SOU 1998:95

Till Regeringen

Den 22 januari 1998 beslöt regeringen att t illkalla en utredare med uppgift att överlägga med berörda parter om ett förstärkt s kydd av skogsmark för naturvård (Dir 1998:9). Miljödepartementet förordnade den 27 januari 1998 avdelningschef Lars.Erik Liljelund som utredare. Som kommittesekreterare förordnades den 13 februari 1998 jägmästare Pär Stenmark.

Jag får härmed överlämna mitt betänkande. Detta är resultatet av mitt uppdrag som därmed är slutfört.

Stockholm i juni 1998

Lars-Erik Liljelund

Pär Stenmark

2	SOU 1998:95
Innehållsförteckning
1. SAMMANFATTNING..........................................................................		4
Uppdraget .........................................................................................		4
Behovet av skydd. ..............................................................................		4
Skyddsstrategier ................................................................................		5
Hur påverkas virkesförsörjningen av ett utökat skogsskydd? ..............		6
Sammanfattning av förslag. ............................................................... 6
2. UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE. ................................ 9
3. BEHOVET AV SKYDD. ....................................................................		11
3.1	UTVECKLINGEN AV SKOGSSKYDDET..................................................	11
3.2 MILJÖVÅRDSBEREDNINGENS BETÄNKANDE . ......................................		14
3.3	NATURSKOGARNA IDAG. ..................................................................	20
3.4	AKTUELLA OMRÅDEN FÖR RESERVATSBILDNING ................................	21
3.5	BIOTOPSKYDD. ................................................................................	24
4. SKYDDSSTRATEGIER.....................................................................		25
4.1	SKYDD OCH ERSÄTTNING . ................................................................	26
4.2	CERTIFIERING..................................................................................	29
4.3	PLANERING .....................................................................................	33
4.3.1 Omfattande inventeringar .......................................................		33
4.3.2 Skogsbruksplanläggning .........................................................		34
4.4	NATURVÅRDSAVTAL ........................................................................	36
4.5	STÄRKT SAMARBETE OCH INFORMATIONSUTBYTE . ............................	37
5. HUR PÅVERKAS VIRKESFÖRSÖRJNINGEN AV ETT UTÖKAT
SKOGSSKYDD?.....................................................................................		39
6. FÖRSLAG. .......................................................................................... 44
6.1	INLEDNING ......................................................................................	46
6.2	Ö VERLÄGGNINGARNAS KARAKTÄR . ..................................................	48
6.3	EKONOMI ........................................................................................	49

6.3.1Uppskjuten betalning för reservat. .......................................... 50

6.3.2Ersättning för biotopskydd. ..................................................... 53

6.3.3Finansiell förstärkning. ........................................................... 53

6.3.4Möjligheter till upplåning av medel. ....................................... 57

6.3.4.1 Naturvårdsobligationer. ...............................................................

SOU 1998:95	3
6.3.4.2 Lån i Riksgälden. ........................................................................	60
6.3.4.3 Valet mellan eventuella lånemodeller. .........................................	62
6.3.5 Möjligheter till skattereduktioner. ...........................................	63
6.3.6 Möjligheter till bidrag från EU. .............................................. 64
6.4 REGELVERKET.................................................................................	65
6.4.1 Realisationsvinstbeskattning. ..................................................	65
6.4.2 Jordförvärvslagstiftningen. ..................................................... 67
7. KONSEKVENSBEDÖMNING ..........................................................	69
BILAGOR ...............................................................................................	71
BILAGA 1: KOMMITTÉDIREKTIV .............................................................	71
BILAGA 2: FÖRKORTNINGAR OCH ORDFÖRKLARINGAR .............................	75

4	SOU 1998:95

1. Sammanfattning

Uppdraget

Regeringen beslutade vid sitt sammanträ de den 22 januari 1998 att tillkalla en sä rskild utredare med uppgift att ö verlä gga med berö rda parter om ett fö rstä rkt skydd av skogsmark för n aturvå rd. Utredaren skulle

-öve rlä gga med skogsnä ringen om möjlighe ten att trä ffa en öve renskommelse om att avstå frå n avverkning inom sä rskilt vä rdefulla skogsområ den under en begrä nsad tid till staten har möjligh et att lä mna ersättning för intrång i pågående markanvändning,

-lägga förslag till former för en sådan överenskommelse.

Behovet av skydd

·Ett mer planmä ssigt bevarande av vä rdefulla skogar med statliga medel har pågått endast under de senaste tio åren.

· Av Sveriges produktiva skogsmarksareal ä r idag 3,7 procent (830 000 ha) skyddad i reservat, nationalpark, domä nreservat eller inkö pt av Naturvå rdsverket för bildande av reservat. Nedan grä n- sen för fjä llnä ra skog ä r 0,8 procent (173 000 ha) skyddat på de tta sä tt. På ky rkans mark har avsatts kyrkreservat omfattande drygt 1000 ha produktiv skogsmark. Vidare finns ca 1800 ha biotopskydd och 1900 ha frivilliga naturvå rdsavtal. De skogliga impedimenten hyser ä ven ett sä rskilt skydd. Till detta kommer den hä nsyn som tas i samband med skogsbruksåtgärderna.

·Miljöv å rdsberedningen bedö mer att i det kortsiktiga perspektivet behöver ytterligare ca 250 000 ha skyddas i naturreservat och

SOU 1998:95

25 000 ha med biotopskydd. Resterande del av skyddsbehovet torde kunna fyllas inom näringens frivilliga åtaganden.

·Riksskogstaxeringen uppskattar andelen naturskog till cirka 4 procent (ca 830 000 ha) av Sveriges produktiva skogsmark utanför skyddade områden och den fjällnära skogen.

· En enkätundersökning till länsstyrelserna visar att cirka 148 000 ha i dagsläget är aktualiserade för reservatsbildning. Totalt berörs 3635 fastigheter arealmässigt fördelat på 48% enskilda, 42% bolag och 10% övriga markägare.

Skyddsstrategier

·Skydd av skogsmark kan ske på olika sätt och med ökad grad av säkerhet och långsiktighet, från frivilliga avståenden via naturvårdsavtal och till biotopskydd och naturreservat.

·Certifiering av skogsbruk innebär att någon intygar att skogsbruket följer en överenskommen standard. Två typer av standarder är för närvarande på väg att införas i skogsbruket, miljöledningssystem och nivåstandarder. Ett brett genomslag för en miljöcertifiering av det svenska skogsbruket kommer att medföra att betydande arealer skog skyddas.

·Omfattande inventeringar för att urskilja naturvårdsintressanta områden genomförs nu. Enligt Skogsstyrelsens bedömning kommer nyckelbiotopinventeringen att urskilja 60 000 - 80 000 nyckelbiotoper omfattande knappt 1% av den produktiva skogsmarksarealen. Sumpskogsinventeringen bedöms identifiera cirka 1 milj ha varav 5-10 % bedöms hamna i den högsta naturvärdesklassen.

·Flera markägareföreträdare och skogsvårdsorganisationen uttrycker en positiv syn på de gröna skogsbruksplanerna som ett funktionellt instrument för naturvård på fastighetsnivå. En konsekvent skogsbruksplanläggning enligt denna modell kommer sannolikt att ha ett betydande värde för den biologiska mångfa lden.

6	SOU 1998:95

rä tter med möjligh et att bli gä llande mot ny ä gare. Naturvå rdsavtalen bejakas av så vä l markä gare, skogsvå rdsorganisationen som andra intressenter.

· I syfte att fö rbä ttra möjligh eterna till optimal naturvå rdsplanering ä r det av stor vikt att informationsutbytet mellan olika parter på det regionala planet underlättas.

Hur påverkas virkesförsörjningen av ett utökat skogsskydd?

· Effekterna på virkesfö rsö rjningen till följd av ett ök at skogsskydd,

frä mst för	så gverken i Norrlands inland, ä r svå rbedö md. Utifrå n ett
antagande	om	ett utök at skydd lokaliserat så att	effekten blir
stö rsta möjliga		gå r det inte att utesluta konsekvenser	för virkesfö r-

sö rjningen lokalt under en begrä nsad tid. Samtidigt ä r det viktigt att notera att det finns ett antal faktorer som bestä mmer fö rutsätt ningarna för inlandsså gverkens lön samhet varför det ä r svå rt att urskilja en enskild faktors påverkan.

Sammanfattning av förslag

·Bevarande av naturskogar, nyckelbiotoper och andra skogstyper med högt innehå ll av hotade arter utgör en vä sentlig må lsä ttning för utvecklingen mot ett ekologiskt hå llbart samhä lle. Det finns dä rför ett ansvar för alla involverade parter, så vä l skogsnä ringen som de allmä nna intressena, stat och kommun, att verka för att inga så dana skogar avverkas på grund av att det saknas medel.

·Ö verlä ggningarna har genomgå ende fö rts i en konstruktiv och positiv anda. Ingen part har ifrå gasatt ett behov av ök at skydd genom reservat och biotopskydd. Man har sagt sig vara villiga till att bidraga med lö sningar i en situation om staten just nu inte har möjligh et att finansiera det sä kerstä llandebehov som fö religger. Samtidigt har man betonat statens finansiella ansvar fö rr eller senare.

SOU 1998:95

·När det gäller möjligheterna att skjuta upp betalning av reservat finns det tre modeller. Den första modellen skulle innebära att staten och markägaren gör en gemensam avsiktsförklaring som innebär att markägaren är beredd att inte avverka sådana skogar som planeras att bli reservat även om staten just nu inte kan betala ersättning. Staten å sin sida förbinder sig att verka för att skogen får ett skydd så fort som möjligt. De två andra modellerna innebär ett mer definitivt ställningstagande om skydd från statens sida. Det ena fallet, vilket torde kräva riksdagens tillstånd, är en ren skuldebrevsmodell med ersättning plus ränta. Det andra fallet innebär att staten betalar en ersättning motsvarande en räntekostnad för en given tidsperiod varefter parterna tar upp en förnyad dialog angående skyddet. Av dessa tre modeller förordar jag att staten i första hand får till stånd avsiktsförklaringar med markägare. För biotopskydden föreslås ingen särskild modell eftersom beloppen är relativt sett små.

·För att finansiellt förstärka skogsskyddet föreslås att staten stimulerar tillkomsten av regionala skogsskyddsstiftelser som verkar genom att skriva naturvårdsavtal med markägare. Vidare före-

slås en lagändring så att även dessa avtal kan följa fastigheten.

·Olika möjligheter för staten att låna upp pengar för säkerställandet redovisas. Det kan dock konstateras att detta totalt sett skulle innebära en betydande fördyring av säkerställandearbetet.

·Sverige har mycket framgångsrikt lyckats få EU medel ur den sk. LIFE-fonden som förstärkning av de nationella medlen för säkerställande och skydd. LIFE-fonden ses nu över inför den tredje perioden och det är av största vikt att Sverige i detta sammanhang

för fram betydelsen av fonden för vårt arbete med Natura 2000 samt utvecklar motiven för vårt sätt att använda medlen. Några andra EU medel som kan användas för vårt skydd av skog har inte hittats.

·Reglerna för realisationsvinstbeskattning i samband med försäljning av mark för naturvårdsändamål bör ses över då dessa fördyrar, försvårar och försenar markåtkomsten. Vidare pekas på andra möjligheter inom skatteområdet för att gynna skyddet av

8	SOU 1998:95

skog, bl.a. skatteavdrag för nyckelbiotoper tills staten har möjlighet att ge ersättning.

·I syfte att underlätta reservatsbildning på bolagsmark föreslås att de allmänna råden till jordförvärvslagen 5§ ses över så att möjligheterna för denna markägarkategori att förvärva kompensationsmark ökar.

SOU 1998:95

2. Uppdraget och dess genomförande

Regeringen beslö t den 22 januari 1998 att tillkalla en utredare med uppgift att ö verlä gga med berö rda parter om ett fö rstä rkt skydd av skogsmark för naturvå rd. Enligt direktivet (bilaga 1) skall utredaren med utgå ngspunkt i nu gä llande statliga budgetnivå för ersä ttningar till markägare för intrång i särskilt värdefulla områden:

- öve rlä gga med fö reträ dare för skogsnä ringen om möjlighe ten att trä ffa öve renskommelser om att skogsä gare m.fl. avstå r frå n att avverka inom sä rskilt vä rdefulla skogsområ den under en begrä nsad tid till staten har möjligh et att ersä tta markä gare för in trå ng i på gå - ende markanvändning,

-klarlägga formerna för sådana överenskommelser,

-uppskatta omfattningen av den areal som kan berö ras av så dana överenskommelser fördelat på skilda ägargrupper,

-bedriva öve rlä ggningarna så att rä tt prioritering uppnå s av statens samlade finansiella insatser mot bakgrund av skyddsbehovet och avverkningsplanerna inom skogsnäringen som helhet,

-belysa effekterna för den regionala virkesfö rsö rjningen av ett ök at skydd, frä mst för så gverksindustrin i Norrlands inland, genom att möjligheterna att avverka skog minskar,

-undersöka möjlighe terna att teckna avtal om optioner för avverkning, dvs trä ffa öve renskommelser om tidsbegrä nsade avverkningsstopp mot en viss ersä ttning som ger en möjligh et att senarelä gga

betalningen av intrångsersättning för berörda markom	år den,
- lä gga fö rslag på lä mplig form av samarbete för	att frä mja en

finansiell fö rstä rkning, samt ge fö rslag på lä mplig associationsform för samarbetet.

10	SOU 1998:95

I uppdraget ingick också att bedöma betydelsen av andra åtgärder för skydd, t.ex. naturvårdsavtal mellan virkesköpare och skogsägare, samt certifiering av skogsbruk i syfte att premiera god naturvård.

Eftersom uppdraget skulle genomföras under en mycket begränsade tid, ca 4 månader, har det inte varit möjligt att utreda alla frågor med den bredd och djup som varit önskvärt. Överläggningar med företrädare för olika skogsägarkategorier har givits högst prioritet. Med tanke på att det finns drygt 350 000 skogsägare i Sverige fördelat på ett antal olika kategorier har överläggningarna fått begränsats till ett 1-3 möten per kategori. Överläggningar har förts med Skogsindustrierna, Skogsägarnas Riksförbund, Egendomsnämndernas samarbetsorgan, Sveriges Jordägareförbund, Kommunförbundet, Fastighetsve rket.

Underlag har inhämtats från myndigheter och vissa branschorganisationer. Dessa har också kontaktats för överläggningar och diskussion kring angelägna frågor. Tiden har inte medgivit en bredare diskussion med alla de som har intressen i frågan. Samråd har skett med Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen.

I kommittédirektivet anges att utredaren bör ta del av Riksrevisionsverkets pågående arbete om effektiv naturvårdsförvaltning och administration. Jag har emellertid tillsammans med Riksrevisionsverket funnit att beröringspunkterna med denna utredning är mycket begränsade.

SOU 1998:95

3. Behovet av skydd

Sammanfattning av kapitel 3.

·Ett mer planmä ssigt bevarande av vä rdefulla skogar med statliga medel har pågått endast under de senaste tio åren.

·Miljöv å rdsberedningen bedö mer att i det kortsiktiga perspektivet

	behöver ytterligare ca 250 000		ha skyddas i naturreservat och
	25 000 ha med biotopskydd. Resterande del av skyddsbehovet
	torde kunna fyllas inom näringens frivilliga åtaganden.
·	Riksskogstaxeringen	uppskattar	andelen naturskog till	cirka
	4 procent (ca 830 000 ha) av Sveriges produktiva skogsmark utan-
	för skyddade områden och den fjällnära skogen.
·	En enkä tundersökning	till lä nsstyrelserna visar att cirka 148 000 ha
	i dagslä get ä r aktualiserade för		reservatsbildning. Totalt	berö rs
	3635 fastigheter arealmä ssigt fö rdelat på 48% enskilda, 42% bolag
	och 10% övriga markägare.

12 SOU 1998:95

3.1 Utvecklingen av skogsskyddet

Den svenska naturvå rden har lå ng tradition nä r det gä ller bevarandearbetet. Redan 1909 inrätta des de fö rsta nationalparkerna. Fram till 1964, då naturvå rdslagen infö rdes, var naturskyddet emellertid av ringa omfattning, i fö rsta hand begrä nsat till bildandet av 15 nationalparker och ett antal små naturminnesmä rken. Flertalet skogar som skyddades under denna tid tillkom genom att sk domä nreservat avsattes av statliga Domä nstyrelsen, senare Domä nverket. Efter naturvå rdslagens tillkomst och fram till 1972 nyttjades naturskyddsanslaget till stor del till att

kompensera markä gare för	vä grade tä kt-		och bebyggelsetillstå nd i
samband med reservatsbildning. Endast		ett	få tal skogar skyddades.
Under perioden 1972-85	genomfö rde	lä nsstyrelserna kommunvisa,

öve rsiktliga naturinventeringar vilka utmynnade i lä nsvisa naturvå rdsplaner. Urvalet av områ den skedde mot bakgrund av då tidens kunskaper.

