sou 1998 37

SOU 1998:37	5

Innehåll

$IAGRAM OCH TABELLF¶RTECKNING ................................................................			13
&¶RKORTNINGAR ............................................................................................			15
3AMMANFATTNING .........................................................................................			17
&¶RFATTNINGSF¶RSLAG....................................................................................			37
	)NLEDNING	...........................................................................................	63
	1.1	Bakgrund ...........................................................................	63
	1.2	Utredningsuppdraget .........................................................	65
	1.3	Utredningsarbetet ..............................................................	67
	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR ...................................................................		69

2.1Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) och

	anknytande lagar ...............................................................	69
2.1.1	Personkretsen ....................................................................	69
2.1.2	Ett generellt arbetsskadebegrepp ......................................	70
2.1.3	Skador som omfattas av LAF............................................	70
2.1.4	Visandedag ........................................................................	71
2.1.5	Ersättning vid sjukdom .....................................................	71

2.1.6Ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan .72

2.1.7	Ersättning till efterlevande ................................................	74
2.1.8	Lagen om statligt personskadeskydd.................................	75
2.1.9	Annan kompletterande lagstiftning ...................................	76

2.2Vissa ersättningar enligt lagen (1962:381) om allmän

	försäkring (AFL) m.m.......................................................	76
2.2.1	Sjukpenning.......................................................................	76
2.2.2	Lagen om sjuklön ..............................................................	77
2.2.3	Ersättning under rehabilitering..........................................	79
2.2.4	Förtidspensionsförmåner...................................................	80
2.3	Komplettering vid arbetsskada m.m..................................	81
2.3.1	Kompletterande skydd vid arbetsskada.............................	81
2.3.2	Begreppet arbetsskada inom TFA .....................................	82
2.3.3	Privatanställda arbetare inom SAF – LO-området............	82
2.3.4	Ersättningar enligt TFA ....................................................	82
2.3.5	Ersättning enligt skadeståndsrättsliga regler.....................	83

6 )NNEH¥LL				SOU 1998:37

	2.3.6	Privatanställda tjänstemän inom SAF – LO-området		.......84
	2.3.7	Kommunalt och landstingskommunalt anställda ..............		84
	2.3.8	Statligt anställda ................................................................		84
	2.3.9	Övriga ersättningar som grundas på avtal .........................		85
	¥RS ¤NDRINGAR I ,!&.................................................................			89
	3.1	Direktiven m.m..................................................................		89
	3.2	Skadlig inverkan – hur kravet på hög grad av
		sannolikhet utvecklats .......................................................		89
	3.2.1	1976	års lagstiftning ..........................................................	89
	3.2.2	1984	års arbetsskadeutredning ..........................................	91
	3.2.3	Arbetsskadeförsäkringsutredningen ..................................		91
	3.2.4	Remissutfallet och den senaste ändringen av 2 kap. 1 §
		LAF	...................................................................................	93
	3.3	Bevisregeln........................................................................		94
	3.3.1	1976 ..........................................................	års lagstiftning	94
	3.3.2	1984 ..........................................	års arbetsskadeutredning	95
	3.3.3	Arbetsskadeförsäkringsutredningen ..................................		95
	3.3.4	Remissutfallet och den senaste ändringen av 2 kap. 2 §
		LAF ...................................................................................		96
	3.4	Begreppet ...............................................i befintligt skick		97
	3.4.1	1976 ..........................................................	års lagstiftning	97
	3.4.2	Arbetsskadeförsäkringsutredningen ..................................		98
	3.5	Olycksfallsbegreppet.........................................................		99
	3.6	Arbetsskadesjukpennning ...............................................		100
	3.6.1	1976 ........................................................	års lagstiftning	100
	3.6.2	Förlängning ...................................av samordningstiden		100
	3.6.3	Slopad ......................................arbetsskadesjukpenning		101
	3.6.4	Sjuk- ....................................och arbetsskadekommittén		102

!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING I SIFFROR OCH DE SENASTE

¥RENS DOMSTOLSPRAXIS......................................................................		105
4.1	Utvecklingen i siffror ......................................................	105
4.1.1	Arbetsskadeanmälningar och prövade ärenden...............	105
4.1.2	Diagnoser ........................................................................	109
4.1.3	Utvecklingen av arbetsskadelivräntan.............................	110
4.1.4	De vanligaste arbetssjukdomarna....................................	112

4.1.5Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter om arbetsskador

	1996.................................................................................	115
4.1.6	Sysselsättningen i Sverige...............................................	116
4.1.7	Sammanfattande kommentarer........................................	117

4.2Statistik från förvaltningsdomstolarna i arbetsskade-

	mål...................................................................................	118
4.2.1	Förvaltningsdomstolarna – inkomna mål........................	119

SOU 1998:37	)NNEH¥LL 7

4.2.2Några slutsatser om målstatistiken i

förvaltningsdomstolarna..................................................

119

4.3Kammarrätterna – en undersökning av de nya

bevisreglernas tillämpning ..............................................

120

4.4Regeringsrätten – en undersökning av de nya

	bevisreglernas tillämpning ..............................................	121
4.5	En rapport från Arbetslivsinstitutet.................................	121
4.6	Vår kommentar om bevisreglernas tillämpning ..............	122
–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG .............................................................		125
5.1	Allmänt............................................................................	125
5.2	Arbetsskadebegreppet .....................................................	128
5.3	Psykisk påfrestning som skadlig inverkan ......................	130
5.3.1	1976 års lag .....................................................................	130
5.3.2	1993 års lagändring .........................................................	131
5.3.3	Överväganden..................................................................	132
5.4	Smittsamma sjukdomar ...................................................	133
5.4 1	Nuvarande regler .............................................................	134
5.4.2	Överväganden..................................................................	135
5.5	Sambandsfrågor...............................................................	138
5.5.1	Bakgrund .........................................................................	138
5.5.2	Utvecklingen under 1990-talet ........................................	139
5.5.3	En ny bevisregel? ............................................................	141
5.6	Handläggningen ..............................................................	142
5.6.1	Några utgångspunkter .....................................................	142
5.6.2	En säkrare och snabbare handläggning ...........................	145
5.6.3	Socialförsäkringsnämnden ..............................................	148
5.6.4	Läkarens roll i beslutsprocessen .....................................	151
5.6.5	Svårbedömda sjukdomar .................................................	156
5.7	Ersättningsrättens grunder...............................................	160
5.7 1	Arbetsskadeförsäkringen.................................................	160
5.7.2	Skadeståndsrätten ............................................................	161
5.7.3	De avtalsbundna försäkringarna......................................	166

5.7.4Förhållandet skadeståndsregler, socialförsäkring samt

avtalsbundna och privata försäkringar ............................

167

5.7.5Ett teoretiskt perspektiv på ersättningsrätten vid

	personskada .....................................................................	168
5.8	Arbetsskadesjukpenningen..............................................	170
5.8.1	Direktiven........................................................................	170
5.8.2	Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbete ........................	170
5.8.3	Överväganden..................................................................	171
5.9	Särskild arbetsskadeersättning ........................................	175
5.9.1	Bakgrund .........................................................................	175

8 )NNEH¥LL	SOU 1998:37

5.9.2Sveriges tillämpning av ILOs konvention nr 121 om

	förmåner vid yrkesskada .................................................	178
5.9.3	Överväganden .................................................................	179
5.9.4	Förslag.............................................................................	180
5.10	Omställningsersättning m.m............................................	185
5.10.1	Våra direktiv....................................................................	186
5.10.2	Rehabiliteringsreformen..................................................	187
5.10.3	Fortsatt lagstiftningsarbete på rehabiliteringsområdet....	189
5.10.4	Rehabiliteringen och arbetsskadeförsäkringen ...............	190
5.10.5	Riksförsäkringsverkets skrivelse.....................................	192
5.10.6	Allmänna utgångspunkter ...............................................	193
5.10.7	Gällande rätt – ersättningsrätten enligt LAF ...................	197
5.10.8	Omställningsersättning....................................................	199

5.10.9Närmare om omställningsersättningens förutsättningar

	och former .......................................................................	201
5.10.10	Försäkringskassans rehabiliteringsansvar och de
	arbetsskadade ..................................................................	207
5.10.11	Särskilt omställningsbidrag .............................................	209
5.10.12	Beslut om rätt till omställningsersättning m.m ...............	209
5.10.13	Livränta ...........................................................................	210
5.10.14	Arbetsmarknadslägets betydelse .....................................	213
5.10.15	Anpassningen till lagändringen den 1 januari 1997 i
	fråga om sjukpenning och förtidspension .......................	214
5.10.16	Förtidspensionsutredningen (SOU 1997:166) ................	215
5.10.17	Utredningen om arbetsgivarens åtgärds- och
	kostnadsansvar vid rehabilitering (Dir. 1997:90)
	/AGRA-utredningen ........................................................	216
5.11	Jämställdhetsfrågor .........................................................	217
5.11.1	Direktiven m.m................................................................	217

5.11.2Hur försäkras kvinnor och män i det svenska

	socialförsäkringssystemet?..............................................	219
5.11.3	Genderperspektivet – vad är det? ....................................	219
5.11.4	Försök till genderanalys och våra överväganden ............	220

5.115 Vilka konsekvenser ur ett genderperspektiv får de förslag till förbättringar av arbetsskadeskyddet som vi

	lägger fram i detta betänkande ........................................	224
&¶REBYGGANDE ARBETE OCH ARBETSMILJ¶F¶RB¤TTRINGAR ......................		227
6.1	Direktiven........................................................................	227
6.2	Översiktligt om arbetsmiljölagstiftningen.......................	227
6.3	Arbetslivsfonden .............................................................	229
6.4	Särskilt om internkontroll av arbetsmiljön......................	229
6.5	Om anmälan om arbetsskada...........................................	232

SOU 1998:37		)NNEH¥LL 9
6.6	Statistiska redovisningar	.................................................233

6.7Några tidigare utredningar om arbetsskadestatistik m.m.235

6.7.1

Sjuk- och arbetsskadekommittén ....................................

235

6.7.2Prop. 1996/97:63 om samverkan, socialförsäkringens

ersättningsnivåer och administration, m.m. ....................

236

6.7.3Regeringsuppdrag till Riksförsäkringsverket och

Arbetarskyddsstyrelsen ...................................................

236

6.8Frågan om skadeförebyggande åtgärder i form av

	differentierade avgifter....................................................	237
6.8.1	Arbetsmiljökommissionen ..............................................	237
6.8.2	Prop. 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering .........	239
6.8.3	Sjuk- och arbetsskadekommittén ....................................	239

6.9Våra överväganden och förslag om arbetsskaderapporteringen och differentierade avgifter i

	skadeförebyggande syfte m.m.........................................	241
3¤RSKILDA FR¥GOR..............................................................................		245
7.1	Samordningsfrågor ..........................................................	245
7.1.1	Våra direktiv....................................................................	245
7.1.2	Samordningen med förtidspension/sjukbidrag................	245
7.1.3	Samordningen med sjukpenningen .................................	248
7.1.4	Samordningen med rehabiliteringsersättningen ..............	251
7.2	Försäkringsskyddet för studerande .................................	252
7.2.1	Direktiven........................................................................	253
7.2.2	Nuvarande regler .............................................................	253
7.2.3	Elevskyddets utveckling..................................................	255
7.2.4	Kammarkollegiets skrivelse ............................................	259
7.2.5	1997 års budgetproposition .............................................	261
7.2.6	Våra överväganden och förslag.......................................	262
7.3	Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga .................	267
7.3.1	Våra direktiv....................................................................	267
7.3.2	Förslag från Försvarsmakten...........................................	268
7.3.3	Våra överväganden och förslag.......................................	271

7.4Förslagens betydelse för de avtalsbundna

	försäkringarna .................................................................	274
7.4.1	Inledning..........................................................................	274
7.4.2	Förslagen till ändring i LAF............................................	275

7.4.3Förslaget om en tilläggsförsäkring administrerad av

arbetsmarknadens parter..................................................

275

7.5Generella direktiv till samtliga kommittéer och

	särskilda utredare ............................................................	276
7.5.1	Offentliga åtaganden .......................................................	276
7.5.2	Regionalpolitiska konsekvenser......................................	276

10 )NNEH¥LL			SOU 1998:37

	7.5.3	Jämställdhetspolitiska konsekvenser...............................	277
	7.5.4	Konsekvenser för brottsligheten och det
		brottsförebyggande arbetet..............................................	278
	$E EKONOMISKA EFFEKTERNA...............................................................		279
	8.1	Direktiven m.m................................................................	279
	8.2	Försäkringens grunddrag.................................................	279
	8.3	Delfrågor .........................................................................	280
	8.4	Sammanfattning av förslagens beräknade kostnader	......286
	8.5	Ryms förslagen inom dagens kostnadsramar ..................	286
	&¶RFATTNINGSKOMMENTARER...............................................................		289
	9.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380)
		om arbetsskadeförsäkring................................................	289
	9.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265)
		om statligt personskadeskydd..........................................	294
	9.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1969:381) om
		allmän försäkring ............................................................	294
		Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen
		(1928:370) .......................................................................	295

!LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING ADMINISTRERAD AV

ARBETSMARKNADENS PARTER................................................................		297
10.1	Inledning..........................................................................	297
10.2	Våra direktiv....................................................................	298
10.3	Direktiven till Sjuk- och arbetsskadekommittén.............	299
10.4	Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbete ........................	301
10.5	Våra överväganden och förslag.......................................	301
10.5.1	Inledning..........................................................................	301
10.5.2	Allmänt om TVA ............................................................	301

10.5.3Sjuk- och arbetsskadekommittén och frågan om privata

	försäkringar .....................................................................	305
10.5.4	Slutsatser om förutsättningarna för TVA ........................	306
10.5.5	Den försäkrade personkretsen .........................................	307
10.5.6	Arbetsskadebegrepp och bevisregler...............................	311
10.5.7	Rätten till ersättning ........................................................	320
10.5.8	Administration.................................................................	322
10.5.9	Finansieringen av TVA ...................................................	329
10.5.10	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ....................	331
10.5.11	Administration och finansiering av äldre skador ............	332
10.6	Förslag till Arbetsskadelag..............................................	334

10.7Författningskommentarer till förslaget till

arbetsskadelag .................................................................	340
3¤RSKILDA YTTRANDEN..................................................................................	359

SOU 1998:37	13

Diagram- och tabellförteckning

+AP
Diagram 4.1	Antal anmälda skador till försäkringskassan
	1955 – 1997 ......................................................................	106
Tabell 4.2	Antal inkomna och avgjorda skadeärenden samt
	ärendebalans 1980 – 1997 ................................................	107
Diagram 4.3	Andelen i procent godkända arbetssjukdomar och
	olycksfall 1980 – 1997......................................................	108
Tabell 4.4	Ej godkända arbetsskador 1980 – 1997 ............................	109
Tabell 4.5	Andelen godkända och ej godkända arbetsskadeärenden
	fördelade efter diagnosgrupp 1996 samt andelen bifall i
	procent 1992 och 1996 .....................................................	110
Diagram 4.6	Antalet utbetalade arbetsskadelivräntor i försäk-
	ringskassorna 1980 – 1997 ...............................................	111
Tabell 4.7	Antalet egenlivräntor och årsmedelbelopp fördelade på
	män och kvinnor i december 1997....................................	112
Diagram 4.8	Anmälda arbetssjukdomsfall utvecklingen 1985 – 1995
	efter vanliga orsaker och kön............................................	113
Tabell 4.9	Anmälda arbetssjukdomar efter diagnosgrupp och kön
	1991 och 1995...................................................................	114
Tabell 4.10	Belastningssjukdomar efter antalet sjukdagar för åren
	1990 och 1994...................................................................	115
Tabell 4.11	Inkomna arbetsskadeförsäkringsmål i förvaltnings-
	domstolarna (länsrätter, kammarrätter, regeringsrätt)
	åren 1993 – 1997 ..............................................................	119

SOU 1998:37	15

Förkortningar

AFL	Lagen (1962:381) om allmän försäkring
AGS	Avtalsgruppsjukförsäkring
Ami	Arbetsmarknadsinstitut
AMF	Arbetsmarknadsförsäkringar
AML	Arbetsmiljölagen
AMS	Arbetsmarknadsstyrelsen
ASS	Arbetarskyddsstyrelsen
ATP	Allmän tilläggspension
Bb	Basbelopp
Bet.	Betänkande
CSN	Centrala studiestödsnämnden
Ds	Departementsserien
EEG	Europeiska ekonomiska gemenskapen
EES	Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EG	Europeiska gemenskaperna
FASP	Förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och
	statligt personskadeskydd
Fk	Försäkringskassa
FKF	Försäkringskasseförbundet
FM	Försvarsmakten
Ftp/sjb	Förtidspension/sjukbidrag
FÖD	Försäkringsöverdomstolen
ILO	Internationella arbetsorganisationen
ITP	Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän
LAF	Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
LSP	Lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd
LO	Landsorganisationen i Sverige
Prop.	proposition
PSA	Det statliga avtalet om ersättning vid personskada
PTK	Privattjänstemannakartellen
RFFS	Riksförsäkringsverkets författningssamling
RFV	Riksförsäkringsverket
Rskr.	Regeringens skrivelse
SACO	Sveriges Akademikers Centralorganisation

18 3AMMANFATTNING	SOU 1998:37

¥RS ¤NDRINGAR I ,!&

Med arbetsskada förstås i lagen om arbetsskadeförsäkring skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Det betyder att vi har ett generellt arbetsskadebegrepp och inte som i tidigare lagar räknar upp vilka sjukdomar som kan ersättas som arbetsskada.

I kapitel 3 beskriver vi den ändring som gjordes på denna punkt i lagen 1993. Det tillades då att med annan skadlig inverkan avses inver- kan av en faktor som med hög grad av sannolikhet kan ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har. Tidigare räckte det enligt praxis med att detta åtminstone var sannolikt. Vi redogör för utveck- lingen som ledde fram till nuvarande regel.

Som bevisregel gäller sedan 1993 att om en försäkrad har varit ut- satt för olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet, ska skada som han har ådragit sig anses vara orsakad av den skadliga inverkan, om övervägande skäl talar för det. Även detta är en skärpning i förhållande

till tidigare lag, som hade en presumtionsregel för samband. Den inne- bar att om den försäkrade hade varit utsatt för skadlig inverkan i arbe- tet, skulle den skada som han hade ådragit sig anses vara orsakad av den skadliga inverkan, om inte betydligt starkare skäl talade mot det.

Vi redovisar bakgrunden och skälen också till denna skärpning av reglerna. Vi beskriver också kortfattat begreppen olycksfall och befint- ligt skick i lagstiftningen. Slutligen ger vi en bakgrund till att den sär- skilda arbetsskadesjukpenningen slopades den 1 juli 1993.

!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING I SIFFROR OCH DE SENASTE ¥RENS DOMSTOLSPRAXIS

Antalet anmälningar om arbetsskada steg kraftigt under 1980-talet och uppgick som mest till över 250 000 per år. Knappt 10 år senare har siff- rorna sjunkit till ca 108 000, vilket är den lägsta siffran på flera decen- nier. Antalet godkända arbetsskador beskriver en liknande utveckling. Försäkringskassorna godkände exempelvis närmare 67 000 fall 1992, varav 48 800 var sjukdomar och resten olycksfall. Bara fem år senare uppskattas antalet bifall till 7 300, varav ca 2 700 sjukdomar.

Vi redovisar också viss statistik över hur anmälda och godkända ar- betssjukdomar fördelar sig efter diagnos. Mer än två tredjedelar av alla anmälda arbetssjukdomar är belastningssjukdomar. Den näst största gruppen är sjukdomar av kemiska ämnen eller produkter. På tredje plats kommer numera sjukdomar av organisatoriska och social faktorer (dvs. stress och trakasserier).

SOU 1998:37	3AMMANFATTNING 19

Antalet egenlivräntor ökade också kraftigt från mitten av 80-talet. Sedan 1994 har ökningstakten dämpats. 1997 var det sammanlagda antalet utgående egenlivräntor ca 97 000.

