiska samhällets institutioner. Angreppssättet spänner över såväl demokratins grundläggande institutioner som de institutioner som krävs för en god samhällsstyrning, vad som brukar betecknas som “good governance”. Såväl de medborgerliga och politiska rättigheterna som de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, betonas. Omständigheterna i det konkreta fallet bestämmer var tyngdpunkten i samarbetet läggs. Riktlinjerna är ett naturligt uttryck för demokratifrågornas växande betydelse. De innebär samtidigt en angelägen fördjupning av diskussionen om demokratins institutionella förutsättningar.

I formuleringen av en svensk Asienstrategi är det naturligt att ge hög prioritet åt ett sådant brett institutionsbyggande förhållningssätt. Att reagera mot brott mot de mänskliga rättigheterna förblir en central del av en sådan strategi. Tyngdpunkten ligger samtidigt på att proaktivt tillvarata möjligheter till insatser som kan leda till framväxten av öppnare och socialt rättvisare samhällen. Det kan gälla rättsväsendet, folkrörelsernas och de enskilda organisationernas möjligheter att verka, parlamentens informations- och dokumentationssystem, stöd till organisationer för rättshjälp till jordlösa och etniska minoriteter, uppbyggnad av en bankinspektion eller stöd till ett lands budgetprocess, MR-utbildning, kvinnors möjligheter till utbildning och makt över sina

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XXIX

egna liv, eller utbyggnaden av primärskolan. Tonvikten ligger på såväl de medborgerliga och kulturella som de ekonomiska, sociala och kulturella dimensionerna av rättigheter. I den balansen skapas förutsättningar för dialog.

Den rådande krisen i Asien har en viktig del av sin förklaring i bristen på insyn i banker, i balansräkningar som inte på ett korrekt sätt redovisar värdelösa fordringar, i korruptionens inflytande över beslut om lån, i avsaknaden av fungerande bankinspektioner, i bolagens bristfälliga information till aktieägarna, i symbiosen mellan olika intressen, i avsaknaden av konkursinstitut som möjliggör omstrukturering av olönsamma företag, i bristen på media som kan blottlägga missförhållanden etc., kort sagt i avsaknaden av insyn och möjlighet att utkräva ansvar . I kombinationen av ekonomier med sådana brister och den globaliserade ekonomins lättrörliga och lokalt ofta ansvarslösa kapital finns en instabilitet som dagens och morgondagens reformarbete måste tackla. Såväl det multilaterala som det svenska biståndet har här sin kanske viktigaste roller. Frågorna är centrala för biståndets huvuduppgift - “att höja de fattiga folkens levnadsnivå” och den effektivaste vägen till utvecklingen av öppna samhällen som av egen kraft förmår generera de resurser som krävs för att själva åstadkomma hållbar utveckling. Utvecklingens goda cirkel består av effektiva företag, jobb, statsintäkter, resurser till utbyggnad av skolväsendet, en bättre hälsovård, flera jobb, medinflytande, krav på bättre miljö, ökad välfärd.

Miljösamarbete

Den kanske allvarligaste dimensionen av det som sker i Asien, och den som berör oss mest direkt, är utvecklingen på miljöområdet. Vad kan Sverige göra? Viktigast förblir det internationella arbetet på att förverkliga Agenda 21. Mera kan göras genom institutioner som Världsbanken, FN:s miljöprogram UNEP, den Asiatiska utvecklingsbanken och EU. Samtliga dessa institutioner ägnar i det operativa arbetet miljöfrågorna alltför liten uppmärksamhet.

I det bilaterala utvecklingssamarbetet har miljösamarbete redan en central roll. Den kan och bör utvecklas ytterligare. Elementen finns till något som skulle kunna utformas till en sammanhållen strategi för Sveriges samarbete med Asien på miljöområdet, en strategi som skulle engagera myndigheter, forskning, näringsliv och miljöorganisationer. Ett sådant initiativ skulle också utgöra ett viktigt komplement till våra egna ansträngningar att utveckla Sverige till ett hållbart samhälle. Dialogen

XXX En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

inom ASEM erbjuder en ny plattform för svenskt agerande på miljöområdet i Asien.

Forskning och forskningssamarbete

Forskning och utbildning är centrala områden i utbyggnaden av ömsesidiga och långsiktiga kontakter mellan länder och kulturer. Kontakterna är redan relativt betydande. Den snabba utvecklingen av forskningsproduktion och patent i ett antal länder i regionen gör samtidigt att nya möjligheter håller på att växa fram. Mycket håller på att ske vid universiteten i Asien. Knappast något kan vara viktigare för våra framtida relationer med länderna i Asien än kraftigt utbyggda kontakter på utbildningens och forskningens grund, med ledande länder som Japan såväl som snabbt framväxande länder som Sydkorea och Singapore, med Taiwan, och med länder för vilka forskning och utbildning är av avgörande betydelse för ländernas framtida utvecklingsmöjligheter.

Sveriges forskningsbaserade Asienkunnande är eftersatt. År 1997 gick mindre än 1 procent av landets samlade forskningsråds- och forskningsstiftelsefinansiering till kompetensuppbyggnad om Asien. En snabb ökning har skett det senaste årtiondet i kontakterna mellan svenska och asiatiska universitet och många nya samarbetsavtal har undertecknats. Universiteten har svårt att fylla dessa med mera omfattande aktiviteter och samarbeten. De begränsade resurserna sprids tunt och effekterna blir små. Målet bör vara att väsentligt utvidga dessa relationer och få till stånd en större samverkan mellan svenska akademiska institutioner. Genom en koncentration av insatser kan synergieffekter erhållas. Forskarutbildning är central i en långsiktig svensk strategi för att förbättra kontakterna med och kompetensen rörande Asien. Strategiska forskningsprogram behöver inrättas, som sammanför kunskaper om Asiens länder, och andra delar av världen, för att formulera bättre teorier om hur den globala världen fungerar. Temata för sådana program diskuteras inom ramen för ASEM-processen men också vid bl.a. European Science Foundation. Dessa inkluderar sådana där Sverige har starka traditioner, bl.a. miljöfrågor , jämställdhet, välfärdsinstitutioner, arbetsmarknad, fackliga förhållanden och frivilligorganisationer.

Ett omfattande samarbete har under de senaste decennierna byggts upp med några länder i Asien inom ramen för utvecklingssamarbetet. Antalet länder är dock inte stort, i dagsläget bara ett par, och en markant utvidgning ter sig naturlig då Sida (SAREC) nu expanderar denna del av sin verksamhet. Så snart förutsättningar föreligger bör det planerade

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XXXI

samarbetet med Indien reaktiveras. Idén bakom detta samarbete - att bygga upp långsiktigt hållbara relationer mellan forskningsmiljöer i Sverige och Indien - bör ha goda förutsättningar också i en rad andra länder i Asien. För att en expansion till flera länder ska vara möjlig krävs att stödet i växande omfattning utgår till ett decentraliserat, forskarinitierat samarbete mellan institutioner i Sverige och utvecklingsländerna. Kina bör ha en prioriterad plats i ett sådant decentraliserat samarbete.

Utbildning

Väsentligt utvecklade kontakter på utbildningsområdet utgör en annan viktig förutsättning för fördjupade relationer. Närmare tjugo tusen svenska studenter studerar årligen utomlands. 97 procent söker sig dock till Europa, USA och Australien, och bara tre procent till resten av världen. Till Asien söker sig en procent. Målet måste vara att som ett led i Sveriges internationalisering flerfaldiga antalet studenter som söker sig till Asien och att kraftigt bygga ut studentutbytet i båda riktningarna på i första hand högskolenivå.

Samtidigt med Asienstrategins arbete har viktiga initiativ tagits på detta område. Sida har i sin anslagsframställning för 1999 föreslagit ett nytt stipendieprogram, Linnaeus, för studentutbyte med länder utanför OECD-området med syfte att stärka samarbetet och öka kunskapen om dessa länder. Högskoleverket har under våren 1998 lagt fram en utredning om den högre utbildningens och forskningens samverkan med områden utanför Europa och Nordamerika. Ett Linnaeus-program utgör ett av de centrala förslagen. Detta är viktiga initiativ för internationaliseringen av Sverige och för den fördjupning av relationerna med Asien som enligt denna studie bör vara ett huvudmål för Asienstrategin. Den som, i egenskap av studerande har tillbringat ett år i ett land i Asien har tillägnat sig en ovärderlig förtrogenhet med regionen, en kulturell kompetens. Asien måste komma närmare oss och göras mindre exotiskt genom nya nätverk av vardagsnära kontakter och studentutbyte är då en viktig väg. Så kan också ske genom en utvidgning av programmet för s.k. minor field studies varigenom studenter får tillfälle till uppsatsarbete i Asien samt en ökning av antalet yngre svenskar som ges möjlighet att arbeta som biträdande experter i Asien. Svenska företag skulle också kunna erbjuda fler unga svenskar möjlighet till praktik i Asien. Asienkunnandet i vårt samhälle ges därigenom ny näring.

Samtidigt bör vi eftersträva en ökning av det antal asiatiska studenter, forskare, tjänstemän, journalister, näringslivsrepresentanter,

XXXII En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

företrädare för folkrörelser och enskilda organisationer etc. som kommer till Sverige för utbildning. De svenska högskolorna har idag ett antal program med deltagare från Asien, varav några program med direkt inriktning på asiatiska studerande. Vad krävs för att göra det möjligt att ta emot flera utländska studenter i masters-program och andra kvalificerade utbildningsprogram? Sverige saknar idag en långsiktig politik på detta för framtiden viktiga område.

Då det gäller annan utbildning i Sverige finns flera möjligheter som förtjänar att utvecklas ytterligare. Det gäller Sidas internationella kurser, som f.n. har ca 600 deltagare från Asien per år, det gäller Svenska Institutet med dess olika program för besök, studier och forskning, och det gäller inte minst de svenska företagen. Företag som Ericsson och ABB tar redan emot “trainees”, och möjligheterna för flera asiater att på detta sätt lära känna Sverige och svensk företagskultur bör undersökas. Det primära ansvaret vilar på företagen, men deras insatser skulle kunna kompletteras med ett kostnadseffektivt “Lära känna Sverige”- program. En särskild konferens bör arrangeras för att diskutera denna och andra möjligheter till initiativ på utbildningsområdet i samverkan med näringslivet .

Fackföreningsrörelse, folkrörelser och enskilda organisationer

Folkrörelserna och de enskilda organisationerna har en mycket viktig roll i breddningen och fördjupningen av våra kontakter med samhällena i Asien. Omfattande relationer har över åren byggts upp på bl.a. det fackliga området. Stöd från Sida har spelat en stor roll. Traditionellt har biståndsinsatserna avsett konkreta utvecklingsprojekt. Idag inriktas arbetet i växande grad på att bidra till framväxten av livskraftiga organisationer i samarbetsländerna, organisationer som kan arbeta för att stärka det civila samhället och föra in nya perspektiv i samhällsdebatten. Svenska enskilda organisationer är dock, med undantag för Sydasien, mindre närvarande i Asien än i andra delar av världen.

Genom utvecklingen i Asien växer utrymmet för mera omfattande folkrörelsebaserade kontakter. Globaliseringen ställer nya krav på det globala civila samhället. Några områden synes särskilt viktiga då man betraktar Asien. Det är angeläget med en utveckling på den fackliga sidan som kan balansera de starka ekonomiska krafterna. Mycket görs redan i form av internationellt fackligt samarbete, mer skulle kunna göras på detta område, som är av central betydelse också för demokratiutvecklingen. Barnens situation och särskilt barnens

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XXXIII

rättigheter är ett annat område som förtjänar hög prioritet. Miljön är ett tredje. Utvecklingen i Asien kan inte vändas utan aktiva inhemska miljöorganisationer som spelar en roll liknande den som sådana organisationer spelade i Sverige då miljömedvetandet på allvar väcktes.

Kvinnors situation och jämställdhet är ett fjärde, de handikappades rätt ett femte. På samtliga dessa områden finns i Sverige en stark bas att bygga på. Sida skulle genom att ta initiativ till en Asienkonferens med de svenska folkrörelserna och enskilda organisationerna kunna spela en viktig katalytisk roll.

En viktig fråga är samtidigt hur kontakter mellan folkrörelser, intresseorganisationer, skolor etc. kan bli en vital del av relationerna också till regionens mest utvecklade länder , länder som Japan och Sydkorea. Av stort värde vore t.ex. kontakter mellan lärarförbund och enskilda skolor i vårt land och dessa länder. Ytterligare vänorter är en annan viktig möjlighet. Den nya kommunikationsteknologin överbryggar avstånd.

Kulturutbyte

Ovan har vi betonat vikten av att relationerna breddas och fördjupas genom utbyggt studentutbyte, forskarsamarbete, folkrörelsekontakter etc. Kärnan i detta är att förstå en annan kultur, att se den inifrån. Ingenting kan vara viktigare för ömsesidig förståelse och respekt än kulturmöten. Många kulturer är idag närvarande i vår egen vardag. Möjligheterna är många för dem i vårt land som vill lära känna en annan kultur. Det globala kulturutbudet domineras samtidigt av kommersiell amerikansk kultur. Asien har en undanskymd plats i den svenska läroplanen, liksom - i annat än krisögonblick - i våra media. Obalanserna är stora. Möjligheterna att i Asien lära känna svensk kultur är ännu mycket begränsade. Ett närmande förutsätter omprioriteringar och nya initiativ från såväl stat som näringsliv. En central institution som Svenska Institutet använder idag, bidrag från Sida inräknade, knappt 4 procent av sin budget för Asien. Främst därför att andra områden, som Östeuropa, prioriteras men också därför att institutets verksamhet är efterfrågestyrd och initiativen från de svenska ambassaderna i Asien med några undantag (främst Tokyo och Peking) hittills varit jämförelsevis få. I det kultursamarbete som genom Sida bedrivs inom ramen för utvecklingssamarbetet prioriteras bara ett land i Asien - Vietnam. Fördjupade relationer på kulturområdet kan inte skapas utan nya initiativ inom såväl Svenska Institutet som Sida. I båda fallen fordras större resurser för Asien. En möjlighet vore att skapa en särskild fond för kulturutbyte med Asien från vilken projekt - små och stora -

XXXIV En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer

inom olika kulturområden kunde ges stöd. Det väsentliga är att finna former för väsentligt mera mångfacetterade och decentraliserade kulturkontakter än de som finns idag. Förslaget utvecklas i avsnitt 3.7.

Information och Sverigefrämjande

Situationen är snarlik vad gäller informationsverksamheten. Utrikesdepartementet avsätter idag endast 10 procent av informationsmedlen för Asien och väsentligt mindre belopp för länder som Kina, Indien och Japan än för länderna i Europa. Hälften av ambassaderna fick tilldelningar på 10.000 kr eller därunder. Ambassaden i Sofia tilldelades mer än dessa ambassader sammantaget. Ett närmande till länder i Asien som de tre ovan nämnda förutsätter att resurser skapas för fördjupning av intresset för Sverige, för vårt samhälle och vår kultur, för våra produkter, för Sverige som turistmål. Därigenom kan de frågor som Sverige betraktar som viktiga främjas. I syfte att visa på möjligheterna till ökade, riktade insatser i Asien har arbetsgruppen låtit göra en studie av hur mera omfattande informationsinsatser i Kina skulle kunna byggas upp med inriktning på de mål och frågor som Sverige vill betona i relationerna till Kina. Studien visar på möjligheterna att inom en realistisk budget fördjupa relationerna på ett antal områden av ömsesidigt intresse. Sådana landspecifika studier bör göras för flera länder som en led i en markant ökning av informationsverksamhet i länder i Asien av betydande långsiktigt intresse för Sverige. Ett trefaldigande av budgetmedlen för Asien framstår som ett minimum för att något ska kunna uträttas på detta strategiska område.

Bilaterala strategier

En strategi måste utvecklas på flera nivåer, i förhållande till Asien som helhet och dess huvudregioner såväl som i förhållande till varje enskilt land. Asienstrategier som tagits fram av andra länder vittnar om riskerna med generella “asienvida” strategier. Naturligt blir att som viktiga element utforma strategier för de enskilda länderna. Hur kan de ofta redan omfattande bilaterala relationerna utvecklas? Kina kommer successivt att spela en påtagligt större roll i världen än idag och det är naturligt att eftersträva att relationerna långsiktigt utvecklas på bred front. Detsamma gäller på sikt även för Indien, med en sjättedel av världens befolkning och kanske framför allt Japan, som under överskådlig tid kommer att förbli Asiens ledande och världens näst

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer XXXV

största ekonomi. Flera andra länder kommer fortsatt att utvecklas på sätt som gör det naturligt att eftersträva mer vittförgrenade bilaterala relationer. I andra länder utgör utvecklingssamarbetet grundvalen för relationernas vidareutveckling. En realistisk svensk Asienstrategi måste följaktligen innehålla både generella inslag och landspecifika strategier i vilka såväl politiska och andra förhållanden av betydelse som möjligheterna att fördjupa relationerna på olika områden behandlas. Förutsättningarna växlar kraftigt från land till land. Allt kan inte prioriteras i alla länder. I relation till Burma förblir våra relationer bestämda av den politiska situationen. I inget fall torde dock relationen helt sakna långsiktiga utvecklingsmöjligheter. Denna strategi för Asien innehåller som en central del avsnitt om varje enskilt land eller ekonomi i regionen. I dessa landavsnitt redovisas våra bilaterala relationer och förslag till hur de kan och bör utvecklas inom strategins olika huvudområden.

Asiennätverk

I arbetet med denna strategi har den stora referensgrupp som knutits till arbetet spelat en central roll som idégivare och dialogpartner. Texterna har med teknikens hjälp vandrat mellan arbetsgruppen för strategin och referensgruppens medlemmar. I ett tiotal centrala frågor har dessutom särskilda hearings arrangerats, med sakkunskapen på miljöområdet, i näringslivsfrågor, om Kina, Indien, Japan och Indonesien, om demokrati och mänskliga rättigheter, om forskning och utbildning etc. I genomsnitt har ett fyrtiotal personer deltagit vid varje tillfälle. Genom detta arbetssätt har nära relationer utvecklats mellan regeringskansliet, och då i synnerhet Utrikesdepartementets enhet för Asien och Oceanien, och ett brett spektrum av Asienkunnande. Ett nätverk har byggts för strategiskt orienterad omvärldsanalys som bör vårdas och utvecklas. Därigenom skapas goda möjligheter för att i framtiden vidareutveckla det som påbörjats.

En svensk Asienstrategi - att bygga ömsesidiga och hållbara relationer 1

Asien före och efter krisen - tankar om Asien år 2010

Börje Ljunggren och Lisbeth Hellvin

Regeringen tillsatte våren 1997 en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag till en strategi för att "intensifiera Sveriges relationer med Asien." Målsättningen med arbetet var att "med perspektiv på år 2010, ge en insiktsfull och nyanserad bild av Asien och konsekvenserna av regionens omvandling".1 Utredningen överlämnade den 30 november slutrapporten, "Framtid med Asien, förslag till en svensk Asienstrategi", Ds 1998:61. Arbetet har fokuserat på fem huvudteman: Asien i den internationella ekonomin; fattigdom och livskvalitet; miljö och hållbart utnyttjande av naturresurser; demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet; samt den asiatiska säkerhetssituationen. 2I ett inledande kapitel försöker utredningen i en resonerande form ge sin syn på hur kan komma att se ut år 2010, det år som ska vara riktmärke för strategin?

***************

Under de gångna decennierna har andelen människor i djup fattigdom minskat i samtliga av de mest folkrika länderna i Asien. Den utvecklingen kommer att fortsätta, även om det kan ta lång tid innan Indonesien nått tillbaka till 1997 års per capita inkomst och även om utvecklingen i någon del av Sydasien skulle kunna gå i motsatt riktning. Krisen i delar av Asien till trots kommer regionen år 2010 sannolikt att ha något hundratal miljoner människor med en påtagligt högre materiell standard än idag - stora grupper kommer att få tillgång till el, skaffa sig kylskåp, bättre bostad, telefon, något slags enkelt fordon etc. Asien kommer att ha en medelklass på flera hundra miljoner människor. Taiwan och Korea kommer att vara på god väg mot OECD-ländernas inkomstnivåer och närma sig gruppen Japan, Hongkong och Singapore med deras höga levnadsstandard.

Störst kommer med stor sannolikhet förändringarna att vara i Kina, även om landets utveckling tidvis kommer att kantas av näst intill oöverstigliga problem. Kina av år 2010 kommer att se mycket annorlunda ut än dagens Kina, men landet kommer knappast att, som en del bedömare förespår, om ett tjugotal år vara världens största ekonomi mätt i reell köpkraft (PPP). Japan, som efter ett förlorat decennium om några år rimligen åter ska vara en ekonomi med tillväxt, om än låg, förblir trots djupa problem av både ekonomisk och politisk art för överskådlig tid Asiens klart dominerande ekonomi.

1Studien omfattar Sydasien, Sydöstasien och Östasien

2Ett drygt tjugotal bakgrundsstudierstudier publicerades sommaren 1998 i volymerna Sverige i Asien (Ds 1998:33) och Asiatiska Vägval (Ds 1998:34).

Återhämtningen från den rådande krisen kommer att ta tid. Inget talar dock för att krisen skulle förvandla framgångarna i Asien till historia, på det sätt som för några decennier sedan inträffade i Latinamerika. De grundläggande förutsättningarna i de öst- och sydöstasiatiska ekonomierna är helt andra, och den rimliga utgångspunkten måste vara att länderna i regionen, om än med starkt varierande framgång, genom strukturella reformer förmår bygga vidare på de förutsättningar som gjort de senaste decenniernas stora framgångar möjliga. Hittills har krisländerna lyckats med fas ett av återhämtningen, stabiliseringen, men bara inlett den andra, reformeringen av den finansiella sektorn, och den tredje, reformeringen av industrisektorn. Den sistnämnda måste genomgå djupgående förändringar då utbudet inom viktiga branscher som bilindustrin vida överstiger den globala efterfrågan. Omstrukturering snarare än nyinvesteringar kommer att prägla utvecklingen i en tid av pressade priser och vinster. Inget land kan återvända till tidigare positioner på den internationella ekonomiska kartan. Nya måste erövras i en värld av växande konkurrens. Vissa länder kommer att lyckas därmed, andra vara mindre framgångsrika. En avgörande fråga blir i vilken utsträckning länderna i Öst- och Sydöstasien åter ska förmå attrahera det internationella finansiella kapitalet och då i synnerhet de långsiktiga investeringarna.

Klyftorna mellan länderna i Asien är idag större än i någon annan världsdel. I Emerging Asia, Asiatiska utvecklingsbankens, av de östasiatiska framgångarna starkt inspirerade, vision för utvecklingen fram till år 2025 var konvergens en huvudtes. Den byggde på antagandet att klyftan skulle minska genom att de fattigaste länderna med hjälp av förbättrad utvecklingspolitik tillvaratog möjligheterna att “komma ikapp”. Att så skulle ske är fullt möjligt. För ett land som Indien, vars inkomst per capita uppgår till mindre än 500 USD, skulle det kräva att 90-talets reformer intensifierades i syfte att minska slutenheten, byråkratin och ineffektiviteten i den indiska ekonomin. Indien skulle då kunna uppnå en långsiktig tillväxttakt på 6-7 procent, vilket vore tillräckligt för att minska klyftorna inom regionen. Nya förutsättningar för att bekämpa fattigdomen skulle, som en följd, skapas. Att möjligheterna finns illustreras av utvecklingen i de indiska delstaterna Karnataka, Maharashtra, Gujarat, Andhra Pradesh och Punjab, som uppvisar en betydande vitalitet. Politiskt saknas f.n. grunden för en mera konsekvent nationell reformpolitik. Detsamma gäller i ännu högre grad för Sydasiens båda andra stora länder, Bangladesh och Pakistan. 1998 års översvämningar påminner om Bangladeshs stora sårbarhet. Utsikterna i Pakistan för en kraftfull satsning på landets utveckling synes begränsade. Utvecklingen av relationerna mellan Indien och Pakistan utgör en annan osäkerhetsfaktor, liksom den indiska hindunationalismen och Pakistans islamska fundamentalism. I det senare fallet kan

demokratin komma att utsättas för stora påfrestningar. Sydasien förblir av allt att döma Asiens fattigaste region och den del av världen som hyser det ojämförligt största antalet människor i djup fattigdom. Också år 2010 kommer fattigdomen där att vara utbredd.

Klyftorna inom länderna kommer samtidigt att med stor sannolikhet växa, i åtminstone några fall. Vi har sett att klyftorna vid en internationell jämförelse inte är stora i Asien, att fördelningen är förhållandevis jämn i länder som Bangladesh, Indien och Indonesien men betydligt skevare i Thailand och Malaysia. Tack vare den snabba ekonomiska utvecklingen i de båda senare länderna fick det stora flertalet dock det påtagligt bättre, till dess krisen inträffade.

Det dramatiskt nya i bilden är att inkomstfördelningen i Kina som helhet idag är nästan lika ojämn som i de båda sistnämnda länderna, och sålunda betydligt ojämnare än i Indien. I Kina ligger dock en stor del av förklaringen i de stora regionala skillnaderna. På sikt kan tendensen i Kina brytas, men knappast så länge arbetskraftsöverskottet, illustrerat av minst 100 miljoner migrantarbetare, förblir stort. Till bilden hör de fackliga organisationernas svaga ställning. I Sydöstasien har bara 14 av ILO:s 120 konventioner ratificerats.

Samtidigt som det, dagens kris till trots, förblir rimligt att förvänta sig att fattigdomen år 2010 kommer att ha minskat i många länder i Asien och minskat högst påtagligt i åtminstone några, är det troligt att en majoritet av världens fattiga fortfarande lever i Asien, främst i Sydasien men också i delar av Sydöstasien och på det östasiatiska fastlandet. Asien i den mening vi här avser kommer år 2010 att ha en befolkning på ca 3,8 miljarder varav kanske en halv miljard i djup fattigdom. Huruvida antalet under fattigdomsstrecket blir högre eller lägre än denna uppskattning beror ytterst på kvaliteten på den utvecklingspolitik som de enskilda länderna kommer att föra.

Fortsatt hög tillväxt är av avgörande betydelse för ett lands möjligheter att minska fattigdomen, men så är också politikens inriktning. Satsning på utbildning är det mest grundläggande måttet på i vilken utsträckning ett lands tillväxt omfattar det stora flertalet människor. Många länder i Asien har lyckats väl med sin utbildning men i Sydasien är bara hälften av männen och en tredjedel av kvinnorna läskunniga. Det måste betraktas som ett stort politiskt misslyckande ur såväl utvecklings- som fördelnings- och, särskilt, jämställdhetssynpunkt. I dag börjar i Sydasien en mycket större del av en årskull skolan än för 10 år sedan, vilket innebär att andelen icke-läskunniga sjunker. År 2010 kommer läskunnigheten i Sydasien att vara påtagligt högre än idag. Förändringstakten förblir dock alldeles för långsam, särskilt för flickor.

Inte ens år 2025 beräknas Pakistan och Bangladesh att ha fått upp andelen läskunniga till över 80 procent. Länders förmåga att utveckla utbildningssystemen kommer att vara en av de faktorer som påverkar de

långsiktiga utvecklingsmöjligheterna mest. I Thailands fall anses en av de underliggande anledningarna till krisen vara att landets konkurrenskraft försvagats till följd av en löneutveckling som inte åtföljdes av tillräckliga satsningar på sekundär- och yrkesutbildning.

Sydasien är också den del av Asien där diskrimineringen av kvinnor är störst. Med undantag för Sri Lanka är läskunnigheten bland män - om än mycket låg - mycket högre än bland kvinnor, och i ett par fall - Pakistan och Nepal - mer än dubbelt så hög. Förhållandena i Öst- och Sydöstasien är väsentligt bättre. Läskunnigheten ligger ofta på över 90 procent för både män och kvinnor. Kina överraskar återigen negativt med en läskunnighet på 90 procent för män men närmare 20 procent lägre för kvinnor. Mönstret går igen vad gäller tillgång till hälsovård, vars extrema uttryck är de 80-100 miljoner kvinnor som till följd av abortering av flickfoster och bristande omsorg saknas i Sydasien och Kina. Ytterst är det fråga om makten över det egna livet och möjligheterna till politiskt inflytande. Kvinnors inflytande är, liksom i resten av världen, genomgående sämre än männens. Det gäller också i hög grad utvecklade samhällen som Japan och Sydkorea. I båda fallen är mindre än tio procent av medlemmarna av parlamenten kvinnor. Sydkorea är det land som har de största löneskillnaderna mellan män och kvinnor.

Huvudintrycket är dock att de senaste decenniernas ekonomiska utveckling skapat nya möjligheter för kvinnors frigörelse. Krisen har motsatt effekt. Långsiktigt förblir huvudtendensen positiv, förutsatt ekonomisk återhämtning. År 2010 kan kvinnans ställning förväntas ha förbättras i en rad länder vad gäller i synnerhet tillgången på utbildning. I Japan ställer kvinnorna nya krav på jämställdhet i samhället. Klara risker finns samtidigt för att försämringar kan inträffa. Så kan ske till följd av ökat fundamentalistiskt islamskt inflytande i synnerhet i Pakistan och ökat hindunationalistiskt inflytande i Indien, och så kan ske till följd av ekonomisk tillbakagång av det dramatiska slag som vi nu bevittnar i Indonesien. Våldet mot kvinnor, som redan är omfattande, kan befaras bli ännu vanligare.

Demografiskt kommer vi under perioden att bevittna en förändringsprocess som leder till växande andelar äldre i befolkningen. Redan ser vi hur andelen av befolkningen under 15 år sjunker. Befolkningstillväxten förblir oroväckande hög i synnerhet i Laos, Nepal och Pakistan, men den klassiska “befolkningsfrågan” blir som en följd av de demografiska förändringarna mindre central än för ett par decennier sedan. I centrum kommer människors sociala och ekonomiska villkor, utvecklingen av pensionssystem, åldringsvård etc. De frågorna kommer år 2010 att i en rad länder vara de mest betydelsefulla. Japan med dess minskade befolkning går mot ett omvänt befolkningsproblem. Andelen barn och personer över 65 kommer redan före år 2010 att

passera femtio per hundra i produktiv ålder för att år 2025 ligga på ca 65/100. Folkmängden kommer att sjunka och andelen pensionärer att vara större än i något annat land. Befolkningstillväxten kommer dock inte att stanna av. Enligt FN:s beräkningar är det bara ett fåtal länder i vilka folkökningen upphör före år 2050. Den sammantagna folkmängden i Öst-, Sydöst- och Sydasien förväntas då uppgå till ca 4,9 miljarder, en dryg miljard mer än år 2010.

Asiens miljö är under attack. Kostnaderna för försummelserna växer med tiden. Tiden är inte på politikernas sida. Den mycket snabba urbaniseringen ökar behovet av nytänkande. År 2020 kommer hälften av Asiens befolkning att leva i städer. Mycket stora krav kommer att ställas på utveckling av renare energikällor, tillgång till tjänligt vatten, sanitet och förbättrade metoder för kontroll av utsläpp. Redan idag har några av de asiatiska megastäderna direkt hälsovådliga miljöförhållanden och risken att förhållandena kommer att förvärras är uppenbar. Insikterna om problemen har vuxit inte minst i Kina, men inte tillräckligt för att bryta trenderna. Med nuvarande utveckling kommer miljön i Asien att vara väsentligt sämre år 2010 än idag. 1992 innehöll 870 internationella avtal skyldigheter vad gäller miljön. Det som nu krävs är politisk vilja och resurser att skapa nödvändiga institutioner i form av normer, lagar, myndigheter, och ekonomiska incitament för förverkligandet av dessa avtal.

Asien har ofta, och med fog, beskrivits som en världsdel präglad av auktoritära styrelseformer. Den bilden har aldrig varit helt rättvisande då Asien länge haft några av världens största demokratier. Idag är den direkt missvisande då flera länder under de senaste tio åren utvecklats till relativt väl konsoliderade demokratier. I andra - som Kina, Vietnam och Laos - består enpartistaten men individen upplever en ny personlig frihet i de ekonomiska reformernas spår. De politiska fri- och rättigheterna förblir starkt kringskurna men individens privata sfär har vuxit. Kina kommer knappast att vara en demokrati år 2010, men förutsättningar finns för att grundläggande fri- och rättigheter, som yttrande- och organisationsfrihet, kommer att ha vunnit mark. Rättsväsendet kommer fortfarande att ha stora brister, men lagar och domstolar kommer att ha en annan roll än idag. Rättssäkerhet kan aldrig uppnås i en enpartistat.

Huruvida Indonesien år 2010 kommer att vara en demokrati är av stor betydelse för Sydöstasiens framtida utveckling. Under de gångna åren har landet spelat en viktig stabiliserande roll i framväxten av ASEAN och andra regionala institutioner. Få länder har erfarit något som liknar det som detta land står inför under de närmaste åren. Utvecklingsdilemmats alla dimensioner avtecknar sig i akut form vid en och samma tidpunkt. Landet ska demokratiseras, samtidigt som miljontals och åter miljontals människors liv materiellt och socialt försämras i mycket snabb takt. Landet har antagit en tidplan för

demokratisering och de sociala krafterna bakom den processen är starka. Makten har fått en ny spridning och tidigare undertryckta debatter fyller det kraftigt utvidgade offentliga rummet. På kort tid har ett nittiotal partier bildats. Kan det resultera i fungerande partistruktur och regeringar som förmår formulera hållbara program för landets framtid? Kommer landets båda stora islamska rörelser fortsatt att verka för demokratisering? Kommer arméns roll att begränsas på det sätt som en demokratisering förutsätter? Kommer den kinesiska minoriteten att inkluderas i det Indonesien som nu växer fram? En viktig skillnad i jämförelse med det sena 60-talet, då tillväxtprocessen inleddes, är att landet idag har en helt annan utbildningsnivå och en helt annan produktionsapparat än då samt, inte minst, ett civilt samhälle statt i snabb utveckling. Förmågan att väsentligt förändra samhällets institutioner blir den avgörande prövningen.

Utvecklingen mot ökad öppenhet i Asien kommer säkerligen inte att vara entydig. Risken finns att något land som idag är en rudimentär demokrati inte kommer att vara det då. Länder i kris kan undergå förändringar i populistisk, chauvinistisk eller fundamentalistisk riktning som allvarligt drabbar den individuella friheten. Majoriteten av världens muslimer lever i Asien, inte i Mellanöstern, och en utveckling i något asiatiskt land i fundamentalistisk riktning kan inte uteslutas. I synnerhet för kvinnorna skulle det betyda en allvarlig försämring vad gäller de grundläggande fri- och rättigheterna. Riskerna ökar om länder som Pakistan isoleras och fragmenteras. I Indien, en sekulär demokrati, kan en tilltagande hindunationalism noteras. Fortsätter denna utveckling skulle osäkerhet om andra folkgruppers rättigheter i det indiska samhället kunna uppstå. Styrkan i den indiska demokratin talar emot att så sker. Den utbredda korruptionen utgör i en rad länder ett allvarligt hot mot de politiska institutionerna och möjligheterna till - välbehövlig - förstärkning av deras legitimitet.

Sammantaget kan utvecklingen dock förväntas gå i rätt riktning. Asien kommer år 2010 inte att vara en kontinent av demokratier, och i några länder kan utvecklingen gå mot det sämre, men det finns skäl att förvänta att huvudtendensen, trots bakslag, kommer att vara fortsatt positiv - att Asien vid den tiden kommer att ha ett större antal konsoliderade demokratier än idag, och att Kina, Vietnam och Laos kommer att var öppnare samhällen än idag.

Någon utvecklad idé om “Asien” som en sammanhållen enhet i annat än geografisk mening finns inte, annat än i vissa frågor vid vissa tidpunkter. Asien av år 2010 kommer sannolikt att i ännu högre grad än idag präglas av variation och mångfald. Lika litet som idag kommer det att finnas ett Asien att tala till, en asiatisk ståndpunkt i annat än enstaka frågor, en given uppsättning asiatiska värderingar, en asiatisk ekonomisk modell. Men de asiatiska rösterna kommer sannolikt att spela en ännu

större roll än idag, och då inte minst de röster som härrör från de asiatiska demokratierna och deras civila samhällen. I detta finns en vitalitet av stor betydelse för de nationella kulturerna, och för omvärlden. Media kommer att vara mer kommersialiserade men också mer frispråkig, och tillgången till information kommer som en följd av den teknologiska utvecklingen, de snabbt växande kunskaperna i främmande språk, och den ökade tillgången till utländska media att vara väsentligt större än idag. De enskilda organisationerna kommer att vara långt flera än idag, och pådrivande i viktiga frågor som miljö, mänskliga rättigheter, jämställdhet och barns villkor. De enskilda organisationerna i Asien kommer också att ha utvecklat helt andra, och mer frekventa relationer än de som existerar idag med andra delar av det internationella civila samhället. Det samhället kan förväntas ha svarat på globaliseringens utmaningar genom att verka globalt på ett annat sätt än idag. Bland de röster som kan bli tydligare under kommande år märks också de som tillhör etniska minoriteter vilka inom befintliga strukturer förnekas den identitet de eftersträvar.

Vissa länders och regionala organisationers röster kommer naturligen att spela en större roll år 2010 än idag i de internationella politiska och ekonomiska fora i vilka för världen viktiga frågor hanteras. Det gäller i synnerhet Kina men också Indien, två länder som tillsammans representerar mer än en tredjedel av mänskligheten. Japan kommer samtidigt att för lång tid framöver förbli världens tredje största ekonomi, efter USA och EU, med legitima anspråk på en större internationell roll. Dessa länder tillhör naturligen ett utvidgat säkerhetsråd och en gruppering som G-7 har vid det laget förhoppningsvis utvidgats med ett land som Kina och kompletterats av en fast struktur i vilken några av nyckelländerna i Asien har givna platser. Idag är målet i den internationella politiken att engagera Kina. 2010 kommer Kina, som då kan förmodas ha varit WTO-medlem under ett knappt decennium, att vara engagerat på ett helt annat sätt än idag. Att så sker är av avgörande betydelse för den internationella stabilitet som är förutsättningen för framväxten av funktionsdugligare och effektivare “global governance”. Bland de regionala organisationerna framstår ASEAN, som i och med Kambodjas inträde kommer att omfatta Sydöstasiens samtliga tio länder, som den som har de ojämförligt bästa förutsättningarna att utvecklas institutionellt. Huruvida Sydasiens motsvarighet, SAARC, år 2010 blivit en organisation av betydelse ter sig betydligt mera osäkert. Vilken roll Stillahavsasiens ekonomiska samarbetsorgan APEC kommer att spela beror på hur WTO lyckas med sin uppgift. APEC är idag anhängare av “öppen regionalism” och att så förblir fallet är av stor vikt för världsekonomins utveckling. Ett mindre protektionistiskt EU kan bidra till att APEC håller fast vid denna öppenhet.

Hur säkerhetssituationen kommer att se ut i Asien om ett drygt tiotal år är oerhört svårt att sia om. Ett antal scenarier, varav några klart oroande, kan skisseras. Störst är osäkerheten vad gäller utvecklingen på den koreanska halvön. Allvarligast är den indiska och pakistanska utvecklingen av kärnvapen. Trots allvarliga konflikthärdar - som Kashmir, koreanska halvön, Taiwan, sydkinesiska sjön - hade regionen före kärnsprängningarna utvecklats mot ett ökat mått av förtroende länderna emellan. Antalet konflikter i regionen har förblivit konstant, men det stora flertalet har lägre intensitet än tidigare och de hanteras till övervägande del med politiska och diplomatiska medel. Däri ligger en väsentlig utveckling. Oron har främst gällt vilken roll ett ekonomiskt väsentligt starkare Kina med tiden skulle komma att spela; hur ett sådant Kina skulle “projicera” sin nyvunna styrka inom regionen.

De indiska och pakistanska kärnsprängningarna påminde omvärlden om regionens långsiktigt svårförutsägbara säkerhetspolitiska balans och regionens brist på förtroendeskapande mekanismer. Av avgörande betydelse för regionens framtid är att denna säkerhetspolitiska balans inte rubbas på sätt som skapar ökad osäkerhet i relationerna mellan regionens huvudaktörer, med rustningskapplöpning som följd. Säkerhetspolitisk stabilitet är “syret” som krävs för att handel och investeringar, miljösamarbete etc. inte ska hotas av fragmenteringstendenser. Krisen visar på hur ekonomisk tillbakagång kan återverka negativt på säkerhetsläget.

Idag och för överskådlig framtid utgör USA:s närvaro en viktig stabiliserande faktor och en säkerhetspolitisk garanti för Japan liksom för stabiliteten på den koreanska halvön och Taiwans säkerhet. Så länge försvarsavtalet mellan USA och Japan är i kraft torde Japan inte se behov av utbyggnad av det egna försvaret som kan äventyra stabiliteten. Samtidigt balanseras riskerna för regional kinesisk dominans. Långsiktigt är osäkerheten betydande.

Framtiden kräver en väsentlig utveckling av det säkerhetspolitiska systemet och någon sådan är inte inom synhåll. Det förutsätter regionala säkerhetsmekanismer av det slag ASEAN Regional Forum (ARF) embryonalt representerar. Bildandet av och utvecklingen inom ARF utgör tillsammans med den bilaterala “strategiska allians” (ej att förväxla med en militär allians) som vi sett växa fram mellan Kina och Ryssland och de förbättrade relationerna mellan Kina och USA samt mellan Ryssland och Japan de mest positiva inslagen i den regionala säkerhetsbilden. Indiens och Pakistans kärnsprängningar representerar det motsatta. ARF:s mål idag är förtroendeskapande. Steget till konflikthantering är långt. Under den period vi här diskuterar kan de första stegen dock mycket väl tas. Säkerhet är samtidigt något mycket mer än försvar, säkerhetsbalanser och konfliktlösning. Säkerhet i vid mening - gemensam säkerhet - hotas om miljön försämras, om de sociala

skyddsnäten bryts ned, om hälsoläget försämras drastiskt, om arbetslösheten och migrationen tilltar, om terrorismen får ökad omfattning, om demokratier förkvävs. Utvecklingen kommer att placera sådana frågor högst upp på såväl de nationella som på den internationella dagordningen.

Ovan har några dimensioner av en möjlig utveckling skisserats. Kontentan är att Asien är och förblir statt i snabb förändring. Länderna och människorna i Asien kommer att prägla det kommande seklet på ett helt annat sätt än de präglat det gångna, inte genom att skaka världen utan genom att med fortsatt ekonomisk utveckling och växande öppenhet bli mera delaktiga, och mera självmedvetna internationella aktörer.

Bilden av Asien fick genom krisen en helt ny komplexitet. Det faktum att människor i Asien idag lever ca 20 år längre än för 40 år sedan eller att fattigdomen i ett land som Kina minskat med hundratals miljoner människor förlorade i betydelse. Fokus flyttades från de många styrkepunkterna till de underliggande svagheterna. Om det fanns en “asiatisk modell” så var det nu dess brister snarare än dess överlägsenhet som lyftes fram. I synnerhet utvecklingen i Indonesien visade att krisen också hade en politisk dimension. Det civila samhället hade inte tillåtits växa i takt med ekonomin och ge de politiska institutionerna en förankring i samhället. Tillståndet för det 30-tal s.k. chaebol som dominerat den sydkoreanska ekonomin visade på svagheterna i en modell med symbiotiska relationer mellan stat och näringsliv där “expansionismen” baserats på ohållbar upplåning. Krisen var inte bara finansiell utan strukturell. Tillväxten maskerade de framväxande problemen. Investerare - inhemska och internationella - hade blivit fartblinda. Därtill bidrog bristen på tillförlitlig information i företags balansräkningar och bankers redovisningar av utestående fordringar. Betydelsen av insyn - transparens - blev uppenbar. Klart stod också att krisen skulle få allvarliga sociala konsekvenser. De indonesiska skogsbränderna påminde samtidigt om att Asien var den del av världen där miljön försämrades snabbast. Tillväxtens och fattigdomens negativa effekter på miljön hade försummats. I en tid av nukleär nedrustning valde så Indien att gå motsatt väg. Strax därefter följde provsprängningar i grannlandet Pakistan. Med krisen, miljökatastroferna och kärnsprängningarna ifrågasattes hela visionen om asiatiska mirakel, ökad asiatisk sammanhållning och en asiatisk modell.

Ytterst är det fråga om en serie vägval som olika länder i regionen - och vi själva - har att göra. Möjligheterna och riskmomenten är många. Krisen har visat på den svaga institutionella grunden för de senaste decenniernas snabba utveckling. Uteblir reformerna försämras utsikterna påtagligt. Krisen har också visat på de växande internationella beroendeförhållandena. I den utvecklingen finns mycket som är positivt för länderna, men också oerhörda utmaningar. Marknaden, som inte kan

förväntas ta något socialt ansvar, spelar en allt större roll. Staten förväntas möta växande behov och förväntningar samtidigt som dess makt försvagas. Särskilt viktiga faktorer för regionens utveckling är:

%Utvecklingen i Kina är en huvudfaktor i regionens utveckling. En annan utveckling vad gäller Kina än den reformorienterade som här antagits skulle påverka en rad andra skeenden.

%Japans förmåga till återhämtning är en andra faktor av avgörande betydelse för regionen, och världsekonomin. Det politiska systemet har visat en anmärkningsvärd oförmåga att ta landet ur dess finanskris. Hösten 1998 inleddes dock saneringen av den finansiella sektorn.

%Miljön och naturresurshushållningen är en tredje bestämmande faktor. Ytterligare ett decennium utan ett väsentligt ökat intresse för hållbar utveckling skulle höja det globala priset avsevärt.

%Utvecklingen mot öppnare samhällen är sannolik men inte given.

%Särskilt svårbedömbar är den långsiktiga säkerhetssituationen.

Ett faktum är att Asiens fattigdom, tillväxtscenarierna till trots, under lång tid kommer att förbli omfattande. Centrala frågor förblir massfattigdomen, analfabetismen i Sydasien, den orättfärdiga behandlingen av kvinnor.

Av avgörande betydelse för framtiden är att varken Asien eller Europa tillgriper protektionism för att försöka lösa sina problem. Det är i ökad samverkan som de gemensamma möjligheterna finns. Miljöproblemen kan inte lösas nationellt. Utslagningen, narkotikahandeln, det sexuella utnyttjandet av kvinnor och barn och andra växande sociala problem kan bara lösas genom gemensamma ansträngningar. Fortsatt nedrustning kan bara uppnås i en värld för vars öde länder som Indien och Kina känner sig fullt medansvariga. Integrationsprocesserna har drivits av teknologi, handel och investeringar, som allt mindre ser till nationella gränser, men utmaningen ligger ytterst på ett djupare kulturellt och politiskt plan.

Vår tids stora utmaning är att medverka till en utveckling i Asien som ökar sannolikheten för de goda vägvalen, de som leder till ökad förståelse, demokrati, respekt för mänskliga rättigheter, minskad fattigdom, en bättre miljö, och ett internationellt system som bidrar till framväxten av sådan värld.

11

1.Perspektiv på Asien

1.1Identitet och mångfald

Historiskt utgör Europa och Asien två huvudpoler i världscivilisationen. Det finns belägg för att den romerske kejsaren Markus Aurelius skickade emissarier till sin kinesiske kollega. Handel mellan Europa och Asien i någon form har förekommit åtminstone sedan romartiden. Siden och kryddor dominerade en handel som förband Europa och Asien med hjälp av monsunvinden såväl som genom en kedja av centralasiatiska mellanhänder. Marco Polos Världsbeskrivning (1293) ersatte myterna med faktiska observationer från en överlägsen civilisation, Mittens Rike, som inte såg sig som en del av något större. En ny era inleddes i och med Vasco da Gamas upptäckt av sjövägen till Indien. 1498 steg han iland i Calicut på Indiens västkust. Det skulle dröja ytterligare drygt ett par hundra år innan föreställningen om en ödesbestämd europeisk expansion i Asien tog form i Europas huvudstäder, men genom sjöfararna var idén om en värld att erövra född.

Europa är den enda kontinent som namngivit sig själv. De andra världsdelarna har fått sig sina namn tilldelade. På tidiga medeltida världskartor delas världen in i tre delar, Europa, Asien och Afrika. Europas expansion präglade inte bara historien utan också geografins begreppsvärld.1 Det var dock så sent som omkring år 1700 omöjligt att förutse den europeiska dominans som skulle följa genom handel, mission och kolonisering. Européerna hade dittills bara varit närvarande i Asiens periferi och saknat förutsättningar att utmana länderna i Asien. Målet var att tjäna pengar genom handel. Den industriella revolutionens teknologiska och vetenskapliga genombrott skulle förändra allt. Handeln övergick i kommersiell dominans och kolonisering med överlägsna militära maktmedel. Det är först i våra

1 Ambjörnsson, R. (1994), Öst och Väst. Tankar om Europa mellan Asien och Amerika. Natur och Kultur, Stockholm.

12 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

dagar som jämvikten börjat återställas. Avkoloniseringen, teknologiutvecklingen, Asiens nya roll i en allt mera integrerad världsekonomi, det ömsesidiga behovet av lösningar på globala problem, har skapat nya naturliga förutsättningar för jämbördighet.

ASEM - Asia-Europe Meeting - är den nya jämbördighetens logiska uttryck.

Geografiskt avsågs under grekerna med Asien endast Anatolien eller vad som senare kom att kallas Mindre Asien. Termen kom att användas som synonym med begreppen "Östern" varmed ibland också avsågs Persien och ibland också Indien. Kina beskrevs som "Fjärran Östern". I vidaste mening kom Asien att omfatta hela den kontinent som börjar vid Suez, Bosporerna och Uralbergen och sträcker sig till Japan, Filippinerna och Indonesien i öst. Ofta avses endast vad som ibland kallas "monsun-Asien", området söder om det forna Sovjetunionen från Khyberpasset i väst till Japan, Filippinerna och Indonesien i öst.

Här bor idag mer än halva mänskligheten, och här, i gamla civilisationer som den indiska och den kinesiska , finns "mer än hälften av mänsklighetens samlade erfarenheter". 2 Tre områden utgör huvudelementen i vår föreställning om Asien, Östasien, dominerat av Kina och Japan, Sydöstasien med dess stora variationer och Sydasien, dominerat av Indien. Asien kan dock inte indelas i några få kulturblock.3 Kulturer går i varandra i tid och rum. Praktiskt taget alla världens större religioner finns företrädda. Asien rymmer samtidigt djupliggande motsättningar som stör relationerna mellan och inom "civilisatoriska" enheter. Djup misstro existerar fortfarande mellan Kina och Japan, mellan Japan och Korea, mellan Kina och Vietnam, mellan etniska kineser och icke-kineser i Sydöstasien, mellan indier och pakistaner.

Yogjakarta på Java illustrerar historiens rikedom. Idag är befolkningen i huvudsak muslimer, liksom 85 procent av befolkningen i detta världens största muslimska land, men hinduiska tempel och världens största buddistiska stupa påminner om tidigare epoker. Danserna vid det som ännu idag är sultanens palats återberättar Mahabharatha, det hinduiska Indiens stora epos.

Västvärlden såg inga gränser för vad dess nyvunna teknologiska överlägsenhet berättigade den till. "Östern" och i synnerhet Indien var

2Murphey, R. (1996), A History of Asia. Harper Collins, New York.

3För en intressant diskussion om riskerna med att tänka i termer av kontinenter se Lewis, M. W., och Wigen, K. (1997), The Myth of Continents. A Critique of Metageography. University of California Press.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 13

 

 

samtidigt "drömmarnas förnämsta destination". 4 1770-talet inträffade i Europa en orientalisk renässans vars främsta drivkraft var en dröm om att via Asien återvinna en ursprunglig visdom. Målet var inte att förstå Asien så som Asien faktiskt var utan att genom att studera asiatisk visdom och religion komma till djupare insikt om sig själv. Betecknande för européerna var "att de inte bara var förvissade om sin egen överlägsenhet i vetenskap och teknik. De ansåg sig också ha bättre förutsättningar att förstå den främmande kulturen än dess egna bärare".5 Edward Said är den främsta dekonstruktören av denna "Orientalism".6 Gunnar Ekelöf ville i sin diktning förmedla "de fjärran ländernas närhet". Den förhärskande föreställningen förblev dock att Asien var "det som väst inte är", det annorlunda. 7

Hur ser då Asien på sig självt? Svaret är långt ifrån givet, eller konstant. Spännvidden är stor mellan uppfattningen att begreppet "Asien" primärt är en europeisk skapelse och idéer om ett "Asien" som hålls samman av historia, kultur och specifikt "asiatiska värderingar". Närmast sanningen kommer sannolikt Kasian Tejapira då han säger att "Asien" är "a free floating signifier", ett begrepp om vars mening ingen enighet råder och vars mening förändras över tiden.8 Svaret är starkt beroende av vilken tidpunkt i historien man väljer, från vilken land i Asien man utgår, och vilka gestalter man väljer att placera i centrum. Gandhi och Mao har lämnat mycket olika bidrag till historien.

Är det då rimligt att tala om Asien annat än som en oklart definierad geografisk företeelse? Vari består "kittet"? Öst- och Sydöstasiens exceptionella ekonomiska framgångar, det högst reella "asiatiska miraklet", gav frågan en ny aktualitet. Hela föreställningen om Asien höll på att radikalt förändras. För tre-fyra decennier sedan skulle varje diskussion om Asien primärt handlat om dess oerhörda fattigdom, om de hundratals miljoner som i länder som Indien och Pakistan levde under "fattigdomsstrecket". Om det hot som överbefolkningen utgjorde. Japan var visserligen på väg att komma ikapp västvärlden, men det var inte egentliga Asien. Detsamma gällde kronkolonin Hongkong. Egentliga Asien bestod av utvecklingsländer jämte Maos Kina. Idén om en gåsformation av länder stadda i snabb

4Jonsson, I. (1997), "Asien i Västerländsk Litteratur", red. Edström, B., Öst i Väst . Centrum för stillahavsasienstudier, Stockholm.

5Liedman, S-E. (1998), I Skuggan av Framtiden. Bonnier Alba, Stockholm.

6Said, E. (1978), Orientalism. (Svensk utgåva 1993.)

7Ambjörnsson, R. (1994), Öst och Väst Tankar om Europa mellan Asien och Amerika. Natur och Kultur, Stockholm

8Milner, A. (1998), "The Idea of Asia". Mimeo.

14 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

utveckling bakom ledargåsen Japan var en vision som väntade på att bli förverkligad. Sydkoreas inkomst per capita var bara 9 procent av USA:s (och mindre än Thailands). Singapores var något högre, 16 procent av USA:s, men någon riktig grund fanns ännu inte för begreppet "exportledda tigerekonomier".

Före industrialismens fulla genombrott var bilden en helt annat. Asien uppskattas då ha svarat för över 50 procent av världens BNP. 9 I sin studie Emerging Asia (1997) framlagd ett par månader före inledningen till den kris vi nu upplever, uppskattade Asiatiska utvecklingsbanken (ADB) Asiens andel år 1820 till inte mindre än 58 procent.10 Under de följande åren sjönk den drastiskt. Hundra år senare hade den fallit till 27 procent och 1940 var den så låg som 19 procent, trots att 60 procent av världens befolkning då levde i Asien.

Det vi har bevittnat under de senaste decennierna är sålunda Asiens återkomst. Under de år som gått sedan 1965 har vi sett ett växande antal länder ta tillvara de möjligheter till snabb tillväxt som ligger i att ta sig över klyftan mellan världens mest utvecklade ekonomier och dem som ligger långt efter. Japan har spelat en central roll, men det som skett kan inte härledas till en enskild faktor, eller ett oförklarligt mirakel. En rad exempel hade visat att det var möjligt att under en lång period genera tillväxt som var avsevärt högre än vad som var möjligt i redan högt utvecklade länder. Det gick att "komma ikapp" som nation och region, och därmed ge Asien en helt ny roll i världsekonomin och världens öde. 1992 hade andelen vuxit till 37 procent, och ADB konstaterade "grundat på rimliga antaganden att Asien år 2025 kunde vara tillbaka vid runt 57 procent", dvs. samma andel som 1820. En tredjedel av Asiens befolkning, ca 1 miljard människor, levde fortfarande i absolut fattigdom. 1993 levde 446 miljoner i Öst- och Sydöstasien på under en dollar om dagen. I Sydasien var siffran 515 miljoner, eller 43 procent av befolkningen. Närmare tre-fjärdedelar av värdens fattiga levde därmed i Asien, och en ännu större andel av världens fattiga kvinnor. Bilden skulle emellertid fortsatt förändras högst dramatiskt och år 2025 skulle framsynt tillväxt i Asien ha lyft "tre av fem i absolut fattigdom ur deras fattigdom." Störst skulle förändringarna bli i Sydasien, den del av Asien som låg längst bak i reformprocessen.

Såväl i regionen som internationellt växte som en följd av framgångarna en tendens fram att söka förklaringar till det som höll

9Jämförelserna bygger genomgående på BNP-siffror som justerats med hänyn till köpkraften s.k. “purchasing power parity”, PPP.

10Asiatiska utvecklingsbanken (1997), Emerging Asia, Manila.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 15

 

 

på att ske i asiatiskt medvetande och asiatisk identitet. "Asiatiska värderingar" blev ett begrepp. Dygder som arbetsamhet, kärlek till familjen och pålitlighet samt en gemensam syn på vikten av ordning, disciplin och statens roll förklarades utgöra kittet i den asiatiska "nationen", i skarp kontrast till västvärldens överdrivna fixering vid individens fri- och rättigheter och därav följande tilltagande dekadans.11

Malaysias premiärminister Mahathir Mohamad och det moderna Singapores skapare Lee Kuan Yew har varit nyckelpersoner i dessa försök att ge de asiatiska framgångarna en kulturell förklaring med rötter i specifika asiatiska värden. Båda har reagerat starkt mot västvärldens hävdande av universella principer och anspråk på tolkningsföreträde. I detta har de sett en arrogans i vilken de med sina oerhört framgångsrika samhällsbyggen inte ansett sig behöva finna sig tigande. Det var nu hög tid att man lyssnade på vad ett allt mera självsäkert Asien hade att säga.

Upprördheten över vad de uppfattade som västs och i synnerhet USA:s självpåtagna roll delade de med många asiatiska eliter. Reaktionen var utbredd. Någon gemensam syn rådde dock knappast. För Lee har en huvudlinje varit att lyfta fram konfucianismen med dess fokusering på förutsättningarna för ordning och harmoni. Trots att Singapores befolkning till över 80 procent är kinesisk har det dock till stor del varit fråga om att "uppfinna" en tradition, en "imagined community" som tjänar ett bestämt politiskt syfte. 12

I realiteten har utvecklingen i Asien under de senaste åren inneburit en framflyttning av demokratins och frihetsbegreppets positioner inom regionen. Den s.k. "tredje demokratiseringsvågen", som inleddes i Europa i mitten av 1970-talet med Grekland, Portugal och Spanien, har visserligen varit svagare i Asien än i andra delar i världen men "gamla" demokratier har bestått och exempel på nya demokratier som håller på att konsolideras saknas inte (Sydkorea, Thailand, Taiwan m.fl.). I Indonesien har krisen skapat nya om än svårbedömda öppningar. Länder som Kina och Vietnam har inte demokrati som mål, enpartistaten skall institutionaliseras, men reformprocessen har skapat en ny "privat sfär" för individen och embryon till civila samhällen har vuxit fram. Samhällena är väsentligt mindre monolitiska än för ett tiotal år sedan. Utvecklingen i Indien visar samtidigt hur en etablerad sekulär demokrati kan

11 För en intressant analys av denna problematik se Ghai, Y. (1998), "Asiatiska värderingar och mänskliga rättigheter" i Asiatiska Vägval.

12 Andersson, B. (1983), Imagined Communities. Verso, London och New York.

16 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

undergå politiska förändringar som skapar osäkerhet om vart landet är på väg, om vilka principer som skall överordnas andra.

Hur har då den rådande krisen påverkat asiaters syn sig själva och Asien? Har krisen ökad känslan av samhörighet eller har den dämpat tendenserna att vilja "asienisera Asien"?13 På sina håll i Asien har reaktionerna varit starka mot vad som uppfattats som Internationella valutafondens, Världsbankens och, ytterst, USA:s sätt att diktera de villkor som länderna måste uppfylla för att få internationellt stöd. Någon allmän anti-västlig reaktion kan man dock inte tala om. Indonesiens studenter har t.ex. främst riktat sin vrede mot det sätt på vilket landet styrts, monopolbildningarna i inflytelserika familjers händer och korruptionen. Deras krav har gällt mer demokrati snarare än mer "asiatiska värderingar". Det "asiatiska", som betoningen av "familjeprincipen", har snarast setts som synonymt med nepotism och korruption. Krisen har bidragit till en internalisering av de universella principer som utgör demokratins förutsättningar - yttrandefriheten och organisationsfriheten. Tillgång till information och "transparens" i form av insyn i stat, företag och banker och i hur de samverkar, har som en följd av krisen fått en ny relevans. Betydelsen av att utveckla trovärdiga institutioner, av "good governance", har visat sig viktigare än någonsin i en värld präglad av globaliseringens möjligheter och risker. Eventuella föreställningar om en riskavstötande "asiatisk modell" har ställts på nya prov.