Ö verblickar av vä rdefulla skogar saknades i stort sett fram till i bö rjan av 1980-talet. Under å ren 1978-82 utfö rdes den landsomfattande urskogsinventeringen av Naturvå rdsverket och lä nsstyrelserna i samarbete med Skogsstyrelsen. Detta var det fö rsta egentliga planeringsunderlaget för skydd av vä rdefulla skogar. Urskogsinventeringen ledde till ett stort intresse för att bevara de kvarvarande orö rda barrskogsekosystemen. Konflikter mellan bevarande- och skogsbruksintressen uppstod framfö rallt beträ ffande de fjä llnä ra urskogarna men ä ven nedanför detta områ de. En ohå llbar situation i den fjä llnä ra skogen avslutades 1984 genom en öv erenskommelse mellan Naturvå rdsverket och Domä nverket, då merparten av de inventerade urskogarna undantogs från avverkning.

Under slutet av 80-talet höjdes n aturskyddsanslaget som en direkt följd av hotbilden mot de områ den som pekats ut i urskogsinventeringen. Höjningen g av möjlighet till det fö rsta planmä ssigt organiserade skyddet av skogsekosystem i Sverige vid sidan av det nyss nä mnda skyddet på statens mark i det fjällnära området

SOU 1998:95

Under den senaste 10-årsperioden har ett i huvudsak nytt underlag för bevarande av skogar kommit fram genom den ökade kunskapen om hotade arter. Denna nya kunskap har lett till ett allt bredare intresse för områdesskyddet bland olika intressenter. Arbetet med naturreservat hos Naturvårdsverket och länsstyrelser har också i betydande grad påverkats av denna nya kunskap.

Sammanfattningsvis kan konstateras att även om naturskyddet har funnits som samhällsintresse i Sverige sedan 1909 så har ett mer organiserat bevarande av värdefulla skogar med särskilt avsatta statliga medel pågått endast under de senaste tio åren.

Av Sveriges produktiva skogsmarksareal (22,7 miljoner hektar) är idag 3,7 procent (830 000 ha) skyddad i reservat, nationalpark, domänreservat eller inköpt av Naturvårdsverket för bildande av reservat. Nedan gränsen för fjällnära skog är 0,8 procent ( 173 000 ha) av den produktiva skogsmarken skyddad på detta sätt. På kyrkans mark har avsatts ca

70 sk kyrkreservat omfattande drygt 1000	ha produktiv skogsmark.
Vidare finns ca 700 biotopskyddsområden	omfattande ca 1800 ha
inrättade på skogsmark samt ungefär 300	frivilliga naturvårdsavtal
omfattande ca 1900 ha.

De skogliga impedimenten omfattar ca 3,5 milj hektar. Till denna areal tillkommer fjällbjörkskogen vilken enligt nuvarande klassning klassas som ägoslaget fjäll enligt Riksskogstaxeringen. Impedimenten hyser ett speciellt skydd enligt föreskrifterna till skogsvårdslagen. På skogliga impediment som är större än 0,1 ha gäller förbud mot avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling. Enstaka träd får dock avverkas om naturmiljöns karaktär inte förändras därav.

Den naturvårdshänsyn som tas i samband de årliga avverkningarna omfattar enligt Skogsstyrelsens beräkningar ca 10 000 ha vilket motsvarar 5 procent av den föryngringsavverkade arealen samt 0,05 procent av den produktiva skogsmarksarealen. Därutöver uppskattas de frivilliga avsättningarna till cirka 300 000 ha omfattande ca 1,5 procent av skogsmarksarealen.

14 SOU 1998:95

För n ä rvarande befinner sig samtliga stö rre skogsbolag i en planerings-

och inventeringsprocess. Skogsstyrelsen och	Naturvå rdsverket	gör
bedö mningen att de frivilliga avsä ttningarna	kommer att öka	de

kommande fem å ren till 500 000 - 800 000 hektar nä r bolagen har gå tt igenom hela sina markinnehav.

3.2 Miljövårdsberedningens betänkande

Miljöv å rdsberedningen presenterade i sitt betä nkande Skydd av skogsmark, Behov och kostnader, SOU 1997:97 en bedö mning av det framtida skyddsbehovet för den svenska skogen för att klara den biologiska må ngfalden. Bedö mningen grundar sig på vetenskapliga analyser av bristfaktorer i skogslandskapet. Bedö mningar av denna typ ä r utomordentligt komplicerade att genomfö ra samtidigt som de innehå ller flera osä kerhetsfaktorer. Utifrå n dagens kunskapslä ge ä r emellertid Miljöv å rdsberedningens underlag att betrakta som det bä sta nu tillgä ngliga. Äv en ur ett internationellt perspektiv ä r underlaget intressant eftersom liknande utredningar hittills endast gjorts i mycket begrä nsad omfattning. Utifrå n miljöv å rdsberedningens rapport kan slutsatsen dras att det finns en bred enighet om att områ desskyddet för naturvå rden behöver utök as. Hur mycket kan naturligtvis diskuteras. I det hä r betä nkandet behandlas inte den framtida omfattningen av skyddet eftersom Miljöv å rdsberedningen redan gjort en så dan bedö m- ning. Jag kommer heller inte att ta stä llning till beredningens fö reslagna nivå er. Dä remot anvä nder jag mig av beredningens bedö mningar som underlag för mina beräkningar.

Sammanfattning av Miljövårdsberedningens bedömningar

I det följ ande å terges en sammanfattning av Miljöv å rdsberedningens bedö mningar. Dessutom ges korta sammanfattningar av remissinstansernas kommentarer till de olika bedömningarna.

·Det rå der en bred enighet i samhä llet om att skogens biologiska mångfald ska bevaras och att det föreligger behov av ökat skydd.

SOU 1998:95

Remissinstanserna: Sammanfattningsvis delar remissinstanserna huvudsakligen denna uppfattning. SLU instämmer men framhåller att den nya skogspolitikens miljömål inte bara är inriktad på bevarande av skogsmarkens produktionsförmåga, biologiska mångfald och kulturmiljövärden utan också ett värnande om skogens estetiska och sociala värden. Sveriges Jordägareförbund delar Miljövårdsberedningens uppfattning att ytterligare arealer skogsmark bör undantas rationellt produktionsskogsbruk. De menar att det behov av skydd som kan föreligga är framför allt ett behov av att bevara handlingsfrihet för framtiden vilket i stor utsträckning bör ske genom överhål lning.

·Kvantitativa analyser av skyddsbehovet bör göras regelbundet som underlag för att bedöma behovet av åtgärder.

Remissinstanserna: Detta kommenteras endast av några av remissinstanser vilka delar beredningens uppfattning. Skogsstyrelsen anser även att motsvarande kvalitativa analyser är angelägna.

·Det långsiktiga behovet av att ägna skogsmark helt eller övervägande åt naturvård är än så länge svårt att kvantifiera, beroende på osäkert underlag. De ca tio procents skyddsbehov av den produktiva skogsmarksarealen nedan den fjällnära gränsen som anses nödvändiga i forskarrapporten kan enligt beredningens mening vara såväl högre som lägre. Ytterligare osäkerhetsfaktorer tillkommer när det gäller hur stor del av det långsiktiga behovet som behöver lagskydd. De kommande utvärderingarna av den nya skogspolitiken kommer förhoppningsvis att ge bättre underlag för nya beräkningar.

Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat. Flertalet av remissinstanserna framhåller det osäkra i underlaget och att den föreslagna arealen som bör skyddas måste betraktas som riktvärden. Uttalat negativa till behovsanalysen på kort sikt är Egendomsnämndernas Samarbetsorgan (ENSO) och Skogsägarnas Riksförbund. Tre remissinstanser (LRF, Egendomsnämndernas Samarbetsorgan och Sågverkens Riksförbund) menar att vid analys av skyddsbehovet måste

16	SOU 1998:95

även impedimenten inbegripas. Flera remissinstanser uttrycker en tillfredsställelse över att underlaget till forskarrapporten och dess bakgrundsarbete redovisats i sin helhet. Naturvårdsverket, SNF, Lunds Universitet m fl framhåller att analysen av skyddsbehovet är den bästa som hittills gjorts i Sverige på befintlig kunskapsbas. Skogsstyrelsen anser att kommande utvärderingar av bland annat skogspolitiken kommer successivt att ge ett bättre beslutsunderlag. Stockholms universitet anser att betänkandet i alltför stor utsträckning generaliserar och förenklar faktaunderlaget. De ser vidare en fara i att använda begreppet rödlistade arter som ett beständigt mått på hotet mot biologisk mångfald. SkogForsk anser att skydd av tio procent av den produktiva skogsmarksarealen är ganska väl motiverat ur en rent ekologisk synvinkel. De anser vidare att det är tveksamt om kommande utvärderingar av skogspolitiken kan ge bättre underlag för nya beräkningar.

·I ett kortsiktigt perspektiv bedömer Miljövårdsberedningen att det finns behov av att skydda ytterligare skogsmark motsvarande drygt tre procent eller ca 700 000 ha av den produktiva skogsmarksarealen nedanför den fjällnära skogen för att inte försitta möjligheterna

att långsiktigt bevara den biologiska mångfalden. Därutöver finns ca 200 000 ha där det föreligger ett be hov av att låta naturhänsynen vida överstiga den generella naturhänsyn som normalt tas vid brukandet. Beredningen anser att det kortsiktiga behovet kan tillgodoses genom att Naturvårdsverket ges möjlighet att som reservat skydda ca 250 000 ha och Skogsstyrelsen ca 25 000 ha som biotopskyddsobjekt. Resterande del av skyddsbehovet (ca 600 000 ha) torde kunna fyllas inom ramen för näringens frivilliga åtaganden. Grunden för denna bedömning är Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets prognoser.

·Att säkerställa de föreslagna målsättningarna för naturreservat och biotopskydd skulle vid en tidshorisont på 20 år motsvara en an-

slagsnivå för Naturvårdsverkets naturskyddsanslag på ca 195 milj kr/år. Att nå denna målsättning på tio år motsvarar en anslagsnivå

SOU 1998:95	17
på ca 390	m ilj kr/år. För Skogsstyrelsens anslag för biotopskydd

blir motsvarande nivåer ca 40 milj kr/år respektive ca 80 milj kr/år.

·Från beredningens utgångspunkter är det givetvis önskvärt att målsättningen kan nås på så kort tid som möjligt. Man understryker också att försiktighetsprincipen talar för att säkerställandet sker på ca 10 år snarare än 20 år.

·Anslagsnivån är starkt beroende av framtida avverkningsbeteende och omfattningen av frivilliga åtaganden. Det är angeläget att

näringens frivilliga naturvårdsåtaganden positivt uppmärksammas. Det är viktigt att via inventering, utbildning och ekonomiskt stöd stimulera och kanalisera de frivilliga avsättningarna till områden med höga naturvärden. Därigenom kan också de frivilliga åtagandena bättre samplaneras med naturvårdslagens skyddsinstitut. Den påbörjade uppföljningen av s kogsnäringens sektorsansvar för miljön är en förutsättning för att klarlägga behovet av samhällets insatser. För att avvärja avverkningshot mot biologiskt värdefulla skogsområden bör möjligheten att köpa reservatsopti oner prövas.

Remissinstanserna: Det som remissinstanserna kommenterar i störst utsträckning är Miljövårdsberedningens antagande om omfattningen av näringens frivilliga åtaganden. Flera remissinstanser kommenterar det faktum att ett stort antal markägare kommer att beröras. Skogsstyrelsen gör bedömningen att ca 9000 medelstora fastigheter i landet kan komma att påverkas av det redovisade skyddsbehovet. Enligt LRF kan ekonomin i många lantbruksföretag äventyras. Lunds universitet, Greenpeace, Umeå universitet, Centrum för biologisk mångfald m fl ifrågasätter i vilken grad de frivilliga avsättningarna kommer till stånd.

Skogsindustrierna anger att skogsföretagens frivilliga naturvårdsåtaganden uppmärksammas på ett positivt sätt i betänkandet. De anger vidare att under förutsättning att näringen inte belastas med ytterligare avgifter eller restriktioner är det Skogsindustriernas uppfattning att det resterande skyddsbehovet (600 000 ha) ryms inom de stora frivilliga åtaganden som näringen gör.

18 SOU 1998:95

Skogsägarnas Riksförbund anser att kunskapsläget inte räcker till för att slå fast skyddsbehovet i ett kortsiktigt perspektiv. Den skyddsanalys som beredningen baserar sina slutsatser på menar man är alltför avgränsad och verklighetsfrämmande som underlag för ställningstaganden. Det finns följaktligen ingen saklig grund att föreslå och hävda att ca 600 000 ha produktiv skogsmark ska utgöra ett näringens åtagande. I denna del anger Skogsägarnas Riksförbund att man inte står bakom beredningen.

Skogsstyrelsen anser att begreppet kortsiktigt behov är olämpligt och borde istället uttryckas som åtgärder på kort sikt för ett långsiktigt behov. SKS anser vidare att beredningens bedömning att åstadkomma nödvändiga åtgärder på kort sikt genom att näringen frivilligt skyddar mer än 2/3 av behovet är orealistisk. SKS och Naturvårdsverket redovisar i rapport till regeringen en prognos för de frivilliga avsättningarnas omfattning baserad på enkätuppgifter. Pr ognosen visar på ungefär 600 000 ha s kogsmark. SKS anser att beredningen tolkat och använt dessa uppgifter på ett delvis missvisande sätt. De friv illiga avsättningarna är enligt enkätsvaren motiverade av inte enbart dess naturvärden utan orsaken kan istället vara områdets kulturvärden. Områdena är vidare av okänd kvalitet och varaktighet.

Länsstyrelsen i Halland framhåller att på regional nivå behöver ädellövskogen bättre skydd. Länsstyrelsen i Norrbotten framhåller att det finns ett behov av att ytterligare stärka skyddet i fjällnära skog.

·Beredningen delar Skogsstyrelsens uppfattning att det är angeläget med en lagändring som innebär att civilrättsliga naturvårdsavtal medföljer fastigheten vid ägarskifte.

Remissinstanserna: Denna punkt kommenteras endast av ett fåtal remissinstanser. De som har lämnat kommentarer är också positiva till förslaget.

SOU 1998:95

·Myndigheterna på central och regional nivå behöver i än högre grad aktivt samverka i säkerställandearbetet för att minimera kostnaderna och maximera naturvårdsnyttan.

Remissinstanserna: Denna punkt kommenteras mycket sparsamt av remissinstanserna men från myndighetshåll finns det en acceptans om behovet av ökad samverkan.

·En hög ambitionsnivå inom naturvårdsbiologisk forskning liksom fortlöpande inventering, uppföljning och m iljöövervakning är nödvändig för att ytterligare klarlägga var och hur naturvårdsinsatserna gör mest nytta.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans är emot skrivningen.

·Ett positivt bidrag i arbetet med att klara skyddsbehovet vore om staten ej belastar Naturvårdsverkets naturskyddsanslag vid säkerställande av skog på Fastighetsverkets och Fortifikationsverkets innehav. Man bör också pröva i vilken utsträckning markägare kan erbjudas avverkningsrätter på Fastighetsverkets mark som ersättning vid inrättande av reservat i Norrlands inland.

Remissinstanserna: Fastighetsverket (SFV) anser att man inte ska särbehandlas som markägare och avvisar därför förslaget om att naturskyddsanslaget inte ska belastas vid skydd av skogsmark på SFV:s mark. SFV ifrågasätter vidare starkt förslaget om ersättning till enskilda markägare i form av avverkningsrätter på verkets mark. Fortifikationsverket (FortV) anger att deras markinnehav i första hand syftar till att tillhandahålla Försvarsmakten god övningsterräng. Detta syfte får inte överskuggas av naturskyddet. FortV bedömer dock intressekonflikten som låg. Skogsstyrelsen, LRF, Skogssällskapet, Naturhistoriska Riksmuseet, Länsstyrelsen i Norrbotten, SNF, Skogsindustrierna, Skogsägarnas Riksförbund m fl ser fördelar med förslaget.

20	SOU 1998:95
· Ett antal alternativa finansieringsformer för	sä kerstä llande av
skogsmark har öve rvä gts. Slutsatsen ä r att för	nä rvarande må ste

finansieringen av sä kerstä llande med stö d av naturvå rdslagen ske till stö rsta delen inom ramen för det ordinarie arbetet med statsbudgeten.

Remissinstanserna: Naturvå rdsverket, Skogsstyrelsen, Skogsindustrierna, Skogsä garnas Riksfö rbund, Greenpeace, SNF m fl instä mmer i beredningens förslag. SNF anser att frågan om stiftelse bör utredas.

3.3 Naturskogarna idag

Det rå der enighet om att må nga hotade skogsarter krä ver lå ng skoglig kontinuitet. Det rå der också enighet om att andelen mycket gammal skog har minskat i Sverige under 1900-talet. Det ä r emellertid svå rt att få fram heltä ckande uppgifter om naturskogens utveckling bland annat på grund av definitionsproblem. Som underlag för analys av den hittillsvarande utvecklingen samt för att ge en prognos för framtiden har dock Riksskogstaxeringen få tt i uppdrag att ta fram uppgifter om

äldre skog och skog utan sentida påverkan . Slutsatsen är att a ndelen naturskog uppskattas omfatta ca 4 procent (ca 830 000 hektar) av Sveriges produktiva skogsmark utanför skyddade områ den och den fjä llnä ra skogen. Frå n 1983 till 1993 har, enligt Riksskogstaxeringens material, arealen naturskog minskat i norra Sverige med ca 11%. Minskningen ä r stö rst på lä gre boniteter och i granskogar. I söd ra Sverige har istä llet en markant ökning skett. Ö kningen i söd ra Sverige har dock skett frå n lå ga vä rden och anses kunna bero på ett skogsfattigt tillstå nd i bö rjan av seklet och en skö tsel som gå tt frå n husbehovsavverkning till produktion av industrived med längre tid mellan ingreppen.