Flera faktorer samverkar till att allt färre arbetsskador anmäls till försäkringskassorna. Hit hör att LAF-sjukpenningen tagits bort, att vi har fått ett stramare arbetsskadebegrepp, att vi har fått en lag om sjuk- lön och att antalet sysselsatta på arbetsmarknaden har minskat starkt, exempelvis mellan 1990 och 1994 med drygt 550 000 personer. En av flera följder av utvecklingen är att arbetsskadeförsäkringen riskerar att förlora alltmer av sin betydelse för det föreb yggande arbetsmiljöarbe- tet.

Minskningen i antalet anmälda arbetsskador har givetvis också fått återverkningar i form av en minskad måltillströmning i förvaltnings- domstolarna. Ett exempel är att antalet inkomna arbetsskademål i läns- rätterna minskade med nästan 75 procent mellan 1993 och 1997.

Vi har undersökt domstolarnas tillämpning av de nya bevisreglerna. Antalet domar från kammarrätterna och regeringsrätten som gällt dessa har dock varit litet. Vad vi har kunnat se har det inte skett någon för- ändring av förvaltningsdomstolarnas bedömningar efter lagändringen 1993.

–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG

!LLM¤NT

I kapitel 5 konstaterar vi till en början att arbetsskadeförsäkringen från att ha varit en stor och viktig del av socialförsäkringen har blivit en kompletterande ersättningsform med allt mindre betydelse för dem som skadas i sitt arbete. På 9 år har mer än 4/5 av arbetsskadeanmälningar- na försvunnit från försäkringskassornas prövning.

Motivet för att behålla en särskild arbetsskadeförsäkring vid sidan av den allmänna försäkringen har angetts vara att den som förvärvsar- betar utsätts för särskilda skaderisker, risker som han eller hon normalt sett endast har begränsade möjligheter att påverka. Även om arbetslivet har förändrats mycket sedan den första lagen på området kom till 1901, så gäller detta fortfarande inom betydande delar av arbetslivet.

Arbetsskadeförsäkringen har också det skadeståndsrättsliga syftet att kompensera den skadelidande så att han eller hon försätts i samma ekonomiska situation som om skadan inte hade inträffat.

De senaste årens nedskärningar i de generella välfärdsanordningar- na har inverkat starkt också på arbetsskadeförsäkringen. Regelsystemet har stramats upp, och den särskilda arbetsskadesjukpenningen har

SOU 1998:37	3AMMANFATTNING 21

0SYKISK P¥FRESTNING SOM SKADLIG INVERKAN

1993 tog man i lagen in de undantag från det generella skadebegreppet som med stöd av motivuttalanden hade ansetts gälla alltsedan LAF kom till i fråga om psykiska och psykosomatiska sjukdomar. Som arbets- skada anses (enligt 2 kap. 1 § andra stycket LAF) inte en skada av psy- kisk eller psykosomatisk natur som är en följd av företagsnedläggelse, en arbetstvist, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jäm- förliga förhållanden.

Psykiska och psykosomatiska sjukdomar utgör den tredje största gruppen av anmälda arbetsskador, och det är en grupp som ökar. Till de psykosociala faktorer i arbetet som ofta har stått i fokus i arbetsmiljö- debatten hör trakasserier av sexuell eller annan art och mobbning av olika slag.

Försäkringsöverdomstolen hävdade på sin tid konsekvent att trakas- serier och mobbning är en typ av skadlig inverkan som inte faller in under undantagen. Enligt vad som har framförts till vår utredning finns det emellertid i dag en klar tendens hos försäkringskassorna att tolka in väl mycket under lagens undantagsbestämmelser, t.ex. också fall av mobbning eller utfrysning. Andra exempel är aggressivitet och frustra- tion hos vårdtagare som lett till att vårdpersonalen fått sjukskriva sig.

Det är enligt vår mening viktigt att lagen avspeglar rättsläget. En väg att minska utrymmet för missuppfattningar är att markera i lagtex- ten den inställning beträffande trakasserier och dylikt som har lagts fast i domstolspraxis. Samtidigt inskärps att undantagsbestämmelsen inte får tolkas extensivt. Vi förslår därför ett tillägg i anslutning till undan- tagsbestämmelsen, av vilket det framgår att undantaget inte gäller om skadan har sin grund i trakasserier eller andra kränkningar av den för- säkrade eller i andra liknande, påtagliga brister i arbetsmiljön.

3MITTSAMMA SJUKDOMAR

Om den skadade har fått en smittsam sjukdom genom olycksfall gäller arbetsskadeförsäkringen fullt ut. Men beror skadefallet på annan skad- lig inverkan gäller särskilda regler. Antingen ska den försäkrade ha fått smittan vid arbete i laboratorium där det bedrivs arbete med smittämnet eller ska den försäkrade ha fått en viss typ av sjukdom vid ett angivet slag av arbete.

I det senare fallet omfattar arbetsskadeskyddet bara vissa samhälls- farliga och andra särskilt uppräknade sjukdomar och smittokontakten ska ha förekommit i arbete vid sjukvårdsinrättning eller i annat arbete

22 3AMMANFATTNING	SOU 1998:37

vid behandling, vård eller omhändertagande av en smittförande person eller i arbete vid omhänderhavande eller hantering av smittförande djur eller material.

Det finns enligt vår mening skäl som talar för att man borde utreda frågan om arbetsskadeskyddets tillämpning på de smittsamma sjuk- domarna mera grundligt. Det skulle vara av värde om man kunde ana- lysera konsekvenserna av en bredare definition av begreppet arbets- skada framkallad av smitta.

En annan fråga som har tagits upp under utredningen är om inte per- sonal som arbetar vid landets infektionskliniker borde ha samma starka försäkringsskydd som laboratoriepersonal. En ytterligare fråga gäller det s.k. tredjemansskyddet. Det gäller exempelvis skador på grund av smitta eller kemiska ämnen som drabbar gravida kvinnor i arbetet och som även fostret tar skada av. Det gäller också anhöriga som smittats vidare av sjukdomar som drabbat polis eller vårdpersonal i deras ar- bete.

Vi har emellertid funnit att de nämnda frågorna förutsätter en mer omfattande utredning på området än vi har haft möjlighet att göra med den tid vi har haft till förfogande. Vi föreslår därför att det görs en mer grundläggande översyn av arbetsskadeförsäkringens skydd vid smitt- samma sjukdomar.

Vi inskränker oss nu till att föreslå ett par mindre förändringar. Mul- och klövsjuka, som tillhör de i dag särskilt uppräknade sjuk- domarna, har man inget känt exempel på i vart fall sedan 1930-talet att den alls kunnat ge upphov till sjukdom hos människa. Den föreslår vi ska tas bort från uppräkningen. I gengäld föreslår vi att uppräkningen ska kompletteras med sjukdomar till följd av smittämnena Herpes B, HIV/AIDS och EHEC 0157.

3AMBANDSFR¥GOR

Bevisreglerna stramades upp 1993. Tidigare gällde en presumtionsregel som innebar att samband skulle anses föreligga om inte betydligt star- kare skäl talade däremot. Detta förutsatte att det åtminstone var sanno- likt att den skada som hade drabbat den försäkrade verkligen kunde or- sakas av den påstådda skadliga faktorn i arbetsmiljön.

I dag krävs det övervägande skäl för att en skada ska anses vara or- sakad av den skadliga inverkan som den försäkrade varit utsatt för. Dessförinnan ska det göras en medicinsk farlighetsbedömning som in- nebär att det ska föreligga en hög grad av sannolikhet för att den faktor som den försäkrade menar har vållat skadan verkligen kan ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har.

SOU 1998:37	3AMMANFATTNING 23

Det är svårt att veta vilken inverkan de nya bevisreglerna har haft på arbetsskadeförsäkringens utveckling. De nya reglerna har varit i kraft alltför kort tid, och domarna i högre instans har varit få. Inga domar har refererats.

Statistiken visar att antalet ärenden som kommer in för prövning till försäkringskassorna aldrig har varit så lågt som nu. Antalet avslag i ärenden om arbetsskadeersättning har heller aldrig varit så lågt. Det talar för att det i allt väsentligt är slopandet av arbetsskadesjukpen- ningen som har orsakat nedgången i antalet anmälningar respektive antalet godkända skador.

Mycket tyder dessutom på att försäkringskassorna och domstolarna under intryck av den kraftiga kritik som arbetsskadeförsäkringen ut- sattes för bl.a. av Riksdagens revisorer började tillämpa försäkringen mer restriktivt redan i början av 1990-talet innan de nya bevisreglerna hade införts. Också från dessa utgångspunkter ter sig måhända betydel- sen av skärpningarna av arbetsskadeförsäkringens bevisregler något överskattad.

Vi har därför inte kunnat se att det funnits tillräckliga skäl för att föreslå att det nu ska återinföras en presumtionsregel av det slag som fanns före 1993. Vi har i stället övervägt om det inte skulle vara till fördel om de nuvarande bevisreglerna kunde bytas ut mot en enklare. LAFs bevisregler har enligt mångas uppfattning en så krånglig utform- ning att de sällan kan förstås av de försäkrade. Vi har då tänkt på en regel om övervägande sannolikhet (att skadan är orsakad av arbetet) som finns på en del håll inom skadeståndsrätten.

Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan ny regel. 1993 års lagstiftning har ännu varit i kraft bara några år. Ansträngningar bör i stället göras för att åstadkomma en bättre tillämpning av de nuvarande reglerna.

(ANDL¤GGNINGEN

Vi konstaterar till en början att arbetsskadeförsäkringen i slutet av 1980-talet hade utvecklats till en försäkringsform som tog stora admi- nistrativa resurser i anspråk. Utvecklingen sedan dess har lett till att bilden i dag är en helt annan. Sedan de tidigare stora balanserna har ar- betats av, finns det ofta bara någon enstaka handläggare av arbetsska- deärenden på varje lokalkontor.

De senaste årens kraftiga nedskärningar av försäkringskassornas re- surser har tvingat kassorna att prioritera hårt. Arbetsskadeärenden har fått en ganska undanskymd roll i kassornas arbete.

24 3AMMANFATTNING	SOU 1998:37

Det finns som en följd av detta och av 1993 års lagändringar en kri- tik mot hur handläggningen sköts i de ofta komplicerade arbetsskade- ärendena.

Handläggningen sägs på sina håll ha blivit slentrianmässig och allt- för restriktiv, och kompetensen brister hos både tjänstemän och läkare. Arbetsskadeprövningen kommer till stånd sent och tar ofta lång tid. Det framhålls ofta att det för den skadade inte alltid är så avgörande vilken ersättning han eller hon ska få som att skadan faktiskt blir godkänd som en arbetsskada.

En uppföljningsrapport av Riksförsäkringsverket från 1997 visar också att försäkringskassornas beslut i arbetsskadeärenden åren 1994 och1995 inte höll en godtagbar kvalitet i hälften av de granskade ären- dena. Det pågår nu ett arbete inom försäkringskassorna med att för- bättra handläggningen. Vi anser dock att det behövs centrala åtgärder för att få en säkrare och snabbare handläggning.

Vi föreslår att hanteringen av arbetsskadeärenden i varje försäk- ringskassa ska koncentreras till något eller några få kontor. För att vidmakthålla en hög kompetens i de inte sällan komplicerade arbets- skadeärendena kan det vara lämpligt att bilda avdelningar med 5 – 10 arbetsskadehandläggare.

För att säkerställa försäkringskassornas möjligheter att satsa på kompetensutvecklande åtgärder när det gäller arbetsskadehandlägg- ningen föreslår vi att det för år 1999 avsätts 10 miljoner kronor.

I ett senare avsnitt presenterar vi ett förslag om en ny ersättnings- form, omställningsersättning. Den kommer att ge arbetsskadeförsäk- ringen en mer aktiv roll i rehabiliteringen av den skadade. Detta kom- mer att ställa särskilda krav på samarbetet mellan kassans olika hand- läggare.

För att åstadkomma en snabbare handläggning föreslår vi att det i lagen ska tas in en föreskrift som anger att frågan om en skada utgör en arbetsskada ska prövas slutligt av kassan så snart som möjligt och senast inom 6 månader, om det inte på grund av komplicerade medi- cinska utredningar eller av andra särskilda skäl finns anledning att dröja med beslutet.

Arbetsskadeärendena är i dag en liten och ofta mycket komplicerad grupp av ärenden . Vi anser att besluten i dessa ärenden bör koncentre- ras till endast någon eller några nämnder i varje försäkringskassa.

Kassastyrelserna bör särskilt överväga sammansättningen i den eller de få nämnder som ska besluta. Om nämndens ordförande saknar juridisk kompetens, bör man med tanke på ärendenas inte sällan invecklade juridiska beskaffenhet försöka säkerställa att sådan kompetens finns på annat håll i nämnden.

SOU 1998:37	3AMMANFATTNING 25

Vi anser också att arbetsskadeärendena med sin blandning av medi- cinska och juridiska frågeställningar ställer särskilt höga krav på före- dragandens kompetens. Mycket talar för att ärendena bör föredras i socialförsäkringsnämnden av en tjänsteman med juridisk utbildning.

Läkarna har en central roll i beslutsprocessen, och det är därför vik- tigt att den medicinska expertisen är väl insatt i arbetsskadeförsäkring- ens regler. Vi anser att de behandlande och intygsgivande läkarnas roll behöver stärkas likaväl som försäkringsläkarnas.

Det är angeläget att den utbildning som läkarna får i försäkringsme- dicin under grundutbildning, AT-tjänstgöring och vidareutbildning till specialist ökar inte minst när det gäller arbetsskadeförsäkringens till- lämpning. Försäkringskassorna ordnar i viss utsträckning kurser för läkare i försäkringsmedicin. Kassorna skiljer sig dock kraftigt åt i fråga om storlek och resuser. Det är därför en viktig uppgift för Riksförsäk- ringsverket att stödja kassornas medverkan i läkarutbildningen.

Läkarutlåtanden i arbetsskadeärenden ska vara avgivna just i arbets- skadeärendet. De måste innehålla en klar diagnos, och behandla kärn- frågorna. Vi anser det viktigt att Riksförsäkringsverket som ett led i översynen av arbetsskadeförsäkringens tillämpning ser över formulären till läkarutlåtanden om anmäld arbetsskada.

Vi anser att försäkringskassorna i alltför liten utsträckning anlitar specialister i arbetsskadeärendena. Under senare år har exempelvis Yrkesmedicinen fått allt färre ärenden på remiss. De som har kommit har ofta gällt relativt lättdiagnosticerade skador, medan de svårbestäm- bara, t.ex. belastningsutlösta besvär, varit få. Kassorna bör enligt vår uppfattning mer regelmässigt skicka ärenden till granskning av en spe- cialist, om det inte rör sig om enkla och okomplicerade fall där det räcker med försäkringsläkarens bedömning. För att klara detta, kan det bli nödvändigt att ge de yrkesmedicinska enheterna mer resurser via statsbidragen till hälso- och sjukvården.

Kravet på en noggrann utredning är särskilt stort när det gäller svår- bedömda sjukdomar. Exempel på sådana är arbetsutlösta besvär i rörel- se- och stödjeorganen, vilka ofta drabbar kvinnor.

För att uppnå en större enhetlighet i de svårare medicinska bedöm- ningarna förslår vi att Riksförsäkringsverket ska ta initiativ till konsen- sus-konferenser på olika områden kring frågor om skadlig inverkan, samband och kronicitet. Forskare, läkare och jurister, liksom beroende på ämnesvalet sjukgymnaster och psykologer, k unde vid dessa disku- tera mer komplicerade medicinska och försäkringsjuridiska frågor kring tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen. Vi föreslår att Riks- försäkringsverket för år 1999 ska få två miljoner kronor för ändamålet

att anordna konsensus-konferenser.

26 3AMMANFATTNING	SOU 1998:37

Vi har övervägt möjligheten av att till stöd för tillämpningen föreslå särskilda förteckningar över belastningssjukdomar och andra svårbe- dömda sjukdomar, där det i dag finns vetenskapliga belägg för att de kan utgöra arbetsskada. Det finns dock en risk med sådana förteck- ningar att de får en sådan genomslagskraft att de blir helt styrande för tillämpningen. Det generella skadebegreppet skulle därmed äventyras.

I stället föreslår vi att det ska utarbetas mer allmänt hålla beskriv- ningar som tar fasta på såväl klara skadefall som mer komplicerade sjukdomar i framför allt rörelse- och stödjeorganen. På vår begäran har företrädare för de Yrkesmedicinska enheterna utarbetat ett par exempel på sådana beskrivningar, som vi har fogat till betänkandet.

Vi föreslår att Riksförsäkringsverket ska få i uppgift att ge ut sådana beskrivningar till ledning för försäkringskassornas tillämpning över de vetenskapliga bedömningarna på i arbetsskadesammanhang särskilt svårbedömda områden. De ska tas fram i samarbete med specialister inom Yrkesmedicin och bl.a. Läkarsällskapet och ges ut efter samråd med Socialstyrelsen.

!RBETSSKADESJUKPENNINGEN

Det skulle i och för sig ha en rad fördelar att återinföra den särskilda arbetsskadesjukpenning som togs bort 1993. Den arbetsskadade skulle få full kompensation redan under sjukskrivningstiden. Särskilt betydel- sefullt skulle det vara för de grupper som saknar en avtalsbunden tilläggsförsäkring. I dessa grupper finns många unga och anställda i mindre företag.

Det är för den försäkrade ofta mycket viktigt att få frågan prövad om det föreligger en arbetsskada eller inte. I dag får den skadade vänta länge innan han eller hon får den frågan prövad. Återinfördes arbets- skadesjukpenningen skulle det kunna leda till att den försäkrade fick ett snabbare besked än som ofta är fallet i dag.

Fler skulle sannolikt bli benägna att anmäla sin skada, om arbets- skadesjukpenningen återinfördes. Det skulle förbättra möjligheterna att få kunskap om skadornas uppkomst och orsaker.

När arbetsskadesjukpenningen slopades var ett av skälen att arbets- skadesjukpenningen hade en hämmande verkan på den skadades vilja till rehabilitering. Vi är inte övertygade om att detta argument fort- farande håller.

Vi finner emellertid att en återinförd arbetsskadesjukpenning skulle föra med sig stora kostnader. Med en samordningstid på 90 dagar har vi beräknat den årliga kostnaden till 860 miljoner kronor vid 100 procent kompensation och till 430 miljoner kronor vid 90 procent kompensa-

SOU 1998:37	3AMMANFATTNING 27

tion. Beräkningen utgår från att den allmänna försäkringen ska vara primär och att arbetsskadeförsäkringen därför endast ska belastas med 20 respektive 10 procent.

Med Riksförsäkringsverkets hjälp har vi vidare beräknat de ökade administrationskostnaderna till 220 miljoner kronor.

Till detta kommer risken att arbetsskadesjukpenningen i kombina- tion med ett generellt skadebegrepp kan leda till en kostnadsutveckling som blir svår att kontrollera.

Vi anser därför att arbetsskadesjukpenningen inte bör återinföras. Vi föreslår i ett senare avsnitt att arbetsskadeförsäkringen ska ges en tydlig och aktiv roll när det gäller rehabiliteringen av de arbetsskadade. Sådana satsningar bör ha större prioritet inom den framtida arbets- skadeförsäkringen.

3¤RSKILD ARBETSSKADEERS¤TTNING

Samordningen mellan den allmänna försäkringen och arbetsskadeför- säkringen innebär att den som har drabbats av en arbetsskada under sjukskrivningstiden får samma sjukpenning som den som drabbats av någon annan sjukdom. När det infördes karensdagar i sjukförsäkringen 1993, kom detta att strida mot den av Sverige 1969 ratificerade ILO- koventionen om förmåner vid yrkesskada.

Saken har anmälts till ILO, som upprepade gånger har konstaterat att Sverige bryter mot konventionen. Sverige har rekommenderats att modifiera eller avskaffa bestämmelserna om karensdag. Inom Social- departementet har det utarbetats förslag till särlösningar för de arbets- skadade när det gäller karensdagarna. Det förslag som togs fram ansågs dock alltför administrativt betungande och genomfördes inte.