De senaste decenniernas utvecklingen i stora delar av Öst- och Sydöstasien har få motstycken i världshistorien. Hundratals miljoner människor har upplevt dramatiska förbättringar av sin levnadsstandard. Utvecklingen har samtidigt gjort Asien som helhet till kontrasternas kontinent. Den genomsnittliga köpkraftsanpassade (PPP) inkomsten i Asiens tre rikaste länder/ekonomier (Japan, Singapore och Hongkong) är 17 gånger så hög som i länderna med den lägsta genomsnittliga inkomsten (Bangladesh, Indien och Nepal).14 Detta är det största gapet mätt i PPP-termer inom någon region i världen, och ett mycket större gap än det som fanns för ett 30-tal år sedan. 1965 var det bara Japan som var ett höginkomstland. Sedan dess har en rad länder/ekonomier utvecklats oerhört snabbt. Särskilt gäller det de fyra ursprungliga tigrarna, Hongkong,

13 Funabashi, Y. (1993), "The Asianization of Asia", Foreign Affairs, november/december.

14 Huvudkällor är Emerging Asia (1997) och Världsbanken, Everyone´s Miracle? Revisiting Povery and Inquiry into East Asia (1997), Washington D. C.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 17

 

 

Singapore, Sydkorea och Taiwan. Malaysia, Thailand och Indonesien kan uppvisa liknande siffror för i synnerhet perioden efter 1980. Utvecklingen i Kina, som kom igång efter reformerna i slutet av 1970-talet, är på många sätt ännu mer anmärkningsvärd. Sydasien har på intet sätt stått stilla. Utveckling i Sydasien, med dess 1,3 miljarder människor, står dock i stark kontrast till utvecklingen i Öst- och Sydöstasien.

Idag är bilden till följd av den rådande krisen delvis en helt annan. I år faller per capita inkomsten med 15-20 procent i Indonesien och i med 7-8 procent i Sydkorea och Thailand. Sex ekonomier – Indonesien, Sydkorea, Thailand, Malaysia, Hongkong och Japan – får i år en minskad per capita inkomst.

Närmare en miljard av Asiens befolkning - en tredjedel - lever på mindre än motsvarande 1 USD per dag.15 De lever i absolut fattigdom. Närmare tre fjärdedelar av världens fattiga lever därmed, trots de senaste decenniernas stora förändringar, i Asien. I några länder/ekonomier - Hongkong, Singapore, Taiwan - finns inte längre något absolut fattigdom, och inte bara i Sydkorea utan också Malaysia var den 1995, innan den ekonomiska krisen inträffade, på väg att elimineras. I Kina har såväl andelen som antalet fattiga minskat dramatiskt. 1993 hade andelen som levde på under en dollar om dagen minskat till 29 procent. 29 procent betyder dock över 300 miljoner. Kina hade därmed betydligt fler fattiga än hela Afrika söder om Sahara med dess 219 miljoner. Den stora skillnaden är att Kinas andel minskat påtagligt, medan Afrikas förblivit konstant (39 procent). Majoriteten av Asiens fattiga - 520 miljoner - finns i Sydasien, där 43 procent fortfarande lever i fattigdom.

Att sårbarheten i ett enskilt land är stor illustreras av utvecklingen i Indonesien under det senaste året. 1970 levde 60 procent på under en USD per dag, 1990 15 procent och 1997 bara 7 procent. Mer än halva befolkningen levde dock på under 2 USD om dagen och idag raseras bilden. Många som kommit upp över 1 USD om dagen faller tillbaka. Enligt Världsbanken tredubblas sannolikt siffran, vilket skulle betyda att antalet människor under gränsen skulle öka från ca 15 till 40 miljoner.16 Andra uppskattningar pekar på ännu mera dramatiska försämringar. Med fallet växer maktlösheten. I Världsbanksstudien Everyone´s Miracle? Revisiting Povery and Inequality in East Asia (1997) redovisas en fallstudie från Thailand. I det aktuella området var andelen under 1 USD om dagen liten, men

15Emerging Asia (1997).

16Världsbanken (1998), Social Consequences of the East Asian Financial Crisis. Washington D.C.

18 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

16 procent levde på under 2 USD per dag. Också den gränsen är tunn.

Var i länderna och ländernas ekonomier finns då de fattiga? I sin studie Emerging Asia konstaterar ADB att de regionala skillnaderna är ännu mera slående än förbättringarna av livskvaliteten i Asien. Det gäller, konstaterar man, såväl mellan länder som regionalt, mellan städer och landsbygd, mellan etniska grupper och kön. I UNDP- studien kommer man till samma slutsatser. Fattigdomen finns huvudsakligen på landsbygden, i vissa regioner och bland minoriteter, bland maktlösa människor i starka beroendeförhållanden. Den dåliga tillgången på fysiskt kapital, utbildning och hälsovård förstärker skillnaderna. I Everyone´s Miracle?, som avser Östasien, uttrycks oro över att klyftorna tycks hålla på att öka i några länder i regionen.

Världsbanksstudien The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy (1993) med dess optimistiska budskap om hög tillväxt och minskade klyftor bekräftas inte. Nya krav ställs på "public policy".

Betydande investeringar i utbildning med stor bredd och betydande djup är en förutsättning för långsiktigt hög och hållbar utveckling. Asien uppvisar också här stora kontraster. Tidigare användes vanligtvis läskunnighetssiffror vid jämförelser av olika länders utbildningsnivå. Det måttet var emellertid mycket otillfredsställande framför allt därför att det inte mätte djupet i en nations utbildningssystem, ett par års skolgång gav samma utslag som många års skolgång. UNDP:s Human Development Index är baserat på ett bättre mått, ett index som mäter såväl kvantitet som djup, dock utan att mäta kvalitet. Detta rent kvantitativa index, som placerar Sverige på 0,93 på en skala från 0 till 1, ger en dramatisk bild av spridningen i Asien (UNDP, 1997). Sydkorea och Japan befinner sig på Sveriges nivå, Filippinerna och Singapore relativt nära och också Thailand, Vietnam, Malaysia och Kina är väl framme. Sri Lanka, som alltid hävdat sig väl vad gäller "basic needs", hamnar också högt, men övriga länder i Sydasien placerar sig på den andra extremen. Lägst, på samma nivå som Mozambique, hamnar Bangladesh, Pakistan, Bhutan och Nepal. Indien ligger något högre. I siffrorna ryms en viktig del av förklaringen till Sydasiens svaga resultat.

I sin studie konstaterar den pakistanske utvecklingsekonomen och arkitekten till UNDP:s human development index, Mahbub Huq, att

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 19

 

 

Sydasien är "världens mest illiterata region". 17 Sydasien har 22 procent av världens befolkning men 46 procent av världens illiterata. Ännu allvarligare blir bilden ur ett genderperspektiv. I en omfattande studie av kvinnans situation i det framväxande Asien konstateras att "betydande resultat har under senare år uppnåtts i Asien vad gäller kvinnors utbildning. I Sydasien har ökningstakten (dock) varit bland de lägsta bland utvecklingsländerna, trots att man startade på den lägsta nivån, med långt ifrån allmän inskrivning i primärskolan och lägre inskrivning i sekundärskolan än någon annan stans". 18 Läskunnigheten bland kvinnor i Sydasien låg 1990 på 32 procent, mot 72 procent i Öst- och Sydöstasien. Utbildningsgapet mellan män och kvinnor hade minskat i Asien som helhet, men "det var fortfarande stort, särskilt i Sydasien, som sammantaget hade lyckats sämre än någon annan del av världen, inklusive Afrika söder om Sahara". I Kina och Sydasien kan diskrimineringen av kvinnor avläsas i det ofattbara faktum att över 80 miljoner kvinnor saknas. 19 Länderna har till följd av det sätt på vilket pojkar och flickor behandlas olika en påtagligt lägre andel kvinnor än i någon annan del av världen. Skillnaden är en följd av hur maten inom familjen delas, vad som görs då en pojke respektive en flicka blir sjuk, flickors kortare skolgång, och, ytterst, aborteringen av flickfoster. Dreze och Sen har kommit fram till att 80 miljoner kvinnor dött till följd av den ojämlika behandlingen. De saknas! Häri ligger inte bara en oerhört stor social orättvisa, och ett brott mot kvinnors mänskliga rättigheter, utan också ett oerhört slöseri med nationens viktigaste utvecklingsresurs.

Den snabba utvecklingen på forskningsproduktionens och patenteringens områden är en annan föga uppmärksammad aspekt av Asiens transformering. Utvecklingen har varit särskilt dramatisk inom områden - tele, datorer/databehandling och bioteknologi/mikrobiologi. Inte heller här är det dock fråga om någon uniform process. Av en studie av forskningsproduktionens utveckling i hela Asien framgår att spännvidden mellan länderna är mycket

17 ul Haq, M. (1997), Human Development in Southasia, Oxford University Press.

18 Bardhan, K., och Klasen (1997), "Women in Emerging Asia: Welfare, Employment and Human Development". Bakgrundsstudie för ADB:s studie

Emerging Asia.

19 Dreze, J,. och A. Sen (1989), Hunger and Public Action. Clarendon Press, Oxford.

20 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

stor.20 Tätpositionerna intas av Japan, vars forskningsproduktion i form av vetenskapliga artiklar är fyra gånger större än Sveriges, och Kina och Indien, som med de mått som används ligger på ungefär samma kvantitativa nivå som Sverige. Det är dock i Sydkorea och Taiwan samt Hongkong och Singapore som den snabbaste utvecklingen skett. Snabbast har ökningstakten varit i Sydkorea. Forskningsproduktionen är dock bara ett mått på vad som sker. En annan mycket viktig dimension av den tekniska utvecklingen är den som ligger inbäddad i utländska direktinvesteringar, en nyckelfaktor i t.ex. Kinas strategi. De har ofta betydande element av teknologiöverföring. Det vi bevittnar i ett växande antal länder i Asien är inte bara, som Paul Krugman hävdat, en fråga om ökade insatser av kapital och arbetskraft. Rörelseenergin i den utveckling som på allvar tog fart i och med tigerekonomiernas framväxt på 1960-talet är långt större än vad en sådan närmast sovjetinspirerad bild ger intryck av.

Område efter område visar på komplexiteten och mångfalden i det vi kallar Asien. På rikedomen i kultur och verklighetsuppfattningar. På förändringstakten. På vitaliteten i de senaste decenniernas utveckling, och svagheterna i den institutionella basen. På de oerhörda skillnaderna i levnadsstandard, utbildningsstandard och forskningsnivå. På det nya välståndet och fattigdomen. Något enhetligt Asien med ett "asiatiskt drama" finns inte och sannolikheten för en "asienisering" av några specifika "asiatiska värderingar" framstår som liten. Skillnaderna är för stora och de centrifugala krafterna inte mindre starka än de centripetala.21

Den ekonomiska integrationen och utvecklingen av organisationer som ASEAN kommer samtidigt att fortsätta. ASEAN är en naturlig gruppering och det finns varje skäl att förvänta att den, trots de svårigheter den idag går igenom, kommer att växa sig starkare. Asien och dess subregioner är i stort behov av organisationer för ökad samverkan.22 Att ARF utvecklas till ett verkligt instrument för regional säkerhet är av globalt intresse, likaså att Sydasien en dag förmår ge sin regionala gruppering - SAARC - ett verkligt innehåll.

20Melin, G. (1997), “Asiatisk forskningsproduktion - volym och samverkan med svensk forskning”. Asienstudier Nr 9, Utrikesdepartementet.

21Vi ser t.ex. idag en kommersiell underhållningsindustri med ambitionen att vara "asiatisk" växa fram i Asien. Men Asien är samtidigt i allt högre grad en del av en global kommersiell kultur.

22Se Amer, R,. "The Association of South-East Asian Nations and ASEAN Regional Forum", Asienstudier Nr 6, Utrikesdepartementet.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 21

 

 

Skiljelinjerna inom regionen kommer samtidigt att i växande grad stå att finna inom Asien och inom länder med konkurrerande idéströmningar. Däri ligger en betydande vitalitet av ett slag som kommer att bidra till en "asiatisk renässans". Anwar Ibrahim, Malaysias fängslade f.d. vice premiärminister och en av Asiens ledande yngre poliker, utvecklar i sin bok The Asian Renaissance (1996) sina idéer om Asiens framtid. Hans utgångspunkt är att "Asien är allt utom monolitiskt". Asien saknar också, konstaterar han "defining moments" i historien och en gemensam fond av idéer. Det nya är, betonar han, att Asien börjat upptäcka sig själv, att "vi för första gången på århundradet slutat att stirra oss blinda på Europa". Centralt i hans argumentation är hans övertygelse att varken Asien eller västvärlden kan göra anspråk på "den humanistiska traditionen". Båda har en del i den. Den framtida världen ser han som pluralistisk och mångkulturell. En stor skillnad ser han i det att västvärldens moderna historia är sekulariserad medan de olika asiatiska kulturerna i hög grad vilar på en religiös grund. För honom förutsätter djup humanitet en religion. Det han främst kräver är dock en ökad respekt från västvärldens sida för hans egen och andra asiatiska kulturtraditioner. Väst saknar, konstaterar han med ett citat från Octavio Paz, inte goda intentioner, men lider av en brist på ödmjukhet. Huntingtons värld med dess civilisatoriska konfrontationer är honom fjärran (Huntington, 1993).

Utgångspunkten är det ömsesidiga behovet av närmare och jämbördiga relationer. Globaliseringen är den gemensamma grundvalen. Det var Öst- och Sydöstasiens förmåga att tillvara dess möjligheter som ledde till "Asiens upptäckt av sig själv" och det är på globaliseringens premisser som Asien nu bygger sitt välstånd. 23 Det är i en sådan värld som Europa och Asien kommer att bygga en mångfald av relationer.

23 Funabashi Y. (1993), "The Asianization of Asia", Foreign Affairs.

22 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

1.2Asien i den globala ekonomin

1.2.1Asiens växande andel av världsekonomin

Under de senaste decennierna har det geografiska mönstret i världsekonomin förändrats. Världen domineras inte längre helt av industriländerna i Västeuropa och Nordamerika. Öst- och Sydöstasiens ekonomiska framgångar har resulterat i en allt större vikt för dessa regioner i den globala ekonomin. Sedan 1970 har Asiens andel av världens bruttonationalprodukt (BNP) nästan tredubblats. 1980 svarade Asien för 16 procent av världens BNP. Femton år senare hade andelen stigit till 27 procent. Detta motsvarar nästan samma andelar som NAFTA-länderna (28 procent) och EU- länderna (30 procent).

Tabell 1. Asiens andel av världens samlade produktion, procent.

 

1980

1995

 

1980

1995

Asien

16.2

26.8

Vietnam

-

0.1

Japan

9.8

18.3

Indien

1.6

1.2

Sydkorea

0.6

1.6

Sri Lanka

0.0

0.0

Hongkong

0.3

0.5

Pakistan

0.2

0.2

Singapore

0.1

0.3

Bangladesh

0.1

0.1

Thailand

0.3

0.6

 

 

 

Malaysia

0.2

0.3

Latinamerika

7.1

6.1

Indonesien

0.7

0.7

NAFTA

29.4

27.9

Filippinerna

0.3

0.3

EU-15

22.7

30.1

Kina

1.9

2.5

Sverige

1.2

0.8

Källa: World Development Report (1997), Tabell 12.

Den ekonomiska utvecklingen i Asien har under de senaste 25 åren kraftigt överstigit tillväxttakten i andra regioner. Variationerna är emellertid stora mellan länder och mellan olika tidsperioder. Idag är bilden av regionen till följd av den rådande krisen en helt annan än den vi sett de senaste decennierna. (Den asiatiska krisen och möjligheterna till återhämtning diskuteras i avsnitt 2.3.1.)

Den japanska utvecklingen under efterkrigstiden är anmärkningsvärd, inte bara i termer av hög tillväxt utan även med tanke på den långa period som tillväxten varade. Japans höga tillväxt varade från 1950 och fram till första oljekrisen. Under denna period

Ds 1998:61 Perspektiv på Asien 23

växte ekonomin med 10 procent per år i genomsnitt. Japans inkomstutveckling har sedan sjunkit till följd av strukturella problem och under 1990-talet legat på i genomsnitt en procent per år, dvs. långt under OECD:s genomsnitt, och faller under 1998. (Möjligheter till återhämtning av den japanska ekonomin diskuteras i avsnitt 2.3.2) Den japanska ekonomin är den näst största i världen efter USA, med omkring 18 procent av världsproduktionen 1995, mätt i nominella termer. Om hänsyn tas till köpkraften i landet, s.k. Purchasing power parity (PPP), blir emellertid bilden en annan, då sjunker Japans andel från 18 procent till 8,3 procent.

Kinas höga tillväxt under 1980- och 90-talet har sin grund i Deng Xiaopings "öppna dörrens politik" med omfattande ekonomiska reformer. Från att ha varit i det närmaste helt stängt från utlandet har Kina öppnats upp stegvis för utrikeshandel och dragit till sig en stor mängd utländska direktinvesteringar. Tillväxten i Kina uppnådde under både 1980- och 90-talen tvåsiffriga nivåer. Även om kustprovinserna växte betydligt snabbare än övriga provinser är det intressant att se att vid en uppdelning av de 30 kinesiska provinserna uppvisar 20 av dessa den högsta tillväxten i världen mellan 1978-95. Kina framstår som mer eller mindre betydelsefullt för världsekonomin beroende på vilken metod som används. En direkt konvertering av den officiella växelkursen visar att Kina idag upptar tre procent av världsekonomin. Uttryckt i PPP-termer däremot stiger Kinas BNP till 11,3 procent vilket skulle göra Kina till världens näst största ekonomi.

De s.k. nya industrinationerna Sydkorea, Taiwan, Singapore och Hongkong, har uppvisat hög tillväxt sedan 1960-talet. Även dessa ekonomier utmärks av en hög tillväxt under en lång period, nära tre decennier. De tre ASEAN-länderna - Malaysia, Thailand och Indonesien - har under 1990-talet har utmärkt sig som tillväxtekonomier. Även den vietnamesiska ekonomin har haft en hög tillväxt under de senaste åren, medan Filippinerna däremot avviker från framgångarna bland övriga ASEAN-länder med en tillväxt som även i jämförelse med Sydasien varit låg.

Tillväxten i Sydasien har inte nått upp till nivåer som de framgångsrika tillväxtekonomierna. Sydasien svarar trots sin stora befolkning - en dryg femtedel av världens befolkning - för endast 1,5 procent av världsproduktionen. Motsvarande siffra för Sydöstasien är 2,3 procent och Östasien, exklusive Japan, 4,7 procent av världens BNP. Indien inledde 1991 ett reformprogram av den inhemska ekonomin med ökad inhemsk konkurrens och liberalisering av utrikeshandeln och utländska direktinvesteringar. Tillväxten var i mitten på 1990-talet uppe i nästan 7 procent. Den instabila

24 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

inrikespolitiska situationen har emellertid bidragit till att takten i reformverksamheten stannat av.

1.2.2Utrikeshandelns utveckling

Det geografiska mönstret på världshandeln har kommit att förändras som en följd av de asiatiska ekonomiernas höga tillväxt och exportinriktade utvecklingsmodell. 1980 härrörde drygt 15 procent av världens export från Asien. Femton år senare är Asiens andel av världens export 28 procent, vilket kan jämföras med NAFTA som svarar för 16 procent och EU som svarar för 39 procent av världsexporten. Japan är världens tredje största exportnation, med 8 procent av världsexporten. De fyra NIC-länderna Hongkong, Sydkorea, Taiwan och Singapore har alla större export än Sverige. Kinas export har ökat mycket kraftigt under perioden, från 0,9 procent av världsexporten 1980 till nästan tre procent 1995.

De asiatiska ekonomierna har också utvecklats till betydande importnationer. Asiens andel av världens totala varuimport ökade från 15 procent 1980 till en fjärdedel femton år senare.

De asiatiska ekonomierna har blivit mer öppna i bemärkelsen att de är starkt handelsorienterade. Export och import utgör en stor andel av BNP. Den ekonomiska tillväxten har varit exportledd. Inkomster från exporten möjliggjorde import av kapitalvaror och utländsk teknologi som sedan spreds till övriga ekonomin. Den första generationens tigerekonomier, (Singapore, Sydkorea, Taiwan och Hongkong), inledde övergång till en exportorienterad utvecklingsstrategi redan på 1960-talet. De sydöstasiatiska länderna följde efter i mitten av 1980-talet, Kina i slutet av 1970-talet, medan Indien inlett liberaliseringar och reformer under början av 1990-talet. I flertalet ekonomier har utrikeshandeln ökat markant som en konsekvens av övergången från importsubstitutionspolitik med höga tullmurar och icke-tariffära handelshinder, kontroll av växelkurser och reglering av utländska direktinvesteringar till en mer exportorienterad och marknadsorienterad regim. Det är viktigt att betona att de länder som på 1960-talet övergick till en handelsorienterad utvecklingsstrategi inte förde en laissez-fairepolitik. Marknadsingreppen var dock marknadskonforma och av betydligt mer begränsad omfattning än vad som var fallet i ekonomier med handelsbegränsande politik.

Tabell 4 visar handeln uttryckt i procent av BNP. Detta index på exportens och importens andel av inkomsten brukar ibland användas

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 25

 

 

som en proxyvariabel för hur integrerad i världsekonomin ett land är. Stora länder har emellertid i regel ett lägre index än mindre länder varför hänsyn till ekonomins storlek måste tas vid jämförelser mellan länder. Ett exempel på detta är USA som hade ett index på 24 procent för 1996 medan Sverige däremot, som är litet land har ett index på 73 procent. Japans låga index, 17 procent, kan jämföras med USA som utgör en något större ekonomi men trots det har ett högre index.

Tabellen visar en stark exportökning i många länder. Flera ekonomier i Asien har höga index, några av dem över 100 procent, vilket förklaras av en reexport. Däremot har handelns andel av BNP sjunkit för några ekonomier, bl.a. Japan, Indonesien, Sydkorea och Taiwan.

Singapore och Hongkong är de mest öppna marknaderna i Asien. Hongkong benämns vid internationella jämförelser ofta som världens friaste ekonomi. De sydöstasiatiska ekonomierna är relativt väl integrerade i världsekonomin med höga index på handelns andel av den samlade produktionen. Handelsbarriärer återstår dock (se avsnitt 3.2.4).

Även om exporten ökat snabbt har dock handelsliberaliseringen i flera ekonomier gått mycket långsamt. Den inhemska produktionen skyddas i många fall bakom olika former av handelshinder. Tullnivån har i regel sänkts betydligt på de flesta av marknaderna i regionen, medan flera former av icke-tariffära handelshinder kvarstår. Flera ekonomier i Asien har dessutom etablerat exportzoner eller andra exempel på zoner inom ett land som erbjuder speciella förmånliga regler för utrikeshandel, skatter, lån, utländskt ägande, etc., medan övriga ekonomin skyddas av handelshinder. En ökning av utrikeshandeln behöver därför inte nödvändigtvis betyda att den inhemska ekonomin är utsatt för utländsk konkurrens.

Den kinesiska ekonomin som uppvisar en mycket snabb ökning av utrikeshandeln är i många avseenden en skyddad marknad och en stor andel av den kinesiska importen utgörs av insatsvaror framförallt till utländska företag. Kinas liberalisering har gått mycket gradvis, till skillnad från flera östeuropeiska länder som avreglerade sina ekonomier betydligt snabbare.

Den indiska ekonomin är fortfarande skyddad från utländsk konkurrens trots handelsliberaliseringar under 1990-talet. Det är framförallt konsumtionsvaror som fortfarande skyddas med höga handelshinder.

26 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Tabell 2. Asiens andel av världens totala varuexport, procent.

 

1980

1995

 

1980

1995

Japan

6,7

8,6

Vietnam

0,0

0,1

Kina

0,9

2,9

Indien

0,4

0,6

Sydkorea

0,9

2,4

Sri Lanka

0,1

0,1

Hongkong

1,0

3,4

Pakistan

0,1

0,2

Taiwan

1,0

2,2

Bangladesh

0,0

0,1

Singapore

1,0

2,3

Asien

15,8

28,1

Thailand

0,3

1,1

 

 

 

Malaysia

0,6

1,4

NAFTA

15,4

16,6

Indonesien

1,1

0,9

EU-15

37,6

38,8

Filippinerna

0,3

0,3

Sverige

1,5

1,6

 

 

 

 

 

 

Källa: World Development Report (1997), Tabell 15.

Tabell 3. Asiens andel av världens totala varuimport, procent.

 

1980

1995

 

1980

1995

Japan

7,0

6,4

Vietnam

0,1

0,1

Kina

1,0

2,5

Indien

0,7

0,7

Sydkorea

1,1

2,6

Sri Lanka

0,1

0,1

Hongkong

1,1

3,7

Pakistan

0,3

0,2

Taiwan

1,0

2,0

Bangladesh

0,1

0,1

Singapore

1,2

2,4

Asien

15,5

24,9

Thailand

0,5

1,3

 

 

 

Malaysia

0,5

1,5

NAFTA

16,7

19,3

Indonesien

0,5

0,8

EU-15

41,8

36,0

Filippinerna

0,4

0,5

Sverige

1,6

1,2

 

 

 

 

 

 

Källa: World Development Report (1997), Tabell 15.

Tabell 4. Export och import i procent av BNP.

 

1980

1996

 

1980

1996

Bangladesh

24

38

Malaysia

113

183

Filippinerna

52

94

Nepal

30

60

Indien

17

27

Pakistan

37

37

Indonesien

54

51

Singapore

440

356

Japan

28

17

Sri Lanka

87

79

Kambodja

..

69

Taiwan

95

80

Kina

13

40

Thailand

54

83

Hongkong

181

285

Vietnam

..

97

Sydkorea

74

69

Sverige

61

73

Laos

..

65

Världen

39

43

 

 

 

 

 

 

Källor: World Development Report (1998), Siffran för Taiwan är från Taiwan Statistical Databook 1998.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 27

 

 

1.2.3Utländska direktinvesteringar

Tillflödet av direktinvesteringar till snabbt växande ekonomier har ökat kraftigt under 1990-talet från att tidigare varit koncentrerat till framförallt industrialiserade länder i Europa och Nordamerika. En stor andel av dessa är lokaliserade till Asien. Faktorer som förklarar det ökade inflödet av utländska investeringar till Asien inkluderar: sunda ekonomiska fundamenta, exportorienterade handelsregimer, privatiseringsprogram och stabil ekonomisk tillväxt. Japan och Sydkorea har generellt varit mer restriktiva mot inflöde av utländska investeringar än de sydöstasiatiska ekonomierna och Hongkong som varit öppna och uppmuntrat utländskt kapital som en viktig del i utvecklingsprocessen. Genom utländska direktinvesteringar får länderna tillgång till inte bara finansiella resurser som möjliggör ökad produktion, utan också teknologiöverföring, kunskapsutveckling, ökad handel, marknadsutvidgning, ökad konkurrens, fler arbetstillfälle, etc. som påverkar den ekonomiska utvecklingen positivt.

Inflödet av direktinvesteringar till Kina var relativt blygsamt fram till 1983 då en markant ökning skedde som resulterat i att Kina nu är världens näst största mottagare av utländska direktinvesteringar efter USA och mottog omkring 33 procent av flödet av utländska direktinvesteringar till u-länder 1996. Siffror för Kina ska dock tolkas med stor försiktighet då en del av investeringarna i Kina som klassificeras som utländska direktinvesteringar i själva verket har sitt ursprung i Kina men kanaliseras via Hongkong för att utnyttja de förmåner utländska investeringar erbjuds. De utgör endast en liten del av Kinas totala investeringar men de är framförallt avgörande faktorer för överförandet av teknik, kunskap och kapital. Utlandsfinansierade företag står för drygt 40 procent av exporten. En stor del av de utländska investeringarna i Kina kommer från kineser bosatta i Hongkong, Singapore och Taiwan där det finns en välbärgad och kapitalstark kinesisk befolkning som i många fall har släktband i Kina eller på annat sätt har goda kontakter i landet. Ofta talar de samma språk och delar en gemensam kinesisk kultur. Den stora mängden utlandskineser har utan tvekan varit en stor tillgång för Kinas modernisering. Hälften av investeringarna 1996 kom från Hongkong. Japanska företag, som svarade enbart för knappt nio procent av investeringarna, har i större utsträckning valt att investera i de sydöstasiatiska ekonomierna. Amerikanska företag svarar för åtta procent och brittiska företag för tre procent. Utländska direktinvesteringar i Kina är i stor utsträckning koncentrerade till de ekonomiska zonerna i kustprovinserna. Kinas ekonomiska zoner

28 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

skiljer sig från dem i Sydöst- och Östasien genom att den geografiska storleken är betydligt större samt att zonerna i regel sköts av statsägda företag.

Trots den japanska marknaden storlek är inflödet av utländska investeringar i Japan relativt litet. Inflödet mellan 1988-95 uppgick till 5,3 miljarder USD totalt medan det totala utflödet var 228 miljarder USD. Europeiska multinationella företag utgör de största investerarna på den japanska marknaden. Tyskland är den enskilde största investeraren och svarar för cirka hälften av europeiska direktinvesteringar. Hongkong var 1996 den näst största investeraren. Inflödet sjönk efter 1992 till följd av låg ekonomisk tillväxt i kombination med apprecieringen av yenen. En viktig faktor som förklaring till det låga inflödet i förhållande till utflödet av direktinvesteringar är de höga kostnaderna i landet, speciellt för arbetskraft, fastigheter och distribution.

Ekonomierna i Sydöstasien - framförallt Singapore, Malaysia, Thailand och Indonesien - har varit mycket framgångsrika med att locka till sig utländska investeringar. Direktinvesteringar var särskilt viktiga i ASEAN-området mellan 1987 och 1993, och har därefter minskat till förmån för Kina.

Utländska direktinvesteringar i Sydasien har däremot varit marginella beroende på faktorer som stela regler på arbetsmarknaden, låg läskunnighet och dålig fysisk infrastruktur som transport, hamnar, energi och kommunikationer.24 I Sri Lanka och i viss mån även Bangladesh utgör politisk instabilitet och institutionella svagheter fortfarande ett hinder.25 Bangladesh har dock en del utländska investeringar i sina exportzoner. Sydasien uppvisar vissa skillnader i sektorsfördelning jämfört med andra regioner i Asien genom utländska investeringar framförallt i projekt inom skyddade industrier och oljesektorn, och en relativt liten andel i exportsektorn. Nyligen finns en tendens till ökade utländska investeringar inom tjänstesektorn som effekt av liberaliseringar. I Sydasien är dessutom differensen mellan beslutade och faktiska direktinvesteringar extra stor, speciellt i Indien och Bangladesh, vilket är en indikation på svårigheter för utländska investerare.

En stor andel av direktinvesteringar i regionen kommer från andra länder i regionen. De asiatiska länderna har under det senaste

24Världsbanken (1997), South Asia´s Integration into the World Economy,

Washington D.C., sid. 24.

25 Världsbanken (1997), Global Economic Prospects and the Developing Countries, Washington D.C., sid. 19.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 29

 

 

decenniet utvecklats till betydande investerare utomlands. Bland de asiatiska ekonomierna dominerar Japan och Hongkong. Efter Plaza- överenskommelsen 1985 ökade japanska investeringar i regionen kraftigt. Under 1990-talet har även tillväxtekonomierna i Asien utvecklats till dynamiska investerare utomlands, från 2 procent av världens totala flöde 1980-85 till 10 procent 1991-95 (UNCTAD, 1996, s. XIII). Flera ekonomier har nu ett nettoutflöde av investeringar, bl.a. Hongkong, Sydkorea och Taiwan. Kina och de sydöstasiatiska länderna har dock ett betydande nettoinflöde. Utflödet från Sydasien är däremot marginellt.

30 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

1.3Tillväxt, kris och institutionsbyggande

1.3.1Krisen och dess bakgrund

Det asiatiska miraklet

Den snabba ekonomiska utvecklingen i Asien har fått stort utrymme i litteraturen. Olika teorier om de bakomliggande orsakerna har diskuterats.26 Framgångarna har också gett upphov till diskussioner om den asiatiska modellen var specifikt asiatisk eller kan tillämpas i andra regioner.

Frågan som först bör ställas är om det finns en asiatisk utvecklingsmodell. Gruppen av asiatiska ekonomier som lyckats uppnå en hög ekonomisk tillväxt är mycket heterogen. Den ekonomiska politiken skiljer sig mellan länder, och dessutom över tiden.

Ett antal faktorer som spelat en viktig roll i den snabba ekonomiska utvecklingen kan urskiljas, även om det finns stora skillnader mellan de asiatiska länderna. Östasiens höga tillväxtsiffror har byggt på sunda ekonomiska fundamenta med en konkurrenskraftig växelkurs, satsning på exportsektorn, låg inflation, högt inhemskt sparande, låga underskott, prioritering av utbildning och en relativt jämn inkomstfördelning.

En rad asiatiska ekonomier har visat att det var möjligt att under en lång period genera hög tillväxt. Det gick att "komma ikapp" industrinationerna i väst. Tillväxten i Sydöst- och Östasien uppgick till 7,8 procent under 1980-talet och 9,9 procent 1990-97, att

26 Världsbanken genomförde en omfattande studie, The East Asian Miracle (1993), för att förklara det asiatiska miraklet. Några år senare kom Asiatiska utvecklingsbanken ut med en analys av Asiens ekonomier, Emerging Asia. Changes and Challenges (1997). Den senare studien recenseras i Gunnarsson, C. (1997), "Emerging Asia, en kritisk granskning", Asienstuder Nr 2, Utrikesdepartementet, och Khan, A. (1997), "Emerging Asia. A Second Opinion", Asienstudier Nr 1, Utrikesdepartementet.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 31

 

 

jämföras med världsgenomsnittet på 3,1 respektive 2,3 procent. 27 Som ett resultat har Asiens andel av världens samlade BNP nästan tredubblats sedan 1970, till samma andel som NAFTA-länderna och bara några procentenheter lägre än EU-15. Tre ekonomier i Asien hade 1997 högre inkomst per capita än Sverige: Japan, Singapore och Hongkong.

Krisens upprinnelse

Det var få som så sent som våren 1997 kunde förutsäga att flera av Asiens tillväxtekonomier före årets slut skulle förknippas med kris snarare än mirakel. Många bedömare talade bara några månader innan krisen var ett faktum om fortsatt hög ekonomisk tillväxt i regionen. Det var också få när krisen bröt ut i Thailand sommaren 1997 som kunde förutsäga att krisen skulle bli så djup, spridas till så många asiatiska länder, och att den skulle komma att påverka hela världsekonomin på det sätt som nu sker. 28 Detta illustrerar ett grundläggande problem - bristen på insyn.

Redan i mitten av 1990-talet fanns emellertid tydliga varningstecken. Sjunkande tillväxt i Sydöstasien, ett stort och växande bytesbalansunderskott, framförallt i Thailand och Malaysia, mycket hög upplåning och stora improduktiva investeringar. 29 Sedan i början av 1990-talet hade konkurrensvillkoren för ASEAN-länderna försämrats. D e sydöstasiatiska ekonomierna mötte ökad konkurrens från Kina efter Kinas devalvering 1994. Direktinvesteringarna sökte sig i ökad utsträckning till Kina i syfta ett dra nytta av de relativt sett mycket låga produktionskostnaderna. Den industriella exportledda boomen reproducerades nu i Kina enligt samma mönster som tidigare i ASEAN-området. Direktinvesteringarna i ASEAN-området minskade också från omkring 1993. Den inhemska efterfrågan steg kraftigt i de överhettade ekonomierna med hög inflation till följd. Flertalet av de lokala valutorna var knutna till en korg av utländska valutor i vilken den amerikanska dollarn hade stor vikt. I mitten av 1990-talet började dollarn apprecieras gentemot den japanska yenen. Det innebar i praktiken en appreciering också av de sydöstasiatiska valutorna. Knytningen av valutorna till dollarn, som inledningsvis

27Siffran gäller låg- och medelinkomstländer.

28Se t.ex. Kokko, A. (1998), "Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv" i Asiatiska vägval , för en analys av krisen, dess bakgrund samt likheter och skillnader med den svenska finanskrisen.

29Bytesbalansunderskottet uppgick till 8 procent av BNP i Thailand och 6 procent av BNP i Malaysia.

32 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

gav en konkurrensfördel gentemot yen anknutna valutor resulterade vid mitten av 1990-talet istället till en försämrad konkurrenssituation för exportsektorn. I flera länder hade också utbildningen eftersatts. Reallönerna ökade snabbare än produktivitetsutvecklingen i bl.a. Thailand och Sydkorea vilket fick till resultat att exportindustrin tappade konkurrenskraft. Snart uppstod bytesbalansunderskott, som dock kunde kompenseras genom inflöde av finansiellt kapital. Investeringarna gick i mindre utsträckning till tillverkningsindustri och i högre grad till verksamheter med högre kortfristig kapitalavkastning.

Vid analyser av varningstecknen menade många att nedgången var av cyklisk snarare än av strukturell karaktär. Ekonomiska fundamenta var fortfarande sunda. Till skillnad från situationen i de latinamerikanska länderna, där växande bytesbalansunderskott härrörde från ökad konsumtion i den offentliga sektorn, berodde de växande bytesbalansunderskotten i Asien på investeringar i den privata sektorn som förväntades leda till ökad produktivitet och tillväxt. Frågan om vilka investeringar som gjordes och deras möjligheter till framtida avkastning ställdes inte. Bankerna lånade ut stora summor till investeringar i skyddade sektorer med låg avkastning och sektorer med överskottskapacitet. I Thailand, Malaysia och Indonesien utgjorde bankernas utlåning till fastighetssektorn omkring 25 procent av BNP.

Genom avreglering av finansiella marknader kunde bankerna låna utomlands, framförallt i amerikanska dollar. De inhemska räntenivåerna hölls över internationella nivåer vilket i kombination med en fast växelkurs resulterade i ett stort inflöde av utländskt kapital. Detta drev upp priserna kraftigt på finansiella tillgångar. När den fasta växelkursen övergavs hösten 1997 fördyrades lånen dramatiskt samtidigt som bubblan på fastighets- och aktiemarknaden sprack.

Givet den ökade risken för kreditförluster började långivarna också att se över sina intressen i andra tillväxtekonomier och krisen har spridits, inte bara bland länderna i Asien utan också till tillväxtekonomier i andra regioner. Ingen hade kunnat förutse att kedjereaktioner skulle göra det nödvändigt för OECD-medlemmen Sydkorea, världens elfte ekonomi i storlek, att be IMF och Världsbanken att komma till undsättning. I Sydkorea ligger problemen i de nära banden mellan stat, banker och industrikonglomeraten samt i den växande utlandsskulden. De stora konglomerat har expanderat sin verksamhet genom stora lån utan hänsyn till lönsamhet vilket i sin tur fått konsekvenser för en redan

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 33

 

 

svag banksektor. Brist på transparens innebar att få kände till storleken på problemen. Fem av landets stora 'chaebol', som svarar för hela 40 procent av BNP, uppvisar förluster.

Bristen på insyn och svaga bankinspektioner

När krisen började rullas upp med början i Thailand blottlades många av de strukturella problem, som expansionen dragit med sig. Genomgången i förra avsnittet visar på flera av krisens gemensamma faktorer: en gradvis försämrad konkurrenskraft, spekulativa investeringar, svaga finansiella system och en politisk oförmåga att handla i tid, bl.a. till till följd symbiosen mellan regering och ekonomiska intressen.

Den rådande krisen i Asien har en viktig del av sin förklaring i bristen på insyn i banker, i balansräkningar som inte på ett korrekt sätt redovisar värdelösa fordringar, i korruptionens inflytande över beslut om lån, i avsaknaden av fungerande bankinspektioner, i bolagens bristfälliga information till aktieägarna, i symbiosen mellan olika intressen, i avsaknaden av konkursinstitut som möjliggör omstrukturering av olönsamma företag, i bristen på media som kan blottlägga missförhållanden etc., kort sagt i avsaknaden av insyn och möjlighet att utkräva ansvar . I kombinationen av ekonomier med sådana brister och den globaliserade ekonomins lättrörliga kapital finns en instabilitet som reformarbetet måste tackla.

Man kan ställa frågan varför krisen kom nu, om svagheter länge funnits i de finansiella systemen. Det som skiljer situationen från tidigare perioder och som gjort problemen synliga är framförallt två saker. För det första nådde storleken på kapitalinflödet till Asien nivåer som inte kan jämföras med tidigare perioder. De sydöstasiatiska ekonomierna har haft en långvarig högkonjunktur som resulterat i stor efterfrågan på kapital. För det andra är de krisdrabbade ekonomierna mer integrerade med världens finansmarknader än vad de varit tidigare. Genom avreglering av kapitalmarknader i kombination med hög ekonomisk tillväxt har inflödet av utländskt kapital varit stort. Med ökad integration följer också ökad utsatthet för svängningar i kapitalströmmar. Genom globaliserade finansiella marknader har kostnaderna ökat för länder som misslyckats med att upprätthålla en sund finansiell sektor genom ett snabbt utflöde av kortsiktigt kapital. Oro över kreditvärdigheten ledde till ett stort utflöde av kapital vilket till slut gjorde det omöjligt att hålla fast vid bindningen till dollarn. Nettoinflödet av privat kapital uppgick till nästan 100 miljarder USD 1996, för att året

34 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

därefter vända till ett nettoutflöde på 12 miljarder USD. Flera länder blev tvungna att övergå till flytande växelkurser med en kraftig depreciering till följd.

Problemet låg inte i det stora kapitalinflödet i sig, utan i förekomsten av lånegarantier, bristande insyn och svaga bankinspektioner och andra tillsynsmyndigheter. Bristen på tillsyn och ansvar gjorde att banker och andra intermediärer tog alltför stora risker. Redovisningen i många asiatiska företag och finansinstitut är mindre transparent än vad som är standard i de flesta europeiska och nordamerikanska företag. Möjligheterna för långivare att få insyn i industriföretag, banker och finansinstitut var begränsad vilket utgjorde ett hinder för tidig information om hur högt skuldsatta många företag var och hur stora de kortfristiga skulderna var.

1.3.2Japan - vad krävs för förnyelse?

Av avgörande betydelse för återhämtningen i regionen är hur den japanska ekonomin utvecklas. Om Japan lyckas att sanera bank- och finanssektorn, öka den inhemska efterfrågan och avreglera den inhemska marknaden för att göra den mer tillgänglig för utländska producenter kommer förutsättningarna för en återhämtning i regionen att se betydligt ljusare ut.

Problemen i Japan skiljer sig avsevärt från problemen i de sydöstasiatiska ekonomierna. 30 Japan har under hela 1990-talet befunnit sig i en lågkonjunktur med låg tillväxt medan de övriga ekonomierna i Öst- och Sydöstasien haft en långvarig högkonjunktur med överhettade ekonomier. Det är åtta år sedan bubblan på den japanska finansmarknaden sprack och resultatet är den bankkris vi ser idag i Japan. Effekterna av rasen på börs- och fastighetsmarknaderna blev förödande för bankväsendet som plötsligt stod med osäkra fordringar av en omfattning som vida överträffade dem som uppstod efter den svenska kraschen. Problemet med osäkra fordringar visar sig nu vara betydligt större än man befarat och volymen osäkra krediter stiger fortfarande. Den officiella summan uppges motsvara åtminstone 15 procent av BNP.

Japan befinner sig sedan hösten 1997 i något av en psykologisk kris. Denna är skapad av oförmågan hos det japanska politiska

30 Se t.ex. Hellvin, L. och B. Ljunggren, “Japan - kris och förnyelse” i

Asiatiska Vägval, och OECD (1997, 1998), OECD Economic Surveys, Japan, OECD, Paris.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 35

 

 

systemet att lösa problem, osäkerhet hos varje enskild japan om hur regeringen avser att hantera de ökande kostnaderna för den allt äldre befolkningen, stigande arbetslöshet och ökande osäkerhet om anställningstrygghet mot bakgrund av att japanska företag nu långsamt börjar ändra sin anställningspolitik. Den psykologiska krisen gör att det är svårt för regeringen att bryta de negativa förväntningarna om framtiden hos konsumenterna trots stimulanspaket av historisk storlek. Med en ökad oro om framtiden ökar hushållen sitt sparande.

Den centrala frågan är hur man skall återställa förtroendet för den japanska ekonomin. Många bedömare menar att den viktigaste komponenten för att öka förtroendet för ekonomin är att på ett övertygande sätt visa att en lösning på krisen i finanssektorn är inom räckhåll. Ökat förtroende för ekonomin är en nödvändig förutsättning för att den inhemska efterfrågan skall kunna öka.

De flesta bedömare är ense om att det finns en betydande mängd strukturella hinder som kommer att motverka högre tillväxtnivåer även efter det att Japan väl har tagit sig ur den mest akuta krisen. Japan har dragits med en ihållande låg tillväxt under hela 90-talet och om denna skall öka krävs reformer på en rad områden. Behovet av reformer har diskuterats länge i Japan, men genomförandet går mycket långsamt.

För att få igång tillväxten på längre sikt behövs omfattande avregleringar av den japanska ekonomin. Den japanska marknaden måste öppnas för konkurrens för att höja produktiviteten och få ned prisnivån. Flera av de sektorer som fortfarande är kraftigt reglerade (jordbruket, livsmedelsindustrin, transportsektorn, distribution, finansiella tjänster, byggnadssektorn) uppvisar en låg produktivitetsutveckling och höga priser. Den japanska ekonomin är starkt tudelad. De konkurrensutsatta sektorerna är generellt mycket effektiva och genererar ett stort exportöverskott. Tjänstesektorn däremot är mer skyddad från konkurrens och uppvisar en betydligt lägre produktivitetsutveckling än industriproduktionen. Frågan är föremål för återkommande dialoger med USA och EU. Som ett positivt exempel ifråga om avreglering kan nämnas telekommunikationssektorn där konkurrensen ökat och priserna sjunkit, vilket förstärkt regeringens ambitioner att gå vidare. Inför budgetåret 1998 lanserade regeringen ett nytt treårigt avregleringsprogram för att påskynda processen. De konkreta resultaten i form av omfattande nya avregleringar låter dock vänta på sig.

Den förändrade demografiska strukturen i Japan utgör också en stor utmaning för framtiden med stora konsekvenser för den japanska

36 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

ekonomin. Enligt demografiska beräkningar kommer Japan att ha den högsta medelåldern, 45 år, bland OECD-länderna år 2025. År 2025 kommer det att finnas 2,3 personer i produktiv ålder per pensionär, vilket skall jämföras med 5,8 personer år 1990. Den demografiska strukturen i Japan ställer stora krav på pensionssystemet. Statens utgifter kommer att öka genom ökade pensionsutbetalningar och ökade utgifter för åldringsvård och sjukvård för äldre. Detta ställer krav på reformer inom både pensions- och sjukförsäkringssystemen.

Det har länge verkat som om Japan har kunnat stå emot problemet med växande arbetslöshet som periodvis har drabbat länder i västvärlden mycket hårt. I dagsläget har dock arbetslösheten passerat fyra procent. Siffran som är mycket hög med japanska mått kommer att stiga de närmaste åren med de konkurser och omstruktureringar som sker. De japanska mätmetoderna skiljer sig också avsevärt från våra, varför fyra procent i Japan kan sägas motsvara en betydligt högre siffra med våra mätmetoder. Om Japan går mot bestående högre arbetslöshetsnivåer under nästa århundrade kommer detta naturligtvis att innebära ytterligare påfrestningar på statsfinanserna.

Krisen har lett till en betydande kreditåtstramning, vilket har resulterat i kraftigt ökande frekvens av konkurser. Det råder politisk enighet om att en lösning av krisen i finanssektorn är av yttersta vikt - problemet är att regering och opposition har haft olika ritningar för hur denna lösning skall se ut. Den stora tvistefrågan har varit i vilken utsträckning och på vilket sätt regeringen skall använda skattepengar för att gå in och rädda krisdrabbade institutioner.

Förvaltningens anseende har dessutom skamfilats ordentligt som en följd av den avslöjade korruptionen inom centrala institutioner som finansministeriet och centralbanken. Idag har byråkratin ett orimligt stort inflytande över utredningsarbete och lagstiftning, medan partierna avsätter mycket begränsade resurser för idéutveckling och programarbete. Ministrarna, som regel kortvariga, utövar endast ett begränsat inflytande över byråkratin. Landet har styrts av en politisk/byråkratisk elit i symbios med näringslivet. Det finns dock tecken på att förändringar är på väg även här. De ekonomiska reformerna, liksom den ekonomiska krisen i sig, påverkar förändringstakten i positiv riktning. Ett intressant exempel är den pågående omdefinieringen av finansministeriets roll i riktning mot något mindre superministerialt. Bank of Japan ges en självständigare ställning och en ny bankinspektion inrättas. Krisen har fött ett nytt intresse för insyn, bl. a. vad gäller att blottlägga osäkra fordringar och tvivelaktigt korsägande.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 37

 

 

I oktober 1998 antog parlamentet en ny lagstiftning som gör det möjligt för regeringen att använda 60.000 miljarder yen (motsvarar 4.000 miljarder kr eller en tiondel av Japans BNP). Knappt hälften av medlen skall användas för att rekapitalisera svaga men livsdugliga banker, resten skall användas för att nationalisera vissa banker och för att skydda insättare. Den första banken som begärde att bli förstatligad var Long Term Credit Bank of Japan (LTCB), en av de största bankerna i Japan, vars ohälsa av många setts som en symbol för finanskrisen. Det återstår att se hur effektivt uppgörelsen kommer att fungera i praktiken. Kritiker menar att det är en stor brist att det är bankerna själva som får avgöra om de behöver söka stöd eller ej.

Detta skulle kunna leda till att vissa behövande banker drar sig för att söka stöd pga. att detta skulle innebära svåra prestigeförluster för banken och kanske repressalier för ledningen. Även om bankuppgörelsen kommer att visa sig effektiv kvarstår dock det faktum att man nu ändå bara står i början av upprensningsprocessen bland de krisdrabbade bankernas dåliga lån. En lång rad konkurser och uppsägningar återstår innan finanssektorn kommer att återfå sin styrka.

I mitten av november 1998 lades det största finanspolitiska stimulanspaketet någonsin i Japans historia fram på cirka 1600 miljarder kr. Paketet innehåller förutom inkomst- och företagsskattesänkningar och traditionella stimulansåtgärder även en rad åtgärder för att minska den kreditåstramning som drabbat små och medelstora företag.

Regeringen har i tidigare stimulanspaket satsat enorma belopp på offentliga investeringar. De har emellertid gett dåligt resultat när det gäller att sprida positiva effekter till den övriga ekonomin. Offentliga investeringarna har inte räckt för att kompensera för den svaga privata efterfrågan. Förutom offentliga investeringar har stimulanspaketen även innehållit skattelättnader, vilka inte heller gett önskad effekt. Även Bank of Japan har uttryckt sig tvivlande om stimulanspaketens effekt genom att göra bedömningen att de möjligtvis kan hindra ekonomin från att falla ytterligare, men att de knappast kan sätta fart på efterfrågan.

Redan 1999 kan Japan förväntas få en viss ekonomisk tillväxt, framförallt baserad på effekterna av stimulanspaketet. De strukturella problemen tar längre tid att lösa. Under de närmaste åren torde Japan fortsatt få en tillväxt som ligger under OECD-genomsnittet.

38 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

1.3.3Vilka problem står den kinesiska ekonomin inför?

Kina har i Asienkrisen klarat sig förhållandevis väl i jämförelse med andra länder i Öst- och Sydöstasien. Tillväxten under 1998 har varit fortsatt hög, även om en viss avmattning mot föregående år är att vänta. Den kinesiska ekonomin kommer emellertid inte att lämnas opåverkad av händelseutvecklingen i regionen. Det är få som tror att Kina under de kommande åren skall kunna upprätthålla samma tillväxttakt som under 80- och 90-talet. Men även en mer modest tillväxt kan visa sig svår att uppnå om man inte lyckas lösa de mest akuta problemen. I Kinas fall torde den outvecklade finansiella sektorn med de skuldtyngda bankerna på kort sikt utgöra det allvarligaste hotet mot den kinesiska ekonomin.

Premiärminister Zhu Rongji presenterade vid sitt tillträde i mars 1998 ett ambitiöst ekonomiskt reformprogram där de viktigaste punkterna var att kraftigt minska den statliga förvaltningen, skapa en modernare finanssektor och genomföra omvandlingen av de statliga företagen. Av dessa tre uppgifter tycks minskandet av byråkratin ha lyckats bäst. Finansreformen har fått vänta eftersom ekonomin visat tecken på lägre tillväxt och koncentrationen lagts på tillväxtfrämjande åtgärder.

Flera av hindren för en fortsatt hög ekonomisk tillväxt i Kina har sitt ursprung i problemet med de förlustbringande statliga företagen. Dessa utgjorde under lång tid själva basen för den kinesiska planekonomin. I och med reformerna har den icke-statliga sektorn kommit att utsätta den statliga sektorn för hård konkurrens och dominerar numera ekonomin. Fortfarande återfinns dock en majoritet av den urbana arbetskraften inom de statliga företagen.

Omfattande försök att reformera statsföretagen under 80-talet lyckades endast delvis. En konkurslag genomdrevs, men ytterst få statliga företag tilläts ändå att bli bankrutta. Under mitten av 1990- talet gick hälften av de statliga företagen med förlust och den statliga sektorn som helhet visade på ett underskott, vilket innebar att staten inte fick någon avkastning på de enorma resurser som investerats i de statliga företagen.

Enligt den föreslagna reformen "håll fast vid de stora, släpp fri de små" är det meningen att endast de femhundra största och viktigaste företagen skall vara kvar i statlig ägo. Övriga statsföretag skall börsintroduceras, bilda arbetskooperativ, slås samman med andra framgångsrika företag eller bli uppköpta av inhemska privata eller till och med utländska företag. Denna reform som i västerländsk

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 39

 

 

terminologi skulle beskrivas som en jättelik privatisering skall kombineras med att Kina utvecklar ett socialt försäkringssystem som kan fungera som skyddsnät för de arbetare som blir uppsagda och inte kan finna ett nytt arbete. Med tanke på att minst 30 miljoner av de statliga arbetstagarna redan nu anses vara överflödiga och nya floder av överflödig arbetskraft från landsbygdens rationaliserade jordbruk rör sig mot städerna sökande efter arbete, är risken överhängande att den icke-statliga sektorn inte förmår absorbera den stora mängden arbetslösa.

Eftersom företagen inte kan tillåtas gå i konkurs, då det skulle resultera i en massarbetslöshet som riskerar att hota den politiska stabiliteten i landet, tvingas de statliga affärsbankerna att lämna lånekrediter för att täcka företagens underskott. Andelen dåliga lån till statliga företag beräknas uppgå till 20-25 procent av bankernas totala utlåning. I ljuset av den pågående Asienkrisen och de skuldtyngda bankerna i Japan är det lätt att föreställa sig den oro som finns för att något liknande skall hända i Kina. De fyra stora statliga affärsbankerna kontrollerar fortfarande 90 procent av de finansiella tillgångarna vilket gör banksystemet känsligt för finansiella kriser. Hela finanssektorn är i behov av reformer och stärkt kontroll över finansiella institutioner. Aktiebörsen och obligationsmarknaden är fortfarande relativt outvecklade och begränsningarna för icke-statliga aktörer att medverka på finansmarknaden är många. Större icke- statliga inslag i finanssektorn skulle minska regeringens kontrollmöjligheter att tvinga fram tillväxt genom att beordra bankerna större utlåning.

Arbetslösheten är bara ett av de problem som kan hota den sociala stabiliteten i Kina. Ökade inkomstklyftor och den utbredda korruptionen är grogrund för socialt missnöje bland befolkningen. Kina saknar en alternativ maktfaktor som kan fungera som kontrollmekanism över stat och parti. Media fungerar inte som oberoende observatör utan har istället uppgiften att vara statens språkrör. Domstolsväsendet är en integrerad del av parti och stat vilket omöjliggör oberoende rättegångar och granskningar av stats- och partiapparaten. Detta är framförallt ett politiskt problem, men korruptionen får allvarliga återverkningar på den ekonomiska utvecklingen. Bristen på oberoende institutioner och ett välfungerande rättssystem med klara regler är ett allvarligt hinder för att bedriva ekonomisk verksamhet i Kina. Problemet har länge fått stor uppmärksamhet från den kinesiska ledningen och intresset att lära från moderna rättssystem i väst är stort.

Ett outvecklat skattesystem och korruption inom systemet, tillsammans med minskad kontroll över lokala resurser, innebär att

40 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

skatteupptaget är så lågt som 12 procent av BNP. Detta gör att staten har svårt att få in resurser för att genomföra nödvändiga reformer inom t.ex. hälso- och utbildningssektorn.

Reformerna har inneburit en decentralisering av det ekonomiska beslutsfattandet.31 Ur vissa aspekter är Kina inte en enhetlig ekonomi utan snarare en sammanslutning av konkurrerande ekonomier där enskilda regioner ofta diskriminerar varandra. Detta har gett upphov till överproduktion av vissa varor och resulterat i en snedvriden konkurrenssituation.

För att Kinas ekonomi på lång sikt skall kunna fortsätta utvecklas krävs att landet fördjupar reformerna och förmår att ta sig an de stora utmaningar som man står inför i form av arbetslöshet, befolkningsökning, miljöförstöring, outvecklat socialt skyddsnät och inkomstklyftor. Hur Kina hanterar de sociala konflikter som oundvikligen kommer att uppstå ur dessa problem är avgörande för Kinas fortsatta sociala och ekonomiska utveckling.

Även om den kinesiska ledningen lyckas genomdriva de nödvändiga ekonomiska reformerna och utvecklar en avancerad industri som kan föra Kina in i ett mognare stadium av ekonomisk utveckling kvarstår vikten av att reformera det politiska systemet. En nyckel är byggandet av väl fungerande oberoende institutioner och regelverk som på ett effektivt och fredligt sätt förmår lösa konflikter i samhället.

1.3.4Möjligheter till återhämtning och tillväxt

Krisen ser inte likadan ut i de olika krisdrabbade asiatiska ekonomierna vilket innebär att lösningarna och utsikterna för återhämtning också skiljer sig åt mellan länderna. Det går inte att tala om en kris i Asien, eller någon isolerad faktor som orsak till problemen. Den ekonomiska krisen har sitt ursprung i flera samverkande faktorer. Svaga institutioner utgör dock en generell faktor som återfinns i de krisdrabbade ekonomierna.

Vissa länder i regionen genomgår en akut kris, medan andra uppvisar tillväxtsiffror som vid en global jämförelse är relativt höga. Genom en stor intraregional handel, intraregionala direktinvesteringar

31 Se t.ex. Harris, P. “Reformerna i Kina: konsekvenserna för politiskt styre, rättigheter och det civila samhället” i Asiatiska Vägval .

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 41

 

 

och integrerade kapitalmarknader lämnas dock inget land i regionen opåverkat.32

Återhämtningen har tagit längre tid än de flesta bedömare från början trodde. Prognoser för tillväxten i de asiatiska ekonomierna har visat sig mycket svåra att göra under det senaste året. De är ämne för täta revideringar, oftast neråt. Effekterna på världsekonomin har blivit större allteftersom krisen spridits till fler länder och blivit djupare än många från början trodde. Inte mindre än sju av regionens ekonomier kommer att uppvisa negativ tillväxt under 1998: Thailand, Sydkorea, Indonesien, Malaysia, Japan, Hongkong och Filippinerna. Värst är tillbakagången för den indonesiska ekonomin. De ekonomiska problemen förvärras av en samtidig politisk kris och möjligheterna till ekonomisk återhämtning är direkt relaterade till den politiska utvecklingen. Men även Thailand, Sydkorea och Malaysia befinner sig i en djup recession. Kina, Vietnam och Taiwan uppvisar de högsta tillväxtsiffrorna i regionen, men även här är tillväxten betydligt lägre än tidigare år.

Enligt flera bedömare, bl.a. Asiatiska utvecklingsbanken, IMF, OECD och Världsbanken, skulle botten kunna vara nådd under 1998 i flera ekonomier och en svag återhämtning komma att ske under 1999.33 Flera steg har tagits i riktning mot en återhämtning:

·Växelkurserna har stärkts.

·De höga räntenivåerna har sjunkit, framförallt i Sydkorea, Thailand och Filippinerna.

·Sydkorea och Thailand har gjort stora framsteg mot en makroekonomisk stabilisering och genomfört ett antal strukturella reformer.

·Inflationen har i regel inte stigit till sådana nivåer som man skulle befarat utifrån de kraftiga deprecieringar som gjorts av flera valutor.

· Bytesbalansen har vänt från kraftiga underskott under 1997 till att för flera länder, bl.a. Indonesien, Sydkorea, Malaysia, Filippinerna och Thailand, visa överskott.