Naturvå rdsverket menar att naturskogsminskningen i norra Sverige ä r ett reellt problem och en framskrivning av utvecklingen ger vid handen att arealen gammal, föga på verkad skog i norra Sverige halveras inom 20 å r. Miljöv å rdsberedningen anger emellertid att mot detta stå r det faktum att skogsnä ringen enligt Skogsstyrelsens undersökning frivilligt

SOU 1998:95

avsatt betydande arealer skog samt att må nga markä gare inte har för avsikt att avverka naturskog eller nyckelbiotoper. Effekten av dessa avsä ttningar har ä nnu inte hunnit ge utslag i Riksskogstaxeringens material.

3.4 Aktuella områden för reservatsbildning

Arbetet med reservatsbildning bedrivs i	nä ra samarbete	mellan
Naturvå rdsverket och lä nsstyrelserna. Med	utgå ngspunkt frå n	infor-

mationen om skyddsvä rda skogstyper och områ den utarbetas å rsvisa skyddsprogram dimensionerat efter de medel som tilldelats. På

lä nsplanet fö rekommer i	må nga	fall ett fruktbart samarbete med
markä garfö reträ dare, den	ideella	naturvå rden, skogsvå rdsorganisatio-

nen, kommunekologer m fl. I det följ ande beskrivs kort det praktiska naturskyddsarbetet avseende samarbetet mellan lä nsstyrelserna och Naturvårdsverket.

Lä nsstyrelserna ansvarar		för	att	å rligen öve rlä mna sammanvä gda
fö rslag på	reservatsbildningar		till	Naturvå rdsverket. Lä nsstyrelserna
genomför	inventeringar,	avgrä nsningar och prioriteringar av reser-

vatsobjekten. Markå tkomst för n aturreservat sker som köp eller genom intrå ngsersä ttning enligt naturvå rdslagen, NVL, (1964:822). Ca 75% av arealen kö ps, 25% sä kras med intrå ngsersä ttning. Kö pen sker på marknadsmä ssiga villkor. Intrå ngsersä ttning bestä ms enligt ersä ttningsbestä mmelserna i NVL. Intrå ngsersä ttning ä r ersä ttning för den befogenhetsinskrä nkning som fö reskrifterna för naturreservatet innebä r. Ersä ttningen innebä r så ledes inte nå got fö rvä rv av skog eller avverkningsrätt eller motsvarande.

Beslut om reservat fattas normalt efter avslutade fö rvär v eller utbetalade intrå ngsersä ttningar. Efter lä nsstyrelsens inledande information till markä garen och fö rhandling om reservatsbildning anlitas expertis för skogsvä rdering i samrå d med berö rda markä gare. För efterkommande fö rhandlingar om priser och avtal anlitas sä rskild

22 SOU 1998:95

förhandlingsexpertis. Förhandlingar med de större bolagen sköts normalt direkt av Naturvårdsverket.

Beträffande de länsvisa naturskyddsplanerna måste framhållas att de är dynamiska av sin karaktär. När ny kunskap kommer fram revideras planerna och prioriteringarna ändras. Den nya kunskapen kommer från olika källor inom regionen. Den pågående nyckelbiotopinventeringen är ett exempel på ny kunskap som kommer fram kontinuerligt. Bolagsskogsbruket framhåller även att inom ramen för de pågående landskapsekologiska planeringsarbetet tillkommer fortlöpande kunskap om naturvårdsintressanta områden. Denna dynamik gör det är svårt att ge en exakt lägesbeskrivning över de aktuella naturskyddsplanerna.

Inom ramen för den här utredningen uppdrogs t ill Naturvårdsverket att via en enkätundersökning till länsstyrelserna söka urskilja omfattningen av de områden som idag är aktualiserade för reservatsbildning. Undersökningen syftade bl a till att få en bild över hur aktuella reservatsområden fördelar sig på olika markägarekategorier. Naturvårdsverket uppger att genomgången har skett snabbt och med ett översiktligt angreppssätt, vilket påverkar noggrannheten i redovisningen. Även om det finns brister i underlaget påverkar det emellertid inte de allmänna slutsatser som kan dras ur materialet.

Grundmaterialet omfattar 603 objekt med en totalareal på drygt 148 000 ha. Av totalarealen i materialet utgör ca 10 000 ha impediment. Genomsnittsarealen är 245 ha/objekt. För de olika landsdelarna har objekten i genomsnitt följande areal: Götaland 114 ha; Svealand 321 ha och Norrland 430 ha. Av nedanstående tabeller framgår fördelning mellan olika ägarekategorier.

SOU 1998:95

Tabell 1: Områden som är aktualiserade för reservatsbildning enligt enkätundersökning till länsstyrelserna maj 1998. Fördelning på ägarekategori, hela landet.

Ägarekategori	Areal (ha)	%	Antal fastigheter	%
Enskilda	70724	47,8	3318	91,2
Bolag	61983	41,9	214	5,9
Kommun	7202	4,9	50	1,4
Kyrkan	3988	2,6	35	1,0
Staten	4105	2,8	18	0,5
Summa	148002	100,0	3635	100,0

Tabell 2: Områden som är aktualiserade för reservatsbildning enligt enkätundersökning till länsstyrelserna maj 1998. Fördelning på ägarekategori, olika landsdelar. Areal i hektar.

	Götaland		Svealand		Norrland		Summa
	areal	%	areal	%	areal	%	areal	%
Enskilda	21080	30	33510	47	16143	23	70724	100
Bolag	5870	9	23320	38	32793	53	61983	100
Kommun	3189	44	3595	50	418	6	7202	100
Kyrkan	861	21	2861	72	266	7	3988	100
Staten	938	23	2872	70	295	7	4105	100
Summa	31938	21	66149	45	49915	34	148002	100

Totalt berörs 3635 fastigheter fördelade på 1629 i Götaland, 1314 i Svealand och 692 i Norrland. Av materialet framgår vidare att antalet berörda fastigheter per objekt i genomsnitt är 6,0 med endast en liten variation mellan landsdelarna. Enskilda ägare finns i cirka 75% av objekten, bolag i 31 %, kommuner i 7%, kyrkan i 6% och staten i 3% av objekten. Enskilda ägare minskar norrut i landet. För bolagen gäller det omvända.

24 SOU 1998:95

3.5 Biotopskydd

Skogslevande vä xt- och djurarter som ä r skyddsvä rda å terfinns ofta i små men viktiga biotoper (livsmiljö er). För att skydda dessa biotoper infö rdes å r 1991 bestä mmelser i 21 § naturvå rdslagen om sk biotopskydd. Skogsvå rdsstyrelsen beslutar om biotopskydd på skogsmark för o mrå den som utgö rs av nå gon av 19 angivna biotoptyper. De 19 biotoptyperna ä r: brandfä lt, löv brä nnor, ä ldre naturskogsartade löv skogar, ä ldre naturä dellöv skog, ö rtrika allundar, ravinskogar, ö rtrika bä ckdrog, urskogsartade barrskogar, ä dellöv sumpskogar, ö rtrika sumpskogar, ä ldre skogsbeten, å sgranskogar, kalkbarrskogar, rik- och kalkkä rr, alkä rr, gamla hassellundar, kä llor med omgivande vå tmark, myrholmar samt ras- och bergsbranter.

Den 31 december 1997 var antalet biotopskydd 690 st omfattande en areal på 1721 ha vilket ger en medelareal per objekt på 2,5 ha. Medelersä ttningen per hektar var 33500 kr. Av antalet biotopskydd å terfinns cirka 40% i urskogsartad barrskog. Skogsstyrelsen anger i sitt meddelande 1-1997, Naturskydd och naturhänsyn i skogen , att totalt berä knas ca 15 000 områ den i landet under 5 ha vara lä mpliga för biotopskydd. Arealen bedö ms uppgå till 25 000 - 30 000 ha.

SOU 1998:95

4. Skyddsstrategier

Sammanfattning av kapitel 4.

·Skydd av skogsmark kan ske på olika sätt och med ökad grad av säkerhet och långsiktighet från frivilliga avståenden via naturvårdsavtal och till biotopskydd och naturreservat.

26	SOU 1998:95

·Naturvå rdsavtalen kan ses som ett komplement till frä mst naturreservat, biotopskydd och generell naturhä nsyn. Den fö rä ndring i jordabalken som nu infö rs innebä r att om avtalen tecknas mellan markä gare och stat eller en kommun så betraktas de som nyttjanderä tter med möjligh et att bli gä llande mot ny ä gare. Naturvå rdsavtalen bejakas av så vä l markä gare, skogsvå rdsorganisationen som andra intressenter.

· I syfte att fö rbä ttra möjligh eterna till optimal naturvå rdsplanering ä r det av stor vikt att informationsutbytet mellan olika parter på det regionala planet underlättas.

4.1 Skydd och ersättning

Den skogspolitik som riksdagen lade fast 1993 jä mstä ller miljö må let med produktionsmå let, dvs markä garen skall sä kra att skogen uthå lligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska må ngfalden behå lls. Detta innebä r att det ligger ett krav på att markä garen vid sitt brukande ä ven ska ta hä nsyn till bevarande av den biologiska må ngfalden. Ansvaret ä r dock inte ” oä ndligt” utan det finns en brytpunkt då samhä llet skall ersä tta markä garen för d e kostnader som bevarandet kan innebä ra. I lagens mening, inklusive grundlagen, ligger denna grä ns då på gå ende markanvä ndning avsevä rt fö rsvå ras inom berö rd del av fastigheten, dvs den del som ä r fö remå l för skogsbrukså tgä rder. Var denna grä ns ligger ä r inte entydigt. I praktiken ä r grä nsen för ersä ttning ä n mer otydlig eftersom den nya skogsvå rdslagen ä r en ramlag som ger stor frihet under ansvar till markä garen. Det ä r otvivelaktigt så att de

skogspolitiska må len för	miljön ä r stö rre ä n de krav skogsvå rdslagen
uttryckligen stä ller men	att markä garnas	hä nsyn utöver lagkraven i
strikt mening ä r frivilliga å tagande. Med		nuvarande lagkonstruktion
blir dä rför behovet av statliga insatser för		ersä ttning till markä gare i

hög g rad beroende av graden av frivilliga å taganden frå n markä garnas sida.

SOU 1998:95

Miljövårdsberedningen definierade skydd som ”naturvård som främsta markanvändning”, dvs fri utveckling eller åtgärder som enbart syftar till bevarande av skogens biologiska mångfald. Detta kan ske på olika sätt och med ökad grad av säkerhet och långsiktighet vilket visas schematiskt i nedanstående figur.

		Naturreservat
Hög		biotopskydd
Hög
säkerhet/	långsiktighet	Naturvårdsavtal
		Naturvårdsavtal
		Frivillig hänsyn
Låg

Figur 1: Schematisk bild över långsiktighet och säkerhet för olika former av skydd av skogsmark för naturvård.

Skydd med lagstöd, naturreservat och biotopskydd, ger det säkraste och långsiktigaste skyddet. Naturvårdsavtalen ger ett tidsbegränsat skydd medan rent frivilliga åtaganden utan avtal är beroende av markägarens vilja och möjligheter att avstå från ekonomisk kompensation för de kostnader som skyddet innebär. Det bör i detta sammanhang framhållas att andra åtgärder inom skogsbruket än direkt skydd är nödvändiga för att nå bevarandemålen, t.ex. skapa spridningskorridorer, lämna död och döende ved etc.

Vid reservatsbildning ersätts markägaren antingen för ett intrång, dvs skogsägaren kvarstår som markägare, eller för köp av fastigheten. Skall skogen lämnas till fri utveckling, dvs inget skogsbruk får bedrivas, är skillnaden mellan intrångsersättning och förvärvskostnad normalt 10-15% vilket motsvarar ägarens rätt till övrigt nyttjande t.ex.

28	SOU 1998:95

jakt, fiske etc. Vid förvärv överförs fastigheten till naturvårdsfonden och staten genom naturvårdsverket blir markägare. Biotopskydden ersätts som intrång och ersättningsbeloppets storlek beräknas på virkesvärdet.

Vid såväl biotopskydd som ersättning för reservatsbildning betalar staten hela beloppet vid ett tillfälle. Ersättningar vid statens markåtkomst är belagd med realisationsvinstskatt. Bland annat av denna anledning är det inte ovanligt att markägare vid större förvärv eller intrångsersättningar önskar genomföra markbyte. Ett annat viktigt skäl är naturligtvis att skogsägaren önskar fortsätta bedriva skogsbruk. Sökandet efter ersättningsmark för markbyte innebär att säkerställandet av ett objekt kan vara en ganska långdragen process.

Ersättningsnivåerna för naturvårdsavtal varierar stort, alltifrån en symbolisk summa upp till en kostnad mellan 5000-10000 kronor per ha. Även i dessa fall ersätts markägaren vid det tillfälle då avtalet skrivs.

Beträffande det framtida anslaget för reservat och biotopskydd är det idag endast möjligt att ge en bild av de tre kommande åren. I regeringens ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) aviseras höjda budgetramar för skydd av skogsmark för de kommande tre åren. Detta ger möjlighet för Naturvårdsverket att förstärka skyddet med totalt 185 milj kr under kommande treårsperiod. Höjda ramar för Näringsdepartementet gör att anslagen till biotopskydd och naturvårdsavtal samt rådgivning till skogsägare också kan höjas med totalt 99 milj kr för de kommande tre åren. I regeringens skogspolitiska proposition (prop. 1997/98:158) framgår att de ytterligare medel som t illförs Näringsdepartementet kommer 65 milj kr att kunna användas för biotopskydd och naturvårdsavtal. Nedan ges en översikt över anslagsnivåerna för innevarande år samt de tre kommande åren. De höjda budgetramarna som aviserats i vårpropositionen för de kommande tre åren har i nedanstående tabell fördelats jämnt mellan åren 1999-2001. Det är inte möjligt att i skrivande stund bedöma nivån på de medel som kan tillföras från EU:s LIFE-fond mer än för innevarande samt nästkommande år.

SOU 1998:95

Tabell 3: Översikt över medel för reservat och biotopskydd (milj kr).

År	Reservat		Biotopskydd	Totala medel för
			och	områdesskydd
			naturvårds-
			avtal
1998	190	+ 20 sä rskilt tillägg + 45	25	280
	från EU:s LIFE-fond
1999	253	+ 45 från EU:s LIFE-fond	47	345
2000	253	+ ? från EU:s LIFE-fond	47	300+?
2001	253	+ ? från EU:s LIFE-fond	47	300+?

4.2 Certifiering

Under de senaste å ren har certifiering av skogsbruk varit under intensiv diskussion. Certifiering innebä r att nå gon intygar att skogsbruket bedrivs i enlighet med en viss standard. Idag ä r två principiellt olika typer av standarder (system) på vä g att infö ras i skogsbruket nä mligen: standarder för miljöledning, sk miljöledningssystem och nivåstandarder.

Miljöl edningssystemen reglerar fö retagens sä tt att arbeta med miljöfrå gor på ett strukturerat sä tt men saknar egentliga kravnivå er fö rutom ren lagefterlevnad. Fö retagen sä tter sjä lva sina miljö må l och fö rsöker sedan med hjä lp av miljöl edningssystemet att nå d essa må l. Ett miljöledning ssystem anvä nds inte som grund för produktmä rkning. ISO 14001 (International Organisation for Standardization) och EMAS (Eco Management and Audit Scheme) ä r exempel på standardiserade miljöledningssystem som flera företag nu arbetar med att införa.

En nivå standard stä ller specifika, i fö rvä g, öv erenskomna krav. De nationella lagarna utgör no rmalt grunden men ofta ä r standardens krav hög re. Eftersom standarden innehå ller specifika kravnivå er utgör den ofta en grund för produktmä rkning och blir på så sä tt ett medel för kommunikation med marknaden. Exempel på nivå standard ä r den FSC- standard (Forest Stewardship Council) som fö reträ dare för ekonomiska- sociala- och miljöin tressen tagit fram. Andra aktuella nivå standar-

30	SOU 1998:95

der är de som är under utveckling hos flera skogsägareföreningar, ofta kopplade till sk gröna skogsbruksplaner.

Formellt sett har miljöledningssystem och nivåstandarder inte något med varandra att göra men i praktiken kan de komplettera varandra. Ett miljöledningssystem kan användas som ett stöd för företagen att uppfylla miljökraven i nivåstandarden. Flera företag arbetar idag med att införa både ett miljöledningssystem och en nivåstandard. Själva certifieringarna utförs av ackrediterade certifierare vilka agerar som en oberoende tredje part. Den frivilliga certifieringen avses att kunna användas för marknads- och omvärldskommunikation antingen via produktmärkning eller på annat sätt.

En certifiering är helt och hållet ett frivilligt åtagande av markägaren. Inom både den svenska FSC-standarden och de nivåstandarder som är under utveckling i skogsägareföreningarna återfinns, förutom övriga skogsbruksriktlinjer, vissa delar om bevarande och återskapande av skogsmark för naturvården. FSC-standarden anger att:

·Olikåldriga naturskogar, nyckelbiotoper och impediment undantas andra åtgärder än skötsel som är påkallad för att bevara och främja biotopens naturliga biologiska mångfald.