Av våra direktiv framgår att vi bör försöka lösa problemet. Vi kon- staterar att Sverige visserligen i realiteten ändå uppfyller konventio- nens grundläggande villkor. Enligt den svenska lagstiftningen har en arbetsskadad här en laglig grundtr ygghet som kompletterad med av- talsbunden ersättning vida överstiger den kompensation med minst 60 procent som är konventionens krav. Vi avvisar emellertid en lösning som innebär att Sverige ska säga upp konventionen vid nästa lämpliga tillfälle, som är 1999, för att därefter ansluta sig till den igen och ratifi- cera konventionen med undantag för bestämmelserna om karensdagar.

I stället föreslår vi en särlösning som innebär att ersättning för karensdagar ska utges i efterhand i samband med att arbetsskada kon-

stateras och annan ersättning beslutas från arbetsskadeförsäkringen.

Vi kallar kompensationen för karensdagar S¤RSKILD ARBETSSKADEER S¤TTNING. Den ska av utredningsskäl utbetalas enligt en schablon som

28 3AMMANFATTNING	SOU 1998:37

innebär ersättning för två karensdagar. Kan den skadade visa att han eller hon haft fler karensdagar, lämnas ersättning även för dessa.

Det är vår uppfattning att den föreslagna lösningen uppfyller rimliga krav på att Sverige infriar sina åtaganden enligt ILO-konventionen.

/MST¤LLNINGSERS¤TTNING M M

Sedan arbetsskadesjukpenningen slopades har det uppkommit vissa oklarheter om när det kan utgå ersättning från arbetsskadeförsäkringen.

1992 genomfördes en rehabiliteringsreform i lagen om allmän för- säkring med bestämmelser om rehabilitering och rehabiliteringsersätt- ning. Reformen medförde inga ändringar i arbetsskadeförsäkringens regelsystem. Riksförsäkringsverket har utgått från att de regler som gäller enligt AFL också gäller de arbetsskadade. AFLs regler innebär att tiden för en rehabiliteringsåtgärd är begränsad till ett år, och att er- sättningsnivån under tiden för en rehabiliteringsåtgärd är begränsad till vad som kan utges i sjukpenning eller rehabiliteringsersättning. Be- träffande högskolestudier gäller att rehabiliteringsersättning lämnas endast om utbildningen omfattar högst 40 veckor.

I en dom från Regeringsrätten (RÅ 1996 ref. 81) har emellertid en försäkrad ansetts berättigad till arbetsskadelivränta under arbetslivsin- riktad rehabilitering i form av högskolestudier omfattande mer än 40 studieveckor. Domen har föranlett Riksförsäkringsverket att ändra sina allmänna råd. Enligt dessa kan livränta utges enligt LAF under tid den skadade genomgår medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Domen har inneburit att försäkringskassornas administrationskostnader beräknas ha ökat med ca 40 miljoner kronor per år.

Regeringsrätten kan sägas ha fullföljt sin linje genom att i två domar från januari 1998 anse att en arbetsskadad som uppbär sjukbidrag har rätt till livränta även under tid då han eller hon genomgår medicinsk behandling/rehabilitering.

Vi konstaterar att arbetsskadeförsäkringen bygger på principen att en skadad så långt möjligt ska hållas ekonomiskt skadeslös. Sjukför- säkringen är uppb yggd efter något andra principer än arbetsskadeför- säkringen. Bl.a. skiljer sig sjukförsäkringen genom att i princip endast medicinska skäl berättigar till ersättning. Även om det kunde finnas administrativa vinster med att anpassa arbetsskadeförsäkringen till sjukförsäkringen, bör enligt vår uppfattning ersättning från arbets- skadeförsäkringen utges med hänsynstagande till LAFs särskilda mål och principer.

Den allmänna försäkringens allt starkare inriktning på arbetslinjen och på rehabilitering av den sjuke har fått en allt större betydelse även

SOU 1998:37 3AMMANFATTNING 29

för arbetsskadeförsäkringen. Vi anser att arbetsskadeförsäkringen för framtiden bör ha en betydelsefull roll redan i samband med rehabilite- ringen av den skadade. Försäkringen bör komma in i ett tidigt skede och garantera den enskilde en ekonomisk trygghet som, om det behövs, går utöver vad den allmänna försäkringen kan erbjuda för att hjälpa den skadade att återgå i arbete med om möjligt oförändrad lön.

Arbetslinjen innebär att aktiva åtgärder för att stärka den enskilde ska prioriteras före ett passivt kontantstöd till försörjningen. Man har tidigare satt i fråga om arbetsskadeförsäkringen ska medverka i ett tidigt skede, eftersom man har befarat att höga ersättningsnivåer verkar rehabiliteringshämmande. Vi finner bl.a. med stöd av studier som gjorts under senare år att man knappast behöver befara sådana effekter, i varje fall inte i dag när försäkringskassornas tidigare arbetsbalanser i arbetsskadeärenden nu har arbetats ned.

Vi anser att även om Regeringsrättens domar under senare tid har medverkat till att klarlägga rättsläget finns det skäl att göra sådan änd- ringar i LAF att försäkringens roll när det gäller rehabiliteringen blir så tydlig som möjligt. Av kontakter som vi har tagit med olika försäk- ringskassor framgår att man i dag handlägger rehabiliteringen av ar- betsskadade på olika sätt. Vi menar att det inte är tillfredsställande att lagen ger utrymme för olika tolkningar.

LAF bör också ge ett klart uttryck för minst samma ambitionsnivå som AFL numera gör i fråga om betydelsen av rehabilitering för den som inte utan särskilda insatser kan återgå i arbete efter en akut sjuk- domstid. Vi vill att arbetsskadeförsäkringen ska ges en tydlig och aktiv roll i ansträngningarna på att så långt möjligt rehabilitera den skadade.

Vi föreslår därför att det i LAF ska föras in en ny form av ekono- misk ersättning åt den arbetsskadade under den tid han eller hon genomgår rehabilitering. Den kommer då att utges i stället för livränta under motsvarande tid. Den nya ersättningen ska ges ut när den skada-

de ställer om sig till nya förutsättningar i det gamla arbetet eller till ett helt nytt arbete. Vi föreslår därför att ersättningen ska kallas OMST¤LL NINGSERS¤TTNING.

Omställningsersättningen ska liksom livräntan ge i princip 100 pro- cent kompensation och lämnas när den skadade enligt en av försäk- ringskassan upprättad plan genomgår föreb yggande medicinsk behand- ling/rehabilitering eller arbetslivsinriktad rehabilitering.

Om det inte bedöms möjligt att rehabilitera den skadade, ska det lik- som hittills kunna utges en livränta när den skadade har fått en bestå- ende nedsättning av sin arbetsförmåga.

Den som får omställningsersättning under rehabiliteringstiden ska kunna få ett särskilt omställningsbidrag för att täcka kostnader som uppstår under rehabiliteringen.

30 3AMMANFATTNING	SOU 1998:37

*¤MST¤LLDHETSFR¥GOR

Den statistik vi presenterar i kapitel 4 visar att kvinnor något oftare än män av drabbas av arbetssjukdomar. Å andra sidan råkar män oftare än kvinnor ut för olycksfall i arbetet. Den uppstramning av bevisreglerna som infördes i lagen om arbetsskadeförsäkringen 1993 har endast bety- delse för arbetssjukdomarna, och de kan på det sättet ha fått störst in- verkan på kvinnornas möjligheter att få ersättning från arbetsskadeför- säkringen.

Vi konstaterar bl.a. att kvinnors situation borde kunna påverkas genom att det antagna mörkertalet av ej anmälda arbetsskador minskas. Ansträngningar bör därför göras för att informera kvinnor om att det även i fortsättningen är angeläget att anmäla arbetsskador. Kvinnor kan genom arbetsskadeanmälningar visa att det finns problem på arbets- platserna som särskilt orsakar belastningsskador och skador av psyko- social natur.

Männen har motsvarande intresse att anmäla arbetsskador av t.ex. tungt belastande lyft eller arbetsskadligt buller.

Bland arbetssjukdomarna dominerar belastningssjukdomarna för både kvinnor och män. Männens belastningsskador hänför sig till an- strängningar vid lyft etc., medan kvinnornas belastningsskador ter sig mer diffusa genom att det ofta inte kan utpekas någon påvisbar faktor. Detta kan ha lett till att fler män än kvinnor har fått sina belastnings- skador godkända som arbetsskada. LAFs resurser kan därmed rent fak- tiskt sägas ha fördelats till männens förmån.

Vid ärendehandläggningen är det viktigt att ta till vara både mäns och kvinnors värderingar och livserfarenheter. Medan ledamöterna i socialförsäkringsnämnd är av båda könen, liksom de intygsskrivande läkarna och juristerna i förvaltningsdomstolarna, så är försäkrings- kassornas handläggare i mycket stor utsträckning kvinnor. Vi anser det viktigt att försäkringskassorna anställer fler manliga handläggare än vad man gör i dag.

Undersökningar tyder på att vissa symptom i rörelseorganen är van- ligare hos kvinnor än hos män. Som möjliga orsaker har nämnts att kvinnor har en mer ogynnsam exponering i arbetet (repetitivt arbete, låsta arbetsställningar m.m.), dubbelarbete, genetiska faktorer (hormonbalans, muskelfibertyper m.m.) och kulturella skillnader. En fjärdedel av landets yrkesverksamma kvinnor arbetar inom vård och omsorg. En vanlig orsak till arbetsoförmåga är skador i rörelseorganen. De särskilda förhållanden inom vården kan då behöva beaktas. Manuell hantering /lyft kan t.ex. inte betraktas lika när man lyfter säckar som när man flyttar patienter.

SOU 1998:37	3AMMANFATTNING 31

Det är möjligt att kriterierna för bedömning av skadlig inverkan ska vara olika för kvinnor och män. Dessa frågor anser vi bör tas upp bl.a. vid de konsensuskonferenser som vi föreslår ska hållas med bl.a. läkare och jurister som deltagare. De bör också beaktas i de allmänna beskriv- ningar som vi förslår ska utarbetas till stöd och hjälp vid tillämpningen när det gäller de svårbedömda sjukdomarna – inte minst i rörelse – och stödjeorganen.

Vi vill ge arbetsskadeförsäkringen en tydlig och aktiv roll vid reha- biliteringen av dem som blivit skadade i sitt arbete. Enligt en rapport från Riksförsäkringsverket (RFV redovisar 1997:6) tydde vissa för- hållanden på att män och kvinnor inte har behandlats likartat av försäk- ringskassan hittills i sådana sammanhang. Om man betraktade inne- hållet i rehabiliteringsåtgärderna fanns det stor skillnader mellan män och kvinnor under perioden 1986 – 1991. Vi anser mot den bakgrunden det viktigt för framtiden att se till att innehållet i rehabiliteringsåt- gärderna inte skiljer sig mellan kvinnor och män.

&¶REBYGGANDE ARBETE OCH ARBETSMILJ¶F¶RB¤TTRINGAR

I kapitel 6 ger vi bl.a. en kort översikt över arbetsmiljölagstiftningen och redogör för de statistiska redovisningar som görs av Arbe- tarskyddsstyrelsen som huvudman för informationssystemet om arbets- skador (ISA) och av AMF-trygghetsförsäkring i Trygghetsförsäkring- ens Skade-Informationssystem (TSI).

Det är viktigt att alla arbetsskador – också de som bara leder till en kortare sjukfrånvaro – rapporteras till försäkringskassan och därifrån till ISA. Vi föreslår att arbetsskadeanmälan ska göras av arbetsgivaren omedelbart och senast inom 14 dagar.

Vi konstaterar att arbetsmiljön inte har blivit bättre i länder med differentierade arbetsgivaravgifter, och vi kan inte se att en sådan diffe- rentiering har några skadeförebyggande effekter.

För det skadeförebyggande arbetsmiljöarbetet är det viktigt att be- hålla det generella arbetsskadebegreppet. Också våra förslag till en säk- rare och snabbare handläggning av arbetsskadeärendena i försäkrings- kassorna har viktiga skadeföreb yggande effekter, liksom den aktiva roll vi vill ge arbetsskadeförsäkringen i rehabiliteringen av de arbetsskada- de.

32 3AMMANFATTNING	SOU 1998:37

3¤RSKILDA FR¥GOR

3AMORDNINGSFR¥GOR

Vi granskar de regler som gäller om samordningen av ersättningar från arbetsskadeförsäkringen med förtidspension/sjukbidrag, sjukpenning respektive rehabiliteringersättning enligt lagen om allmän försäkring. För att förhindra möjligheter till överkompensation föreslår vi vissa kompletteringar i reglerna.

&¶RS¤KRINGSSKYDDET F¶R STUDERANDE

Arbetsskadeförsäkringen gäller i dag även för vissa grupper av stude- rande. Ett fullständigt skydd har elever som deltar i arbetsmarknadsut- bildning m.m. Dessa har ansett ha sådana förhållanden under utbild- ningstiden att de helt jämställts med förvärvsarbetande. De har därmed ett försäkringsskydd under alla slags utbildningsmoment, även teore- tiska sådana, och under färden till eller från utbildningen.

Övriga grupper, bl.a. de som efter fullgjord skolplikt genomgår yrkesutbildning eller genomgår årskurs 7 eller högre årskurs i grund- skolan, särskolans yrkesskola, gymnasieskolan eller motsvarande ut- bildning, täcks av arbetsskadeförsäkringen under moment i utbild- ningen då eleven utför arbete som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete. Det är därmed inte skyddade vid teoretiska utbildningsmoment och inte under färd till eller från utbildningen.

Det har rått oklarhet om studenterna alls täcks av LAF. Vi anser att studenterna hör till gruppen som efter fullgjord skolplikt genomgår yrkesutbildning och därför i dag omfattas av arbetsskadeförsäkringen under vissa huvudsakligen praktiska moment.

Vi konstaterar att förhållandena på arbetsmarknaden i dag för med sig att arbete och studier i större utsträckning än tidigare varvas för att ge den enskilde en bred och användbar kompentens. Långa utbildnings- perioder kan numera som ett mer naturligt inslag i arbetslivet leda till nya yrken. Studier och arbete avlöser på så sätt ofta varandra i ett livs- långt lärande. Studier på olika plan, och kanske i synnerhet eftergym- nasiala studier, är därför i dag i högre grad än tidigare att jämställa med förvärvsarbete.

Vi föreslår att de som genomgår yrkesutbildning eller högskoleut- bildning eller annan eftergymnasial utbildning som syftar till yrkesut- bildning ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen utan krav på att ele- ven utför arbete som stämmer överens med eller till sin art liknar så- dant som vanligen utförs vid förvärvsarbete. Kravet att den eftergym-

34 3AMMANFATTNING	SOU 1998:37

säkringen. Alternativet innebär att arbetsmarknadens parter skulle ta över det organisatoriska och finansiella ansvaret för en obligatorisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada.

Våra direktiv har däremot inte gett oss anledning att pröva ett alter- nativ med en mera renodlad privatisering av försäkringen, där arbets- givarna skulle vara skyldiga att teckna en försäkring för sina anställda hos en valfri försäkringsgivare.

I ett särskilt, avslutande kapitel 10 i betänkandet gör vi våra över- väganden beträffande alternativet med en tilläggsförsäkring administre- rad av arbetsmarknadens parter. Vi förkortar en sådan försäkring TVA. För att undvika sammanblandning med huvudförslagen om ändringar i dagens lag om arbetsskadeförsäkring har vi placerat ett förslag till en helt ny lag samt kommentarer till denna i slutet av kapitlet.

6¥RA ¶VERV¤GANDEN

Vi beskriver de fördelar och nackdelar som vi anser är förbundna med alternativet TVA och anger de allmänna förutsättningar som vi anser bör gälla för detta. Vår slutsats blir att det inte föreligger några av- görande hinder mot att föra över ansvaret för arbetsskadeförsäkringen på arbetsmarknadens parter i form av en obligatorisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada.

Det är emellertid en fråga för statsmakterna att bedöma vilka möj- ligheter det finns att genomföra TVA rent praktiskt. Flera av de sak- kunniga i utredningen som representerar arbetsmarknadens parter har uttryckt starka tvivel på möjligheterna att i nuvarande situation föra över ansvaret för arbetsskadeförsäkringen på arbetsmarknadens parter.

46! I HUVUDDRAG

Om alternativet genomförs föreslår vi att alla arbetsgivare genom en ny lag, kallad Arbetsskadelagen, ska bli skyldiga att teckna arbetsskade- försäkring för sina anställda. Små arbetsgivare eller uppdragstagare, som låter annan utföra arbete i högst 12 dagar per år, ska vara befriade från försäkringsplikt. En sådan anställd ska ändå täckas av försäk- ringen. Samma bestämmelser ska gälla uppdragsgivare i förhållande till deras uppdragstagare.

Egna företagare ska få välja om de vill teckna frivillig arbetsskade- försäkring i TVA. Även de som är under utbildning ska omfattas av ar- betsskadelagen, om den utbildningsansvarige har tecknat en frivillig arbetsskadeförsäkring i TVA.

SOU 1998:37	3AMMANFATTNING 35

Till de övriga grundläggande försäkringsvillkor som vi anser bör anges i arbetsskadelagen hör arbetsskadebegreppet och bevisreglerna. Vi anser efter en tämligen ingående diskussion att det generella skade- begreppet bör behållas, liksom nuvarande bevisregler, men lägger sam- tidigt fram ett alternativt förslag om en enklare bevisregel som finns på en del håll inom skadeståndsrätten.

Ett generellt atbetsskadebegrepp innebär större risker inom TVA än inom ett offentligt system. Försäkringspremierna måste täcka också skador som man inte tidigare känt till kunde vara arbetsrelaterade. Vi anser dock att möjligheterna till återförsäkring är goda och föreslår med patientskadelagen som förebild vissa begränsningar i ersättnings- rätten.

I arbetsskadelagen bör också de grundläggande ersättningsvillkoren slås fast. Vi föreslår att arbetsskadeersättning ska ges ut enligt skade- ståndsrättsliga regler som finns i skadeståndslagen (1972:207).

!DMINISTRATIONEN

TVA ska skötas av arbetsmarknadens parter. Eftersom kollektivavtal sluts av 100-tals parter på båda sidor förslår vi att uppgiften ska läggas på de centrala organisationerna. Vi föreslår att dessa ska utse en för- säkringsgivare, som ägs av dem själva. En variant är att parterna på den privata, den statliga respektive kommunal- och landstingssidan äger var sitt bolag. Vissa delar, som skadereglering och kapitalförvaltning, kan om man så vill överlåtas på redan etablerade bolag.

TVA-administrationen kommer som andra försäkringsbolag att stå under tillsyn av Finansinspektionen. Vi föreslår att det ska inrättas en särskild arbetsskadenämnd, som får till uppgift att verka för en enhetlig praxis.

Den som skadas i sitt arbete ska också kunna väcka skadestånds- talan vid allmän domstol. Ett i lag påbjudet obligatoriskt skiljeför- farande skulle säkerligen strida mot Europakonventionen. Inget hindrar emellertid såvitt vi förstår att det inrättas en eller flera skiljenämnder inom TVA-organisationen, som får till uppgift att överpröva beslut som har fattats av försäkringsgivaren.

TVA bör finansieras efter försäkringsmässiga principer. Vi föreslår dock att premierna till viss del utjämnas mellan stora och små arbets- givare.

Skulle vi få en enda försäkring för hela den svenska arbetsmarkna- den, som dessutom gav ersättning inte bara som i vårt alternativ för in- komstförlust utan som också omfattade dagens Trygghetsförsäkringar vid arbetsskada med huvudsakligen ideell ersättning, skulle systemet i

42 &¶RFATTNINGSF¶RSLAG	SOU 1998:37

Om den försäkrade till följd av underlåten avgiftsbetalning ej har tillgodoräknats pensions- poäng enligt 11 kap. 6 § lagen om allmän försäkring för år efter det då arbetsskadan har inträffat, skall vid tillämpningen av denna paragraf och 4 kap. 4 § hänsyn tas till den tilläggspension som skulle har utgått om avgift hade erlagts.