32 Japan absorberar nästan 20 procent av exporten från flera ekonomier i regionen. Under 1998 har denna handel kraftigt minskat. Samtidigt drabbas Japan av den minskade efterfrågan i regionen. Japans export till Asien har sjunkit med 16 procent det första halvåret, från 42 procent av den totala japanska exporten till 34 procent. Asienkrisen har därmed lett till en omsvängning från den tidigare trenden med en ökad intraregional handel och minskad transpacifisk.

33 Se t.ex. IMF (1998), World Economic Outlook, Världsbanken (1998), East Asia, The Road to Recovery, OECD (1998), OECD Economic Outlook.

42 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Det är samtidigt viktigt att ha i minnet att flera ekonomier står inför stora reformbehov. De strukturella problemen inom såväl den finansiella sektorn som i övriga ekonomin har visat sig vara allvarliga. Många banker har stora volymer av värdelösa fordringar och många företag är djupt skuldsatta.Ett minskat förtroende för ekonomierna har resulterat i en kraftigt minskning av konsumtion och investeringar. I flera ekonomier har börsfallen varit kraftiga.

Potentialen för exporttillväxt är svår att realisera så länge oron på finansmarknaderna kvarstår. Genom att krisen spridits i regionen har den intra-regionala handeln och därmed exportmöjligheterna kraftigt minskat. Exporten är viktig för återhämtningen i de krisdrabbade ekonomierna. När handeln åter börjar växa i regionen kommer den att spela en stor roll för återhämtningen eftersom exporten utgör en så stor andel av dessa ekonomiers BNP (se avsnitt 2.2.2). Med en kraftigt minskad inhemsk efterfrågan är ekonomierna i ännu högre grad beroende av utländsk köpkraft. Att marknader i Europa och Nordamerika hålls öppna, dvs. att inte exportörer från Asien möts av ökad protektionism, är därför centralt för möjligheterna till en exportledd återhämtning. Likaså att köpkraften på marknader i Europa och Nordamerika inte viker. En minskad tillväxt på viktiga exportmarknader utanför Asien skulle fördröja återhämtningen. Osäkerheten om konjunkturutvecklingen har ökat under 1998. Det är därför en allvarlig tillkommande faktor.

Orsaken till den förbättrade handelsbalansen har i första hand varit en minskning av importen snarare än den exportökning som många förutspådde skulle följa efter de kraftiga fallen i värdet på valutorna. De asiatiska valutornas kraftiga värdesänkning innebär inte bara sänkta priser på exporten utan också ökade priser på importvaror. Exportindustrin i de krisdrabbade ekonomierna är beroende av utländska insatsvaror vilka nu kraftigt stiger i pris. Det stora utflödet av kapital och höjda räntor har inneburit svårigheter för exportindustrin att få tillgång till investeringskapital. Många företag är dessutom djupt skuldsatta.

Världsbanken sammanfattar i sin studie East Asia. The Road to Recovery (1998) tre utmaningar som de krisdrabbade länderna står inför för att tillväxten åter kan ta fart i regionen: att få de internationella kapitalflödena att återvända, att genomföra strukturella reformer, och att skydda låginkomstgrupper och försäkra att dessa är delaktiga i återhämtningen.

Genom krisen har utsattheten för de fattiga ökat. Det är därför viktigt att låginkomstgrupper inkluderas i den ekonomiska återhämtningen genom en finanspolitik som stimulerar

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 43

 

 

arbetsintensiva projekt

och reformeringar av pensionssystem,

arbetsmarknad och utbildningssystem.

Reformbehoven är stora, och inte bara strikt ekonomiska. Krisen har skapat en ny insikt om betydelsen av öppnare ekonomier och öppnare politiska system. Legitima institutioner utgör en förutsättning för långsiktig stabilitet. Däri ligger krisens positiva sida. Den visar med stor konkretion på den institutionella utvecklingens centrala betydelse nationellt och internationellt. Att sådana frågor kommer i fokus ligger i hög grad i Sveriges intresse, inte minst vad gäller möjligheten för små och medelstora företag att etablera sig i regionen.

Hur fel kan då ADB och alla andra som hävdat att nästa sekel tillhör Asien tänkas ha? Upplever vi slutet på en tillväxtepok? Förmår Japan genomföra den Big Bang av den finansiella sektorn som man inlett och den avreglering av ekonomin i stort som krävs för att komma tillbaka som regionens lokomotiv? Förmår Kina genomföra de gigantiska reformer av statsföretag, den finansiella sektorn, förvaltningen och handelsregimen som man står inför och förmår man samtidigt gå vidare mot ett öppnare samhälle? Förmår Sydkorea skapa en mindre symbiotisk, mera konkurrensutsatt ekonomi och därmed återvinna omvärldens och de internationella investerarnas förtroende? Förmår Indonesien övervinna sin djupa kris och bidra till stabilitet snarare än destabilitet i ASEAN-regionen? Förmår Indien fördjupa den reform man inledde i början av 1990-talet och ge den en inriktning som leder till påtagligt minskad fattigdom? Till förutsättningarna för positiva svar hör också att länderna i regionen förmår lösa snarare än skapa nya konflikter mellan och inom sig.

Inget svar är helt givet. Det enda som är säkert är att återhämtningen tar tid och att regionens länder kommer att lyckas olika väl med de utmaningar de står inför. För Indonesien kan vägen tillbaka bli lång. Inget talar dock för att krisen skulle förvandla framgångarna i Asien till historia. De grundläggande förutsättningarna för förnyad tillväxt finns. Förutsatt fortsatta reformer kommer regionens ekonomier att spela en växande roll i den globala ekonomin.

44 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

1.4Utveckling, fattigdom och livskvalitet

Vi har i tidigare avsnitt sett hur stora delar av Asien genomgått en dramatisk förändring de senaste decennierna. I detta kapitel ligger tonvikten på social och mänsklig utveckling. Efter en kort översikt över demografiska trender riktas blickarna mot utvecklingen vad gäller inkomstfördelning, fattigdom, hälsa och utbildning. Kapitlet är i huvudsak baserat på data från decennierna som föregick den Asienkris vars utbrott kan dateras till juli 1997, men som under det dryga år som gått sedan dess både fördjupats och kommit att omfatta allt fler länder. I ett avslutande avsnitt diskuteras krisens sociala konsekvenser.

1.4.1Demografiska förändringar

Av världens nära 6 miljarder människor bor 60 procent, eller cirka 3,7 miljarder, i Asien, varav över två miljarder i världens två folkrikaste länder, Kina och Indien, som tillsammans har en mer än dubbelt så stor befolkning som Afrika och Latinamerika tillsammans.

Av världens femton mest folkrika länder ligger sju i Asien. Tabell 1 nedan visar utvecklingen i de tre regioner som denna studie behandlar, Öst-, Sydöst och Sydasien, mellan åren 1950 och 2000.

År 2000 beräknas de att ha en sammantagen folkmängd på drygt 3,4 miljarder.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 45

 

 

Tabell 1. Folkmängd i Öst-, Syd- och Sydöstasien år 1950 och 2000 (prognos). Milj. invånare.

 

1950

2000

procentuell ökning

Östasien (ÖA)

671

1 483

121

Kina

554

1 276

130

därav Taiwan

8

22

175

Japan

83

126

52

Övriga ÖA

34

81

138

Sydasien (SA)

481

1 438

199

Indien

357

1 006

182

Bangladesh

41

128

212

Pakistan

39

156

249

Övriga SA

44

148

236

Sydöstasien (SÖA)

182

521

186

Indonesien

79

212

168

Vietnam

29

80

176

Filippinerna

20

75

275

Övriga SÖA

54

154

185

ÖA + SA + SÖA

1 334

3 442

158

Källa : Egerö och Hammarskjöld 1998.

Mot en sjunkande folkökningstakt

Befolkningstillväxten i Asien decennierna efter 1950 har varit dramatisk, men sjunker i dag nästan överallt. I ett stort antal länder har den demografiska transitionen mot lägre födelse- och dödstal gått mycket snabbt - betydligt snabbare än som förutsågs för bara ett par årtionden sedan. Utvecklingen inleddes i Japan, och fortsatte i de länder där höjningen av levnadsstandarden gick som fortast. Växande realinkomster, urbanisering, ökad ekonomisk trygghet som minskat föräldrarnas beroende av stora barnkullar samt förbättrad utbildning, inte minst för kvinnor, framhålls ofta som de viktigaste orsakerna till att nativiteten sjunkit. Ett undantag från detta välkända mönster är Kina, där en rad omständigheter - inte minst den hårdföra "ett- barnpolitiken" - medförde att nedgången i familjestorlek inleddes redan innan den ekonomiska tillväxten sköt fart.

Som påpekats av flera författare har nedgången i födelsetal i Asien följt ett intressant mönster som tyder på att utvecklingsnivåns betydelse för den demografiska transitionen gradvis minskat. Annorlunda uttryckt: nedgången i födelsetal förefaller i dag inträffa vid en betydligt lägre per capita-inkomst än tidigare. Som framgår av tabell 2 nedan har nativiteten sjunkit kraftigt även i mycket fattiga

46 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

länder såsom Bangladesh, Indien och Vietnam. Födelsetalen i dessa länder ligger i dag långt under nativiteten i de mer utvecklade länderna i regionen när dessa befann sig på en motsvarande inkomstnivå.

Praktiskt taget överallt i Asien har acceptansen för familjeplanering ökat, och en växande andel av befolkningen använder preventivmedel.

Tabell 2. Genomsnittligt antal barn per kvinna i ett urval asiatiska länder.

 

1950-55

1970-75

1990-95

Japan

2,8

2,1

1,5

Hongkong

4,4

2,9

1,3

Singapore

6,4

2,6

1,8

Sydkorea

5,4

4,3

1,7

Kina (exkl. Taiwan)

6,2

4,9

1,9

Thailand

6,6

5,0

1,9

Indonesien

5,5

5,1

2,9

Sri Lanka

5,7

4,0

2,2

Bangladesh

6,7

7,0

3,4

Indien

6,0

5,4

3,4

Malaysia

6,8

5,2

3,6

Burma

6,0

5,8

3,6

Vietnam

6,1

5,9

3,4

Filippinerna

7,3

5,5

4,0

Pakistan

6,5

7,0

5,5

Laos

6,2

6,2

6,7

Nepal

5,8

6,3

5,4

Källa : Egerö och Hammarskjöld (1998).

I tio länder i Asien, som tillsammans har över hälften av Asiens totala befolkning, ligger i dag nettoreproduktionstalen på en så låg nivå - under två barn per kvinna - att den totala befolkningen kan förväntas vara oförändrad eller sjunkande inom en eller två generationer.

I ett land som Bangladesh, där varje kvinna för 25 år sedan födde 7,0 barn föds idag bara 3,4 barn per kvinna. 48 procent av paren i fertil ålder använder idag någon form av preventivmedel. Som en följd har folkökningstakten sjunkit från 2,4 till 1,6 procent per år. Att den fortfarande är relativt hög beror på att också dödlighetstalen nedbringats påtagligt. Denna utveckling till trots kommer det att dröja till ca år 2050 innan folkmängden i Asien stabiliseras. Den beräknas då uppgå till ca 4,8 miljarder.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 47

 

 

De demografiska förändringarna som äger rum leder till en förändrad syn på barnen. De är färre än förr och har större förutsättningar att överleva och utvecklas och får därmed ett annat värde, både ur samhällets perspektiv och inom familjen. Skillnaden mellan pojkar och flickors värde är fortfarande stor i de flesta länder. Pojkarnas favorisering t.ex. i Kinas "ett-barns"-familjer eller i Pakistan och Indien illustrerar den diskriminering som flickorna/kvinnorna i ett helt livsperspektiv kan förvänta sig.

Minskad andel i yrkesverksam ålder

Under de senaste decennierna har så gott som samtliga länder i Asien upplevt en för den ekonomiska tillväxten mycket gynnsam demografisk förändring såtillvida att den andel av befolkningen som befinner sig i yrkesverksam ålder har stigit väsentligt snabbare än den totala befolkningen. Undantaget är Japan, som sedan länge brottats med problem med åldrande befolkning. Antalet barn under 15 år har sjunkit under en följd av år i Japan samtidigt som befolkningstillväxten bland äldre, över 65, legat på fyra procent per år.

I Asien som helhet beräknas andelen över 65 öka från dagens fem till knappt tio procent år 2025. I Östasien, där den demografiska transitionen inleddes först, uppskattas andelen äldre nå tretton procent år 2025. I länder som Singapore och Japan kommer över en femtedel av befolkningen att vara pensionärer.

Tabell 3. Genomsnittlig årlig ökningstakt av befolkning i ekonomiskt aktiv ålder (15-65 år), under 15 år samt över 65 år, procent.

 

Ekonomiskt aktiva

Barn

Gamla

Östasien

1965-1990

2,4

0,3

 

1995-2025 (prognos)

0,5

1,1

Sydöstasien

1965-1990

2,9

1,7

 

1995-2025 (prognos)

2,0

0,8

Sydasien

1965-1990

2,5

2,0

 

1995-2025 (prognos)

2,3

1,2

 

 

 

 

Källa : Asian Development Bank (1997), s. 157.

Tabell 3 ovan visar hur den årliga ökningen av den ekonomiskt aktiva befolkningen - definierad som mellan 15 och 64 år - överstigit ökningen av barn och gamla under perioden 1965-90. De sjunkande födelsetalen, i kombination med stigande medellivslängd och en allt

48 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

äldre befolkning, gör att detta mönster i dag har förändrats, och under de närmaste kommande decennierna kan andelen i icke-yrkesverksam ålder beräknas öka betydligt snabbare än arbetskraften.

Urbanisering och migration

De stora migrationsvågorna i dagens Asien äger rum inom länderna: från stad till landsbygd, och från små städer till större. De mest gigantiska folkförflyttningarna på 90-talet torde ha ägt rum i Kina, där många tiotals miljoner människor har sökt sig från de förhållandevis fattiga provinserna i inlandet till de ekonomiskt dynamiska kustregionerna och storstäderna.

Fortfarande bor en stor majoritet av Asiens människor på landsbygden, men alla prognoser pekar på att urbaniseringsgraden kommer att överstiga 50 procent före år 2025. Av de senaste decenniernas ökning av stadsbefolkningen i Asien som helhet beräknas migration från landsbygden ha svarat för ungefär 40 procent.

Tabell 4. Urban befolkning i procent av total befolkning, 1970 och 1995, samt prognoser för år 2015.

 

1970

1995

2015 (prognos)

Bangladesh

8

18

31

Indien

20

27

36

Pakistan

25

34

47

Kina

17

30

46

Indonesien

17

35

52

Vietnam

18

19

24

Sydkorea

41

81

92

Thailand

13

20

29

Malaysia

34

54

66

Filippinerna

33

54

68

Japan

i.u

78

i.u.

Singapore

100

100

100

 

 

 

 

Källa : UNDP (1998), Human Development Report 1998, samt UNFPA (1998), The State of World Population.

Den allra snabbaste ökningen kommer att äga rum i de riktigt stora städerna. Med reservation för den höga osäkerheten i prognoserna - det rapporteras t.ex. redan att Asienkrisen medfört tendenser till minskad migration till städerna, och t.o.m. tillbakaflyttning till hembyarna i länder som Indonesien och Thailand

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 49

 

 

- beräknas Asien år 2025 ha 272 städer med en befolkning överstigande en miljon invånare (mot 118 stycken år 1990). Antalet "megastäder", med fler än tio miljoner invånare, beräknas stiga från dagens nio till tjugo under samma period. Befolkningen i dessa megastäder antas tredubblas, från 126 miljoner 1995 till 382 miljoner år 2025.

Utvecklingen av dessa megastäder reser en rad frågetecken vad gäller bl.a. infrastruktur, transportsystem och miljökonsekvenser. Redan i dag är livskvaliteten i megastäder som Jakarta, Bangkok, Manila och Mumbai (Bombay) starkt nedsatt av luftföroreningar, brist på dricksvatten, trafikstockningar, buller och kriminalitet, för att bara nämna några av problemen.

Megastäder med jättelika slumområden utsätter barnen för de största påfrestningarna. Traditionella skyddsnät i form av t.ex. storfamiljer kan inte längre ge trygghet och skydd. Fäder överger familjerna, mödrar arbetar, ofta på avstånd från hemmet. Flickor får ett stort ansvar för omvårdnad av syskon. Pojkar kan hamna i extrema former av barnarbete. Bristen på hälsovård, skolor, rekreation, vatten och sanitet är faktorer som hotar barnens överlevnad, trygghet och utveckling.

Om den interna migration varit omfattande under de senaste decennierna är däremot migrationen till andra länder av relativt liten omfattning, i jämförelse med situationen i andra delar av världen. Flyktingströmmarna har varit små under senare tid, och gästarbetare i andra länder är få, i förhållande till Asiens enorma folkmängd. Enligt vissa uppskattingar har cirka sju miljoner asiater tillfälliga arbeten utanför sina hemländer, främst i asiatiska grannländer och Mellanöstern. I Asienkrisens spår väntas många gästarbetare (legala och illegala) från främst Indonesien, Bangladesh, Filippinerna och Burma tvingas återvända från Malaysia och Thailand, där merparten av dem vistas.

1.4.2Matförsörjning

Trots kraftig befolkningstillväxt har Asien hittills haft betydande framgångar med att öka livsmedelsproduktionen totalt och per capita. I den bemärkelsen har “den gröna revolutionen” lyckats i Asien. Kina har varit exceptionellt framgångsrikt. Mellan 1961 och 1989 ökade Kinas livsmedelsproduktion per capita med över 90 procent medan ökningen i övriga Asien var drygt 20 procent. Den areella expansionen har varit blygsam, främst beroende på att så gott som all

50 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

potentiell odlingsbar mark redan utnyttjats. Möjligheterna att öka jordbruksarealen är i det närmaste uttömda. 34

“Den gröna revolutionens” framgångar har enligt flera bedömare avstannat. Om detta är ett tillfälligt fenomen är oklart. För Asien som helhet har t.ex. skördeökningstakten för ris och vete avtagit under senare år.35 Vietnam däremot, som tidigare led av kronisk livsmedelsbrist har, sedan liberaliseringen av ekonomin inleddes i slutet av 80-talet, utvecklats till en av världens största exportörer av ris.36

Den minskning i skördeökningstakten som förekommit i flertalet länder beror till stor del på urbanisering av åkerjord, erosion och andra markskador. Jordförstöring är ett särskilt allvarligt problem i Asien.37 Totalt lär Kina ha förlorat en femtedel av sin odlingsbara jord sedan 50-talet. Även i Indien har erosionen ökat kraftigt.

Utan tillgång till tillräckliga vattenresurser kan jordbruk och därmed en fungerande livsmedelsproduktion inte utvecklas. Kina och Indien är de länder som konstbevattnar sitt jordbruk mest, med 56 respektive 46 milj ha under bevattning. FAO liksom Worldwatch Institute gör bedömningen att, med hänsyn till minskad odlingsbar mark i många länder och en växande befolkningstillväxt, kommer framtidens livsmedelsproduktion att bli än mer beroende av bevattningsjordbruk. Worldwatch Institute (bl.a. 1994) pekar på att vattenresurserna eventuellt inte räcker till i framtiden för utveckling av ett hålbart jordbruk och därmed livsmedelsproduktion i regionen.

I en rapport från 1998 pekar man särskilt på situationen i Kina. 70 procent av Kinas spannmålsproduktion är beroende av konstbevattning. Vattenresurserna överutnyttjas redan idag, både grundvatten och floder. Samtidigt ökar behoven och efterfrågan kraftigt från städer och industrier. Vattenknappheten kan hastigt komma att påskynda Kinas import från omvärlden.

FAO bedömer att under åren fram till 2010 kommer ökningar av bevattnat jordbruk att ske särskilt i Sydasien. Ett problem med det

34Harrison, P. (1993) The Third Revolution - Population, Environment and a Sustainable World, Penguin, London.

Dyson, T. (1994) World Population Growth and Food Supplies, Blackwell/UNESCO, Oxford.

35Pinstrup-Andersen, P. och R. Pandya-Lorch, (1995) Prospects for Future World Food Security, IRD Currents.

36FAO (1994) "Rural Financial Markets - Research in Progress" No 5.

37Biswas, M R (1994) "Agriculture and Environment: A review 1972-1992" Ambio, Vol. XXIII, No 3.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 51

 

 

asiatiska jordbruket är risets höga vattenbehov. Idag behövs c:a 15.000 m3 vatten för bevattning av ett ha ris. För att förebygga vattenbrist kan man bl.a. behöva odla grödor som kräver mindre vatten. Det är inte omöjligt att vattenbrist i framtiden kan tvinga det asiatiska jordbruket till utnyttjande av nya vattensnåla sorter eller, i vissa områden, odling av andra spannmålsgrödor än ris.

IFPRI gör i en studie (IMPACT, 1997) bedömningen att det år 2020 kommer att finnas c:a 150 milj undernärda barn under sex år. Afrika söder om Sahara kommer att stå för en kraftig ökning, men de flesta av dessa barn kommer fortfarande att finnas i Sydasien.

En annan tendens som bl.a. IFPRI (1998) diskuterar är de ändrade kostvanor som kan skönjas i flera asiatiska länder. Dessa kan ha något dämpats av den pågående krisen. Trenden är dock uppenbar att alltfler människor i bl.a. asiatiska medelklassländer efterfrågar mer kött. Därmed ökar behovet av fodersäd och i många fall konkurrensen om begränsade arealer för spannmålsproduktion.

Det är mot bakgrund av dessa bilder som spannmålsimporten till Asien, enligt IFPRI, kan för väntas stiga kraftigt. Fyrdubblingen av Asiens beräknade spannmålsimport 2020 räknar IFPRI med främst kommer att bero på ökande inkomster. 38 Dagens kris i delar av Asien kan dock delvis ändra på den utvecklingen. Om så blir fallet kan en betydande spannmålsimport i stället komma att behövas i form av livsmedelshjälp.

En viktig del av matförsörjningen kommer från fisket. Sedan 10 år minskar fiskproduktionen i världshaven. I en del instängda havsområden, t.ex. i delar av Sydkinesiska sjön, fångas nu bara 20- 30 procent av de fångster som togs för 25 år sedan.

FAO (1997) anger att i Asien är över en miljard människor beroende av fisk för att få protein. I t.ex. Indonesien, Filippinerna, Bangladesh och Vietnam står protein från fisk för minst 60 procent av den totala proteinkonsumtionen. Speciellt för barn och ungdomar är fisk och havsprodukter mycket viktiga för en hälsosam och näringsrik kost. Om fisk och andra produkter försvinner ur dieten, kan det hindra en normal fysiologisk och mental utveckling. Orsaken till att 1-2 miljarder människor löper en allt större risk att lida brist på primärt protein och andra essentiella näringsämnen är att de kustnära produktiva miljöerna - mangrove, korallrev och sjögräsängar - förstörs.

38 Pinstrup-Andersen, P., R. Pandya-Lorch, och M.W. Rosegrant, (1997) The World Food Situation: Recent Developments, Emerging Issues, and Long- Term Prospects, IFPRI, Washington DC.

52 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

1.4.3Fördelning och välstånd

Vi har tidigare sett hur den ekonomiska tillväxten varit hög och accelererande i stora delar av Asien mellan 1960 och fram till krisen 1997. De senaste decennierna har präglats av en förbättring av levnadsförhållandena i en takt och omfattning som torde sakna motstycke tidigare i världshistorien.

Fortfarande bor en majoritet av världens fattiga i Asien, och antalet fattiga ökar i dag snabbt i Asienkrisens spår, men detta får inte skymma de framsteg som gjorts. I Asien har vi, på några få årtionden, bevittnat framväxten av vad man skulle kunna kalla en gigantisk global lägre medelklass.

Det är dock viktigt att understryka de mycket stora skillnader som finns mellan och även inom olika regioner och länder. Om vi bortser från de enskilda länder som till följd av krig eller grovt vanstyre halkat efter i utvecklingen går den stora skiljelinjen mellan Östasien å ena sidan och Sydasien å den andra.

För trettio år sedan var den materiella levnadsstandarden ungefär lika hög i Sydasien som i Östasien. I mitten av 90-talet var den köpkraftsjusterade per capita-inkomsten - PPP - mångdubbelt högre i Östasien (förutom Kina).

Den tredje stora regionen, Sydöstasien, intar en mellanposition både vad gäller materiell levnadsnivå och olika sociala indikatorer. Några av skillnaderna i levnadsstandard mellan olika delar av Asien illustreras i tabell 5 nedan.

Tabell 5. Indikatorer på levnadsnivå i olika regioner i Asien 1994/1995.

Indikator

Syd-

Öst-

Östasien

Japan

Sydöst-

 

Asien

Asien

exkl. Kina

 

asien

 

 

 

 

 

 

BNP/capita

 

 

 

 

 

(PPP USD)

1.724

3.359

9.934

21.930

3.852

Medellivslängd

 

 

 

 

 

(år)

62

69

72

80

65

Läskunnighet

 

 

 

 

 

bland vuxna (%)

51

82

96

99

87

Spädbarnsdödlighet

 

 

 

 

(per 1.000 födda)

74

37

15

4

48

 

 

 

 

 

 

Källa : UNDP, Human Development Report 1998, samt UNICEF, 1996.

I samtliga regioner har utvecklingen varit positiv. Som exempel kan nämnas att medellivslängden mellan 1960 och 1995 ökade med arton år i Sydasien och med mer än tjugo år i Östasien och

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 53

 

 

Sydöstasien. Det är viktigt att betona att trenderna och de aggregerade siffrorna döljer stora geografiska, etniska m.fl. skillnader. Vuxna och barn, män/kvinnor, pojkar/flickor har olika förutsättningar att dra nytta av det nya välstånd som genereras.

Situationen vad gäller sociala indikatorer såsom utbildning och hälsostandard kommer att behandlas i senare avsnitt.

Fördelning

Som helhet är inkomstfördelningen i Asien betydligt jämnare än i t.ex. Afrika eller Latinamerika, vilket illustreras i tabell 6 nedan. Orsakerna är bl.a. en arbetsintensiv utvecklingsmodell, en genomsnittligt jämnare jordfördelning än i t.ex. Latinamerika samt, under senare decennier, en jämnare fördelning av mänskligt kapital tack vare omfattande satsningar på utbildning.

Det är svårt att generalisera vad gäller förändringar i inkomstfördelningen över tiden. Det förefaller dock som om utvecklingen i flera länder - såsom Kina, Vietnam, Thailand - gått i riktning mot växande inkomstskillnader, inte minst regionalt. I andra länder, såsom Malaysia och Indonesien, tycks klyftorna snarare ha minskat. Malaysias fördelning är dock en av de skevare i Asien.

I de stora sydasiatiska länderna - Indien, Bangladesh och Pakistan - är tendenserna inte entydiga; under vissa perioder tycks inkomstskillnaderna ha vuxit, under andra minskat.39 De växande inkomstskillnaderna utgör ett hot mot förverkligandet av mänskliga rättigheter i synnerhet barnens lika rättigheter till överlevnad, trygghet, skydd och utveckling. I samhällen där omsorgen har stora brister riskerar de fattigas barn att hamna i permanent diskriminering.

I samtliga länder är den genomsnittliga inkomsten betydligt högre i städer än på landsbygden. Allra störst är gapet i Kina, men skillnaderna är också stora i bl.a. Malaysia och Thailand. De länder där gapet mellan stad och landsbygd är minst är Filippinerna, Pakistan och Indien.40

Den snabba ökningen av per capita-inkomsten som registrerats i alla större asiatiska länder har inneburit att en majoritet av befolkningen fått se sin levnadsstandard stiga även i de länder där klyftorna mellan rika och fattiga vidgats (se vidare avsnitt 2.4.3 om fattigdom). Det finns förvisso förlorare, men vinnarna har varit många fler.

39För en diskussion, se t.ex. A. R. Khan, 1998.

40Lipton och Osmani (1996).

54 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Tabell 6. Inkomstfördelning i ett urval länder i Asien, Afrika och Latinamerika. Respektive grupps andel av landets totala inkomster (i vissa fall konsumtion).

Land

20 procent

20 procent

Förhållande

 

rikaste

fattigaste

 

 

 

 

 

 

(1)

(2)

(1)/(2)

Bangladesh

37,9

9,4

4,0

Indien

39,3

9,2

4,3

Sri Lanka

39,3

8,9

4,4

Pakistan

39,7

8,4

4,7

Indonesien

43,1

8,4

5,1

Vietnam

44,0

7,8

5,6

Sydkorea

42,2

7,4

5,7

Kina

47,5

5,5

8,6

Thailand

52,7

5,6

9,4

Malaysia

53,7

4,6

11,7

Nigeria

49,4

4,0

12,4

Mexico

55,3

4,1

13,5

Zimbabwe

62,3

4,0

15,6

Chile

61,0

3,5

17,4

Kenya

62,1

3,4

18,3

Sydafrika

63,3

3,3

19,2

Colombia

61,5

3,1

19,8

Brasilien

64,2

2,5

25,7

Guatemala

63,0

2,1

30,0

 

 

 

 

Kommentar: Procent av landets totala inkomster.

Källa : Baserat på Världsbanken, World Development Indicators 1998. Data är från olika år (de flesta från början av 90-talet).

Data av ovanstående slag är alltid osäkra, och skall tas med en nypa salt. Dock visar alla studier både av materiell levnadsstandard och av olika sociala indikatorer att klassklyftorna tenderar att vara lägre i Asien än i övriga u-landskontinenter. Som ett uttryck för detta kan t.ex. nämnas att den rikaste femtedelen i Latinamerika har en mer än dubbelt så hög inkomst som den rikaste femtedelen av befolkningen i Östasien, under det att skillnaderna för den fattigaste femtedelen är betydligt mindre. I ett land som Brasilien är genomsnittsinkomsten för den fattigaste femtedelen t.o.m. lägre än i Bangladesh.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 55

 

 

Mäns och kvinnors levnadsstandard

Det faktum att inkomstfördelningen i Sydasien förefaller jämnare än i andra delar av världen (se tabell 6 ovan) döljer en annan ojämlikhet, den mellan man och kvinna. I alla länder i Asien - liksom i världen i stort - har männen högre utbildning och inkomster än kvinnor. I tabell 7 nedan illustreras några av skillnaderna mellan könen i ett urval asiatiska länder.

Tabell 7. Kvinnors och mäns medellivslängd, läskunnighet och inkomstandelar i ett urval asiatiska länder, 1995.

Land

Medellivslängd

Läskunnighet

Andel av inkomster

 

 

Antal år

 

Procent av vuxna

Procent

 

 

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

 

 

 

 

 

 

 

 

Japan

 

83

77

99

99

34

66

Bangladesh

57

57

26

49

23

77

Indien

 

61

62

38

66

25

75

Pakistan

 

64

62

24

50

21

79

Indonesien

 

66

62

78

90

33

67

Kina

 

67

71

90

90

38

62

Vietnam

 

69

64

91

97

42

58

Thailand

 

72

67

92

96

37

63

Malaysia

 

74

69

78

89

30

70

Sydkorea

 

75

68

97

99

29

71

Genomsnitt

 

 

 

 

 

 

för u-länder

 

64

61

62

79

32

68

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa : UNDP, Human Development Report 1998.

Tabellen ovan, och många andra indikatorer, tyder på att diskrimineringen av kvinnor när det gäller tillgång till utbildning och hälsovård är betydligt mindre i Öst- och Sydöstasien än i u- länder som helhet. Det motsatta förhållandet gäller dock Sydasien, där kvinnorna tillhör de minst jämställda i världen.

Ett extremt uttryck för kvinnoförtrycket i Sydasien är att dödligheten för flickor är högre än för pojkar (detta gäller även på fosterstadiet). Medan det finns 106 kvinnor per 100 män i övriga världen finns det bara 94 kvinnor per 100 män i Sydasien.

Ända från födseln är kvinnor i Sydasien extremt missgynnade vad gäller grundläggande rättigheter såsom rätten till föda, hälsovård och utbildning. I UNDP:s s.k. gender empowerment measure, som förutom kvinnors ställning på arbetsmarknaden också mäter deltagande i landets politiska liv, hamnar Sydasien, motsats till Öst- och Sydöstasien, långt under Afrika och Latinamerika:

56 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Tabell 8. UNDP:s Gender Empowerment Index (GEI) för olika regioner 1995.

Region

GEI

Östasien (exkl. Japan)

0,388

Sydöstasien

0,421

Sydasien

0,273

Afrika söder om Sahara

0,339

Latinamerika

0,460

Genomsnitt samtliga u-länder

0,374

Japan

0,472

Kommentar: Ju lägre värde på GEI, desto starkare diskriminering av kvinnor. Källa : UNDP, Human Development Report 1998.

1.4.4Sysselsättning

Sysselsättningssituationen varierar starkt mellan och inom länderna. Före krisen 1997 låg arbetslösheten nära noll i länder som Sydkorea, Malaysia, Hongkong och Singapore, samtidigt som arbetslöshet och undersysselsättning präglat stora delar av t.ex. Indiens landsbygd. Men som helhet har utvecklingen i flertalet asiatiska länder varit av en arbetsintensiv karaktär, och efterfrågan har kontinuerligt ökat på både outbildad och, framför allt, utbildad arbetskraft. Reallönerna har stigit även för lantarbetare på Indiens och Bangladeshs landsbygd.

Utvecklingen har, speciellt i "tigerekonomierna" i Öst- och Sydöstasien, varit "inkluderande" snarare än "exkluderande".

Fortfarande är flertalet människor i Asien bosatta på landsbygden, och sysselsatta inom jordbruk eller jordbruksrelaterade näringar. Men ökningen av sysselsättningen inom tillverkningsindustri och tjänstesektorn har varit snabb i flertalet länder. Ett speciellt problem utgör barnarbetet som i flera länder i regionen, i huvudsak i delar av Sydasien, är både omfattande och extremt. Skuldslaveri, hälsovådligt arbete och prostitution går långt ner i åldrarna. Störst uppmärksamhet har barnarbete inom exporttillverkningen fått (textilindustri, mattknytning, sportredskap). Mest omfattande är emellertid barnarbetet inom den lokala ekonomin (synnerhet inom jordbruket och den informella sektorn).

Tabell 9 visar hur sysselsättningsstrukturen förändrats mellan 1965 och början av 90-talet i ett urval asiatiska länder.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 57

 

 

Tabell 9. Procentuell fördelning av arbetskraften mellan jordbruk med binäringar, industri och tjänster 1965 och 1990-92 i ett urval länder.

Land

Jordbruk

Industri

Tjänster

 

 

1965

1990-92

1965

1990-92

1965

1990-92

Indien

73

62

12

11

15

27

Bangladesh

84

59

5

13

11

28

Pakistan

60

47

18

20

22

33

Kina

81

73

8

14

11

13

Thailand

82

67

5

11

13

22

Malaysia

58

26

13

28

29

46

Indonesien

70

56

9

14

21

30

Sydkorea

55

17

15

36

30

47

Hongkong

6

1

53

35

41

64

Källa : Lipton och Osmani, 1996.

Det bör dock understrykas att alla data över arbetslöshet och sysselsättningsstruktur är synnerligen otillförlitliga, och svåra att jämföra. Det är en mycket stor skillnad i begrepp som "arbetslöshet" mellan länder med en modern arbetsmarknad, som t.ex. Singapore, och de fattigare länderna i Asien, där människor - och speciellt kvinnorna - ofta har en rad olika arbeten, och där det stora problemet inte är "sysslolöshet" utan snarare hårt arbete med låg produktivitet och mot usel betalning.

Vad gäller kvinnans deltagande i arbetskraften - såsom denna mäts - varierar denna på ett förutsägbart sätt: den är högst i Öst- och Sydöstasien (drygt 40 procent) och lägst, 31 procent, i Sydasien. Detta innebär givetvis inte att kvinnor arbetar mindre än män; om vi lägger till det hushållsarbete som kvinnor i Asien utför är kvinnans faktiska arbetsdag längre än mannens även i Asien. Flickans andel i barnarbetet är också omfattande. Ett exempel är textilindustrin i Bangladesh.

1.4.5Fattigdom

Det absolut största problemet i Asien är den djupa misär som en stor andel av befolkningen lever i.

Fattigdom är en flerdimensionellt begrepp som inte kan fångas in i enkla siffror. Studier av hur människor definierar fattigdom i olika kulturer ger mycket mer nyanserade svar än vad data över t.ex. inkomst och konsumtion kan mäta. Familjestorlek, antalet vänner, graden av anseende och respekt, personlig trygghet och frihet och mycket annat tillhör de mångfacetterade men ofta svårmätbara

58 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

faktorer som brukar återkomma i enkäter om hur människor definierar "fattigdom" och "rikedom".

Syftet med detta avsnitt är dock inte att bidra till begreppsdiskussionen kring fattigdom, endast att inledningsvis markera en viss tveksamhet kring de mått som brukar användas.

I ett försök att utveckla ett något mer nyanserat mått på fattigdom än inkomst har UNDP utarbetat ett sammansatt index som mäter andelen fattiga i ett visst land efter tre kriterier relaterade till materiell levnadsstandard (andelen under ett visst "fattigdomsstreck"), hälsa (mätt som andelen människor som inte uppnår 40 års ålder) och andelen som icke är läskunniga.

Med detta fattigdomsmått mätt ser bilden ut på följande sätt i ett urval asiatiska länder:

Tabell 10. Procent av totala befolkningen som räknas som fattig i ett urval länder enligt UNDP:s s.k. human poverty index (HPI) för utvecklingsländer (1995).

Land

HPI

Land

HPI

Indien

35,9

Filippinerna

17,7

Bangladesh

46,5

Singapore

6,5

Pakistan

46,0

 

 

Sri Lanka

20,6

Peru

23,1

Kina

17,1

Guatemala

29,3

Vietnam

26,1

Zimbabwe

25,2

Laos

39,4

Namibia

30,0

Thailand

11,9

Nigeria

40,5

Indonesien

20,0

Etiopien

55,5

Källa : UNDP, Human Development Report 1998.

Om vi nöjer oss med ett enklare mått på fattigdom som ofta används av Världsbanken - en inkomst understigande en amerikansk dollar (1985 års köpkraft) per individ och dag - uppskattas att omkring trefjärdedelar av u-ländernas fattiga bor i Asien:

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 59

 

 

Tabell 11. Uppskattning av antalet fattiga människor i världen (exklusive i-länder och forna östblocket).

Region

Antal fattiga 1993

Andelen av fattiga

 

 

(miljoner)

(i utvecklingsländer i procent)

 

 

 

 

Sydasien

 

515

40

Övriga Asien, exkl. Kina

94

7

Kina

 

352

27

Asien

 

961

74

Afrika söder

 

 

 

om Sahara

 

219

17

Latinamerika

 

110

8

Arabstaterna

 

11

1

Summa u-länder

 

1.301

100

Källa : Mahbub ul Haq och Khadija Haq (1998), Human Development in South Asia.

I Östasien som helhet har, enligt Världsbankens beräkningar, fattigdomen minskat kraftigt under de senaste decennierna. Antalet fattiga i regionen uppskattas av Världsbanken ha sjunkit från över 700 miljoner till 345 miljoner mellan 1975 och 1995. Inte minst drastisk har minskningen av antalet fattiga varit i Kina: från cirka 570 till 270 miljoner under denna period.

Utvecklingen i Sydasien är väsentligt dystrare. Trots en hygglig ekonomisk tillväxt har antalet fattiga människor i regionen fortsatt att växa i absoluta tal (dock ej som andel av befolkningen). Omkring 43 procent av Sydasiens befolkning beräknas leva i "absolut fattigdom" (med en inkomst understigande en USD per invånare och dag), jämfört med t.ex. 14 procent i Östasien, 24 procent i Latinamerika och 39 procent i Afrika söder om Sahara (källa: Haq/Haq, 1998, s. 15). I de länder med den största andelen människor i absolut fattigdom - såsom Indien och Nepal - beräknas över hälften av befolkningen leva i absolut fattigdom.

Även vad gäller olika sociala indikatorer hamnar Sydasien längst ned. Med en befolkning som motsvarar ungefär en fjärdedel av samtliga u-länders har Sydasien 40 procent av världens fattiga, 45 procent av antalet kvinnor som är analfabeter och 49 procent av u- världens undernärda barn.

Den typiske fattige i Sydasien är inte en vuxen man. Samtliga indikatorer avseende inkomst, utbildning och tillgång till hälsovård visar hur fattigdomen slår allra hårdast mot kvinnor och barn. Andelen barn som är undernärda i Sydasien uppgår till över 50

60 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

procent, vilket är en betydligt större andel än i afrikanska länder på motsvarande nivå vad gäller per capita-inkomst.

Att fattigdomen är en mycket viktig - om inte totalt avgörande - faktor för förverkligandet av mänskliga rättigheter illustreras också av de regionala skillnaderna. Så är kvinnors och barns rättigheter allmänt klart bättre tillgodosedda i länder där fattigdomen minskat kraftigt.

1.4.6Utbildning

Redan för länge sedan talades det ofta om utbildningens centrala roll som förklaring av det "japanska undret", och i senare tiders analyser Öst- och Sydöstasiens ekonomiska framsteg brukar utbildningsexplosionen med all rätt framhållas som en avgörande faktor.

I länder som Singapore och Sydkorea - liksom, givetvis, i Japan - får alla barn i dag sin rätt till grundutbildning tillgodsedd, dvs. att läsa och skriva. I de internationella tester över barns kunskaper som regelbundet görs får barn från dessa och andra länder i Östasien genomgående mycket höga poäng - ofta hamnar de före flertalet i- länder i ämnen som läs- och skrivförmåga och matematik.

Även den högre utbildningen har expanderat mycket kraftigt. T.ex. producerar Sydkorea i dag fler civilingenjörer per 100.000 invånare än Västeuropa.

I Östasien - liksom i Sverige på 1800-talet - kom en massiv satsning på läs- och skrivkunnighet för alla att föregå industrialisering och snabb ekonomisk tillväxt. T.ex. gick omkring 95 procent av alla barn i Sydkorea i primärskola redan 1960, då landet ännu hade en mycket låg per capita-inkomst. Under senare decennier kan vi se hur utbildning och ekonomisk utveckling går hand i hand; satsning på utbildning ökar tillväxten, och de ökande resurserna möjliggör att det satsas mer och mer per elev. Som andel av BNP satsar Östasien förhållandevis litet på utbildning - bara 3,1 procent av BNP, jämfört med 4,4 procent i Sydasien, 4,4 procent i Latinamerika och 5,7 procent i Afrika söder om Sahara. 41 I kronor räknat utfaller dock alla jämförelser till Östasiens fördel.

Liksom i många andra sammanhang avviker Sydasien vad gäller utbildningsnivå från det östasiatiska mönstret. I början av 90-talet var läskunnigheten hos vuxna nära 80 procent i Öst- och Sydöstasien.

41 Lipton och Osmani 1996, s. 10.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 61

 

 

I Sydasien, däremot, var 51 procent av de vuxna fortfarande analfabeter, vilket t.ex. kan jämföras med 43 procent vuxna analfabeter i Afrika söder om Sahara. Andelen vuxna som är analfabeter i Sydasien har sjunkit, men den har sjunkit långsammare än i någon annan region i världen.

Lärartätheten i Sydasien är den i särklass lägsta i världen. I genomsnitt går det 60 elever per lärare i Sydasiens primärskolor. Andelen som slutar skolan utan att ha fullföljt primärskolan är också högst i världen: 41 procent av eleverna fullföljer aldrig. Även vad gäller högre utbildning sackar Sydasien efter. Andelen ungdomar i varje årskurs som går vidare till postgymnasial utbildning är 3-4 gånger lägre än i t.ex. Sydöstasien eller Latinamerika.

Inte minst slående är diskrimineringen av kvinnor i Sydasiens utbildningssystem. Över 40 procent av världens kvinnliga analfabeter bor i Sydasien. Endast 33 procent av Sydasiens flickor börjar sekundärskolan, mot 52 procent för pojkarna. Klyftan ökar ytterligare vid högre utbildning.

Den diskriminering av kvinnor som präglar samtliga länder i Asien (och i världen), men som är speciellt markant i Sydasien, har en rad negativa effekter. För kvinnorna själva, men också för den ekonomiska tillväxten och, inte minst viktigt, för barnens omvårdnad och överlevnad. Som exempel på de positiva bieffekterna av kvinnors utbildning kan nämnas att dödligheten hos barn under fem år till kvinnor med mindre än sju års utbildning är mer än dubbelt så hög som hos mödrar med utbildning (Bardhan och Klasen 1997, s. 26).

1.4.7Hälsa

Den ökning med cirka tjugo år i medellivslängd som har registrerats i Asien sedan 1960 är i stor utsträckning en följd av den dramatiska nedgång i spädbarnsdödlighet som har ägt rum i alla regioner. Överdödligheten i högre åldrar har sjunkit betydligt långsammare.

Skillnaderna är dock mycket stora. Den förväntade medellivslängden i Asien varierar mellan 43 år (Afganistan) och över 79 år (Japan och Hongkong). I Japan och fyra övriga länder - Singapore, Sydkorea, Malaysia och Sri Lanka - och i Hongkong understiger spädbarnsdödligheten 15 per 1.000 födda barn (genomsnittet för i-länder är 13), under det att motsvarande siffror i länder som Kambodja, Laos, Afganistan, Pakistan och Bangladesh överstiger 90.

Tabell 12 visar utvecklingen vad gäller medellivslängd och spädbarnsdödlighet i Asien under de senaste decennierna.

62 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Tabell 12. Medellivslängd och spädbarnsdödlighet i Asien.

 

Sydasien

Östasien

Östasien

Sydöstasien

 

 

exkl. Kina

 

 

 

 

 

och Japan

 

 

 

Medellivslängd (år)

 

 

 

 

 

1960

43,9

47,5

54,5

45,3

 

1995

61,8

69,3

71,7

64,7

 

Spädbarnsdödlighet

 

 

 

 

 

(per 1.000 födda barn)

 

 

 

 

 

1960

163

146

84

127

 

1996

74

37

15

48

 

Källa : UNDP, Human Development Report 1998.

Liksom i övriga sammanhang framstår Sydasien - trots de anmärkningsvärda framsteg som har nåtts - som den stora problemregionen. Med 22 procent av världens befolkningen har Sydasien hela 49 procent av världens undernärda barn (se vidare avsnitt 1.4.7 nedan).

Dödligheten för barn under fem år var 124 per 1.000 barn i Sydasien, mot 56 i Öst- och Sydöstasien, 1994.

God hälsa beror till viss del på tillgången till hälsovård, men i ännu högre utsträckning på faktorer som inkomst, näringsstandard, utbildningsnivå, hygien och tillgång till rent vatten. Skillnaderna mellan de olika asiatiska länderna avspeglar väl skillnaderna i dessa avseenden.

Sambandet mellan allmän ekonomisk utveckling och hälsa är dock inte rätlinjigt - så har t.ex. Vietnam en betydligt bättre folkhälsa än Indien, trots en väsentligt lägre per capita-inkomst.

Enligt flertalet bedömare (se t.ex. Lipton/Osmani 1996 eller Ramalingaswami/Jonsson/Rodhe 1996) finns det också ett mycket starkt samband mellan hälsosituationen i ett land och kvinnors utbildning. Länder som Sri Lanka, Kina och Vietnam, där kvinnors läskunnighet är hög, har en genomsnittligt betydligt högre hälsostandard än t.ex. Indien, Pakistan och Bangladesh.

Detta samband är också tydligt inom enskilda länder. I Indien har delstaten Kerala nått internationell ryktbarhet genom att registrera dramatiska förbättringar i hälorelaterade indikatorer. Det finns flera orsaker till dessa framsteg, men satsningen på primärskola för både flickor och pojkar framhålls ofta som den viktigaste.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 63

 

 

Aids

Av de drygt 30 miljoner människor i världen som uppskattas vara HIV/aids-positiva bor nära en fjärdedel i Asien. Indien är det land som beräknas ha det största antalet HIV-infekterade i världen; landets storlek gör att även om bara en halv procent av befolkningen i dag antas vara smittad kan antalet smittade individer uppgå till omkring fem miljoner.

HIV/aids-epidemin nådde Asien senare än Afrika, som är den kontinent med den högsta andelen infekterade i världen. En mycket liten andel av befolkningen i Asien har testats för HIV, och osäkerheten är stor om epidemins utbredning. Flera studier pekar dock på att spridningen i vissa regioner och grupper i Asien i dag går mycket snabbt; som exempel kan nämnas injicerande sprutnarkomaner i Kina, samt prostituerade i bl.a. Indien, Kambodja, Burma och Kina. Alla prognoser påpekar på att HIV/aids kommer att utvecklas till ett mycket omfattande hälsoproblem i många länder i Asien.

Det finns också ljuspunkter. I Thailand, där medvetenheten om HIV/aids-epidemins spridningsvägar och farlighet tidigt var hög och som kanske har den bästa dokumentationen om sjukdomens utbredning i hela u-världen, har antalet nya fall sjunkit under de senaste åren.

Gratisutdelning av kondomer och massiva informationskampanjer riktade till befolkningen i allmänhet, och till speciellt utsatta riskgrupper (prostituerade, värnpliktiga, och andra) i synnerhet, har givit mycket positiva resultat, och Thailand framhålls i dag ofta som ett föredöme i den globala kampen mot sjukdomen.

HIV/aids drabbar inte bara vuxna utan i ökande utsträckning också barn. Inte heller drabbas bara de direkt smittade. Familjemedlemmar, i synnerhet barn hamnar i svårigheter. En - eller båda - av föräldrarna kan insjukna eller avlida i aids med stora direkta sociala och ekonomiska konsekvenser för barnen. Fördomar skapar grund för stigmatisering och diskriminering av både sjuka och deras närstående.

1.4.8Barn och ungdom

Olika indikatorer på barns hälsa och tillgång till utbildning har presenterats tidigare. Många av de skillnader i barnens situation som registrerats sammanhänger med ländernas allmänna ekonomiska och sociala utvecklingsnivå, men sambanden är också mycket starka

64 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

mellan kvinnans ställning och pojkars och flickors tillgång till näring och vård.

Speciellt tydligt är detta i Sydasien, där diskrimineringen av kvinnor är ännu starkare än i övriga Asien, och där barnen - i synnerhet flickorna - också är de stora förlorarna.

Som ett uttryck för detta kan nämnas att andelen barn som föds underviktiga - vilket betyder att modern var undernärd under graviditeten - uppgår till över en tredjedel i Indien, och till cirka 50 procent i Bangladesh.42

Motsvarande indikatorer i Afrika söder om Sahara är ett barn av sex. Av barn under fem år uppskattas 59 procent lida av undernäring vilket är den högsta siffran i världen. 43

Tabell 13. Dödlighet hos barn under fem per 1.000 barn, undernäring (andel underviktiga barn under fem) samt andel barn som når femte klass i skolan. Ett urval asiatiska länder (1994-95).

Land

Dödlighet

Andel underviktiga

Andel barn som

 

(U5MR)

barn (under fem)

når femte klass

 

 

(procent)

(procent)

 

 

 

 

Bangladesh

117

67

47

Indien

119

53

63

Pakistan

137

40

37

Sri Lanka

19

38

92

Kina

43

16

88

Vietnam

46

45

58

Kambodja

177

40

i.u.

Malaysia

15

23

92

Indonesien

80

40

92

Sydkorea

9

-

96

Singapore

6

-

100

Japan

6

-

100

i.u. = ingen uppgift. - = försumbart. Källa : UNICEF, 1996.

Som ett grovt mått på hur barnens ekonomiska och sociala rättigheter tas till vara i olika länder har FN:s barnrättsorganisation UNICEF sammanfattat statistik över tre olika indikatorer som belyser barnens ställning: dödligheten före fem års ålder (under-five mortality rate, U5MR), andelen barn som når femte klass i skolan, och andelen barn som lider av undernäring. Som framgår av tabell 13 ovan finns det

42För en diskussion, se Ramalingaswami, Jonsson och Rodhe 1996.

43Lipton och Osmani, s. 67.

Ds 1998:61 Perspektiv på Asien 65

mycket stora skillnader även mellan länder på ungefär samma inkomstnivå.

Barnarbete

Samtidigt som de flesta mått på barns och ungdomars hälsa och utbildning visar tydliga förbättringar under de senaste årtiondena förefaller det som om barnarbetet i Asien har ökat i omfattning. Inte minst i länder som Pakistan, Nepal och Indien har barnarbete under närmast slavliknande former antagit stora proportioner. Den indiska organisationen Bonded Labour Liberation Front har uppskattat att över en halv miljon barn i Sydasien arbetar under sådana formeri den exportinriktade textil- och mattindustrin. Endast en mycket liten del av allt barnarbete utförs dock inom exportindustrin, även om det är detta som blivit mest uppmärksammat internationellt. Merparten av barnarbetet försiggår inom jordbruket, i hushåll och i den informella sektorn.

Att barn används för rader av olika sysslor i och utanför hemmet behöver i sig inte vara negativt. Dock tyder mycket på att arbete under exploaterande former som skadar barnens utveckling och som utestänger barnen från utbildning har ökat i de fattigaste länderna i Asien, samtidigt som det nästan helt försvunnit från de rikaste länderna i Östasien.

De sociala konsekvenserna av den allt djupare Asienkrisen har inte minst drabbat barn och unga.

1.4.9Asienkrisens sociala konsekvenser - sårbarhet och anpassningsmekanismer

När det talas om Asienkrisen syftar man i regel på de fem länder, med sammanlagt cirka 400 miljoner invånare, där krisen sedan mitten av 1997 fått ett häftigt förlopp, och där nedgången i produktionen och sysselsättning varit mest drastisk: Thailand, Malaysia, Indonesien, Sydkorea och Filippinerna. Av dessa länder är Indonesien, med 200 miljoner invånare, ojämförligt värst drabbat, under det att krisen hittills varit minst kännbar i Filippinerna. Till den finansiella kris som drabbat regionen kan läggas en serie naturkatastrofer: svår torka i bl.a. Indonesien, Thailand och Filippinerna, förödande översvämningar i Kina och Bangladesh. Världsbanken konstaterar i en rapport till världens finansministrar att

66 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

"vad som började som en finansiell kris har utvecklats till en omfattande social kris."

Avgörande för frågan om Asienkrisens sociala konsekvenser är dels hur långvarig krisen blir, dels om krisen i allvarlig mening sprider sig till flera länder. Redan i dag bor över en halv miljard människor i Asien i länder där krisen fått allvarliga konsekvenser i form av sjunkande sysselsättning och reallöner. I sin analys av krisen i Östasien nämner Världsbanken fyra effekter av krisen som särskilt allvarliga för hushållen:

·dramatiskt minskad efterfrågan på arbetskraft, kraftiga prishöjningar,

·kraftigt minskade statliga resurser för investeringar i skola, hälsovård etc, samt

·sociala och politiska problem som en följd av hur samhället påverkas av den ekonomiska stressen.

Därtill kommer de allvarliga effekterna av El Niño, som bl.a. fört med sig torka och sämre skördar i flera länder, samt bidragit till uppkomsten av de svåra skogsbränderna i Indonesien.

Att försöka skatta de mänskliga och sociala effekterna i de värst drabbade länderna med hjälp av siffror låter sig inte göras. Statistikproduktionen släpar efter, och är alltför trubbig för att fånga in krisens alla mänskliga dimensioner. Många indikatorer på levnadsnivå - såsom spädbarnsdödlighet, medellivslängd och läskunnighet - är givetvis också robusta även vid en kris av dagens omfattning.

Dock kommer det dagligen ny information om allvarliga mänskliga konsekvenser av krisen. Ett genomgående tema i rapporterna är att situationen är långt allvarligare än man kunde tro för bara några månader sedan. En färsk rapport från den internationella arbetsorganisationen ILO talar om över 100 miljoner "nyfattiga" i de fem värst drabbade länderna. I Indonesien förväntas enligt Världsbanken antalet människor under "fattigdomsstrecket" på en USD per dag komma att öka från sju till över 20 procent mellan 1997 och 1998 - dvs. från 13 till 40 miljoner människor. I en ILO- rapport om Indonesien fördjupas bilden. Kraftigast verkar prisstegringar i kombination med minskad sysselsättning i formella sektorn. Det har lett till en "urban exodus" och ansvällning av informella sektorn. Det påminner ytligt sett om Filippinerna 1986, där samma effekter uppträdde men där krisen blev kortvarig - efter några år hade de ursprungliga nivåerna i stort sett återställts. Krisen i Indonesien blir långvarigare, med det är idag inte möjligt att säga hur allvarliga verkningarna på lång sikt blir. Krisen ser ut att ha slagit

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 67

 

 

hårdare i städerna än på landet (om man bortser från effekten av återflyttningen till landsbygden). Trycket på sysselsättningsåtgärder kommer nu också från medelklassen och universitetsungdomen. Även detta påminner mycket om tidigare kriser i Asien. ILO-rapporten diskuterar också fattigdomsstrecksbegreppet och konstaterar att man dragit strecket genom den frekventaste delen av inkomstfördelningen, vilket innebär att mycket små förskjutningar av linjen leder till stora förskjutningar i frekvensfördelningen. Indonesien har haft många som just tagit sig över linjen men som nu faller ner under den igen. Det är uppenbarligen lätt att överdriva effekterna av båda förändringarna.

I Thailand beräknas i dag, bara ett drygt år efter krisens utbrott i juli 1997, närmare 30 procent av befolkningen leva på under motsvarande två USD per dag. Från Sydkorea rapporteras en arbetslöshet på sju procent, i ett samhälle där fenomenet tidigare närmast var okänt. Kriminalitet och prostitution ökar i krisens spår. De sociala konsekvenserna av krisen har inte minst drabbat barn och unga. Nämnas kan också de alarmerande rapporter som kommer om en dramatisk ökning av barnprostitution och barntiggeri i främst Indonesien och Thailand.

Människorna har drabbats på många olika sätt. En direkt effekt är att arbetslösheten har ökat kraftigt i samtliga krisländer. Vidare har devalveringarna urholkat köpkraften. Priserna på alla importerade varor har stigit mycket kraftigt. I ett land som Indonesien har matpriserna flerdubblats, och allvarlig undernäring blir allt vanligare.

De drastiska höjningar av realräntan som ägt rum i samtliga länder har också slagit hårt - inte minst mot den tidigare relativt välbeställda medelklass som vant sig vid att köpa bostäder och varaktiga konsumtionsvaror på kredit.

I spåren av krisen har även statsfinanserna urholkats. Sjunkande skatteinkomster har medfört besparingar som slagit hårt mot utbildning och hälsovård. Statliga subventioner på t.ex. bränsle och baslivsmedel har reducerats eller avskaffats. Samtidigt har de kraftiga devalveringarna medfört att statens utgifter för räntebetalningar på utlandsskulden ökar mycket snabbt.

Den ekonomiska krisen har blottlagt stora befolkningsgruppers sårbarhet. Det sociala kapitalet, och det civila samhällets skyddsnät, har i många länder försvagats under åren av modernisering, urbanisering och omstrukturering. Denna försvagning kunde lättare döljas så länge den ekonomiska tillväxten var hög, men kan få förödande konsekvenser i kristider.

De offentliga sociala skyddsnäten har varit svagt utvecklade även i de relativt rikare länderna. De många "nyfattiga" faller hårt. Sociala

68 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

förmåner har i regel varit kopplade till anställningen, och grundtryggheten har därför vilat på två institutioner: familjen, och arbetsgivaren. Och både familjen och företagen är i dag utsatta för en mycket hård press. Arbetslöshetsunderstöd är i flertalet länder ett okänt begrepp.

Människor sysselsatta inom jordbruket och i de informella sektorn är mindre sårbara eftersom de haft mindre trygghet att förlora. Dock drabbar krisen även jordbruket i form av högre priser på insatsvaror och befolkningens lägre köpkraft. I den informella sektorn har raset i efterfrågan varit mycket kännbart.

Till de anpassningsmekanismer som redan kunnat skönjas hör en tendens till återgång till den informella sektorn, där ett växande antal människor får dela på en vikande marknad. En viss tillbakaflyttning till jordbruket och hembyn är också märkbar i länder som Indonesien och Thailand. De skyddsnät som det traditionella samhället kunde erbjuda fattiga är dock kraftigt försvagade efter decennier av snabb urbanisering, modernisering och tillväxt.

Många av de försämringar i människornas levnadsvillkor som krisen medfört är svåra att urskilja i den officiella statistiken. Som exempel kan nämnas att människor som drabbats av sjunkande reallöner eller arbetslöshet försöker kompensera sig genom att söka dåligt betalda tillfällighetsarbeten av olika slag. En effekt som inte syns i data över sysselsättning och reallöner blir då ökad tidsbrist, speciellt för kvinnorna, vilket ofta går ut över möjligheterna att sköta sysslor i hemmet såsom att ta hand om barn och gamla, att laga näringsriktig mat eller att skaffa rent dricksvatten.

De långsiktiga följderna av krisen kan därmed komma att yttra sig i mer svårmätbara skador på inte minst barnen: försämrad näringsstandard, ökad stress, sämre skolresultat, m.m.