·Förutom detta ska minst 5% av den produktiva skogsmarksarealen avsättas för bevarande och återskapande av naturvärden. I dessa 5% får de olikåldriga naturskogarna och nyckelbiotoperna räknas in.

Samtliga stora skogsbolag har redan ett miljöledningssystem eller är på väg att införa det. Huvuddelen av bolagen har valt ISO 14001. Bolagen har också anpassat sitt skogsbruk enligt den svenska FSC-standarden. Majoriteten av bolagen har också beslutat sig för att även FSC- certifiera sitt skogsbruk. Ett antal enskilda markägare samt medelstora markägare har också beslutat att FSC-certifiera sitt markinnehav under en paraplyorganisation, sk gruppcertifiering.

Samtliga skogsägareföreningar har beslutat att införa miljöledningssystem enligt ISO 14001 eller EMAS. Inom ramen för m iljölednings-

SOU 1998:95

systemet kommer föreningarna att upprätta nivåstandarder som medlemmarna erbjuds teckna ett avtal om att följa. Några skogsägareföreningar har valt att kalla de avtal som de tecknar med markägarna för en certifiering. Andra skogsägareföreningar kallar det i nuläget för miljöavtal eller motsvarande. Eventuellt kommer de sistnämnda skogsägareföreningarna att i framtiden kalla dessa miljöavtal för en certifiering av markägarna. Det skulle föra för långt att gå in på alla de nivåstandarder som nu är upprättade eller under utveckling. Ett exempel på nivåstandard är Södra skogsägarnas. Beträffande bevarande och återskapande gäller i Södras standard att:

·I nyckelbiotoper och biotoper som uppfyller kriterierna för biotopskydd får skötsel utföras i enlighet med skriftliga anvisningar efter samråd med Skogsvårdsstyrelsen.

·Minst 5% av den produktiva skogsmarksarealen lämnas orörd eller undantas andra åtgärder än de som behövs för att främja den biologiska mångfalden.

Nivåerna för bevarande och återskapande kan skilja mellan olika skogsägareföreningars nivåstandarder.

Certifieringen innebär ett frivilligt åtagande av markägaren. Inom ramen för certifieringen avsätter markägaren frivilligt områden för bevarande och restaurering. Omfattningen av dessa områden är svår att uppskatta främst beroende på att certifieringen fortfarande är i inledningsfasen. I juni 1998 var arealen FSC-certifierat markinnehav cirka 3,7 milj ha produktiv skogsmark varav cirka 96 000 ha mindre markägare gruppcertifierats. S kogsägareföreningarnas certifieringsprocesser, vare sig man har valt att kalla det för certifiering av markägaren eller tecknande av miljöavtal, är i skrivande stund i huvudsak i uppstartsfasen. Inom en skogsägareförening har emellertid tecknats miljöavtal omfattande 100 000 ha. En grov uppskattning av vad certifieringarna idag ger i form av frivilligt områdesskydd är att cirka 185 000 ha avsätts inom ramen för FSC-certifieringen (5% av 3,7 milj ha). Som tidigare nämnts är skogsägareföreningarnas certifieringsarbeten i uppstarten men överslagsmässigt kan sägas att cirka 5000 ha borde kunna betraktas som frivilligt områdesskydd inom ramen för

32	SOU 1998:95
miljöavtal eller certifiering. Under hösten	1998 kommer certifieringsar-

betena på respektive skogsägareförening att öka väsentligt.

En bedömning av den framtida potentialen för certifieringen är svår att göra. Det beror på hur många markägare som är intresserade av en certifiering vilket i sin tur är beroende på hur standarderna uppfattas av markägarna. En annan viktig aspekt är även hur marknaden och andra intressenter uppfattar det certifierade skogsbruket. Genom att ny kunskap och information fortlöpande kommer fram samt att förutsättningar fortlöpande ändras, kommer standarderna att revideras för att möta dessa nya förutsättningar. Hur ofta standarderna kommer att revideras går inte att avgöra i nuläget men vart femte år torde vara rimligt. Genom att standarderna revideras i framtiden gör det också att bedömningen av omfattningen försvåras ytterligare.

För att ändå göra en grov uppskattning över en mö jlig utveckling för certifieringen kan sägas att det inte är orealistiskt att anta att inom två år borde cirka 8 milj ha produktiv skogsmark kunna vara FSC- certifierad. Denna skattning grundar sig på uttalanden från flera bolag samt en bedömning av att arealen mark i gruppcertifiering borde kunna dubbleras inom två år. Detta skulle i sådana fall generera cirka 400 000 ha frivilligt avstående inom ramen för FSC-certifieringen. Beträffande skogsägareföreningarnas certifieringsarbeten har två föreningar formulerat mål för den framtida omfattningen. Södra anger att målet är att halva medlemsarealen dvs 870 000 ha ska vara certifierad på fem år. Mellanskog anger att målet är att miljöavtal motsvarande 40% av medlemsarealen dvs ca 600 000 ha ska vara tecknade år 2002. Det är sa nnolikt att motsvarande mål även kommer att utvecklas för de andra skogsägareföreningarna med början under hösten 1998.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att ett brett genomslag för en miljöcertifiering av det svenska skogsbruket kommer att medföra att betydande arealer skog skyddas från skogsbruk. Förhoppningsvis fångar också den frivilliga avsättningen den ur bevarandesynpunkt mest värdefulla skogen.

SOU 1998:95

4.3 Planering

4.3.1 Omfattande inventeringar

För att på ett ändamålsenligt kunna fördela resurser för naturvård är det angeläget att ha en överblick över markinnehavet med en analys av vilka områden som är skyddsvärda. Som ett led i denna informationsuppbyggnad genomförs nu nyckelbiotopsinventeringen och sumpskogsinventeringen. Nyckelbiotopinventeringen (NBI) är en nationell naturvärdesinventering av skogsområden med höga naturvärden. Nyckelbiotop är ett begrepp som avser skogsområden där man finner eller kan förväntas finna rödlistade arter. Skogsstyrelsen fick 1993

regeringens uppdrag att inventera nyckelbiotoper på privats kogsbrukets marker omfattande ca 12 miljoner hektar. Storskogsbruket inventerar nyckelbiotoper på sitt innehav för egen kostnad. Inventeringen av privatskogsbrukets mark ska vara genomförd vid utgången av 1998. För bolagsskogsbruket är en bortre gräns för när inventeringen ska vara klar satt till år 2003 men flera bolag kommer att vara klara långt innan dess. Enligt Skogsstyrelsens bedömning kommer 60 000 - 80 000 st nyckelbiotoper vara funna när inventeringarna är avslutade. Bedömningen visar att detta skulle kunna utgöra knappt 1% av den produktiva skogsmarksarealen.

Sumpskogsinventeringen täcker hela riket och påbörjades 1990/91 av SVO i samarbete med Naturvårdsverket. Målet med inventeringen är att utgöra underlag för ett skonsamt skogsbruk för landets sumpskogar. Syftet är att skaffa ett beslutsunderlag för markägare, myndigheter m fl inför planerade åtgärder i sumpskog. Såväl naturvärden som skogliga produktionsvärden registreras i en databas och sumpskogarna indelas i fyra olika naturvärdesklasser. Klass 1 är de marker med högsta naturvärdena och här återfinns också många nyckelbiotoper.

Under hösten 1998 kommer resultatet av sumps kogsinventeringen att sammanställas för att rapporteras i januari 1999. S kogsstyrelsens bedömning i nuläget är att inventeringen omfattar cirka 1 milj hektar varav 5-10 % bedöms hamna i klass 1. Arealgränserna för inventering-

34	SOU 1998:95

en är för södra Sverige 2 ha, mellersta Sverige 3-4 ha och norra Sverige 4-5 ha. Detta uppges vara anledningen till att sumpskogsinventeringens totala arealskattning inte korrelerar med Riksskogstaxeringens skattning vilken omfattar ca 3,4 milj ha.

4.3.2 Skogsbruksplanläggning

Efter beslut av riksdagen år 1983 infördes i s kogsvårdslagen ett krav på att det på varje brukningsenhet skall finnas en skogsbruksplan med riktlinjer för skogens skötsel på enheten. Syftet med bestämmelsen var att stimulera till ett mer aktivt skogsbruk. 1990 års s kogspolitiska kommitté föreslog att kravet på skogsbruksplan skulle kvarstå men i form av en redovisning av skogstillståndet. Regeringen valde emellertid att föreslå att kravet på skogsbruksplan skulle slopas helt vilket även blev riksdagens beslut. Regeringens motiv var att behovet av en skogsbruksplan är allmänt erkänt sedan länge och att denna uppfattning är så befäst att några tvingande krav inte bör ställas. Skogsstyrelsen menar dock att dagens situation inte är tillfredsställande. Produktionen av skogsbruksplaner har minskat kraftigt och ungefär hälften av alla privata skogsägare har ingen aktuell skogsbruksplan. Detta är en situation som även har uppmärksammats av flera andra organisationer och i de skogliga diskussionerna går det att urskilja ett ökat intresse för skogsbruksplaner.

Både bolagsskogsbruket och privatskogsbruket arbetar nu med omfattande skogliga planeringsarbeten. Bolagen upprättar sk ekologiska landskapsplaner där stora, sammanhängande områden om cirka 5 000 - 25 000 hektar betraktas som ekologiska enheter inom vilka många olika miljöer återfinns. Flera skogsägareföreningar arbetar idag med att erbjuda sina medlemmar sk gröna skogsbruksplaner. För Södra skogsägarna t ex

är det övergripande målet att det senast år 2002 skall finnas gröna skogsbruksplaner över halva medlemsarealen (870.000 ha).

Den gröna skogsbruksplanen är markägarens beslutsunderlag i den framtida skogsskötseln. Planen utformas så att för varje avdelning

SOU 1998:95

föreslås ett långsiktigt skötselmål (en omloppstid) som visar inriktningen för avdelningen - produktion eller miljö. Målen delas in i fyra klasser:

1.Produktion med Generell hänsyn (PG),

2.Kombinerade mål (K),

3.Naturvård Skötselkrävande (NS)

4.Naturvård Orört (NO).

Målklasserna är råd till markägaren om hur skogsbestånden bör/kan utvecklas långsiktigt. Majoriteten av avdelningarna kommer att klassas som PG. I de fall klassningen blir K, NS eller NO kommer naturvärdena oftast att vara motivet. Det finns även andra skäl till en annan klassning än PG. Det kan vara hänsyn till kulturmiljöer, fornminnen, rekreationsområden, landskapsvård, estetiska värden eller andra nyttigheter.

Även Skogsvårdsorganisationen lanserar gröna skogsbruksplaner. De överensstämmer i stort med inriktningen på skogsägareföreningarnas gröna planer. Dock använder SVO inte benämningen K utan använder istället PF = Produktionsmål -Förstärkt naturhänsyn. I Skogsstyrelsens riktlinjer för de gröna planerna anges att erfarenheter av målklassade skogsbruksplaner och landskapsekologiska studier och principer ger idag ett brett praktiskt och teoretiskt stöd för 80-10-10 av de olika målklasserna dvs skogsmarksarealen fördelas på 80% PG, 10% PF och 10% NO+NS. Rådgivningsnivån för den enskilda fastigheten kan få variera mellan 70-15-15 respektive 90-5-5. Den samlade rådgivningen inom ett landskapsavsnitt bör emellertid nå ca 80-10-10. Skogsstyrelsen anger vidare att höga naturvärden och nyckelbiotoper alltid bör klassas som NO eller NS. Även i regeringens miljöpropositionen (prop. 1997/98:145) bejakas denna inriktning på de gröna planerna. Inriktningen på fördelningen mellan olika målsättningsklasser har emellertid ifrågasatts av flera parter. Både av de som menar att klasserna med naturvård som mål borde utgöra en högre andel och de som menar att de borde utgöra en lägre andel.

36 SOU 1998:95

Flertalet markä garefö reträ dare och skogsvå rdsorganisationen uttrycker


en positiv syn	på	de gröna	skogsbruksplanerna	som ett funktionellt
instrument för	naturvå rd på		fastighetsnivå . Planerna anses utgö ra		ett
bra underlag	för	markä garens avvä gningar mellan produktion			och
miljö. En konsekvent skogsbruksplanlä ggning				enligt denna modell
kommer sannolikt att ha ett betydande vä rde för				den biologiska må ng-

falden genom att hä nsynen kan koncentreras till de delar av fastigheten dä r naturvå rdsnyttan blir stö rst. I regeringens skogspolitiska proposition (prop. 1997/98:158) betonas vä rdet av skogsbruksplaner. Den situation som beskrevs i inledningen av detta avsnitt, med avtagande skogsbruksplanlä ggning, motiverar enligt regeringen att krav på nå gon form av redovisning av skogstillstå ndet infö rs. Dä rför fö reslå s att frå n och med 1 januari 1999 infö rs ett krav på att fö r varje brukningsenhet skall det finnas en aktuell redovisning som anger hur skogen ser ut och vilka natur- och kulturmiljöv ä rden som har registrerats för brukningsenheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestä mmer få r meddela nä rmare fö reskrifter om vad redovisningen skall innehå lla, om vad som avses med en aktuell redovisning och om undantag frå n kravet på redovisning. Riksdagen väntas fatta beslut efter valet.

4.4 Naturvårdsavtal

Naturvå rdsavtal ä r ett fö rhå llandevis nytt instrument som omnä mns i fö rarbetena till 1993 å rs skogspolitiska beslut. Avtalen kan ses som ett

komplement	till frä mst naturreservat,	biotopskydd	och	generell
naturhä nsyn.	Naturvå rdsavtalen grundar	sig inte på	nå gra	speciella

fö rfattningsbestä mmelser utan ä r avtal som ingå s mellan två , i princip, likstä llda parter. Av biologiska skä l tecknas avtalen normalt på 50 å r men möjlighet finns även för kortare avtalstider.

Hittills har, i fö rsta hand, staten via Skogsvå rdsstyrelserna tecknat avtalen med markä garen och avtalen ä r inte gä llande gentemot ny markä gare. Det finns ä ven fall dä r avtal tecknats mellan markä gare och annan part, t ex ideell fö rening. I de flesta naturvå rdsavtal skrivs dock in att fastighetsä garen i vart fall fö rbinder sig att underrä tta den nye ä garen om avtalets existens. I regeringens proposition 1997/98:90

Följdlagstiftning till miljöbal ken fö reslå s emellertid en ä ndring i

SOU 1998:95

jordabalken kap 7, 3§ som innebär att om stat eller kommun tecknar naturvårdsavtal med markägaren anses avtalet vara en nyttjanderätt. Detta ger en möjlighet till att göra naturvårdsavtalet gällande mot ny markägare. Denna möjlighet gäller endast för de nya avtal som tecknas efter den nya lagens ikraftträdande från och med 1 januari 1999.

Fram till slutet av 1997 hade 299 naturvårdsavtal tecknats omfattande en areal på 1 861 hektar. Detta ger en medelareal på 6,2 hektar för varje naturvårdsavtal. Skogsägaren bör vara beredd att acceptera en ersättning från staten som väsentligt understiger värdet av den inskränkning i nyttjandet av fastigheten som avtalet innebär. Ersättningen bör betraktas som en stimulans och erkänsla till skogsägaren för den naturvårdsinsats han/hon gör. För de hittills tecknade naturvårdsavtalen har i genomsnitt en ersättning motsvarande cirka 6300 kr per hektar betalats ut.

Enligt Skogsstyrelsens statistik till och med 1997 varierar antalet tecknade naturvårdsavtal över landet, från noll i ett län upp t ill 52 i de två län där flest avtal tecknats. En av de anledningar till att intresset för att upprätta naturvårdsavtal har varit låg i vissa län uppges vara att avtalen i nuvarande lagstiftning inte är gällande mot ny ägare. Med den föreslagna förändringen att naturvårdsavtalen får nyttjanderättsstatus torde intresset för avtalen öka från stat och kommun. Det är emellertid svårt att göra någon bedömning av i vilken omfattning antalet avtal kan komma att öka. Inga sådana prognoser har hittills gjorts av Skogsstyrelsen. Naturvårdsavtal är ett instrument som bejakas av såväl markägare, Skogsvårdsorganisationen som andra intressenter varför de utgör ett bra komplement till det övriga säkerställandearbetet. Instrumentets möjligheter bör i större utsträckning medvetandegöras även för kommunerna.

38	SOU 1998:95

4.5 Stärkt samarbete och informationsutbyte

En fö rutsä ttning för att optimalt kunna anvä nda naturvå rdsanslagen ä r att kunskapen om de naturvå rdsintressanta områ dena ä r god. Kä llor till denna kunskap ä r markä garna, Skogsvå rdsstyrelserna, lä nsstyrelserna, kommunerna, den ideella naturvå rden m fl. Formerna för utbyte av information mellan dessa parter varierar öv er landet. På vissa hå ll har man ett fortlö pande utbyte av information innefattande bl a å rliga samrå dsmö ten. På andra hå ll fungerar inte informationsutbytet lika tillfredsstä llande. I syfte att fö rbä ttra möjligh eterna till en optimal naturvå rdsplaneringen ä r det av stor vikt att informationsutbytet mellan olika parter på det regionala planet underlättas.

SOU 1998:95

5. Hur påverkas virkesförsörjningen av ett utökat skogsskydd?

Sammanfattning av kapitel 5.