Fastställd livränta anknytes till basbeloppet och omräknas vid förändring av detta.

2 §

Fastställd livränta OCH OM ST¤LLNINGSERS¤TTNING anknytes till

basbeloppet och omräknas vid förändring av detta.

KAP

1 §

Underrättelse om arbetsskada skall beträffande arbetstagare ome- delbart lämnas till den arbetsgivare hos vilken arbetstagaren var an- ställd när skadan inträffade. Har skada till följd av annat än olycksfall visat sig först efter det den försäkrade har upphört att vara utsatt för in- verkan som har orsakat skadan, skall underrättelse lämnas till den ar- betsgivare hos vilken den försäkrade senast var utsatt för sådan in- verkan. Finns det någon som på arbetsgivarens vägnar förestår arbetet, får underrättelsen i stället lämnas till denne. Beträffande försäkrad som avses i 1 kap. 1 § andra stycket skall vad i detta kapitel sägs om arbets- givare gälla rektor eller annan som förestår utbildningen.

Arbetsgivare eller arbetsföre- ståndare som genom underrättel- se enligt första stycket eller på annat sätt fått kännedom om in- träffad arbetsskada är skyldig att omedelbart anmäla skadan till allmän försäkringskassa. Annan försäkrad än arbetstagare skall själv anmäla arbetsskada till för- säkringskassan. Har han avlidit till följd av skadan, skall an- mälan göras av den som har rätt

Arbetsgivare eller arbetsföre- ståndare som genom underrättel- se enligt första stycket eller på annat sätt fått kännedom om in-

träffad arbetsskada är skyldig att omedelbart ELLER SENAST INOM DAGAR anmäla skadan till allmän

försäkringskassa. Annan försäk- rad än arbetstagare skall själv anmäla arbetsskada till försäk- ringskassan. Har han avlidit till följd av skadan, skall anmälan

SOU 1998:37	&¶RFATTNINGSF¶RSLAG 43

att företräda dödsboet.	göras av den som har rätt att
	företräda dödsboet.

Anmälan enligt andra stycket skall göras enligt föreskrifter som meddelas av regeringen. Nödvändiga utgifter för läkarutlåtanden er- sättes i enlighet med vad regeringen föreskriver.

3 §

Den allmänna försäkrings-

kassa som avses i 2 § första stycket skall S¥ SNART DET KAN SKE

bestämma den ersättning som skall betalas ut.

Den allmänna försäkrings- kassa som avses i 2 § första stycket skall bestämma den er- sättning som skall betalas ut.

Denna försäkringskassa får dock uppdra åt en annan försäkrings- kassa att bestämma ersättningen.

Frågan om den försäkrade har ådragit sig en arbetsskada skall en- dast prövas i den mån det behövs för att bestämma ersättning enligt denna lag. Bestämmelsen i 20 kap. 2 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring om förordnande till dess slutligt beslut kan fattas gäller även

i fråga om ersättning från arbetsskadeförsäkringen.

!NS¶KAN OM ERS¤TTNING TILL F¶LJD AV ARBETSSKADA SKALL PR¶ VAS S¥ SNART DET KAN SKE OCH SENAST INOM SEX M¥NADER FR¥N DET DEN F¶RS¤KRADE ANM¤LDE ER S¤TTNINGSANSPR¥K TILL F¶LJD AV AR BETSSKADAN S¥VIDA DET INTE P¥ GRUND AV KOMPLICERADE MEDI CINSKA UTREDNINGAR ELLER AV ANDRA S¤RSKILDA SK¤L FINNS AN LEDNING ATT DR¶JA MED BESLUTET

Beslut som meddelas enligt denna lag skall gälla omedelbart, om ej annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av den myndighet som har att pröva beslutet.

4 §

Ärende angående livränta till den försäkrade, i annat ärende uppkommen fråga huruvida den försäkrade har ådragit sig arbets-

Ärende angående OMST¤LL NINGSERS¤TTNING ELLER livränta till

den försäkrade, i annat ärende uppkommen fråga huruvida den

SOU 1998:37	&¶RFATTNINGSF¶RSLAG 45

2. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd

Härigenom föreskrivs att 10 och 13 §§ lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd skall ha följande lydelse.

.UVARANDE LYDELSE

&¶RESLAGEN LYDELSE

10 §

Ersättning enligt denna lag utges vid sjukdom, bestående nedsättning av arbetsförmågan

och dödsfall. Därvid tillämpas 3 kap. 1 OCH 10 §§ och 4-6

kap. lagen (1976:380) om ar- betsskadeförsäkring, om inte annat följer av 11-14 §§ denna lag.

Ersättning enligt denna lag utges vid sjukdom, bestående nedsättning av arbetsförmågan och dödsfall. Därvid tillämpas 3 kap. 1-10 §§ och 4-6 kap. lagen (1976:380) om arbetsskadeför- säkring, om inte annat följer av 11-14 §§ denna lag.

13 §

Den som avses i 1 § första stycket 1 har rätt till särskild sjukpen- ning, om han under grundutbildning som är längre än 60 dagar har ådragit sig sjukdom som efter skyddstidens slut sätter med hans för- måga att skaffa sig inkomst genom arbete med minst en fjärdedel. Detta gäller även vid sjukdom som har ådragits under utryckningsmånaden eller månaden efter denna.

Särskild sjukpenning beräknas på ersättningsunderlag som uppgår till belopp som motsvarar fyra gånger basbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring för tid före 21 års ålder, fyra och en halv gånger basbeloppet för tid mellan 21 och 25 års ålder och fem gånger basbeloppet för tid från och med 25 års ålder.

Hel särskild sjukpenning ut- gör för dag procent av ersätt- ningsunderlaget, delat med 365.

Hel särskild sjukpenning ut- gör för dag 9 procent av ersätt-

ningsunderlaget, delat med 365.

6ID BER¤KNING AV S¤RSKILD SJUK PENNING ENLIGT DETTA STYCKE SKALLKAP A g LAGEN OM ALLM¤N F¶RS¤KRING HA MOTSVARANDE TILL L¤MPNING

SOU 1998:37	&¶RFATTNINGSF¶RSLAG 47

3. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 och 7 §§ samt 22 kap. 15 § lagen (1962:381) om allmän försäkringskall ha följande lydelse.

.UVARANDE LYDELSE

&¶RESLAGEN LYDELSE

KAP

5 §

Den allmänna försäkringskassan skall i samband med inskrivning av en försäkrad besluta om den försäkrades tillhörighet till sjukpenning- försäkringen. I fråga om en försäkrad som avses i 1 § första stycket skall kassan samtidigt fastställa den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Sådan fastställelse skall också ske för försäkrad som avses i 1 § andra stycket så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts

hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrun- dande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvs- arbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas

a)när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomst- förhållanden eller andra omstän- digheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjuk- penning eller för sjukpenningens storlek,

b)när förtidspension eller särskild efterlevandepension en- ligt denna lag beviljas den för- säkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hän- syn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,

c)när delpension enligt sär- skild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pen- sion ändras med hänsyn till änd-

b)när förtidspension eller särskild efterlevandepension en- ligt denna lag beviljas den för- säkrade eller redan utgående så- dan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades ar- betsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete

c)när delpension enligt sär- skild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pen- sion ändras med hänsyn till änd-

48 &¶RFATTNINGSF¶RSLAG	SOU 1998:37

ring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden, samt

d) när tjänstepension beviljas den försäkrade.

ring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,

d)när tjänstepension beviljas den försäkrade, SAMT

e)N¤R OMST¤LLNINGSERS¤TTNING ELLER LIVR¤NTA BEVILJAS DEN F¶R S¤KRADE ENLIGT LAGEN

OM ARBETSSKADEF¶RS¤KRING ELLER REDAN UTG¥ENDE S¥DAN F¶RM¥N ¤NDRAS.

Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Under tid som anges under 1- 6 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fast- ställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dess- förinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållan- den. Detta gäller tid då den för- säkrade

Under tid som anges under 1-

6 får, om inte första stycket b, c, d ELLER E är tillämpligt, den fast-

ställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dess- förinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållan- den. Detta gäller tid då den för- säkrade

1.bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd enligt lagen (1983:1030) om särskilt vuxen- studiestöd för arbetslösa, bidrag enligt förordningen (1995:938) om ut- bildningsbidrag för doktorander eller särskilt utbildningsbidrag,

2.genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda, (särvux) eller svenskundervisning för invandrare (sfi) och uppbär timersättning för studierna,

3är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbets- marknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,

4.är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten här- för,

SOU 1998:37	&¶RFATTNINGSF¶RSLAG 49

5.är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, som den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt

1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,

6.fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalför- svarsplikt.

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall försäk- ringskassan, vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenning på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under utbildningstiden.

För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabili- tering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeför- säkring eller motsvarande ersätt- ning enligt annan författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då liv- ränta betalas ut, beräkna sjuk- penningen på en sjukpenning- grundande inkomst som har fast- ställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabili-

tering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § ELLER REHABILITERING SOM AVSES I KAP LAGEN

OM ARBETSSKADEF¶RS¤KRING och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om ar- betsskadeförsäkring eller mot- svarande ersättning enligt annan författning skall försäkrings- kassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, be- räkna sjukpenningen på en sjuk- penninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av en- bart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäk- rade inte uppbär studiesocial förmån som anges i tredje stycket 1, sjuk- penningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första-tredje styckena, som sjukpenningen blir högre än sjukpenning

50 &¶RFATTNINGSF¶RSLAG SOU 1998:37

beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.

Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

7 §

Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades ar- betsförmåga med minst en fjärdedel. Vid bedömningen av om sjukdom föreligger skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sjukdom för vilken sjukpen- ning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upp- hört.

Saknar den försäkrade arbetsförmåga utges hel sjukpenning. Om ar- betsförmågan inte saknas helt men är nedsatt med minst tre fjärdedelar utges tre fjärdedels sjukpenning. Är arbetsförmågan nedsatt i mindre grad men med minst hälften utges halv sjukpenning. I annat fall utges en fjärdedels sjukpenning.

Vid bedömningen av om arbetsförmågan är fullständigt nedsatt skall, om den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete, särskilt beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren till- fälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade på grund av sjuk- domen behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av sin normala arbetstid en viss dag, skall hans arbetsförmåga anses ned- satt i minst motsvarande mån den dagen.

Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt vanliga ar- bete eller till annat arbete hos arbetsgivaren, skall vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning särskilt beaktas om den försäkrade kan försörja sig genom sådant arbete efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap.

Om det efter prövning enligt fjärde stycket bedöms att den försäkra- de inte kan återgå till arbete hos arbetsgivaren eller försörja sig själv genom annat förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbets- marknaden, skall vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning sär- skilt beaktas om den försäkrade efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap. kan försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller genom annat lämp- ligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

Om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av arbets- förmågans nedsättning beaktas den försäkrades ålder samt den försäk- rades bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och

SOU 1998:37	&¶RFATTNINGSF¶RSLAG 51

andra liknande omständigheter. Bedömningen av arbetsförmågans ned- sättning enligt fjärde och femte styckena skall göras i förhållande till högst ett heltidsarbete.

Vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning för tid under vilken han annars skulle ha uppburit föräldrapenning, skall arbetsför- mågan anses nedsatt endast i den utsträckning som den försäkrades förmåga att vårda barnet är nedsatt på grund av sjukdom.

Om den försäkrade uppbär förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag, skall vid prövningen av den försäkrades rätt till sjukpenning bedömningen av hans arbets- förmåga ske med bortseende från den nedsättning av för- mågan eller möjligheten att be- reda sig inkomst genom arbete som ligger till grund för utgåen- de pension.

Om den försäkrade uppbär förtidspension eller särskild

efterlevandepension enligt denna lag ELLER OMST¤LLNINGSERS¤TTNING ELLER LIVR¤NTA ENLIGT LAGEN

OM ARBETSSKADEF¶R S¤KRING skall vid prövning av

den försäkrades rätt till sjukpen- ning bedömningen av hans ar- betsförmåga ske med bortseende från den nedsättning av för- mågan eller möjligheten att be- reda sig inkomst genom arbete

som ligger till grund för utgå- ende pension, OMST¤LLNINGSER S¤TTNING ELLER LIVR¤NTA

KAP

15 §

Rehabiliteringspenning skall minskas med det belopp den försäk- rade för samma tid får som

1. sjukpenning eller föräldrapenningförmån enligt denna lag,

2. sjukpenning eller livränta enligt lagen (1976:380) om ar- betsskadeförsäkring eller mot- svarande ersättning enligt någon annan författning, dock inte liv- ränta till efterlevande samt i övrigt endast till den del ersätt- ningen avser samma inkomst- bortfall som rehabiliteringser- sättningen är avsedd att täcka.

2. sjukpenning, OMST¤LLNINGS ERS¤TTNING eller livränta enligt

lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring eller mot- svarande ersättning enligt någon annan författning, dock inte liv- ränta till efterlevande samt i övrigt endast till den del ersätt- ningen avser samma inkomst- bortfall som rehabiliteringser- sättningen är avsedd att täcka.

SOU 1998:37	&¶RFATTNINGSF¶RSLAG 53

4. Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att anvisningarna till 22 och 32 §§ kommunal- skattelagen (1928:370) skall ha följande lydelse.

.UVARANDE LYDELSE

&¶RESLAGEN LYDELSE

5R ANVISNINGARNA TILL g

11. Sjukpenning och rehabi-

literingspenning

enligt

lagen

literingspenning

enligt

lagen

(1962:381) om allmän försäk-

ring

och

sjukpenning

enligt

ring

och

sjukpenning

enligt

lagen (1954:243) om yrkes-

skadeförsäkring,

lagen

(1976:380)

skadeförsäkring,

lagen

(1976:380)

arbetsskadeförsäkring,

lagen

arbetsskadeförsäkring,

lagen

(1977:265) om statligt person-

skadeskydd och lagen (1977:267)

krigsskadeersättning till

krigsskadeersättning

till

sjömän utgör skattepliktig intäkt

sjömän

SAMT

S¤RSKILD

ARBETS

om förmånen grundas på in-

SKADEERS¤TTNING OCH OMST¤LL

komst, som hänför sig till

NINGSERS¤TTNING ENLIGT LAGEN

näringsverksamhet.

Till

intäkt

OM ARBETSSKADEF¶R

hänförs under nämnda förutsätt-

S¤KRING utgör skattepliktig intäkt

ningar

också

ersättning

enligt

förmånen

grundas

på

lagen

(1989:225)

om ersättning

inkomst, som hänför sig till

till smittbärare.

näringsverksamhet.

Till

intäkt

hänförs under nämnda förutsätt-

ningar

också

ersättning

enligt

lagen (1989:225)

om ersättning

till smittbärare.

5R ANVISNINGARNA TILL g

12. Sjukpenning och rehabi-

literingspenning

enligt

lagen

literingspenning

enligt

lagen

(1962:381) om allmän försäk-

ring

och

sjukpenning

enligt

ring

och

sjukpenning

enligt

lagen (1954:243) om yrkes-

skadeförsäkring,

lagen

(1976:380)

skadeförsäkring,

lagen

(1976:380)

arbetsskadeförsäkring,

lagen

arbetsskadeförsäkring,

lagen

(1977:265) om statligt person-

skadeskydd och lagen (1977:267)

krigsskadeersättning

till

krigsskadeersättning

till

SOU 1998:37	&¶RFATTNINGSF¶RSLAG 55

5. Förslag till

Förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1977:284) om ar-

betsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd

DELS att 2, 4, 5 och 24 – 26 §§ skall ha följande lydelse,

DELS att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 27 §, av följande lydelse.

.UVARANDE LYDELSE

&¶RESLAGEN LYDELSE

2 § Arbetsskadeförsäkring gäller även den som

1.deltar i arbetsmarknadsutbildning,

2.är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbets- träning som har godkänts av allmän försäkringskassa,

3.före antagning till arbetsmarknadsutbildning eller inskrivning vid arbetsmarknadsinstitut efter beslut av länsarbetsnämnden deltar i obli- gatoriskt studiebesök eller besök för kartläggning av sökandens yrkes- kunskaper, eller

4. deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering enligt 22 kap. lagen (1962:381) om allmän för- säkring.

4. deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering enligt 22 kap.

lagen (1962:381) om allmän för- säkring ELLER REHABILITERING EN LIGT KAP LAGEN OM ARBETSSKADEF¶RS¤KRING

Arbetsskadeförsäkringen skall, i den omfattning som anges i 4 §, dessutom gälla den som

1. efter fullgjord skolplikt genomgår yrkesutbildning eller förberedande sådan utbildning,

1. efter fullgjord skolplikt genomgår yrkesutbildning eller

förberedande sådan utbildning

ELLER GENOMG¥R EFTERGYMNASIAL UTBILDNING SOM SYFTAR TILL YRKES UTBILDNING,

2. genomgår årskurs 7 eller högre årskurs i grundskolan, särskolans yrkesskola, gymnasieskolan eller motsvarande utbildning.

56 &¶RFATTNINGSF¶RSLAG	SOU 1998:37

Arbetsskadeförsäkringen gäller i de fall som avses i 2 § andra stycket under moment i utbildningen då eleven utför ar- bete som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvs- arbete.

4 §

Arbetsskadeförsäkringen

gäller i de fall som avses i

A g ANDRA STYCKET PUNKT UNDER MOMENT I UTBILDNINGEN D¥ STUDIERNA BEDRIVS I SKOLMILJ¶ ELLER I ANNAN MILJ¶ SOM HAR NA TURLIG ANKNYTNING TILL SKOLAN

B 2 § andra stycket PUNKT under moment i utbildningen då eleven utför arbete som stämmer överens med eller till sin art lik- nar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete.

5 §

Som arbetsskada enligt 2 kap. 1 § fjärde stycket lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring anses

1. sjukdom som har framkallats genom smitta och som har ådragits i sysselsättning vid laboratorium där arbete med smittämnet bedrivs,

2. samhällsfarlig sjukdom som avses i 1.1. och 1.2 bilagan till smittskyddslagen (1988:1472), resistenta stafylokockinfek-

tioner, erysipeloid, kokoppor, lepra, MUL OCH KL¶VSJUKA

papegojsjuka och andra ornit- hoser, primär icke varig hjärn- och hjärnhinneinflammation, rots, trichofyti, tularemi, un- dulatfeber samt Weils sjukdom och andra leptospiroser, om sjukdomen har ådragits

2. samhällsfarlig sjukdom som avses i 1.1. och 1.2 bilagan till smittskyddslagen (1988:1472), resistenta stafylokockinfekt- ioner, erysipeloid, kokoppor, lepra, papegojsjuka och andra ornithoser, primär icke varig hjärn- och hjärnhinneinflamma- tion, rots, trichofyti, tularemi,

undulatfeber, Weils sjukdom och andra leptospiroser, (ERPES " ()6 !)$3 SAMT %(%#

BAKTERIE om sjukdomen har ådragits

i arbete vid sjukvårdsinrättning,

i annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av smitt- förande person eller vid omhänderhavande eller hantering smittförande djur eller material.

58 &¶RFATTNINGSF¶RSLAG	SOU 1998:37

6. Förslag till

Förordning om ändring i förordningen (1988:1542) om behörighet att avgöra vissa ärenden enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (1988:1542) om behö- righet att avgöra vissa ärenden enligt lagen (1976:380) om arbetsskade- försäkring skall ha följande lydelse.

.UVARANDE LYDELSE

Hos försäkringskassan avgör en tjänsteman

1.ärenden om arbetsskada till följd av buller,

2.ärenden om arbetsskada i form av pleuraplack till följd av inverkan av asbest,

3.ärenden där fråga gäller om ett sjukdomsfall är att hän- föra till samma skada som tidi- gare inträffat sjukdomsfall, vilket har godkänts såsom ar- betsskada av en socialförsäk- ringsnämnd, dock endast om det nya sjukdomsfallet har inträffat inom ett år från det tidigare sjukdomsfallet har avslutats.