Vissa av anpassningsmekanismerna är av könsdiskriminerande karaktär. Fler unga flickor än pojkar tvingas sluta skolan för att spara familjeutgifter och hjälpa till med familjens försörjning. Både pojkar och flickor drabbas dock. Enligt vissa uppgifter har några miljoner indonesiska barn tvingats sluta skolan.

Till de grupper som drabbas allra hårdast hör de kanske 1,5 - 2 miljoner migrantarbetare från Indonesien, Bangladesh, Burma och Kambodja som mer eller mindre legalt uppehållit sig i länder som Malaysia och Thailand. I spåren av krisen följer tvångsavvisningar av utländska gästarbetare, och i flera av länderna förstärks en fientlighet mot utlänningar och även mot etniska minoriteter.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 69

 

 

1.5Miljöns revolt

I skuggan av den höga ekonomiska tillväxten de senaste decennierna har de miljö- och naturresursrelaterade problemen vuxit snabbt. 44 Samtidigt som inkomsterna stigit och andelen fattiga sjunkit har Asien utvecklats till en av världens mest förorenade och miljömässigt skadade regioner. Miljöförstöringen har nått sådan omfattning att den har fått globala effekter. Det som gör miljöfrågan så angelägen är att försämringen av miljön gått så snabbt och att det inte finns några påtagliga tecken på förbättring. Miljöproblemen är i många länder lågprioriterade. Detta trots att de nu har nått nivåer som innebär höga kostnader för samhället i form av produktivitetsförluster, hälsoproblem, förlorad biologisk mångfald och ökad känslighet för naturkatastrofer. Miljöproblemen innebär också folkförflyttningar, social och politisk oro och risker för väpnade konflikter som kan följa i miljöförstöringens spår.

Ekonomisk utveckling är inte hållbar om inte miljöproblemen också beaktas. Sambandet mellan ekonomiska, sociala och ekologiska hänsyn måste lyftas fram i utvecklingsländernas politik. Uppskattningar av Asiatiska utvecklingsbanken visar att kostnaderna varierar från en till nio procent av BNP årligen för länderna i Asien. Om inte åtgärder sätts in snabbt kommer kostnaderna att bli mycket höga och skadorna på miljön i många fall irreparabla.

1.5.1Dagsläget

Miljöproblemen skiljer sig mellan olika delar av Asien, både vad gäller problemens karaktär och omfattning, beroende på länders geografiska läge, befolkningsmängd, utvecklingsgrad, tillgångar på naturresurser, etc. Allvarligast är situationen i Sydöst- och Sydasien samt i städerna i östra Kina. Men miljöförsämringen känner inga nationella gränser. Genom vatten- och luftburna föroreningar sprids problemen inom regionen. Japan påverkas exempelvis av de växande miljöproblemen på fastlandet, trots att man lyckats minska de egna

44 För en översikt, se t. ex. Nilsson, L Y (1997), "Asiens hotade miljö" , Asiatiska vägval, Ds 1998:34, Asiatiska utvecklingsbanken (1997), Emerging Asia, Världsbanken (1997), Clear Water, Blue Skies, China's Environment in the New Century, Wahington D.C. och Rogers et al. (1997), Measuring Environment Quality in Asia, Harvard University Press.

70 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

utsläppen från tidigare mycket höga nivåer. Sydkorea och Taiwan påverkas genom stora mängder surt regn från kolkonsumtionen i Kina.

Enligt en studie av Asiatiska utvecklingsbanken (1997) anser regionens beslutsfattare de allvarligaste miljöproblemen vara: vattenföroreningar och minskad tillgång på färskvatten; luftföroreningar och avskogning; hantering av fast avfall; markerosion. UNEP:s Global State of the Environment Report

(1997) rapporterar de allvarligaste miljöproblemen som: markförstöring; skogsavverkning; minskad tillgång på färskvatten och vattenföroreningar; försämring av marina och kustnära områden.

Luft: Luftföroreningar skapar allvarliga hälsoproblem. I tio av Asiens elva megastäder överstiger partikelföroreningar WHO:s gränsvärde med en faktor 3, i fyra överskrids gränsvärdena för bly och i tre gränsvärdena för svaveldioxid. Kolanvändningen bidrar i hög grad till luftföroreningarna. Regionen svarar för 40 procent av världens kolförbrukning. Kolkraftverken är framförallt ett stort problem i Kina och Indien där kol svarar för över 70 procent av energiförbrukningen. Enligt uppskattningar av Världsbanken dör 66.000 personer varje år till följd av luftföroreningar i Kina. Det finns inte några tecken på förbättringar, tvärtom. Efterfrågan på kol förväntas att fördubblas till år 2010 och efterfrågan på flytande bränsle öka ännu mer.

Energikonsumtionen växer mycket snabbt i Asien - en årlig ökning under perioden 1990-93 med 6,2 procent jämfört med världskonsumtionen som minskade med en procent årligen.

Ett tätt vägnät och en koncentration av fordon har inneburit mycket svåra luftföroreningar i ett antal storstäder. Enligt beräkningar av UNEP svarar vägtransporter för den större delen av luftföroreningarna i Delhi (57 procent), Peking (75 procent), Manila (70 procent) och Kuala Lumpur (86 procent). Blyutsläppen från fordon ligger i hela Asien över gränsvärdet. Introduktion av blyfri bensin och kontroll av föroreningar från industrier och energiproduktion har haft viss framgång men överskuggas av ökningen i industri- och energiproduktion och ökningen av antalet fordon. Utsläppen av bly är högst i Sydöstasien samt i städerna i östra Kina där de växer snabbt. Bilismen i Kina förvärras av låg genomsnittshastighet och låga krav på avgasutsläpp. Trots att antalet

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 71

 

 

bilar i Beijing bara utgör en tiondel av antalet i Los Angeles så ger de samma mängd utsläpp. 45

Surt regn är ett växande problem och utsläppen av svaveldioxid under 1990 var 56 procent högre än i USA. Asiens koldioxidutsläpp växer fyra gånger så snabbt som världens genomsnitt. Asien är också en av de stora och växande källorna för utsläpp av växthusgaser. Asiens andel av världens totala utsläpp av växthusgaser beräknas till 25-30 procent år 2000. Kina är tillsammans med Ryssland världens största ozonlagerförstörare.

Röken från de indonesiska skogsbränderna 1997 i kombination med andra luftföroreningar från bl.a. motorfordon orsakade allvarliga hälsoproblem, ekonomisk och social skada. Över 7 miljoner människor beräknas ha påverkats av röken som orsakade dödsfall och allvarliga andningssjukdomar som astma och bronkit, samt irriterade ögon och hudutslag. Turismen sjönk med 30 procent i Singapore och Malaysia, ännu mer i Indonesien. Flygplatser fick stänga till följd av röken.

Vatten: Vattenföroreningar är ett av de mest akuta miljöproblemen. En betydligt mindre andel av Asiens befolkning har tillgång till acceptabelt dricksvatten än andra regioner, med undantag av Afrika. Den är allra lägst i Sydöst- och Sydasien. Efterfrågan för såväl privat bruk som för industrin kommer dessutom att öka de kommande decennierna. Tillgången på bevattningsvatten blir alltmer problematisk i många områden vilket påverkar livsmedelsproduktionen. Avloppssystemen är dåligt utbyggda och endast 10 procent av avloppsvattnet genomgår någon form av rening. Asiens floder är långt mera förorenade än floderna i någon annan del av världen. Suspended solids i floderna är fyra gånger genomsnittet i världen och 20 gånger större än OECD-genomsnittet. Blyhalten i ytvattnet är 20 gånger högre än OECD-genomsnittet.

Hav och kustområden : Den marina vattenkvaliteten och det marina produktionsunderlaget försämras snabbt. Denna ekosystemsförstörelse innebär att grunden för produktion och reproduktion av fisk och andra marina organismer försvinner. Det får allvarliga konsekvenser för den miljard människor som är beroende av vad havet har att ge för sitt proteinintag. Våtmarker, mangroveområden och korallrev förstörs i en alarmerande takt samtidigt som kustområdena får en allt större betydelse för länderna i regionen. Fiskbestånden har överutnyttjats i stora delar av regionen,

45 Världsbanken (1997), China 2020: Development Challenges in the New Century, Washington D.C.

72 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

speciellt i de kustnära områdena vilket sannolikt kommer att innebära nedgång i fångsterna och allvarliga problem för fiskeindustrin. De senaste 50 åren har fiskbeståndet halverats.

Havsfiskeindustrins primära problem är överfiskning och därav följer nedgång i speciellt de ekonomiskt mest värdefulla arterna. Överfiskningen beror på flera faktorer:

%koncentration av fisket till de grunda områdena närmast kusten där uttagen allt oftare överskrider återväxten,

%destruktiv fisketeknik (dynamit och finmaskiga nät),

%större fiskeflottor, samt

%brist på regelverk och tillämpning av gällande regler.

Fisk- och räkodling har också inneburit betydande miljöproblem för mangroveskogarna och våtmarkerna. Vatten från dessa odlingsdammar innebär föroreningsrisker och en källa för spridning av olika sjukdomar.

Skog: Skogsavverkning är ett allvarligt problem i Asien. På grund av laglig och olaglig skogsavverkning, uttag av brännved, damm- och vägbyggande och skogsbränder har Asiens skog halverats de senaste 30 åren. Med nuvarande avverkning skulle reserverna endast räcka i ytterligare 35 år. Endast omkring 22 procent av Asien är idag täckt av skog. Sämst är tillgången i Sydasien där endast 15 procent av landytan är täckt av skog. Allvarligast är situationen i Sydöstasien som, även om de fortfarande har den högsta andel skogsyta, har en hög takt på skogsavverkningen. Länder som Filippinerna och Thailand som tidigare var viktiga exportörer av skog har nästan helt tömt sina skogar.

De omfattande skogsbränder som bröt ut i Indonesien sommaren 1997 drabbade över 300.000 hektar skog och spred rök över stora delar av Sydöstasien. De okontrollerade bränderna orsakades av röjning av mark genom bränning. Denna metod har använts under lång tid och ses som ett billigt och effektivt sätt att få undan vegetationen. Torkan i kombination med El Niño resulterade i att bränderna spred sig till skogen och spred luftföroreningar över stora delar av Sydöstasien. 1995 införde regeringen en lag som förbjuder skogsbolag att bränna skog. Men jordbruks- och skogsmyndigheter har inte lyckats implementera lagen. Sanktioner har uteblivit. Den sammanlagda kostnaden av bränder och torka uppskattas till 12-14 miljarder USD, varav hälften är relaterad till hälsoproblem. Kostnaderna uppgår till omkring 2,5 procent av BNI för de länder som främst drabbats. Skogsbränderna har också bidragit till global uppvärmning och klimatförändringar.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 73

 

 

Markförstöring : Asien har den lägsta andelen odlingsbar jord per invånare i världen (0,3 hektar per person 1992 jämfört med 1,6 för övriga utvecklingsländer och 1,4 för OECD-länderna). Markförstöringen minskar den redan knappa tillgången på odlingsbar jord. Samtidigt är kvaliteten på jorden låg. Totalt 13 procent av den odlingsbara jorden har allvarliga skador och 41 procent måttliga skador. Bara i Indien har 29 procent av marken allvarliga erosionskador. Stora arealer, speciellt i Kina, är försumpade eller försaltade delvis till följd av olämpliga jordbruksmetoder och brist på markvård. Befolkningsökningen och behovet av mer odlingsbar jord fortsätter att öka pressen på markresurserna och markförstöringen riskerar att accelereras.

Biologisk mångfald : I Asien finns omkring 40 procent av världens djur- och växtarter och 2/3 av världens korallrev. Många asiatiska länder har förlorat mellan 70-90 procent av sina naturmiljöer till följd av skogsskövling, markförstöring och vattenföroreningar. Många djurarter står inför risken av utrotning. Särskilt allvarlig är situationen i Sri Lanka, östra Himalaya och södra Indiens skogar. De senaste årens stora skogsbränderna har inneburit ytterligare press på många sällsynta och utrotningshotade arter.

Urbana områden : Tillväxten av urbana områden är mycket hög i Asien i jämförelse med andra regioner. År 2020 beräknas mer än hälften av Asiens befolkning att leva i urbana områden, jämfört med 35 procent 1995. Av världens 15 mest förorenade städer finns 13 i Asien. Bangkok är världens andra mest förorenade stad efter Mexico City enligt en studie av UNEP. Jakarta kommer på tredje plats. Karaktären på många asiatiska städer - megastäder - innebär en extra stor påfrestning på miljön. År 2000 kommer 12 av världens 25 största städer att ligga i Asien. Detta kommer att innebära en mycket stor utmaning för att klara luft- och vattenföroreningar, avfall, trafik, slumområden, folkhälsa etc. Idag är exempelvis 70 procent av vattnet i Jakarta svårt förorenat enligt beräkningar av UNEP. Detta till följd av brist på adekvata avloppsnät och dålig sophantering.

1.5.2Orsaker till utvecklingen av miljöproblemen

En viktig aspekt som skiljer utvecklingen i flera asiatiska tillväxtekonomier från Europa och Nordamerika är den korta tidsperiod som det tagit länderna att industrialiseras och att nå en viss inkomstnivå. Den snabba takten har inneburit en stor påfrestning på miljön. Miljöskyddsarbetet genom t.ex. lagstiftning, teknikutveckling och informationsarbete har inte hunnit med lika bra som hade varit

74 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

möjligt vid en lägre utvecklingstakt. Samtidigt kännetecknas Asien av hög befolkningstäthet med de påfrestningar det innebär för en ekonomis resurser. Problemen har blivit allvarliga genom att den ekonomiska utvecklingen inte följts åt av investeringar i miljövänligare teknologi och miljölagstiftning som reglerat exploateringen av miljön. I många länder har strategin varit "tillväxt nu, städning senare". I detta avsnitt går vi igenom de grundläggande orsakerna till Asiens miljöproblem och vilka möjligheter som finns att bryta den negativa trenden.

Miljöproblemen skiljer sig mellan olika delar av regionen och det finns därför också skillnader i de grundläggande orsakerna till problemen. Flera faktorer samverkar och förstärker varandra. Generellt sett kan fem grundläggande faktorer urskiljas som utmärker flertalet länder i Asien och som bidragit till att miljösituationen blivit så allvarlig: snabb ekonomisk tillväxt, hög befolkningstillväxt och befolkningstäthet, brister i lagstiftning, miljöpolitik och institutionell kapacitet, misshushållning av resurser samt en djup fattigdom.

Ekonomisk tillväxt och miljö

En snabb ekonomisk tillväxt har både positiva och negativa effekter på miljön. Tillväxt är i regel förknippad med en intensifiering av jordbruket, större utnyttjande av naturresurser, snabb industrialisering och en ökad mängd avfall. Det som utmärker tillväxten i Asien är en mycket snabb industrialisering i kombination med hög befolkningstäthet vilket förstärker de negativa effekterna av tillväxten. Industrin har, speciellt med den snabba ekonomiska utvecklingen under de senaste 30 åren, varit en stor källa till miljöförsämringen i Asien. Enligt UNEP:s Global State of the Environment Report (1997) har industrins påverkan på miljön blivit alltmer tydlig. Industrin bidrar i hög grad till luftföroreningar eftersom den främsta energikällan är fossila bränslen med en stor andel kol. Den förorenande industrin (järn, stål, gödningsmedel och cement) ökar mycket snabbt. Speciellt oroande är de industrier som producerar giftigt avfall som tungmetaller (arsenik, kadmium, koppar, bly och kvicksilver) och syntetiska organiska föreningar (kolväten, pesticider etc.). Till denna kategori hör oljeraffinaderier, textilfabriker, massa- och pappersindustrier, livsmedels- och kemiska industrier.

Det går dock inte enbart härleda miljöproblemen till den ekonomiska tillväxten. Sydasien och Filippinerna har i jämförelse

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 75

 

 

med andra länder i Asien haft en relativt låg tillväxt. Trots detta är miljöproblemen lika allvarliga där som för de mer snabbväxande ekonomierna. Vid en högre inkomst ökar samtidigt i regel miljömedvetandet och beredskapen att betala för en renare miljö. Dessutom minskar i regel fattigdomen och de negativa effekterna på miljön som den innebär. Miljöproblemen i Japan är ett exempel på detta med en avsevärt förbättring av luftkvaliteten de senaste decennierna. De flesta länder i Asien befinner sig dock ännu långt under den inkomstnivå där efterfrågan på renare miljö ökar. Miljöproblemen kan därför förväntas att ytterligare förvärras under de närmaste åren.

Befolkningstillväxt, befolkningstäthet och miljö

En stor befolkning, snabb befolkningstillväxt och hög befolkningstäthet innebär stora påfrestningar på miljön. Asien är världens mest tätbefolkade region med 55 procent av jordens befolkning på 16 procent av jordens yta. Även om takten på befolkningstillväxten sjunkit i flera länder så är fortfarande ökningen i absoluta tal hög. En hög befolkningstillväxt är nära förknippad med skogsavverkning, utökning av jordbruksmark, överbetning, urbanisering, ökad brist på vatten och ökad energianvändning.

Institutioner och miljö

En viktig förklaring till miljöförsämringen i Asien är en otillräcklig institutionell kapacitet och bristande miljöpolitik. Det finns här paralleller med de bakomliggande orsakerna till finanskrisen. Policymisslyckanden, marknadsmisslyckanden och, i grunden, regeringsmisslyckanden har varit centrala i båda fallen. Många länder saknar adekvat institutionell organisation, lagstiftning och politik. Institutionella svagheter, brist på transparens och ansvarstagande och skyddande av inflytesrika personer har resulterat i att miljölagarna inte alltid genomförs i praktiken. Det finns dessutom i flera länder problem med korruption. Låga löner för tjänstemän gör dem mottagliga för mutor. Legala aktioner uteblir mot de företag som bryter mot lagar om utsläppsmängder. Ytterst bottnar det i bristande politisk prioritering av miljöfrågorna. Hållbar utveckling lyser med sin frånvaro bland ländernas faktiska utvecklingsmål.

Den privata sektorn har i många länder inte tillåtits tillhandahålla miljötjänster vilket resulterat i att efterfrågan på miljötjänster som

76 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

vattenförsörjning, renhållning, avfallshantering, avloppshantering etc. inte kunnat tillfredsställas.

Misslyckande med att klargöra ägarförhållandena och därmed också den privata sektorns ansvar har lett till överutnyttjande av naturresurser. Kontroller och tillämpning av miljölagar har i många fall varit otillräcklig. Användningen av ekonomiska styrmedel har varit begränsad, trots att dessa generellt anses vara mest effektiva i styrningen av produktion och konsumtion mot miljövänligare tekniker och produkter. Många av naturresurserna i Asien är utsatta för allvarlig misshushållning genom överexploatering, ineffektivt utnyttjande eller genom att helt enkelt tillåtas gå till spillo. De tropiska regnskogarna avverkas i en takt som överstiger återväxten. Lokal kunskap om hållbart utnyttjande av naturresurserna ignoreras ofta och ersätts av moderna metoder för resursutnyttjande som inte alltid är anpassade för tillväxtekonomier. Olämpliga subventioner leder till överutnyttjande av knappa resurser och miljöproblem. Investeringar som avser att skydda resursbasen är alltför begränsade. Bönder investerar t.ex. inte tillräckligt i markvård vilket skulle reducera erosion och effektivisera bevattningen. Oklara ägarförhållanden ger ofta svaga incitament att hushålla med resurserna.

Fattigdom och miljö

Två tredjedelar av världens fattiga människor bor i Asien (över 700 miljoner). Fattigdom och miljöproblem tenderar att förstärka varandra i en negativ spiral. Fattiga människor lever ofta i områden med sämre miljö som innebär större hälsorisker. Fortsätter försämringen av miljön fördjupas fattigdomen. Samtidigt orsakas eller förvärras miljöproblemen av fattigdomen. Sambandet förstärks ytterligare vid hög befolkningstillväxt, brister i ägande- eller nyttjanderätter till naturresurser, otillräcklig lagstiftning, kortsiktig ekonomisk politik eller marknadsmisslyckanden.

1.5.3Möjligheter att bryta den negativa trenden

Vad har man åstadkommit hittills? Medvetandet om miljöproblemen har ökat i många länder i Asien. Vissa framsteg har gjorts de senaste 15 åren för att hantera olika miljöproblem (miljöstyrning, lagstiftning och specifika åtgärdsprogram) och insatser görs för att följa upp

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 77

 

 

rekommendationerna och överenskommelserna från Rio-konferensen. Framsteg har gjorts för att utveckla redskap och strukturer för hantering av miljöproblem. 46 Miljöministerier finns i flera länder, även om många av dem behöver förstärkas. Specifika åtgärdsprogram har utvecklats, bl.a. för att minska luftföroreningarna, öka vattenkvaliteten och vattenförsörjningen, skydda den biologiska mångfalden, minska avskogningen och markförstöringen. Det finns dock problem vad gäller genomförandet. Mycket har gjorts på pappret genom lagstiftning och miljöprogram medan man brister i genomförandet. Den politiska viljan saknas. Regeringarna är fortfarande långsamma att föra upp frågan på den aktuella politiska dagordningen. Det finns inget som tyder på någon märkbar förbättring.

För att den negativa trenden ska vända krävs att ett ökat miljömedvetande börjar genomsyra samhällena. Miljön är inte ett särskilt begrepp utan måste ses som en del av den samlade politiken för en långsiktigt hållbar utveckling. Ansträngningar för att lösa miljöproblemen måste således också inkludera åtgärder för att minska fattigdomen. Asiatiska politiker har länge ignorerat effekterna på miljön från den snabba tillväxten och prioriterat tillväxt framför åtgärder för att minska utsläppen. Det är därför viktigt att betona att det inte behöver råda något motsatsförhållande. Tvärtom, en fungerande miljöpolitik innebär både en renare miljö och positiva effekter på tillväxten. Som situationen ser ut idag innebär miljöförstöringen höga kostnader för de berörda länderna. Med en bättre miljöpolitik kan miljöförsämringen minska redan på ett tidigt stadium vilket minskar de höga kostnaderna förknippade med åtgärder i ett senare skede.

Avgörande för utvecklingen av miljöproblemen är hur de underliggande orsakerna till miljöproblemen angrips. Svaga institutioner utgör ett av huvudproblemen. En förutsättningen för att trenden ska vända är att institutionerna stärks. I många fall där en miljölagstiftning införts har den varit ineffektiv och dåligt implemeneterad. Institutionell kapacitet för att genomdriva miljölagstiftningen har saknats. Det är också nödvändigt att öka användningen av ekonomiska styrmedel som styr mot ren och resurssnål produktion. Genom att prissätta de negativa effekterna på miljön styrs konsumtion och produktion bort från teknologier och produkter som innebär negativa effekter på miljön. Ägarförhållanden

46 Se t.ex. UNEP (1997), Global Environmental Outlook: Global State of the Environment Report 1997, och ESCAP (1995), State of the Environment in Asia-Pacific, Bangkok.

78 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

måste också definieras bättre. Dåligt definierade ägarförhållanden för naturresurser har lett till ett kortsiktigt tänkande med misshushållning av resurser.

Reformer i form av institutionella förbättringar, ökad transparens och ett upphörande av korruptionen öppet och transparent system är nödvändiga för att effektivt kunna genomdriva miljöpolitiken. Mer demokratiska system och öppenhet innebär också ökade möjligheter för lokala opinionen att göra sig hörd.

Regionalt samarbete

Eftersom många av miljöproblemen inte känner några nationella gränser är det regionala samarbetet viktigt. Gemensamma ansträngningar är nödvändiga. Under 1990-talet har det regionala samarbetet i miljöfrågor ökat. Regionala initiativ, nätverk och program har utvecklats med inriktning på speciella miljöproblem, som bl.a. markförstöring, skog, biologisk mångfald, utbildning, informationsutbyte, klimatförändringar. 1991 bildades en miljöenhet inom Mekongkommissionen, som täcker frågor om utvecklingen av vattenresurserna i nedre delen av Mekongsystemet. International Center for Integrated Mountain Development genomför miljöprogram, bl.a. i Himalaya. South Asia Co-operative Environment Program har handlingsprogram för informationsutbyte och tekniköverföring, utbildning i miljövård och institutionsutveckling, hantering av fkällområden, avrinningsområden och kustområden, skydd av djurliv och deras naturliga hemvist. ODSONET-Sydöstasien är ett nätverk för erfarenhetsutbyte mellan ozonskyddscellerna i länder.

ASEAN utfärdade 1994 en deklaration som skall utgöra basen för framtida samarbete på miljöområdet inom regionen. Men redan 1981 antogs den första resolutionen. Sammanlagt tre regionala samarbetsprogram har därefter genomförts, ASEAN Environmental Programme I-III. Flera gemensamma miljöprogram har implementerats och regelbundna möten sker mellan miljöministrar och även på tjänstemannanivå. Samarbetet inom ASEAN bygger på principen om icke-inblandning i interna angelägenheter. Bristerna visades sig bl.a. vid skogsbränderna i Indonesien där ASEAN stod handlingsförlamat.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 79

 

 

Miljöorganisationer

Miljörörelsen i Asien har en stor betydelse för opinionsbildningen. Enskilda organisationer har vuxit fram framförallt sedan mitten av 1970-talet. I många länder finns nu ett brett spektrum av grupper, både de som arbetar med vida miljöfrågor som täcker regionen och de som är fokuserade på specifika frågor. De jobbar med undersökande journalistik, politisk lobbyism, kampanjer, vetenskaplig forskning, etc. De har en viktig uppgift att fylla genom att väcka opinion och få upp miljöfrågorna på den politiska agendan. I de mer auktoritära länderna tolereras de, men inte mer, vilket innebär svårigheter i arbetet.

Profilen på miljörörelsen skiljer sig mellan länder. I Filippinerna finns en stor grupp av organisationer. Många av dem tar även upp frågor om social rättvisa, fattigdomsbekämpning och demokrati. Grupper i Malaysia är mycket aktiva, även regionalt och internationellt. Grupper i Indonesien har varit tillåtna sedan slutet av 1970-talet, även om de tills nyligen var starkt kontrollerade. Det finns en bred koalition mellan grupper, bl.a. för utbyte av information och idéer. Ett annat mönster återfinns i bl.a. Japan och Taiwan, där organisationerna är fragmenterade i tusentals små grupper som i regel saknar nationell samordning. Miljöorganisationerna är uppbyggda runt ledare med nära kontakt med alla medlemmar. Miljörörelsen i Japan och Taiwan är framförallt fokuserad på frågor om luftföroreningar och livskvalitet. Thailändska grupper, å andra sidan, har främst varit engagerade runt frågor om bevarandet av naturresurser. I länder som I Kina har de av politiska skäl begränsat handlingsutrymme. I flera länder, bl.a. Laos, Burma och Kambodja, är miljörörelsen svag och dåligt organiserad.

1.5.4Hur påverkar Asienkrisen miljöproblemen?

Hur påverkar den ekonomiska och finansiella kris som drabbat flera av länderna i Sydöst- och Östasien viljan och möjligheterna att lösa miljöproblemen i regionen?

De kortsiktiga effekterna skiljer sig från de mer långsiktiga. 47 Den omedelbara effekten av krisen har inneburit positiva effekter på miljön. Kraftigt sänkta inkomster och en minskad industriproduktion har resulterat i lägre utsläpp från motorfordon och industri. Samtidigt

47 Se Världsbanken (1998), East Asia, The Road to Recovery, Washington D.C.

80 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

har världsmarknadspriserna på timmer och andra nturresurser sjunkit vilket minskat förtjänsterna och utgör incitament för att skjuta produktionen på framtiden.

Förbättringarna på miljön är emellertid enbart tillfälliga och kommer att följas av höga kostnader. På lång sikt innebär krisen ett ökat tryck på naturresurserna. Ökad arbetslöshet och lägre inkomster i städerna tvingar en del av stadsbefolkningen att flytta tillbaks till landsbygden. Detta påskyndar omvandlingen av skog till jordbruksmark och ökar trycket på knappa resurser som fiskbeståndet och vattenresurser. Nya investeringar som i regel innebär mindre utsläpp blir färre till följd av lägre lönsamhet i företagen. Utgifterna för miljövård minskar, ansträngningar för finansiella frågor tar mer resurser i anspråk. Det finns också en oro att deprecieringen av de lokala valutorna och kortsiktiga krav på inkomster ska skynda på avverkningen av tropisk skog. Risken förstärks av svaga institutioner och låga avgifter och skatter på avverkning.

Asienkrisen kommer sannolikt att få större effekter på miljön än vad erfarenheterna visat av tidigare kriser i andra regioner, t.ex. Latinamerika på 1980-talet, Sovjetunionens kollaps i början av 90- talet och Mexikokrisen 1995. De ekonomiska problemen i Asien dök upp vid en tidpunkt då miljöproblemen redan var stora till följd av en lång tids misshushållning av naturresurser samtidigt som flera länder led av torka. Några lärdomar kan dras ifrån andra länders erfarenheter. Världsbanken (1998), East Asia, The Road to Recovery, redovisar följande lärdomar från de östeuropeiska länderna.

%Ekonomisk stabilitet bör ges hög prioritet. Detta för att få det stöd som krävs för att genomföra de åtgärder som är nödvändiga för miljöförbättringar.

%Ett tydligt offentligt åtagande att leva upp till de miljörelaterade målsättningarna som finns i andra länder utgör en referens. T.ex. skulle ASEAN-medlemmarna kunna komma överens om målsättningen att utveckla miljöinstitutioner och en miljöpolitik liknande den för OECD-länder.

%Handel och investeringar från länder som ligger längre fram på miljöområdet innebär en kanal för överföring av bättre miljökunnande. Det är därför viktigt att hålla ekonomierna öppna.

%Det är nödvändigt att gå långsamt fram. För att uppnå en bättre miljö krävs ökad transparens och decentralisering i formuleringen och genomdrivandet av miljöpolitiken. Denna förändring kan bara lyckas om den sker under en realistisk tidsperiod.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 81

 

 

1.6Demokrati och mänskliga rättigheter

1.6.1Asien och den tredje demokratiseringsvågen

Världen har upplevt tre starka demokrativågor: Europas demokratisering för hundratalet år sedan; avkoloniseringen, som resulterade i ett betydande antal nya självständiga demokratiska stater som den indiska; och den tredje våg som inleddes i mitten på 1970-talet med att Spanien, Portugal och Grekland blev demokratier. Den tredje vågen, i vilken vi nu är inne, är den avgjort starkaste mätt i antalet stater. I och med Sovjetväldets sammanbrott finns heller inget konkurrerande system med anspråk på universell legitimitet. Mellan demokrativågorna upplevde världen emellertid två motvågor vilka eliminerade eller hotade allt det som uppnåtts. Allvarligast var de totalitära rörelsernas - nazismen, fascismen och kommunismen - anstormning.

En fundamental fråga blir därför vad som krävs vad gäller utveckling av normer och institutioner för att förstärka och konsolidera den tredje vågen så att en tredje motvåg, vilken är något annat än enstaka bakslag, kan undvikas. Frågan blir särskilt viktig då man betänker att ett stort antal av det hundratal länder som idag i någon mening kan betecknas som demokratier är ytterst sköra med föga utvecklad demokratisk kultur och regeringar med svag legitimitet och begränsade förutsättningar att åstadkomma påtagliga förbättringar av människors materiella villkor. Åtskilliga insiktsfulla bedömare har med fog varnat för förväntningarna på “instant democracies”. Demokrati kräver "politisk tid" för utveckling av värdegemenskap och institutioner.48

Asien är i grunden alltför omfattande och heterogent för att det ska vara rimligt att generalisera om demokratins tillstånd. Historiskt finns högst olika politiska kulturer och kolonialtiden lämnade efter sig vitt skilda avtryck på den indiska subkontinenten, i Indokina, i Indonesien, på Filippinerna och i Hongkong.

Demokratiutvecklingen i Asien har beskrivits som långsammare än i resten av världen med undantag för Mellanöstern. Den “mjukt

48 Kohli, A. (1994), "On Sources

of Social and Political Conflict in

Developing

Countries".

Uppsats

presenterad

Nobelstiftelsens

Demokratisymposium, augusti 1994.

82 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

auktoritära utvecklingsstaten” av Sydkoreas typ dominerade bilden. Den bedömningen underskattar dock betydelsen av det som skett sedan slutet av 1980-talet. Samtidigt vore det av flera skäl helt felaktigt att reducera demokratiutvecklingen i Asien till en fråga om vad som hänt sedan den tredje demokratiseringsvågen inleddes för ett tjugotal år sedan. 49

Av stor historisk betydelse har varit att Indien och Sri Lanka förblivit demokratier med konkurrens om den politiska makten i fria val, förhållandevis fria media och organisationsfrihet - trots starkt etatistisk utvecklingspolitik och stora påfrestningar i form av undantagstillstånd (1975-76), regionala motsättningar och försvagat stöd för den sekulära statens grundprinciper i Indiens fall och ett utdraget, etniskt baserat inbördeskrig (sedan 1983) med grova MR- brott i Sri Lankas fall.50 Vid självständigheten omfattade dessa staters eliter den liberala demokratins politiska ideal och ländernas författningar bygger på dessa principer. 51 Den indiska väljarkåren har vid upprepade tillfällen gett den sittande regeringen respass. Så skedde en första gång 1977 då Indira Gandhi mötte en växande opinion mot sin regering med att, i strid mot konstitutionens intentioner, införa undantagstillstånd. En viktig faktor då - som nu -

49För en genomgång av demokatins tillstånd i Asien se Antlöv, H., B. Jörgensen och J. Öjendahl “Asien och den tredje demokratiseringsvågen” i

Asiatiska Vägval.

50För en utförligare behandling av varje enskilt land se landavsnitten i kapitel fyra.

51För en utförlig diskussion om vad som menas med demokrati och demokratisk kultur se Regeringens skrivelser till Riksdagen: Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete (SKR 1997/98:76) samt Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (SKR 1997/98:89) . För en bra analys av demokratifrågan se också Sorensen, G. (1998), Democracy and Democratization - Processes and Prospects in a Changing World, Westview Press (andra upplagan). Sorensen har kondenserat Robert Dahls klassiska definition av vad som konstituerar ett demokratiskt politiskt system till tre oundgängliga villkor: 1) konkurrens om makten mellan individer och organisationer, vid regelbundna intervall och utan våld, 2) en hög grad av deltagande i valet av ledare, åtminstone genom regelbundna och rättvisa val som inte utesluter någon grupp, samt 3) medborgerliga och politiska friheter - yttrandefrihet, pressfrihet och organisationsfrihet - på en nivå som är tillräcklig för att garantera integriteten i den politiska konkurrensen och det politiska deltagandet. En fundamental utgångspunkt är samtidigt att demokratins betydelse ligger i dess inneboende värden. Försvaret för demokrati får inte göras till en fråga om medel till utveckling. Demokrati får inte reduceras till en instrumentell fråga.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 83

 

 

var Indiens imponerande fria press. Betraktad underifrån, ur den jordlöse lantarbetarens eller fattiga änkans perspektiv, råder en skriande brist på faktiska medborgerliga rättigheter.

Utvecklingen i Pakistan blev en annan, med långa perioder av militärt maktinnehav, men idag är också Pakistan en demokrati, men en demokrati i stort behov av konsolidering. Under det kommande decenniet kommer den sannolikt att utsättas för mycket stora, kanske oöverstigliga, påfrestningar. Ekonomiskt går landet in i en kris. De inre politiska motsättningarna växer. Domstolsväsendet och andra centrala nationella institutioner försvagas. I Karachi, landets största stad, blandas politiskt våld och ren kriminalitet. Regeringen har lagt fram förslag om införande av sharialagar och domstolar som ska utdöma omedelbara straff enligt islamsk lag. En viktig orsak till den utveckling vi bevittnar är landets misslyckande vad gäller utbildning. Mindre än hälften av befolkningen, och mindre än en fjärdedel av kvinnorna, är läskunniga. Idag växer istället koranskolor upp. Misstron mot de etablerade partierna är stor och korruptionen utbredd. Extremistiska rörelser växer sig starka.

Bangladesh, som år 1971 föddes ur Östpakistan, inledde den demokratiseringsperiod i vilket landet nu befinner sig i och med 1991 års val. 1996 följdes det av vad som bedöms vara det friaste valet i landets historia. Militären förblir en svårbedömbar faktor i landets politiska liv, men risken för att den åter ska göra anspråk på att ytterst ha rollen att “återställa ordningen” bedöms idag som relativt ringa. 1980-talets tendenser till islamsk fundamentalism har snarast avmattats. Huvudproblemet är att landets politiska kultur, med dess institutionaliserade korruption, i så begränsad utsträckning primärt är inriktad på landets utvecklingsbehov. Enskilda organisationer har som en följd utvecklat verksamhet inom skolväsende, hälsovård och bankväsende för fattiga av ett slag som saknar motstycke i andra länder.

Ett djupt dilemma är att Sydasien utgör den mest demokratiserade delen av Asien, men samtidigt den ojämförligt svagaste vad gäller förverkligandet av sociala och ekonomiska rättigheter. Efter ett halvt sekels självständighet är Sydasien världens mest illitterata kontinent. I det förhållandet finns en viktig faktor i den onda cirkel som måste brytas för att länderna ska kunna förverkliga sina utvecklingsmöjligheter och fördjupa demokratin. Sri Lanka, vars läskunnighet är mycket hög, kunde visat vägen men de etniska motsättningarna och motsättningarna inom den singalesiska eliten har visat sig oöverstigliga.

Av stor betydelse för utvecklingen i Asien har varit att ett demokratiskt Japan - om än under decennier behärskat av ett enda

84 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

parti - kunde byggas upp på ruinerna av det remilitariserade Japan som tog form med invasionen av Manchuriet (1931). Det civila samhället är långt mindre utvecklat än i Europa och Nordamerika och pengar spelar en mycket stor roll i Japans politiska kultur, men inget tvivel råder om att Japan är en väl etablerad demokrati. Idag finns allt fler tecken på en växande pluralism. Kritik har tidvis riktats mot Japan för dess bristande internationella engagemang vad gäller mänskliga rättigheter. Förklaringarna står delvis att finna i den japanska kulturen, och delvis i den f.d. ockupationsmakten Japans känsliga relation till sin omvärld. I Japan är de grundläggande fri- och rättigheterna väl skyddade, med undantag för att dödsstraffet tillämpas.52 Rättssamhället visar ett föga medmänskligt ansikte mot landets minoriteter, koreaner, etas och ainus.

Det är också alltför lätt att glömma att flertalet av de länder i Öst- och Sydöstasien som vann sin självständighet efter andra världskriget - Sydkorea, Filippinerna, Indonesien, Burma, Singapore och Malaysia - inledde självständigheten med demokratiska experiment. Så skedde t. ex. i Indonesien, som under åren 1950-57 hade en svag representativ demokrati innan Sukarno införde sin “guided democracy” och därmed ett slags karismatiskt envälde. En viktig fråga att analysera är varför inget av länderna redan vid denna tid utvecklades till en väl fungerande demokrati.

Det kalla kriget med dess världsvida ideologiska konfrontation var en bidragande faktor. Det viktiga för USA vad gällde en nära allierad som Sydkorea var säkerhetsläget. Så länge Syngman Rhee (1948-1960) var en pålitlig allierad betraktade man de tilltagande auktoritära tendenserna som ett mindre problem. Kollapserna hade dock inte karaktären av någon regional dominoeffekt, utan berodde snarare på specifika förhållanden i varje enskilt land. 53 Partierna var mycket svaga, och splittrades i många fall så snart självständigheten var vunnen, de statliga institutionerna likaså. De socio-ekonomiska förhållandena var ogynnsamma. Etniska och andra motsättningar delade samhällen som det malaysiska. Demokratins värderingar saknade förankring i samhällena.

Vändpunkten kom i mitten av 1980-talet. Först kom Filippinernas återgång till demokrati genom president Marcos fall 1986, orsakad av

52För en analys av Japans aktuella situation se Vargö, L., “ Japan inför sekelskiftet” i Asiatiska Vägval .

53För en intressant analys se Pei M., “The Fall and Rise of Democracy in East Asia” i Diamond och Platter, Democracy in East Asia. Johns Hopkins University Press, 1998.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 85

 

 

det “regimmisslyckande” som hans år vid makten representerade. Sedan kom förändringar i länder som i stället lyckats mycket väl med sin ekonomiska utveckling, förändringar som sålunda snarast var en följd av decennier av framgångar med vad det innebär av nya socio- ekonomiska strukturer och utveckling av det civila samhället. Den auktoritära staten sprängdes sönder inifrån. Det bästa exemplet härpå är Sydkorea. Andra exempel på mera konsoliderad demokratisering är Thailand, som dock aldrig var en koloni, och Taiwan, vars identitet idag är starkt förbunden med dess samhällsskick. Idag råder i samtliga dessa tre fall reell konkurrens om den politiska makten. Sambandet mellan pengar och politik är den faktor som allvarligast hotar den nyvunna legitimiteten.

Sydkoreas andra, och framgångsrika demokratiseringsperiod inleddes 1987 då ett växande civilt motstånd tvingade militärregeringen att inleda en övergångsprocess i form av konstitutionella förändringar och direkt val av president. 1992 vann en tidigare regimkritiker presidentvalet, och i december 1997 valdes oppositionskandidaten Kim Dae-Jung till president i ett val som måste betecknas som en bekräftelse på att demokratins kultur idag fått fast fotfäste i Sydkorea. Utan de möjligheter till nationellt samförstånd som den nya öppenheten skapat mellan t.ex. regering och fackföreningsrörelse är det svårt att se hur landet skulle kunna hantera den djupa ekonomiska kris som det nu genomlever. I det längre perspektivet utgör återföreningsfrågan den centrala nationella frågeställningen.

Thailands historia kan inte på samma entydiga sätt indelas i längre perioder av demokratiskt respektive mera auktoritärt styre. Utvecklingen mot en konsoliderad demokrati inleddes i och med 1988 års val. Processen avbröts 1991 av en militärkupp, men redan året därpå återkom en demokratiskt vald regering. Samtidigt som landet befann sig i den djupa ekonomiska kris som utlöstes i juli 1997, antog man en ny författning vilken var resultatet av en öppen process i vilken det civila samhället spelade en central roll. Parlamentet, med dess fragmenterade partiväsende, hade att anta eller förkasta. En intressant illustration av fördjupningen av den thailändska demokratin är att Thailand tillsammans med Filippinerna också börjat betona principerna i sin utrikespolitik. Med hänvisning till de förhållanden som råder i Burma har man inom ASEAN ifrågasatt principen om icke-inblandning i andra medlemsstaters inre angelägenheter. Organisationen har som en följd formulerat en ny princip för ökad interaktion - "enhanced interaction."

Taiwan inledde sin demokratisering år 1986 efter decennier av anti-kommunistiskt men auktoritärt styre. Bildandet av ett

86 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

oppositionsparti - Democratic Progressive Party (DPP) - var en viktig händelse i den process som gjort Taiwan till den första kinesiska demokratin. DPP har idag den lokala makten i huvudstaden Taipei. Demokratiska val genomfördes för första gången 1992 till lagrådet, Legislative Yuan, och 1996 valdes presidenten i direkta val. Den nationella identitetsfrågan förblir den allt överskuggande politiska frågeställningen.

Malaysias och Singapores politiska system har utvecklats i en delvis annan riktning. Båda länderna har varit mycket framgångsrika i sin modernisering. Singapore har idag en av världens högsta inkomster per capita och Malaysia ca 4.000 USD per capita. I båda länderna finns de institutionella förutsättningarna för fullt utbyggd demokrati. De facto råder emellertid begränsningar vad gäller de reella möjligheterna till konkurrens om den politiska makten. Det ofta hävdade sambandet mellan ekonomisk utveckling och demokratisering bestyrks inte på något entydigt sätt av länder som dessa, i litteraturen beskrivna som “motsträviga fall”. Trots att den ekonomiska utvecklingen varit oerhört snabb har utvecklingen mot full demokrati låtit vänta på sig. Ekonomisk utveckling kan, konstaterar Huntington föra ett land till “demokratins övergångszon”, men demokratisering är ytterst en politisk process och förutsätter att tillräckligt kraftfulla grupper ställer krav på förändring. 54

Händelseutvecklingen i Malaysia sedan arresteringen i september 1998 av f.d. vice premiärminister Anwar Ibrahim visar hur svårt det kan vara att förutsäga vad som kommer att ske i ett land. Den nuvarande ordningen har rått sedan 1969 års allvarliga etniska konfrontation mellan den ekonomiskt missgynnade huvudsakligen malajiska majoriteten - bumiputras - och den ekonomiskt dominerande kinesiska minoriteten. Landets stabilitet är intimt sammanbunden med den alltjämt gällande stabilitetsformel och det politiska program för att stärka bumiputras ställning som växte fram ur krisen. Insiktsfulla bedömare menar att Malaysias demokratiska ordning, med dess begränsningar, kan bestå i något decennium. Ett liberaliserat auktoritärt system är samtidigt, som den kanske främste kännaren av Malaysias politiska kultur konstaterar, ingen jämviktstillstånd. 55 I den kris som arresteringen av Anwar utlöst växer de folkliga kraven på en utveckling av rättssamhället.

54Huntington, S. (1991), The Third Wave - Democratization in the late 20th Century, University of Oklahoma Press.

55Crouch, H. (1996), Government and Society in Malaysia, Allen and Unwin.

Ds 1998:61 Perspektiv på Asien 87

Också utvecklingen i Indonesien under det senaste året visar hur svårbedömbara förutsättningarna för demokrati i ett land kan vara. 56 Landet var under decennier ett klassiskt exempel på en pseudo- demokrati i vilken allmänna val ägde rum men reell politisk opposition inte tilläts. Suharto-regimen, som kom till makten efter 1965 års nationella trauma, byggde sin legitimitet på det odisputabla utvecklingsresultat som uppnåddes, men någon entydig utveckling mot större öppenhet kunde inte avläsas även om exempel fanns på framväxande organisationer och frispråkig press. Centrala drag i den javanesiska kulturen - dess djupa, rituella respekt för elit och äldre, dess starka betoning av lojalitet, dess avvisande inställning till det öppna åsiktsutbytet vilket gjorde att den underordnade ständigt riskerade att beskyllas för olydnad och brist på respekt - bedömdes tala emot en snabb demokratisering.

Med facit i hand kan vi konstatera att Indonesien inte blev ett exempel på ett land som demokratiserades som en följd av allt det som uppnåtts under decennierna av hög snabb socio-ekonomisk utveckling. Snarare är det ett land, som i likhet med vad som skedde i Filippinerna under Marcos, upplever vad som skulle kunna betecknas som krisdriven demokratisering. Idag befinner sig landet, samtidigt som det genomgår regionens ojämförligt djupaste ekonomiska och sociala kris, i ett dynamiskt skede av organisationsformering och öppen debatt. 1999 ska val hållas och det finns reella möjligheter att Indonesien, världens fjärde folkrikaste land, går mot demokrati. Osäkerhetsfaktorerna är samtidigt oerhört många. Islams framtida roll och förhållande till den liberala demokratins normer är en sådan. Idag spelar islamska organisationer en väsentligt större roll i landets politiska liv än för ett tiotal år sedan och de var starkt pådrivande i den sociala revolt som ledde till Suhartos fall. Arméns agerande är en annan osäkerhetsfaktor, vilken i sin tur är nära länkad till en tredje, nämligen nationens sammanhållning inför etniska och religiösa motsättningar. En viktig skillnad från förhållandena under det kalla kriget är att omvärlden idag ser demokratisering som en förutsättning för stabilitet.

Även Burma tycktes under en period vara på väg mot demokrati. Aung San Suu Kyi och hennes front The National League for Democracy (NLD) förnekades dock rätten att överta regeringsmakten efter segern i parlamentsvalet 1990. Vi har istället bevittnat ett decennium av militärstyre med fortsatt allvarliga kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter. Länge såg juntan, SLORC,

56För en analys av Indonesiens utveckling under de senaste 50 åren, se Cribb, R. (1998), "Indonesien idag - framgångar och dilemman" i Asiatiska Vägval.

88 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

numera SPDC (State Peace and Development Council) Indonesien som ett exempel att följa. Burma skulle bli ännu en framgångsrik auktoritär utvecklingsstat med institutionaliserat militärt inflytande. Istället för att utvecklas snabbt står landet emellertid idag inför sin allvarligaste ekonomiska kris på mycket lång tid samtidigt som landets isolering tilltar. Ur den alltmer labila inre situationen kan de inhemska kraven på förändring vinna ny styrka. Regimen kan se sig nödsakad genomföra i första hand ekonomiska reformer och att gentemot omvärlden inta en mindre negativ hållning till kraven på en inre dialog om en konstitutionell förändringsprocess. Också inom ASEAN kan kraven på förändring förväntas tillta.

De senaste halvseklet av Kambodjas historia rymmer alltför många unika inslag för att det ska vara möjligt att inordna landet i de mönster som diskuterats ovan. Då landet 1993 gick till val organiserade av UNTAC i FN:s största enskilda operation någonsin hade landet ingen tidigare erfarenhet av demokratiska val. Att valen, som bojkottades och saboterades av Khmer Rouge, kunde genomföras var i sig en framgång. Så var också, trots allt, det faktum att den regering som suttit vid makten i Phnom Penh sedan årsskiftet 1978-79, då Khmer Rouge drevs ut ur huvudstaden av vietnamesiska styrkor, accepterade att dela makten med valets vinnare, FUNCINPEC. Spänningarna mellan koalitionsparterna var och förblev stora vilket återspeglades i en försvarsmakt med splittrade lojaliteter och ett icke-samordnat agerande gentemot resterna av Khmer Rouge. Sommaren 1997 skedde en urladdning med inbördes strider vilken resulterade i att CPP, lett av Hun Sen, de facto ensamt tog makten. Under dagarna av strider i Phnom Penh bortförde CPP- anhängare höga FUNCINPEC-lojala militärer och poliser som sedan påträffades döda. De förestående valen var i uppenbar fara. I juli 1998 genomfördes dock ett av landet själv organiserat val i vilka de båda största partierna och ytterligare ett drygt 30-tal partier deltog. Internationella valobservatörer beskrev i sina preliminära bedömningar av valet i sig, som denna gång vanns av CPP, som under omständigheterna förhållandevis rättvist, men oppositionen hävdar för sin del att valfusk ägt rum och svårigheterna att skapa en regering som förmår leda landet består. Vägen till en fungerande demokrati kommer uppenbarligen också i fortsättningen att vara kantad med stora svårigheter. Bedömare menar att landet på kort tid fått en mera pluralistisk politisk kultur. Allvarligast förblir bristen på genuin lojalitet till demokratins spelregler bland många av de politiskt verksamma. Den internationella närvaron och stöd till uppbyggnad av grundläggande institutioner är av avgörande betydelse.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 89

 

 

1.6.2Reformerna och deras begränsningar i enpartistaterna

Kina är kanske det land i världen i vilket människors levnadsvillkor förändrats mest radikalt under den gångna 20-årsperioden. Ur kulturrevolutionens kollektivistiska kaos har sedan reformprocessen inleddes 1978 en nation vuxit fram som eftersträvar ekonomisk tillväxt som få kapitaliststater.

Delvis samma utveckling har ägt rum i Vietnam och Laos, medan Nordkorea förblivit ett slutet totalitärt samhälle och Mongoliet blivit en demokrati, om än naturligen en demokrati i starkt behov av institutionell utveckling. Vietnam och Laos såg sig redan 1979 nödsakade att experimentera med nya incitament i ekonomin och i mitten av 1980-talet lanserade de reformer som lett till planekonomins avveckling. Jordbruken är inte längre kollektiviserade. Den privata sektorn tillerkänns en långsiktig roll, marknaden bestämmer med vissa undantag prisbildningen, utländska investeringar spelar en avgörande roll i moderniseringen.

Det speciella med dessa tre inbördes mycket olika länder är att de omfattande reformerna har genomförts av kommunistpartier, som samtidigt är fast beslutna att också i fortsättningen leda landets utveckling. Endast de kan, hävdar partierna, garantera den stabilitet som krävs för landets modernisering.

Partierna är samtidigt medvetna om att vissa politiska reformer är nödvändiga. Reformprocessen har, understryker man, också en politisk dimension. Vari består då de politiska reformerna? Ett centralt tema är att “styra med lagar” stiftade av de lagstiftande församlingarna. Domstolsväsende och förvaltning ska reformeras. Slående är det mycket omfattande lagstiftningsarbete som inletts. Tyngdpunkten har legat på att stifta de lagar som den nya ekonomin kräver - bolagslag, konkurslag, lag om utländska investeringar etc. Men Vietnam har t. ex. också fått en omfattande civillag och en arbetslag enligt vilken strejker är lagliga under vissa villkor. Ett advokatväsende växer som en följd fram för att slita civilrättsliga tvister. Klientens snarare än statens (och partiets) intresse, statsadvokatens ledstjärna, kommer i centrum. Godtycket i statens och partiets maktutövning minskar som en följd, men ett omfattande regelverk leder i sig inte till rättssäkerhet. Det förutsätter en annan syn på lag och därmed mera djupgående politiska reformer än vad som är möjligt inom ramen för enpartistaten. 57

57Kent, A. (1997), Between Freedom and Subsistence. China and Human Rights. Oxford University Press.

90 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

En utveckling av den lagstiftande församlingens roll är ett huvuddrag i den politiska reformen i samtliga tre länder, liksom reformeringen av statsförvaltningen. En ytterligare målsättning är att göra partiets arbetsformer mera öppna.

Människorna lever fortfarande i enpartistater. Trots det upplever individen en betydligt större frihet idag, som en följd av att hans/hennes “privata sfär” vidgats påtagligt. Stat och parti intar en påtagligt mindre central plats i människors liv och respekten för dessa har minskat dramatiskt. Gränsen går vid den “oppositionella” politiska handlingen. Alla politiskt intresserade är medvetna om de betydande risker som är förbundna med politisk verksamhet utanför partiet och de godkända organisationerna. Inom partiet och massorganisationer tillåts samtidigt debatt i “inomsystemliga” frågor som ekonomin, skolan och hälsovården, men några konkurrerande politiska organisationer tillåts inte. I både Kina och Vietnam är dock ett civilt samhälle under framväxt i form av nya organisationer. 58 Ännu är det dock bara ett embryo. Knappast någon organisation är oberoende. De växer fram som en konsekvens av nya strukturer (sammanslutningar av näringsidkare) eller nya behov (miljö, gatubarn) och gör så i nära samverkan med stat och parti. Uttryckligt regimkritiska organisationer tillåts inte uppstå. En liknande utveckling kan iakttas på massmedias område. I både Kina och Vietnam har antalet tidningar, tidskrifter liksom bokutgivningen vuxit dramatiskt. De kan i växande omfattning ta upp problem i samhället, och även i begränsad omfattning bedriva uppsökande journalistik. Utan politiskt skydd kan de dock inte “avslöja makten”.

Existensen av universella mänskliga rättigheter avvisas inte. Vietnam har ratificerat 1966 års båda FN-konventioner om mänskliga rättigheter. Kina har undertecknat båda och förklarat sig ha för avsikt att ratificera. Laos har inte undertecknat någon. Innebörden härav ska inte överdrivas. Också det djupt oreformerade

58För en sammanfattande bild av den kinesiska reformprocessen se Harris, P. (1998),“"Kina - tillväxt och samhällsförändringar “ i Asiatiska Vägval samt White, G., J. Howel1 och Shang Xiaopuan (1996), In Search of Civil Society, Market Reform and Social Change in Contemporary China. Clarendon Press, Oxford. För motsvarande studie av Vietnam se Ljunggren, B. (1997), “Vietnam´s Second Decade under Doi Moi - emerging contradictions in the reform process” i Beckman, Hansson och Roman (red.) Vietnam - Reform and Transformation. Stockholms Universitet, Centrum för stillahavsstudier, samt Bring, O., C. Gunnarsson, och A. Mellbourn (1998), "Vietnam demokrati och mänskliga rättigheter". En rapport på uppdrag av Sida. Utrikespolitiska Institutet, Stockholm.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 91

 

 

Nordkorea har ratificerat båda konventionerna utan varje avsikt att leva upp till dem. Så gjorde Sovjetunionen och många andra kommunistländer vid en tid då det ingenting betydde. Idag har dock undertecknandet och ratificeringen en innebörd. I Vietnams nya författning (1992) sägs visserligen att mänskliga rättigheter ska gälla i enlighet med landets lagar. Konventionstexterna finns dock översatta och kännedomen om deras innehåll har ökat efterhand, om än alltför långsamt. Antalet kända politiska fångar i Kina uppgår enligt Amnesty till flera tusen, i Vietnam till mindre än hundra och i Laos till några få. 59 Under 1997-8 har några av de mest kända fångarna i Kina och Vietnam frigivits, i något fall förutsatt att de lämnar landet. Försvinnanden förekommer inte i något av länderna. Dödsstraff förekommer i samtliga tre länder, och har under senare år i betydande antal verkställs i Kina och Vietnam. Dessa tal ger dock bara en del av bilden då varje människa som överväger en oppositionell politisk handling vet att den är förbunden med risker.

Sker då en smygande demokratisering? På ett institutionellt plan utvecklas förvaltning, lagstiftning, bankväsende, media, organisationsväsende etc. och samhällena blir öppnare. Ständigt nya spänningar uppstår mellan partiet och samhällsförändringarnas inneboende dynamik. För att bevara kontrollen måste partiet medge större utrymme för de krafter som växer fram, annars stiger det inre trycket i den politiska tryckkokaren. Av det faktum att länderna är beredda att inom vissa områden genomföra liberaliseringar utan att samtidigt ha demokratisering som mål följer dock att den fortsatta utvecklingen inte kan förväntas få karaktären av en kontinuerlig process. Reformer av den typ som Kina inledde då Deng Xiaoping kom till makten för 20 år sedan leder i sig inte till demokrati. 60 Därutöver krävs människor som öppet hävdar behovet av förändringar. I synnerhet i Kina och Vietnam finns också åtskilliga, inom såväl som utanför partierna, som är anhängare av demokratins idéer. I Laos är situationen delvis en annan, trots att försöken att omvandla landet till en socialistisk ekonomi egentligen bara pågick

59Amnesty International, Årsrapport 1998, del 2, 141 landrapporter om mänskliga rättigheter under 1997, Amnesty, Stockholm.

60För en intressant analys av Kina ur detta perspektiv se de Bary, Wm. T., “Confucianism and Human Rights in China” i Diamond och Platter (red.),

Democracy in Asia.

92 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

under några få år. Det civila samhället existerar i detta mindre utvecklade samhälle knappast ens i embryonal form.61

En intressant utveckling är de byval som introducerats i Kina. Genom dem har nya möjligheter att välja utan hänsyn till medlemskap i partiet skapats. Ännu är det för tidigt att säga vad det kan betyda, men försöken vittnar om en strävan att inom ett av partiet fortsatt kontrollerat system öka människors deltagande och höja kvaliteten på det lokala ledarskapet.

Inget av länderna står och väger i meningen att det i framtiden lika väl åter skulle kunna bli mera auktoritärt som mera öppet. Samhällsomvandlingen fortgår och i takt med att samhällena förändras, civilsamhällena växer sig starkare och kontakterna med omvärlden blir mera mångfacetterade torde kraven på öppenhet och lagar fördjupas till att omfatta de underliggande förutsättningarna för det öppna samhället. Av de styrande partiernas ambivalenta inställning till politisk reform följer att processerna inte kan förväntas bli kontinuerliga. Hur lång tid det faktiskt innan tar vet vi först i efterhand. Bakslag är att vänta.

1.6.3Mänskliga rättigheter i ett övergripande asiatiskt perspektiv

Respekten för de mänskliga rättigheterna har överlag förbättrats i Asien under den senaste tioårsperioden.62 Mycket återstår dock innan alla människor i de olika asiatiska länderna har full tillgång till ens de mest grundläggande rättigheterna. Situationen varierar mycket mellan olika länder. En rad länder har kommit långt på flera områden, medan situationen i andra länder - Burma och Nordkorea - är mycket allvarlig och utan tecken på förbättringar. Flera asiatiska länder visar ett växande intresse för att i en dialog med Sverige och övriga EU- länder diskutera frågor om mänskliga rättigheter.

Inom Asien finns ingen motsvarighet till de regionala system för mänskliga rättigheter som vuxit fram inom OAU, OAS och

61Se Fredriksson, G. och H. Falk (1998), “Step by Step. A study of the state of democracy and human rights in Lao P. D. R." Studie genomförd på uppdrag av Sida.

62 Följande avsnitt innehåller en övergripande presentation av aktuella trender för mänskliga rättigheter i Asien. Situationen i enskilda länder redovisas i landavsnitten, och Sveriges engagemang på olika nivåer för att förbättra respekten för de mänskliga rättigheterna i del 3.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 93

 

 

Europarådet. Ratificeringsläget vad gäller FN:s sex större konventioner om mänskliga rättigheter är över lag svagt, med undantag för konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor och konventionen om barnets rättigheter där i stort sett alla länder som är föremål för denna strategi ratificerat. Endast ca hälften av länderna är anslutna till 1966 års konventioner om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och medborgerliga och politiska rättigheter. Två tredjedelar har ratificerat konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, medan enbart en tredjedel har ratificerat konventionen mot tortyr (se tabell 1).