·Effekterna på virkesförsörjningen till följd av ett ökat skogsskydd, främst för sågverken i Norrlands inland, är svårbedömd. Utifrån ett antagande om ett utökat skydd lokaliserat så att effekten blir största möjliga går det inte att utesluta konsekvenser för virkesförsörjningen lokalt under en begränsad tid. Samtidigt är det viktigt att notera att det finns ett antal faktorer som bestämmer förutsättningarna för inlandssågverkens lönsamhet varför det är svårt att urskilja en enskild faktors påverkan.

Inom ramen för utredningsuppdraget har jag fått i uppgift att belysa effekterna av ett ökat skydd av skogsmark för den regionala virkesförsörjningen, främst för sågverksindustrin i Norrlands inland. Likväl som frågeställningen är angelägen är den också mångfacetterad och komplex. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan inlandsskogsbruket och inlandssågverken. Skogsbruket är beroende av att det finns en betalningsstark köpare av sågtimmer och sågverken av att det finns ett skogsbruk som kan svara för en del av råvaruförsörjningen. Det finns emellertid en mängd faktorer som påverkar näringsverksamheten för sågarna i Norrlands inland. Bland dessa faktorer kan nämnas det allmänna konjunkturläget, tillgång på sortiment och kvaliteter, infrastruktur, transportkostnader och transportstöd, konkurrens om virke, närhet till marknad mm. En mycket viktig sak i sammanhanget är också kopplingen till de kustbaserade massa- och pappersindustrierna. Sågverken, liksom skogsbruket i inlandet, är beroende av att kunna avsätta sin massaved och flis. I dagsläget är massa- och pappersindust-

40	SOU 1998:95

rin vid kusten den viktigaste mottagaren av dessa sortiment. För kustindustrin påverkas intresset av att köpa massaved och flis naturligtvis starkt av prisnivån på inlandsvirket. Det är också angeläget att notera att Fastighetsverkets avverkade timmervolymer i stor utsträckning levereras till inlandssågarna och utgör därmed en viktig leveranskälla i området. Det finns således flera faktorer som påverkar situationen för de inlandsbaserade sågverken varför det är svårt att urskilja en enskild företeelses påverkan på näringsverksamheten. Inom ramen för det nystartade forskningsprogrammet FJÄLLMISTRA, finansierat av den miljöstrategiska forskningsstiftelsen, är det planerat att konsekvensberäkningar av denna karaktär kommer att genomföras. Resultatet av dessa beräkningar blir dock tillgängliga först tidigast om två år.

I region 1 omfattande Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län samt landskapet Jämtland fanns enligt sågverksinventeringen Såg 95 (Inst för virkeslära, SLU) 91 st sågverk med en produktion över 1000 m3. Sågarnas fördelning mellan olika ägarekategorier samt produktion framgår av tabell 4.

Tabell 4: Antal sågverk i respektive ägarkategori samt produktion för region 1.

	Köpsågverk	Skogsbolags-	Skogsägare-	Summa
		sågverk	föreningssåg-
			verk
Antal	51 (72)	14	5	70 (91)
Prod. 5000 m3
(1000 m3)
Produktion	1889	1686	378	3953
1000 m3	47,8	42,7	9,6	100,0
Andel av prod (%)

Av tidsskäl har det ej varit möjligt att göra allt för långtgående beräkningar men för att ändå belysa påverkan på virkesförsörjningen till följd av ett ökat skogsskydd har jag nedan genomfört en konsekvensberäkning som utgår från följande frågeställning. Vilken är den

SOU 1998:95

sämsta situation som kan uppstå för virkesförsörjningen t ill sågverken i Norrlands inland till följd av att ytterligare skogsmark avsätts för naturvården? Denna sk ”worst case”- (sämsta fall) beräkning bygger på följande underlag

Virkesförbrukning: Virkesmätningsrådets rapport Sammanställning över total virkesförbrukning och produktion av skogsprodukter inom region 1 samt för hela landet, maj 1997 ;

Skogsmarksarealer och virkesförråd: Officiell statistik från Skogsstyrelsen juni 1998;

Arealer som utgör skyddsvärda områden: Miljövårdsberedningens betänkande, Skydd av skogsmark, behov och kostnader SOU 1997:97.

Under perioden 1992-1996 anger Virkesmätningsrådet att den totala virkesförbrukningen per år för sågverken i region 1 i medeltal har varit 7,8 milj m3fub. 99% av detta virke har sitt geografiska ursprung i den aktuella regionen.

Miljövårdsberedningen använder som bedömningsunderlag för sitt betänkande en forskarrapport (Angelstam & Andersson, 1997) för att söka urskilja skyddsbehovet för Sveriges skogar. I forskarrapporten framgår arealer som på kort sikt bedöms innehålla biologiska värden av avgörande betydelse för miljömålets uppfyllnad fördelat på olika skogliga vegetationszoner. Fem huvudzoner anges normalt: fjällnära, nordligt boreal, sydligt boreal, boreonemoral och nemoral. Med nordligt boreal zon avses i detta sammanhang Västerbottens och Norrbot-

tens län. För	den nordligt boreala zonen bedömer	forskarna	att
215 000 ha	har, eller inom en nära framtid kan	utveckla,	höga

biologiska värden vilket gör att målsättningen för dessa arealer bör vara naturvård. Inom systemet för målsättningsklasser skulle dessa områden sorteras i klass NO och NS (se avsnitt 4.3.2 Skogsbruksplanering). I räkneexemplet utgås från att dessa 215 000 ha ej blir tillgängliga för avverkning. Denna areal är dock fördelad endast på de två nordligaste länen.

I syfte att få jämförliga geografiska områden mellan forskarrapportens arealuppgift och Virkesmätningsrådet uppgivna virkesförbrukningen

42	SOU 1998:95

för region 1 görs följande antagande. Den, i detta sammanhang, naturvårdsintressanta arealen som tillkommer för Västernorrlands län och landskapet Jämtland bedöms vara 120 000 ha (3,3% av den produktiva skogsmarksarealen enligt Miljövårdsberedningens bedömningsunderlag). För beräkningen ger detta en total areal för region 1 om 335 000 ha som inte blir tillgänglig för avverkning.

Den produktiva skogsmarksarealen för region 1 uppskattas	till	10,3
milj ha. För regionen är det totala virkesförrådet färska träd	985 milj
m3sk. Årlig avsatt tillväxt i virkesförrådet skattas till 30,0 milj m		3sk.

Bruttoavverkningen i regionen var för tiden 1992-1996 i genomsnitt 22,0 milj m3sk vilket ger att årligen avverkas cirka 73% av tillväxten. Detta ger en årlig ökning av det totala virkesförrådet med 8 milj m 3sk färska träd.

Den, i detta sammanhang, intressanta naturvårdsarealen torde i huvudsak återfinnas i äldre skog. Den idag tillgängliga arealen av

skogar som	är	över	100 år i region 1 är 3,1 m ilj ha. Den årliga
inväxningen	i	åldern	101 år och uppåt skattas t ill 57 000 ha för

regionen. Om vi i detta exempel utgår från att hela naturvårdsarealen 335 000 ha fördelas på s kogar som är från 101 år och uppåt och all denna mark avsätts på relativt kort tid (1-2 år) skulle det motsvara 10,8% av den totala arealen skogsmark i de aktuella åldersklasserna. Det tillgängliga virkesförrådet minskar också med motsvarande procentssats. Kvarvarande areal för avverkning efter avsättning för naturvården (335 000 ha) är således 2,8 m ilj ha i klasserna 101 år och uppåt. På dessa 2,8 m ilj ha bedöms virkesförrådet vara 110-190 m3sk/ha vilket ger totalt 308-532 milj m3sk med en total årlig tillväxt på 8,7 milj m 3sk = 7,0 milj m3fub.

Som tidigare nämnts är sågverkens virkesförbrukning i region 1 7,8 milj m3fub. Detta ger vid handen att om all virkesfångst för sågverken allokeras till klasserna 101 år och äldre samt om all s kogsmark som ska skyddas fördelas på samma klasser skulle den årliga avverkningen för sågverkens behov ett enskilt år överstiga, den för avverkning tillgängliga, tillväxten med cirka 10%. Till detta kommer den virkesfångst som behövs för andra industrigrenar såsom pappers- och

SOU 1998:95

massaindustrin. Tilläggas skall dock att inväxningen i aktuell ålder är 57 000 ha varje år. Denna areal genererar i sin tur en t illväxt om cirka 177 000 m3sk i den aktuella åldersklassen. På cirka sex år har arealen som avsatts för naturvårdsändamål i exemplet till fullo ersatts av ny mark i de aktuella åldersklasserna.

Detta räkneexempel visar en situation som är extrem ur flera fall. Exemplet utgår från att marken i klass NO och NS avsätts på mycket kort tid 1-2 år. I själva verket sker avsättningarna utsträckt över en väsentligt längre tidsperiod. I exemplet tas hela region 1 med och alltså inte endast inlandet. För mer specifika inlandsstudier skulle området och datainsamlingen behöva avgränsas till det aktuella området. Den areal som är intressant för naturvårdsändamål kan naturligtvis diskuteras men i exemplet har jag valt att använda miljövårdsberedningens uppgifter om mark som bör avsättas med naturvården som målsättning (klass NO och NS). Dessa arealer torde kunna vara såväl högre som lägre. Märk väl att dessa arealer inte nödvändigtvis behöver skyddas med reservat eller biotopskydd utan även andra former av naturvårdande insatser avses. Räkneexemplet visar emellertid att om andelen mark som idag är tillgänglig för skogsbruk avsätts för naturvården på det för virkesförsörjningen mest ogynnsamma sättet kan virkesbehovet enskilda år överstiga tillväxten. Denna situation kompenseras genom inväxningen i de aktuella åldersklasserna

Det går sålunda inte att helt utesluta att en ökad avsättning till naturvården skulle kunna få konsekvenser under en begränsad tid för virkesförsörjningen lokalt. Samtidigt skall man komma ihåg att det finns ett stort antal andra förhållanden som bestämmer förutsättningarna för inlandssågverkens lönsamhet. Dessutom är det viktigt att inse att beroende på vilka arealer som avsätts geografiskt blir konsekvenserna mer eller mindre stora för virkesförsörjningen. Om avsättningarna koncentreras till områden som redan nu, av ett eller annat skäl t ex transportavstånd, infrastruktur etc, inte är intressant för avverkning minskas helt naturligt den negativa påverkan på virkesförsörjningen. För att göra en fullständig analys krävs således att det aktuella områdena för naturvårdsändamål identifieras geografiskt och jämförs med respektive industris virkesfångstområden.

44	SOU 1998:95

6. Förslag

Sammanfattning av kapitel 6.

får ett skydd så fort som möjligt. De två andra modellerna innebär ett mer definitivt ställningstagande om skydd från statens sida. Det ena fallet, vilket torde kräva riksdagens tillstånd, är en ren skul debrevsmodell med ersättning plus ränta. Det andra fallet, innebär att staten betalar en ersättning motsvarande en räntekostnad för en

SOU 1998:95

Sammanfattning forts.

given tidsperiod varefter parterna tar upp en förnyad dialog angående skyddet. Av dessa tre modeller förordar jag att staten i första hand får till stånd avsiktsförklaringar med markägare. För biotopskydden föreslås ingen särskild modell eftersom beloppen är relativt sett små.

·Sverige har mycket framgångsrikt lyckats få EU medel ur den sk. LIFE-fonden som förstärkning av de nationella medlen för säker-

ställande och skydd. LIFE-fonden ses nu över inför den tredje perioden och det är av största vikt att Sverige i detta sammanhang för fram betydelsen av fonden för vårt arbete med Natura 2000 samt utvecklar motiven för vårt sätt att använda medlen. Några andra EU medel som kan användas för vårt skydd av skog har inte hittats.

46	SOU 1998:95

6.1 Inledning

Mitt uppdrag har i allt väsentligt varit att föreslå hur staten skall klara en situation då behovet av skyddad skog överstiger tillgången på ekonomiska medel för att kunna ge ersättning. I detta kapitel redovisas de överväganden och förslag som jag efter överläggningar med skogsnäringen och andra aktörer anser vara genomförbara.

Ett tillräckligt skydd av skog för att kunna bevara den biologiska mångfalden, särskilt de återstående naturskogarna, är en utomordentligt angelägen och viktig uppgift. Detta är också en mycket bred och väl förankrad uppfattning hos allmänheten. De återstående naturs kogarna utgör ekosystem som kommer att ta många hundra år att återskapa. Om det överhuvudtaget är möjligt, vilket många naturvårdsbiologiska forskare hävdar att det inte är.

Bevarande av den biologiska mångfalden utgör en grundläggande dimension i miljömålet i definitionen av ekologisk hållbarhet. Ett bevarande av naturskogar och andra skogstyper med ett stort innehåll av hotade arter kan därför med all rätt sägas utgöra en mycket väsentlig målsättning för utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart Sverige.

I skogsdebatten, såväl den allmänna som den politiska, framförs ofta att naturskogar och andra från bevarandesynpunkt värdefulla skogstyper avverkas i mer eller mindre stor omfattning. Jag har försökt att få fram ett mer kvantitativt underlag som beskriver dagssituationen vilket dock inte är helt enkelt. Den mest systematiska undersökningen har gjorts av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen inom ramen för dessas regeringsuppdrag att följa upp effekterna på den biologiska mångfalden av den nya skogspolitiken, det sk. SMILE projektet. Undersökningen baseras på enkätförfrågningar om kända avverkningar under perioden 1994-1996 med dokumenterad förekomst av rödlistade arter. 482 sådana avverkningar rapporterades av vilka 166 var av SVS registrerade nyckelbiotoper. Av de inkomna enkätsvaren framgår att 45% av avverkningarna har haft kraftig och bestående effekt på de rödlistade arterna. De redovisade resultaten i denna undersökning visar helt klart

SOU 1998:95

en situation som är helt oacceptabel ur bevarandesynpunkt, inte minst mot bakgrund av det rör sig om enbart inrapporterade uppgifter. Utredningen drar själva slutsatsen att det faktiska antalet avverkade lokaler är avsevärt högre än 482.

Den centrala frågan i detta sammanhang är vad brist på medel för ersättning betyder för att ur naturvårdssynpunkt värdefulla skogsområden avverkas. SMILE-rapporten ger inget entydigt svar men uppenbart rör det sig om ett antal olika orsaker som delvis överlappar varandra. Ett mer allmänt intryck, inte bara från SMILE-rapporten, är att brist på kunskap hos alla parter, såväl myndigheter som markägare utgör en viktig orsak. Andra orsaker som nämns i rapporten kan vara ointresse hos markägaren när det gäller naturvårdshänsyn eller ett hårt tryck på avverkning.

Brist på medel för ersättning för såväl naturreservat som biotopskydd finns naturligtvis också med som en viktig orsak men framstår inte som den viktigaste. Detta är intressant i sig eftersom kraven på moratorium, dvs ett tidsbegränsat avverkningsstopp av naturskogar och nyckelbiotoper, ofta framförs i debatten. En rimlig bedömning är att ett sådant endast är verkningsfullt då objekten är kända och staten inte kan betala ersättning för skyddet. Ett moratorium kan rimligen inte hejda bristen på kunskap.

Min bedömning är att under de allra senaste åren har medvetenheten ökat väsentligt om problematiken hos alla markägarkategorier vilket bl.a. bekräftas av bolagsskogsbrukets policy att överhuvudtaget inte avverka naturskogar och nyckelbiotoper. Samtidigt innebär den ökade kunskapen att trycket på ersättningskrav kommer att öka, dvs markägare kommer i allt högre grad meddela myndigheterna om förekomsten av värdefulla skogsobjekt på sina marker. Om staten inte då inte kan svara upp mot detta finns en överhängande risk att objekten avverkas hos markägare som av olika skäl inte klarar av att vänta på ersättning.

Detta är naturligtvis en utveckling vars konsekvenser inte är förenlig med varken de miljöpolitiska målen eller målen för hållbar samhällsutveckling. Mot denna bakgrund föreslår jag därför att följande på-

48	SOU 1998:95
stå ende skall vara vä gledande för	alla aktö rer, så vä l skogsnä ring som

de allmänna intressena, stat och kommun.

Avsikten med ett så dant på stå ende ä r att det må ste vara ett ansvar för alla parter att samlas kring och att tillsammans fö rsöka finna lö sningar så att så inte sker.

6.2 Överläggningarnas karaktär

Jag har under vå ren trä ffat fö reträ dare för olika markä garkategorier för öve rlä ggningar. Utgå ngspunkterna för öve rlä ggningar har frå n min sida varit:

·Det finns en bred enighet om att skyddet av skog behöver öka areellt. Hur mycket kan diskuteras men det ä r inte en primä r frå ga för överläggningarna.

·En del av detta skydd må ste ske med stöd av naturvå rdslagen, dvs reservat och biotopskydd, vilket dä rmed innebä r krav på ersä ttning till markägaren.

·	Brytpunkten för då ersä ttning skall utgå ä r då allmä nintresset för
	skydd ä r stö rre ä n vad som kan anses vara skä ligt att inrymmas
	inom ramen för äganderätten.
·	Markä garen, oavsett kategori, har rä tt till ersä ttning då	denna
	punkt passeras. Var denna punkt ligger nå gonstans för olika	mark-
	ä garkategorier ä r inte nå gon primä r frå ga för denna utredning. Ej
	heller ersättningens storlek.