Vad som sagts i första stycket gäller inte ärenden som angår livränta till den försäkrade eller särskild efterlevandelivränta eller ärenden som är av vidlyftig

&¶RESLAGEN LYDELSE

2 §

Hos försäkringskassan avgör en tjänsteman

1.ärenden om arbetsskada till följd av buller,

2.ärenden om arbetsskada i form av pleuraplack till följd av inverkan av asbest,

3.ärenden där fråga gäller om ett sjukdomsfall är att hän- föra till samma skada som tidigare inträffat sjukdomsfall, vilket har godkänts såsom ar- betsskada av en socialförsäk- ringsnämnd, dock endast om det nya sjukdomsfallet har inträffat inom ett år från det tidigare

sjukdomsfallet har avslutats,

¤RENDEN OM REHABILITE RINGS¥TG¤RD SOM AVSES I KAPg LAGEN OM ARBETS SKADEF¶RS¤KRING

¤RENDEN OM S¤RSKILT OM ST¤LLNINGSBIDRAG

¤RENDEN OM S¤RSKILD AR BETSSKADEERS¤TTNING

Vad som sagts i första stycket

gäller inte ärenden som angår

R¤TT TILL OMST¤LLNINGSERS¤TTNING ELLER livränta till den försäkrade

eller särskild efterlevande-

60 &¶RFATTNINGSF¶RSLAG	SOU 1998:37

7. Förslag till

Förordning om ändring i förordningen (1982:366) om utbetalning av dagersättning från de allmänna försäkringskassorna

Regeringen föreskriver att 1och 2 §§ förordningen (1982:366) om utbetalning av dagersättning från de allmänna försäkringskassorna skall ha följande lydelse.

.UVARANDE LYDELSE

Med dagersättning avses i denna förordning

1.sjukpenning, rehabilite- ringsersättning, havandeskaps- penning och föräldrapenning- förmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring

2.smittbärarpenning enligt lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare

3.sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeför- säkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd

4.ersättning enligt lagen (1973:371) om kontant arbets- marknadsstöd

5.dagpenning enligt förord- ningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga och för- ordningen (FFS 19978:26) om arvode m.m. till motorrepara- tionsledare

6.	utbildningsbidrag		enligt
1 §	förordningen	(1996:1100)
om aktivitetsstöd
7.	ersättning	enligt	lagen
(1988:1465) om		ersättning och
ledighet för närståendevård

&¶RESLAGEN LYDELSE

1 §

Med dagersättning avses i denna förordning

1.sjukpenning, rehabilite- ringsersättning, havandeskaps- penning och föräldrapenning- förmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring

2.smittbärarpenning enligt lagen (1989:225) om ersättning

till smittbärare

3. sjukpenning OCH OMST¤LL NINGSERS¤TTNING enligt lagen

(1976:380) om arbetsskadeför- säkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd

4.ersättning enligt lagen (1973:371) om kontant arbets- marknadsstöd

5.dagpenning enligt förord- ningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga och för- ordningen (FFS 19978:26) om arvode m.m. till motorrepara- tionsledare

6.	utbildningsbidrag		enligt
1 §	förordningen	(1996:1100)
om aktivitetsstöd
7.	ersättning	enligt	lagen
(1988:1465) om		ersättning och
ledighet för närståendevård

64 )NLEDNING	SOU 1998:37

skadats i sitt arbete ersättning efter skadeståndsrättsliga normer, bl.a. för sveda och värk och lyte och men, oberoende av om arbetsgivare eller annan kan göras skadeståndsansvarig.

!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING

Det utvidgade skadebegreppet gjorde att antalet skadeanmälningar ökade efter LAFs tillkomst. I mitten på 1980-talet blev det en särskilt kraftig ökning som en följd av utvecklingen inom rättspraxis. Antalet ärenden som kom in till försäkringskassorna för prövning steg från 42 000 år 1980 till 65 000 år 1985 och till som mest 118 600 år 1989. Andelen bifall steg också från 66 procent år 1980 till 75,1 procent år 1985 och till som högst 88,1 procent år 1988. Resultatet blev en kraftig ökning av antalet livräntetagare – från 18 500 år 1987 till 101 000 år 1994. Arbetskadeförsäkringens utgifter steg brant, och Arbetsskade- fonden visar sedan år 1987 ett underskott.

Den 1 januari 1993 skärptes reglerna för att få en skada godkänd

som arbetsskada. För att en skadlig inverkan ska anses föreligga krävs det numera till en början en H¶G GRAD AV SANNOLIKHET för att en arbets-

miljöfaktor över huvudtaget kan ge upphov till en skada som den för- säkrade har. Dessutom måste ¶VERV¤GANDE SK¤L tala för att skadan har

orsakats av denna faktor. Samma år togs också arbetsskadesjukpen- ningen bort.

En viss minskning av antalet ärenden som kommit in för prövning skedde av olika anledningar i början av 1990-talet. Därefter har skärp- ningarna i rättspraxis samt i lagstiftningen 1993 medfört att antalet sådana ärenden har sjunkit avsevärt. År 1995 var de således nere i 19 200 och 1997 i 14 700 (beräknat). Bifallsfrekvensen har också sjunkit successivt. Åren 1995 och 1996 var den 49,8 resp. 55,7 procent.

I direktiven till vår utredning framhålls att det nya arbetsskade- begreppet och samordningen med sjukförsäkringen har lett till en stram arbetsskadeförsäkring. Det nya arbetsskadebegreppet innebär främst att antalet godkända arbetssjukdomar har minskat. Det har framförts kritik mot att detta bl.a. har inneburit att reglerna missgynnar kvinnor, efter- som arbetsutlösta besvär i t.ex. rörelse- och stödjeorganen i högre ut- sträckning drabbar kvinnor, medan skador till följd av olycksfall oftare drabbar män.

Försäkringens utgifter för skador som inträffar i dag är låga jämfört med slutet av 1980-talet, och utgifterna är lägre än inkomsterna av ar- betsgivaravgifter i form av arbetsskadeavgifter. Det löpande över- skottet uppgick till ca 3 400 miljoner kronor år 1996, och det ackumu- lerade underskottet till ca 15 900 miljoner kronor den 31 december

70 .UVARANDE F¶RS¤KRINGAR	SOU 1998:37

degrupper omfattas bara när det i hans eller hennes yrkesutbildning eller förberedande till sådan utbildning ingår arbetsmoment som stäm- mer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete.

2.1.2Ett generellt arbetsskadebegrepp

I LAF gäller ett generellt arbetsskadebegrepp. Alla sjukdomar och skador kan i princip godkännas som arbetsskador bara de faller inom ramarna för de bevisregler som ges i 2 kap. 1 och 2 §§ LAF. Ingen ska i förväg vara utestängd från möjligheten att få sin rätt prövad till ersätt- ning för arbetsskada enligt LAF. Vid lagens tillkomst framhöll man att meningen var att de handläggande myndigheterna och domstolarna vid sin tillämpning av LAF bl.a. skulle kunna knyta an till den medicinska utvecklingen. Man hoppades att det på så sätt skulle kunna göras be- hövliga anpassningar vid tolkningen av begreppet arbetsskada.

2.1.3Skador som omfattas av LAF

I 2 kap. 1 § LAF anges vad som är arbetsskada. Arbetsskada är, enligt den inledande meningen i paragrafen, ”skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet.”

Vad annan skadlig inverkan är definieras i paragrafens andra me- ning. Med annan skadlig inverkan avses inverkan av en faktor som med hög grad av sannolikhet kan ge upphov till en sådan skada som den för- säkrade har. Hur annan skadlig inverkan definierades tidigare framgår av en redogörelse i avsnitt 3.2.1.

I paragrafens andra stycke förtydligas att som arbetsskada avses INTE en skada av psykisk eller psykosomatisk natur som är en följd av före- tagsnedläggelse, en arbetstvist, bristande uppskattning av den försäkra- des arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden.

I 2 kap. 1 § LAF föreskrivs det också att olycksfall vid färd till eller från arbetsstället (s.k. färdolycksfall) räknas som olycksfall i arbetet, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet.

Avslutningsvis anges i paragrafen att det gäller särskilda regler för skada som framkallats genom smitta. Reglerna härom behandlas när- mare i avsnitt 5.4.

I 2 kap. 2 § LAF föreskrivs att om en försäkrad har varit utsatt för

olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet, skall skada som han ådragit sig anses vara orsakad av den skadliga inverkan om ¶VERV¤GAN

SOU 1998:37	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 71

DE SK¤L talar F¶R det. För att ett orsakssamband ska godkännas krävs det i dag att en utredning om den skadades arbetsförhållanden och fri- tidsaktiviteter m.m. sammanvägd med en medicinsk utredning om skadan ger en övervikt för att det finns ett orsakssamband. Vad som tidigare krävdes i fråga om orsakssamband framgår av en redogörelse i avsnitt 3.3.1.

2.1.4Visandedag

Att fastställa visandedagen för ett olycksfall är enkelt. Olycksfalls- dagen är alltid också visandedagen.

Vid skada till följd av annat än olycksfall gäller däremot en särskild regel. Enligt 2 kap. 4 § LAF anses skadan ha inträffat den dag skadan visade sig. Enligt praxis anses skadan visa sig när en person för första gången söker läkare för sina sjukdomssymptom. Visandedagen ska dokumenteras genom läkarjournalanteckning, läkarutlåtande, röntgen- bild, audiogram (hörselkurva) eller dylikt. Den första sjukskrivnings- dagen godtas också som visandedag. LAF gäller för alla arbetsskador som har visat sig sedan den 1 juli 1977. Det spelar alltså ingen roll om den skadliga inverkan har pågått under tiden före ikraftträdandet av LAF.

2.1.5Ersättning vid sjukdom

Förutsättningen för att få ersättning enligt LAF är att skadan godkänds som arbetsskada, dvs. att skadan faller inom de ramar som har satts upp i 2 kap. 1 och 2 §§ LAF. Bestämmelserna om ersättning enligt LAF finns i lagens 3 – 6 kapitel.

En person som är arbetsskadad och sjukförsäkrad enligt AFL har rätt till samma förmåner från den allmänna sjukförsäkringen som vid annan sjukdom. Vid sjukdom utges vanlig sjukpenning enligt AFL till både arbetsskadade och icke-arbetsskadade sjuka. Den särskilda arbets- skadesjukpenningen som fanns tidigare är i princip slopad. Anled- ningen till att den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades redo- visas i avsnitt 3.6.3.

En arbetsskadad person som är sjukförsäkrad enligt AFL har rätt till ersättning för läkarvård, sjukvårdande behandling, sjukhusvård och läkemedel i enlighet med den allmänna försäkringens (AFLs) bestäm- melser. Tidigare gällde att arbetsskadeförsäkringen ersatte dessa kost- nader efter en samordningstid av från början 90 och senare 180 dagar.

72 .UVARANDE F¶RS¤KRINGAR	SOU 1998:37

Motiven för att låta dessa kostnader helt betalas av den allmänna sjukförsäkringen var enligt prop. 1992/93:178 (s. 49) att läkarvård, sjukvårdande behandling, sjukhusvård och läkemedel redan tidigare subventionerades i hög grad inom den allmänna försäkringen. Patienter som inte var arbetsskadade behövde bara betala en låg patientavgift. Rätten till ersättning enligt LAF för samma förmåner borde därför kunna begränsas.

Den som är arbetsskadad har utöver sjukförmåner enligt AFL ändå rätt att få ersättning enligt LAF för sjukvård utom riket, tandvård och särskilda hjälpmedel. Det är endast sådana kostnader som inte ersätts enligt AFL som ska ersättas enligt LAF.

En arbetsskadad person som INTE är sjukförsäkrad enligt AFL men som är verksam här i riket utan att vara försäkrad för sjukvårdsförmå- ner och sjukpenning enligt AFL får under sjukdomstid vid arbetsskada sjukvårdsförmåner, sjukpenning och rehabiliteringsersättning från ar- betsskadeförsäkringen på samma villkor som den som är försäkrad för dessa förmåner enligt AFL. Han eller hon har också rätt att få ersätt- ning enligt LAF för sjukvård utom riket, tandvård och särskilda hjälp- medel.

Sjukpenning enligt LAF ska inte utges till en arbetstagare som har undantagits från rätt till sjukpenning vid sjukdom enligt bestämmelsen i 3 kap. 16 § första stycket AFL. Det nämnda undantaget avser arbets- tagare som har rätt till lön under sjukdom enligt statliga, kommunala eller landstingskommunala bestämmelser.

Studerande som tillhör LAFs personkrets eller i annat fall genomgår yrkesutbildning får när det gått 180 dagar efter en inträffad arbetsskada sjukpenning enligt LAF om han eller hon fortfarande är sjukskriven då. Sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen utges då enligt vissa garan- tinivåer. Sjukpenning utbetalas när det blir aktuellt efter den procent- sats för sjukpenning som finns i AFL. Vi redogör i avsnitt 7.2 närmare för de studerandes situation i arbetsskadehänseende.

2.1.6Ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan

Sedan den 1 juli 1993 gäller alltså att rätten till arbetsskadesjukpenning i princip har slopats, och att också reglerna om sjukvårdsförmånerna har ändrats. Ändringarna innebär att den som har drabbats av en arbets- skada numera vanligen kan få ersättning enligt LAF först när sjuk- domstillståndet har upphört och skadan gett en BEST¥ENDE nedsättning av arbetsförmågan. Den ersättning som då kan komma i fråga är liv- ränta enligt LAF. En livränta kan tidsbegränsas eller utges tills vidare.

SOU 1998:37	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 73

Livränta utges om arbetsförmågan är nedsatt med minst en femton- del, och om inkomstbortfallet för år räknat uppgår till en fjärdedel av det basbelopp som gällde vid början av det år från vilket livränta ska börja utgå.

Arbetsskadeförsäkringen tar sikte på den faktiska nedsättningen av den skadades förmåga att skaffa sig inkomst genom förvärvsarbete. Er- sättning för arbetsskada i form av livränta ska i princip utgöra skillna- den mellan den inkomst som den arbetsskadade kan antas ha haft om han inte hade skadats och den inkomst som han trots skadan kan beräk- nas få. Det är med andra ord fråga om en 100 procentig kompensation av inkomstbortfallet till följd av arbetsskada. För livränteunderlaget gäller samma högsta gräns som för sjukpenninggrundande inkomst en- ligt AFL, dvs. 7,5 gånger basbeloppet, vilket för år 1998 innebär (36 400 kr x 7,5=) 273 000 kronor.

Som underlag för livränta läggs i princip den skadades sjukpenning- grundande inkomst enligt AFL vid den tidpunkt från vilken livräntan ska utges eller, om han eller hon inte är sjukpenningförsäkrad, den in- komst som då skulle ha utgjort hans eller hennes sjukpenninggrun- dande inkomst. Ska livränta börja utges först sedan avsevärd tid har förflutit efter den skadliga inverkan i arbetet, får underlaget bestämmas med ledning av annan högre förvärvsinkomst än den sjukpenninggrun- dande inkomsten, om särskilda skäl talar för det.

Livränta enligt LAF kan även betalas ut vid bosättning utanför Sverige.

Den 1 januari 1997 infördes nya beräkningsgrunder för sjukpen- ninggrundande inkomst i AFL. Dessa förändringar kunde också ha på- verkat arbetsskadeförsäkringen. I förarbetena sade man dock uttryck- ligen att arbetsskadeförsäkringen skulle vara undantagen från änd- ringarna. Vi har fått i uppdrag att utreda om det är lämpligt att anpassa LAF till de förändringar som har gjorts i sjukförsäkringen samt att be- skriva en sådan anpassning. Den delen av vårt utredningsuppdrag presenteras i avsnitt 7.1.

För personer som blivit arbetsskadade innan de fyllt 25 år finns det särskilda beräkningsregler som ska ge en kompensation för den sanno- lika framtida inkomsten som oskadad. En uppräkning av underlaget görs vid 18, vid 21 och vid 25 års ålder.

För studerande som tillhör lagens personkrets utgörs livränteunder- laget under den beräknade utbildningstiden av lägst den inkomst han sannolikt skulle ha fått om han vid tiden då skadan inträffade hade av- brutit studierna och börjat förvärvsarbeta. För tid efter den aktuella ut- bildningens slut utgörs underlaget av lägst den inkomst av förvärvs- arbete som han då sannolikt skulle ha fått om skadan inte hade in-

74 .UVARANDE F¶RS¤KRINGAR	SOU 1998:37

träffat. Det finns vissa minimiregler om de studerandes livränteunder- lag som är knutna till basbeloppet.

Om en arbetsskadad person som har rätt till livränta samtidigt är be- rättigad till förtidspension enligt reglerna i AFL med anledning av den inkomstförlust som föranlett livräntan, utges livräntan bara i den mån den överstiger pensionen. Livränta utges i princip längst till den månad under vilken den arbetsskadade fyller 65 år.

2.1.7Ersättning till efterlevande

Om en person har avlidit till följd av en arbetsskada, betalar arbets- skadeförsäkringen begravningshjälp med ett belopp som motsvarar 30 procent av basbeloppet vid tiden för dödsfallet.

Vid dödsfall kan det också utges livränta till den efterlevande maken, med make jämställd person och till den avlidnes barn. Det är möjligt att få omställningslivränta, särskild efterlevandelivränta och livränta till barn. Förutsättningarna för att få dessa förmåner liknar dem som gäller för efterlevandepensioner från folkpensioneringen enligt AFL.

Efterlevande make har numera rätt till omställningslivränta under sex månader räknat från dödsfallet. Omställningslivräntan förlängs för den som har vårdnaden om och stadigvarande sammanbor med barn under tolv år. Rätt till särskild efterlevandelivränta har den vars möj- lighet att skaffa sig inkomst genom arbete är nedsatt med minst en fjär- dedel av arbetsmässiga skäl, nedsatt hälsa eller annan jämförlig om- ständighet. Nedsättningen ska ha bestått alltsedan makens död och får inte vara av endast kortvarig natur.

Livränta för efterlevande beräknas på grundval av ett ersättnings- underlag som i princip motsvarar den avlidnes årsinkomst. Underlaget ska i princip vara den avlidnes egen LAF-livränta. Om det är skäligt kan även pension, livränta eller annan ersättning som utgick till den avlidne med anledning av tidigare arbetsskada beaktas. Ersättnings- underlaget är begränsat till 7,5 basbelopp. Omställningslivränta och särskild efterlevanderänta utges med 20 % av ersättningsunderlaget när den avlidne även efterlämnat barn som är berättigat till livränta, i annat fall med 45 %.

Livränta till barn är 40 % av ersättningsunderlaget. Finns det flera barn ökas procenttalet med 20 för varje barn. Det sammanlagda be- loppet delas sedan lika mellan barnen. Livränta till barn utges t.o.m. den månad barnet fyller 18 år. Vid studier kan livränta utges t.o.m. juni månad det år barnet fyller 20 år.

SOU 1998:37	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 75

2.1.8Lagen om statligt personskadeskydd

Bestämmelser om ersättning från staten för skada ådragen under tjäns- tepliktig verksamhet m.m. finns i lagen (1977:265) om statligt per- sonskadeskydd (LSP). Lagen ersatte bl.a. den tidigare militärersätt- ningslagen (1959:261), vars regler fortfarande ska gälla för skada som har inträffat före ikraftträdandet av LSP.

Den skyddade personkretsen omfattar den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller inställer sig till mönstring, eller annan uttagning enligt den lagen eller till antagningsprövning enligt lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning. Om statligt personskadeskydd för frivillig personal inom försvarsmakten finns bestämmelser i 6 - 7 §§ förordning (1977:284) om statligt personskadeskydd (FASP).

Vidare omfattar lagen den som medverkar i räddningstjänst eller i övning med räddningskår enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) eller i räddningstjänst enligt luftfartslagen (1957:297).