Tabell 1. Länderna i Asien och FN:s konventioner om mänskliga rättigheter.

 

KMPRa

Prot.b

Prot.2c

KESKRd

Asien

 

 

 

 

 

Bangladesh

-

-

-

-

 

Bhutan

-

-

-

-

 

Brunei

-

-

-

-

 

Burma

-

-

-

-

 

Filippinerna

x

x

-

x

Indien

x

-

-

x

Indonesien

-

-

-

-

 

Japan

x

-

-

x

Kambodja

x

-

-

x

Kina

-

-

-

-

 

Laos

-

-

-

-

 

Malaysia

-

-

-

-

 

Maldiverna

-

-

-

-

 

Mongoliet

x

x

-

x

Nepal

x

x

-

x

Nordkorea

x

-

-

x

Pakistan

-

-

-

-

 

Singapore

-

-

-

-

 

Sri Lanka

x

x

-

x

Sydkorea

x

x

-

x

Thailand

x

-

-

-

 

Vietnam

x

-

-

x

Totalt:

11

5

-

10

 

Totalt i världen:

140

93

33

138

 

94 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

 

Rask.e

Barnk.f

Kvinnok.g

Tortyrk.h

Asien:

 

 

 

 

 

Bangladesh

x

x

x

-

 

Bhutan

-

x

x

-

 

Brunei

-

x

-

-

 

Burma (Mayanmar)

-

x

x

-

 

Filippinerna

x

x

x

x

Indien

x

x

x

x

Indonesien

-

x

x

-

 

Japan

x

x

x

-

 

Kambodja

x

x

x

x

Kina

x

x

x

x

Laos

x

x

x

-

 

Malaysia

-

x

x

-

 

Maldiverna

x

x

x

-

 

Mongoliet

x

x

x

-

 

Nepal

x

x

x

x

Nordkorea

-

x

-

-

 

Pakistan

x

x

x

-

 

Singapore

-

x

x

-

 

Sri Lanka

x

x

x

x

Sydkorea

x

x

x

x

Thailand

-

x

x

-

 

Vietnam

x

x

x

-

 

Totalt:

14

22

20

7

 

Totalt i världen:

151

191

162

106

 

a) Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, antogs 1966,

b) Första fakultativa protokollet till konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, om enskild klagorätt, antogs 1966, c) Andra fakultativa protokollet till konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, om dödsstraffet, antogs 1989, d) Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, antogs 1966, e) Konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, antogs 1965, f) Konventionen om barnets rättigheter, antogs 1989, g) Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, antogs 1976, h) Konventionen mot tortyr,antogs 1984.

Förändringar i positiv eller negativ riktning inom en rad samhälleliga områden är av avgörande betydelse för utvecklingen av de mänskliga rättigheterna. Bland dessa kan främst nämnas förekomsten av väpnad konflikt, det civila samhällets fortsatta tillväxt, graden av militär inblandning i det civila styret, omfattningen

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 95

 

 

av korruption och nepotism, utbredningen av religiös fundamentalism samt graden av samklang mellan internationellt baserade lagar och nationell, historiskt baserad, sedvanerätt.

Utvecklingen under senare tid, i spåren av finanskrisen, synes ha skapat ett större utrymme för kritik mellan länderna i regionen bl.a. vad gäller miljö- och rättighetsfrågor. Tidigare har sådan intern kritik saknats, eller i vart fall inte förts offentligt, eftersom frågor om respekten för mänskliga rättigheter har ansetts tillhöra en stats inre angelägenheter. Ett exempel på den förändrade synen är att Kambodja inte tilläts bli medlem i ASEAN efter Hun Sens kupp mot koalitionspartnern Funcinpec. Ett annat exempel är den växande kritiken inom ASEAN från Thailands och Filippinernas sida mot Burmas politik.

Framväxten av ett starkt civilt samhälle har visat sig vara av stor betydelse för förbättrad respekt för de mänskliga rättigheterna. I många länder i regionen finns idag enskilda organisationer och samhällsaktiva akademiker, som för denna process framåt. Regionala nätverk av enskilda organisationer som arbetar för mänskliga rättigheter har också börjat växa fram. För en redovisning av det framväxande civila samhället i Asien, och gränserna för den, se avsnitt 3.6.

Några asiatiska ledare har tidvis framhållit begreppet "asiatiska värderingar", vilket uppfattats som ett försök att undergräva de mänskliga rättigheternas allmängiltighet. Tendenserna till en asiatisk position har dock försvagats påtagligt under de senaste åren. Rättigheternas universalitet erkänns samtidigt som kulturell särart betonas, se vidare avsnitt 2.6.4.

Den aktuella MR-situationen i Asien

Rätten till liv och förbud mot tortyr

Övergrepp i form av utomrättsliga, summariska eller godtyckliga avrättningar och försvinnanden förekommer i flera länder, ofta i samband med väpnad konflikt, däribland Indien/Kashmir, Sri Lanka, Nepal och Östra Timor/Indonesien, Kambodja, Burma och Nordkorea.

Dödsstraff existerar och tillämpas i de flesta asiatiska länder, t.ex. Kina, Vietnam, Japan, Singapore, Nordkorea och Burma. I Kina har den rättsliga processen visat på betydande brister, bl.a. vad gäller

96 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

möjligheten att överklaga en dödsdom till högre instans. Något generellt förbud mot dödsstraffet finns inte, men internationell rätt anger tydliga begränsningar för dess tillämpning, liksom krav på rättsgarantier. Ännu har inte något asiatiskt land ratificerat det andra tilläggsprotokollet till konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter om förbud mot dödsstraff.

Förekomsten av tortyr har rapporterats från flera länder, däribland Nordkorea, Pakistan, Kina och Kambodja. Förbudet mot tortyr anses allmänt utgöra jus cogens – d.v.s. juridiskt bindande folkrätt – och få länder erkänner idag öppet bruket av tortyr. Likväl har endast sju av regionens länder ratificerat FN:s konvention mot tortyr.

Rättssystem

I flera asiatiska länder finns betydande brister vad gäller ett fungerande rättssystem med garantier för rättssäkerhet i form av fungerande domstolar, opartiska domare, och humant fängelseväsende. Människor grips och håll fängslade utan rättegång och dom, fängelseförhållanden är ofta mycket svåra, övergrepp, misshandel och tortyr förekommer mot personer som hålls fängslade. Ett stort problem i flertalet länder är korruptionen inom polis- och domstolsväsendet, vilken fått till följd att även på papperet fungerande rättssystem, med välutbildade domare och väl formulerade lagar, inte tillämpas i praktiken. Nära kopplad till korruptionen är det utbredda bruket av strafflöshet ( impunity) genom vilket lokala och nationella myndigheter nonchalerar anmälningar om övergrepp och kränkningar av de mänskliga rättigheterna, och väljer att inte utreda påstådda brott. Ett fungerande rättssystem utgör en garanti för de mänskliga rättigheternas förverkligande, genom människors möjlighet att anmäla övergrepp och att genom domslut få tillgång till sina rättigheter. Rättssystemet är svagt eller mycket bristfälligt i flera asiatiska länder, däribland Burma, Pakistan, Kambodja, Nordkorea, Filippinerna, Indonesien, Laos, Vietnam och Kina. Klyftorna är ofta stora mellan den formella rätten och människors faktiska möjligheter att hävda sin rätt. Den marginaliserade indiska bonden har ofta svårt få sitt fall prövat i en konflikt med inflytelserika och ekonomiskt starka intressen. Utvecklingen under hösten 1998 har visat på bristerna i det malaysiska rättsväsendet. Också en demokrati som Japan har

Ds 1998:61 Perspektiv på Asien 97

kritiserats för svåra fängelseförhållanden och framtvingande av bekännelser genom fysisk och psykisk påverkan.

Rättigheter som stärker demokratin

Rättigheter som stärker demokratin, däribland yttrandefrihet, föreningsfrihet och allmän rösträtt, har grundlagsfästs i de flesta länders författningar. Trots detta finns stora brister i flera länder. En i författningen garanterad yttrandefrihet, med fria och oberoende media, och med möjlighet för politiska partier och andra politiskt aktiva sammanslutningar att verka fritt, bildar en viktig kontrollinstans mot maktmissbruk och korruption i olika former. Utbredningen av religiös fundamentalism kan här komma att leda till begränsningar i yttrandefrihet, såväl vad gäller det religiösa budskapet, som kritik mot eller hädelse av religionen. Den pakistanska regeringens förslag om att införa sharia-lagar har inom landet väckt sådana farhågor.

Arbetsrättsliga garantier

Arbetsrättsliga garantier har i många länder varit mycket svaga. Genom den finansiella krisen har situationen försämrats också i flera länder som tidigare respekterat grundläggande arbetsrätt och föreningsfrihet. Fackföreningars möjligheter att verka har inskränkts i flera länder, vilket bl.a. uppmärksammats av internationella arbetstagarorganisationer och ILO. Många fattiga arbetare lever under svåra förhållanden, ofta beroende av och därmed utlämnade till arbetsgivaren.

Arbetsförhållandena i multinationella företags fabriker har i flera fall uppmärksammats under senare år. Konsumentbojkotter har lett till vissa förbättringar. Samma eller svårare förhållanden råder i inhemska fabriker, där situationen förändrats mycket lite. Situationen för kvinnor och flickor som arbetar i hem är också mycket utsatt, med flera rapporter om övergrepp. Lagstiftning till skydd för dessa grupper ur de lägsta och fattigaste socialgrupperna saknas de facto i de flesta länder i regionen. Under senare tid har olika enskilda organisationer liksom såväl FN som ILO särskilt uppmärksammat den omfattande förekomsten av tvångsarbete i Burma, se avsnitten 2.4 och 3.2.

98 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Rätten till utbildning

Rätten till utbildning efterlevs i varierande utsträckning i de asiatiska länderna. Medan läskunnigheten är närmare 100 procent i Japan och Sydkorea, är den under hälften i Pakistan och Bangladesh 63 . Staten har ett ansvar att gradvis förverkliga rätten till utbildning genom att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser. Avsaknad av ett fullständigt förverkligande av rätten till utbildning kan till viss del förklaras med bristande resurser, men är ofta en fråga om politiska prioriteringar. Resurser läggs inom andra sektorer, som t.ex. försvarsindustri. Ett betydande problem i alla tre regionerna är diskrimineringen mellan flickor och pojkar, samt mellan majoritetsgrupp och olika minoritetsgrupper. En sådan diskriminering i fråga om rätten till utbildning kan inte accepteras eller ursäktas med hänvisning till bristande resurser, se avsnitt 2.4.

63 Se också avsnitt 2.4.6.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 99

 

 

Kvinnors möjlighet att åtnjuta de mänskliga rättigheterna

Alla människor är födda lika i värde och rättigheter. De mänskliga rättigheterna gäller således såväl kvinnor som män och såväl flickor som pojkar. För att förtydliga detta faktum antog FN:s medlemsländer 1979 en särskild konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (kvinnokonventionen, CEDAW). Alla länder i de tre regionerna utom Brunei och Nordkorea är anslutna till denna konvention, vilket borde inneburit avsaknad av diskriminering av kvinnor. Många länder har dock gjort så långtgående reservationer till konventionen att andra länder invänt och hävdat att dessa reservationer strider mot syftet och andan i konventionen. Kvinnokommittén, med mandat att granska staternas efterlevnad av konventionen, har vid flera tillfällen uppmanat staterna att ta tillbaka reservationerna. Ett exempel på bristen på respekt för de mänskliga rättigheterna är oviljan eller oförmågan bland vissa länders myndigheter att ta itu med den omfattande handeln med flickor och unga kvinnor.

Barnets rättigheter

Samtliga länder i regionen är anslutna till konventionen om barnets rättigheter. Barnkonventionen innehåller såväl ekonomiska som medborgerliga, politiska och sociala rättigheter. Satt i relation till den låga ratificeringsnivån av FN:s två huvudkonventioner från 1966, innebär detta att barnen i Asien –i teorin – har ett betydligt bättre skydd än de vuxna. Så är dock inte fallet i praktiken. Konventionen innehåller åtaganden om t.ex. barns deltagande, rätt att göra sin röst hörd och träna demokratiskt tänkande i skolan (art.12). Knappast någon skola i Asien fungerar så.

Etniska och religiösa minoriteter

Också skyddet för etniska och religiösa minoriteter är åsidosatt i många asiatiska länder. Förföljelsen av minoritetsgrupper i bl.a. Bangladesh, Bhutan, Burma, och Kina har lett till omfattande flyktingströmmar. Möjligheterna till religionsutövning har förbättrats i Kina och Vietnam men religionsfrihet råder inte. Den ekonomiska krisen kan förvärra latenta etniska motsättningar, så som skett i Indonesien med plundring

100 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

och organiserade våldtäkter gentemot den kinesiska befolkningen. Polismakten ingrep inte för att skydda minoriteten, och regeringsmakten har inte tagit itu med övergreppen med beslutsamhet

1.6.4Mänskliga rättigheter, "asiatiska värderingar"och möjligheter till fördjupad ömsesidig förståelse

Utvecklingen under de senaste åren har sålunda inneburit en framflyttning av demokratins och frihetsbegreppets positioner inom regionen. Samtidigt har vi sett en tendens att söka förklaringar till de senaste decenniernas ekonomiska framgångar i asiatiskt medvetande, asiatisk identitet och en särskild "asiatisk modell". "Asiatiska värderingar" blev ett samlingsbegrepp för dygder som arbetsamhet, kärlek till familjen, respekt för de äldre, betydelsen av ordning, en stark roll för staten i förhållande till individen etc. Malaysias Mahathir Mohamad och Singapores Lee Kuan Yew, två av det framgångsrika nya Asiens centralgestalter, vände sig mot västvärldens anspråk på att principer som de menade var framsprungna ur den västliga kulturkretsen skulle betraktas som

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 101

 

 

universella.64 I Asien fanns, hävdade de, en annan syn på individens ställning i förhållande till familjen och staten. För dessa traditioner krävde de respekt. Asien ville själv bestämma sin väg. I Kina visade det kommunistiska partiet samtidigt ett nytt intresse för konfucianismen, dittills beskriven som en del av det feodala arvet. I formuleringen av ideologiska argument till försvar för partiets fortsatt centrala roll i moderniseringen fanns ett nyväckt intresse för Konfucius lära.

Inför 1993 års FN-konferens om de mänskliga rättigheterna fanns på sina håll i Asien upprördhet över vad som uppfattades som västvärldens anspråk på ensamrätt vad gällde definitionen av mänskliga rättigheter. Med de ekonomiska framstegen i regionen som argument hävdades att asiatiska erfarenheter borde beaktats på ett annat sätt än som varit fallet då FN:s deklaration om mänskliga rättigheter och FN:s båda konventioner om mänskliga rättigheter antogs 1948 respektive 1966. Därmed ifrågasattes principernas universella karaktär. Vid ett asiatiskt förmöte in Bangkok uttrycktes stark kritik mot det dokument som arbetats fram inför världskonferensen i Wien. Vid FN-konferensen kunde dock en kompromiss nås. I slutdokumentet erkändes i en bisats att kulturella skillnader skulle beaktas, dock utan att de grundläggande principernas universalitet försvagades.

Under de år som förflutit sedan konferensen har ansträngningarna att definiera en "asiatisk" position snarast tenderat att upplösas. Skälen därtill är flera. Ytterst beror det på att den idémässiga värdegemenskapen saknas i regionen såväl historiskt som vad gäller viljan att konstruera en värdegemenskap. Den ekonomiska krisen, vars orsaker delvis kan sökas i avigsidor av det som framhävts som specifikt "asiatiskt," har samtidigt försvagat grundvalen för en argumentation byggd på tesen att det skulle finnas en överlägsen asiatisk modell. Den brist på insyn som sammanhänger med beroendeförhållandet i relationen mellan stat och näringsliv utgör t.ex. idag ett centralt inslag i problembilden.

Nobelpristagaren Amartya Sen har lämnat viktiga bidrag till diskursen om frihet och "asiatiska värderingar".65 Han ser frihets- och demokratibegreppens framväxt som mycket mera komplex än

64För en analys av utvecklingen vad gäller mänskliga rättigheter och den idéhistoriska grunden för de föreställningar som associeras med begreppet "asiatiska värderingar" se Ghai, Y.(1998), "Mänskliga rättigheter och asiatiska värderingar," i Asiatiska Vägval , samt Chan, J., "Asian Values and Human Rights: an alternative view," i Democracy in East Asia.

65Sen, A., "Human Rights and Asian Values," The New Republic, juni 1997.

102 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

vad som ofta hävdas idag såväl i väst som bland anhängare av idén om "asiatiska värderingar." Han kritiserar tendensen att "extrapolera bakåt" i syfte att påvisa en stark västerländsk frihetstradition samtidigt som Asien framställs som i avsaknad av varje sådan tradition. Det är centralt, betonar han, att se att Asien alltid har präglats, och präglas, av betydande värdemässig variation och undvika de förenklingar av olika filosofiska skolor som i något skede görs i ett specifikt syfte. Konfucius var inte mera auktoritär än Platon. Han hävdade inte att individen skulle visa blind lojalitet mot staten. Då staten hade "förlorat sin väg skulle individen handla djärvt och tala tyst" (citerat i Sen, 1997). Den indiske kejsaren Ashoka, som på 300-talet f. Kr. konverterade till buddismen, hävdade tolerans som en universell princip. Den muslimske indiske kejsaren Akbar stod för tolerans mot andra religioner vid en tid då inkvisitionen var i full sving i Europa. Den indiska frihetskampens ledare, med Gandhi och Nehru i spetsen, ville bygga en sekulariserad demokrati.

Sens slutsats blir att "den moderna demokratins och liberalismens idéer måste sökas genom identifiering av dess konstituerande element snarare än i en helhet." I dess utvecklade form är idéerna om individuell frihet av mycket senare datum än konstruktörer av en västerländsk tradition ofta vill göra gällande. Den brittiske filosofen och historikern Isaiah Berlin konstaterar att "han inte funnit några övertygande belägg för någon klar formulering av dem i den antika världen." (citerat i Sen). Sen finner heller inget stöd för den utvecklingsgrundade version av argumentation för "asiatiska värderingar" som främst Lee Kuan Yew utvecklat, dvs. tesen att utveckling förutsätter ordning och disciplin på sätt som kräver att fri- och rättigheterna begränsas.

Sen menar således att den oskiljaktiga sammanlänkningen av demokrati och frihet med "västerländska värderingar" på ett förutfattat sätt skapat intrycket av en intellektuell klyfta mellan västvärlden och Asien. För att den ska vara möjlig att överbrygga krävs att vi i väst utvecklar en mera självkritisk hållning till det egna idéarvet och lämnar våra schabloner om "Asien" bakom oss.

Möjligheten till en fördjupad ömsesidig förståelse finns i den utveckling mot - i en del fall återgång till - större pluralism som vi under det senaste decenniet, och det senaste året, bevittnat i delar av Asien. Tendenserna är på intet sätt entydiga, men hittills har krisen snarare stärkt än försvagat argumenten för det demokratiska samhället och dess institutioner. Kartan över riskfaktorer kan samtidigt synas överväldigande:

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 103

 

 

%Den ekonomiska krisen fortsätter att fördjupas och utvecklingen i ett land som Indonesien, på vars sociala kris vi bara sett en början, går inte att förutsäga.

%Islamiska rörelsers framtida förhållande till demokratin i länder som Pakistan, Bangladesh och Indonesien, länder som tillsammans med Indien hyser en klar majoritet av världens muslimer, är en betydande osäkerhetsfaktor.

%Kina, Vietnam och Laos, länder vars mål är att reformera, inte att avskaffa, enpartistaten, går sett i ett längre perspektiv sannolikt mot mindre av "partistat" och mer av i lagar skyddad öppenhet, men processerna kommer att vara komplexa, med ständig osäkerhet och risk för inslag av tillfällig tillbakagång. En inre dynamik finns i det faktum att den auktoritära staten blir allt mindre möjlig att styra. Förändringar i Burma och Nordkorea kan till slut drivas fram av sådan inre kris, kombinerat med omvärldsförändringar.

%Identitetskonflikter som den taiwanesiska, den tamilska i Sri Lanka eller den östtimoresiska kommer med säkerhet att uppstå på många håll i regionen och då i synnerhet i de länder - Kina, Indien, Indonesien, Vietnam och Pakistan, Malaysia m. fl. - som har stora och minoritetsbefolkningar med stark kulturell särart. Relationen mellan etnisk heterogenitet och demokrati torde bli en av det kommande seklets mest komplexa frågor.

%De djupast liggande konflikterna i regionen - Taiwanfrågan, koreanska halvön och Kashmir kan om det vill sig illa utvecklas på sätt som får allvarliga återverkningar på demokratin.

%Miljökatastrofer kan i framtiden bli av ett slag som drastiskt påverkar ett lands politiska situation. Skogsbränderna i Indonesien, de kinesiska flodernas översvämningar och översvämningarna i nordöstra Indien och Bangladesh är liksom den försämrade livsmiljön i Asiens megastäder allvarliga tecken på ohållbar utveckling.

%Av avgörande betydelse är hur den internationella miljön i vidare mening förändras under de närmaste decennierna. Idag, efter det kalla kriget, står demokrati och mänskliga rättigheter väsentligt högre på den internationella dagordningen än för ett tiotal år sedan. Länderna är inte längre arena för stormaktspolitiska och ideologiska motsättningar. Den av teknologi, kapital och marknader drivna globaliseringen, med dess möjligheter och hot mot inte minst den bräckliga staten, har samtidigt ett större spelrum än någonsin, i en tid av kraftig eftersläpning vad gäller utvecklingen av "global governance" i form av multilaterala institutioner och internationella civilsamhälleliga nätverk. Utan en

104 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

institutionell utveckling av den globala offentliga sektorn utgör människors utanförskap en given risk med den globalisering vi bevittnar.

Demokrati förutsätter ett genom värdegemenskap och lagar "skyddat politiskt utrymme".66 Det uppstår inte av sig själv, och består inte av sig själv. För det krävs människor som kämpar för att skapa, bevara och utvidga detta rum. I länderna i Asien är detta rum ett "säkert rum" bara i ett fåtal länder. I några länder har det vidgats, men är i behov av förstärkt grund i form av starkare engagemang i samhället för dess underliggande värderingar. I några är det under utveckling men i avsaknad av egentligt skyddat utrymme. I några existerar det inte över huvud taget. Det civila samhället är där i lag förbjudet. Asien rymmer allt detta, i föränderliga konstellationer. Det är inte ett, och ser sig inte som ett. Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter snarare än "asiatiska värderingar", är dock under tillväxt. Krisen har förstärkt insikten om sårbarheten i det skenbart starka, i det auktoritära, och styrkan i det skenbart svaga, det öppna, av gemensamma värderingar sammanhållna samhället. Efter åren av strålkastarljus på ekonomisk utveckling har, som en följd av krisen, fokus förskjutits mot behovet av institutionella reformer. Dialogen har fördjupats och scenen fått ett nytt perspektiv.

66Przeworki, A. (1991), Democracy and the Market: Political and Economic Reform in Eastern Europe and Latin America. Cambridge University Press.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 105

 

 

1.7Den regionala säkerhetssituationen

1.7.1Den säkerhetspolitiska balansen efter det kalla kriget

Konflikterna i Öst- och Sydöstasien har dominerat efterkrigstidens säkerhetspolitiska bild av Asien67. I och med det kalla kriget gick Öst- och Sydöstasien in i en period av sönderslitande inre motsättningar. Några av det kalla krigets djupaste skiljelinjer kom att gå genom Asien. Koreakriget (1950-53), utlöst av Nordkoreas försök att ta kontrollen över hela Korea, satte scenen. USA beslutade att säkra en fortsatt militär dominans och byggde som en följd upp ett system av allianser för att “hålla tillbaka kommunismen”, med säkerhetsavtalet med det nyligen besegrade Japan som bas. Japan, Taiwan och Sydkorea blev militära bundsförvanter i USA:s strävan att behärska västra Stilla havet. USA fortsatte att upprätthålla en närvaro med såväl marktrupper som flyg- och flottbaser i Sydkorea och Japan. På Taiwan gavs Chiang Kai-sheks regim ett omfattande amerikanskt ekonomiskt och militärt bistånd. Den ekonomiska politiken lades efter koreakrigets början om från att syfta till en avrustning av den japanska krigsindustrin till att istället främja en omställning till produktion av konsumtionsvaror.

1964 sände USA stridande trupper till Vietnam - 2,5 miljoner innan uttåget var ett faktum ett decennium senare. På sin sida i kriget i Indokina engagerade man trupp från allierade i regionen (Filippinerna, Sydkorea, Taiwan och Thailand). Sydöstasien stod delat. Inledningsvis var situationen klassiskt bipolär. De djupa motsättningarna mellan Sovjetunionen och Kina ledde dock till en tripolär situation som efter normaliseringen av relationerna mellan Kina och USA i början av 1970-talet övergick i samverkan mellan USA och Kina i deras gemensamma strävan att hålla tillbaka Sovjetunionen.

I och med Vietnams intåg i Kambodja vid årsskiftet 1978-79 skapades en ny djup motsättning som skulle prägla regionens säkerhetspolitiska situation under ett drygt decennium.

67 Avsnittet bygger bl.a. på Yahuda, M. (1998), “Asiens säkerhetspolitiska situation bortom det kalla kriget”, i Asiatiska Vägval samt Ljunggren, B. (1998), "Asien vad är det?, "i Sverige i Asien.

106 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Konfrontationen mellan såväl USA och Sovjetunionen som mellan Sovjetunionen och Kina gick rätt igenom regionen. Spänningarna mellan USA och Sovjetunionen ökade samtidigt som en följd av att Sovjetunionen 1979 gick in i Afghanistan i syfte att uppnå en permanent utvidgning av sin maktsfär.

Hela bilden förändrades med början under 1980-talets senare hälft. Förutsättningar skapades för en normalisering av relationerna mellan Gorbachevs Sovjetunionen och Deng Xiaopings Kina. Kambodja-frågan kunde få en lösning. Thailands premiärminister lanserade 1988 idén att omvandla Indokina "from a battlefield to a market place". Drömmarna om snabb ekonomisk tillväxt förenade länderna i regionen. Grundmurade strukturer bröts upp. Efter Sovjetunionens upplösning förvandlades Vietnam inom loppet av några år från COMECON-medlem till ASEAN-medlem. Nordkorea fann sig alltmer isolerat. Ryssland och Kina prioriterade utvecklingen av relationer med det kommersiellt viktiga Sydkorea. Öst- och Sydöstasiens säkerhetssituation undergick påtagliga förbättringar.

Därtill har också bildandet 1994 av ASEAN Regional Forum (ARF) som regionens första embryo till en regional säkerhetspolitisk mekanism bidragit. Osäkerheten om den framtida säkerhetspolitiska balansen i regionen efter det kalla kriget var huvudanledningen till att organisationen kom till. Ett viktigt mål för ASEAN-länderna var att engagera Kina i en säkerhetspolitisk dialog om regionens framtida säkerhet. Alltmer talade för att Kinas skulle spela en allt större roll i regionen, och en betydande osäkerhet rådde om USA:s långsiktiga pålitlighet som stabiliserande faktor.

Osäkerheten om USA:s roll påverkade i sin tur bedömningen av den roll som regionens ekonomiska jätte, Japan, skulle kunna komma att spela. Så länge säkerhetsavtalet mellan USA och Japan utgjorde grundvalet för Japans säkerhetspolitik skulle Japan inte se något behov av att utveckla ett mera offensivt eget försvar. Avtalet definierade Japans plats i systemet. Samtliga dessa tre säkerhetspolitiska huvudaktörer - USA, Kina och Japan - jämte Ryssland och Indien är medlemmar i organisationen som idag räknar drygt 20 länder samt EU.

Ingen förväntar sig att ARF under överskådlig tid ska kunna spela huvudrollen i att lösa någon av regionens konflikter. Dess roll torde förbli allmänt förtroendeskapande. Vissa resultat har redan uppnåtts på det förtroendeskapande dialogplanet.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 107

 

 

Säkerhetsbalansen i regionen är fortsatt uppbyggd kring USA:s närvaro. 68

Omedelbart efter det kalla krigets slut började i USA en debatt om hur man skulle utnyttja ”the peace dividend”. I Öst- och Sydöstasien uppstod en betydande osäkerhet om USA:s intentioner. Den amerikanska debatten visade sig emellertid inte vara inledningen till en avveckling av den amerikanska närvaron i västra Stilla havet. Den första av de tre avgörande invändningar som riktades mot tanken på att avskaffa den mycket dyrbara amerikanska militära närvaron i västra Stilla havet var att det råder ovisshet om den fortsatta inrikespolitiska utvecklingen i Ryssland. En andra invändning var en önskan att inte ge Japans befolkning någon anledning att överväga att överge sin “fredskonstitution” och utveckla landet till en självständigt agerande militärmakt. Japans försvarsmakt är betydande men dess konstitution medger inte hållande av militära styrkor till annat än självförsvar. Efter att ha varit det enda land i världen som har blivit utsatt för angrepp med kärnvapen har den japanska befolkningen en sådan inneboende skräck för dessa vapen att man väljer ett beroende av ett amerikanskt ”kärnvapenparaply”. Alternativet vore att skaffa sig egna sådana vapen för att bevara sitt oberoende i en miljö där grannstaterna förfogar över kärnvapen och traditionellt är medtävlare om kontrollen av sjövägarna, utan vilka Japan inte kan överleva som industristat. Att själv inneha kärnvapen anses å andra sidan öka risken för att utsättas för misstankar om fientliga avsikter och därmed också för angrepp med sådana vapen. Under 1996-97 konsoliderades den amerikanska närvaron genom en revidering av säkerhetsavtalet med Japan. Avtalet gav i vissa hänseenden Japan en något större roll än tidigare, något som bl.a. Kina kritiserat. En tredje invändning mot tanken på en avveckling var risken för att Kina utvecklar en djuphavsflotta med kapacitet att dominera västra Stilla havet. Framskjutna flyg- och flottbaser i Japan och Korea m.m. hade i så fall ett stort strategiskt värde. Osäkerheten om USA:s närvaro på längre sikt kommer att bestå, men inte minst det reviderade avtalet med Japan är ett klart uttryck för vilket synsätt som idag är förhärskande i Washington. Isolationistiska tendenser finns och kommer sannolikt alltid att finnas, men USA:s strategiska intressen torde fortsatt bedömas tala för en framskjuten roll i såväl Asien som Europa.

68 För en analys av säkerhetsbalansen i regionen se Yahuda, M (1998) "Asiens säkerhetspolitiska situation bortom det kalla kriget" i Asiatiska Vägval .

108 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Det andra stora långsiktiga osäkerhetsmomentet i regionen gäller hur Kina kommer att projicera sin växande styrka. En modernisering av försvarsmakten pågår i Kina liksom på flera andra håll i regionen. Kinas uppgång ställer frågan huruvida - och i vilken utsträckning - den nära amerikansk-japanska relationen kan bestå i den i förändring stadda regionala miljön. Valde USA att reducera sin närvaro skulle en betydande osäkerhet kunna uppstå kring de säkerhetspolitiska relationerna mellan Kina och Japan. I ett långt perspektiv torde utvecklingen av relationerna mellan Kina och Japan vara regionens viktigaste säkerhetspolitiska fråga.

Säkerhetsekvationen har dock flera aktörer. En sådan är Ryssland, som under de senaste åren försökt bygga upp en ny "Östpolitik". De förbättrade relationerna till såväl Kina som Japan har bidragit till att öka regionens stabilitet. En för framtiden kritisk fråga är hur dessa fyra länder - USA, Kina, Japan och Ryssland - förmår utveckla sin säkerhetspolitiska dialog. En viktig ny faktor i en sådan dialog är kärnvapenutvecklingen i Sydasien och Indiens växande anspråk på säkerhetspolitiskt erkännande.

Det kalla krigets slut har haft olika effekter på den säkerhetspolitiska balansen i Öst-, Syd- och Sydöstasien beroende på hur stor närvaron respektive konfrontationen mellan supermakterna varit, på graden av amerikansk närvaro efter det kalla kriget och på förhållandet mellan de regionala stormakterna i respektive område. Generellt har säkerhetssituation förbättrats mest i Sydöstasien men också i Östasien och knappast alls i Sydasien. Lösningen av konflikten i och kring Kambodja och normalisering av relationerna mellan Kina och Vietnam under 1991 visar den positiva effekten av förbättrade relationer mellan länderna inom Stillahavsasien i dess helhet och Sydöstasien i synnerhet till följd av närmandet mellan dels Förenta Staterna och Sovjetunionen, dels Kina och Sovjetunion. 69

I Sydöstasien har perioden efter det kalla kriget bl.a. inneburit en påtagligt minskad rysk närvaro. Ryssland uppfattas inte som något hot, och de länder som för sin säkerhet var beroende av Sovjetunionen/Ryssland har i den mån så varit möjligt byggt en säkerhetspolitik på de nya förutsättningar som idag råder i regionen. Vietnam och Laos har upptagits som medlemmar av Association of South-East Asian Nations (ASEAN), regionens naturliga regionala sammanslutning och har idag goda relationer med både Kina och USA. När Förenta Staterna i början av 1990-talet tvangs lämna

69 Stillahavsasien används i detta sammanhang som ett begrepp som omfattar Östasien och Sydöstasien.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 109

 

 

baserna Clark och Subic Bay i Filippinerna minskade den totala stationära amerikanska närvaron i området, även om Förenta Staterna numera utnyttjar militära faciliteter i Singapore. USA:s säkerhetspolitiska inflytande förblir stort. Kinas ekonomiska och militära styrka har vuxit och det har påverkat säkerhetssituationen och maktbalansen. Generellt eftersträvar länderna i regionen goda relationer med ett ekonomiskt och militärt växande Kina. USA:s närvaro betraktas som stabiliserande.

Det mellanstatliga samarbetet i Sydöstasien har i flera hänseenden stärkts under 1990-talet genom utökningen av medlemskapet i och samarbetet inom ASEAN liksom genom ARF:s tillkomst. Krisen i regionen har samtidigt skapat en ny osäkerhet om regionens framtid och de olösta frågorna, främst gränsfrågor, är många. Sedan den utbröt har t.ex. de traditionella spänningarna mellan Malaysia och Singapore åter kommit till ytan.

En viktig roll för säkerheten i Sydöstasien spelas av Australien, den militärt starkaste makten i området. Australien intar i sitt förhållande till USA ungefär samma ställning som Japan i Östasien.

Sedan ANZUS-pakten slutat fungera som en följd av Nya Zeelands beslut att ta emot atomdrivna och/eller atomvapenbestyckade amerikanska fartyg, är Australien USA:s huvudallierade i regionen. Årliga samtal om strategiskt samarbete äger rum på ministernivå.

Gemensamma militära manövrer äger rum.

Territorialförsvar ersattes för ett par år sedan av framskjutet försvar. Bakom detta torde ligga oro för säkerheten kring vattenvägarna genom Indonesien, med vilket land Australien i december 1995 ingick en säkerhetspakt. Militär samverkan äger rum med samtliga övriga grannar, bl.a. genom Femmaktsöverenskommelsen om militärt samarbete (Storbritannien, Australien, Nya Zeeland, Singapore och Malaysia). Det råder för tillfället problem inom samarbetet vilket kan utläsas av att Malaysia vägrat delta i årets manöver.

I Östasien bibehåller Förenta Staterna en militär närvaro i Japan och i Sydkorea samt till havs, vilket demonstrerades under krisen mellan Kina och Taiwan under 1996 i samband med det första direkta presidentvalet på Taiwan som för Kina aktualiserade den känsliga frågan om Taiwans framtida ställning.

Ryssland finns kvar men idag snarast som en stabiliserande faktor genom sina goda relationer med Kina. Det återstår att se om dessa goda relationer kan konsolideras. Rysslands framtida säkerhetspolitiska roll i Asien utgör en av flera osäkerhetsfaktorer. Ryssland och Japan, två länder som under hela 1900-talet hyst stor misstro mot varandra, eftersträvar idag aktivt goda förbindelser, och

110 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

har som mål satt upp att nå ett fredsavtal år 2000. De kvarvarande spänningarna är relaterade till konflikten över Kurilerna, där en lösning fortfarande synes avlägsen.

Kinas relationer med Förenta Staterna har överlag förbättrats under president Clintons andra mandatperiod och är idag bättre än någonsin sedan massakern i samband med demonstrationerna på Himmelska fridens torg 1989. Två frågor har orsakat spänning, nämligen krisen mellan Kina och Taiwan 1996, vilken föranledde Förenta Staterna att sända den sjunde flottan till området, och de nya riktlinjer för säkerhet som Förenta Staterna avtalade med Japan år 1997. På sina håll i den kinesiska ledningen finns ett latent missnöje med USA:s militära närvaro och tyngd i regionen..

Östasien skiljer sig från Sydöstasien i det avseendet att viktiga mellanstatliga relationer fortfarande präglas av djupa motsättningar. Det gäller relationerna mellan Kina och Taiwan, även om de funnit former för ett visst samspel som medger både betydande taiwanesiska investeringar i Kina och informella kontakter på mycket hög nivå. Det gäller också situationen i Nordkorea som förblir en källa till betydande oro både när det gäller försörjningssituationen för befolkningen och i förhållandet till andra länder – i synnerhet Sydkorea, Förenta Staterna och Japan - p.g.a det nordkoreanska missil- och kärnvapenprogrammet.

Mellan Kina och Japan och mellan Japan och Sydkorea har omtvistade gränser periodvis orsakat viss spänning. Omtvistade gränser förblir också ett spänningsmoment mellan Kina och de stater som gränsar till Sydkinesiska sjön.

I ett längre perspektiv gäller osäkerheten främst Kinas framtida agerande i takt med att ekonomin växer och försvarsmakten moderniseras, USA:s framtida närvaro samt Japans framtida säkerhetspolitik. Stabiliteten vilar idag på USA:s närvaro och den återhållande effekt det har på Japans behov av ett utbyggt försvar.

I Sydasien har det kalla krigets slut inte påverkat den säkerhetspolitiska situationen i lika hög grad som i de övriga regionerna, trots att Pakistan var lierat med Förenta Staterna under det kalla kriget och Indien hade en stark koppling till Sovjetunionen. Dessa nära relationer med USA respektive Ryssland har lösts upp, men utan att relationerna mellan Indian och Pakistan förbättrats. Det var inte heller att vänta då motsättningarna till sin natur är djupt lokalt och internt rotade. Incidenter förekommer kring det starkt omtvistade Kashmir och spänningen är periodvis mycket hög mellan de två länderna. Sydasiens situation har präglats och präglas av denna låsning kring Kashmir som uppstod vid delningen 1947 av det

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 111

 

 

brittiska Indien. Tre krig har utkämpats mellan de båda länderna, det senaste 1971. Båda har nu satsat på att utveckla kärnvapen.

Hela Sydasiens ekonomiska och politiska utveckling har hållits tillbaka av motsättningarna mellan Indien och Pakistan. Regionala initiativ som SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) har hamnat i dess slagskugga. Länder med oerhörda utvecklingsbehov väljer nu att driva djupare in i en riskfylld konfrontation snarare än att finna vägar att skapa regional stabilitet och därmed nya förutsättningar för att förverkliga möjligheterna till regional utveckling och regionalt samarbete. Kashmirkonflikten har fått en allvarligare karaktär än någonsin under de gångna 50 åren. Istället för att utveckla förtroendeskapande mekanismer har länderna valt "ömsesidig avskräckning" som grund för sin relation. Målet måste vara att förmå de båda länderna att såsom de aviserat snarast underteckna avtalen om icke-spridning och förbud mot provsprängningar. Även om de båda länderna undertecknar provstoppsavtalet CTBT och därmed förbinder sig att inte genomföra några flera kärnsprängningar finns ett reellt hot om användande av kärnvapen i en konflikt som vid tre tillfällen lett till krig.

Indiens förhållande till Kina, vilket förbättrades under 1990-talet, har som en följd av kärnvapenutvecklingen åter försämrats. I samband med provsprängningarna gjorde den indiska regeringen hänvisningar till Kina som huvudfaktorn i utformningen av indisk säkerhetspolitik.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den gynnsamma utvecklingen av de mellanstatliga relationerna i Sydöstasien i stort sett består. Den djupa ekonomiska kris som inträdde under 1997 och de interna problem den fört upp till ytan har lett till påfrestningar och kan få till följd att även den säkerhetspolitiska situationen påverkas. Framtida direkta militära konfrontationer mellan länderna i Sydöstasien framstår dock som osannolika. Störst är osäkerheten kring Spratlyöarna, som fyra länder i Sydöstasien jämte Kina och Taiwan gör anspråk på. I Östasien har perioden efter det kalla kriget inte lett till lika tydlig avspänning. Konflikterna mellan Kina och Taiwan samt mellan Nord- och Sydkorea har inte kommit närmare en lösning. En informell dialog på hög nivå har dock återupptagits mellan Kina och Taiwan och genom fyrpartssamtalen har Syd- och Nordkorea fått ett forum för samtal, som kan bli av betydelse. Den grundläggande långsiktiga osäkerheten gäller de framtida relationerna mellan Kina och Japan, vilka i sin tur är starkt beroende av USA:s framtida säkerhetspolitik gentemot regionen. I Sydasien är de spända relationerna mellan Indien och Pakistan oroande. Tidigare krigsrisker har ersatts av en labil terrorbalans. Frågan är om de båda länderna i

112 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

den nya situation som uppstått kan se nya vägande skäl till seriösa samtal.

1.7.2Konflikter och förändrade konfliktmönster

Mellanstatliga konflikter

Stillahavsasien har sedan andra världskrigets slut genomlevt flera långa och blodiga krig, där inte endast grannstater utan även stormakter från andra världsdelar varit inblandade. 70 De mest omfattande konflikterna var det kinesiska inbördeskriget 1945-1949 som därefter fortsatt som konflikt mellan Kina och Taiwan, det första Indokinakriget 1946-1954, Koreakriget 1950-1953, det andra Indokinakriget som började i Laos i slutet av 1950-talet, pågick i Laos och Vietnam under 1960-talet och slutligen nådde Kambodja 1970. Krigen i de tre sistnämnda länderna avslutades 1975 med USA:s uttåg. Slutet av 1970-talet och hela 1980-talet präglades starkt av Kambodjakonflikten och av konflikten mellan Kina och Vietnam.

Lösningen av Kambodjakonflikten och normaliseringen mellan Kina och Vietnam i början av 1990-talet innebar ett trendbrott i Sydöstasien, där möjligheterna för regionalt samarbete förbättrades och man numera anstränger sig att hantera mellanstatliga konflikter med fredliga medel. Denna utveckling är i linje med ASEAN:s modell för fredlig hantering av mellanstatliga konflikter som varit relativt framgångsrik under de senaste 30 åren. En del gränskonflikter har kunnat regleras mellan medlemsstaterna, andra har förblivit olösta utan att leda till öppen konflikt. De har kapslats in på vad som kan betecknas som klassiskt ASEAN-manér.

Utvecklingen har inte varit lika positiv i Östasien. Där har spänningen på den delade Koreahalvön under senare år snarast varit högre än tidigare år, bl.a. på grund av Nordkoreas kärnvapenprogram. Den "demilitariserade zonen" mellan de två

70 Avsnittet bygger på Wallensteen, P. och N. Swanström, (1998) "Asien: framtid i fred eller konflikt?" i Asiatiska Vägval samt Amer, R., "Territorial Disputes and Conflict Management in ASEAN", i The ASEAN: Thirty Years and Beyond, Maria Lourdes Aranal-Sereno and Joseph Sedfrey S. Santiago (red.) , Institute of International Legal Studies, University of the Philippines Law Center, Quezon City, 1997, sid. 325-350.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 113

 

 

Korea omges av två av de mest militariserade områdena i världen. Under 1997 skedde dock en viss utveckling också i Koreafrågan. Fyrpartssamtal inleddes mellan Nord- och Sydkorea, USA och Kina. Inga snara resultat är att vänta, men "sprickor i muren" har uppstått på en av världens till synes olösliga konflikter. Därtill bidrar både Nordkoreas djupa strukturella försörjningskris, och det faktum att Sydkorea i Kim Dae-Jung fått en president som ger den koreanska frågan högsta prioritet. En fredlig process förutsätter att Nordkorea inleder en inre reformprocess.

Även mellan Kina och Taiwan förblir spänningarna djupa. Taiwans demokratisering har gett konflikten en ny dimension. Taiwans position är idag att Kina först måste demokratiseras innan någon återförening kan ske. Kinas mål förblir att inkorporera Taiwan. Stabiliteten bevaras för överskådlig tid så länge status quo upprätthålls. Så länge Taiwan inte stänger dörren för återförening kommer Kina inte att tillgripa våld, men det förutsätter att Taiwan nöjer sig med sin nuvarande form av "quasi-självständighet". I samband med det första direkta taiwanesiska presidentvalet företog Kina i avskräckningssyfte ett antal missiloperationer. USA bekräftade då sin beredskap att försvara Taiwan. Sedan Hongkong återlämnats, och inom kort Macau likaså, återstår från Pekings horisont endast återinlemmandet av Taiwan. Återföreningen har fått en ny aktualitet i Peking. Det synes dock mycket osannolikt att dagens demokratiska Taiwan skulle acceptera någon form av fredlig återförening så länge Kina förblir en enpartistat. Under tiden sammanflätas de båda ekonomierna alltmera.

Förutom konflikterna mellan de två Korea respektive mellan Kina och Taiwan rör flertalet mellanstatliga konflikter i Östasien och i Sydöstasien omtvistade gränser till lands och till havs. För närvarande pågår inga strider kring någon av de omtvistade gränserna, men de olösta gränskonflikterna utgör en påfrestning på relationerna och konflikterna måste hanteras varsamt, och om möjligt lösas, för att långvarig stabilitet skall kunna uppnås. De multilaterala konflikterna över vatten, havsbotten, öar och ögrupper i Gula havet, Östkinesiska havet och i Sydkinesiska sjön bedöms vara de mest svårlösta, eftersom fler än två stater i många fall gör anspråk på samma områden. Konflikterna berör inte bara rent nationella intressen i territorier utan även militärstrategiska fördelar och exploaterbara naturresurser som gas, olja och fiske. En positiv utveckling är att situationen i Sydkinesiska sjön diskuteras bilateralt mellan främst Kina och Vietnam och mellan Filippinerna och Kina. Dessutom har frågan tagits upp multilateralt inom ramen för dialogen mellan ASEAN och Kina. De flesta omtvistade gränser behandlas i

114 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

bilaterala samtal mellan de inblandade länderna och vissa länder har ett väl utvecklat förhandlingssystem t.ex. mellan Kina och Vietnam. De båda sistnämnda länderna har gjort betydande framsteg i förhandlingarna om ett avtal om landgränsen.

I Sydasien har relationerna mellan Pakistan och Indien präglats av spänning eller öppen militär konflikt alltsedan Indien delades 1947. På 1970-talet ledde konflikten till att dåvarande Östpakistan kom att bli det självständiga Bangladesh, efter att Indien besegrat de pakistanska styrkorna i ett tredje krig mellan de båda länderna. Kortare perioder av försök till förbättrade relationer och samarbete har förekommit, men inga bestående resultat har nåtts. Konfliktsituationen mellan Indien och Pakistan har i mångt och mycket satt sin prägel på hela regionen. Indien som gränsar till nästan alla övriga stater i Sydasien har i perioder haft ansträngda relationer med flera av de andra grannländerna. Med Bangladesh har det gällt flyktingsituationen och utnyttjandet av vattnet i Gangesfloden. I den senare frågan har parterna dock nått ett avtal. Mellan Indien och Nepal har det gällt handelsfrågor och utnyttjande av naturresurser. Relationerna mellan Indien och Sri Lanka har komplicerats av konflikten inom Sri Lanka och av banden mellan militanta tamilgrupper i Sri Lanka och tamiler i Indien. Den indiska interventionen i slutet av 1980-talet utvecklades till regelrätt krig med de tamilska tigrarna, LTTE, och försämrade relationerna mellan de två länderna.

Interna konflikter

I vissa sydöstasiatiska länder pågår interna militära konflikter och i flertalet fall är det konflikter med en etnisk dimension. I Burma bekämpar centralmakten separatiststrävanden hos olika minoritetsgrupper, bl.a. Karen- och Shanfolken. I Filippinerna har ett fredsavtal uppnåtts med den största gruppen på Mindanao, men motsättningarna mellan centralmakten och vissa muslimska grupper på ön Mindanao består. I Thailand råder en liknande mindre konflikt mellan den malajiska minoriteten och regeringen. Till denna kategori kan även hänföras motståndet mot den indonesiska centralmakten bl.a. i Irian Jaya. Interna konflikter som inte har en etnisk dimension förekommer i Kambodja där regeringen under de gångna 20 åren bekämpat de Röda Khmererna och där den politiska maktkampen inom koalitionsregeringen under 1997 ledde till väpnade strider.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 115

 

 

I Östasien är det främst Kina som har interna konflikter. Den svåraste rör Tibet, där centralmakten avvisar tibetanernas anspråk på autonomi. Det förekommer även rapporter om spänning mellan centralmakt och minoriteter i andra områden av Kina, t.ex. Xinjiang.

Exemplen i modern tid på djupgående konfrontationer är många. 1959 gick mer än 50.000 tibetaner i landsflykt. Under 1965 och de följande åren krossade den indonesiska militären det indonesiska kommunistpartiet som anklagades för att ligga bakom ett kuppförsök av en grupp radikala officerare. Hundratusental människor förlorade livet. Under 1970-talet möttes studentprotester mot centralmakten av militära aktioner i både Thailand och Indonesien. I Sydkorea krossade militären protester i Kwangju 1980. Kring mitten av 1980- talet lyckades demonstranter i Filippinerna tvinga bort president Marcos från makten trots att han till en början försökte slå ned protesterna med vapenmakt, och mot slutet av 1980-talet tog centralmakten i både Kina och Burma till militära aktioner mot studentdemonstrationer. Under 1992 ingrep militära styrkor i Thailand för att få stopp på demonstrationer som riktade sig mot militärens kontroll av den politiska makten. I Indonesien utbröt omfattande politiskt motiverade oroligheter i juli 1996 och under våren 1998 ledde landsomfattande protester till att president Suharto tvingades avgå.

I Sydasien har utvecklingen länge präglats av interna konflikter av etnisk eller rent politisk karaktär och i vissa fall en kombination av dessa faktorer. På Sri Lanka pågår sedan 1983 konflikten mellan centralmakten och den tamilska organisationen LTTE. Konflikten, som under 1998 skördat mer än 2.000 dödsoffer, har en etnisk dimension. I Bangladesh har den långa konflikten mellan centralmakten och olika etniska grupper i Chittagong Hill-regionen som kämpat för autonomi under 1998 bilagts genom avtal. I Indien har sammanstötningar mellan hinduer och muslimer inträffat vid upprepade tillfällen sedan självständigheten. I Kashmir och i Punjab men också på andra håll har det av och till pågått regelrätta strider. I Assam pågår en konflikt sedan slutet av 1970-talet och i Manipur sedan början av 1980-talet. Flera andra oroshärdar finns. I Pakistan pågår fortfarande konflikter mellan olika etniska grupper och centralmakten samt mellan olika etniska grupper sinsemellan. Militären har gripit makten vid flera tillfällen under landets drygt 50- åriga historia.

116 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

Förändrade konfliktmönster?

Sammantaget finns ca 140 olösta konflikter av olika slag i Asien, varav hälften är mellanstatliga och hälften interna. 71 Åttioåtta av dem har dock karaktären av "dispyter". Ett stort antal av dem utgörs av oreglerade gränsfrågor. Ett tjugotal kan betecknas som "större", varav flertalet är interna. Ett växande antal är s.k. "identitetskonflikter" som har sin grund i en viss grupps anspråk på autonomi eller motsvarande. Det totala antalet under 1990-talet - 140 - är nästan identiskt med antalet under de båda närmast föregående decennierna. På 1970-talet var dock antalet "större" 60, dvs. tre gånger så stort som idag.

En ny trend i konfliktmönstret i Stillahavsasien är att de stora militariserade mellanstatliga konflikterna gradvis har minskat under 1990-talet jämfört med föregående decennier. En liknande tendens kan noteras när det gäller interna konflikter i länderna i detta område, även om det är mindre markant. I Sydasien är bilden inte lika hoppingivande, eftersom stridigheter fortsätter mellan Indien och Pakistan, inbördeskriget i Sri Lanka fortgår utan någon lösning i sikte och detsamma gäller de interna konflikterna i Indien och Pakistan.

När det gäller att bedöma hur den övergripande konfliktsituationen kan komma att utvecklas måste man ta i beaktande att – även om direkta stridigheter inte pågår för närvarande – många konflikter består och många dispyter t.ex. över territorium kvarstår att lösa. Det finns således en potentiell risk för att stridigheter kan komma att blossa upp. Därför är det angeläget att de embryonala mekanismerför konflikthantering som växt fram inom ARF förstärks och att ansträngningar görs att etablera sådana mekanismer i de delar av Asien där de saknas. I detta sammanhang spelar bilaterala samtal och förhandling en central roll i att hantera konfliktorsakerna. Förhandlingsprocesser har i sig själv ett stort värde.

1.7.3Energibehov och säkerhet

Den starka ekonomiska tillväxten med snabb industrialisering och ökad konsumtion bl.a. inom transportområdet, i Öst- och Sydöstasien under de senaste två decennierna har lett till en mycket kraftig ökning

71 För en utförlig analys av konfliktmönstren i Asien se Wallensteens P.och N. Swanströms uppsats i Asiatiska Vägval.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 117

 

 

av energibehovet i regionen. Denna process har förstärkts av att socialistiska länder, i första hand Kina och Vietnam, har genomfört ekonomiska reformer och satsat på industrialisering och modernisering. Den snabba industrialiseringen och ändrade konsumtionsmönster har medfört att olja, gas och kol blivit allt mer efterfrågade och hårt exploaterade. Intresset har även vuxit för att exploatera havsområden som tros vara rika på olja och gasfyndigheter. Det har fått till följd att konflikter över vatten, havsbottenområden, öar och ögrupper i Öst- och Sydöstasien har fördjupats och fått ytterligare en komplicerande aspekt bl.a. den multilaterala konflikten kring Spratlyöarna i vilken Kina, Taiwan, Vietnam, Filippinerna, Malaysia och Brunei är inblandade. Frågan har varit föremål för multilaterala diskussioner, men Kinas huvudlinje är att förhandla bilateralt, trots att sex länder gör anspråk på hela eller delar av Spratly-området. Ingen lösning kan skönjas. För överskådlig tid synes dock riskerna för större väpnade konflikter i området samtidigt relativt små.

Tidigare rörde det sig främst om äganderätt per se och strategiska överväganden men nu är det även frågan om att kunna säkra kontroll över potentiellt rika olje- och gasfyndigheter. Väpnade incidenter har inträffat mellan Kina och Vietnam, varav en något större 1989, och 1995 besatte Kina Mischief-revet utanför Filippinernas kust. Ingen lösning kan skönjas. Risken för en storkonflikt bedöms dock som ringa. Frågan har diskuterats inom ramen för ARF, men Kinas huvudlinje är bilaterala förhandlingar.

Energifrågorna kommer under alla omständigheter att vara av växande betydelse och kommer att orsaka spänningar i regionen. De måste dock inte leda till fördjupade konflikter. De kan också få en katalytisk roll i initiativ som syftar till gemensam utvinning. Länderna i Sydöstasien har visat att den vägen är möjlig.

1.7.4Kapprustning eller modernisering?

Ur säkerhetspolitisk synpunkt är det inte oväsentligt att klarlägga om det pågår eller har pågått en kapprustning i Öst-, Syd- och Sydöstasien eller om det rör sig om en modernisering av försvarsmakterna, frikopplad från vad övriga länder gör.

I Sydasien är Pakistan och Indien indragna i en kapprustning. Under 1998 skedde en upptrappning från konventionella vapen till kärnvapen i och med att först Indien och därefter Pakistan genomförde provsprängningar.

118 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

I Sydöstasien är situationen mer komplex. Under perioden med stark ekonomisk tillväxt fram till början av 1997 investerade flera länder modernare och mer sofistikerade vapensystem. Detta ledde till diskussioner om huruvida det var fråga om en kapprustning eller en modernisering genom avancerad teknologisk systemutveckling. Det senare går under beteckningen "revolution in military affairs" (RMA).72 Likaså debatterades om upprustningen gjordes inom växande ekonomiska resurser eller om man tog resurser från andra samhällssektorer.

Om man granskar utvecklingen och argumentationen närmare och tar hänsyn till effekterna av den ekonomiska krisen, kan följande observationer göras. För det första är den säkerhetspolitiska situationen i området sådan att om ett land börjar modernisera sin försvarsmakt kommer andra länder i regionen att eftersträva att göra detsamma för att inte balansen skall rubbas. För det andra har de länder som haft ekonomiska resurser att investera i en modernisering av sin försvarsmakt sökt göra detta medan länder som inte har haft samma möjligheter har halkat efter. Detta kan exemplifieras med Singapore och Malaysia i den första kategorin och Filippinerna och Vietnam i den andra. För det tredje har den ekonomiska krisen nu lett till att moderniseringstakten har avtagit eller helt avstannat pga. brist på kapital och andra mer akuta prioriteter för regeringarna i de drabbade länderna. Ett land som Thailand har minskat sina försvarsutgifter med ca 40 procent.

Slutsatsen blir att det finns en säkerhetspolitisk osäkerhet i regionen som tar sig uttryck i modernisering av krigsmakterna. Länderna vill bibehålla en balans gentemot de länder som initierar en upprustning och modernisering av försvarsmakten, t.ex. Kina. Det visar sig dock att denna process är beroende av en god ekonomisk tillväxt som genererar resurser. Det faktum att länderna i regionen påverkas i olika hög grad och vid olika tidpunkter av den ekonomiska krisen kan medföra att styrkeförhållandena förändras och som följd av detta potentiell spänning. Kina är det land i regionen vars försvarsmakt genomgår de snabbaste förändringarna.Trots detta växer snarast klyftan i förhållande till USA.

Nordkoreas uppskjutning av en ny medeldistansraket den 31 augusti 1998 illustrerar osäkerheten i varje militärstrategisk bedömning. Uppskjutningen har skapat en ny strategisk spänning i västra Stilla havet. Ett viktigt inslag i Japans försvarspolitik har varit

72 Dibb, P. (1997-98), "The Revolution in Military Affairs and Asian Security", Survival. The IISS Quarterly. IISS & Oxford University Press.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 119

 

 

att inte försöka skydda sina ömtåliga storstäder mot kärnvapenattacker. Det finns följaktligen inte något civilförsvar i Japan. Tanken bakom denna frivilligt valda strategiska svaghet är att visa omvärlden att man helt förlitar sig på USA:s kärnvapenavskräckning och inte avser att spela en självständig militär roll. Av samma anledning har man inte skaffat hangarfartyg eller flygplan för lufttankning av stridsflygplan – och framför allt inte något eget kärnvapen eller raketvapen. Dessa ganska allmänt omfattade ställningstaganden har utgjort en sammanhållen grund för den försvarspolitik som har förts under efterkrigstiden. Nu är en viktig del av denna förutsättning på väg att förändras i och med att ett tidigare i princip överenskommet samarbetsprogram mellan USA och Japan för att gemensamt utveckla ett luftförsvar - Theatre High Altitude Air Defence (Thaad) - har givits ny aktualitet. Programmet syftar till att utveckla ett system av satellitbaserad tidig varning om raketuppskjutningar på potentiellt fientliga territorier. Att Thaad eller ett liknande system kan komma att förverkligas förefaller inte längre helt osannolikt. Den nordkoreanska raketuppskjutningen i kombination med att Iran nyligen också har fullbordat en uppskjutning av en ny raket (med tekniskt bistånd från Nordkorea) har givit ny fart åt debatten i USA om faran för att vad man där kallar ”rogue states” utvecklar egna styrbara bärraketer med förmåga att föra kärnvapen eller/och kemiska och biologiska stridsmedel. De inledda fyrpartsamtalen mellan Nordkorea, Sydkorea, USA och Kina skall ses i ljuset av sådana alternativ. Behovet av förtroendeskapande mekanismer i regionen accentueras.

1.7.5Förtroendeskapande mekanismer – ARF 73

På regional nivå finns det två samarbetsorganisationer som syftar till att skapa bättre mellanstatliga förbindelser och att utöka samarbetet inom olika områden mellan medlemsstaterna. Den ena är Association of South-East Asian Nations (ASEAN) som har nio medlemmar i Sydöstasien och den andra är South Asian Association for Regional Co-operation (SAARC) som omfattar samtliga stater i Sydasien. Varken ASEAN eller SAARC är dock förtroendeskapande

73 Detta avsnitt är baserad på bl.a. Amer, R. (1998), "The Association of South-East Asian Nations och ASEAN Regional Forum", Asienstudier Nr 6, Utrikesdepartementet samt Leifer, M. (1996), "The ASEAN Regional Forum - Extending ASEAN´s Model of Regional Security", Adelphi Paper 302. IISS & Oxford University Press.