Utifrå n dessa utgå ngspunkter har jag diskuterat med olika markä garkategorier hur klara en situation då behovet av ett ersä ttningsberä ttigat skydd öve rskrider tillgå ngen på medel för e rsä ttning. Mina utgå ngspunkter har varit att det i grunden inte rör sig om ett likviditetsproblem frå n statens sida utan att det mera ä r en budgetfrå ga. Det innebä r att

SOU 1998:95

obalansen mellan behov och medel finns i ett kortare tidsperspektiv, upp till 10 år, men sett över en tillräckligt lång tidsperiod kommer medel att finnas. Därutöver har också diskussioner förts kring hur åstadkomma en finansiell förstärkning utöver de statliga medel som nu finns samt andra frågor som rör hur såväl säkerställandeprocessen kan underlättas som hur skyddet av den biologiska mångfalden i skogen kan stärkas.

Överläggningarna har genomgående förts i en konstruktiv och positiv anda. Ingen part har ifrågasatt ett behov att ökat skydd av skog genom reservat och biotopskydd. Däremot finns det olika uppfattningar om hur stort detta behov är och möjligheterna till omfattande reservatsbildning inom t.ex. södra Sverige där skogsmarken i hög grad är fördelad

på ett stort antal markägare som var och en har ett mindre markinnehav. Man har också sagt sig vara villig att bidra med lösningar i en situation om staten just nu inte har möjlighet att finansiera det säkerställandebehov som föreligger. Samtidigt har man betonat statens finansiella ansvar för reservatsskyddet förr eller senare. Den av regeringen föreslagna förstärkningen av resurser för reservat och biotopskydd i vårpropositionen 1998 har uppfattats positivt och som en viktig markering när det gäller statens ambitioner rörande skyddet.

Det måste i detta sammanhang betonas att det är markägaren som ytterst avgör vilken form av uppgörelse man anser vara möjlig. Det ligger därför i sakens natur att överläggningarna har fått olika karaktär beroende på markägarkategori. För bolagsskogsbruket har det t.ex. varit möjligt att träffa markägarna medan det för t.ex. privatskogsbruket av naturliga skäl endast varit möjligt att överlägga med olika företrädare.

50	SOU 1998:95

6.3 Ekonomi

6.3.1 Uppskjuten betalning för reservat

Då mö jligheterna att finna alternativa former fö r ersätt ning till markä gare diskuteras ä r det angelä get att urskilja de olika markä garekategoriernas skilda fö rutsä ttningar. För privatskogsbruket ä r ofta möjlighe terna att styra om planerade avverkningar frå n ett områ de till ett annat mer begrä nsade ä n för bolagsskogsbruket beroende på det vä sentligt mindre markinnehavet. Dessutom ä r likviditetsproblematiken ofta mer uttalad för en enskild privat markä gare ä n för bolagsskogsbruket eller andra stö rre markä gare. En annan viktig aspekt i detta sammanhang ä r markä garens miljö policy. Bolagsskogsbruket och flera andra stö rre markä gare har idag en policy som innebä r att naturskogar,

nyckelbiotoper eller andra vä rdefulla	skogsområ den	som skall	bli
reservat inte avverkas.
I enlighet med de diskussioner som	jag fö rt med	fö reträ dare	för
skogsnä ringen finns det tre modeller för	att trä ffa öve renskommelse om

att avstå frå n avverkning inom sä rskilt vä rdefulla skogsområ den under

en begrä nsad tid till	staten har möjligh et	att lä mna ersä ttning	för
intrå ng i på gå ende	markanvä ndning, dvs	den frå gestä llning	som
angivits i uppdraget till denna utredning.

Inledningsvis kan det vara vä rt att på peka de problem som ä r fö rknippade med att staten fö rpliktar sig till att betala ersä ttning vid ett senare tillfä lle. Äv en om uppdragsskrivningen i sig indikerar denna mö jlighet torde det sannolikt krä vas riksdagens beslut i varje enskilt fall om en så dan form av öv erenskommelse trä ffas. Möjlig en skulle det vara möjligt att riksdagen fattar beslut om nå gon form av ram inom vilken berö rd myndighet ges tillstå nd att fatta denna typ av öve renskommelser. Detta har jag dock inte utrett närmare.

Den fö rsta modellen utgör en avsiktsfö rklaring mellan staten (gm. Naturvå rdsverket) och en markä gare. Denna fö rklaring skulle innebä ra

SOU 1998:95

att markägaren inte avser att avverka sådana skogar där naturvården, genom länsstyrelserna i samråd med naturvårdsverket, och markägaren är överens om att de skall skyddas genom reservatsbildning även om staten i brist på medel inte omedelbart kan betala ersättning. Staten å sin sida avser att verka för att ersättning för skyddet av sådana skogar så snart som möjligt verkställs. Skulle ny information innebära att staten gör en omprioritering av skyddsobjekten skall den berörda markägaren omedelbart underrättas. För att ge trovärdighet hos markägaren för denna typ av avsiktsförklaring bör en tidsram om maximalt 5-10 år anges. Denna typ av avsiktsförklaring skulle, som jag ser det, vara möjlig att teckna med större markägare. För dem vars policy ligger i linje med förklaringen skulle avsiktsförklaringen innebära en press, om än moralisk, på staten att så snabbt som möjligt arbeta för en realisering av skyddet.

De två andra modellerna utgör mer fasta former för avtal mellan markägarna och staten om senareläggning av betalningar för de inrättade reservaten. Flera olika modeller har övervägts. Generellt kan sägas att flertalet markägarekategorier är positiva till att nya kompletterande former för naturvårdsarbetet kommer till. Det innebär naturligtvis inte att man förespråkar att ersättning till markägare ska senareläggas utan att det är en modell som möjligen kan tillämpas i undantagsfall då medelsbrist råder. Normalfallet ska fortfarande vara att ersättning betalas till markägaren utan dröjsmål.

Modell 2 är en överenskommelse mellan staten och markägaren att ersättning betalas till markägaren inom en viss tid, företrädesvis 10 år. Den framtida köpeskillingen bestäms vid avtalsskrivningen och grundar sig på en genomförd värdering med gängse uppskrivning för t illväxten. Med utgångspunkt från värderingen bestäms en ränta som betalas ut på ett mellan parterna överenskommet sätt. En variant är att räntebetalningen faller ut i samband med att köpeskillingen betalas. En annan variant är att ränteutbetalningen sker periodiserat under avtalstiden t ex årligen. Modellen kan liknas vid att markägaren ställer ut ett skuldebrev till staten.

52	SOU 1998:95

Modell 3 utgörs av en annan typ av avtal med innebörden att en ny dialog om ett aktuellt område tas mellan markägaren och staten inom en viss överenskommen tid. Denna förnyade dialog skulle kunna utmynna i att ersättning betalas ut, ett avtal enligt modell 2 ovan tecknas eller att en ny tidpunkt för förnyad dialog överenskoms. Detta förfarande kan i stor utsträckning liknas vid de reservatsoptioner som Miljövårdsberedningen angivit som tänkbara i sitt betänkande.

Av de två sistnämnda modellerna kan sägas att markägarerepresentanterna i huvudsak förordar modell 2. Den skulle ge en säkerhet för markägaren att en viss ersättning kommer att betalas inom en viss tidsperiod. Säkerheten och kunskapen om en framtida ersättning har framförts som något mycket viktigt. Det finns emellertid de markägarekategorier som framför att även modell 3 borde kunna vara intressant för markägaren. Man menar att ju fler instrument som finns tillgängliga desto större möjligheter att hitta ett en bra lösning för alla parter.

Som nämndes inledningsvis kan staten inte på ett enkelt sätt teckna avtal med markägare enligt modell 2 (skuldebrev). Däremot borde det inte vara några hinder för staten att ingå avtal enligt modell 3 om räntan betalas ut årligen och att staten har en möjlighet att bryta avtalet om medel skulle saknas även för detta åtagande.

Jag har gjort ett försök att åskådliggöra de ekonomiska konsekvenserna av modell 1 och 2. De drygt 148 000 ha som idag är aktualiserade för reservatsbildning fördelar sig på totalt 3635 fastigheter (se avsnitt 3.4). Låt säga att företrädarna för 10% av dessa fastigheter är intresserade av att ställa ut skuldebrev av denna typ till staten så skulle det röra sig om drygt 360 avtal motsvarande en areal på cirka 15 000 ha. Med ett intrångs- eller förvärvsvärde på 20 000 kr onor per ha och 5% ränta skulle den årliga räntekostnaden bli 15 milj kr och för en 10 års period 150 milj kr vilket kan jämföras med 300 milj kr vilket skulle vara kostnaden för direkt förvärv.

Av ovanstående framstår det som tämligen självklart att modell 1, avsiktsförklaring, är den bästa mot bakgrund av de allmänna medlens användning. Jag har också erfarit att denna modell inte är ointressant ur

SOU 1998:95			53
markä garesynpunkt	om staten å	sin sida kunde	gö ra ett tydligare
å tagande vad gä ller att ersä tta för		skyddet och inom vilken tidsram. En
så dan utfä stelse bör	följ as av ett	tydligt mandat	frå n regeringen till

Naturvå rdsverket och Skogsstyrelsen att sluta denna form av öve renskommelser.

Vad gä ller modell 2 och 3 ser jag dem som en sista utvä g om stora bevarandevä rden stå r på spel och staten inte har möjlighet att direkt ge full ersä ttning. Orsaken ä r naturligtvis den merkostnad som dessa modeller innebä r. I exemplet ovan blir kostnaden 50% hög re ä n vid direkt ersätt ning vilket naturligtvis inte är bra totalt sett med tanke på hur hårt trycket redan är på reservatsanslaget.

6.3.2 Ersättning för biotopskydd


Som tidigare redovisats		(se avsnitt		3.5) utgör			ersä ttningen		för
biotopskydd relativt	sett	så pass	lå ga	belopp		att	det	framstå r	som
mindre meningsfullt	att	anvä nda	nå gon		direkt	form		av uppskjuten
betalning. Skulle de statliga medlen inte					rä cka för		att	tä cka behovet
visar jag i avsnitt 6.3.5 på		en tekniskt sett genomfö rbar möjligh et inom

skatteområ det nä r det gä ller att tillfä lligt kompensera markä garen tills full ersättning kan ges.

Situationen för må nga mindre objekt ä r sannolikt akutare ä n för må nga blivande reservatsobjekt. Dä rför må ste vid fö rdelningen av medel mellan naturreservat och biotopskydd de sistnä mnda uppmä rksammas särskilt.

6.3.3 Finansiell förstärkning

Jag har diskuterat olika idéer och former för finansiell fö rstä rkning med olika markä garkategorier. Fö rst kan det vara vä rt att konstatera att just denna punkt i utredningsdirektivet vä ckt mest engagemang i omvä rlden, dvs utanför skogssektorn. Jag har vid ett antal tillfä llen få tt presenterat för mig olika idéer hur detta skulle kunna gå till. Det ä r framfö rallt

54	SOU 1998:95

stiftelseformen som varit av intresse. Min utgångspunkt har dock varit att staten på något sätt skall vara involverad för att det skall utredas i detta sammanhang. Annorlunda uttryckt, jag kan inte se några hinder för olika aktörer utanför den statliga sektorn att redan nu t.ex. etablera en insamlingsstiftelse för skydd av skog.

Det är min uppfattning att en finansiell förstärkning för s kyddet av skog, utöver de 300 miljoner som staten avser avsätta f.o.m. 1999, innebär att ganska stora årliga belopp skall kunna utbetalas för skydd för att det skall vara meningsfullt att etablera en särskilt verksamhet. Min bedömning är att det borde röra sig om 50-100 m iljoner per år som antingen samlas in eller utgör kapitalavkastning. Skall detta samlas in årligen är det ett mycket stort belopp som skulle kräva betydande marknadsföringsinsatser. Fördelen med en insamlingsverksamhet är dock att det ger intresserade personer möjligheter att bidra till ett ökat skydd vilket har ett positivt värde i sig. Sponsring har också kommit fram i detta sammanhang. Jag har inte genomfört några undersökningar rörande detta men min allmänna bedömning är företagssponsring med all säkerhet kan ge ett värdefullt bidrag. Den frågan som man kan resa är dock vilket inflytande sponsorn skall ha på val av skyddsobjekt. Det är inte säkert att svåråtkomliga naturskogsobjekt bedöms vara de mest intressanta.

När det gäller möjligheterna att samla ihop ett tillräckligt stort kapital som kan ge en årlig avkastning kan jag konstatera att de företrädare för näringen jag diskuterat med inte har visat intresse utan man sätter hellre sina pengar i form av naturvårdsinsatser på sitt eget markinnehav. Detta utesluter naturligtvis inte att andra aktörer skulle kunna vara intressanta när det gäller kapitaluppb yggnaden, t.ex. banker och försäkringsbolag. Jag har dock av tidsbrist inte utrett detta närmare. Det kan dock konstateras att det skulle behövas ett betydande kapital för att kunna generera en tillräcklig årlig avkastning.

Ytterligare en viktigt aspekt är hur eventuellt ytterligare medel skall användas. Man kan tänka sig enbart en fond ur vilken de statliga myndigheterna hämtar medel för ersättningar. Min bedömning är att en

SOU 1998:95

sådan fond har begränsad attraktionskraft när det gäller sponsring och bidrag.

En annan variant är att fonden också är en aktör när det gäller skyddet, dvs aktiva när det gäller objektsurval, förvärv och skötsel. En sådan verksamhet finns i många andra länder och utgör ibland det enda alternativet när det gäller bevarande. I dessa länder är dock normalt staten själv en viktig markägare och kan svara för tillfredsställande skydd på sin egen mark. Eftersom detta förhållande ej längre råder i Sverige skulle en fond som också är aktör bli en direkt parallell till det normala säkerställandearbetet där staten betalar ut ersättning. En sådan konstruktion skulle dock enligt min mening inte vara ändamålsenlig och den mest effektiva ur skyddssynpunkt. För det första är lagstiftningen så konstruerad att det är staten, genom länsstyrelserna, som fattar beslut om reservatsbildning, eller genom skogsvårdsorganisationen om biotopskydd. Ansvarsgränserna är tydliga i dessa fall. Ytterligare en aktör skulle enligt min uppfattning kunna leda t ill en diskussion mellan stiftelsen och myndigheter om vilka objekt som skall skyddas. Om myndigheterna ensamma skall ha kvar sin roll är min bedömning att mervärdet av en stiftelse endast blir att svara för en finansiell förstärkning av statskassan vilket jag anser ha en ganska låg attraktionskraft hos eventuella bidragsgivare.

Utifrån ovanstående har jag övervägt att staten skulle stimulera etableringen av regionala ”skogsskyddsstiftelser” för att finansiellt förstärka skogsskyddet. Stiftelsernas uppgift skulle vara att teckna naturvårdsavtal med markägare. Avtalstiden skulle vara upp t ill 50 år, dvs det skall finnas en möjlighet att teckna avtal för kortare tid. En sådan konstruktion skulle ha flera fördelar. För det första innebär den regionala konstruktionen en närhet till såväl den skog som skall skyddas, markägare och bidragsgivare. Jag bedömer sålunda att en regional stiftelse har en väsentligt större attraktionskraft än en central stiftelse och kan fånga upp såväl enskilda bidragsgivare och företag som kommuner. Genom att stiftelserna skall arbeta med naturvårdsavtal, som anses vara en ur markägarsynpunkt mycket attraktiv skyddsform, minimeras också eventuella kollisioner med det ordinarie skyddsarbetet.

56	SOU 1998:95

Det tidigare problemet med naturvårdsavtalen har varit att de inte har varit bundna till fastigheten. I regeringens proposition rörande följdlagstiftningen till miljöbalken löses detta med att avtalen jämställs med en nyttjanderätt. Samtidigt begränsas avtalen till att omfatta ”en skriftlig överenskommelse med staten eller en kommun angående naturvården inom ett visst område (naturvårdsavtal)”, dvs de lagändringar som nu genomförs medger inte att en stiftelse får teckna avtal som binds till fastigheten. Detta skulle innebära att det tidigare problemet kring naturvårdsavtal skulle leva kvar då de regionala stiftelserna tecknar sådana avtal. Eftersom avtalade nyttjanderätter som följer fastigheten i övrigt inte är begränsade till stat och kommun borde den nu föreslagna lagändringen i jordabalken förändras till att ges en generell giltighet.

En annan möjlighet kan vara att stiftelsen tecknar ett avtal med markägaren och utbetalar ersättning. Till detta avtal skulle sedan bifogas ett ”hängavtal” med staten där markägaren förklarar sig vara nöjd med den ersättning han fått från stiftelsen. Härigenom blir det sistnämnda avtalet det formella dokumentet som binds till fastigheten.

Naturvårdsavtalen har i detta sammanhang också en stor fördel genom att de skapar rådrum för säkerställandearbetet, dvs området har ett skydd så länge avtalet räcker och därefter finns det möjlighet för staten att ersätta för ett permanent skydd.

Genom att ersättningen för naturvårdsavtal är väsentligt lägre än för reservat och biotopskydd bedömer jag att minst 4-5 ggr. större areal kan ges detta, om än tillfälliga, skydd. De regionala stiftelserna skulle därmed påtagligt avlasta säkerställande- och biotopsskyddsanslagen.