Lagen omfattar slutligen också den som är intagen för vård i krimi- nalvårdsanstalt eller i ett särskilt hem för vård av unga eller missbruka- re samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Skyddet enligt LSP inträder när den första färden påbörjas till verk- samhet eller intagning som omfattas av lagens bestämmelser och gäller till dess att den sista färden från verksamheten eller intagningen avslu- tas. Skyddet gäller även under fritid och annan ledighet.

Alla skador (både olycksfallsskador och sjukdomar p.g.a. annan skadlig inverkan) omfattas av lagen. Beträffande olycksfall gäller att skada anses vara orsakad av olycksfallet om övervägande skäl talar för det. En annan skada än olycksfallsskada anses vara ådragen under skyddstiden om det inte finns skälig anledning att anta att skadan beror på annat än verksamhet som omfattas av lagen. Det finns också sär- skilda regler för hur skador som visat sig efter skyddstidens slut ska bedömas.

Enligt LSP utges ersättning vid sjukdom, bestående nedsättning av arbetsförmågan och dödsfall. Ersättningarna utges i huvudsak i överensstämmelse med motsvarande regler i LAF.

Sjukvårdsersättning utgår dock enligt särskilda regler i LSP bara i den mån staten inte tillhandahåller motsvarande förmån på annat sätt. Sjukpenning och livränta enligt LSP utges inte under skyddstiden och sjukpenning utges inte i något fall för den dag då skadan inträffade.

För vissa av de personkategorier som omfattas av LSP gäller samma garantinivåer för beräkning av sjukpenningunderlag och livränte- underlag som gäller för studerande som omfattas av LAF. För de

SOU 1998:37 .UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 77

den årsinkomst i pengar som den försäkrade tills vidare kan antas få. Sjukpenning kan utges som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån.

Förtidspensionsutredningen har i betänkandet (SOU 1997:166) Ohälsoförsäkringen – Trygghet och aktivitet föreslagit vi ssa ändringar i bedömningsgrunderna för att erhålla sjukpenning enligt dessa nivåer.

Sjukpenningnivåerna kommer dock enligt förslaget att kvarstå oföränd- rade.

Det finns särskilda karensbegränsande regler för dem som är sjuka ofta. Ett allmänt högriskskydd gäller om en försäkrad gått miste om sjukpenning för den första sjukdagen under sammanlagt tio dagar under de senaste tolv månaderna. Den försäkrade får därefter ersättning redan från första dagen i sjukperioden. Egenföretagare med karenstid av 3 eller 30 dagar omfattas inte av det allmänna högriskskyddet.

Efter ansökan till försäkringskassan kan ett särskilt högriskskydd beviljas en försäkrad som lider av sjukdom som kan antas medföra ett större antal sjukperioder med rätt till sjukpenning under en tolvmå- nadersperiod. För dessa försäkrade täcks karensdagen i varje sjukfall med sjukpenning .

För att motverka att vissa arbetstagare genom avtal tillförsäkras en högre kompensationsnivå vid sjukdom än andra grupper i samhället finns det särskilda regler i AFL om minskning av sjukpenning i vissa fall. De gäller när den försäkrade under sjukdom får lön från arbets- givaren samtidigt som han eller hon får sjukpenning enligt AFL eller ersättning från avtalsförsäkring eller att lönen/ersättningen överstiger

en viss nivå. Syftet med minskningsregeln är att kompensationen för försäkrade vid sjukfrånvaro inte ska bli högre än vissa bestämda nivåer.

Reglerna innebär att sjukpenningen minskas i den mån den försäk- rade får en lön av arbetsgivaren under sjukdom som överstiger 10 procent av vad den försäkrade skulle ha fått i lön om han varit i arbete. Ersättning från all kollektivavtalad gruppsjukförsäkring ska i detta sammanhang likställas med lön från arbetsgivaren under sjukdom. Det betyder att den försäkrade får ha högst 90 procent kompensation för sitt inkomstbortfall under sjukdom i form av sammanlagd sjukpenning och lön.

2.2.2Lagen om sjuklön

Genom lagen (1991:1047) om sjuklön (SjLL) har en anställd rätt till ersättning i form av sjuklön från arbetsgivaren under de första 27 dagarna efter karensdagen (fr.o.m. 1 april 1998 ändras sjuklöneperio- den till 13 dagar efter karensdagen).

78 .UVARANDE F¶RS¤KRINGAR	SOU 1998:37

Den som skadas i arbetet och sjukskrivs erhåller initialt sjuklön en- ligt SjLL om han har en arbetsgivare. Sjuklön utges enligt huvudregeln inte för den första dagen för vilken ersättning kan utges (karensdag).

Sjuklönen uppgår till 80 procent av den lön och andra anställningsför- måner som arbetstagaren gått miste om till följd av nedsatt arbetsför- måga.

I SjLL begränsas ersättningsunderlaget inte till de 7,5 basbelopp som gäller för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst enligt AFL. I underlaget ingår t.ex. även OB-ersättning och liknande som den anställde går miste om till följd av sjukdom.

SjLL innehåller inte någon definition av sjukdomsbegreppet. Enligt förarbetena till SjLL ska dock begreppet tolkas på samma sätt som vid tillämpningen av sjukpenningreglerna i AFL. I SjLL krävs däremot inte att arbetsförmågan är nedsatt med viss andel. Arbetstagaren ska enligt SjLL vara helt eller delvis förhindrad att utföra sitt vanliga eller där- med jämförligt arbete.

Arbetstagarens rätt till sjuklön gäller fr.o.m. den första dagen av an- ställningsförhållandet. Gäller anställningen en kortare tid än en månad har den anställde rätt till sjuklön först efter 14 dagars anställning. Upp- hör anställningen bryts sjuklönerätten. Uppdragstagare och egenföre- tagare omfattas inte av sjuklönereglerna. För dessa grupper gäller AFLs regler om sjukpenning.

Enligt SjLL begränsas som ett allmänt högriskskydd antalet karens- dagar till tio under en tolvmånadersperiod. Antalet karensdagar beräk- nas i förhållande till varje arbetsgivare för sig. För en arbetstagare som p.g.a. sjukdom kan antas vara frånvarande i särskilt stor omfattning gäller ett särskilt högriskskydd som är utformat på följande sätt. Efter ansökan till försäkringskassan kan den anställde erhålla sjuklön också för den första sjukdagen i en sjuklöneperiod. Detta skydd gäller efter en eventuellt beviljad ansökan dels för arbetstagare som har en sjuk- dom som kan antas medföra ett större antal sjukperioder under en tolvmånadersperiod och dels för arbetstagare som har en sjukdom som under samma tid medför risk för en eller flera längre sjukperioder. I det första men inte i det senare fallet får arbetstagaren ersättning för den första sjukdagen. Arbetsgivaren får dock i båda fallen kompensation från AFL för sina kostnader för sjuklön.

En arbetsgivare vars sammanlagda lönekostnader under ett kalen- derår inte beräknas överstiga 130 gånger basbeloppet kan försäkra sig hos försäkringskassan för kostnader för sjuklön som företaget kan drabbas av vid sjukfrånvaro.

SOU 1998:37	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 79

2.2.3Ersättning under rehabilitering

Under tid när en försäkrad genomgår MEDICINSK behandling eller medi- cinsk rehabilitering som syftar till att föreb ygga sjukdom, förkorta sjukdomstid eller att helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan utges sjukpenning med samma ersättningsnivåer som vid sjukpenning enligt 2.2.1. Sådan sjukpenning kan också utges när den försäkrade deltar i en sjukdomsförebyggande behandlingsåt- gärd utan att just då vara sjuk.

Sedan 1992 finns det regler enligt vilka en försäkrad som deltar i en ARBETSLIVSINRIKTAD rehabilitering kan få en rehabiliteringspenning. Den

uppgår f.n. till 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. För rehabiliteringsersättning gäller ingen karensdag.

Bestämmelserna om rehabilitering finns i 22 kap. AFL. Rehabiliteringsersättning ska utges när en försäkrad vars arbetsför-

måga till följd av sjukdom är nedsatt med minst en fjärdedel. Arbets- förmågan ska under tiden för rehabiliteringsåtgärden anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av åtgärden är förhindrad att för- värvsarbeta. Rehabiliteringsersättning förutsätter alltså att det är fråga om arbetslivsinriktad rehabilitering. Med arbetslivsinriktad rehabilite- ring avses (prop. 1991/92:40 om vissa socialförsäkringsfrågor m.m., s. 32) t.ex. arbetsprövning, arbetsträning och utbildning som tar sikte på att återge den försäkrade hans möjligheter att kunna klara av sitt arbete eller få ett annat lämpligt arbete.

Rehabiliteringsersättning kan utges i två former, dels som rehabili- teringspenning och dels som särskilt bidrag. Rehabiliteringspenningen ska täcka den inkomstförlust som uppstår för den försäkrade när han eller hon deltar i rehabiliteringsåtgärd. Rehabiliteringspenningen är enligt dagens regler beloppsmässigt identisk med vanlig sjukpenning enligt AFL. Det särskilda bidraget ska täcka kostnader som uppstår för den försäkrade i samband med utbildningen. Vilka kostnader som det särskilda bidraget kan utgå för anges särskilt i förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning. En förutsättning för rätt till ersättning är att försäkringskassan har upprättat en rehabiliteringsplan i vilken den aktuella rehabiliteringsåtgärden ingår.

Förtidspensionsutredningen har i sitt tidigare nämnda betänkande (SOU 1997:166) föreslagit att rehabiliteringspenningen ska tas bort.

Vi återkommer i avsnitt 5.10.4 med en närmare beskrivning av för- utsättningarna för rehabilitering enligt AFL och en analys av i vilket skede av de arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärderna som arbets- skadeförsäkringen kommer in.

80 .UVARANDE F¶RS¤KRINGAR	SOU 1998:37

2.2.4Förtidspensionsförmåner

Reglerna om förtidspension/sjukbidrag gäller personer i åldern 16 – 64 år. Om arbetsförmågan blir varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan ska förtidspension utges. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående under avsevärd tid, har den försäkrade rätt till sjukbidrag som ska be- gränsas till viss tid. Nivåerna i förtidspensionssystemet är f.n. en fjär- dedels, halv, tre fjärdedels och hel förtidspension beroende på hur stor arbetsförmågans nedsättning bedöms vara.

I dag gäller renodlade medicinska kriterier inom förtidspensione- ringen. I prop. 1996/97:28 om kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension betonades att rätten till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension borde förbehållas de fall där det är sjukdom eller därmed jämställt medicinskt tillstånd som sätter ned arbetsförmågan. Den gällande inriktningen är att försäkringsersätt- ning ska baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmark- nadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. En samlad bedömning av förhållandena i det enskilda fallet bör emellertid kunna leda till att en försäkrad som rent medicinskt har en viss restarbetsförmåga ändå inte bedöms kunna försörja sig på rimliga villkor och därför ha rätt till ersättning.

Det ska ändå finnas en möjlighet att i begränsad omfattning väga in andra förhållanden utöver de rent medicinska i förtidspensionsbedöm- ningarna. Detta ska dock inte ses som ett återinförande av de tidigare särreglerna för dem som har fyllt 60 år utan endast som en möjlighet till ett mer balanserat synsätt i ärenden där en bedömning på grundval av enbart medicinska kriterier skulle ge ett icke acceptabelt resultat.

Ersättning vid förtidspension lämnas i form av folkpension och tilläggspension (ATP). I AFL finns bestämmelser om hur ett basbelopp ska beräknas. Vid beräkning av pensionsbeloppen används sedan år 1993 ett basbelopp som är reducerat med två procent. Folkpensionen är vid hel förtidspension f.n. 90 procent av det reducerade basbeloppet per år för ensam pensionär och 72,5 procent av detta basbelopp för gift pensionär.

Förtidspension från ATP beräknas i princip efter samma regler som ålderspension från ATP. Vid beräkningen av bl.a. pensionspoäng inom ATP-systemet används ett särskilt basbelopp som är förhöjt i för- hållande till basbeloppet. Ålderspensionen bestäms till 60 procent av medeltalet av de 15 bästa intjänade poängåren. Det krävs 30 år med pensionspoäng för full ATP. Det finns särskilda regler om beräkning av antagandepoäng vid förtidspension. Man tar vid pensionsberäkningen

SOU 1998:37	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 81

hänsyn inte bara till faktiskt intjänade pensionspoäng utan också till förväntade förvärvsinkomster under tiden mellan pensionsfallet och 65 års ålder. I fall där det inte finns förutsättningar för att beräkna sådana antagandepoäng tillämpas 15- och 30-årsreglerna på grundval av de pensionspoäng som faktiskt har intjänats före pensionsfallet. Genom reglerna om antagandepoäng blir ATP-pensionen vid förtidspension i princip lika stor som den ålderspension den försäkrade skulle varit be- rättigad till om han eller hon hade arbetat fram till 65 års ålder. Högsta möjliga ATP år 1998 är närmare 11 600 kr per månad.

Ett förslag till reformerat pensionssystem har nyligen presenterats. I det nya pensionssystemet kommer hela livsinkomsten att kvalificera till en inkomstgrundande ålderspension.

2.3Trygghetsförsäkring vid arbetsskada m.m.

2.3.1Kompletterande skydd vid arbetsskada

Det försäkringsskydd som arbetsskadeförsäkringen ger kompletteras för flertalet anställda av en trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA) som arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer har kommit över- ens om genom kollektivavtal.

Syftet med trygghetsförsäkringarna är att den som drabbats av per- sonskada i arbetet ska kunna få ersättning enligt skadeståndsrättsliga normer för sådana anspråk som inte ersätts genom arbetsskadeförsäk- ringen utan att behöva bevisa att arbetsgivaren eller någon annan genom vårdslöshet är skadeståndsskyldig. Trygghetsförsäkringen har störst betydelse när det gäller ersättning för ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte och men samt för olägenheter i övrigt.

TFA administreras av AMF-trygghetsförsäkring försäkringsaktie- bolag. Bolaget ägs av Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Lands- organisationen i Sverige (LO) och Privattjänstemannakartellen (PTK). TFA omfattar dels privatanställda arbetare inom SAF – LO-området och dels privatanställda tjänstemän inom SAF – PTK-området. På det kommunala och landstingskommunala området finne en motsvarande försäkring – TFA – KL. Inom den kooperativa sektorn gäller motsva- rande skydd som inom SAF – LO resp. SAF – PTK – områdena. Enligt särskilt uppdrag administrerar och skadereglerar dessutom AMF – trygghetsförsäkring arbetsskador enligt det sta tliga personskadeavtalet (PSA).

År 1996 omfattade AMF – tr ygghetsförsäkring ca 196 600 försäk- ringsavtal. Ca tre miljoner arbetstagare tillhörde den försäkrade kret-

SOU 1998:37	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 83

(SjLL, AFL, AGS) uppgår till minst 20 procent av inkomsten. Om in- komstförlusten efter 365 dagars sjukskrivning uppgår till minst 30 procent lämnas ersättning med 20 procent. Vid beräkning av inkomstförlustens storlek tar man hänsyn till vad den försäkrade har erhållit i form av sjukpenning från försäkringskassan, sjuklön från ar- betsgivaren, ersättning från avtalsgruppsjukförsäkring (AGS) och an- nat. TFA lämnar också ersättning för inkomstförluster över 7,5 basbe- lopp. Vid en bestående invaliditet utges livränta i den mån inkomst- förlusten inte ersätts genom livränta enligt LAF eller på något annat sätt. Ersättning lämnas också för lyte eller annat stadigvarande men och

för olägenheter i övrigt till följd av arbetsolycksfallet.

&¤RDOLYCKSFALL som täcks av trafikskadelagen omfattas inte av TFA. För övriga färdolycksfall ges ersättning som vid annat olycksfall i ar- betet. Den enda skillnaden är här att det inte lämnas någon ersättning

för inkomstförlust under sjukskrivningstid.

Vid skada till följd av ANNAN SKADLIG INVERKAN än olycksfall (arbetssjukdom) gäller följande. Ersättning ges om försäkringskassa eller förvaltningsdomstol har bedömt den aktuella sjukdomen som en arbetsskada eller om sjukdomen finns upptagen i en förteckning i Ta- bell 1 till ILO-konventionen 1964 (nr 121). Kvarstår en sådan sjukdom efter 180 dagar ges ersättning för läkar- och sjukvårdskostnader. Er- sättning för sveda och värk kan lämnas fr.o.m. dag 91 i ett sjukfall. Vid bestående invaliditet har man rätt till livränta från TFA i den mån in- komstförlusten inte ersätts genom livränta enligt LAF eller på något annat sätt. Ersättning lämnas också för lyte eller annat stadigvarande men och för olägenheter i övrigt till följd av arbetssjukdomen.

Vid dödsfall p.g.a. arbetsskada ersätts kostnader för begravning sedan begravningshjälpen från LAF och från tjänstegrupplivförsäkring (TGL) räknats från. Det finns också regler om ersättning för förlust av underhåll och viss ersättning till efterlevande make, maka sambo och till barn under 20 år.

2.3.5Ersättning enligt skadeståndsrättsliga regler

Avtalen om ersättning vid arbetsskada innehåller bestämmelser om att arbetstagaren inte har rätt att väcka talan vid domstol för arbetsskador som har orsakats av arbetsgivarens vållande. Om en arbetstagare är missnöjd med AMFs hantering av en skada är han eller hon dock oför- hindrad att väcka talan i allmän domstol mot AMF – trygghetsförsäk- ring.

SOU 1998:37	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 85

respektive myndighet som erlägger en premie (avgift). Affärsverken debiteras den faktiska kostnaden för sin del av PSA.

PSA gäller för arbetstagare för vilka Arbetsgivarverket har rätt att sluta kollektivavtal om avlöningsvillkoren. Undantagna från PSA är dock arbetstagare som anvisats beredskapsarbete, arbete i ungdomslag eller skyddat arbete. Arbetstagare som är lokalanställda utom riket och arbetstagare med stationering utom riket som inte är försäkrade för ar- betsskada enligt LAF under sin utlandstjänstgöring omfattas heller inte av PSA. Arbetstagare hos allmän försäkringskassa står också utanför PSA men har ett liknande eget avtal.

Begreppet arbetsskada enligt PSA överensstämmer med LAFs defi- nitioner. Enligt PSA är arbetsskada även skada som föranletts av våld eller misshandel som arbetstagaren har utsatts för i sin anställning. Avtalet omfattar också s.k. särskilda utlandsskador (jfr TFA avsnitt 2.3.2).

Ersättningarna från PSA för inkomstförlust, kostnader samt sveda och värk vid arbetsskada är i princip desamma som enligt TFA. I PSA finns också regler om full ersättning för inkomstförlust vid arbetsgiva- rens vållande (jfr avsnitt 2.3.5) och om den skadade har utsatts för våld eller misshandel p.g.a. anställningen.

Vid dödsfall ersätts kostnader för begravning sedan begravnings- hjälpen från LAF räknats bort. Efterlevande maka, make eller sambo samt barn har också viss rätt till ersättning.

2.3.9Övriga ersättningar som grundas på avtal

!LLM¤NT

Vid sidan av de ersättningar som betalas ut från den allmänna försäk- ringen vid sjukdom och förtidspension förekommer ersättningar som grundas på olika överenskommelser i kollektivavtal. Reglerna för rätt till ersättning från kompletterande skydd enligt kollektivavtal b ygger på samma principer inom alla avtalsområden.

0RIVATANST¤LLDA ARBETARE AVTALSGRUPPSJUKF¶RS¤KRING !'3

Ersättning från AGS under sjukpenningtid utges fr.o.m. den femtonde dagen t.o.m. den nittionde dagen i en sjukperiod. Ersättning lämnas med 12,5 procent av den sjukpenning som den försäkrade erhållit från försäkringskassan (vilken motsvarar ett tillägg på tio procent av SGIn). Efter den nittionde dagen i sjukperioden lämnas ingen dagersättning.

86 .UVARANDE F¶RS¤KRINGAR	SOU 1998:37

Under tid då den försäkrade uppbär sjukbidrag eller förtidspension lämnas månadsersättning från AGS. Månadsersättningen bestäms med utgångspunkt från den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst vid insjuknandet. Om SGIn vid rätt anmälan till AFL kunde ha fastställts till annat belopp kan dock ersättning lämnas i överensstämmelse här- med.