120 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

mekanismer i ordets egentliga bemärkelse. Det finns endast ett etablerat mellanstatligt forum för förtroendeskapande åtgärder och mekanismer i Asien och det är ASEAN Regional Forum (ARF).

Den säkerhetspolitiska situation och den process som ledde fram till att ARF etablerades kan sammanfattas på följande sätt. När det kalla kriget började lida mot sitt slut och de motsättningar som var följden av de dåliga relationerna mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen respektive mellan Kina och Sovjetunionen löstes eller marginaliserades mot slutet av 1980-talet och början av 1990-talet, stod ASEAN-länderna inför en ny säkerhetspolitisk situation inte bara inom Sydöstasien utan även i det vidare Stillahavsasien. Det fanns inte längre något sovjetiskt hot och det fanns tydliga tecken på en minskande amerikansk militär närvaro i Sydöstasien. Däremot var Kinas växande ekonomiska och militära styrka oroande för ASEAN- länderna. Dessa omständigheter visade att det fanns behov av att skapa ett multilateralt forum för säkerhetspolitiska frågor och för att introducera förtroendeskapande åtgärder mellan stater som tidigare varit motståndare.

Idén om ett multilateralt forum hade redan förts fram av Australien i början av 1990-talet men det var ASEAN-länderna, pådrivna av ASEAN-ISIS – en sammanslutning av institut i olika ASEAN-länder som studerar internationella relationer och strategiska frågor – som kraftfullt drev denna fråga. Vid ASEAN:s fjärde högnivåmöte i januari 1992 enades ASEAN-länderna om behovet av ett multilateralt forum. Gradvis växte stödet för förslaget från stormakterna. Denna utveckling ledde fram till att ARF etablerades och det första formella arbetsmötet hölls i Bangkok i juli 1994. Sedan dess har ARF:s möten hållits årligen i samband med ASEAN:s årliga utrikesministermöte. Det visar både ASEAN:s ledande roll inom ARF och den mötesstruktur som ASEAN traditionellt utvecklat med organisationens s.k. dialogpartners.

Medlemsskaran i ARF återspeglar tydligt ASEAN:s utrikespolitiska relationer och vilken sorts relation ASEAN har haft med olika länder. När ARF skapades ingick 18 medlemmar, förutom de sex ASEAN-länderna, ASEAN:s dialogpartners, Australien, EU, Förenta Staterna, Japan, Kanada, Nya Zeeland och Sydkorea, de två s.k. konsultativa partners, Kina och Ryssland, och slutligen ASEAN:s tre observatörer, Laos, Papua Nya Guinea och Vietnam. Medlemsskaran har sedan 1994 utökats med Kambodja, Indien, Burma och Mongoliet. Således har ARF f.n. 22 medlemmar. I framtiden kan ARF komma att växa ytterligare. Pakistan framstår som potentiell medlem eftersom Indien redan är medlem. Vad gäller

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 121

 

 

Östasien är organisationens roll marginell. Varken Nordkorea eller Taiwan är medlem och ingen av regionens båda huvudkonflikter - Koreahalvön och Taiwanfrågan - torde någonsin komma upp på organisationens dagordning. Frågan om nordkoreanskt medlemskap kan komma att aktualiseras i framtiden.

Inom ARF har man kommit överens om ett trestegs-förfarande som väg till samarbete. Steg ett är att bygga upp förtroende, steg två är att utveckla preventiv diplomati och steg tre är att utveckla olika sätt att bemöta konflikter. ARF har även etablerat ett system med möten mellan det årliga huvudmötet inom följande områden: katastrofinsatser, koordination av räddningsarbete, fredsbevarande operationer och förtroendeskapande åtgärder. ARF har främst haft en förtroendeskapande effekt dvs. länder som tidigare hade ansträngda relationer eller konflikter kan nu föra samtal i samband med ARF:s möten och vid möten mellan de formella årliga huvudmötena. Dessutom har frågor, som av vissa inblandade betraktas som rent bilaterala, tagits upp till diskussion, bl.a. situationen i Sydkinesiska havet som Kina föredrar att hantera bilateralt.

ASEAN:s ledande roll inom ARF ställer organisationen inför utmaningen att ägna tillräcklig uppmärksamhet åt den öst- och nordöstasiatiska regionen, en region som är i stort behov av förtroendeskapande åtgärder. Samtidigt präglas regionen av två konflikter, den mellan Kina och Taiwan och den mellan de två koreanska staterna, som ARF saknar varje förutsättning att engagera sig i. Om ARF inte skulle ägna en balanserad uppmärksamhet åt de olika regionerna, finns det en risk för splittring mellan de östasiatiska och sydöstasiatiska medlemmarna. Vissa bedömare menar att Öst- och Nordöstasien är i behov av en egen regional mekanism för konfliktlösning.

En annan utmaning är olikheterna i synen på institutionalisering av ARF. ASEAN med stöd av övriga asiatiska medlemmar föredrar ett informellt och icke-institutionaliserat arbetssätt när man skall etablera regionalt samarbete kring säkerhetspolitiska frågor. De icke- asiatiska staterna föredrar en mer formell och institutionaliserad form av samarbete. Dessa olika synsätt kan komma att orsaka spänning inom organisationen. Ett potentiellt problem som följd av den ekonomiska krisen i ASEAN-länderna är att de interna problemen kommer att dominera regeringarnas dagordningar i så hög grad att relationerna med stater utanför regionen får mindre utrymme, något som skulle kunna återverka på arbetet inom ARF och stabiliteten i området.

För överskådlig tid förblir ARF en sammanslutning för förtroendeskapande åtgärder. På de få år den funnits har den uppnått

122 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

mer än vad de flesta bedömare vågade hoppas. Vägen till en mera utvecklad organisation för konfliktlösning är samtidigt mycket lång. Under överskådlig tid kan den inte förväntas spela en avlastande roll för FN av det slag som en mogen organisation skulle kunna göra, och regionen så väl behöva.

1.7.6Utveckling, integration och stabilitet

Ökad säkerhet förutsätter ökad regional integration. 74 Graden av regional integration i de tre regionerna är på det hela taget låg. Längst i regionalt samarbete, både politiskt och ekonomiskt, har man kommit i Sydöstasien. Det viktigaste steget inom det ekonomiska samarbetet var ASEAN:s beslut 1992 att gradvis etablera ett frihandelsområde, AFTA. ASEAN har även fördjupat samarbetet på det politiska planet genom att utöka medlemsskaran under 1990-talet. Besluten att etablera AFTA och att expandera ASEAN togs under en period av stark ekonomisk tillväxt och stor tillförsikt om regionens framtid. Den pågående krisen ställer ASEAN och dess medlemmar inför problem som kan komma att få konsekvenser för de ekonomiska relationerna mellan medlemmarna och för viljan att förverkliga ett frihandelsområde. Även det politiska samarbetet kan komma att försvåras. Dessa förändringar kan potentiellt leda till mindre öppenhet, mer nationalistiskt betingad utrikespolitik, mindre förtroende och därmed till fördjupning av existerande motsättningar, som hittills tryckts ned av strävan efter samarbete. Mellan Malaysia och Indonesien har emigration från Indonesien redan blivit ett känsligt problem. Ett exempel på politisk spänning kring omtvistade frågor i krisens spår är också dispyten mellan Malaysia och Singapore.

I Sydasien har SAARC inte tillnärmelsevis kunnat driva fram ett regionalt samarbete av samma omfattning som ASEAN, mycket beroende på de dåliga relationerna mellan de två regionala stormakterna Indien och Pakistan. Konflikten mellan dem försvårar även samarbetet inom SAARC. Organisationen skulle kunna få ett större genomslag och regionalt samarbete skulle förstärkas om

74 Denna sektion är bl. a. baserad på Amer, R.(1998), "The Association of South-East Asian Nations och ASEAN Regional Forum", Asienstudier Nr 6, Utrikesdepartementet och på Dibb, P., D.D. Hale och P. Prince, “The Strategic Implications of Asia’s Economic Crisis”, Survival, Vol. 40, No. 2 (Summer 1998), sid. 5-26.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 123

 

 

relationerna mellan Indien och Pakistan förbättrades och om Indien valde att anta rollen som aktiv men mindre dominerande aktör i regionen och som medlem av SAARC.

I Östasien finns det inget regionalt eller subregionalt organ för att främja ekonomiskt och politiskt samarbete. Ur en säkerhetspolitisk synvinkel är flera länder inom området medlemmar i ARF och ur ekonomisk synvinkel är flera länder medlemmar i Asia-Pacific Economic Co-operation (APEC). Dessa två fora är supra-regionala eftersom även länder på den amerikanska kontinenten och i Oceanien ingår. Det rör sig således inte om organ som syftar till djupare integration av Östasien som region.

Sammanfattningsvis är utvecklingen i de tre regionerna f.n. osäker och svårbedömd. En central faktor för den framtida utvecklingen är den politiska viljan hos de styrande i olika länder att vidmakthålla den process mot ökat regionalt samarbete som initierats och att i samarbete söka efter konstruktiva åtgärder och mekanismer för att hantera den rådande utvecklingen. Det finns dock inte möjligt för länderna i Sydöstasien att på egen hand lösa den ekonomiska krisen som inte bara är ett sydöstasiatiskt eller ens ett fenomen i enbart Stillahavsasien utan en del i ett globalt sammanhang. Det krävs därför både nationella, regionala och internationella insatser för att hantera krisens olika dimensioner och konsekvenser. I sådan samverkan finns möjligheterna till fördjupad integration som skulle stärka den regionala säkerheten.

Fortsatt integration av ekonomierna kan förväntas höja tröskeln för konflikter. Det faktum att regionen befinner sig i en djup förändringsprocess, och kris, betyder samtidigt att maktförhållanden och interaktionsmönster kommer att förändras. I det finns ett osäkerhetsmoment. Utvecklingen av kärnvapen i Sydasien kan inte sägas ha kommit som någon fullständig överraskning. Men den visar på den ständiga risken för negativa vändningar också i en tid då så mycket står att vinna på utbyggt samarbete och integration.

124 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

1.8Regionala organisationer

Ovan har vi behandlat ASEAN Regional Forum (ARF), Asiens första ansats till regional säkerhetsmekanism. ARF är ett viktigt exempel på framväxande regionala sammanslutningar av faktisk eller potentiell betydelse. Andra är ASEAN (Association of South-East Asian Nations) och dess handelspolitiska samarbete i ASEAN Free Trade Area (AFTA), SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) och APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation). ARF och APEC rymmer dock flera icke-asiatiska länder, och någon panasiatisk sammanslutning finns inte.

Asien har ingen utvecklad tradition vad gäller regionalt samarbete. Säkerhetssystemet har primärt byggt på allianser med stormakterna. Bäst har ASEAN lyckats. Organisationen är väl etablerad, även om den idag till följd av krisen i regionen och medlemsländernas inbördes olika syn i frågan om icke-inblandning i varandras angelägenheter genomgår en kritisk period. AFTA kommer att prövas under de närmaste åren då överenskomna tullsänkningar ska genomföras. SAARC förblir en relativt svag organisation så länge inte den grundläggande konflikten inom regionen - Kashmir - fått en lösning. SAARC har dock betydande potential. APEC:s viktiga uppgift är att verka för principen om "öppen regionalism" och därmed medverka till att WTO-arbetet fördjupas. Hotas den principen hotas också handelsregimens globala karaktär.

1.8.1ASEAN (Association of South-East Asian Nations)

ASEAN (Association of South-East Asian Nations) bildades 1967 av Thailand, Indonesien, Filippinerna, Singapore och Malaysia. Brunei blev medlem 1984 och Vietnam 1995. Under 1997 tillkom Laos och Burma som åttonde och nionde medlem. Då skulle även Kambodja ha anslutits men dess medlemskap sköts upp på grund av den oklara politiska situationen i landet. ASEAN har alltså idag nio medlemmar, men målet är ett ASEAN 10, där även Kambodja är med.

Ett av de viktiga målen med bildandet av ASEAN var att skapa ekonomisk tillväxt och politisk stabilitet. Ytterst var bildandet dock sprunget ur säkerhetspolitiska motiv. De ursprungliga fem länderna

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 125

 

 

utgjorde vid tiden för bildandet en enhet i en region som präglades av det kalla kriget. De bildande staterna utgjorde regionens större icke- socialistiska stater och ASEAN blev en motvikt till det socialistiska inflytandet i regionen. Vid tidpunkten för grundandet var flera av medlemsländerna inbegripna i konflikter sinsemellan och ASEAN blev ett forum att hantera dessa interna konflikter.

ASEAN har under sina drygt 30 år vuxit avsevärt i betydelse - både som ländergrupp och organisation. Samarbetet expanderar och är idag alltmer integrerat i ländernas politiska identitet. En tydlig ASEAN-anda har utvecklats och det är uppenbart att organisationen som helhet är större än sina beståndsdelar vad gäller politiskt och ekonomiskt inflytande. Sedan bildandet har flertalet av ASEAN- länderna utvecklats från jordbruksekonomier till nyindustrialiserade länder med snabbt växande exportindustrier.

Ett par av de stora grundarstaterna - Thailand och Filippinerna - har gått från auktoritära styren till ett demokratiskt styrelseskick och 1995 blev det socialistiska Vietnam sjunde medlem. 1997 blev ocså Burma och Laos medlemmar. Denna utveckling har komplicerat organistionens traditionella konsenusprincip.

ASEAN-länderna utgör egentligen inte någon homogen grupp i något avseende, och det är svårt att göra en generell beskrivning av dem. Mellan organisationens nio länder och drygt 450 miljoner invånare finns stora skillnader vad gäller religion, kultur, språk, ekonomisk utvecklingsnivå och politiskt system. Mellan medlemsländerna har funnits och finns fortfarande latent ett antal intraregionala konflikter och spåren från det kalla kriget löper delvis fortfarande mellan länderna. Geografiskt utgör området ingen sammanhållen kontinent, utan området utgörs av mer vatten än land och de geografiska avstånden är betydande.

Till de centrala dokumenten för ASEAN hör Bangkokdeklarationen som antogs i samband med bildandet 1967 och som kan sägas utgöra organisationens grundlag. I Bali 1976 hölls ASEAN:s första toppmöte där grunden för det fortsatta arbetet lades genom två dokument: Vänskapsfördraget och Deklarationen om endräkt. I dessa angavs tydligare än innan att organisationen även skulle lägga vikt vid det politiska samarbetet, samtidigt som man enades om att ASEAN inte skulle bli en militär pakt eller utvecklas i riktning mot någon särskild ekonomisk eller politisk ideologi. Vid det tredje toppmötet i Manila 1987 lades tonvikten vid det ekonomiska samarbetets roll. Vid nästa toppmöte 1992 togs ett avgörande steg då man enades om att skapa ett regionalt frihandelsområde (AFTA - ASEAN Free Trade Area). Vid det senaste toppmötet 1995 i Bangkok beslutades att AFTA skulle träda i kraft år 2003. Då

126 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

beslutades även att Sydöstasien skulle göras till en kärnvapenfri zon SEANWFZ (South East Asian Nuclear Weapons Free Zone).

Mötesfloran inom ASEAN är rik. Utöver toppmötet vart tredje år där statscheferna träffas, är det utrikesministermötet ASEAN Ministerial Meeting (AMM) som utgör ASEAN:s egentliga politiska och koordinerande beslutsforum. Finansministrarna träffas en gång om året och har till uppgift att övervaka det ekonomiska samarbetet, särskilt AFTA. Därutöver hålls ett stort antal årliga möten mellan andra fackministrar. Det löpande arbetet mellan ministermötena sköts av det så kallade ständiga utskottet som leds av utrikesministern i det land som ska hålla nästa ministerkonferens. Därutöver finns ett permanent ASEAN-sekretariat i Jakarta. Sekretariatet har en samordnande funktion och dess uppgifter är av administrativ karaktär. Sekretariatet leds av ASEAN:s generalsekreterare som väljs vart femte år.

Sedan 1980 finns ett formaliserat samarbete mellan EU och ASEAN i form av ett avtal EC-ASEAN Cooperation Agreement. Sedan avtalet skrevs har regionen genomgått stora, framförallt ekonomiska förändringar som gör att relationen mellan regionerna ändrat karaktär. Vid EU/ASEAN:s utrikesministermöte i Singapore 1997 beslöts att det nu var dags att gå vidare och utveckla samarbetet. Detta arbete har emellertid delvis bromsats på grund av att man inom EU inte kunnat enas om relationen till enskilda ASEAN-länder.

ASEAN har med tiden etablerats som en politisk gruppering vars betydelse vuxit allt mer. Organisationens framgång har flera förklaringar. En del av den kan förklaras med att alla medlemmar har eftersträvat en ASEAN-anda, och har haft en ASEAN-ansats inför alla frågor som rör regionen. Beslutsprocessen inom ASEAN baseras på konsensus, vilket gjort att konflikter inte tillåtits uppstå. Därtill kommer principen om icke-inblandning i interna angelägenheter som bidragit till att temperaturen på diskussionerna kunnat hållas nere och enigheten bevaras. Att ASEAN valt medvetet och konsekvent undvikit att införliva militära målsättningar har också bidragit till att skapa organisationens stabilitet. En annan viktig förklaringsfaktor är givetvis de stora ekonomiska framgångar som de enskilda länderna haft.

Det är främst två frågor som kommer att bli avgörande för ASEAN:s framtida utveckling. Dels hur de enskilda länderna kommer att klara den ekonomiska krisen, dels hur man kommer att hantera organisationens grundläggande princip om icke-inblandning i interna angeläghenheter. Vid händelserna i Kambodja sommaren 1997 tog

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 127

 

 

ASEAN på sig en medlande roll som till viss del innebar ett avsteg från denna princip. Detta välkomnades av EU och övriga västvärlden, som önskar se ASEAN ta ökade initiativ för säkerhet och stabilitet i regionen. Även ASEAN:s agerande visavi den nya medlemmen Burma där ASEAN uppenbarligen försöker påverka den burmesiska militärregimen att bryta landets politiska dödläge, har antytt en uppluckring av principen om icke-inblandning. 1998 antog organisationen principen om "enhanced internaction". Organisationen är därmed inne i en ny och mer komplex fas av sin utveckling.

AFTA (ASEAN Free Trade Area)

ASEAN beslutade vid sitt toppmöte i Singapore 1992 att skapa ett regionalt frihandelsområde AFTA (ASEAN Free Trade Area). Till år 2003 ska länderna ha sänkt sina tullar till mellan 0 och 5 procent. Målet med AFTA är att tullsänkningarna ska skapa en effektivare resursallokering inom och mellan ASEAN-länderna och därigenom öka deras internationella konkurrenskraft.

Genomförandet av tullsänkningarna regleras av en överenskommelse mellan ASEAN-länderna - Common Effective Preferential Tariff (CEPT). Enligt den ursprungliga överenskommelsen från 1993 skulle tullsänkningarna ske till år 2008. Redan ett år senare skärptes CEPT och 2003 blev slutdatum, samtidigt som obearbetade jordbruksprodukter inkluderades bland de varor som omfattades av tullsänkningarna. Det finns dock fortfarande en möjlighet att för enskilda länder få temporära undantag för särskilt känsliga jordbruksprodukter. En stor del av tullsänkningarna kommer även att gälla för import från andra delar av världen.

De tre senast tillkomna ASEAN-medlemmarna Vietnam, Laos och Burma har beviljats en längre anpassningstid än till 2003, Vietnam till 2006, Laos och Burma till 2008.

Genomförandet av AFTA underlättas av att ASEAN utöver CEPT 1992 även beslutade om ett "Framework Agreement of Enhancing ASEAN Economic Cooperation" som innebär ett ökat samarbete och informationsutbyte vad gäller finansiella frågor, bankväsende och transportfrågor. Inom ASEAN har man även påbörjat ett arbete för att harmonisera standards och ta bort investeringshinder.

Bakgrunden till AFTA:s bildande kan delvis sökas i ASEAN- ländernas tillväxtstrategier som mycket fokuserade på handelsliberalisering och på att attrahera utländska investeringar. Därtill kommer att AFTA bildades under en period då globala och

128 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

regionala ekonomiska förutsättningarna genomgick stora förändringar och där bl.a. både Nordamerika och Europa hade påbörjat en intregrering av respektive regioners ekonomier.

För de nya medlemmarna Vietnam, Laos och Burma vars ekonomier är svaga och hårt reglerade utgör AFTA en stor utmaning. Mycket pekar på att de strukturomvandlingar som tullsänkningarna kräver kommer att innebära stora påfrestningar på dessa länders redan svaga statsfinanser. Därtill kommer frågan om hur regeringarna i dessa auktoritära länder kommer att hantera det politiska tryck som plågsamma strukturomvandlingar kan komma att skapa. En annan central fråga för AFTA:s framtid rör hur genomförandet av tullsänkningarna kommer att påverkas av den ekonomiska krisen. Många menar att det finns en uppenbar risk att enskilda ASEAN-länder kan komma att bemöta en försämrad bytesbalans med ökad protektionism. Under 1998 har AFTAs målsättning bekräftats.

1.8.2SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation)

Den sydasiatiska samarbetsorganisationen SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) bildades 1985 vid ett möte i Dhaka 1985 mellan statscheferna för regionens sju länder - Indien, Pakistan, Bangladesh, Sri Lanka, Nepal, Bhutan och Maldiverna.

Regionens två stormakter, Indien och Pakistan, intog länge en defensiv hållning i frågan om skapandet av en regional samarbetsorganisation. Den indiska regeringen var rädd för att de övriga länderna skulle sluta sig samman och kollektivt pressa landet till koncessioner angående bilaterala frågor. Pakistan å sin sida hade reservationer gentemot ett sydasiatiskt samarbete på grund av den negativa effekt ett sådant samarbete kunde få på landets viktiga relation till den islamiska världen.

SAARC har det uttryckliga målet att bidra till fred, stabilitet, förbättrade relationer och utveckling. För att nå detta mål finns ett handlingsprogram, IPA (Integrated Programme of Action), som innehåller ett flertal samarbetsområden såsom; jordbruk, kommunikationer, utbildning, miljö, befolkningsfrågor; kvinnans sociala ställning etc.

Det toppmöte inom SAARC som hölls 1991 i Male, Maldiverna, kom att ändra utvecklingen av organisationen. Fram till detta möte hade arbetet inom SAARC koncentrerats till samarbete inom "mjuka"

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 129

 

 

och socio-ekonomiska frågor. Efter Male-mötet kom de ekonomiska frågorna upp på agendan. Som ett uttryck för denna utveckling har SAARC-medlemmarna enats om att inte senare än år 2005 bilda ett regionalt frihandelsområde, SAFTA (South Asian Free Trade Area). Den intra-regionala handeln mellan de sydasiatiska staterna utgör inte mer än ca 3 procent av den totala handeln i regionen. Under 1996 undertecknade EU-kommissionen och SAARC ett Memorandum of Understanding vari EU bl.a. välkomnade handelsliberaliseringarna inom ramen för SAFTA.

Det är uppenbart att ett regionalt frihandelsområde med en sammanlagd marknad på ca 1,3 miljarder människor, en samlad BNP på ca 900 miljarder USD och en relativt god ekonomisk tillväxt har en intressant ekonomisk potential. Samtidigt är det dock viktigt att komma ihåg att samtliga länder inom SAARC har dåligt utvecklade ekonomier och att ekonomiernas komplementaritet är begränsad. Hälften av befolkningen inom SAARC-länderna lever i absolut fattigdom.

Länderna är medvetna om de ekonomiska fördelarna med en regional samarbetsorganisation i Sydasien. Samtidigt är de politiska problemen stora när det gäller att åstadkomma en livskraftig organisation. En allvarlig begränsning är det spända förhållandet mellan Indien och Pakistan. Om länderna kunde lösa sina djupliggande utestående problem, funnes förutsättningar för en positiv utveckling av SAARC. Få konkreta framsteg har emellertid gjorts hittills. Bangladesh är ett av de länder som har uttryckt sin otålighet över bristen på konkreta resultat. Den politiska oförmågan hos SAARC som regional samarbetsorganisation visade sig senast under toppmötet i Colombo i juli 1998. Under samtalen, som hölls i anslutning till detta möte, lyckades Indiens och Pakistans premiärministrar inte komma överens om förutsättningarna för att återuppta sin bilaterala dialog.

Ett annat problem med SAARC har alltsedan organisationens födelse varit de stora skillnaderna i ekonomisk utveckling, politisk betydelse och befolkningsstorlek som råder mellan medlemsländerna. Maldiverna har en befolkning på 200.000 att jämföra med den indiska befolkningen som omfattar närmare en miljard människor; och medan omvärldens bistånd utgör 25 procent av Bhutans BNP är motsvarande siffra för Indien en procent. Även om man hittills misslyckats med att fatta beslut i konkreta politiska och ekonomiska sakfrågor fyller SAARC en funktion som ett forum för dialog mellan länderna i regionen. Organisationen är den för regionen naturliga sammanslutningen. Frågan är när den ska kunna utveckla sin potential.

130 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

1.8.3APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation)

APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation), som bildades 1989, har f.n. tjugoen sinsemellan mycket olika medlemsekonomier: Australien, Brunei, Canada, Chile, Filippinerna, Hongkong, Indonesien, Japan, Kina, Malaysia, Mexico, Nya Zeeland, Papua Nya Guinea, Singapore, Sydkorea, Taiwan, Thailand, USA samt från och med 1998, Peru, Ryssland och Vietnam. APEC är det enda forum där “de tre Kina” är medlemmar. APEC-länderna svarar tillsammans för något mer än hälften av världens samlade BNP, 40 procent av världshandeln och lika mycket av jordens befolkning.

APEC:s syfte är att främja regional ekonomisk utveckling i Stillahavsområdet. Samarbetet är inriktat på ekonomiska och tekniska frågor och beslut fattas i konsensus. APEC:s sekretariat är förlagt till Singapore. Observatörstatus innehas av bl.a. ASEAN- sekretariatet men ej av EU, som dock inbjudits att delta i en arbetsgrupp.

Toppmöten hålls varje år och ordförandeskapet alternerar på årsbasis. Malaysia tog vid årsskiftet över ordförandeskapet för 1998. Därefter kommer turen till Nya Zeeland, följt av Brunei år 2000 och Kina år 2001.

APEC har inrättat policykommittéer för handel och investeringar, för budget/administration samt för ekonomiska frågor, och arbetsgrupper inom ett stort antal områden som visar samarbetets huvudinriktning, t.ex. handelsfrämjande, transportfrågor, telekommunikationer, vetenskap och teknologi, regionalt energisamarbete, humanresurser, fiskerinäring, skydd för marin miljö samt turism.

Toppmöten

APEC:s första toppmöte ägde rum i Seattle 1993 på inbjudan at president Clinton.

Vid toppmötet 1994 i Bogor, Indonesien, beslöts i Bogor- deklarationen att fri handel och fria investeringsflöden skulle ha genomförts senast år 2010 för i-länderna och senast år 2020 för u- länderna.

I Osaka antogs 1995 Osaka Action Agenda för genomförandet av Bogor-deklarationen, som bl.a. innehåller förslag om individuella och kollektiva handlingsplaner. De nationella planerna omfattar liberaliseringar av handel/investeringar inom femton områden.

Ds 1998:61

Perspektiv på Asien 131

 

 

Vid mötet i Manila, november 1996, presenterades Manila Action Plan for APEC (MAPA), som ytterligare konkretiserar målsättningar och tillvägagångssätt inom handelsområdet (tullsänkningar, avskaffande av handelshinder, ökad personrörlighet). Mötet uttalade starkt stöd för världshandelsorganisationen WTO och uppmanade denna att “i allt väsentligt eliminera tullarna för IT-produkter till år 2000”.

APEC-mötet i Vancouver i november 1997 överskuggades till stor del av Asienkrisen. I deklarationen framhålls att APEC fortsatt skall eftersträva liberaliseringar av handel och investeringar, att arbete ska inledas inom nio sektorer och att principiell överenskommelse om framtida liberaliseringar i ytterligare sex sektorer föreligger. Listan över tidig frivillig liberalisering omfattar sektorerna skogsprodukter, fisk, energi, kemikalier, miljöprodukter- och tjänster, MRA för telekommunikationer, medicinsk utrustning, ädelstenar/juveler samt leksaker. Målsättning är att genomförande påbörjas 1999. Förslaget stöddes av drygt hälften av medlemmarna. Vidare beslutades att i ett senare steg gå vidare med liberalisering av ytterligare sex sektorer, bilar, civilflygplan, gödningsmedel, livsmedel, gummi samt oljefrön.

Den bräckliga konsensus som råder om i första hand de förstnämnda nio sektorerna bygger på att formuleringarna är oförbindliga. APEC-ekonomierna har egentligen bara enats om att fortsätta överläggningarna. Samarbetet bygger på frivillighet.

Under senare tid kan noteras ett tilltagande missnöje bland APEC:s utvecklingsländer att arbetet så starkt fokuserar på handel och investeringar. Detta resulterade i att man i Vancouver beslöt stärka det tekniska samarbetet.

1998 års toppmöte i Kuala Lumpur dominerades av politisk dramatik till skillnad från tidigare möten. USA representerades av vicepresidenten Al Gore, som uttalade starkt stöd för Malaysias fängslade f.d. finansminister Anwar Ibrahim. Gores uttalande tydliggjorde det faktum att Asiens kris inte bara är ekonomisk utan också politisk. Ett väntat frihandelsinitiativ sköts i sank av Japan och USA, vilket spädde på farhågorna att Asienkrisen skulle kunna ge protektionismens krafter vind i seglen. "Open regionalism" förblir dock APEC:s huvudlinje.

132 Perspektiv på Asien

Ds 1998:61

 

 

2.En svensk Asienstrategi

2.1Asien i Sveriges relationer med omvärlden

2.1.1Prioriteringar och handlingsmöjligheter

Den svenska utrikespolitiken uppvisar av nödvändighet både ett regionalt och ett globalt perspektiv. Av historiska skäl, och av hänsyn till våra direkt påtagliga säkerhetspolitiska intressen, har situationen i närområdet upptagit mycket av uppmärksamheten. Det nordiska samarbetet, omsorgen om utvecklingen i Baltikum liksom en fredlig utveckling i Europa i övrigt är naturligen av utomordentligt hög prioritet vid utformandet av svensk utrikespolitik. Sverige har samtidigt fäst den största vikt vid det globala samarbetet, och framför allt då ansvaret som en aktiv medlem i FN, en stark förespråkare för frihandel i WTO och en engagerad partner för internationellt utvecklingssamarbete. I årets utrikesdeklaration uttrycks detta på följande sätt: "Att aktivt medverka till en vitalisering av samarbetet i vårt närområde och Europa samtidigt som vi tar vårt globala ansvar måste för Sverige vara en självklarhet". Svensk utrikespolitik, stödd på en bred folklig opinion, präglas således av en stark medvetenhet om att ytterst vilar vårt lands säkerhet och vårt folks trygghet och välfärd på den vidare, globala utvecklingen.

Asien uppvisar många av de möjligheter, utmaningar och problem som brukar framhävas som särskilt prioriterade i svensk utrikespolitik på det globala fältet. Frihandeln har under de senaste decennierna skapat förutsättningar för ekonomisk utveckling, ökad välfärd och en jämnare

Ds 1998:61 En svensk Asienstrategi 133

fördelning av resurser i många asiatiska länder, samtidigt som den senaste ekonomiska krisen visat på behovet av starka internationella institutioner och regelverk som stöd för länder i utveckling. I nuvarande situation blir det ett särskilt angeläget svenskt intresse att motverka att protektionismen växer fram i krisens spår, samt att engagera sig i arbetet att få Kina och andra asiatiska ekonomier som idag står utanför WTO att nå överenskommelse om inträde i världshandelsorganisationen.

Den snabba ekonomiska utvecklingen har samtidigt lett till svåröverskådliga påfrestningar på miljön, som hotar själva grundvalen för framtida välfärd i Asien och också får allvarliga återverkningar på våra egna förhållanden. Med den kunskap Sverige besitter på miljöområdet, och det mångåriga svenska arbetet för internationellt miljösamarbete, finns här en särskild roll att spela.

I Asien återfinns några av världens mest allvarliga krishärdar, grundade på djupgående etniska och religiösa motsättningar samt historiskt betingad, rent maktpolitisk fiendskap. Svenska FN-insatser i Korea och Kashmir under många år, ansträngningar för en fredlig utveckling i Kambodja - senast som valunderstöd, insatser för den demokratiska oppositionen i Burma och det humanitärt grundade engagemanget för en lösning på Östra Timor-konflikten, allt detta är exempel på vad Sverige gjort och gör för fred och säkerhet i Asien. I Afghanistan och på andra håll i regionen utför svenska frivilligorganisationer - ofta med stöd från Sida - utomordentligt viktiga insatser.

Trots framgångar på nedrustningsområdet under senare år har hotet om spridning av kärnvapen fått ny och skrämmande aktualitet genom utvecklingen i Sydasien med Indiens och Pakistans provsprängningar, liksom Nordkoreas just demonstrerade missilkapacitet. Denna senaste utveckling visar på det angelägna att Sverige fortsätter sitt långvariga arbete för kärnvapennedrustning och för ett fullständigt provstoppsavtal. Embryon till konfliktförebyggande finns, framför allt i ASEAN Regional Forum (ARF), men i stort sett saknar Asien en säkerhetsarkitektur av det slag som vuxit fram i Europa under senare år. Europeiska erfarenheter av förtroendeskapande åtgärder - till exempel arbetet inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) - kan på sikt få en tillämpning inom den asiatiska säkerhetspolitiken.

Demokratin är på frammarsch på många håll i Asien och öppenheten för impulser från omvärlden ökar närmast explosionsartat i informationsteknologins spår. Traditionella samhällen stöps om och livaktiga frivilligorganisationer växer fram på bred front. Ändå består en rad auktoritära regimer i Asien, där rättssamhället och respekten för mänskliga rättigheter åsidosätts på det mest flagranta sätt. Sverige har i olika internationella sammanhang och fora belyst dessa

134 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

missförhållanden. Samtidigt har ansträngningar gjorts att engagera de auktoritärt styrda länderna i Asien, däribland Kina, i en internationell dialog om mänskliga rättigheter med syftet att försöka bidra till en bättre förståelse för den internationella rättens krav, och en anslutning till FN:s legala instrument på området.

Exploatering av kvinnor och barn, bristande jämställdhet, droghantering och människohandel är problem som tyvärr återfinns alltför ofta i många asiatiska länder. Trots en framgångsrik tillväxt under de senaste decennierna för vissa ekonomier, där Japan i första hand men även Sydkorea, Hongkong, Taiwan och Singapore nått ledande positioner bland världens industrinationer, bottnar mycket av det övriga Asiens politiska problem i den bestående fattigdomen i breda befolkningslager, på sina håll nu ytterligare förvärrad i den ekonomiska krisens spår. Sveriges engagemang för internationellt utvecklingssamarbete syftar i hög grad till att lindra de sociala konsekvenserna av den senaste utvecklingen, där t.ex. antalet fattiga i Indonesien på kort tid flerdubblats, samt att angripa de grundläggande fattigdomsproblemen i form av ojämlikhet, klasskillnader och marginalisering.

De förhållanden som här nämnts gör ett svenskt utrikespolitiskt engagemang i den asiatiska utvecklingen självklart och nödvändigt. Säkerhet, också för vårt eget land, skapas genom samarbete. De för svensk utrikespolitik prioriterade uppgifterna - däribland att främja demokrati och mänskliga rättigheter, att hindra kärnvapenspridning och verka för nedrustning, att söka utveckla instrument för konfliktförebyggande, att förnya det globala utvecklingssamarbetet - allt detta har direkt anknytning till förhållandena i Asien. Asienkrisen har på ett tydligt sätt demonstrerat det starka ömsesidiga beroendet mellan länder och folk, och hur vår gemensamma välfärd påverkas. Dagens öppna ekonomier kräver ett internationellt ledarskap, som kan förebygga och snabbt svara på kriser. De asiatiska länderna kommer i allt högre grad att inta sina platser i det internationella samarbetet under de närmaste åren. Japan är redan en ekonomisk supermakt och en ledande utrikespolitisk aktör på många områden. Kina och Indien får en allt större tyngd i olika internationella fora. ASEAN-länderna har etablerat sig som ledande aktörer i regionen genom att gemensamt ta initiativ till en utrikes- och säkerhetspolitisk dialog med de stormakter som har ett engagemang i Asien. För svensk utrikespolitik ligger således utmaningen i att engagera sig i ett konstruktivt samarbete med dessa aktörer. Detta kan ske - och sker redan - bilateralt, som medlem av EU, som partner i den euroasiatiska ASEM-dialogen, samt på det multilaterala planet, i FN och andra organisationer.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 135

 

 

Sveriges relationer med Asien avseende mänskliga rättigheter

Långsiktiga och bestående förändringar i ett samhälle har oftast sitt ursprung i interna processer. Som utomstående kan Sverige, tillsammans med andra, söka påverka interna processer, men sällan skapa förändringar. Erfarenheten visar att det civila samhället spelar en avgörande roll för utvecklingen mot ökad respekt för mänskliga rättigheter och demokrati. Sverige bör därför fortsätta att uppmuntra och stödja utvecklingen av det civila samhället bl.a. genom stöd till enskilda organisationer och akademiska institutioner. (Se avsnitt 3.6) Sverige bör likaså fortsätta att stödja den institutionella utvecklingen, bl.a. utveckling av rättssystem och lagstiftning, vilken behövs för att främja och förstärka genomförandet av de mänskliga rättigheterna. Utvecklingssamarbetet bör i ökad omfattning inriktas på denna uppgift. (Se avsnitt 3.3) Detta innebär också ett fortsatt stöd för att främja öppenhet och insyn, bl.a. genom att underlätta oberoende mediers möjlighet att rapportera och granska myndigheter.

Utgångspunkten i arbetet för de mänskliga rättigheterna är att landet som ratificerar en konvention har för avsikt att förverkliga konventionens regler. Detta är även utgångspunkten i kontakter med landet, och utgör grunden för erbjudande om stöd till genomförandet av olika konventioner. Sverige hävdar bestämt att varje medlem av FN genom FN-stadgan har ett ansvar att främja respekten för de mänskliga rättigheterna, och avvisar propåer om att situationen för de mänskliga rättigheterna är en strikt intern angelägenhet för varje land.

Vår målsättning är att främja respekten för de mänskliga rättigheterna. Metoderna för detta varierar beroende på vad som i varje enskild situation bedöms leda till önskat resultat. Detta är i sin tur beroende av land, tidpunkt och situation. Många diskussioner förs löpande med landets myndigheter genom ambassaden på plats eller genom Sveriges delegationer vid FN i New York eller Genève. Frågor om mänskliga rättigheter tas också upp löpande i bilaterala samtal och diskussioner om utvecklingssamarbete.

Många av Sveriges kontakter angående respekten för mänskliga rättigheter förs nu genom EU, och resulterar i gemensamma uttalanden eller gemensamma kontakter av EU-trojkan, när detta bedöms nå effekt. Denna metod används främst i akuta eller särskilt allvarliga situationer, som t.ex. vid verkställande av dödsstraff. Genom EU deltar Sverige också i löpande dialoger om mänskliga rättigheter, bl.a. med Kina. Sådana dialogrundor öppnar möjligheten till kontakter på olika nivåer, och därmed till en större ömsesidig förståelse. Frågor som diskuterats i EU-Kina dialogen rör bl.a. besök av FN:s specialrapportörer och

136 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

arbetsgrupper, rättsväsendet, dödsstraffet samt minoriteters rättigheter. Arbetet inom EU erbjuder en viktig möjlighet till ökad genomslagskraft i MR-arbetet. Störst är möjligheterna om MR-dialogen inriktas på ett lands behov av strukturella och institutionella förbättringar vad gäller rättsväsende, förhållanden i fängelser etc. och behov av stöd i sådana reformansträngningar.

Om kränkningarna av de mänskliga rättigheterna är grova, omfattande eller systematiska och situationen inte går att påverka på annat vis, kan Sverige delta i beslut om sanktioner. Sådana sanktioner, gemensamma för EU, finns idag mot regimen i Burma, bl.a. i form av reseförbud.

2.1.2Sverige i FN och FN i Asien

Engagemanget i FN utgör en hörnpelare i svensk utrikespolitik, och svensk Asienpolitik har en tydlig FN-dimension. Den svenska FN- politiken bedrivs dock inte med fokus på länder, utan snarare på ämnesområden såsom nedrustning och mänskliga rättigheter. Sveriges medlemskap av FN:s säkerhetsråd under 1997-98 har också inneburit en särskild fokusering på arbetet med de säkerhetspolitiska frågorna.

FN:s säkerhetsråds behandling av konflikter i Asien under de senaste två åren har inkluderat Kambodja, Nordkorea, Indien/Pakistan (provsprängningarna våren 1998), Afghanistan, samt fredsprocessen på Bougainville (Papua Nya Guinea). Nedan behandlas frågor som gäller Öst-, Sydöst- och Sydasien.

Indiens kärnvapenprovsprängningar i maj 1998 föranledde ett ordförandeuttalande, tillkommet på svenskt initiativ, och Pakistans provsprängningar senare samma månad följdes av ett liknande uttalande. På förslag från Sverige och Japan togs därefter en säkerhetsrådsresolution, i vilken de indiska och pakistanska provsprängningarna fördömdes. Kambodja behandlades bl.a. i samband med att den ene av de båda premiärministrarna i landet, Hun Sen, tog över hela makten i juli 1997. Rådet uttryckte då i ett ordförandeuttalande stor oro över utvecklingen i Kambodja och uppmanade till ett omedelbart slut på stridigheterna samt politisk dialog och efterlevnad av Parisöverenskommelsen. Med anledning av Nordkoreas uppskjutning av en missil (vilket senare visade sig vara en misslyckad satellituppskjutning) den 31 augusti 1998, gjordes ett pressuttalande som manifesterade rådets oro för uppskjutningen samt beklagade att den skett utan förvarning.

FN:s generalsekreterare agerar ibland i konflikter genom att utse en personlig representant. En sådan finns bland annat för Östra Timor.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 137

 

 

Sverige är ett av de länder som mest aktivt varit engagerat i FN:s fredsbevarande operationer. I Asien märks framför allt vår långvariga närvaro - sedan 1953 - vid stilleståndslinjen mellan Nord- och Sydkorea som en av ursprungligen fyra stater i Neutral Nations' Supervisory Commission (NNSC), och vårt deltagande i övervakningsstyrkan (UNMOGIP) vid skiljelinjen - Line of Control - i Kashmir. I sammanhanget kan också nämnas att Sverige hjälpte Japan med utbildning av fredsbevarande styrkor 1992-93 inför Japans första uppdrag av detta slag i Kambodja.

Sveriges långvariga engagemang i nedrustningsfrågor har manifesterats genom ett aktivt arbete inom FN. Bland de asiatiska länder som Sverige ofta har en samsyn med i nedrustningsfrågor återfinns framför allt Japan vad gäller ickespridningsfrågor, men också i viss mån ett land som Indonesien. Som nämnts ovan samarbetade Sverige och Japan nära vad gäller den FN-resolution om kärnprovsprängningarna i Indien och Pakistan som antogs av säkerhetsrådet i juni 1998.

FN:s Kommission för de mänskliga rättigheterna i Genève sammanträder årligen och behandlar situationen på det mänskliga rättighetsområdet. I den ländervisa bevakningen av MR-frågorna uppmärksammas även vissa länder i Asien. Sverige tog under ett antal år initiativ till en resolution om MR-situationen i Burma, och EU står som initiativtagare till resolutioner och ordförandeuttalanden om bland annat Östra Timor och Afghanistan. Under ett antal år fram till 1997 gjordes även från europeisk och amerikansk sida försök att få till stånd en resolutionstext som behandlade situationen för de mänskliga rättigheterna i Kina. Under 1998 års MR-kommissionsmöte beslöts dock i den västerländska kretsen att i stället för ett resolutionsförfarande ta fasta på den kinesiska regeringens erbjudande om en fördjupad dialog om de mänskliga rättigheterna. Samtidigt visade Kina ökat tillmötesgående gentemot FN-systemets olika MR-mekanismer, till exempel genom att underteckna den ena (och sedermera den andra) av de båda MR-konventionerna och utlova ratificering samt genom att inbjuda Högkommissarien för de mänskliga rättigheterna.

Nordkorea har protesterat mot behandlingen av landet i MR- kommissionen genom att försöka frånträda FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Från FN-håll har dock detta tillbakavisats med hänvisning till att det inte finns några regler för frånträde från konventionen, och att ett frånträde under alla omständigheter torde kräva ett godkännande från samtliga övriga kontrahenter.

MR-kommissionen har också en specialrapportör för Burma, och FN:s generalsekreterare har utsett en särskild representant för att övervaka MR-situationen i Kambodja - svensken Thomas Hammarberg.

138 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

Omkring 14 procent av Sveriges totala budget för utvecklingssamarbete går direkt till olika FN-organ. Den största procentandelen, 28 procent, går till utvecklingsprogrammet, UNDP, följt av 18 procent till barnfonden UNICEF, 16 procent till flyktingkommissariatet UNHCR och 13 procent till livsmedelsprogrammet WFP. Därtill kommer bidrag till enskilda projekt som genomförs av FN-organisationerna med stöd från bland annat Sverige, så kallat multi-bi-bistånd. Som exempel på FN:s samarbetsprogram i Asien kan nämnas UNDP:s program i Kina, vilket uppgår till nära 200 miljoner USD för 5-årsperioden 1996-2000. Den största andelen av programmet är ägnat olika miljörelaterade projekt.

UNICEF spelar en viktig roll i en rad länder vad gäller såväl mödrars och barns hälsa som vad gäller läskunnighet. 49 procent av världens undernärda barn finns i Sydasien, och undernäringen är utbredd också i en rad andra asiatiska länder. Även vad gäller läskunnighet är situationen särskilt prekär i Sydasien.

Några exempel på multi-bi-bistånd i Asien är Sidas stöd via UNICEF till flera projekt, bland annat dricksvattenprojekt, projekt för att minska dödligheten bland spädbarn och stöd till utbildning. Via UNDP har Sverige gett bidrag till miljöprojekt och bombröjning, landsbygdsutveckling, minröjning och stöd till valprocessen i Kambodja. Vi ger också stöd via UNHCR, via Internationella arbetsorganisationen ILO och via FN:s narkotikabekämpningsprogram UNDCP till projekt i

Sverige är också starkt engagerat i FN:s miljöprogram, UNEP, en organisation med en viktig, men föga utvecklad, roll i Asien.

2.1.3Multilateral samverkan - de internationella finansiella institutionerna

Den Internationella valutafonden och Världsbanken, de s.k. Bretton Woods-institutionerna, grundades 1944 i det andra världskrigets slutskede. Valutafonden (IMF) fick i uppgift att verka för stabilitet i det internationella finansiella systemet. Världsbankens ursprungliga uppgift att stödja återuppbyggnaden övergick snart i ett långsiktigt utvecklingsfrämjande med fattigdomsbekämpning som allt tydligare mål. IMF agerar genom rådgivning, teknisk assistans och kortsiktiga krediter till medlemsländer som är i behov av stöd som ett led i stabiliseringen och reformeringen av den egna ekonomin. Syftet är att hjälpa dessa länder uppnå makroekonomisk stabilitet. Världsbanken ger teknisk assistans och långfristiga lån till program och projekt som bidrar till ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Dess roll är emellertid mycket vidare än så. Banken spelar genom sin analyskapacitet

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 139

 

 

och sitt stora inflytande över utvecklingsdialogen, i kombination med sin omfattande utlåning, en mycket stor roll i utformningen av u-ländernas utvecklingspolitik. De två institutionerna har ett nära samarbete.

Såväl IMF som Världsbanken är djupt engagerade i Asien. Mot bakgrund av Asienkrisen ökade IMF:s totala kreditgivning 1997-98 fyra gånger jämfört med året dessförinnan. Av Världsbankens totala utlåning under 1990-talet har ca 40 procent gått till Asien. Det utlånade beloppet till Östasien, inklusive utlåningen till Sydkorea på marknadsvillkor, fördubblades mellan 1997 och 1998. Ytterligare en internationell finansiell institution av betydelse för Asien är den Asiatiska utvecklingsbanken i Manila. Banken bildades 1966 och ägs av stater såväl i som utanför Asien. Verksamheten omfattar tekniskt samarbete och långivning till utvecklingsprojekt i regionen. Banken arbetar nära tillsammans med Världsbanken. Dess strävan har varit att utveckla en självständig roll som ett asiatiskt center för utvecklingsdialog. Den rollen har dock, vilket Asienkrisen illustrerat, förblivit begränsad.

Asienkrisen har inneburit svåra ekonomiska påfrestningar för ett flertal asiatiska länder. När krisen drabbade Sydkorea hotades stabiliteten i hela det internationella finansiella systemet. Asienkrisen skilde sig från t.ex. Mexikokrisen 1994-95 såtillvida att den inte hade sin upprinnelse i makroekonomiska obalanser, utan i svaga finansiella system och spekulativ utlåning från ett internationellt bankväsende, som i likhet med låntagarna tenderade att se den ekonomiska uppgången som sakernas naturliga tillstånd. Problemet har sin grund i institutionella brister - liksom bristande möjligheter till insyn, vilket ledde till att man inte kunde överblicka de risker som förelåg.

IMF fick en central roll i krishanteringen. Första prioritet var att återge de krisdrabbade länderna marknadens och omvärldens förtroende. Omfattande finansiella stödpaket blev nödvändiga eftersom länderna inte längre kunde utverka lån på sedvanliga kommersiella villkor. IMF:s sammanlagda del i dessa blev 36 miljarder dollar (av vilka cirka 2/3 har betalats ut). Världsbanken och den Asiatiska utvecklingsbanken bidrog tillsammans med 27 miljarder dollar. Bilaterala bidrag uppgick till 55 miljarder dollar. Lånevillkoren inbegrep en återhållsam finanspolitik, en stram penningpolitik och introduktion av ekonomiska reformprogram. Svagheter i de finansiella systemen, inklusive bristen på öppenhet, skulle ses över. Avregleringar och omfattande strukturreformer skulle introduceras. Världsbanken har också bidragit med sitt kunnande inom berörda ekonomiska områden, t.ex. omstrukturering av banker och företag. Bankens fokus har emellertid varit krisens sociala konsekvenser. Sociala program har introducerats då miljontals människor drivits in i arbetslöshet och ökad fattigdom med sämre hälsa och utbildning som

140 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

följd. Den Asiatiska utvecklingsbanken har bidragit med regional kompetens.

IMF:s ledande roll var på grund av krisens art och omfattning given. Men fondens roll har också ifrågasatts. Debatt har t.ex. uppstått om stödpaketens initialt stränga krav på restriktiv finans- och penningpolitik. Kritiken tar fasta på att en sådan politik inte alltid har avsedd effekt i en situation lik denna där det varit den privata sektorns agerande, och inte regeringars ekonomiska politik, som orsakat problemen. Vidare kan en sådan politik riskera att medföra att en redan negativ ekonomisk utveckling förstärks. Kritik finns också mot att stödpaketen givits en omfattning och inriktning som gått utöver IMF:s traditionella arbetsfält utan att tidigt involvera aktörer, att de underskattat de politiska svårigheterna med att få igenom stipulerade reformer och att den privata sektorn inte har behövt bära sin andel av kostnaderna för krishanteringen. Kritik har också riktats mot att denna typ av stödpaket kan tänkas uppmuntra investerare och långivare till oförsiktighet då de kan förvänta sig stöd från IMF i krislägen.

Krisprogrammen har med tiden modifierats och en självkritisk diskussion i dessa frågor förs nu även internt inom Valutafonden - t.ex. börjar man att ta på sig ett större ansvar för att inte i tid ha sett krisens annalkande. Men perspektivet är framförallt framåtblickande. På basis av gjorda lärdomar är ambitionen att bidra till att stärka det internationella finansiella systemet i syfte att minska risken för liknande störningar i framtiden. På agendan står bättre rutiner för övervakning, stärkta nationella banksektorer, kontrollerad stegvis liberalisering av kapitalrörelserna, strävan till bättre öppenhet och insyn och utveckling av mera effektiva strukturer för skuldsanering. Världsbanken har dragit liknande slutsatser och ser också vikten av att ett bättre socialt skydd finns på plats redan innan ekonomiska störningar av detta slag uppstår. Asienkrisen har pekat på otillfredsställande arbetsmarknadsvillkor och bristen på socialt skyddsnät.

De finansiella institutionerna deltar i den gryende diskussionen om ett nytt och bättre internationellt finansiellt system. Det sätt varpå Asienkrisen uppstod och det sätt varpå dessa institutioner tillsammans med bilaterala givare angripit problemen, har givit näring åt denna diskussion och fört den in i en ny fas. Under Världsbankens/IMF:s årsmöte fördes liksom vid 1998 års East Asia Economic Forum en mängd förslag fram om hur den "internationella finansiella arkitekturen" borde se ut i framtiden. Krisen blir således även i detta hänseende en milstolpe i den internationella ekonomiska utvecklingen. Den visar på de institutionella bristerna överlag i de nationella systemen, liksom i det internationella systemet, och klargör tydligt betydelsen av väl fungerande institutioner nationellt och internationellt. Diskussionen om en ny

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 141

 

 

arkitektur får inte undanskymma det faktum att det förblir oerhört viktigt att i varje enskild land utveckla rättsväsende, ett effektivt bankväsende med god insyn, bankinspektion, god insyn i bolagens finansiella situation, kompetenta revisionsfirmor med integritet, fungerande marknader för riskkapital etc. Utan trovärdiga institutioner kan ett land inte dra långsiktig nytta av globaliseringens möjligheter.

2.1.4Sverige i EU och EU i Asien

Sverige i EU

Sveriges medlemskap i den Europeiska Unionen från den 1 januari 1995 innebar stora förändringar vad gäller den svenska Asienpolitiken. Som i alla andra frågor innebar medlemskapet såväl möjligheter som utmaningar. Som medlem kan Sverige vara med och påverka EU-beslut, som internationellt har en större tyngd än de svenska nationella besluten. Samtidigt ställs stora krav på en aktiv dialog med andra medlemsländer om vi ska ha möjlighet att få gehör för våra åsikter.

EU-medlemskapet innebar också betydande förändringar i sättet på vilket Asienfrågor handläggs inom såväl Utrikesdepartementet som inom andra departement. Den svenska regeringen måste sätta sig in i många nya frågor. Samråd måste snabbt ske mellan olika departement, organisationer och - när det gäller handelspolitiken - inte minst med företagen, innan en svensk position kan tas fram. Samtidigt har vi möjlighet att påverka kommissionen att ta upp frågor som är av starkt svenskt intresse, och få EU som helhet att ställa sig bakom dessa.

Även för ambassaderna innebar Sveriges medlemskap ett inträde i EU-kretsens gemenskap, vilket både förändrade arbetssättet och förbättrade tillgången på information och möjligheten till inflytande på plats i ett tredje land. I de flesta länder där Sverige har ambassad hålls regelbundna interna EU-möten om till exempel handelspolitik, utrikes- och säkerhetspolitik, kultur- och pressfrågor, administrativa och konsulära frågor och, i utvecklingsländerna, bistånd. Mötena tjänar både som informationskällor om vad som händer i landet och som fora för diskussioner om vilken politik som bör föras. Ofta ligger diskussioner vid dessa EU-möten i tredje land till grund för beslut som fattas av medlemsstaterna i Bryssel. Ambassaderna får även uppdrag av olika arbetsgrupper i Bryssel att göra en gemensam bedömning av läget i ett land, eller komma med rekommendationer om EU-agerande gentemot detta land.

142 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

EU:s generella Asienpolitik

EU:s Asienpolitik består dels av kommissionens agerande gentemot länderna i Asien - framför allt på handelspolitikens område, men också till exempel inom miljöpolitiken - dels av medlemsstaternas gemensamma agerande inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), vilken också innefattar samarbete på de mänskliga rättigheternas område. Till detta kommer EU:s gemensamma utvecklingssamarbete, som ligger under gemenskapskompetens. I ett vidare perspektiv innefattar EU:s Asienpolitik även det som skilda medlemsstater gör i Asien. Kommissionen försöker här ofta ta ett samordningsansvar, till exempel genom att göra sammanställningar där medlemsstaterna frivilligt bidrar med information om sina bilaterala aktiviteter.

Övergripande Asienstrategi

Ett försök att utarbeta en ny, konsoliderad Asienpolitik gjordes av kommissionen 1994, då ett förslag till Asienstrategi överlämnades till rådet. Strategin godkändes vid Europeiska rådets möte i Essen i december samma år. Strategin tar upp fyra huvudmål:

1)Stärka EU:s ekonomiska närvaro i Asien för att upprätthålla en ledande roll för EU i världsekonomin, samt genom en aktiv närvaro av europeiska företag i Asien bidra till ökad sysselsättning inom EU.

2)Bidra till stabiliteten inom Asien genom att främja internationellt samarbete och förståelse. Av detta skäl bredda och fördjupa EU:s politiska och ekonomiska relationer med Asien.

3)Främja ekonomisk utveckling av de fattigare länderna och regionerna i Asien. Eftersom Asien med stor sannolikhet inom den närmaste framtiden kommer att fortsätta ha världens största andel fattiga människor, vill EU och dess medlemsstater fortsätta att bidra till fattigdomsbekämpning och hållbar tillväxt.

4)Bidra till utveckling och befästandet av demokrati och rättssäkerhet och respekt för grundläggande mänskliga rättigheter i Asien.

EU:s gemensamma handelspolitik

Den gemensamma handelspolitiken innebär bland annat att kommissionen för förhandlingar med tredje land och i internationella organisationer där handelspolitiska frågor behandlas. Handelspolitiska frågor i EU:s relationer med de asiatiska länderna förbereds i rådsarbetsgruppen för Asien och Oceanien. Handelspolitiken samordnas

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 143

 

 

i den så kallade 113-kommittén. Båda dessa kommittéer leds av EU:s ordförandeland, och alla EU:s medlemsländer deltar i arbetet. Varken rådsarbetsgruppen eller 113-kommittén fattar några beslut - detta är förbehållet rådet. Handelsavtal med länder utanför unionen ingås normalt i formellt hänseende av den Europeiska Gemenskapen (EG). Inom ramen för avtalen med länder i Asien diskuteras regelbundet aktuella handelspolitiska frågor i relationerna.

Kommissionen har under de senaste åren satsat mycket på att sammanställa databaser för att söka skapa en översikt över de hinder för handel och investeringar som kan förekomma i tredje land. I sin "Market access database" (http://mkaccdb.eu.int) gör kommissionen en sammanställning över marknadstillträdessituationen hos ett 40-tal av EU:s viktigaste handelspartners. Bland de asiatiska länderna finns för närvarande uppgifter för Australien, Bangladesh, Filippinerna, Hong Kong, Indien, Japan, Kina, Malaysia, Nya Zeeland, Pakistan, Sydkorea, Taiwan och Thailand. Databasen ger dels en allmän översikt över handelspolitiken i det enskilda landet, dels en översikt över tariffära och icke-tariffära handelshinder. Utvecklingen av databasen pågår fortfarande, och framöver ska man även kunna söka under enskilda sektorer för att få svar på särskilda problem. Databasen finns även i en mer detaljerad variant som tar upp enskilda fall av marknadstillträdesproblem, men denna senare är inte offentlig. I Sverige har Kommerskollegium tillgång till denna databas.

Inom den offentliga databasen finns även ett EU-register för tillämpade tullar i omkring 45 länder. Registret utökas och uppdateras regelbundet. Under utarbetande är också ett register över tullar som bundits i WTO (Världshandelsorganisationen), samt en "Exporters' Guide", som ska ge detaljerade upplysningar om de blanketter och andra formaliteter som krävs för att kunna exportera till ett visst land (än så länge finns Exporters' Guide endast för Polen och Sydkorea, men kommissionen planerar att inom två år utöka denna del av databasen till att omfatta 30 länder). Vidare finns en databas med aktuella uppgifter om EU:s tekopolitik och om kvotutnyttjandet för tekovaror vars import till EU är begränsad.

EU:s handels- och investeringsfrämjandepolitik i Asien

För att främja handel och investeringssamarbete mellan europeiska och asiatiska företag har kommissionen utarbetat flera program. För att främja export till Japan finns ett särskilt program (se nedan), och i ett flertal länder (Indien, Thailand, Malaysia, Filippinerna, Sri Lanka, Vietnam och Indonesien) finns så kallade European Business

144 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

Information Centres (EBIC), vars främsta uppgift är att sprida information om EU och om EU:s samarbetsprogram med Asien. Bland samarbetsprogrammen kan nämnas Asia-Invest, som ger stöd åt handelskammare och andra företagsorganisationer som vill samarbeta med motsvarande organisationer i Asien, och European Community Investment Partners (ECIP) som ger stöd åt europeiska företag som vill gå in i samriskföretag i utvecklingsländer. Stöd från ECIP ges för investeringar i följande länder i Asien: Bangladesh, Bhutan, Brunei, Kambodja, Kina, Filippinerna, Indien, Indonesien, Laos, Macau, Malaysia, Maldiverna, Nepal, Pakistan, Singapore, Sri Lanka, Thailand och Vietnam. I Sverige är Swedfund kontaktpunkt för ECIP.