Det är naturligtvis viktigt att stiftelserna har god kompetens och en nära samverkan med övriga regionala aktörer som grund för sitt arbete. Företrädare för länsstyrelsen, skogsvårdsstyrelsen, markägarintressen, kommuner och regionalt verksamma miljöorganisationer bör därför ingå i den beredande och rådgivande processen.

SOU 1998:95

Jag har av tidsskä l inte haft möjlighet att fö rankra detta fö rslag mot den regionala nivå n på det sä tt som vore ön skvä rd och kan dä rför inte presentera ett noga berett fö rslag hur de regionala stiftelserna skall uppstå respektive hur staten skall stimulera dess tillkomst. Jag har erfarit att fö rutsätt ningar ser olika ut ö ver landet och min uppfattning ä r att etableringen av de regionala skogsskyddsstiftelserna så lå ngt möjligt skall vara anpassad till rå dande fö rhå llanden bå de vad gä ller avgrä nsningen av stiftelsernas verksamhetsområ den som styrelsens sammansä ttning. Stiftelsernas syfte bör do ck vara lika öv er hela landet. Det kan i detta sammanhang vara vä rt att notera att det finns ett antal redan etablerade regionala naturvå rdstiftelser vars uppgift hitintills har varit naturvå rdsfö rvaltning. Jag anser att dessa bör k unna bygga ut sin verksamhet till att också agera som de nu fö reslagna skogsskyddsstiftelserna.

Jag fö reslå r att den statliga stimuleringen för	stiftelsernas tillkomst ä r
att staten som en engå ngsinsats matchar det	insamlade kapitalet fö r

skogsskydd med 50% upp till en visst tak, t.ex. 10 miljoner kronor. Villkoren för den statliga engå ngsinsatsen skulle vara att stiftelsernas stadgar noga preciserar att medlen ä r ä mnade till avtal för skydd av skog.

6.3.4 Möjligheter till upplåning av medel

Miljöv å rdsberedningen gör	bedö mningen att för		att tillgodose det
kortsiktiga skyddsbehovet bör reservat omfattande			cirka	250 000 ha
samt biotopskyddsområ den	omfattande cirka	25	000	ha inrä ttas.
Beredningen anger att med	utgå ngspunkt frå n	lä nsstyrelsernas samt
Skogsstyrelsens skattningar	bedö ms kostnaden för		reservaten till 3,9

miljarder kr samt biotopskydden 800-900 milj kr.

Kostnaderna för o mrå desskyddet ä r starkt beroende av vilken typ av skogsmark som omfattas. Som exempel kan nä mnas att Naturvå rdsverket uppger att kostnaden fö r reservatsskydd per hektar för fjä llnä ra urskogar i genomsnitt ä r 7400 kr och fö r sumpskogar 34 600 kr. Detta gör att beroende på fö rdelningen av områ desskyddet på olika skogs-

58		SOU 1998:95
typer kan totalkostnaden	variera inom ett	brett intervall. Min be-
dö mning ä r dock att det	av lä nsstyrelserna	uppgivna beloppet som

miljöv å rdsberedningen utgå r ifrå n i sina fö rslag ä r en underskattning av

kostnaderna	för	att genomfö ra ett reservatsskydd av den fö reslagna
omfattningen.
Inom ramen för		utredningen har öve rvä gts om det framtida områ des-
skyddet skulle kunna sä kerstä llas på			relativt kort tid via upplå ning av
medel. Bakgrunden till denna tanke kommer frå n de					genomfö rda
öve rlä ggningarna. Nedanstå ende beskrivning av ett				möjligt lå nefö rfa-
rande utgå r	frå n ett medelsbehov på		5 miljarder kr	för	reservat	och
biotopskydd.	Detta ä r nå got hög re		ä n Miljöv å rdsberedningens			be-

dö mning på 4,7 - 4,8 miljarder men ä r vald för att enkelt och öve rskå d- ligt ge en bild av ett möjligt tillvägagångssätt.

6.3.4.1 Naturvårdsobligationer

Rä ntebä rande obligationslå n upptas av stat, industri- och handelsfö retag, bostadslå neinstitut m fl. Kä nnetecknande ä r att man vä nder sig till alla som vill teckna vid emissionen. På lå net utges ett antal likalydande skuldebrev (obligationer) som kan avse olika belopp. Rä ntan betalas vanligen hel- eller halvå rsvis och ä r normalt nå got hög re ä n inlå ningsrä ntan i bank. Rä ntenivå n sä tts med hä nsyn till det allmä nna rä ntelä get, lå nets lö ptid, sä kerheter, lå ntagarens kreditvä rdighet etc. Rä ntesatsen må ste vä ljas så att obligationerna efterfrå gas för att emissionen ska kunna genomfö ras. Statens och må nga andra obligationer ä r noterade på Stockholms fondbörs.

En möjligh et som framfö rts under utredningstiden ä r att staten skulle

emittera naturvå rdsobligationer för			att finansiera skogsskyddet. Nedan-
stå ende	rä kneexempel	å skå dliggör		denna möjlighe t. Antag	att obli-
gationer	motsvarande	1 miljard	kr	emitteras per å r under	perioden

1998 - 2002, dvs totalt 5 miljarder kr, med vardera en lö ptid på fem å r. Antag vidare att utlå ningsrä ntan ä r 5%. Rä ntekostnader samt å terbetalningarnas fördelning över tiden framgår av figur 2 nedan.

SOU 1998:95

1500

obligationslån

	1000
	500					räntekostnad
						räntekostnad
kr	0
milj	0
milj
	-500
			återbetalning
	-1000
	-1500
	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
						år
Figur 2: Exempel på upplåning och kostnader för naturvårdsobligation

Totala utbetalningar i form av ränta och återbetalningar blir enligt exemplet under perioden 6 250 milj kr. I den mån pengar som kommer in som betalning för köpta obligationer inte omedelbart används för områdesskydd utan kan förräntas har inte tagits hänsyn till i detta räkneexempel.

Räkneexemplet med naturvårdsobligationer fullbordas nu genom att åskådliggöra kostnadsbilden för åren fram till år 2007. Som tidigare nämnts är den totala kostnaden för naturvårdsobligationerna 6 250 milj kr. Följande vidare antagande görs: Medlen från EU:s LIFE-fond

blir för åren 2000 och 2001 som åren 1998 och 1999 dvs 45 m	ilj kr.
Detta gör att den totala summan tillgängliga medel för perioden	1998-

2001 är 1 405 m ilj kr. Kvar att finansiera fram till år 2007 är då 4 845 milj kr. Om denna kvarstående summa fördelas jämnt på åren 2002 - 2007 skulle det totala årliga anslaget för s kogsskyddet behöva vara cirka 810 milj kr.

En lösning där staten emitterar en naturvårdsobligation skulle kunna övervägas i den rådande situationen. En obligationsemission kräver riksdagsbeslut. Det finns emellertid ett antal aspekter som måste tas i

60	SOU 1998:95

beaktande. Det förhållandevis stora lånebelopp som det är frågan om gör att det sannolika är att man måste vända sig till institutionella placerare. Vid bedömningen av hur intressant en obligation är för en placerare övervägs bl a kreditvärdighet, likviditet och räntenivå.

Beträffande kreditvärdigheten borde det inte vara något problem eftersom staten står som låntagare. Med likviditet avses möjligheten att avyttra obligationen till en andrahandsmarknad innan den har förfallit. Bedömningen om huruvida en naturvårdsobligation skulle kunna få en stor andrahandsmarknad är svår att göra. Andrahandsmarknaden är naturligtvis också starkt beroende av obligationens ränta. Intresset för obligationen ökar med räntenivån. Frågan är på vilken nivå räntan måste ligga för att vara intressant? Med i detta övervägande bör vara att en naturvårdsobligation skulle vara relativt annorlunda i förhållande till andra obligationer på marknaden. Placerare måste sannolikt ha särskilda skäl innan de placerar i denna typ av ”specialobligation”. Det är inte osannolikt att marknaden ställer sig tveksam med följd att räntan måste höjas för att locka långivare. Detta kan i sin tur få till följd att räntekostnaderna blir högre för ett obligationslån än för motsvarande lån i t ex Riksgälden. Det är å andra sidan inte helt otänkbart att placerare väljer denna obligation av miljö- eller etiska skäl. Obligationen skulle också kunna attrahera de som är särskilt intresserade av att stötta naturvårdsarbetet på ett substantiellt sätt samtidigt som det är en penningplacering. Hur en naturvårdsobligation skulle tas emot av marknaden behöver emellertid utredas närmare.

Beträffande vem som emitterar naturvårdsobligationen torde det vara klart att det inte är aktuellt för t ex Naturvårdsverket eller Skogsstyrelsen att ansvara för emission och administration. De har inte den infrastruktur samt personella resurser som krävs för denna hantering, t ex krävs upparbetade rutiner t ill Värdepapperscentralen (VPC). Detta gör att det naturliga är att Riksgäldskontoret skulle ansvara för emission och administration.

SOU 1998:95

6.3.4.2 Lån i Riksgälden

Riksgä ldskontoret (RGK) tar upp och fö rvaltar lå n fö r att finansiera underskott i statens budget och andra utgifter som riksdagen beslutar om. Kontoret erbjuder möjlighet för myndigheter och andra kunder att uppta lå n. Må let fö r RGKs utlå ning ä r att kunderna ska erbjudas en

effektiv finansiering	genom att rä ntesä ttningen avspeglar	kontorets
upplå ningskostnad på	p enning- och obligationsmarknaden.	Fö r verk-

samhetså ret 1997 var det framfö rallt Fö rsvarets Materielverk (FMV)

och Centrala studiestöd snä mnden (CSN)	som	bland myndigheterna
ök at sitt lå neengagemang. Fö r CSNs del	har	upplå ningen ök at med

knappt 10 miljarder 1997 till drygt 60 miljarder kr. CSN ä r dä rmed den enskilt störste låntagaren.

Upplå ning, inom av regeringen beslutad lå neram, kan ske i svenska

kronor som avistalå n, kortfristiga lå n eller	lå ngfristiga lå n.	Avistalå n
lö per tillsvidare. Lö ptiden för ko rtfristiga	lå n kan variera	mellan en

må nad och ett å r. Lö ptiden för l å ngfristiga lå n öve rstiger ett å r. Lö p- tidens lä ngd bestä ms vid lå nets upptagande. Kortfristiga och lå ngfristiga lå n amorteras antingen enligt en amorteringsplan som faststä lls då lå net tas upp eller i sin helhet på fö rfallodagen (slutamorteringsdagen). Lå ntagaren har rä tt att helt eller delvis amortera kortfristiga och lå ngfristiga lå n i fö rtid. Det som i detta sammanhang ä r det intressanta torde i första hand vara långfristiga lån.

För att å skå dliggö ra ett möjligt tillvä gagå ngssä tt antas att ett lå n på 5 miljarder kr med en rä nta på 5% upptas i Riksgä lden. Lå nets lö ptid antas vara 40 å r med en rä ntebindningstid på 10 å r. Lå nets lö ptid korrelerar med lö ptiderna för l å n till fastigheter, anlä ggningar och andra typer av fast egendom. Det ä r naturligtvis utomordentligt svå rt att gö ra nå gon bedö mning av rä ntenivå n om 10 å r och lä ngre. I detta rä kneexempel fö rutsä tts emellertid rä ntenivå n vara den samma under hela lå nets lö ptid. Lå net har en rak amortering med de fem fö rsta å ren amorteringsfria vilket ger en å rlig amortering på 143 milj kr. Figur 3 nedan visar utvecklingen för räntekostnader och amorteringar.

62	SOU 1998:95

	300		räntekostnad
	250		räntekostnad
	250						amortering
kr	200						amortering
	200
	150
milj	150
milj	100
	50
	0
	1	5	9	13	17	21	25	29	33	37
						år

Figur 3: Exempel på utveckling av räntekostnader och amorteringar för ett lån i Riksgälden.

6.3.4.3 Valet mellan eventuella lånemodeller

I en situation dä r behovet av medel öve rstiger tillgå ngen borde en lå nekonstruktion kunna öve rvä gas. Vare sig man vä ljer att teckna skuldebrev med markä gare, emittera naturvå rdsobligationer eller uppta lå n i Riksgä lden ä r de alla varianter på samma tema. Det finns för och nackdelar med alla varianter. I avvä gningen mellan naturvå rdsobligationer eller lå n i Riksgä lden fö refaller den sistnä mnda vara mest flexibel och ä ndamå lsenlig. Ett lå n i Riksgä lden kan öv er tiden lä ggas upp på ett sä tt som passar det praktiska naturvå rdsarbetet dvs upplå nings- och amorteringsplan kan anpassas på ett sä tt så att pengar blir tillgä ngliga på ett jä mnare sä tt ä n vad fallet skulle vara med naturvå rdsobligationer då pengar ofta blir tillgä ngliga klumpvis. En annan fö rdel i fö rhå llande till naturvå rdsobligationer ä r att administrationskostnaderna runt lå net blir betydligt lä gre. Den ideala situationen ä r

SOU 1998:95

naturligtvis att medel gö rs tillgä ngliga via statsbudgeten eller via andra källor men jag har här visat att ett låneförfarande är möjligt.

Det ä r fö röv rigt mycket viktigt att tillgå ngen på medel harmoniserar med tillgå ngen på personella och administrativa resurser för sä kerstä l- landearbetet. En vä sentlig höjning av de tillgä ngliga medlen fö ranleder även ett behov av att utöka de personella resurserna.

6.3.5 Möjligheter till skattereduktioner

I de fö rda dialogerna har framkommit tankar om möjlighe ten till skattereduktioner fö r markä gare som ett sätt att u nderlätta naturvå rdsarbetet i en situation dä r tillgå ngen på medel understiger behovet. Den


möjlighet	som i fö rsta hand har öve rvä gts ä r att om ett biotopskydd
inrä ttas på	ett markinnehav och de tillgä ngliga medlen vid den aktuella
tidpunkten inte ä r			tillrä ckliga skulle ett	skatteavdrag för	markä garen
kunna vara		möjligt	för att öv erbrygga	tiden tills dess att medel blir
tillgä ngliga.		Utgå ngspunkten bör vara		att utifrå n den	genomfö rda

vä rderingen kan Skogsstyrelsen öv erfö ra uppgifter till skattemyndigheten. Uppgifterna ska vara så utf ormade att det inte fö ranleder ett administrativt betungande arbete för skattemyndigheten. Vidare kan då

en skattereduktion	yrkas	med utgå ngspunkt frå n områ dets		vä rde.
Procentsatsen för	skattereduktionen må ste		vä ljas med utgå ngspunkt
från ett antal faktorer.
En viktig faktor	ä r det	avkastningskrav	som markä garen	har på

områ det. För att å skå dliggö ra detta upprä ttas fö ljande rä kneexempel: Antag att ett biotopskydd omfattar 1 ha på ett markinnehav. Områ det vä rderas till 40 000 kr. Kalkylrä ntan ä r i detta rä kneexempel 5% vilket

ger ett avkastningskrav fö r det aktuella områ det på 2000			kr. Detta ä r
den minsta skattereduktion som borde vara intressant för			markä garen.
Nä r sedan	medel finns tillgä ngliga ersä tts	markä garen	fullt ut och
möjligh eten	till skattereduktion fö rsvinner.	Detta ä r ett	sä tt att finna

former för att senarelä gga en utbetalning vilket borde kunna öve rvä gas även om det kräver viss ytterligare administration.

64	SOU 1998:95

På skatteområdet har även övervägts möjligheterna till reduktion av taxeringsvärdet för skogsmark i samband med att olika skyddsinstitut inrättas. En skogsfastighets taxeringsvärde påverkar bl a arvs-, gåvo- och stämpelskatt. Denna möjlighet bör övervägas i framtiden eftersom det på ett betydande sätt skulle kunna bidra till möjligheterna för ett ändamålsenligt naturvårdsarbete. Dessutom har diskuterats att motsvarande sänkningar av taxeringsvärdet skulle kunna göras för frivilliga avståenden. Ett sådant förfarande är sannolikt svårare att genomföra eftersom markägare kan välja att inte längre frivilligt skydda området med ett omfattande problem med återbetalning av skatt som följd.

Det har även framförts att en annan variant att överväga är möjligheter till skattereduktion i samband med gängse inkomstaxering. Idén kommer ursprungligen från systemet med skattereduktion för renovering- om- och tillbyggnad, sk ROT-avdrag. För skogliga sammanhang skulle en möjlighet kunna vara att den markägare som har t ex en nyckelbiotop på fastigheten skulle kunna yrka skattereduktion för denna i deklarationen. Denna möjlighet till skattereduktion skulle möjligen kunna vara intressant för markägaren antingen under en övergångsperiod till någon form av skyddsinstitut inrättas (ungefär som exemplet ovan med biotopskyddet) eller tillsvidare. Tekniskt och administrativt föreligger inga hinder för skattemyndigheterna att enkelt kontrollera de uppgivna avdragen eftersom nyckelbiotopinventeringen finns tillgänglig via dataregister.

Alla dessa insatser beträffande skattereduktioner skulle sannolikt vara praktiskt möjliga men det krävs ett politiskt beslut. Det finns emellertid flera aspekter som måste tas i beaktande där bl a kan nämnas att det av vissa kan uppfattas som tveksamt att på ovan nämnda sätt ej öppet redovisa samhälleliga kostnader. Kostnaderna genereras i detta sammanhang genom minskade skatteintäkter.