Månadsersättningen uppgick 1997 för den som insjuknat efter den 31 december 1990 och beviljats sjukbidrag/förtidspension enligt AFL till exempelvis 1 060 kronor, om den försäkrades SGI var 90 000 kronor, och till 2 500 kronor om SGIn var minst 190 000 kronor.

0RIVATANST¤LLDA TJ¤NSTEM¤N SJUKL¶N ENLIGT AVTAL SAMT )40 SJUKPENSION

Enligt regler som gäller fr.o.m. den 1 april 1998 har en privatanställd tjänsteman rätt till sjuklön enligt avtal från arbetsgivaren fr.o.m. den femtonde t.o.m. den nittionde dagen i en sjukperiod. Sjuklönens storlek bestäms genom att ett sjukavdrag görs på lönen. Sjukavdraget per dag vid en lön som högst uppgår till 7,5 basbelopp per år beräknas så att den totala ersättningen i form av sjukpenning från AFL och sjuklön från arbetsgivaren blir 90 procent på lönedelar såväl över som under 7,5 basbelopp.

Rätt till sjukpension under sjukpenningtid från ITP inträder när tjänstemannen varit sjuk i 90 dagar eller varit sjuk sammanlagt 105 dagar under en tolvmånadersperiod, dvs. vid den tidpunkt när arbets- givarens skyldighet att betala sjuklön enligt avtal upphör. Sjukpension utges under sjukpenningtid endast till den som har en pensionsmed- förande lön (i princip kontant lön inklusive vissa tillägg) som över- stiger 7,5 basbelopp. I intervallet från 7,5 till 20 basbelopp är ersätt- ningsnivån 65 procent. I intervallet 20 till 30 basbelopp är ersättnings- nivån 32,5 procent.

ITPs sjukpension under tid med sjukbidrag eller förtidspension be- räknas även den på grundval av den pensionsmedförande lönen. Löne- gränsen 7,5 basbelopp beräknas utifrån det förhöjda basbeloppet.

3TATSANST¤LLDA SJUKL¶N ENLIGT AVTAL SAMT SJUKPENSION ENLIGT 0!

Enligt regler som gäller fr.o.m. den 1 april 1998 har en statsanställd rätt till sjuklön enligt avtal från arbetsgivaren fr.o.m. den femtonde t.o.m. den nittionde dagen i en sjukperiod. Sjuklönens storlek bestäms genom att det görs ett sjukavdrag på dagavlöningen. Enligt regler som gäller

SOU 1998:37	.UVARANDE F¶RS¤KRINGAR 87

fr.o.m. den 1 april 1998 har en statsanställd tjänsteman rätt till sjuklön enligt avtal från arbetsgivaren fr.o.m. den femtonde t.o.m. den nittionde dagen i en sjukperiod. Sjuklönens storlek bestäms genom att ett sjuk- avdrag görs på lönen. Sjukavdraget per dag vid en lön som högst upp- går till 7,5 basbelopp per år beräknas så att den totala ersättningen i form av sjukpenning från AFL och sjuklön från arbetsgivaren blir 90 procent på lönedelar såväl över som under 7,5 basbelopp.

En arbetstagare som har beviljats sjukbidrag eller förtidspension har rätt till sjukpension enligt pensionsavtalet. Sjukpensionen utgör 21 procent av pensionsunderlaget vid ett pensionsunderlag som motsvarar 7,5 basbelopp, 81 procent vid ett pensionsunderlag på 7,5 – 20 basbe- lopp och 40,5 procent vid ett pensionsunderlag på 21 – 30 basbelopp.

+OMMUNALT OCH LANDSTINGSKOMMUNALT ANST¤LLDA SJUKL¶N ENLIGT AVTAL !'3 +, SAMT 0! +,

Enligt regler som gäller fr.o.m. den 1 april 1998 utges efter perioden med sjuklön enligt lag sjuklön enligt avtal med 10 procent t.o.m. den 90:e dagen. Fr.o.m. den 15:e kalenderdagen utges sjuklön till arbets- tagare vars lön överstiger 7,5 basbelopp så att den totala kompensa- tionsnivån blir 90 procent t.o.m. dag 90 och fr.o.m. dag 91 80 procent. Under tid då den försäkrade uppbär sjukbidrag eller förtidspension

lämnas månadsersättning från AGS – KL. Beträffande beräkningen av månadsersättning från AGS – KL hänvisas till avsnittet om AGS (2.3.9). Arbetstagare med en inkomst som överstiger 7,5 basbelopp kan, under tid med sjukbidrag eller förtidspension, ha rätt till sjukpen- sion enligt PA – KL.

Sjukpensionen ersätter inkomstbortfall på den del av lönen som överstiger 7,5 basbelopp. Kompensationsnivån för den som har en lön i intervallet 7,5 till 20 basbelopp kan schablonmässigt sägas vara mellan 67 och 70 procent.

!NDRA KOMPLETTERANDE ERS¤TTNINGAR

Vi noterar i detta sammanhang också att det finns andra komplette- rande ersättningar. Dessa är bl.a. komplettering i form av sjukpenning- försäkring som finansieras av arbetsgivaren och som inte grundas på kollektivavtal, gruppsjukförsäkring, individuell sjukförsäkring, för- tidskapital i grupplivförsäkring, förtidskapital i individuell livförsäk- ring (eller andra former som bygger på liknande konstruktioner), er-

90 ¥RS ¤NDRINGAR I ,!&	SOU 1998:37

kunde som exempel anföras låga eller höga temperaturer, hastiga tem- peraturväxlingar, fukt samt kraftigt drag.

Till de skadliga faktorerna hörde vidare alla ensidiga, ovanliga eller ovanligt ansträngande arbetsmoment, således även ansträngande ar- betsställningar. Även psykiskt påfrestande förhållanden som var direkt knutna till arbetet kunde ha sådan skadlig inverkan som enligt före- dragandens mening borde omfattas av den nya lagen.

I specialmotiveringen till LAF (prop. 1975/76:197 s. 91 f.) anfördes att skadlig inverkan i arbetet måste konstateras innan regeln om orsaks- samband med en eventuell arbetssjukdom kunde bli tillämplig. Enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring (YFL) måste det först konstateras att den påstådda farliga faktorn hade en sådan skade- bringande egenskap som föranlett skadan i det enskilda fallet. Man krävde också någon vetskap om vilken form av skada som kunde drabba den enskilde.

Det uttalades särskilt att det ibland kunde dröja en avsevärd tid innan en faktors skadebringande egenskaper kunde slås fast. Som exempel angavs att yrkesskadeförsäkringskommittén i sitt betänkande (SOU 1975:84) Ersättning vid arbetsskada hade erinrat om hur man inom yrkesmedicinen genom s.k. epidemiologiska studier kunnat kon- statera en klar överdödlighet hos gruvarbetare i vissa delar av landet. Genom tekniska undersökningar hade man fastställt att det förekom – och att det sannolikt under en avsevärd tid hade förekommit – skadlig strålning genom radongas i en del svenska gruvor. Det hade ansetts vara i hög grad sannolikt att den som under en längre tid hade arbetat i dessa gruvor också hade blivit utsatt för skadlig inverkan genom att andas in radongasen.

I den praxis som kommit till uttryck i åtskilliga avgöranden i den dåvarande försäkringsdomstolen hade man också intagit den stånd- punkten att det måste föreligga en ganska hög grad av sannolikhet eller åtminstone sannolika skäl för att ett ämne eller annan faktor i arbetet i och för sig kunde medföra skada. Föredragande statsrådet ansåg inte att det fanns skäl att införa särskilda regler i den nya lagen om hur man skulle göra bedömningen av farligheten hos olika faktorer i arbets- miljön. Principen som utvecklats i praxis om skadlig inverkan vid åt- minstone sannolika skäl kunde genomföras i rättstillämpningen utan att detta behövde anges i lagen.

Föredraganden anförde också i propositionen (s. 72 f.) att det var av stor vikt att den medicinska expertis som yttrade sig i ett skadeärende var väl insatt i reglerna och formulerade sina utlåtanden med beaktande av reglernas innehåll. Det var enligt föredraganden ofrånkomligt att sambandskravet enligt LAF ibland måste ställa sig annorlunda än vid

SOU 1998:37	¥RS ¤NDRINGAR I ,!& 91

en rent medicinsk bedömning. Den medicinska expertisen måste därför upplysas om lagstiftningens innehåll.

I fråga om de psykiska och psykosomatiska sjukdomarna delade föredraganden yrkesskadeförsäkringskommitténs bedömning om att vissa med arbetet och arbetsförhållandena sammanhängande förhållan- den kunde ge upphov till psykiska besvär utan att dessa besvär skulle vara ersättningsbara enligt LAF. Det låg i sakens natur att psykiska störningar till följd av företagsnedläggelse, arbetstvister, byte av ar- betsuppgifter, svikna befordringsförhoppningar , bristande uppskatt- ning av arbetsinsatser och allmän vantrivsel med arbetsuppgifter och arbetskamrater inte kunde berättiga till ersättning enligt LAF. Det in- fördes dock inte initialt något särskilt stadgande om dessa undantag i LAF.

3.2.21984 års arbetsskadeutredning

Den år 1984 tillsatta arbetsskadeutredningen gjorde i betänkandet SOU 1985:54 en översyn av arbetsskadeförsäkringen. Utredningen studerade de särskilda rättsfallsreferaten från försäkringsdomstolen som dels hade publicerats löpande i Försäkringskasseförbundets tidskrift Social- försäkring (Sof) och dels fanns i särskilda publikationer som förbundet gett ut två gånger om året. Vidare studerades Försäkringsöverdom- stolens rättsfallsreferat sedan januari 1979 och de domar av principiellt viktig karaktär som fortlöpande avgjordes där. Till betänkandet fogades som bilaga en redogörelse för då aktuell rättspraxis i arbetsskademål.

Arbetsskadeutredningen anförde i sitt betänkande att för att skadlig inverkan skulle anses föreligga var det enligt stadgad praxis tillräckligt att det kunde göras sannolikt att den ifrågavarande arbetsmiljön hade haft en sådan skadebringande egenskap att den kunde ge upphov till aktuell typ av skada eller sjukdom. Den mer fullständiga bevisning som fordrades för att i medicinskt-vetenskapliga sammanhang fastslå skad- lighet var alltså inte nödvändig för att skadlig inverkan skulle anses föreligga vid den försäkringsmässiga bedömningen.

3.2.3Arbetsskadeförsäkringsutredningen

Praxisutvecklingen i försäkringsdomstolarna ledde till en alltmer gene- rös tolkning av arbetsskadeförsäkringslagens regler. Riksdagens reviso- rer gjorde efter en förvaltningsrevision en kritisk rapport (1988/89:5) om arbetsskadebegreppets tillämpning i praxis. Efter det att också ett flertal riksdagsmotioner om en eventuell förändring av arbetsskadeför-

92 ¥RS ¤NDRINGAR I ,!&	SOU 1998:37

säkringen hade behandlats, tillsattes bl.a. i december 1991 en särskild utredningsman (arbetsskadeförsäkringsutredningen).

Av statistikuppgifter från Riksförsäkringsverket hade det då fram- kommit att antalet arbetssjukdomar som godkänts av försäkrings- kassorna nästan hade tiodubblats under åren 1980 – 1991. Statistiken visade att år 1980 godkändes 6 955 sjukdomar som arbetsskador och år 1991 godkändes 56 243 sjukdomar som arbetsskador. Arbetsskadeför- säkringsutredningen fick enligt direktiven till uppgift att bl.a. lämna förslag till ändring av de grundläggande bestämmelserna om arbets- skada i 2 kap. i LAF i syfte att åstadkomma en tydligare avgränsning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador.

Arbetsskadeförsäkringsutredningen redovisade sina förslag i be- tänkandet (SOU 1992:39 ) Begreppet arbetsskada. Utredningen fann det angeläget att arbetsskadeförsäkringen upprätthöll en vetenskapligt väl underbyggd gräns för vad som skulle k unna ersättas som en arbets- relaterad skada. Därför föreslog utredningen att den tidigare lydelsen i

2 kap. 1 § LAF skulle ändras så att med annan skadlig inverkan i arbe- tet skulle avses ”inverkan av en faktor som med H¶G GRAD AV SANNOLIK

HET kan ge upphov till sådan skada som den försäkrade har”.

Det nya kriteriet skulle innebära att den samlade kunskapen med en betydande grad av sannolikhet måste tala för att en faktor i arbets- miljön var skadlig. Detta skulle enligt utredningen bli fallet först när det fanns en väsentlig kunskap inom medicinsk eller annan vetenskap för att en viss faktor hade en sådan skadebringande egenskap. För att kunna göra gällande att en viss faktor med hög grad av sannolikhet kunde orsaka skada måste den uppfattningen vara relativt allmänt ac- cepterad inom t.ex. den medicinska vetenskapen.

Om en sådan uppslutning saknades – t.ex. om olika forskares och läkares uppfattningar mer markant gick i sär om faktorns skadlighet – var enligt utredningen kravet på en hög grad av sannolikhet inte upp- fyllt. En enskild forskares eller läkares uppfattning eller resultatet av ett enstaka forskningsprojekt kunde inte alltid anses utgöra tillräckligt underlag för ett positivt beslut i fråga om skadlig inverkan. Tyngden av olika forskningsresultat måste vägas mot varandra och en helhetsbe- dömning av samtliga fakta måste göras. Ett uttryck i ett läkarutlåtande som ”skadlig inverkan i arbetet kan inte uteslutas” torde enligt utred- ningen inte i något sammanhang kunna användas för att beskriva en situation där en hög grad av sannolikhet förelåg.

Arbetsskadeförsäkringsutredningen gjorde en prognos över föränd- ringsförslagets effekter med utgångspunkt från Riksförsäkringsverkets arbetsskadestatistik för år 1990. Utredningen ansåg (s. 123) att antalet godkända arbetssjukdomar p.g.a. den föreslagna skärpningen av skadlig inverkan-rekvisitet skulle kunna minskas från ca 55 500 till ca 36 000.

SOU 1998:37	¥RS ¤NDRINGAR I ,!& 93

3.2.4Remissutfallet och den senaste ändringen av 2 kap. 1 § LAF

Arbetsskadeförsäkringsutredningens förslag om en stramare bedöm- ning av vad som skulle anses som skadligt tillstyrktes av majoriteten av remissinstanserna. I prop. 1992/93:30 (s. 20 f.) föreslog det före- dragande statsrådet att kravet på skadlighet i lagstiftningen skulle höjas från sannolikhet till hög grad av sannolikhet.

Vid bedömningen måste man i högre grad än tidigare väga in om den skadliga exponeringen i arbetet hade varit av sådan omfattning, intensitet och varaktighet att det förelåg en hög grad av sannolikhet för faktorns skadlighet. Den samlade kunskapen måste också med en bety- dande grad av sannolikhet tala för att en faktor i arbetsmiljön hade varit skadlig. En sådan uppfattning måste vara relativt allmänt accepterad. En enskild forskares eller läkares uppfattning borde inte kunna vara tillräcklig för att ge ett positivt beslut i frågan om skadlig inverkan.

Statsrådet anförde vidare att det skärpta kravet på visad skadlighet i många fall skulle komma att förutsätta noggrannare utredningar på ar- betsplatserna om de åberopade skadliga faktorerna. I specialmotive- ringen till lagförslaget (s. 36) angavs också att skadligheten hos vissa arbetsmiljöfaktorer, i första hand vissa ämnen, kunde vara så uttalad att även exponering för en mycket låg kvantitet under kort tid kunde ge upphov till arbetsskada enligt det skärpta rekvisitet.

Någon ändring av synen på de psykiska och psykosomatiska sjuk- domarna i förhållande till tidigare var inte avsedd. Lagrådet hade efter en granskning av den föreslagna ändringen i 2 kap. 1 § LAF anfört att den i prop. 1975/76:197 fastslagna grundsatsen borde komma till ut- tryck i lagtext. Ett förtydligande i lagtext av vilka omständigheter som för de psykiska och psykosomatiska sjukdomarna inte kunde föranleda ersättning enligt LAF föreslogs därför i paragrafens andra stycke.

De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1993. Äldre föreskrifter skulle tillämpas på skador som hade inträffat före den 1 januari 1993 och som anmälts till försäkringskassan senast den 30 juni 1993. I prop. 1992/93:30 (s. 35) angav föredraganden att ändringarna i arbetsskade- lagstiftningen på sikt skulle komma att leda till stora statsfinansiella besparingar.

94 ¥RS ¤NDRINGAR I ,!&	SOU 1998:37

3.3Bevisregeln om orsakssamband

3.3.11976 års lagstiftning

Bevisregeln om orsakssamband i 2 kap. 2 § LAF har betydelse när det gäller bedömningen av frågan om hur mycket som ska krävas för att en konstaterad skadlig inverkan i arbetet i arbetsskadeförsäkringslagens mening skall ha orsakssamband med en viss skada.

I YFL var bevisregeln till en början formulerad så att orsakssam- band ansågs föreligga om inte övervägande skäl talade däremot. Enligt motivuttalanden skulle regeln tillämpas så att där sannolikheten för och emot samband vägde jämt skulle det inte vara möjligt att avfärda ett samband. Det ansågs rimligt att den skadade inte skulle behöva göra någon rättsförlust p.g.a. den medicinska ofullkomligheten. Först när övervägande sannolikhet, om än i obetydlig grad, talade mot att skadan orsakats av den skadebringande faktorn skulle samband inte föreligga. I praxis tillämpades regeln ändå så att ersättning inte beviljades trots att det kunde finnas ett betydande mått av sannolikhet mellan arbete och skada. Anledningen var att sannolikheten för att det inte fanns något samband ansågs vara större.

Bevisregeln i YFL ändrades efter beredning i andra lagutskottet (1967:68 s. 58). En uppmjukning av sambandskravet ansågs motiverad med hänsyn till att dittillsvarande praxis varit väl restriktiv. Samband skulle anses föreligga såvida inte skälen mot ett samband var betydligt starkare än skälen för. Lagtextens utformning var mycket förmånlig för den försäkrade. Den av utskottet föreslagna ändringen godtogs av riks- dagen (SFS 1967:916) och den generösa sambandsregeln togs in i YFL fr.o.m. den 1 januari 1968 .

Yrkesskadeförsäkringskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1975:84) Ersättning vid arbetsskada att den generösa bevisregeln i YFL skulle föras över oförändrad till LAF. Yrkesskadeförsäkringskom- mittén ville emellertid ha en strängare bevisregel för tre grupper av sjukdomar, nämligen reumatologiska sjukdomar, andra sjukdomar i ryggrad och leder samt psykologiska sjukdomar.

I prop. 1975/76:197 föreslog det föredragande statsrådet (s. 72 f.) att bevisregeln i YFL oförändrad skulle föras över till den nya LAF och att regeln skulle tillämpas generellt på samtliga slag av arbetsskador. Kraven på en noggrann utredning måste dock anses särskilt stora när det gällde den framtida prövningen av de sjukdomar som yrkesskade- försäkringskommittén hade velat undanta från den vanliga bevisregeln. I specialmotiveringen till förslaget om ändring av 2 kap. 2 § LAF (s. 92) underströks att det först måste kunna konstateras att en faktor

hade en sådan skadebringande egenskap som var nödvändig för att en

SOU 1998:37	¥RS ¤NDRINGAR I ,!& 95

viss sjukdom skulle kunna uppstå. I ett senare led fick man med bevis- regelns hjälp pröva om den skadebringande faktorn hade föranlett en arbetsskada i det enskilda fallet. Den föreslagna bevisregeln innebar en presumtion för samband. Bevisregeln i 2 kap. 2 § LAF formulerades slutligen så att samband skulle anses föreligga om inte betydligt starka- re skäl talade mot det.