EU:s utvecklingssamarbete

Gemenskapens utvecklingssamarbete, det vill säga det som administreras av kommissionen, utgör en viktig del av EU:s gemensamma politik gentemot Asien. Enligt Maastricht-fördraget ska gemenskapens utvecklingspolitik vara ett komplement till medlemsländernas. Gemenskapen och medlemsstaterna ska samordna sin politik och samråda om sina biståndsprogram. Målet är att åstadkomma en ökad effektivitet i EU:s totala utvecklingssamarbete.

Gemenskapens utvecklingssamarbete är uppdelat i utvecklingsbistånd - som främst är inriktat på fattigdomsbekämpning - och ekonomiskt samarbete, som är avsett att främja de ekonomiska förbindelserna med de lite mer utvecklade länderna. En tendens i EU:s utvecklingssamarbete är mot mer stöd till institutionell uppbyggnad, snarare än traditionellt utvecklingsbistånd. Det totala utvecklingssamarbetet med Asien utgjorde 1997 omkring 9 procent av kommissionens biståndsbudget. Under 1997 utbetalades omkring 475 miljoner USD i bistånd till Asien, varav utvecklingsbistånd och ekonomiskt samarbete utgjorde 318 miljoner USD. Kommissionens humanitära bistånd uppgick till 157 miljoner USD, varav katastrofbiståndet, främst via ECHO (European Commission Humanitarian Organisation) stod för 86 miljoner USD, och livsmedelsbiståndet utgjorde 71 miljoner USD .

I kommittén för utvecklingssamarbete med Asien och Latinamerika (ALA-kommittén) diskuteras projekt som föreslås av kommissionen för EU:s utvecklingbistånd och ekonomiska samarbete med Asien. Kommissionen kommer med stöd från medlemsstaterna i ALA- kommittén att under början av 1999 utarbeta landstrategier för de länder i Asien som man har utvecklingssamarbete med. Landstrategierna kommer att utgöra en viktig grund för ett mer långsiktigt tänkande vad gäller EU:s bistånd till Asien.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 145

 

 

EU:s miljöpolitik för Asien

Kommissionen har också utarbetat en strategi för miljösamarbete med Asien. Anledningen till att man gjort en särskild strategi på miljöområdet är den särskilt allvarliga karaktären på dessa problem just i Asien, samt att man anser att miljöproblemen i Asien har konsekvenser också för Europa. Hoten mot den globala miljön, relationen mellan miljö och sociala problem, miljöns påverkan på den ekonomiska stabiliteten (ett exempel på detta är de översvämningar i bland annat Kina och Nordkorea som orsakats eller förvärrats av en okontrollerad skogsavverkning), och även de affärsmöjligheter som finns inom miljöområdet, gör att EU måste engagera sig särskilt i Asiens miljöproblem.

EU:s miljöstrategi för Asien bygger på tre pelare: 1) öka och förbättra Asiens förmåga att hantera de egna miljöproblemen; 2) underlätta marknadsbaserade lösningar på miljövårdande verksamhet; samt 3) utveckla nätverk inom miljöforskning mellan EU och Asien och verka för utbildning och medvetenhet på miljöområdet.

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken vad gäller Asien bygger - liksom för andra områden - på regelbundna arbetsgruppsmöten (kallade COASI) och däremellan löpande korrespondens i ett särskilt nätverk uppbyggt för detta syfte: COREU (kort för Correspondance européenne). Diskussionerna som förs koncentreras oftast på de mest aktuella krisområdena, men man berör även regelbundet relationerna med i stort sett alla länder i regionen. Efter diskussioner kan ordförandelandet å EU:s vägnar utfärda en deklaration eller göra uppvaktningar hos andra länder och organisationer för att söka påverka dessa i en viss fråga. För särskilt angelägna frågor brukar en så kallad gemensam ståndpunkt utarbetas, där en mer formaliserad inställning från EU-ländernas sida fastställs. För närvarande finns det tre gemensamma ståndpunkter inom Asienområdet: en för Burma, en för Afghanistan och en för Östra Timor. Dessa frågor kommer ofta upp på dagordningen för den politiska dialogen om Asien inom EU, eftersom de under ett antal år varit att betrakta som ständiga krishärdar. Dessutom finns en gemensam ståndpunkt angående samarbetet mellan Euratom och Korean Peninsula Energy Development Organisation (KEDO, vars syfte är att ersätta det nordkoreanska kärnenergiprogrammet med två lättvattenreaktorer som inte kan producera plutonium för kärnvapenbruk).

146 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

EU:s MR-politik i Asien

EU-samordningen vad gäller utformningen av en politik för mänskliga rättigheter är väl utvecklad. En dialog mellan medlemsstaterna sker på samma sätt som vad gäller Asienfrågor, och samordning mellan arbetsgruppen för mänskliga rättigheter (COHOM) och arbetsgruppen för Asien äger också rum.

Många av de generella EU-besluten och förordningarna för mänskliga rättigheter har bäring på Asien. Den 29 juni 1998 antog rådet nya riktlinjer om dödstraffet, och samtidigt antogs också nya riktlinjer för valobservation. Det finns även gemensamma EU-riktlinjer för rapportering om mänskliga rättigheter, och riktlinjer för hur man ska främja mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet. Arbetet inom FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna samordnas också alltmer i EU-kretsen, och EU ansvarar ibland för samordningen av resolutioner, till exempel vad gäller resolutionen om Indonesien och Östra Timor och den om Afghanistan.

EU:s politik i enskilda asiatiska länder

För att få en bättre inblick i omfattningen av den gemensamma EU- politiken i Asien följer i detta avsnitt en översikt över EU:s politik i Asien. Översikten är inte heltäckande, utan ska ses som exempel på EU:s agerande i Asien.

Japan

EU:s relationer med Japan har traditionellt fokuserats på handelspolitikens område. För att bredda och fördjupa kontakterna antog EU och Japan 1991 en gemensam deklaration, där man bland annat slog fast att man skulle hålla årliga toppmöten. Den politiska dialogen har förstärkts, och förutom toppmöten och utrikesministermöten hålls en regelbunden dialog på expertnivå om skilda ämnen som bistånd, Afrika och Ryssland. Kommissionen har 1995 i ett dokument kallat "Europe and Japan; The Next Steps" lagt fram förslag om nya samarbetsområden, till exempel forskning och utveckling, industriellt samarbete och samarbete på miljöområdet. Japan deltar även i den så kallade Dublingruppen, som arbetar med narkotikabekämpning, och som förutom EU-länderna inkluderar USA, Kanada, Australien, Norge och FN. Kommissionen har under hösten 1998 påbörjat arbetet med en ny Japanstrategi, eftersom Asienkrisen i allmänhet och Japans egen

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 147

 

 

ekonomiska kris i synnerhet inneburit behov av en ny, övergripande analys.

Den handelspolitiska dialogen dominerar alltjämt i EU:s relationer med Japan. Marknadstillträde för europeiska företag i Japan, investeringsfrågor och önskemål om avregleringar såväl i Japan som inom EU diskuteras flera gånger årligen. EU är särskilt aktivt vad gäller avregleringsdialogen, och detta är ett område där svenska företag kan få hjälp av hela EU:s tyngd för att få till stånd förändringar i regleringar som de uppfattar som hinder för sin verksamhet i Japan. EU förhandlar även med Japan om ett så kallat MRA-avtal (Mutual Recognition Agreement), det vill säga ett avtal för ömsesidigt erkännande av till exempel standards och tillverkningsprocedurer.

Kommissionen har även ett stort exportfrämjandeprogram för Japan som kallas EXPROM. Detta program inkluderar "Gateway to Japan", organiserade delegationsresor för företag inom ett antal utvalda sektorer, vilka kompletteras med marknadsinformation och möjligheter att köpa tjänster från de nationella exportfrämjandeorganisationerna (Exportrådet i Sveriges fall). I Sverige koordineras uttagningen till "Gateway to Japan" av Norrbottens handelskammare. Vidare inkluderar EXPROM ett utbildningsprogram, European Training Programme (ETP) för små och medelstora företag, som omfattar ett års studier i det japanska språket och ett halvårs praktik på japanska företag.

Kina

EU har sedan 1985 ett samarbetsavtal med Kina som bland annat innebär årliga blandkommissionsmöten, där man framför allt diskuterar marknadstillträdesfrågor. Under de senaste åren har man även fört diskussioner för att främja Kinas medlemskap i Världshandelsorganisationen, WTO. I anslutning till 1998 års möte hölls också ett affärsforum där potentiella investeringar och affärsprojekt kunde diskuteras direkt mellan kinesiska och europeiska affärsmän. EU och Kina har även särskilda avtal på textilområdet.

De senaste årens förändringar i Kina har visat på behovet av en mer övergripande EU-politik gentemot Kina. Kommissionen utarbetade därför 1995 en Kinastrategi, Communication on a long-term policy for

China-Europe relations. Allt eftersom Kina blivit mer aktivt såväl vad gäller ekonomiska och juridiska reformer som vad gäller utrikespolitik, och i och med att Hongkong överlämnandes till Kina den 1 juli 1997, ansåg sig kommissionen ha anledning att utveckla sin Kinastrategi, vilket skedde i ett nytt dokument, Building a Comprehensive Partnership with China, som överlämnades till rådet våren 1998. I denna anges fem

148 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

målsättningar: 1) att engagera Kina ytterligare i det internationella samfundet genom intensifierad politisk dialog; 2) att stödja en utveckling som kan göra Kina till ett öppet samhälle och en rättsstat med respekt för de mänskliga rättigheterna; 3) att inlemma Kina ytterligare i den globala ekonomin genom ökad integration i världshandelssystemet och stöd till den ekonomiska och sociala reformverksamheten som pågår i landet; 4) att öka Europas finansiella engagemang; samt 5) att höja Europas profil i Kina. I strategin slås också fast att EU kommer att fortsätta ha ett aktivt intresse för utvecklingen i Hongkong och Macau. Kinastrategin godkändes av rådet i juni 1998. I och med den nya Kinastrategin kommer EU att hålla årliga toppmöten med Kina.

Kina är ett bra exempel på hur EU:s olika instanser kan samverka för en gemensam EU-politik: diskussioner inom handelspolitiska fora (framför allt 113-kommittén) pekade på behovet av ökade handelspolitiska kunskaper i Kina för ett medlemskap i WTO, och diskussioner inom den politiska arbetsgruppen visade på vikten av samarbete för att förbättra rättssäkerheten och respekten för mänskliga rättigheter. Dessa diskussioner har bidragit till formuleringen av kommissionens strategipapper, och därefter har konkreta biståndsprojekt som söker tillgodose de behov som finns utarbetats, såväl på det handelspolitiska som på mänskliga rättighetsområdet.

Sydkorea

EU och Sydkorea har hållit ministermöten sedan mitten av 80-talet. Hösten 1996 utarbetades ett ramavtal mellan EU och Sydkorea, med syfte att bredda och fördjupa handeln och det ekonomiska samarbetet. Till skillnad från andra avtal med Asien är detta avtal baserat på blandad kompetens, det vill säga kommissionen och medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar. Avtalet är dock ännu inte ratificerat av alla medlemsstater. I och med att Sverige ratificerat det nya avtalet EU- Sydkorea har vi sagt upp vårt tidigare bilaterala handelsavtal. EU och Sydkorea har också regelbundna högnivåkonsultationer där såväl mer övergripande ekonomiska och politiska frågor som specifika marknadstillträdes- och investeringsfrågor dryftas. Under det senaste året har den ekonomiska och finansiella krisen varit en av huvudfrågorna för denna dialog.

Vid ASEM-mötet i London i april 1998 vädjade Sydkoreas president Kim Dae-Jung om europeiska investeringar i Sydkorea. Som svar på detta tog kommissionen initiativet till en investeringsdelegation till Sydkorea i oktober 1998 med Sir Leon Brittan i spetsen för 22 europeiska företag.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 149

 

 

Sydöstasien

EU har sedan 1980 ett samarbetsavtal med ASEAN, och man har sedan dess haft regelbundna blandkommissionsmöten. Redan 1978 hölls det första ministermötet mellan EU och ASEAN, och sådana har därefter hållits ungefär vartannat år. EU har inte några samarbetsavtal med de enskilda sydöstasiatiska länderna - med undantag för Vietnam och Laos, som är nya ASEAN-medlemmar.

EU har samarbetat med ASEAN för att hjälpa den sydöstasiatiska organisationen att gå mot ett frihandelsområde (AFTA). Man har även haft diskussioner om gemensamma standards och andra områden som vore ömsesidigt fördelaktiga. 1997 utarbetades ett nytt kommissionsförslag för att förnya samarbetet med ASEAN, New Dynamic Programme. Burmas inträde i ASEAN i juli 1997 förde dock med sig svårigheter för det institutionella samarbetet mellan EU pch ASEAN. Hösten 1997 inställdes ett planerat blandkommissionsmöte. Man anstränger sig nu på båda sidor för att hitta former för att kunna fortsätta samarbetet.

EU deltar också genom ordförandelandets utrikesminister samt kommissionen i de möten som arrangeras i anslutning till ASEAN:s årliga toppmöten. Dessa möten är ASEAN Regional Forum (ARF) och ASEAN Post Ministerial Conference (PMC), samt ett bilateralt möte EU-ASEAN som kallas ASEAN PMC 9+1. Likaså deltar EU i en mängd aktiviteter mellan toppmötena, till exempel en arbetsgrupp för förtroendeskapande åtgärder.

Med Vietnam finns förutom det generella samarbetsavtalet även avtal på textilområdet. 1995 utarbetade EU-länderna en gemensam lista över politiska fångar och samvetsfångar i Vietnam. Listan uppdateras årligen, och man har även en dialog med den vietnamesiska regeringen om de politiska fångarna i landet.

Ett annat land som följts nära av EU ur ett politiskt perspektiv är Kambodja. Den politiska arbetsgruppen för Asien har ofta Kambodja på sin dagordning, och man har särskilt engagerat sig i valprocessen inför och i samband med valet i juli 1998. EU hade här en viktig roll som bidragsgivare till registreringsprocessen och själva valövervakningen. Kommissionens representant för valövervakningen - som för övrigt var svensk, ambassadör Sven Linder - blev utsedd till ordförande också för den gemensamma internationella övervakningsgruppen. Kommissionen gav omkring 10 miljoner ECU i bidrag till valprocessen. Kommissionen är också engagerad i andra utvecklingsprojekt i Kambodja. Det totala utvecklingssamarbetet uppgår under 1997/98 till 39 miljoner ECU.

Efter 1998 års dramatiska händelseutveckling i Indonesien - där EU ofta uttryckt sin oro över den ekonomiska situationen och de

150 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

konsekvenser denna lett till - är det troligt att EU nu kommer att öka sitt engagemang, dels vad gäller livsmedelsbistånd och annan hjälp till dem som drabbats av den svåra ekonomiska krisen, dels vad gäller förberedelser och genomförande av allmänna val till parlamentet och presidentposten under 1999.

Sydasien

EU och Indien har haft ett samarbetsavtal sedan 1973, vilket 1981 ersattes av en särskild överenskommelse om ekonomiskt och handelsrelaterat samarbete. 1993 skrev EU och Indien under en gemensam deklaration, vilken ledde till ett nytt samarbetsavtal 1994. Det nya avtalet innebär årliga blandkommissionsmöten, och en mängd arbetsgrupper på skilda områden, såsom tullar, immaterialrätt och andra handelspolitiska frågor, liksom miljö och exportkontroll. Det inkluderar även utbyte inom kulturområdet, forskning och utbildning, kompetensbyggande och informationsteknologi. Med avtalet som utgångspunkt initierades 1996 ett program för projekt som ska främja ekonomiskt och kulturellt samarbete, "EU-India Economic Cross Cultural Programme". Programmet riktar sig till enskilda organisationer, industriorganisationer och utbildningsinstitut som vill bygga upp samarbetsprojekt mellan EU och Indien.

Indien mottar största andelen av gemenskapens utvecklingssamarbete med Asien. Under tvåårsperioden 1997-98 erhåller Indien cirka 130 miljoner ECU.

Vad gäller den politiska dialogen befinner sig EU:s samarbete med Indien fortfarande i ett begynnelseskede. EU har reagerat starkt mot Indiens kärnvapensprängningar i maj 1998, men man har inte ansett att dessa bör leda till att den politiska dialogen avbryts - tvärtom råder enighet inom unionen om vikten att försöka påverka Indien - liksom Pakistan - genom dialog. Det första ministermötet mellan EU och Indien äger rum under hösten 1998, och det förväntas ge upphov till en mer regelbunden och fördjupad politisk dialog. Mötet får särskild betydelse som en möjlighet för EU att söka påverka Indiens säkerhetspolitiska agerande efter provsprängningarna.

EU och Pakistan skrev under ett samarbetsavtal 1986, och man har därefter haft årliga blandkommissionsmöten. Ett förnyat samarbetsavtal var färdigförhandlat och initierades i april 1998, men ratificeringen av avtalet uppskjöts efter Pakistans kärnvapenprov i juni samma år. EU:s gemensamma utvecklingssamarbete med Pakistan - som under 1997/98 uppgår till 144 miljoner ECU - har dock inte avbrutits, och EU:s politiska dialog med Pakistan - som påbörjades 1992 - fortsätter under

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 151

 

 

hösten 1998. EU har även ett samarbetsavtal med Sri Lanka, och håller på att utarbeta ett nytt samarbetsavtal med Bangladesh. Bangladesh var 1997 näst största mottagare av EU-bistånd i Asien; totalt utbetalades 81 miljoner USD.

Övriga Asien

EU och Australien har toppmöten och ministermöten ad-hoc, och dessutom regelbundna möten på högre tjänstemannanivå. I juni 1997 gjorde EU och Australien en gemensam deklaration för att befästa sitt samarbete. Även med Nya Zeeland har EU en politisk dialog på ministernivå, och dessutom möten varje halvår på högre tjänstemannanivå.

EU har också samarbetsavtal med Macau, Mongoliet och Nepal. Vad gäller humanitärt bistånd har EU varit särskilt aktivt i länder som Nordkorea och Afghanistan. När det gäller Afghanistan har dock kommissionen hösten 1998 beslutat om att avbryta större delen av sitt bistånd på grund av det svåra säkerhetsläget i landet.

På textil- och konfektionsområdet (teko) finns särskilda avtal med Bangladesh, Filippinerna, Hongkong, Indien, Indonesien, Laos, Macau, Malaysia, Mongoliet, Nepal, Nordkorea, Pakistan, Singapore, Sri Lanka, Sydkorea, Taiwan och Thailand - förutom med Kina och Vietnam, som nämnts ovan.

Sverige och EU:s Asienpolitik

För att kunna föra en effektiv Asienpolitik måste Sverige fastställa inom vilka områden vi bäst arbetar bilateralt, och var vi får störst utdelning genom att arbeta via EU. Ofta kan det vara frågan om att driva frågor på båda sätt.

EU blir alltmer aktivt inom områden som mänskliga rättigheter och miljö, vilka även är prioriterade områden i Sveriges Asienpolitik. Sverige har också sedan lång tid tillbaka engagerat sig i såväl säkerhetspolitiska som ekonomisk-politiska frågor i Asien. När det gäller säkerhetspolitiken har Sverige en särskild fördel av att ha varit engagerat så länge i fredsbevarande operationer - till exempel i Kashmir, och som medlem av de neutrala staternas övervakningskommission (NNSC) på stilleståndslinjen mellan Nord- och Sydkorea. Inom ramen för EU fortsätter Sverige sitt engagemang i denna typ av frågor.

Inom andra områden, som till exempel på utvecklingsområdet, har Sverige en lång tradition när det gäller metodik, implementering och

152 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

utvärdering av projekt. Genom konstruktivt samarbete med kommissionen och andra medlemsländer strävar vi efter att få gehör för våra åsikter inom utvecklingsområdet. Detta gäller inte minst utvecklingssamarbetet med vissa asiatiska länder, såsom Indien, Sri Lanka, Bangladesh och Vietnam, där svenskt utvecklingssamarbete funnits sedan lång tid tillbaka. Vi försöker även verka för att EU- delegationerna ute i fält mer aktivt tar på sig rollen som givarsamordnare.

När Sverige blev medlem i EU fick vi överta vissa beslut och regelverk som tillkommit före 1995, trots att dessa inte alltid stämde med våra egna prioriteringar. Detta gällde delar av handelspolitiken, där till exempel antidumpingsinstrumentet används flitigt av EU, kanske särskilt mot länder i Asien. Vid förhandlingarna om svenskt medlemskap i EU lyckades vi inte heller få gehör för fortsatt frihandel på tekoområdet, utan fick införa EU:s tekobegränsningar (kvoter). I och med det svenska inträdet i unionen har förespråkarna för frihandel inom EU stärkts, och unionen har i någon mån gått i en mer frihandelsvänlig riktning.

Från svensk sida har man varit kritisk till EU:s exportfrämjandeprogram gentemot Japan, eftersom man ansett att detta inte ledde till hållbara resultat för de företag som deltog i programmet, och att det konkurrerade med de nationella exportfrämjandeprogrammen i medlemsstaterna. Genom att föra in svenska synpunkter har programmet delvis förändrats, och inkluderar nu också mer samarbete med de nationella exportfrämjandeprogrammen. Samma sak gäller i någon mån European Business Information Centers (EBICs).

2.1.5Sverige i ASEM (Asia-Europe Meeting)

ASEM (Asia-Europe Meeting) är ett forum för politisk, ekonomisk och kulturell samverkan mellan Europa och Asien, som bildades 1996 vid ett toppmöte i Bangkok. I mötet deltog stats- och regeringscheferna från EU:s medlemsländer, de dåvarande sju ASEAN-medlemmarna (Brunei, Filippinerna, Indonesien, Malaysia, Singapore, Thailand, Vietnam), Japan, Kina och Sydkorea samt EU-kommissionens ordförande. Länderna i Sydasien var inte representerade och inte heller Australien och Nya Zeeland. ASEM:s andra möte på stats- och regeringschefsnivå, ASEM 2, ägde rum i London i april 1998 och det tredje kommer att hållas i Seoul i oktober år 2000.

ASEM-dialogen syftar till att stärka banden mellan Europa och Asien för att balansera de båda regionernas mer etablerade relationer med USA. Till ASEM:s huvuduppgifter hör att främja politisk dialog, ekonomiskt och handelspolitiskt samarbete och intellektuellt, kulturellt

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 153

 

 

och mellanfolkligt utbyte. ASEM ska inte ersätta andra bilaterala och multilaterala fora där båda regionerna deltar, utan i stället fungera som katalysator och stimulera och underlätta arbetet i dem.

På det ekonomiska området har arbetet snabbt konkretiserats. Aktionsplaner för att främja handel och investeringar har antagits och en grupp investeringsexperter tillsatts. Årliga seminarier med näringslivsrepresentanter, ASEM Business Forum, resulterar i rekommendationer till regeringarna till åtgärder för att underlätta företagens marknadstillträde och investeringar. Viktiga uppgifter för ASEM är att verka för ytterligare förbättringar av regelverket inom handels- och investeringsområdena och att stödja infrastruktursatsningar, samarbete mellan små och medelstora företag och teknologiskt samarbete. En ministerkonferens om vetenskapligt och teknologiskt samarbete planeras äga rum i Kina under 1999.

Miljöfrågorna ägnas stor uppmärksamhet i ASEM. Vid Londonmötet fattades beslut om att inrätta ett miljöinstitut för policyrådgivning och stöd till forskning, Asia-Europe Environmental Technology Centre (AEETC) i Bangkok. AEETC inleder verksamheten våren 1999.

För att främja intellektuellt, kulturellt och mellanfolkligt utbyte bildades 1997 stiftelsen Asia-Europe Foundation (ASEF) med säte i Singapore.

Vid toppmötet i London utsågs en grupp fristående experter, som fick i uppgift att utarbeta en långsiktig "vision" för ASEM-samarbetet avsedd att antas vid mötet i Seoul. Svensk representant i gruppen är Michael Sohlman och EU-kommissionen företräds av Percy Barnevik. I sina rekommendationer till framtida samarbetsområden lyfter Sohlman och Barnevik bl.a. fram miljöområdet och akademiskt utbyte.

Medan ASEM 1 ägde rum i en anda av optimism och med förväntningar om obruten ekonomisk tillväxt utspelade sig ASEM 2 mot bakgrunden av snabbt ökande ekonomiska, politiska och sociala problem i de krisdrabbade asiatiska länderna. Mötet fattade beslut om att inrätta en ASEM Trust Fund i Världsbanken med uppgift att bistå länderna med experthjälp inom de sociala och finansiella sektorerna. Vidare beslutade mötet att inrätta ett europeiskt nätverk av finansexperter, som ska ställas till ländernass förfogande.

Sverige har bidragit med en miljon USD till fonden och avser att medverka i nätverket. Vidare har Sverige bidragit ekonomiskt till Asia- Europe Foundation och till miljöcentret. I december 1997 arrangerade Sverige tillsammans med Frankrike ett seminarium om MR och rättstaten på Raoul Wallenberg-institutet i Lund.

ASEM-samarbetet expanderar snabbt. Områden av stort gemensamt intresse för båda regionerna är handel och investeringar, miljösamarbete,

154 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

vetenskapligt och teknologiskt samarbete och akademiskt och kulturellt utbyte.

Även i Sverige börjar ASEM tilldra sig allt större uppmärksamhet och frågan om ökade svenska insatser har aktualiserats. Mot den bakgrunden är det angeläget att Sverige utarbetar en strategi för deltagandet i ASEM, baserad på Asienstrategins prioriteringar, och avsätter resurser för detta.

På det handelspolitiska området föreslås Sverige ta initiativ till seminarier om frågor såsom handel och miljö och handel och investeringar. Syftet bör vara underlätta konsensus inför kommande förhandlingar i WTO. SWEDAC (Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll) har utvecklat speciell kompetens beträffande uppbyggnad av nationella system för teknisk kontroll, som skulle kunna ställas till ASEM-kretsens förfogande. Sådana system är en förutsättning för u-ländernas möjligheter att avsätta produkter i västvärlden. Ett framtida svenskt värdskap för ASEM Business Forum bör övervägas.

En viktig orsak till miljöförsämringen i Asien är bristande institutionell kapacitet. Sverige föreslås ta initiativ till ett seminarium om institutionsutveckling på miljöområdet. Andra angelägna frågor, som kan behandlas i form av seminarier eller expertmöten är handel (se även ovan) respektive kemikalier och miljö. Svenska miljöteknikföretag behöver utveckla sina marknadskontakter i Asien. Samverkan med ASEM:s miljöcenter AEETC kan underlätta detta arbete.

Stiftelsen ASEF erbjuder möjligheter till akademiskt och kulturellt samarbete, som vi skulle kunna utnyttja i högre grad. Det skulle innebära värdefulla kontakter för svenska forskare om Sverige tar på sig värdskapet för en konferens om akademiskt utbyte inom ramen för PEARL (Programme for Europe-Asia Research Linkages).

Folkens Museum Etnografiska har uttryckt intresse för att arrangera ett seminarium om nätverksbygge mellan museer med besläktade samlingar i Europa och Asien. Det skulle ha stor betydelse för de unga museerna i Asien att på detta sätt få kontakt med de mer etablerade institutionerna i Europa, samtidigt som dessa får nya impulser, som i förlängningen kunde ge upphov till gemensamma projekt.

De enskilda organisationer, som håller på att växa fram i många asiatiska länder, kan dra nytta av erfarenhetsutbyte med sina europeiska motparter samtidigt som dessa har intresse av att knyta nya kontakter i Asien. Sverige kan bidra till att skapa nätverk mellan organisationer i Europa och Asien genom att arrangera ett av de årliga mötena för ungdomar (Young Leaders' Symposium) med speciell inriktning på frivilligorganisationer.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 155

 

 

ASEM har visat sig vara ett bra forum för att ta upp sociala frågor och mänskliga rättigheter i form av seminarier och expertmöten. Angelägna ämnen i Asienkrisens spår är möjligheterna att utveckla grundläggande sociala skyddsnät samt barns och kvinnors situation. Sveriges insatser i samband med Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn har profilerat oss internationellt i frågor om barns välfärd. En uppföljning i mindre skala för ASEM-kretsen föreslås.

2.1.6Förslag och prioriteringar

Utgångspunkt för en svensk Asienstrategi måste vara Sveriges egna intressen och våra ansvarstaganden som de kommer till uttryck i vårt internationella agerande. Grundelement i detta är:

·att verka för fred och säkerhet genom utveckling av de internationella instrumenten för nedrustning, konfliktförebyggande och konflikthantering.

·att verka för ökad tillämpning och utveckling av det internationella normsystemet och de organisationer som bär upp systemet.

·att verka för ekonomisk utveckling genom frihandel genom att medverka till att stärka det multilaterala regelverket för handel och investeringar inom ramen för WTO och stödja vidgat medlemskap i världshandelsorganisationen.

·att verka för att höja de fattiga folkens levnadsnivå genom att bidra till att lösa utvecklingsproblem som orsakar eller orsakas av fattigdom.

·att främja utveckling mot demokrati och ökad respekt för mänskliga rättigheter .

·att främja framväxten av öppna och effektiva institutioner och vitala civila samhällen .

·att verka för förbättrad miljö och hållbart naturresursutnyttjande .

Sverige i FN:

Engagemanget i FN utgör en hörnpelare i svensk utrikespolitik. Sverige verkar i FN för att förebygga konflikter och främja nedrustning. Detta är inte minst viktigt vad gäller länderna i Asien. Genom deltagande i fredsbevarande operationer bidrar vi på ett konkret sätt till att bevara freden inom flera områden i Asien. I FN:s kommission för mänskliga rättigheter bidrar vi till att uppmärksamma grova brott mot de mänskliga rättigheterna. Via FN:s biståndsorganisationer stödjer vi insatser för att genom reformer och institutionell utveckling motverka fattigdom,

156 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

förbättra barns hälsa och tillgång till utbildning, främja demokratisk utveckling och söka förbättra den globala miljön. En målsättning bör vara att inom FN i ökad omfattning eftersträva samverkan med likasinnade länder i Asien.

Sverige i de internationella finansiella institutionerna (IFI):

Flera viktiga slutsatser kan dras av Asienkrisen vad gäller Sveriges agerande i de internationella finansiella institutionerna:

·Krisen har visat på det oerhört stora inflytande som de internationella finansiella institutionerna, i synnerhet Valutafonden, utövar. Deras insatser har varit nödvändiga, men långt ifrån invändningsfria. Det är mot denna bakgrund viktigare än någonsin att Sverige aktivt medverkar i de multilaterala fora, som Valutafonden, Världsbanken och den Asiatiska utvecklingsbanken, vilka dominerar dialogen med mottagarländerna och ofta svarar för huvuddelen av de finansiella flödena.

·Våra egna bilaterala biståndsinsatser bör utformas inom ramen för denna helhet. Nya krav ställs vad gäller samordningen av vårt eget agerande i dessa fora. Därigenom kan vårt eget - i sammanhanget begränsade - bistånd spela en mer betydelsefull roll. Detta är särskilt viktigt med tanke på den institutionella reformprocess som de asiatiska länderna nu befinner sig i.

·Finanskrisen i Sydöst- och Östasien har ytterligare understrukit behovet av samverkan mellan olika delar av regeringskansliet och Riksbanken. Sådan samordning ter sig särskilt viktig i det skede av utveckling av de internationella finansiella institutionerna som vi nu går in i. Sverige bör kunna spela en viktig roll i detta för de

kommande decenniernas globala ekonomiska utveckling mycket betydelsefulla reformarbete. Förbättrad samverkan mellan Riksbanken, Utrikesdepartementet och Finansdepartementet skulle underlätta helhetssyn och enhetligt svenskt agerande i de olika institutionerna.

·Det gångna årets krishantering har visat på behovet av att framgent i ännu större utsträckning än hittills involvera de asiatiska staterna i diskussionerna och att visa ett större intresse för deras aktiva deltagande i det internationella reformarbetet.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 157

 

 

Sverige i EU:

Det är av stor vikt att Sverige engagerar sig aktivt i EU:s arbete med Asienfrågor, och agerar konstruktivt i samråd med övriga medlemsstater och kommissionen. Detta är inte minst viktigt inför det svenska ordförandeskapet i EU under första halvåret år 2001.

·EU:s handelspolitiska och politiska dialog med Japan bör prioriteras av Sverige i EU-arbetet. Sverige bör även aktivt understödja en fortsatt sammanhållen syn för EU:s arbete gentemot Kina, där såväl frågor rörande mänskliga rättigheter som miljö- och handelspolitik inkluderas. Den utökade dialogen EU-Indien tillhör också de områden som Sverige bör föra fram som särskilt angelägna att utveckla.

·Genom ett fortsatt svenskt frihandelsengagemang inom EU kan Sverige bidra till att unionen får en öppnare handelspolitisk hållning gentemot Asien, vilket inte minst är viktigt för att motverka att Asienkrisen leder till ökad protektionism.

·EU:s agerande för att förbättra marknadstillträdet i Asien tillhör de områden som Sverige och svenska företag kan ha mest praktisk nytta av. Det är således viktigt att genomgående bevaka svenska företags intressen och föra en aktiv dialog med företagen för att få reda på vad som utgör problem på de asiatiska marknaderna. Här har såväl myndigheterna i Sverige som utlandsmyndigheterna en betydelsefull roll att spela.

·Sveriges historiska engagemang i säkerhetspolitiska frågor i Asien - till exempel genom våra olika FN-uppdrag - ger oss möjlighet att spela en konstruktiv roll också vad gäller EU:s agerande. Sveriges ambassad i Nordkorea - där vi finns representerade som enda EU- land - skulle kunna utgöra en samordningspunkt för EU:s kontakter med Nordkorea.

·Sverige bör fortsatt ha en aktiv profil inom EU vad gäller utvecklingsfrågorna i Asien. Detta gäller inte minst arbetet med landstrategier för de asiatiska länderna som nu genomförs i EU:s biståndskommitté för Asien och Latinamerika (ALA-kommittén). En förutsättning är att vi systematiskt följer hur kommissionen planerar och genomför bistånd i Asien.

·EU:s politik för de mänskliga rättigheterna har blivit alltmer samordnad under de senaste åren. Med vårt stora och i folkrörelser väl förankrade engagemang kan Sverige fortsatt spela en aktiv roll. En målsättning bör vara att verka för att kommissionen i ökad omfattning engagera sig i rättsutveckling och annat MR-relaterat institutionsbyggande i t.ex. Kina.

·EU:s miljöstrategi för Asien visar på det stora engagemang som finns inom EU i allmänhet och kommissionen i synnerhet för miljöfrågorna

158 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

i Asien. Miljö är ett prioriterat område också i Sveriges Asienpolitik, och det finns anledning att försöka samarbeta med kommissionen vad gäller miljöinriktade strategier och projekt i Asien. Såväl Kina som Indien är länder där miljösamarbete kommer att bli allt viktigare framöver.

Sverige i ASEM:

Sverige bör utarbeta en strategi för deltagandet i ASEM-samarbetet, baserad på prioriteringarna i den svenska Asienstrategin, och avsätta resurser för detta. Områden där Sverige skulle kunna medverka inom ramen för ASEM är:

·handel och investeringar: Sverige föreslås bl. a. arrangera ett seminarium i konsensusskapande syfte inför kommande multilaterala förhandlingar i WTO. Ett framtida svenskt värdskap för ASEM Business Forum bör övervägas.

·miljösamarbete : ASEM:s blivande miljöinstitut AEETC i Bangkok kan bli en samarbetspartner vid arrangemang av ett seminarium eller expertmöte om exempelvis institutionsutveckling inom miljöområdet eller handel resp. kemikalier och miljö.

·akademiskt och kulturellt samarbete: Sverige föreslås stå för värdskapet för en konferens inom forskarnätverket PEARL, som förenar europeiska och asiatiska universitet. Folkens Museum Etnografiska har uttryckt intresse av att arrangera ett seminarium om nätverksbygge mellan museer.

·mellanfolkligt samarbete: Sverige föreslås stå som värd för en konferens för yngre ledare inom enskilda organisationer inom ramen för det årliga arrangemanget Young Leaders' Symposium.

·sociala frågor och frågor om mänskliga rättigheter : Sverige föreslås ta ett initiativ till expertmöten rörande möjligheterna att utveckla grundläggande sociala skyddsnät samt rörande kvinnors och barns välfärd i Asienkrisens spår.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 159

 

 

2.2Handel och direktinvesteringar - en dynamisk faktor

2.2.1Företagande i en globaliserad värld

Under det senaste decenniet har världshandeln ökat dubbelt så snabbt och utländska direktinvesteringar tre gånger så snabbt som världens produktion. De multinationella företagen, till vilken kategori vi idag räknar 14.000 företag, svarar för omkring två tredjedelar av världshandeln. En allt mera global ekonomi växer fram och nationsgränserna blir mindre tydliga. En viktig drivkraft är den snabba teknologiska utvecklingen med minskade transportkostnader och utvecklingen inom kommunikationsteknologin som minskar tid och kostnader för kommunikation mellan länder.

Det ökade flödet av varor och kapital över gränserna drivs förutom av teknologiutvecklingen också av avregleringar på varu- och kapitalmarknader som skett under efterkrigstiden.1 Handelsliberaliseringen har lett till betydande välfärdsökningar, inte minst i Asien. Det förbättrade tillträdet till marknader i OECD-länderna har varit en viktig förutsättning för tillväxten i de sydöstasiatiska länderna. Utländska investeringar har också spelat en mycket viktig roll i dessa länders ekonomiska utveckling. De asiatiska länderna har i mer eller mindre omfattande utsträckning själva deltagit i liberaliseringsprocessen, även om en rad hinder och restriktioner kvarstår både för handel och investeringar. De asiatiska ländernas erfarenheter av liberalisering, öppenhet och marknadsekonomi har bidragit till en liknande politik-utveckling på många håll i u-världen. Globaliseringen till trots är emellertid långt ifrån alla länder integrerade i världsekonomin. Utvecklingsländernas deltagande i världshandeln och flödet av direktinvesteringar är fortfarande begränsat.

I globaliseringsprocessen spelar multinationella företag en viktig roll. Minskade kommunikationskostnader har skapat nya möjligheter att organisera företag på global nivå. Multinationella företag svarar idag för omkring en femtedel av världens samlade produktion av varor och tjänster. Vi ser även förändringar i det geografiska mönstret. För tio år sedan var utländska direktinvesteringar framförallt koncentrerade till

1 Den genomsnittliga tullnivån har sedan GATT bildades sänkts från omkring 40 till mindre än fyra procent.

160 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

industriländer. Under 1990-talet har flödet till tillväxtekonomier ökat kraftigt. Av världens utländska direktinvesteringar gick fram till Asienkrisen omkring två femtedelar till tillväxtekonomier, framförallt i Asien.

Handelns och direktinvesteringarnas snabba utveckling till trots kan man inte tala om en integrerad världsekonomi. Även om världsexportens andel av BNP fördubblats de senaste 35 åren exporteras bara 20 procent av världens samlade produktion, och utländska direktinvesteringar utgör bara cirka 6 procent av industriländernas totala inhemska investeringar. Flödet av utländska direktinvesteringar motsvarade endast 10 procent av världens produktion av varor och tjänster 1995. Såväl handel som multinationella företag kan förväntas få ökad betydelse de kommande decennierna. För detta talar flera faktorer. För det första går teknikutvecklingen mycket snabbt framåt vilket kommer att ytterligare reducera kostnader och tid för kommunikation och transport. Generellt handlar länder mer med marknader som finns i deras närhet. Av svensk export går 20 procent till våra grannländer Danmark, Norge och Finland, trots att dessa ekonomier bara svarar för 1,5 procent av världens BNP. De snabba förändringarna inom telekommunikations- och transportsektorn minskar den negativa betydelsen av geografiskt avstånd och kommer att leda till större ekonomiskt utbyte. Integrationen av ekonomier och företag som ligger långt ifrån varandra accelereras.

För det andra kommer liberaliseringar av handel och flödet av utländska direktinvesteringar med stor sannolikhet att fortsätta.

Flertalet asiatiska länder förefaller trots den asiatiska krisen vara inställda på att gå vidare på den inslagna vägen, även om det finns undantag. Även om man inom GATT/WTO lyckats sänka handelshindren, framförallt tullar, under de 50 år som organisationen verkat återstår mycket att göra. När tullar minskat i betydelse har andra typer av handelshinder, sk icke tariffära handelshinder, ökat i betydelse som hinder mot en fri handel. Uruguayrundan innebar ett steg på vägen mot att minska flera av dem. Även många för utvecklingsländerna viktiga områden, bl.a. jordbruksprodukter, har bara i begränsad utsträckning omfattats av liberaliseringen inom ramen för WTO. Även om utvecklingsländernas integrering i världsekonomin gått snabbt framåt de senaste decennierna har de flesta ännu bara inlett liberaliseringar och har lång väg att gå innan de kan klassificeras som öppna ekonomier. Det finns fortfarande flera ekonomier som står utanför WTO, bl.a. Kina, Taiwan och Vietnam. Kina och Taiwan finns med bland Sveriges 25 viktigaste exportmarknader. Förhandlingar pågår med ett trettiotal ekonomier inklusive de ovan nämnda och först när dessa anslutits till WTO kan vi tala om en verkligt global världshandelsorganisation.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 161

 

 

Sverige i den globala ekonomin

Globaliseringen angår Sverige i hög grad. Vårt välstånd har till stor del byggts på utrikeshandel. Vår industri är i hög grad internationellt inriktad. Sverige är kanske det land som är mest beroende av ett begränsat antal företag som har utvecklats till internationella storföretag. Två femtedelar av vår samlade produktion exporteras, vilket är en hög andel jämfört med många andra länder. Det vägda världsgenomsnittet ligger på 20 procent. Vår andel av världens samlade BNP uppgår till strax under en procent medan vår andel av världshandeln ligger på 1,6 procent. Sverige har i förhållande till sin storlek även ett stort in- och utflöde av utländska direktinvesteringar. Inflödet har dessutom ökat betydligt under 1990-talet jämfört med tidigare år.

Förändringar på marknader i omvärlden får snabbt konsekvenser för oss. Det är därför viktigt för svenskt näringsliv att ha en framsynt strategi och noga följa utvecklingen på såväl existerande som potentiella marknader. För att Sverige skall kunna hävda sig som en nation i främsta ledet i en alltmer integrerad världsekonomi krävs öppna marknader, att vi får konkurrera på lika villkor enligt fasta regler, ett klimat i Sverige som uppmuntrar innovationer och forskning och utveckling och hög kvalitet på utbildning. Samtidigt är det självklart att svenska företag även i fortsättningen kommer att investera utomlands. Närvaro på utländska marknader liksom inflöde av utländska direktinvesteringar är viktigt för den långsiktiga konkurrenskraften hos företag och industri både i Sverige och andra länder.

Den fortgående internationaliseringen av världsekonomin och förändrade strategier hos de multinationella företagen påverkar synen på handel och investeringar. Det blir allt viktigare för företagen att vara närvarande i någon form på samtliga de tre viktigaste marknaderna i världen, dvs EU, Nafta och Östasien. För att kunna konkurrera internationellt krävs vidare tillgång till den senaste teknologin.

Samtidigt tenderar företagen att fokusera allt mer på sin kärnverksamhet och överlåta övriga aktiviteter på externa företag. Denna ekonomiska integrationsprocess på företagsnivå visar redan idag på en djupgående förändring av produktions- och ledningsstrukturer. Denna utveckling innebär nya krav på att etablera långsiktiga strategiska allianser eller samarbeten med leverantörer, kunder och ibland även med konkurrenter. Produktions-, finansierings- och distributionsnätverken inom och mellan företagen utgör en viktig förändring i den pågående globaliseringen. Svenska företag som Ericsson utför mindre och mindre av sin produktion i egen regi. Man låter andra (merchant manufacturers) utföra produktionen bl.a. i nya, stora anläggningar i Öst- och Sydöstasien, dvs nära de nya marknaderna. Sammansmältningen av

162 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

dessa internationella produktionsnätverk på företagsnivå påverkar också en rad andra funktioner som marknadsföring, försäljning, service, utvecklingsarbete, produktdesign. Även ledningsfunktioner följer med i processen.

En konsekvens av detta är att gränsöverskridande handel och investeringar i ökad utsträckning bör betraktas i termer av industriellt samarbete och ömsesidigt utbyte. Asiatiska investeringar i Sverige innebär t.ex. inte sällan också ökad export från Sverige till andra länder i Europa eller till de asiatiska marknaderna. Svenska företags investeringar i Asien bidrar på samma sätt inte bara till att förbättra möjligheterna för svensk export till de asiatiska marknaderna. De skapar också nya förutsättningar för asiatiska företag att komma in i de svenska företagens nätverk, och därmed också in på den europeiska marknaden.

Utländska direktinvesteringar genomförs idag huvudsakligen genom förvärv och fusioner, strategiska samarbeten och "joint ventures" mellan företag. Det finns gott om exempel på industriellt samarbete mellan svenska och asiatiska företag, inom bl.a. bil-, trä-, elektro-, elektronik- och läkemedelsindustrin.

Många marknader i Asien förväntas framöver bli mer öppna för internationell konkurrens, inte minst som en följd av Asienkrisen. Detta kommer att tvinga asiatiska företag att i större utsträckning än tidigare slå vakt om sin långsiktiga konkurrensförmåga. Inom allt fler branscher kommer tillgång till den senaste teknologin samt till de europeiska marknaderna att vara viktiga förutsättningar för detta. De nu pågående tekniska förändringarna när det gäller produktionsnätverk, inklusive transporter och kommunikation (t.ex. elektronisk handel), kan komma att snabbt ge ännu mer genomgripande effekter på industriella produktionsstrukturer och på branschsammansättning.

Mot denna bakgrund finns en betydande potential för ökat industriellt samarbete och det är viktigt att ta till vara denna möjlighet. Asiatiska företag besitter ofta kapital, kunskaper och nätverk som behövs för att konkurrera på deras hemmamarknader. Svenska företag kan de europeiska marknaderna och representerar inte sällan en teknologisk kompetens som många asiatiska företag starkt efterfrågar. En kombination av företagens respektive styrkor och förmågor kan bidra till en potentiellt mycket intressant utveckling för båda parter.

2.2.2Sveriges kommersiella relationer med Asien

Utvecklingen i Asien de senaste decennierna med hög tillväxttakt som ett resultat av övergångar från importsubstituerande till mer exportorienterade handelsregimer har resulterat i ett kraftigt ökat

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 163

 

 

handelsutbyte med omvärlden. Detta har påverkat våra handelsrelationer med länderna i Asien. Asiens andel av vår totala export utgjorde 11 procent 1997 vilket kan jämföras med 6,5 procent år 1990. Sveriges import från Asien uppgick till 8,6 procent 1997 av den totala importen. Handeln med Asien var därmed större än vår handel med Nordamerika som uppgick till 9,3 procent respektive 6,2 procent för export och import. I jämförelse med andra europeiska länder har vi en hög andel av exporten till Asien. Däremot står Asien för en mindre andel av svensk import än vad regionen gör för många andra länder. Siffrorna för svensk import bör emellertid tolkas med försiktighet. Statistik- rapporteringssystemet förändrades i samband med Sveriges medlemskap i EU vilket påverkar tillförlitligheten för importsiffrorna. Import som tullbehandlas i ett annat EU-land registreras inte som import från Asien utan från det EU-land där den tullbehandlades. Importsiffrorna underskattar därmed vår import från Asien.

164 En svensk Asienstrategi

 

 

Ds 1998:61

 

 

 

 

 

 

Tabell 1. Sveriges handel med Asien 1997

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Export

Andel av tot

Import

Andel av tot

 

 

 

export

 

import

 

 

(milj kr)

(procent)

(milj kr)

(procent)

 

Bangladesh

289,3

0,0

364,0

0,1

 

 

Bhutan

0,2

0,0

0,0

0,0

 

 

Brunei

38,9

0,0

0,2

0,0

 

 

Burma

7,2

0,0

19,4

0,0

 

 

Filippinerna

2 132,6

0,3

294,9

0,1

 

 

Hongkong

7 801,8

1,2

2554,2

0,5

 

 

Indien

2 278,7

0,4

1 523,2

0,3

 

 

Indonesien

3 896,5

0,6

740,9

0,1

 

 

Japan

18 489,3

2,9

15 791,9

3,2

 

 

Kambodja

9,5

0,0

24,8

0,0

 

 

Kina

9 392,9

1,5

9 122,4

1,8

 

 

Korea, nord

31,5

0,0

0,3

0,0

 

 

Korea, syd

5 125,7

0,8

2 921,6

0,6

 

 

Laos

33,3

0,0

24,5

0,0

 

 

Macau

31,5

0,0

208,7

0,0

 

 

Malaysia

4 168,6

0,7

1 444,2

0,3

 

 

Maldiverna

7,7

0,0

1,4

0,0

 

 

Mongoliet

27,8

0,0

0,0

0,0

 

 

Nepal

15,2

0,0

7,9

0,0

 

 

Pakistan

839,3

0,1

616,3

0,1

 

 

Singapore

5 645,2

0,9

956,4

0,2

 

 

Sri Lanka

478,7

0,1

191,3

0,0

 

 

Taiwan

4 676,2

0,7

4 481,6

0,9

 

 

Thailand

4 062,8

0,6

1 557,3

0,3

 

 

Vietnam

511,6

0,1

447,1

0,1

 

 

Asien

69 991.9

11,1

43 295,1

8,6

 

Kommentar: Siffrorna för import avser ursprungsland. Den redovisade importen omfattar endast de varor som slutligt tullbehandlats i Sverige.

Källa : SCB

Effekterna av Asienkrisen

Bilden av handelsutvecklingen har förändrats under 1998 (Tabell 2). Asienkrisen har lett till stora omkastningar. Asiens andel av vår samlade export faller för första gången på många år. Under de åtta första månaderna 1998 sjönk exporten till Asien med 24 procent. Exporten sjönk till samtliga marknader utom Kina och Hongkong. På de särskilt krisdrabbade marknaderna har vår export fallit med 40 procent eller mer. Särskilt stor är nedgången i exporten till Thailand med 73 procent.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 165

 

 

Till Japan sjönk exporten med 34 procent. 2 Kina är den marknad i Asien som uppvisar en markant exportökning, omkring 48 procent. 1997 fanns nio av våra 30 största exportmarknader i Asien. I år har Thailand, Malaysia, Sydkorea och Indonesien fallit bort från den gruppen.

Tabell 2. Förändringar i handelsflödena under 1998 i procent

Förändring

Förändring

Förändring

Förändring

 

 

export

import

 

export

import

 

 

1997-98*

1997-98*

 

1997-98*

1997-98*

 

Japan

-34

2

Indonesien

-53

-9

 

Kina

48

42

Vietnam

-6

16

 

Hongkong

7

7

Indien

-26

-3

 

Sydkorea

-43

2

Pakistan

-52

-7

 

Taiwan

-10

14

Sri lanka

-26

3

 

Singapore

-29

20

Bangladesh

-45

39

 

Malaysia

-44

10

Asien

-24

9

 

Thailand

-73

12

EU

11

9

 

Filippinerna

-55

-10

Nordamerika

5

0

 

Kommentar: *) Avser förändring i värde mellan jan-augusti 1997 och jan-augusti 1998.

Källa : SCB

Vi har ännu inte sett den exportboom från Asien som många förutspådde i krisens spår. I både Europa och USA fanns farhågor att de asiatiska devalveringarna via ökad export skulle leda till utslagning av produktion i OECD-länderna och ökad arbetslöshet. Det varnades för riskerna för en protektionistisk utveckling till följd av Asienkrisen. Farhågorna har hittills inte uppfyllts. Förklaringen ligger bl.a. i att exportindustrin i de krisdrabbade ekonomierna är beroende av utländska insatsvaror vilka nu kraftigt stiger i pris, begränsade möjligheter att finansiera ökningar av produktionskapaciteten till följd av kreditåtstramningar, begränsningar i det finansiella systemet och vilken bedömning som görs av den politiska stabiliteten och synen på utländska direktinvesteringar. Totalt sett har importen till Sverige från Asien ökat med omkring nio procent under årets första åtta månader jämfört med motsvarande period förra året. Detta är framförallt beroende av en stark exportökning från Kina, medan värdet av exporten från de mer krisdrabbade länderna endast ökat marginellt eller i vissa fall sjunkit.

2 Osäkerhet råder om den exakta storleken på nedgången. SCB har meddelat att storleken på svensk export till Japan överskattats något för 1997 vilket gör att nedgången under 1998 blir något lägre.

166 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

Direktinvesteringar

Svenska direktinvesteringar är koncentrerade till EU-marknaden, Nordamerika och i viss mån Östeuropa medan flödet till Asien är relativt litet. Endast omkring tre procent av svenska direktinvesteringar var lokaliserade till Asien under 1996. De svenska direktinvesteringarna i Asien har huvudsakligen gått till Kina, Japan, Thailand och Indien. De flesta stora svenska företag finns etablerade i dessa länder. Många företag har emellertid endast representationskontor medan tillverkning är mer ovanligt. I Japan finns för närvarande ett 90-tal svenska företag, varav omkring 20 är tillverkande. I Kina finns omkring 270 svensk- kinesiska samriskbolag. Svenska företag i Hongkong, omkring 160, är där i stor utsträckning pga. ekonomins ställning som finanscentrum i regionen samt det geografiska läget, där Hongkong används som brohuvud till den kinesiska marknaden. I Taiwan finns omkring 40 svenska företag och i Sydkorea också omkring 40. I Singapore, som används av många utländska företag som bas för verksamheten i Sydöstasien, finns omkring 170 svenska företag. Svensk etablering i Singapore har utvecklats mycket snabbt, från omkring 14 investeringar 1975 till 62 stycken 1985. De senaste tio åren har ytterligare 95 svenska företag tillkommit. Den största ökningen skedde 1995 då 23 svenska företag etablerades i Singapore. I Filippinerna finns ett 25-tal företag, i Malaysia och Indonesien omkring 50, ett 60-tal svenska företag finns i Thailand och runt 30 i Vietnam. Ett flertal stora svenska företag etablerade sig på den indiska marknaden i slutet av 1950-talet och början av 1960-talet. Investeringarna ökade igen i mitten på 1990-talet och omkring 100 svenska företag har nu verksamhet i Indien. Reformprocessen har bl.a. inneburit att utländska företag nu kan etablera sig i flertalet sektorer utan indiska samarbetspartner.

Europa och Nordamerika dominerar i ännu större utsträckning i inflödet av direktinvesteringar till Sverige.3 När det gäller Europa är asiatiska direktinvesteringar koncentrerade till Storbritannien, Tyskland och Nederländerna. Central- och Östeuropa har dessutom de senare åren utvecklats till intressanta regioner för utländska investerare. Sydkorea har bl.a. investerat i ett antal företag där. Flödet till Sverige, som domineras av Japan, har ökat under 1990-talet, även om totala andelen av utländska direktinvesteringar i Sverige fortfarande är mycket liten.

3 Det kan ibland vara svårt att nationalitetsbestämma flöden av utländska direktinvesteringar. Företag som vi ser som svenska kan uppträda i statistiken under annan nationalitet. Det finns dessutom ofta flera nationer med i ägarbilden och inte sällan är ett företag registrerat i ett land, producerar i ett annat land och exporterar till ett tredje land.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 167

 

 

Potentialen är som störst vad gäller direktinvesteringar från Japan, Taiwan, Hongkong och Sydkorea.

Det finns idag omkring 90 japanska företag i Sverige, av vilka 20 är tillverkande. Siffran motsvarar svenska företags närvaro i Japan. Japanska företag i Sverige tillverkar främst för den svenska marknaden; som underleverantörer till svenska företag och inom försäljning och distribution.

2.2.3Möjligheter för svenska företag på de asiatiska

marknaderna

De framtida möjligheterna för utländska företag i Asien kommer att avgöras dels av hur efterfrågan utvecklas och dels av hur möjligheterna för utländska företag att ta sig in på marknaderna i regionen utvecklas, dvs. hur avregleringar av handels- och investeringsflöden fortskrider.

Under det senaste året har efterfrågan sjunkit kraftigt. Svensk export till Asien har gått ned med omkring 25 procent. Inte mindre än sex av regionens ekonomier uppvisar i år en ekonomisk recession. Krisen är långt ifrån över. Men även om utsikterna på kort förefaller mörka bedöms möjligheterna som goda för hög ekonomisk tillväxt på lång sikt. Både handeln och volymen på direktinvesteringarna bör under det kommande decenniet kunna öka påtagligt i båda riktningarna. För det talar de avregleringar som följer i krisens spår och ländernas långsiktiga tillväxtutsikter.

I IMF-programmen för Thailand, Indonesien och Sydkorea finns handelspolitiska åtaganden som förstärker de senaste årens liberala handelspolitik. Malaysia utgör ett undantag, där direkt protektionistiska åtgärder såsom tullhöjningar och krav på importlicenser har vidtagits för att minska importen och där restriktioner på kapitalflöden har införts.

Det återstår i flertalet asiatiska ekonomier fortfarande många olika former av handelshinder. Om dessa gradvis tas bort blir inhemska marknader mer tillgängliga för utländska företag. Genom den ekonomiska krisen i flera av regionens ekonomier har reformprocessen, avregleringar och vägen mot större öppenhet påskyndats vilket ökar möjligheterna för marknadstillträde och en mer långsiktigt hållbar ekonomisk tillväxt.

Asien kan inte ses som en marknad. I regionen finns några av världens fattigaste länder såväl som OECD-medlemmarna Japan och Sydkorea. Som en konsekvens skiljer sig behov och efterfrågemönster markant mellan länderna.

Det går ändå att identifiera ett antal områden där efterfrågan kommer att vara särskilt stor under de kommande decennierna. Andersson och

168 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

Gang (1998) har gjort en genomgång av framtida marknadsmöjligheter i Asien för svenska företag. 4 Infrastruktur, telekommunikationer och miljöteknik utgör tre sådana områden. Begränsningar i infrastrukturen har skapat allvarliga flaskhalsar för den fortsatta utvecklingen. Bara i Kina beräknas behoven till runt 700 miljarder USD. Investeringar i transportsektorn har släpat efter den industriella utvecklingen. Likaså stiger efterfrågan på energi kraftigt och det kommer att finnas ett stort utvecklingsbehov på kraftförsörjningsområdet i flera länder. I mera utvecklade ekonomier som Japan, Korea, Singapore och Hongkong finns redan den fysiska infrastrukturen och efterfrågan kommer där främst att utgöras av modern informations- och kommunikationsteknologi. Efterfrågan på IT-området är stor i hela regionen.

Högre krav inom miljöområdet kommer också att leda till behov av stora investeringar. De allvarliga miljöproblemen i Asien gör regionen till en av de snabbast växande marknaderna för miljöteknik (se avsnitt 3.4.4). Ett annat område, speciellt på den japanska marknaden, är affärsmöjligheter förknippade med demografiska förändringar. En åldrande befolkning innebär en ökad efterfrågan på produkter och kunnande inom äldrevård, områden där Sverige ligger långt framme. I Japan är också trähus, byggkomponenter och möbler branscher med en växande efterfrågan. Avregleringar inom finansiella sektorn kommer att erbjuda möjligheter för utländska direktinvesteringar inom bank- och försäkringssektorn. Finanssektorn är intressant inte bara ur investeringssynpunkt, utan också för möjligheterna till tjänsteexport. Slutligen kan också nämnas tillverkningsindustrin med produkter med högt förädlingsvärde, speciellt metallbaserade produkter inom verkstadsindustrin, vilka redan nu utgör en betydande andel av svensk export till Asien såväl som till andra marknader.

4 Andersson, T. och Z. Gang (1998), "Framtida marknadsmöjligheter för svenska företag i Asien" i Sverige i Asien, Ds 1998:33, Utrikesdepartementet.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 169

 

 

2.2.4Handelspolitiska frågor

Det internationella regelverket

Handel

De flesta ekonomier i Asien är medlemmar i WTO - Bangladesh, Brunei, Filippinerna, Hongkong, Indien, Indonesien, Japan, Macau, Malaysia, Maldiverna, Mongoliet, Burma, Pakistan, Singapore, Sri Lanka, Sydkorea och Thailand. Samtidigt finns det flera ekonomier i Asien som ännu inte är WTO-medlemmar. Laos, Kina, Vietnam, Nepal, Kambodja och Taiwan har ansökt om WTO-medlemskap. Bland dessa har Kina och Taiwan störst vikt handelsmässigt med sammanlagt 2,2 procent av vår export 1997. EU behandlar i sin yttre handelspolitik alla länder enligt mest-gynnad-nationsprincipen oavsett medlemskap i WTO eller ej. Det är dock viktigt att säkerställa att så många ekonomier som möjligt ansluter sig till WTO och därigenom uppfyller de krav som finns där. Ett medlemskap rensar bort otillåtna handelshinder, ökar marknadstillträdet samt skapar större öppenhet, förutsägbarhet och en trygghet för företag som handlar med landet i fråga.