SOU 1998:95	65
6.3.6 Möjligheter till bidrag från EU
Den möjlighet	att få bidrag frå n EU till skogsskyddet ä r den sk LIFE-

fonden som ä r avsett att bidraga till kostnaderna för att genomfö ra Habitatdirektivet genom Natura 2000-nä tverket av skyddade områ den. Som tidigare redovisats har Sverige varit mycket framgå ngsrikt nä r

gä ller att få	medel ur LIFE-fonden. Hitintills har drygt 120 milj
beviljats för	skogliga naturreservat. Jag har dock erfarit att Sveriges

sä tt att anvä nda medlen, dvs köp av markområ den, ifrå gasä tts inom EU i allt hög re grad. Situationen ä r ju dock den att de objekttyper som vi i Sverige skyddar inom Natura 2000 i betydande grad innebä r att alla aktiviteter som syftar till normal ekonomisk avkastning inte kan bedrivas och att ersättning därmed måste utgå enligt gängse regler.

LIFE-fonden ses nu över in för den tredje perioden och det ä r av stö rsta vikt att Sverige i detta sammanhang för fram dels vikten av LIFE- fonden för att vi skall kunna genomfö ra Natura 2000, dels de fö rutsä tt-

ningar som rå der mot bakgrund av hur vi normalt har			arbetat med
sä kerstä llande. Utöver	LIFE finns	för nä rvarande inga	fonder eller
andra medel som kan	anvä ndas för	den form av skogligt skydd som

behandlas i detta sammanhang. Jag har inte heller erfarit att det på gå r nå gon diskussion inom EU om nå gra andra möjlighe ter vad gä ller medel i framtiden.

6.4 Regelverket

I de öve rlä ggningar som bedrivits med fö reträ dare för skogsnä ringen och myndigheter har jag ä ven fö rsökt urskilja om det finns flaskhalsar i dagens regelverk som fö rsvå rar sä kerstä llandearbetet. Nedanstå ende områden har framförts i överläggningarna.

66 SOU 1998:95

6.4.1 Realisationsvinstbeskattning

På så vä l kö peskilling som intrå ngsersä ttning enligt naturvå rdslagen utgå r realisationsskatt enligt lagen om statlig inkomstskatt (1947:576). Realisationsvinsten utgå r med 30% på vinsten dä r vinsten fö renklat ä r skillnaden mellan fastighetsä garens anskaffningskostnad och den aktu-

ella kö peskillingen/intrå ngsersä ttningen.	Beträ ffande statens	mark-
å tkomst ä r Naturvå rdsverket, Vä gverket	och Banverket de	stö rsta

aktö rerna. Naturvår dsverket svarar fö r cirka 40% av statens markåtkomst.

Frä mst frå n fö reträ dare fö r Naturvår dsverket men ä ven frå n markä gare, framfö rs att de nuvarande reavinstskattereglerna fö rdyrar, fö rsvå rar och fö rsenar markå tkomsten för naturvå rdsä ndamå l. De skä l som anges är följande:

Bildande av naturreservat sker med NVL som grund. Lagstiftningen innehå ller två ngsregler för geno mfö randet. Detta innebä r att ä ven om markå tkomsten normalt sker genom frivilliga avtal om köp och intrå ngsersä ttning, finns det alltid ett visst inslag av två ng i bakgrunden.

En fastighetsä gare betalar lika mycket i reavinstskatt oberoende av om fö rsä ljningen sker frivilligt på ö ppna marknaden eller till staten i ett naturreservatsä rende, med ett visst två ng i fö rhandlingarna. Må nga fastighetsä gare ifrå gasä tter starkt detta fö rhå llande och strä var dä rför efter att ekonomiskt kompensera sig för reavinstskatten genom att kräva en motsvarande högre köpeskilling/intrångsersättning.

Utöver att begä ra en	hög re ersä ttning/kö peskilling fö rsöker en del
fastighetsä gare undgå	reavinstskatten genom att krä va kompensation i

form av bytesmark. En del av de bytesaffä rer som Naturvå rdsverket arbeta med ä r initierade av ä gare som ett sä tt att undvika beskattning.

Naturvå rdsverket uppger att bytesaffä rerna normalt	ä r då liga affä rer
för ve rket som tvingas betala dyrt för att komma över	bytesmark. Ofta

få r marken sedan sä ljas med fö rlust eftersom markä garen anser att den blivande reservatsmarken ä r undervä rderad och ersä ttningsmarken ä r

SOU 1998:95

öve rvä rderad. Bytesaffä rerna ä r tidsöd ande och ger ett då ligt ekonomiskt utfall för staten. Sammanfattningsvis anger Naturvå rdsverket att oavsett om det blir frå ga om en bytesaffä r eller inte, leder reavinstkattereglerna till att fastighetsä garna fö rsök er pressa upp priset fö r att kompensera skatten vilket ger utdragna och svåra förhandlingar.

Det ä r i sammanhanget viktigt	att på peka att skä let till	att	krä va
ersä ttningsmark naturligtvis inte	enbart beror på strä van	att	undgå

reavinstskatt . För bolagsskogsbruket ä r virkesfö rsö rjningen viktig och minskningen av den tillgä ngliga virkesvolymen frå n avyttrad mark må ste kompenseras via ersä ttningsmark eller rotpostkö p. Dessutom ä r det ofta ett stort vä rde för må nga markä gare att ä ga och bruka skog vilket ger ett behov av ersättningsmark.

I syfte att underlä tta reservatsbildningar fö reslå r jag så lunda att reglerna för realisationsvinstbeskattning i samband med statens markfö rvärv ses över.

6.4.2 Jordförvärvslagstiftningen

Jordfö rvä rvslagen, JFL, (1979:230) syftar till att frä mja bosä ttning och sysselsä ttning på l andsbygden, begrä nsa andelen juridiska personer som markä gare samt underlä tta omarronderingsfö retag. Juridiska personers fö rvä rv av lantbruksenhet krä ver alltid tillstå nd och regleras i 5§ JFL.

” Juridiska personer får lämnas för vär vstillstånd endast om (1) förvärvare n avstå r eller kan antas komma att avstå egendom som är av betydelse för jordbru kets eller skogsbrukets rationalisering och i storlek eller värde ungefär motsvarar den egendo m som avses med för vär vet, (2) för vär vet medför att egendom som redan tillhör förvärvare n blir mer ändamålsenlig, (3) egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbru k eller skogsbruk, (4) annat särs kilt skäl föreligger.

68	SOU 1998:95

Avser förvärvet huvudsakligen skogsmark och är förvärvaren juridisk person som bedriver skogsindustriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkastning behövs, får utan hinder av första stycket tillstånd lämnas, om inte egendomen bör ägas och brukas av någon annan juridisk person som redan bedriver skogsindustriell verksamhet på orten av betydelse för sysselsättningen där.

Tillstånd enligt andra st ycket får inte meddelas om egendomen med hänsyn till ortsförhållanden bör ägas och brukas av en fysisk person som är bosatt på orten.”

Både från Naturvårdsverket och från företrädare för bolagsskogsbruket framförs att de nuvarande reglerna i JFL, samt deras tillämpning, fördyrar och komplicerar inrättande av naturreservat eftersom bolagen inte har möjlighet att förvärva kompensationsmark i önskad utsträckning. I de allmänna råden till JFL 5§ anges att omfattningen av den egendom vilken skall avstås som kompensation skall i storlek och värde ungefär motsvara den egendom som avses med förvärvet. Begreppen storlek och värde är båda avsedda att ge uttryck för produktionsförmågan. De, av Jordbruksverket utgivna, allmänna råden anger vidare att beträffande skogsmark avses produktionsförmågan utan hänsyn till det aktuella skogstillståndet. Det aktuella värdet används därför normalt inte som kompensationsnorm, särskilt inte då mark med avverkningsmogen skog byts mot kalmark eller ungskog.

Ett skogsindustriföretag som har ett blivande naturreservat på sina marker begär vid förhandlingarna normalt ersättning inte bara för marknadsvärdeminskningen på grund av reservatet utan också för återanskaffningsvärdet på rotpostmarknaden. Eftersom bolagen, enligt JFL:s tillämpning, har svårigheter att fullt ut skaffa sig kompensationsmark för sin förlust av virkesförrådet, anser bolagen att detta är en faktisk förlust som bolaget skall ha ekonomisk kompensation för, enligt reglerna i Exl om ersättning för annan skada.

I syfte att underlätta reservatsbildningar på bolagsmarken föreslår jag att de allmänna råden till JFL 5§ ses över så att möjligheten för bolagen att erhålla kompensationsmark ökar. Detta kan göras genom att

SOU 1998:95

bolagen i större utsträckning ges möjlighet att skaffa kompensationsmark till motsvarande värde som reservatsmarken.

70	SOU 1998:95

7. Konsekvensbedömning

Enligt utredningsdirektivet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser, att pröva offentliga åtaganden och att redovisa jämställdhetspolitiska och brottsförebyggande konsekvenser.

Jag kan inte se att det föreligger några brottsförebyggande eller jämställdhetspolitiska konsekvenser av förslagen.

Jag har redovisat att kortvariga konsekvenser för inlandssågverken inte helt kan uteslutas om skyddet genomförs mycket snabbt och helt hamnar inom sågverkens upptagningsområden. Även om detta scenario ter sig mycket orealistiskt skulle detta kunna medföra regionalpolitiska konsekvenser.

Enligt direktivet utgår mitt uppdrag från förutsättningen att staten avser att betala för skyddet i framtiden. Jag anser därför inte att mina förslag innebär några ökade offentliga åtaganden sett över en längre tidsperiod.

SOU 1998:95

Bilagor

Bilaga 1: Kommittédirektiv

Dir. 1998:9: Uppdrag om förstärkt skydd av skogsmark för naturvård

Beslut vid regeringssammanträde den 22 januari 1998.

Sammanfattning av uppdraget

En utredare tillkallas med uppgift att överlägga med berörda parter om ett förstärkt skydd av skogsmark för naturvård. Utredaren skall

-överlägga med skogsnäringen om möjligheten att träffa en överenskommelse om att avstå från avverkning inom särskilt värdefulla skogsområden under en begränsad tid till staten har möjlighet att lämna ersättning för intrång i pågående markanvändning,

-lägga förslag till former för en sådan överenskommelse.

Bakgrund

Frågan om formerna för och omfattningen av det skydd som behövs för att skogspolitikens mål om bevarande av den biologiska mångfalden skall uppnås har diskuterats sedan den nya s kogspolitiken lades fast år 1993. Som ett led i arbetet med att utvärdera den nya s kogspolitiken har Miljövårdsberedningen haft regeringens uppdrag att närmare analysera omfattningen av behovet. Beredningens betänkande Skydd av skogsmark (SOU1997:97) har remissbehandlats.

72	SOU 1998:95

Beredningen drar den slutsatsen att ytterligare ca 900 000 ha skogsmark med särskilda naturvärden behöver skyddas i ett kort tidsperspektiv (10-20 år). Det motsvar drygt 4% av den brukade skogsmarken. Beredningen bedömer att ca 600 000 ha borde kunna s kyddas genom de frivilliga avsättningar som görs inom ramen för skogspolitiken.

Därutöver krävs att ca 250 000 ha s kyddas som naturreservat och ytterligare ca 25 000 ha i form av biotopskydd eller naturvårdsavtal. Två alternativ föreslås för säkerställande av naturreservat, biotopskydd eller naturvårdsavtal, ett på 10 år och ett på 20 år. Statens kostnader beräknas till 1997 års anslagsnivå +25 m ilj kr för 20-årsalternativet och mer än en fördubbling (från ca 210 m ilj kr till 470 milj kr) för 10- årsalternativet. MVB förordar alternativet 10 år, bl.a med hänvisning till försiktighetsprincipen. Om 20 år väljs behöver ett rådrum skapas genom någon form av frivilligt avverkningsstopp.

Beredningen diskuterar också möjligheten att bilda en stiftelse för att främja en finansiell förstärkning. Beredningen har inte närmare utrett förutsättningarna, men anser att grunden skulle vara en fristående stiftelse där staten, eventuellt andra offentliga institutioner samt den privata sektorn, t.ex. skogsnäringen skulle vara stiftelsens bildare.

Remissbehandlingen visar att det finns en bred acceptans för målet att bevara den biologiska mångfalden i skogen och en samstämmighet om att det föreligger ett behov av ökat skydd av skogsmark. De flesta myndigheter instämmer med Miljövårdsberedningen i bedömningen att det är angeläget med en stor insats på kort tid (10 år). Föreningen Skogsindustrierna är positiv till beredningens förslag till skyddsbehov och föreslagen ansvarsfördelning. Skogsägarnas Riksförbund underkänner förslaget om näringens frivilliga åtaganden. Sammanfattningsvis framhålls särskilt att ett stort antal enskilda markägare kommer att beröras av såväl reservatsavsättningar som frivilliga åtaganden. Enligt Skogsstyrelsen berörs ca 9 000 medelstora fastigheter i hela landet. Kostnaderna för en omfattande reservatsbildning på kort tid kommer att bli hög och kräver ytterligare resurser för administration m.m..

SOU 1998:95

Uppdraget

Ett antal åtgärder är möjliga att vidta för att skapa nya möjligheter att skydda skogsmark. Det finns ett behov av att nu samordna olika initiativ. Eftersom många är berörda på skilda sätt av de möjliga lösningar och förslag som kan tänkas, finns det skäl att genom en intensifierad dialog med framför allt företrädare för markägare och berörda myndigheter komma fram till ett gemensamt förslag. Detta bör ske genom att en särskild utredare tillkallas.

Utredaren skall med utgångspunkt i nu gällande statliga budgetnivå för ersättningar till markägare för intrång i särskilt värdefulla naturområden

-överlägga med företrädare för skogsnäringen om möjligheten att träffa överenskommelser om att skogsägare m.fl. avstår från att avverka inom särskilt värdefulla skogsområden under en begränsad tid till staten har möjlighet att ersätta markägare för intrång i pågående markanvändning,

-klarlägga formerna för sådana överenskommelser,

-uppskatta omfattningen av den areal som kan beröras av sådana överenskommelser fördelat på skilda ägargrupper,

- bedriva överläggningarna så att rätt prioritering uppnås av statens samlade finansiella insatser mot bakgrund av skyddsbehovet och avverkningsplanerna inom skogsnäringen som helhet,

-belysa effekterna för den regionala virkesförsörjningen av ett ökat skydd, främst för sågverksindustrin i Norrlands inland, genom att möjligheterna att avverka skog minskar,

-undersöka möjligheterna att teckna avtal om "optioner" för avverkning, dvs att träffa överenskommelser om tidsbegränsade avverkningsstopp mot en viss ersättning som en möjlighet att senarelägga betalningen av intrångsersättning för berörda markomr åden,

-lägga förslag på lämplig form för samarbete för att främja en finansiell förstärkning, samt ge förslag på lämplig associationsform för samarbetet.

74	SOU 1998:95

Även betydelsen av andra åtgärder bör bedömas t.ex. frivilliga naturvårdsavtal mellan virkesköpare och skogsägare, samt miljöcertifiering av skogsbruk i syfte att premiera god naturvård.

Utredaren bör ta del av Riksrevisionsverkets pågående arbete i fråga om effektiv naturvårdsförvaltning och administration.

Möjligheterna att få ett tillskott till finansieringen av skyddet av skogsmark med EU-medel bör belysas.

Samråd skall ske med berörda myndigheter.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 juni 1998.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommitté- er och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), re dovisa jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124) samt re dovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). De ekonomiska konsekvenserna av åtgärder och förslag skall redovisas.

Förslag till finansiering skall lämnas.

SOU 1998:95

Bilaga 2: Förkortningar och ordförklaringar

Biotopskydd: Skyddsinstitut för särskilt skyddsvärda biotoper. Skogsvårdsstyrelsen beslutar om biotopskydd enligt 21§ naturvårdslagen.

Bonitet: En ståndorts naturgivna virkesproducerande förmåga.

ExL: Expropriationslagen

Impediment:Skog vars årliga tillväxt understiger 1 m 3sk per ha.

JFL: Jordförvärvslagen

m3f ub: Förkortning av volymmåttet kubikmeter fast mått under bark. Avser verklig volym av stam eller stamdel under bark.

m3sk: Förkortning av volymmåttet skogskubikmeter. I skogskubikmetern ingår hela trädstammens volym ovan stubbskäret inklusive bark men exklusive trädgrenar.

Naturvårdsavtal: Avtal som träffas mellan markägare och staten (normalt genom Skogsvårdsstyrelsen) i syfte att bevara och utveckla ett områdes naturvärden.

Nyckelbiotop: Skogsområde där man finner eller har stark förväntan att finna akut hotade, sårbara, sällsynta eller hänsynskrävande arter - sk rödlistade arter.

NVL: Naturvårdslagen

Rotpost: Skog på rot för avsalu där netto per kubikmeter och volym är på förhand fastställt.

76	SOU 1998:95

SKS: Skogsstyrelsen

SLU: Sveriges lantbruksuniversitet

SNF: Svenska Naturskyddsföreningen

Ståndort: Växtplats för skog.

SVO: Skogsvårdsorganisationen

SVS: Skogsvårdsstyrelsen