Kina ansökte redan 1986 om återinträde i dåvarande GATT. Förhandlingarna har gått trögt och många frågor återstår att lösa. Förhandlingarna har försvårats av att Kina inte velat avreglera i tillräcklig grad och tillmötesgå WTO-ländernas krav på öppenhet för handel med varor och tjänster. Genom medlemskap kommer marknadstillträdet att avsevärt förbättras. Förhandlingarna med Taiwan är långt framskridna. Inga framsteg har däremot gjorts för Kambodja som ansökte om medlemskap 1994. Förhandlingar med Vietnam har inletts och kommer att vara klara tidigast om ett par år.

Genom bildandet av WTO har systemet för tvistelösning på det handelspolitiska området förbättrats. Även om USA och EU dominerar i antalet fall återfinns Indien (8 fall), Japan (6 fall) och Thailand (4 fall) på listan över mest frekvent klagande. Bland de länder som fått motta flest ärenden finns Japan (11), Indien (9), Korea (8) och Indonesien (4). Totalt har 140 fall tagits upp. USA och EU har bl.a. drivit tvister riktade mot Japan om spritskatt och distributionssystem, mot Sydkorea om spritskatt och importhinder för jordbruksvaror, mot Indien om patentskydd, och importhinder för jordbruksvaror samt mot Indonesien

170 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

om subventioner till bilindustrin. Asiatiska länder har också initierat flera tvister, de flesta mot USA.5

EU-kommissionen har sedan något år en generell marknadstillträdesstrategi där marknadstillträdesproblem diskuteras för enskilda länder. Denna ligger till grund för både multilaterala och bilaterala förhandlingar. Sverige bör bevaka svenska intressen och aktivt medverka i detta arbete.

EU har sedan 1994 en fortlöpande avregleringsdialog med Japan. Man har där valt ett brett angreppssätt, till skillnad från USA som koncentrerar sin dialog till ett antal sektorer av intresse för det egna näringslivet. Kommissionen förhandlar dessutom om ett antal Mutual Recognition Agreements (MRA), avtal som ska täcka internationella standarder, tester, och certifieringar av vissa varor. Den finansiella krisen har satt ytterligare press på Japan att underlätta förutsättningarna för handel och förhandlingarna har intensifierats under 1998. 6

Sverige bör genom EU verka för att de asiatiska ekonomier som står utanför WTO lever upp till de krav som ställs för WTO-medlemskap och så snart som möjligt ansluts. EU:s och vårt bilaterala utvecklingssamarbete kan spela en viktig roll genom att hjälpa berörda länder att vidta nödvändiga reformer och anpassningar.

EU bör spela en fortsatt aktiv roll i förberedelsearbetet i WTO inför beslut om nya förhandlingar.

Direktinvesteringar

Det finns inget heltäckande regelverk för investeringar motsvarande WTO på handelssidan. Däremot finns flera internationella avtal som behandlar investeringar. OECD:s liberaliseringskoder med bindande regler för kapitalrörlighet berör de två asiatiska OECD-medlemmarna Japan och Sydkorea. WTO:s tjänstehandelsavtal, GATS, innehåller bestämmelser om etableringar inom ett flertal tjänstesektorer. Avtalet om handelsrelaterade investeringsåtgärder (TRIMs) innehåller begränsningar av s.k. prestationskrav, bl.a. krav på en viss andel export

5Indien har initierat processer mot USA och Turkiet om tekorestriktioner, Japan mot USA om biltullar, Korea mot USA om AD-tullar samt Thailand m. fl. mot USA om importförbud mot räkor. Indien har initierat tre processer mot USA, bl.a. om safeguards och miljöregler, den senare om amerikanska miljömotiverade restriktioner mot räkimport som är ett av de mer uppmärksammade fallen.

6Sektorer som har diskuterats inkluderar läkemedel, kemikalier, elektromagnetisk kompatibilitet, tryckutrustning, medicinteknisk utrustning, maskiner, teleterminalutrustning, lågspänningsutrustning, personlig skyddsutrustning och byggmaterial.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 171

 

 

av produktionen. Indien, Indonesien, Malaysia, Filippinerna och Thailand har anmält undantag mot åtagandena i avtalet och får tillämpa dessa fram till år 2000. Dessutom har Sverige bilaterala investeringsavtal, främst för bestämmelser om investeringsskydd, med Malaysia, Pakistan, Kina, Sri Lanka, Indonesien, Hongkong, Vietnam, Laos och Sydkorea.

Inom OECD har försök gjorts sedan 1995 att förhandla fram ett heltäckande investeringsavtal, MAI (Multilateral Agreement on Investment), jämförbart med andra internationella överenskommelser som t.ex. GATT/WTO. MAI-förhandlingarna bröt dock samman i början av oktober 1998 sedan Frankrike beslutat att dra sig ur. Den svenska bedömningen av läget är att det inte finns förutsättningar för fortsatta MAI-förhandlingar. Inom OECD har man nu att pröva hur organisationen framgent ska kunna lämna positiva bidrag på investeringsområdet. En period av konsultationer vidtar därför inom OECD. Syftet med MAI-förhandlingarna var bl.a. att skapa rättvisa och stabila regler för utländska investeringar. Genom principen om icke- diskriminering skulle OECD-länderna ha åtagit sig att inte behandla utländska investerare/investeringar sämre än inhemska investerare/investeringar. Avsikten var även att MAI skulle inkludera bestämmelser om investeringsskydd, framför allt skydd mot expropriering. Åtta icke-OECD ekonomier hade observatörsstatus som var på väg att övergå i reellt deltagande, bland de asiatiska ekonomierna återfinns Hongkong i denna grupp.

Sverige var pådrivande för att man i MAI-förhandlingarna skulle beakta utvecklingsländernas situation då de skulle ansöka om medlemskap i det tänkta MAI samt att MAI-avtalet skulle inkludera förbud mot att genom lägre miljökrav eller arbetsskyddslagstiftning för utländska företag locka till sig utländska investeringar.

Sverige och övriga EU-länder verkar tillsammans med andra länder för att förhandlingarna ska inledas inom WTO om ett globalt regelverk för gränsöverskridande investeringar. Frågan om det finns förutsättningar för att ta med investeringar på dagordningen i en eventuell nästa WTO-runda och hur en eventuell förhandling skulle kunna utformas är det för tidigt att sia om. 7 Det står emellertid klart att samtliga WTO-parter måste vara överens om förhandlingsupplägget och att det i dagsläget inte finns någon samsyn i WTO om detta.

7 Frågan utreds f.n. av Kommerskollegium.

172 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

Handel, arbetsvillkor och miljö

Det finns många handelspolitiska frågor som förtjänar att lyftas fram. Handel och miljö samt handel och arbetsvillkor är två som vi funnit särskilt viktiga. Samtidigt som världshandeln ökat och utvecklingsekonomierna alltmer kommit att integreras i världsekonomin har diskussionen om arbetsvillkor, barnarbete och effekter på miljön kommit i fokus.

Arbetsvillkor, fackligt arbete och barnarbete

Diskussionen om arbetsvillkor och barnarbete berör i hög grad Asien. Arbetsvillkoren är i många länder betydligt sämre än vad ILO:s standard medger, med långa arbetstider, utnyttjande av barn i industriellt arbete, begränsningar i fackföreningarnas verksamhet, etc. 8 De fackliga organisationerna har en viktig uppgift att fylla i försvaret av arbetarnas rättigheter. Det är därför allvarligt att den fackliga organisationsgraden är låg på många håll. Under fem procent av de anställda är anslutna till fackföreningar i länder som Thailand, Bangladesh och Pakistan, omkring tio procent i Indonesien, Sydkorea, Filippinerna, Malaysia och Indien. Endast Japan når upp till OECD-nivåer (omkring 30 procent). Situationen är ännu värre i de ekonomiska frizonerna som många tillväxtekonomier etablerat i syfte att locka till sig utländskt kapital och teknologi. Zonerna är i regel undantagna från arbetslagstiftningen i övriga landet.

Frågan om arbetsvillkor har två dimensioner: dels omsorgen om konkurrens på lika villkor, dels omsorgen om de mänskliga rättigheterna inom arbetslivet. Kränkningen av de mänskliga rättigheterna bör utgöra utgångspunkten.

Den internationella fackliga rörelsen har föreslagit att en socialklausul skall införas i stadgarna för världshandelsorganisationen WTO för att komma till rätta med problemet. Utvecklingsländerna har motsatt sig att frågan tas upp i WTO och menar att protektionistiska motiv ligger bakom. Frågan har därmed fått en nord-sydprägel. Utvecklingsländerna menar att frågan hör i hemma i ILO snarare än i WTO.

Svagheten med ILO är att utvecklingsländer i stor utsträckning avstått från att ratificera viktiga konventioner med argumentet att de inte har råd att garantera sina arbetare samma rättigheter som i industriländerna. En möjlighet som bör prövas är att få till stånd en

8 Se t. ex. Edgren, G. (1998), Gösta Edgren, "Svettad Konkurrens? Staten, marknaden och facket i det asiatiska samhället", i Asiatiska vägval .

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 173

 

 

särskild kommitté inom ILO för att granska relationen mellan arbetsvillkor, ekonomisk utveckling och konkurrenskraft.

I Asien finns omkring en tredjedel av världens förvärvsaktiva barn. Situationen skiljer sig mellan länderna. Barnarbete har störst utbredning i Sydasien. Värst är situationen i Bangladesh med en förvärvsintensitet i åldrarna 10-14 år beräknad till 28 procent. Därefter följer Pakistan, Indien och Thailand med 12-15 procent av barnen i åldersgruppen förvärvsaktiva. Samtliga länder uppvisar dock en fallande trend. För att minska förekomsten av barnarbete krävs en skärpt bevakning av att konventioner och lagar efterlevs. Det är emellertid inte tillräckligt. Ansträngningar måste göras för att utöka antalet barn som går i skolan. I Sydasien, där problemet är störst, krävs ökade resurser till skolsystemet. För att nå resultat krävs också grundläggande attitydförändringar. I Sydasien spelar den sociala skiktningen en betydande roll. I vissa kaster och folkgrupper börjar barn av tradition att arbeta tidigt. Flickor diskrimineras. Folkrörelser kan spela en viktig roll som pådrivare och opinionsbildare. Samtidigt bör den allmänna ekonomiska utvecklingens roll betonas. Genom ekonomisk tillväxt skapas arbetstillfällen och möjligheter till skäliga inkomster för föräldrarna som gör det möjligt att försörja familjen utan barnens hjälp.

Den svenska fackföreningsrörelsen samarbetar sedan länge med fackliga organisationer i Asien. Rädda Barnen har i sitt arbete för barns rättigheter särskilt uppmärksammat barnarbete. Arbetet bedrivs med stöd från Sida. Behovet av utökade insatser är stort.

Sverige bör verka för att frågor om arbetsvillkor, fackligt arbete och barnarbete fortsätter att behandlas i ILO och att ILO stärks genom att konventioner ratificeras också av de asiatiska utvecklingsländerna. Stödet till fackligt samarbete bör öka liksom, i utökad omfattning, stödet till insatser för att eliminera barnarbete.

Handel och miljö

Förhållandet mellan handels- och miljöpolitik finns på nordiskt initiativ på den handelspolitiska agendan sedan slutet av 1980-talet. Arbetet bedrivs i WTO, OECD, UNCTAD och UNEP. Syftet är att göra handels- och miljöpolitiken ömsesidigt stödjande. En utgångspunkt för arbetet är också att motverka protektionism och unilaterala handelsåtgärder och säkerställa stabila förutsättningar i handelssystemet.

Frågan om handel och miljö aktualiserades i slutet av 1980-talet. Sverige och Norden var pådrivande i såväl GATT som OECD. U- länderna är till övervägande delen kritiska och ser risker för protektionistiskt missbruk av miljöpolitiken. Arbetet i GATT mellan

174 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

1991 och 1994 bidrog till att öka förståelsen och minska u-ländernas motstånd mot att diskutera handel och miljö. Till detta har också Rio- deklaratioen som överenskoms vid FN:s konferens för miljö och utveckling, UNCED, bidragit. I deklarationen har länderna enats om målet att göra handels- och miljöpolitiken ömsesidigt stödjande.

Vid WTO:s bildande inrättades en kommitté för handel och miljö, CTE, med mandat att komma med förslag på rekommendationer om eventuella modifieringar av regelsystemen. Kommittén rapporterade till WTO:s första ministermöte i december 1996 där det också fattades beslut om att kommittén ska fortsätta sitt arbete med samma mandat och arbetsprogram som tidigare.

Inom ramen för CTE:s breda arbetsprogram diskuteras bl.a. frågor som rör kopplingen mellan miljöåtgärder och marknadstillträde, inte minst för u-länder, och frågor som rör miljömärkning och andra miljörelaterade produktkrav.

Exportindustrin är en källa till miljöproblem i flera asiatiska länder. Samtidigt har tillverkare som inte uppfyller miljökrav svårare att komma in på industriländernas marknader. Miljölagstiftning och frivilliga överenskommelser om miljöstandards kan innebära problem för utvecklingsländer. Utvecklingsländer har svårt att anpassa sig till de krav som ställs av flera skäl, bl.a. pga. bristande kunskap om miljömärkningssystem och bristen på likformighet kring standarder, procedurer och krav mellan industriländer. Marknaden för miljömärkta varor domineras av industriländer. Endast en mycket liten andel kommer från utvecklingsländer (främst ekologiskt odlade produkter som kaffe, te, etc.). Frånvaron av en gemensam standard för miljömärkning och en ofta dåligt miljöanpassad produktion gör det svårt för utvecklingsländer att komma in på marknaden med miljövänliga produkter. I-ländernas miljöpolitik blir i praktiken ibland ett hinder mot handel med u-länderna.

Krav från marknaden kan ha en stor betydelse för övergång till miljövänligare produkter och produktion. Utländska importföretag har möjlighet att påverka genom att ställa krav. Ofta finns miljökrav på leverantörer med i inköpsvillkoren. Miljökrav i industriländerna kan på så sätt, genom att ställa krav på exportindustrin, spridas till utvecklingsländer.

S.k. "grön GSP" (Generalized System of Preferences) för utvecklingsländerna är avsedd att kunna ge positiva incitament till utvecklandet av en miljövänligare produktion. Det är ännu för tidigt att säga vilken effekt detta kommer att få. Hittills har grön GSP endast införts för tropiskt timmer. Det finns dock flera svårigheter med sådana system som grön GSP, svårigheter att utveckla objektiva kriterier, alltför komplicerade och svårnyttjade system, låga preferensnivåer när redan vanlig GSP ger låg tull, etc.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 175

 

 

Utvecklingen mot en miljöanpassad produktion i de asiatiska utvecklingsländerna bör stödjas för att påskynda övergången till en hållbar utveckling och för att öka utvecklingsländernas konkurrenskraft på industriländernas marknader. Genom ökade krav från konsumenter, bl.a. genom konsumentorganisationer och importörer, finns incitament för en miljövänligare produktion. Utvecklingsbistånd kan t.ex. stödja uppbyggnaden av infrastruktur för certifiering och utbildning om miljöanpassning. En internationell harmonisering av kriterier för miljömärkning skulle underlätta tillträdet på världsmarknaden för asiatiska företag.

Marknadstillträde i Asien

Handel

Hongkong och Singapore är de mest öppna marknaderna i Asien. Hongkong har mycket låga handelshinder, även vid internationella jämförelser. Den japanska marknaden är vad gäller tullnivåer relativt öppen. I praktiken förekommer emellertid andra former av handelshinder som gör den svårtillgänglig för utländska företag. Det råder dock skillnader mellan branscher, där marknaden för vissa branscher är mindre svår, t.ex. telekomsektorn.

Även om den svenska exporten till Asien ökat snabbt fram till Asienkrisen, har liberaliseringen av handel och direktinvesteringar gått mycket långsamt på flera håll i Asien. Den inhemska produktionen skyddas i många fall genom olika former av handelshinder. Tullnivån har i regel sänkts på de flesta av marknaderna i regionen medan flera former av icke-tariffära handelshinder kvarstår.

I Uruguayrundan ökade de asiatiska länderna antalet tullpositioner som skulle bindas i WTO snarare än att de gjorde några direkta tullsänkningar. Att binda en tullsats innebär att en höjning inte kan göras utan förhandlingar vilket betyder en ökad säkerhet och förutsägbarhet om marknadstillträde för exportörer. De asiatiska länderna ökade antalet bundna tullpositioner från 16 till 68 procent, på jordbruksvaror från 15 till 100 procent (Tabell 3).9 Omkring 20 procent av de asiatiska ländernas tullbindningar ligger emellertid betydligt över den aktuella tullnivån vilket ger handlingsfrihet att höja tullar. Härutöver finns ett antal länder som har relativt höga tullar på produkter med svenskt

9 Motsvarande siffror för utvecklingsländerna totalt var en höjning från 21 till 73 pocent och 17 till 100 procent på jordbruksområdet.

176 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

exportintresse. Det är viktigt att i samband med förhandlingar få till stånd tullsänkningar för dessa produkter. Dessutom måste eventuella överträdelser av bundna tullar åtgärdas.

Tabell 3. Asiatiska tullbindningar i Uruguayrundan.

Land

Bindnings-

Genomsnittlig

Land

Bindnings-

Genomsnittlig

 

 

grad

bunden

 

grad

bunden

 

 

 

tullnivå

 

 

tullnivå

Hongkong

24

0

Filippinerna

59

22,2

Japan

 

99

1,7

Thailand

68

28,0

Singapore

 

65

5,1

Indien

62

32,4

Sydkorea

 

90

8,3

Indonesien

93

36,9

Malaysia

 

62

9,1

 

 

 

Källa : Kommerskollegium

Vid sidan om tullar finns andra former av handelshinder. Sänkta tullar behöver inte innebära att de asiatiska marknaderna är lättillgängliga för utländska företag. I många länder förekommer problem med krångliga, omständliga och godtyckliga tullprocedurer och även speciella beräkningar av tullvärde. Olika slags importrestriktioner förekommer också ganska frekvent, t.ex. kvantitativa restriktioner, importförbud och licenskrav.

Marknadstillträdet för tekovaror och jordbruksvaror varierar avsevärt mellan olika asiatiska länder. Vissa länder reser betydande hinder för tillträdet till sina marknader, även om flera av länderna t.ex. stöder avregleringssträvanden på jordbruksområdet.

Problem med diskriminerande skatter och avgifter återfinns främst i länder som ännu inte blivit medlemmar i WTO, men bekymmer av dessa slag har även anmälts i länder som är WTO-medlemmar.

I flera av länderna har den europeiska industrin problem med standarder (och tekniska föreskrifter) som inte är internationellt harmoniserade. Det förekommer även dyra, komplicerade och tidskrävande tester för certifieringar.

Många av ekonomierna har diskriminerande regler och procedurer för offentlig upphandling. Endast Japan, Sydkorea och Hongkong har undertecknat WTO:s plurilaterala upphandlingsavtal, GPA (Agreement on Government Procurement). Krav på teknologiöverföring förekommer.

Marknadstillträdet kan även försvåras av eventuella prisregleringar samt det faktum att endast vissa företag kan ha rätt att handla med utlandet, t.ex. statliga handelsföretag.

I de flesta av de aktuella länderna förekommer problem inom immaterialrätten. Alla länder utom Japan utnyttjar TRIPs-avtalets långa övergångstider för u-länder omfattande huvuddelen av avtalet. WTO-

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 177

 

 

medlemmarna har ofta svårt att genomföra sina åtaganden enligt TRIPS- avtalet. WPO (World Intellectual Property Organization) och WTO satsar dock för närvarande stora resurser gemensamt på tekniskt samarbete vilket även kan komma de asiatiska länderna till del.

Ländernas exportinriktade karaktär kan noteras på subventionsområdet där olika former av exportstöd (skatte- och tullreduktioner) dominerar. I andra fall noteras diskriminerande stödbegränsningar för utlandsägda företag.

Brist på transparens/öppenhet är ett problem som förekommer i ett antal olika länder. Kontakter med myndigheter kan vara omständliga och resultatet mycket godtyckligt, vilket ofta är fallet t.ex. i Indien och Kina. Rättssystemen fungerar inte alltid på önskvärt sätt. Exempelvis kan lagar ändras utan förvarning, regionalt beslutade regler kan ibland gälla före centralt fattade lagar, företagen kan hindras från att ta del av lagar, etc. Dessa omständigheter gäller i hög grad Kina.

På jordbruksområdet är länder som Japan och Sydkorea relativt protektionistiska. Andra länder, framförallt Indien, Pakistan och Thailand arbetar för förbättrade villkor på jordbruksområdet för u- länderna inför de kommande WTO-förhandlingarna. Bönderna på den indiska subkontinenten skyddas dock fortfarande av den högsta tullnivån i världen. De asiatiska länderna skiljer sig åt inbördes i antal åtaganden i GATS på tjänstehandelsområdet. Japan och Sydkorea tillhör de mest liberala länderna medan Indonesien, Filippinerna, Singapore och Thailand är något mindre liberala och Malaysia och Indien de minst liberala.

Utländska direktinvesteringar

De asiatiska länderna har blivit öppnare för utländska investeringar. Fortfarande förekommer dock olika former av restriktioner, både sådana som begränsar möjligheterna till etablering och sådana som påverkar företagens dagliga affärsverksamhet då en investering väl är genomförd. Bristen på förutsägbarhet är ett generellt problem. Det saknas ett heltäckande regelverk för investeringar. Hög prioritet bör ges åt att skapa förutsägbara regler för investeringar motsvarande de som finns för varor, tjänster och immaterialrätt.

Krav på lokalt ägande är en form av investeringshinder som förekommer i flera asiatiska länder. Krav på lokalt ägande innebär att den utländska ägarandelen begränsas, ofta till 49 procent för att behålla kontrollen inom landet. Denna form av investeringshinder upplevs av svenska företag som ett allvarligt problem. Sådana investeringshinder

178 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

förekommer bl.a. i Kina, Filippinerna, Malaysia, Sydkorea, Thailand och Vietnam.

Valutarestriktioner, transfereringsbegränsningar och krav på balans mellan import och export utgör andra former av investeringshinder. Genom valutarestriktioner begränsas företagens tillgång till utländsk valuta. Detta förekommer bl.a. i Kina, Indonesien, Malaysia och Vietnam. Byråkratin upplevs dessutom som ett stort problem i flera länder. Bristen på transparens och dålig stabilitet i regelsystemet påverkar förutsättningar negativt. Transparens är särskilt ett problem i Kina och Vietnam.

Marknadstillträde i Sverige - EU:s handelspolitik

Då Sverige i januari 1995 blev medlem i EU övertog vi EU:s gemensamma handelspolitik.10 En fråga som diskuterats är om detta har lett till ökade handelshinder för icke EU-länder vad gäller tillträdet till den svenska marknaden. Sveriges genomsnittliga handelsvägda industrivarutull låg före inträdet på 4,6 procent. EU:s genomsnittliga industrivarutull beräknas ha uppgått till 5,3 procent. Efter vårt inträde har EU:s tullnivå sänkts till följd av åtaganden i Uruguayrundan. När Uruguayrundan genomförts fullt ut (1 januari 1999) kommer tullnivån att ligga lägre än den svenska före inträdet för samtliga varugrupper utom för fisk och fiskprodukter. Vid Sveriges, Finlands och Österrikes inträde i EU fördes inom WTO förhandlingar med en rad länder utanför regionen om kompensation för tullhöjningar. Tullnivån sänktes efter dessa kompensationsförhandlingar, främst på IT-området. Dessa förhandlingar föranledde senare sektorsförhandlingar som resulterat i en överenskommelse om tullfrihet för IT-produkter.

De svenska tullnivåerna låg vid Sveriges inträde högre än EU:s för varugrupperna tekovaror, läder/gummi/skor samt ädla metaller. Men trots att teko-tullarna sänktes efter vårt medlemskap blev vi inte öppnare för tekoimport från Asien. EU tillämpar andra typer av tekoregleringar (kvantitativa begränsningar) som började gälla för import till Sverige. Bilaterala arrangemang för begränsningar av tekoimporten finns för de asiatiska ekonomierna Filippinerna, Hongkong, Indien, Indonesien, Kina, Macau, Malaysia, Pakistan, Singapore, Sri Lanka, Sydkorea, Taiwan, Thailand och Vietnam. Svenska importföretag har tidvis haft problem med att få sig tilldelat tillräckliga importkvoter för specifika varor och

10 Detta avsnitt bygger på en rapport från Kommerskollegium, "En svensk Asienstrategi - handelspolitiska frågor".

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 179

 

 

varugrupper. Detta har resulterat i att svenska importörer ibland varit tvungna att vända sig till andra leverantörsländer.

Marknadstillträdet till Sverige försämrades även genom vår anslutning till EU-åtgärder på antidumpingområdet. Omkring en procent av svensk import berörs av antidumpingsystemet. Industrivaror som berörs och där Asien har exportintressen inkluderar elektroniska mikrokretsar, cyklar och fotokopieringsapparater. Tabell 4 visar fördelningen på de antidumpingåtgärder som är aktuella i dagsläget.

Tabell 4. Fördelning av antidumpingåtgärder

 

Antal

 

Antal

 

Antal

 

åtgärder

 

åtgärder

 

åtgärder

Kina

36

Malaysia

8

Pakistan

2

Sydkora

10

Indien

7

Singapore

2

Thailand

10

Japan

7

Filippinerna

1

Indonesien

8

Taiwan

7

Hongkong

1

Källa . Kommerskollegium (1998)

Genom EU-medlemskapet har vi möjlighet att påverka EU:s handelspolitik gentemot Asien. Sverige bör även fortsatt sträva efter en minskad användning av antidumpingvapnet. Sverige måste vara pådrivande i WTO och EU för avregleringar inom de områden där asiatiska länder har en stor export, bl.a. tekovaror och jordbruksprodukter.

2.2.5Hur kan Sveriges kommersiella relationer med Asien stimuleras?

Asienkrisen får inte leda till att vi förlorar det långa perspektivet. Det är nu vi måste lägga grunden för att kunna tillvarata de möjligheter som ligger i Asiens utveckling under de kommande decennierna. Vad kan vi göra på ett mera konkret plan för att främja våra relationer med Asien? Vad krävs för att vi ska lyckas långsiktigt på viktiga marknader i Asien? Vad krävs för att flödet av utländska direktinvesteringar från Asien till Sverige ska öka?

Viktigast av allt förblir här liksom på andra marknader att vi ständigt utvecklar vår kapacitet att ta fram nya konkurrenskraftiga produkter, vilket i sin tur förutsätter att vi nationellt vidmakthåller en hög utbildning- och forskningsstandard och goda villkor för långsiktigt företagande. För att Sverige skall bli en attraktiv marknad för utländska investerare krävs samma förutsättningar som för att svenska företag ska vara konkurrenskraftiga utomlands - att förutsättningarna för produktion

180 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

och produktutveckling i vidaste mening är lika goda eller bättre än i konkurrentländerna, öppna marknader, ett klimat som uppmuntrar innovationer och forskning och utveckling, kvaliteten på utbildning, etc. De finansiella institutionerna, som affärsbanker, EKN och SEK, spelar en viktig roll. Fundamentalt är också att handelshinder undanröjs i Asien och inom EU. Här kan Sverige spela en viktig pådrivande roll.

Det primära ansvaret vilar naturligtvis på de enskilda företagen. Företag fattar sina egna beslut baserade på marknadsmässiga bedömningar. Samtidigt är det viktigt att bidra till att information görs mer tillgänglig för att underlätta för företag att se framtida möjligheter och risker och utifrån detta fatta rationella beslut. Viktigt är därför informationsspridning om hur man gör affärer på olika asiatiska marknader, om kulturella skillnader och om rådande regelverk. Byråkratin kan i flera länder vara ett stort handelshinder. Behovet av information är speciellt stort för handel med länder med ett omfattande regelverk och där reglerna är ämne för frekventa förändringar. Detta är speciellt viktigt på marknader som är svåra att överblicka, bl.a. av anledningar som informella handelshinder, språkproblem, svårgenomtränglig byråkrati, snabba förändringar i regler, etc. Detta gör de asiatiska marknaderna svårbearbetade och det krävs tålamod, stark finansiell bas och stor kapacitet för att få fram information och ta kontakter. Detta ger större företag en fördel. I den svenska exporten till Asien dominerar storföretagen. Över hälften av vår export till Kina genereras av ett enda företag, Ericsson. En central fråga är vad som kan göras för att stödja små och medelstora företag.

Strategisk kunskap

En viktig fråga är hur vi skulle kunna utveckla vår strategiska kunskap om marknader i Asien. Krisen visar på behovet av fördjupad kunskap om regionen och dess marknader. I många länder finns något slags think tanks som bidrar med viktig analys av ekonomier och marknader. Inte minst viktig är denna fråga utifrån de små och medelstora företagens perspektiv, företag med begränsad marknadskunskap och låg riskbenägenhet. I Sverige finns sådan kompetens på flera håll, men inte samlad på något slagkraftigt sätt. Den finns inom Regeringskansliet, Kommerskollegium, Exportkreditnämnden, Exportrådet, Svensk Handel och andra näringslivsorganisationer, på ambassader, konsulat och givetvis inom de större företagen, affärsbanker och akademiska institutioner. Som ett sätt att utveckla sådan kunskap föreslås här att det inom Utrikesdepartementets enhet för Asien och Oceanien skapas kapacitet för analyser av den makroekonomiska utvecklingen i Asien

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 181

 

 

samt bedömningar av för svenskt näringsliv viktiga marknader. Arbetet skall bedrivas i nära samarbete med ambassader, näringslivets organisationer, EKN och myndigheter som Kommerskollegium. Tyngdpunkten bör ligga på skärningspunkten mellan makroekonomi och marknader.

Delegationsresor och landsatsningar

Delegationsresor kan vara ett bra sätt för svenska företag att knyta affärskontakter med asiatiska motparter. Detta gäller särskilt på marknader där staten spelar en stor roll som affärspart och där goda kontakter med myndigheter är av värde. För att delegationsresor ska vara ett fungerande instrument krävs att de planeras med stor omsorg och god framförhållning, är fokuserade och följs upp i aktiv samverkan med deltagande företag och ambassad/Exportrådskontor. Till synes lyckade delegationsresor ger utan ett sådant processtänkande ofta inte de förväntade resultaten. Det är också viktigt att basen i Sverige för att ta emot inkommande besök breddas med personer ur departementsledningen.

Också långsiktigare satsningar på enskilda länder bör göras. De bör bygga på aktivitetsplaner som sträcker sig över 1-2 år, utarbetade i nära samarbete med landet i fråga. Sydkorea lämpar sig väl som ett första land för sådana satsningar.

Sveriges beskickningar

Ambassader, konsulat och handelskontor har en central roll i handels- och investeringsfrämjandet. Den måste stärkas. På vissa ambassader förutsätter detta en ökning av antalet utsända, men förstärkningen bör primärt ske genom ett mera utvecklat samarbete med hemmaorganisationen och företag på plats och ett bättre utnyttjande av informationsteknologins möjligheter. Beskickningschefen har det yttersta ansvaret för att de kommersiella frågorna prioriteras.

Personal inom utlandsrepresentationen bör ges ytterligare möjligheter till utbildning i export- och importfrågor samt svenskt näringsliv för att bättre kunna bevaka export- och importutvecklingen och framtida affärsmöjligheter.

I syfte att stärka hemmaorganisationen har utrikesdepartementet tillsatt främjare, varav en för Asien, med uppgift att i samverkan med näringsliv och ambassader och konsulat ta långsiktiga iniativ som kan stärka Sveriges exportansträngningar.

182 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

De utlandsmyndigheter som tar ut arvode i sin handelsfrämjande verksamhet får med nuvarande regler tillbaka 25 procent av nettointäkterna medan 75 procent behålls av utrikesdepartementet. Utlandsmyndigheterna kan använda sådana medel för att finansiera tjänsteresor till Sverige för företagskontakter, IT-upprustning, produktion av trycksaker, etc. Preliminära planer föreligger att höja den andel som återförs till utlandsmyndigheterna till 40 procent, vilket skulle förbättra möjligheterna att utveckla och intensifiera handelsfrämjandet på några prioriterade marknader. Utredningen föreslår att resterande 60 procent ställs till förfogande till utrikesdepartementets främjare, fördelat regionvis, för särskilda insatser där andra finansieringsmöjligheter saknas. Främjarna har idag inte någon egen budget, vilket ansevärt begränsar deras möjligheter att pröva nya initiativ och arbetsmetoder.

I samtliga länder där Exportrådet inte har kontor bör ambassaderna ha kapacitet att mot debitering utföra uppdrag åt företag. Det förutsätter kvalificerad lokalanställd personal och god kunskap om såväl svenskt näringsliv som var kompetensen i landet finns.

Om den kinesiska ekonomin och därmed också samarbetsmöjligheterna för svenskt näringsliv fortsätter att utvecklas i samma positiva riktning som hittills bör Sverige i likhet med andra jämförbara länder öppna generalkonsulat i Guangzhou för bevakning av södra Kina. På kort sikt bör handelskontoret i Hongkong tillföras resurser för att kunna stärka bevakningen av södra Kina.

Förutsättningarna för att öppna ett svenskt - eller nordiskt - generalkonsulat i Osaka, främst inriktat på främjande, borde undersökas med tanke på den stora potential som området erbjuder. Kansaiområdet, kring Japans näst största stad Osaka, har en BNP på över 7.000 miljarder kr, nästan lika mycket som Storbritannien.

Ökad samverkan

Sverige har en väl utbyggd struktur för exportfrämjande. Exportrådet har till uppgift att som centralt organ planera, samordna, marknadsföra och genomföra åtgärder för att främja svensk export. Fältorganisationen omfattar handelskontor, de handelskamrar med vilka Exportrådet slutit samarbetsavtal, samt, beträffande den exportfrämjande verksamheten, även ambassader och konsulat. För närvarande finns Exportrådet representerat på sju marknader i Asien (Kina, Hongkong, Taiwan, Sydkorea, Japan, Vietnam och Indien). Ytterligare en etablering, i Singapore, övervägs. På övriga marknader samarbetar man med ambassader och konsulat.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 183

 

 

ALMI Företagspartner AB arbetar på uppdrag av stat, länsstyrelser och vissa kommuner med att främja utvecklingen och tillkomsten av mindre företag med tillväxtmöjligheter. ALMI finns i varje län och arbetar genom affärsstrategisk rådgivning, kompetensutveckling och finansiering.11 Exportrådet, ALMI Företagspartner AB och lokala handelskamrar samarbetar på regional nivå inom ramen för s.k. exportcentra. Syftet är att tillgodose små och medelstora företags behov av stöd vad gäller export och internationaliseringsarbete.

Stiftelsen Sveriges teknisk-vetenskapliga attachéverksamhet, STATT, arbetar med att bevaka och fånga upp teknikutvecklingen i omvärlden och föra hem information till Sverige. I Asien har STATT endast kontor i Tokyo. Planer finns att utöka verksamheten i Asien, bl.a. i Sydöstasien.

Delegationen för utländska investeringar i Sverige, Invest in Sweden Agency (ISA), utgör den centrala myndigheten för investeringsfrämjande åtgärder. ISA har till uppgift att medverka till att utländska företag i olika former investerar eller samverkar med svenska företag för att få till stånd nyetableringar och nyinvesteringar i Sverige. Delegationen arbetar genom informationsspridning, analyser, hjälp till företagsbesök, bearbetning av media, etc. I Asien arbetar man framförallt med att försöka attrahera investeringar från Japan, Sydkorea, Hongkong och Taiwan. På ambassaden i Tokyo finns ett ISA-kontor och i Sydkorea, Taiwan och Hongkong arbetar ISA genom representationsavtal med svenska ambassaden respektive Exportrådet.

Nätverksbyggande

För att främjandet ska bli slagkraftigt krävs ett aktivt nätverksbyggande mellan aktörer på hemmaplan. I en strategi som skall främja svenskt näringsliv är det viktigt att se till export och import liksom till direktinvesteringar i båda riktningarna. Utgångspunkten måste vara att export och import är nära relaterade. Detsamma gäller handel och direktinvesteringar, liksom in- och utflöde av utländska direktinvesteringar. Bevakningen sköts av olika aktörer. Exportrådet arbetar med exportfrämjande, Svensk Handel bevakar importfrågor, ISA arbetar med inflödet av direktinvesteringar, STATT med bevakningen av FoU-utvecklingen etc. Mot bakgrund av hur handel och investeringar utvecklas globalt finns behov av bättre samverkan i Sverige och mellan hemma- och fältorganisationen. Framgångar på de ofta svårbearbetade asiatiska marknaderna kräver en slagkraftig samverkande

11 Flera län och städer har dessutom egna vänortsavtal med regioner och städer i Asien, framförallt i Kina, och genomför besöks- och informationsutbyte.

184 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

organisationsstruktur för att främja handel och direktinvestesteringar. Genom att samla de olika aktörerna för en årlig Asienkonferens , Forum Asien, skulle erfarenheter av och möjligheter till ett utökat samarbete kunna analyseras och diskuteras. Till UD:s enhet för Asien och Oceanien bör knytas en rådgivande grupp med ett tiotal personer med representanter från stat, näringsliv, näringslivets organisationer, EKN och myndigheter som Kommerskollegium m.fl. för att regelbundet diskutera möjligheter till samarbete inom främjandet.

IT-utvecklingen skapar möjligheter att öppna websidor där svenska exportörer, importörer och investerare, såväl de som redan är verksamma i Asien som potentiella exportörer/importörer och investerare, kan finna information om det ekonomiska läget, marknader, branscher och regler och bestämmelser inom handelsområdet på de asiatiska marknaderna. Likaså bör information finnas tillgänglig på engelska för aktörer från de asiatiska marknaderna som söker information om den svenska marknaden. Exportrådet (http://www.swedishtrade.se och http://www.swedishtrade.com), Kommerskollegium (http://www.kommers.se), ISA (http://www.ISA.se) och Sveriges Rese- och Turistråd (http://www.swetourism.se samt www.visit-sweden.com) är exempel på hemsidor som innehåller värdefull information. Hos Kommerskollegium finns länkar till andra sidor som berör aktuella frågor om handelspolitik. EU-Kommissionen har under de senaste åren också satsat mycket på att sammanställa databaser för att söka skapa en översikt över förutsättningarna för handel och investeringar med länder utanför EU-området. "Market access database" (http://mkaccdb.eu.int) innehåller en sammanställning över marknadstillträdessituationen i ett 40-tal ekonomier, däribland Japan, Sydkorea, Kina, Taiwan, Hongkong, Filippinerna, Malaysia, Thailand, Indien, Pakistan och Bangladesh. Databasen ger dels en allmän översikt över handelspolitiken i det enskilda landet och dels en översikt över tariffära och icke-tariffära handelshinder. Databasen är fortfarande under uppbyggnad. Sökningar är möjliga på land, sektor och hinder. Databasen innehåller även ett register över tillämpade tullar i ett antal länder. Även detta register håller på att ytterligare utvecklas, liksom en "Exporters' Guide" som är tänkt att ge upplysningar om de blanketter och andra formaliteter som behövs för att kunna bedriva handel med ett visst land. Alla dessa hemsidor innehåller mycket relevant information och behöver marknadsföras för att bättre nå ut till sina målgrupper.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 185

 

 

Importsidan

Handelsfrämjande bör inte bara fokusera på exporten. Importen är lika nödvändig som exporten för vår välfärd. Möjligheten till import av komponenter, insatsvaror och maskiner är en viktig faktor för svenska näringslivets konkurrenskraft. Konsumenterna får med import tillgång till ett större antal produkter och produktvarianter till lägre priser.

Bland de asiatiska länderna är det framförallt japanska företag som konkurrerar med svensk industri medan industriproduktionen i de övriga länderna skiljer sig från den svenska och istället utgör ett komplement. Import från Asien konkurrerar därmed med vår import från andra länder, bl.a. Östeuropa, snarare än med svenska producenter. Konkurrensen från Central- och Östeuropa har skärpts genom EU:s associationsavtal och kan komma att skärpas ytterligare vid EU:s utvidgning. Genom att se till att importmöjligheter från Asien inte försvåras genom handelshinder minskar vi riskerna för en handelsomfördelning som innebär förluster för såväl Sverige som de asiatiska länderna.

En öppnare syn på värdet av handel i båda riktningarna måste genomsyra främjandet i större utsträckning. Exportutvecklingen bevakas grundligt ute på ambassader och handelskontor medan möjligheter och hinder för import från Asien inte ägnas samma utrymme. För att ambassadpersonal skall kunna bevaka importfrågor krävs kunskaper om svenskt näringsliv och dess relationer med underleverantörer. Utbildning i importfrågor bör ingå som ett element i handläggarutbildningen och för personal som sänds ut till ambassader, konsulat och handelskontor för att bättre kunna bevaka importutvecklingen och framtida möjligheter.

Projektexport

Projektexport erbjuder möjligheter för grupper av svenska företag, inklusive små och medelstora företag. Projekten kan antingen vara sådana som kommit fram för multilateral finansiering eller projekt som växer fram bilateralt. Projektexport berör flera företag samtidigt, dvs. en gemensam order för ett helt system eller anläggning där många olika aktörer medverkar. Regeringskansliets projektexportsekretariat (PES) utgör ett komplement till övriga statliga insatser på det exportfrämjande området. Sekretariatet med placering inom UD skall verka för ökad svensk projektexport och vissa frågor rörande upphandling.

Marknaden för projektexport är redan idag stor och kommer att växa i betydelse under de kommande decennierna. Stora infrastrukturinvesteringar kommer att behöva göras i Asien.

186 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

Transportsektorn och energiförsörjningen behöver byggas ut. Hälsovården behöver utvecklas med nya sjukhus, etc.

Vad krävs för att svenska företags andel av projektexporten ska växa? Hur kan svenska företags intresse för att delta i multilaterala upphandlingar stärkas? Hur kan de hävda sig bättre i anbudskonkurrensen? Det befintliga nätverket utgörs av utlandsmyndigheterna, Exportrådet, UD, publikationer och direktkontakter. Ett informellt nätverk har bildats av ett antal storföretag och företrädare för regeringskansliet.

Sverige har haft svårigheter att uppnå en för vårt näringsliv rimlig marknadsandel av den multilaterala upphandlingen och av multilateralt finansierade projekt. Marknadsandelarna för svensk industri i den multilaterala upphandlingen har dessutom sjunkit de senaste åren. Regeringen har mot denna bakgrund utökat resurserna för bevakningen av internationella projekt av intresse för svenska företag. Ytterligare projektbevakartjänster har inrättats under 1998 och finns nu i Washington, New York, Bryssel, Manila och London med uppgift att bevaka projekt inom Världsbanken och Interamerikanska utvecklingsbanken, FN, EU, Europeiska utvecklingsbanken och Asiatiska utvecklingsbanken. Av grundläggande betydelse för att svenskt näringsliv skall lyckas bättre på upphandlingsmarknaden är att företagen förstår de internationella organisationernas sätt att fungera, hur projekt initieras och följs upp, samspelet mellan institutionerna och låntagar- /mottagarländerna samt inser att det internationella systemet på detta område är under snabb förvandling med decentralisering av verksamheten, med nya samordningsstrukturer framför allt på fältet och med en ökad vikt vid miljö- och fattigdomsaspekter m.m. God kunskap om dessa förändringar och vad de betyder i operationella upphandlingstermer ger stora konkurrensfördelar. Projekt inom utvecklingsbankerna utgör emellertid bara en del av den totala projektexportmarknaden. En växande andel kommer att finnas inom den privata sektorn i Asien. Dessa möjligheter måste också bevakas i högre utsträckning än idag.

Några av de för svensk industri viktigaste större projekten som kommit till stånd i utvecklingsländerna har gjort så med stöd av Sida i form av u-krediter. Vattenkraftverket Uri i Indien är ett just avslutat framgångsrikt exempel. Det av stiftelsen Swecare initierade hälso- och sjukvårdsprojektet i Thailand är ett annat framgångsrikt exempel som lett till betydande affärer för ett trettiotal svenska små och medelstora företag. Med hänsyn till de stora investeringsbehoven i Asien bör det vara en målsättning att på detta sätt medverka i ytterligare projekt.

En nödvändig förutsättning är tidig information om projekt. Likaså att utlandsmyndigheter väl känner till den svenska resursbasen för att

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 187

 

 

tidigt kunna identifiera projekt av intresse för svenska företag. Tillgång till exportkrediter som garanteras via EKN är ofta av avgörande betydelse. AB Svensk Exportkredit, som till hälften ägs av staten, kan tillhandahålla såväl statsstödda som marknadsbaserade exportkrediter. Bankerna har dessutom en nyckelroll i sådana satsningar. I utvecklingsländer kan u- och biståndskrediter liksom garantier av det slag som nu är under införande vara av avgörande betydelse. Projektexport innehåller ofta en utbildningskomponent. Kompletterande utbildningsinsatser skulle oftare än hittills kunna erbjudas inom ramen för utvecklingssamarbetet. Sådana insatser kan motiveras med utvecklingsskäl för att höja projektets utvecklingseffekt och livslängd samt stärka det svenska företagets position i värdlandet.

Utredningen föreslår att möjligheterna övervägs att inrätta en särskild stödform för att främja projektexportorienterade företags/företagsgrupperingars ansträngningar att i ett tidigt skede identifiera, utveckla och presentera förslag till projekt som kan bedömas bärkraftiga och ha förutsättningar för internationell eller svensk finansiering. Stödet bör inriktas på projekt där små och medelstora företag kan medverka och inom sektorer som stämmer väl överens med den svenska resursbasen, t.ex. energi, hälso- och sjukvård, miljö, transport och kommunikationer.

Turism

Många uppfattar turismen som en avgränsad del av samhällsekonomin. Samtidigt är turismen i stor utsträckning en integrerad del av många av samhällets sektorer, särskilt om man beaktar att turismen per definition inte omfattar enbart fritidsturismen utan likväl affärsturism inberäknat kongresser och incentiveresor.

I Sverige motsvarar rese- och turistindustrin idag ca 3,3 procent av BNP. Den är Sveriges tredje största exportnäring med en exportandel motsvarande ca 29 miljarder kr.12 Turismen som fenomen i samhället har också en ur ett generellt perspektiv betydande fördel som andra storleksmässigt likvärdiga exportnäringar inte kan uppvisa och som därför tydligt bör understrykas. Konsumtionen av turistprodukter är till stor del geografiskt betingad, dvs. produkterna måste konsumeras på plats.

Vid en internationell jämförelse är exportandelen av den svenska turismen relativt låg. Samtidigt är den internationella marknaden mycket stor och växande. Detta innehåller stora möjligheter. Turismen gör

12 SCB (1998), Turistnäringen i Sverige – turistsatelliträkenskaper för 1996 .

188 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

samtidigt Sverige synligt i omvärlden på flera sätt – indirekt genom marknadsföringen och direkt via de faktiska besök som genereras till och i landet. Eftersom turismen är en integrerad del av näringsliv och samhälle bygger den turistiska marknadsföringen i stor utsträckning också en bild av Sverige - kulturellt, ekonomiskt och samhälleligt.

Turismen kan också bidra till att öka Sveriges tillgänglighet. Den internationella turismen förutsätter en fungerande infrastruktur som i sig positivt påverkar näringsutvecklingen. Ökad turism skapar behov av att investera i tillgänglighet, boende och service vilket kan komma även andra sektorer till del. Härigenom finns det ett ömsesidigt sampel mellan övriga samhällssektorer och turism.

Turistströmmarna från Asien är växande och utgör en stor potential för framtiden. Sverige hade 130.000 japanska gästnätter 1997 och januari till och med september 1998 visar på en ökning av japanska gästnätter med drygt 30 procent. Från Sydkorea hade Sverige 1997 13.000 gästnätter och fram till och med september i år visas en ökning med 34 procent. De genomsnittliga resenärerna från Asien är medelålders och äldre som reser i grupp. Vi ser dock en ökning av individuella resenärer som söker aktiviteter och äventyr.

De flesta asiater ser Skandinavien som en enhet och åker därmed på rundresor som ofta innefattar alla de skandinaviska länderna. Idag finns en samverkan mellan de skandinaviska länderna. I Japan har TuristRådet tillsammans med det norska och det danska turistrådet ett gemensamt kontor, Scandinavian Tourist Board (STB). STB genomför sälj- och marknadsaktiviteter riktat mot den japanska resebranchen samt bearbetar press och media. Ett tiotal företag från Sverige och lika många från Norge och Danmark ingår i olika projekt, tex. Scandinavian Capitals Project, för att marknadsföra våra huvudstäder, Lapland Project, gemensam marknadsföring av norska och svenska Lappland, Technical Visits Project, marknadsföring av Sverige och Danmark som resmål för studiebesök.

TuristRådet, tillsammans med det danska och finska turistrådet, inledde 1997 ett samarbete kring marknadsföringen av Skandinavien i Sydöstasien, Scandinavian Tourism Promotion. Via projektet finns lokala representanter i Thailand, Singapore, Hongkong, (bearbetar även Guangdongprovinsen i södra Kina) Taiwan och Sydkorea. Planer finns att 1999 även ha en representant i Kina. 22 skandinaviska företag fördelade på flygbolag, hotell, destinationer och turoperatörer ingår under 1998 i projektet.

Gemensamt för Scandinavian Tourist Board i Japan och Scandinavian Tourism Promotion, Sydöstasien är att marknadsaktiviteterna som genomförs i första hand är inriktade på resenäring och media. Det produceras marknadsföringsmaterial såsom

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 189

 

 

agentmanualer och nyhetsbrev på de lokala språken. Studie- och agentresor arrangeras för att introducera Skandinavien som resmål och för att presentera de produkter vi erbjuder. Pressreleaser och mediaresor arrangeras för att öka kunskapen och intresset för de skandinaviska länderna. Workshops arrangeras årligen, både i Skandinavien och på respektive marknad för ge möjlighet för den svenska resenäringen att möta kunder och sälja sin produkt.

För Technical Visits-projektet har man producerat en manual för att bättre kunna tillgodose researrangörer och reseagenters behov i deras val av besöksmål. Den största delen av besöken genomförs på områden såsom äldreomsorg, handikapp, barnomsorg, miljö och renhållning samt stadsplanering. Även i Kina, Taiwan och Sydkorea marknadsförs, via Scandinavian Tourism Promotion, Sverige som resmål för studiebesök.

Internet borde kunna utnyttjas i större utsträckning. Hemsidor på lokala språk som berättar om Sverige och våra större turistattraktioner är en möjlighet som utnyttjas i alltför begränsad omfattning. Frågeställare skulle erbjudas bättre service genom att ambassader och turistkontor med begränsade resurser har en internetadress att hänvisa till vid generella frågor. Vid visering kunde turistinformation om Sverige på det lokala språket också överlämnas för att öka intresset för Sverige.

2.2.6Biståndsfinansiering

Det svenska biståndet har under senare år fått en allt klarare inriktning på att utveckla förutsättningarna för ekonomisk verksamhet i u-länder, på att skapa ett s.k. "enabling environment" som främjar företagande. Därmed skapas också bättre förutsättningar för handel med och investeringar i landet. Svenska institutioner och företag engageras ofta i detta arbete.

Därutöver finns en rad instrument av direkt intresse för svenska företags satsningar på u-landsmarknader. Bistånd i form av krediter utgör ett viktigt komplement till gåvobiståndet. Kreditformerna utgörs av biståndskrediter, u-krediter och garantier. F.n. dominerar u-krediterna, men formen är sedan 1992 förbunden med en mängd restriktioner. Finansiering sker genom upplåning på kapitalmarknaden kombinerat med bistånd. I Helsingforsavtalet som slöts 1991 av OECD-länderna och trädde i kraft 1992 begränsas möjligheterna att använda bundna krediter på förmånliga villkor för att gynna den egna exporten. Syftet är att undvika snedvridning genom subventionering av exportkrediter med biståndsmedel och att förhindra subventionering av projekt som bedöms vara företagsekonomiskt lönsamma. U-krediter kommer därför i större utsträckning i fråga för investeringar med samhällsekonomisk nytta, som

190 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

sociala sektorer, miljöinvesteringar, etc., och till de minst utvecklade länderna som är undantagna från avtalet. För u-krediter krävs att låntagarlandet bedöms som kreditvärdigt, att landets prioriteringar överensstämmer med svenska biståndsmässiga bedömningar av projekt och att upphandling sker i internationell konkurrens. En stor del går till Asien, omkring 60 procent. Kina och Indien dominerar med 26 respektive 28 procent av totalvolymen. Andra länder som fått u-krediter är Filippinerna, Malaysia, Maldiverna, Pakistan, Thailand och Vietnam. Krediter har tidigare framförallt gått till infrastruktur som energi och telekommunikation och har i de flesta fall varit framgångsrika.

Biståndskrediter, som funnits sedan 1994/95, är framförallt avsedda för projektfinansiering och med 80 procent gåvomedel liknar de en ren gåva. De är normalt obundna, men lämnas ofta till sektorer inom vilka svenskt näringsliv är konkurrenskraftigt. Intäktsgenererande och tillväxtfrämjande projekt i mindre kreditvärdiga länder dominerar. Det är naturligt att tänka sig att denna form, som inte berörs av Helsingfors- avtalet, kommer till ökad användning i Asien.

Sida har till regeringen överlämnat ett förslag till ett nytt garantisystem. I det nya systemet föreslås en utökad och mer flexibel användning av garantiinstrument. Garantier föreslås kunna ges utan någon koppling till u-kredit. Fristående garantier kan mobilisera kommersiella resurser som inte annars är tillgängliga för prioriterade projekt. Initiativ som detta ter sig viktiga för att främja bl.a. affärsmöjligheter i Asien.

Swedfund International AB, ett helägt statligt aktiebolag, medverkar till överföring av svenskt näringslivskunnande till bl.a. utvecklingsländer i Asien för att främja den industriella och ekonomiska utvecklingen i länderna. Stöd sker i form av aktiekapital och lån för utveckling av bärkraftiga joint-venture företagen.

I ett flertal utvecklingsländer i Asien finns goda förutsättningar för användning av krediter och garantier, i synnerhet inom infrastrukturområdet men också inom områden som miljöteknik, som bör ges ökad prioritet. Krediter kan också ingå som en del av finansieringen av större projekt (se avsnittet om projektexport). Sida utvecklar tillsammans med EKN mer detaljerade riktlinjer för framtida projektfinansiering.

När garantisystemet introduceras vore det värdefullt om Sida genom Exportrådet och på andra sätt gick ut med information till företag.

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 191

 

 

2.2.7Utvecklingssamarbete och näringsliv - institutionsbyggande och finansieringsformer

Sidas verksamhet inom näringslivsutveckling syftar till att skapa gynnsamma förutsättningar för livskraftiga företag som med hållbara produktionsmetoder ger en god försörjning av varor och tjänster, samt till att underlätta tillträde till den internationella marknaden. Ett ökat utbyte med omvärlden är en viktig förutsättning för ekonomisk utveckling. Utmaningen består i att skapa en miljö som främjar framväxten av ett konkurrenskraftigt näringsliv och som också attraherar utländska direktinvesteringar.

Utvecklingssamarbetet skapar bättre förutsättningar i utvecklingsländerna genom stöd till makroekonomiska och institutionella reformer, utveckling av den finansiella sektorn, stöd till uppbyggnaden av näringslivsorganisationer som handelskammare etc.

Sidas arbete med näringslivsutveckling sker inom flera områden. Utveckling av det institutionella ramverket genom stöd till lagstiftning, uppbyggnad av effektiva finansiella system, förvaltning och näringslivets organisationer är ett viktigt sådant. För att investeringar ska komma till stånd krävs en viss grad av säkerhet och att man kan förutse framtiden för planering och anpassning.

Reformeringen av samhällsägda företag, privatisering och förändring av ägarstruktur är ett annat område. Ytterligare ett är tillhandahållandet av expertis och policyråd till de minst utvecklade länderna och de länder som nyligen övergått från centralplanering till marknadsekonomier.

Genom kontraktsfinansierat tekniskt samarbete (KTS) överförs kunnande från svenska institutioner och företag till institutioner i utvecklingsländer. Denna form, som bygger på väl definierad intressegemenskap mellan de samarbetande parterna, har visat sig mycket lämplig för ett decentraliserat engagemang av svensk kompetens för institutionsbyggande och kapacitetsutveckling i utvecklingssamarbete med länder som Kina, Filippinerna, Thailand och Indonesien.

"StartAsien"

Behovet av produktiva investeringar i utvecklingsländerna är stort. Sida- programmet StartSyd erbjuder finansieringsmöjligheter för svenska småföretag för affärssamarbete i Asien, Afrika och Latinamerika. Tanken bakom programmet är att bidra till en effektiv överföring av kunskap och kompetens till de länder där Sida har näringslivsprogram. Svenska små och medelstora företag som vill satsa kan behöva hjälp att bära de kostnader som krävs för långsiktig lönsamhet. StartSyd-

192 En svensk Asienstrategi

Ds 1998:61

 

 

programmet innefattar avskrivnings- och villkorslån. Avskrivningslån ges för utbildningsinsatser i det lokala företaget, och uppgår till högst 500.000 kr per projekt. Villkorslån kan beviljas för andra nödvändiga investeringar. StartSyd omfattar 22 länder varav fem finns i Asien; Indien, Bangladesh, Sri Lanka, Vietnam och Filippinerna.

Programmet skulle kunna utvecklas till ett slagkraftigt “StartAsien”, baserat på erfarenheterna av StartÖst och StartSyd. Detta skulle på sikt kunna betyda mycket för små och medelstora företag. Fördelen med ett skräddarsytt StartAsien skulle vara att programmet fick en egen profil och att förutsättningar skapades för en utvidgning av programmet till väsentligt fler länder i Asien än det fåtal som StartSyd f.n. omfattar.

2.2.8Främjande inom EU

Inom EU förekommer olika former av instrument för främjandet av de kommersiella relationerna mellan EU och Asien, bl.a. Asia Invest, European Business Information Centres (EBIC) (Indien, Malaysia, Thailand, Indonesien och Filippinerna), EXPROM för Japan, etc.

Japan utgör det enda enskilda landet dit EU har en riktad främjandesatsning. Anledningen till att Japan uppmärksammas är att det kan anses att kunskapsnivån inom EU om den japanska marknadens potential är låg och att marknaden är svårtillgänglig för utländska företag. Gateway to Japan är en del av EXPROM och omfattar gemensamma EU-manifestationer på mässor i Japan, affärsmannadelegationer, Japan-seminarier, etc. Programmet är inriktat på små och medelstora företag och är avsett att komplettera nationella exportfrämjandesatsningar. Norrbottens handelskammare är nationell koordinator för Gateway to Japan i Sverige och arbetar med att rekrytera lämpliga svenska företag till de aktiviteter som anordnas. En nyligen genomförd enkät bland deltagande svenska företag har visat att en hög andel är nöjda och att deltagandet i flera fall lett till nya affärskontakter. Sverige har dock haft en relativt ljum inställning till Gateway to Japan. Den huvudsakliga invändningen har varit att exportfrämjande aktiviteter drivs mest effektivt på nationell nivå.

EXPROM innefattar också Executive Training Programme, ett utbildningsprogram på 18 månader för anställda på mellannivå i EU- företag. 13

Inom EU har det förekommit oenighet beträffande vilken artikel i Romfördraget som skall användas som rättslig grund för EU:s

13 Tolv månaders utbildning i japanska och sex månaders praktik på japanska företag .

Ds 1998:61

En svensk Asienstrategi 193

 

 

exportfrämjande aktiviteter gentemot Japan. Sverige m.fl. har motsatt sig att aktiviteterna skall ingå i EU:s gemensamma handelspolitik (artikel 113), vilket innebär s.k. exklusiv kompetens för gemenskapen.

2.2.9Förslag och prioriteringar

Handel och direktinvesteringar i båda riktningarna är områden av stor betydelse för våra framtida relationer med länderna i Asien. Det ligger i hög grad i vårt intresse att handel och investeringar spelar en starkt dynamisk roll i våra relationer. Vårt långsiktiga mål, som starkt handelsorienterad nation måste vara att väsentligt öka utbytet med regionen. Det bör gälla för såväl export som import och direktinvesteringar i båda riktningarna.

På det mest grundläggande planet bestäms våra möjligheter av hur vår egen konkurrensförmåga utvecklas. Inga främjandeinsatser kan uppväga försvagad konkurrenskraft, försvagad kapacitet vad gäller produktutveckling eller bristande förmåga att attrahera högproduktiva investeringar. Det beror i sin tur i första hand av faktorer som kvaliteten på vår utbildning och forskning, och den miljö i övrigt som bestämmer innovationskapacitet och investeringsmönster i ett land. Det är d