3.3.21984 års arbetsskadeutredning

Av den översyn av LAF som arbetsskadeutredningen gjorde i SOU 1985:54 framgick det att antalet arbetsskadeanmälningar och antalet arbetsskador som prövats av försäkringskassorna hade ökat kraftigt under hela 1980-talet. Praxisutvecklingen hade varit gynnsam för de försäkrade och kassornas godkännandefrekvens hade också ökat. År 1985 uppgick antalet till försäkringskassorna inkomna arbetsskade- ärenden om arbetssjukdomar till 20 550. Arbetsskadeutredningens prognos om ärendeutvecklingen med ökningen under åren 1983 och 1984 som bas ledde till att antalet anmälda sjukdomar i framtiden skulle komma att uppgå till omkring 50 000. En andra prognos med ärendeutvecklingen under första halvåret 1985 som bas pekade ännu brantare uppför mot 75 000 framtida anmälningar.

Arbetsskadeutredningen redogjorde för att praxisutvecklingen blivit alltmer generös. Utredningen pekade särskilt på (s. 42 f.) att Försäk- ringsöverdomstolen i ett refererat avgörande (FÖD 1985:24) mer prin- cipiellt hade angivit att en bedömning i regel borde utfalla till den för- säkrades förmån om de medicinskt sakkunniga hade olika uppfattningar i sambandsfrågan. Detta torde enligt FÖD förutsätta att läkarna hade jämförbara kvalifikationer och tillgång till samma underlag för sina be- dömningar.

3.3.3Arbetsskadeförsäkringsutredningen

Arbetsskadeförsäkringsutredningen kunde i sitt betänkande (SOU 1992:39) konstatera att Arbetsskadeutredningen hade träffat rätt i sin andra prognos där de framtida anmälda arbetsskadorna beräknades stiga mycket brant. Antalet anmälda arbetsskador med ersättningsbara fall var år 1986 drygt 78 000. Under slutet av 1980- och början av 1990-talet trotsades de flesta prognoser och bedömningar. År 1991 var antalet anmälda arbetsskador med ersättningsbara fall drygt 108 000. En del av den explosionsartade anmälningsfrekvensen kunde enligt ar- betsskadeförsäkringsutredningen (s. 52) förklaras av att praxisutveck-

96 ¥RS ¤NDRINGAR I ,!&	SOU 1998:37

lingen gjorde det meningsfullt och angeläget för den som i ett tidigare skede hade drabbats av arbetsskada att i efterhand anmäla skadan. Ett rimligt antagande var att antalet anmälningar på några års sikt skulle kunna stabiliseras till mellan 150 000 och 170 000 per år.

Arbetsskadeförsäkringsutredningen lämnade ett förslag till en ny sambandsregel som skulle presumera orsakssamband liksom tidigare vid arbetsolycksfall och för arbetssjukdomar p.g.a. annan skadlig in- verkan i form av ämne, strålande energi, skakningar, vibrationer, mekaniska stötar, buller eller smitta. För vissa specificerade sjuk- domar; sjukdom i sena eller senas omgivning, sjukdom i vävnaderna kring överarmens epicondyler, inflammation i slemsäck samt perifer nervförlamning skulle också en presumtion för samband behållas.

Utredningen föreslog vidare att sambandsregeln för de skador som inte omfattades av de särskilt uppräknade kategorierna skulle skärpas. Samband skulle föreligga om övervägande skäl talade för det. Det skulle krävas en positiv bevisning för att den skadliga inverkan hade orsakat sjukdom eller skada i det enskilda fallet. Den princip som kommit till uttryck i FÖD 1985:24 (se avsnitt 3.3.2 ovan) kunde inte längre upprätthållas med den föreslagna sambandsregeln. Förhållanden utanför arbetet skulle komma att få större betydelse för den nya sam- bandsregeln.

Den skärpta bevisregeln skulle ändå inte innebära att bevisbördan skulle komma att flyttas över till den försäkrade. Det skulle vara för- säkringskassans sak att självmant svara för att ett tillfredsställande be- slutsunderlag kunde tas fram innan ärendet prövades slutligt. De medi- cinska förhållandena skulle givetvis utredas. Uppgifter om den försäk- rades fritidsaktiviteter och tänkbara alternativa orsaksförklaringar utan- för arbetet skulle också beaktas.

3.3.4Remissutfallet och den senaste ändringen av 2 kap. 2 § LAF

Vid remissbehandlingen av arbetsförsäkringsutredningens förslag om skilda bevisregler avstyrkte majoriteten av remissinstanserna förslaget. Det anfördes bl.a. att förslaget skulle försvåra handläggningen och att det skulle uppkomma nya gränsdragningsproblem mellan vilka sjuk- domar som skulle omfattas av den ena eller den andra bevisregeln. I prop. 1992/93:30 var föredraganden tveksam till lämpligheten av skilda bevisregler för olika skador beroende på dess diagnos eller uppkomst- sätt. Flertalet remissinstanser hade också avstyrkt förslaget. Något för- slag om skilda bevisregler lades därför aldrig fram i propositionen.

SOU 1998:37	¥RS ¤NDRINGAR I ,!& 97

I propositionen föreslogs i stället att den av utredningen föreslagna skärpningen av bevisregeln skulle genomföras generellt för alla arbets- skador. Ändring skulle i den delen göras i 2 kap. 2 § LAF enligt utred- ningens förslag så att orsakssamband skulle anses föreligga mellan en skada och ett olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet om över- vägande skäl talade för det.

Problemet var enligt föredragande statsråd (s. 24 f.) att rätt värdera konkurrerande skadeorsaker, dvs. hur omständigheter som inte kunde hänföras till arbetet bidrar till en sjukdoms uppkomst eller till en för- sämring av en sjukdom. Gränsen mellan skador till följd av förhållan- den i arbetet och skador som har uppkommit på annat sätt hade med den dittillsvarande bevisregeln blivit svår att upprätthålla. Syftet med arbetsskadeförsäkringen var att lämna kompensation för den extra risk som var förenad med just själva förvärvsarbetet. Bevisregeln behövde därför skärpas och den formulering av lagregeln som valdes i förslaget knöt an till den bevisregel som tidigare funnits i YFL. Förslaget god- togs av riksdagen och den skärpta bevisregeln trädde i kraft den 1 januari 1993. Om ikraftträdandet se också avsnitt 3.2.4.

3.4Begreppet försäkrad i befintligt skick

3.4.11976 års lagstiftning

Varje arbetstagare gick in i den tidigare yrkesskadeförsäkringen utan förbehåll för sjukdomar, sjukdomsanlag eller lyten. Detta konstaterade yrkesskadeförsäkringskommittén i betänkandet SOU 1975:84 (s. 42). Föredragande statsrådet hänvisade i prop. 1975/66 :197 (s. 30) vid en redogörelse för gällande rätt till kommitténs uttalande. Det var enligt propositionen ibland vanskligt att avgöra om och i vilken grad en skada eller ett sjukdomstillstånd medicinskt hade orsakats av en tidigare sjukdom eller av den händelse för vilken den försäkrade sökt ersätt- ning. Ytterst ankom det då på den medicinska sakkunskapen att besvara sådana frågor.

Arbetsskadeutredningen granskade senare i betänkandet SOU 1985:54 frågan om bedömningen av frågan om befintligt skick. Utred- ningen redogjorde (s. 206) för rättsfallsreferatet FÖD 83:9 där det hade uttalats att man redan vid bedömning av skadlig inverkan måste ta hän- syn till den försäkrades speciella förutsättningar. Frågan om skadlig in- verkan skulle avgöras i det enskilda fallet. Vad som normalt sett var skadligt skulle inte vara det avgörande. Varje förvärvsarbetande måste bedömas efter sina personliga förutsättningar.

98 ¥RS ¤NDRINGAR I ,!&	SOU 1998:37

Endast sjukdomsbesvär som hade orsakats eller förvärrats av just den skadliga inverkan skulle dock täckas av försäkringen. Vid sam- bandsbedömingen skulle också det befintliga skicket i det enskilda fallet beaktas. I många fall fick dock enligt Arbetsskadeutredningen (s. 188) en anmälan om arbetsskada avslås då den anmälda skadan be- rott på kroppsliga svagheter eller förändringar som inte betingats av det anmälda arbetet.

3.4.2Arbetsskadeförsäkringsutredningen

Arbetsskadeförsäkringsutredningen redogjorde i betänkandet SOU 1992:39 för den gällande tillämpningen av principen om att vara för- säkrad i ”befintligt skick”. Man hänvisade (s. 42 f.) till uttalanden i tidigare förarbeten. Man redogjorde också för den tolkning av be- greppet som gjorts i Grönwall/Hessmarks lagkommentar Arbetsskade- försäkring och statligt personskadeskydd (5:e upplagan). Däri hade ut- talats att både i bedömningen av frågan om skadlig inverkan och i frågan om orsakssamband mellan ett arbete och en ådragen sjukdom måste hänsyn tas till den enskildes fysiska och psykiska tillstånd och särskilda sårbarhet. Det var vidare av stort värde att bl.a. de medicinskt sakkunniga kunde enas om riktlinjer och modeller som hjälpmedel vid tillämpningen av de lagstadgade begreppen.

Principen om att vara försäkrad i befintligt skick torde (s. 96) i vissa fall med kombinationer av mycket stor konstitutionell svaghet och mycket liten påverkan i arbetet få modifieras inom rimliga gränser. Det torde t.ex. inte vara avsett att alla normalt obetydliga ”dagliga livets rörelser” skulle berättiga till ersättning enligt LAF bara för att de råkat bli utförda på en arbetsplats av någon som med all sannolikhet ändå skulle kunna få sådana besvär när som helst.

Arbetsskadeförsäkringsutredningen ansåg (s. 100 f.) att principen

om befintligt skick rimligen måste tillämpas så att faktorer i arbetet som RENT ALLM¤NT inte kunde anses vara skadliga inte heller för en

extremt känslig person skulle kunna anses utgöra skadlig inverkan. Vad som ”normalt” skulle kunna vara skadlig inverkan gick inte att ange. Skillnaden i t.ex. genomsnittlig kroppsstyrka varierar mellan män och kvinnor och mellan unga och gamla. Sådana mer generella skillnader måste beaktas också i fortsättningen vid bedömningen av en faktors skadlighet. Det mer modifierade synsättet skulle bara avse bedöm- ningen av skadlig inverkan. Vid en sambandsbedömning borde besluts- fattaren framgent kunna ta hänsyn till den försäkrades individuella svagheter.

SOU 1998:37	¥RS ¤NDRINGAR I ,!& 99

I prop. 1992/93:30 (s. 20) godtog det föredragande statsrådet arbets- skadeförsäkringsutredningens uttalande. Enligt statsrådet borde praxis klargöra den fortsatta tolkningen av principen. Det finns inga uttalan- den i senare lagförarbeten som motsäger den tolkning som arbetsskade- försäkringsutredningen gjort.

3.5Olycksfallsbegreppet

I 2 kap. 1 § LAF förklaras vad som ska förstås som arbetsskada. Ar- betsskada är enligt lagtexten skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Skadlig inverkan-rekvisitet har berörts i tidigare avsnitt (3.2.1). I detta avsnitt ska för fullständighetens skull begreppet olycksfall behandlas kortfattat.

Med olycksfall i LAFs mening avses en i viss mån ovanlig och oförutsedd händelse med ett relativt kortvarigt händelseförlopp. I praxis har ”kortvarig händelse” kommit att avse ett händelseförlopp som sträcker sig över högst fem dagar. LAF gäller normalt vid alla olycksfall som inträffar under arbetstid, dvs. även under pauser och raster. Skyddet gäller också vid förberedelser inför arbetet och vid t.ex. tvättning och byte av kläder efter arbetstidens slut.

Praxis beträffande olycksfall i LAF innefattar också s.k. presume- rade olycksfall. I dessa fall saknas ett påtagligt olycksfallsmoment. Ett tillbud har ändå ansetts som olycksfall i arbetet eftersom tillbudet har varit en nödvändig förutsättning för att skadan skulle uppstå. Det har i praxis sålunda slagits fast att en hälseneruptur som uppkommit hos en lärarinna under en gymnastiklektion och en vadmuskelbristning i sam- band med ett kliv över en snövall är olycksfall i arbetet.

Som olycksfall i arbete räknas också olyckor som inträffar under tjänsteresor, kurser och konferenser som betalats av arbetsgivaren. För att en anställd inte skall omfattas av skyddet vid ett olycksfall på ar- betsplatsen krävs att han eller hon har ägnat sig åt aktiviteter som är främmande för den verksamhet som arbetsgivaren bedriver.

Olycksfall på väg till eller från arbetet, s.k. färdolycksfall, räknas som olycksfall i arbete om färden föranleddes av och stod i nära sam- band med arbetet. I en motion med anledning av prop. 1992/93:30 om ett ändrat arbetsskadebegrepp yrkades att just färdolycksfallen skulle tas bort ur arbetsskadeförsäkringen. Socialförsäkringsutskottet anförde (1992/93:SfU8 s. 13) att man inte ville förorda att färdolycksfallen togs ut ur försäkringen. Det fortsatta arbetet med att reformera arbetsskade- försäkringen kunde dock ta initiativ till en ändring.

Beträffande Sjuk- och arbetsskadekommitténs (SAKs) direktiv och arbete hänvisas till avsnitt 3.6.4 nedan. Vår utredning konstaterar under

100 ¥RS ¤NDRINGAR I ,!&	SOU 1998:37

denna rubrik endast att kommittén inte fann det påkallat att behandla just färdolycksfallen på något särskilt sätt i sina utredningsförslag.

3.6Arbetsskadesjukpenning

3.6.11976 års lagstiftning

När en arbetsskada väl blivit godkänd enligt reglerna i 2 kap. LAF kunde bl.a. sjukpenning för sjukskrivningar p.g.a. arbetsskadan betalas till den försäkrade enligt särskilda regler i 3 kap. LAF.

När LAF trädde i kraft var principen den att en arbetsskada måste bestå längre än 90 dagar för att ersättning enligt LAF skulle kunna be- talas ut. Under de första 90 dagarna efter skadan skulle sjukförsäk- ringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) i princip svara för ersättningen till den arbetsskadade. Under dessa 90 dagar kunde bl.a. sjukpenning ges ut enligt de för sjukförsäkringen gällande nivåerna.

I den i avsnitt 3.2.2 nämnda granskningsrapporten från riksdagens revisorer uttalades bl.a. att arbetsskadeförsäkringen inte fungerade väl i den utformning den då hade. Försäkringens kostnader hade under pe- rioden 1985 – 1990 ökat från 1 813 milj. kr till 9 839 milj. kr. Kostna- derna för arbetsskadesjukpenningen uppgick under år 1985 till 670 milj. kr och för 1990 till 6 149 milj. kr. I den dåvarande regeringens redovisning hösten 1990 av åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna (skr. 1990/91:50) pekade man bl.a. på att en samordning av sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna borde ske. Det framhölls särskilt att kostnaderna för dessa försäkringar hade utvecklats till ett samhällsekonomiskt och statsfinansiellt pro- blem.

Den allvarligaste konsekvensen av denna utveckling var dock enligt riksdagsrevisorerna den mänskliga; regelsystemen hade medfört att människor lämnat arbetslivet och fått vara overksamma i väntan på en arbetsskadeprövning. En samordning av sjukpenningen enligt AFL och sjukpenningen enligt LAF borde därför ske på sikt. Ett system med obligatorisk arbetsplatsutredning och rehabiliteringsplan borde också införas.

3.6.2Förlängning av samordningstiden

I prop. 1991/92:40 föreslog föredragande statsrådet att samordnings- tiden i 3 kap. 1 § LAF skulle förlängas från 90 dagar till 180 dagar.

SOU 1998:37	¥RS ¤NDRINGAR I ,!& 101

Motiven för åtgärden var huvudsakligen att det var otillfredsställande att arbetsskadeförsäkringen var ett hinder i rehabiliteringsarbetet. Med beaktande också av försäkringens kostnadsutveckling ansågs den före- slagna åtgärden nödvändig för att komma till rätta med problemen. Den som till följd av arbetsskada fått sin arbetsförmåga nedsatt med minst en fjärdedel skulle få sjukpenning i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. AFL under de första 180 dagarna efter det att skadan visade sig.

Föredragande statsrådet räknade med att den föreslagna förläng- ningen av samordningstiden skulle innebära en kostnadsmässig avlast- ning för arbetsskadeförsäkringen med minst 140 milj. kr per år. De nya reglerna skulle träda i kraft den 1 januari 1992. För ersättningsfall som visat sig före den dagen skulle den tidigare samordningsregeln gälla. Riksdagen beslöt sedan att genomföra den föreslagna ändringen av samordningsreglerna.

3.6.3Slopad arbetsskadesjukpenning

Vid riksdagens behandling av propositionen 1992/93:30 om ändring av begreppet arbetsskada erinrade socialförsäkringsutskottet (bet.1992/93:SfU s. 14) bl.a. om att det av administrativa skäl borde undersökas en modell där socialförsäkringssystemet skulle kompensera arbetsskador på samma nivå som kompensationer inom sjukförsäk- ringen. Riksdagen tillkännagav detta för regeringen i rskr. 1992/93:142.

I samband med riksdagsbehandlingen av ett förslag om att sänka kompensationsnivåerna inom sjukförsäkringen fr.o.m. den 1 april respektive den 1 juni 1993 uttalade socialförsäkringsutskottet (prop. 1992/93:31 s. 15 f.) bl.a. att det eventuellt kunde bli problem när re- habliteringspenningens kompensationsnivå sänktes samtidigt som ar- betsskadesjukpenningens högre nivå kvarstod.

I budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 6 s. 39) framhölls sedan att de ändrade kompensationsnivåerna inom sjukpenning- och sjuklönesystem hade medfört ett behov av anpassning av arbetsskade- sjukpenningen. Utan en sådan anpassning kunde det nämligen befaras att arbetsskadeförsäkringen skulle kunna bli rehabiliteringshämmande.

Den som anmält arbetsskada skulle svårligen komma att vara motiverad att påbörja rehabilitering innan prövning av rätten till arbetsskadesjuk- penning hade skett. I prop. 1992/93:178 (s. 43) föreslog därför det föredragande statsrådet att rätten till arbetsskadesjukpenning i princip skulle upphöra den 1 juli 1993.

Statsrådet uttalade vidare att principen att en arbetsskada skulle er- sättas med högre belopp än annan skada fortfarande skulle gälla. Med hänsyn till arbetsskadeförsäkringens kostnadsutveckling och till risken

102 ¥RS ¤NDRINGAR I ,!&	SOU 1998:37

för att arbetsskadesjukpenningen verkade rehabiliteringshämmande föreslogs att den högre kompensationen skulle gälla först sedan en be- stående nedsättning av arbetsförmågan hade inträtt.

Genom att på detta sätt slopa rätten till arbetsskadesjukpenning an- såg statsrådet att förutsättningarna för att få den försäkrade att med- verka i en framgångsrik rehabilitering hade ökat väsentligt. Den som fått sin arbetsförmåga nedsatt med minst en fjärdedel skulle efter änd- ringen få sjukpenning i enlighet med de allmänna sjukpenningbestäm- melserna i 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL. De nya reglerna föreslogs träda i kraft den 1 juli 1993. Äldre föreskrifter skulle tillämpas i fråga om ersättning som avsåg tid före den 1 juli 1993. För sjukfall som pågick vid ikraftträdandet skulle sjukpenning enligt LAF utbetalas t.o.m. den 30 juni 1993 men inte längre.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande 1992/93:SfU17 ändringsförslaget. Arbetsskadesjukpenningen slopades därefter genom att reglerna i 3 kap. LAF ändrades i enlighet med propositionens för- slag.

3.6.4Sjuk- och arbetsskadekommittén

En sjuk- och arbetsskadeberedning startade sitt arbete i november 1993. Enligt sina direktiv skulle beredningen med stöd av en expert- grupp analysera det svenska systemet för sjuk- och arbetsskadeförsäk- ringarna och beakta erfarenheter från motsvarande system i andra län- der. Beredningen publicerade ett antal rapporter bl.a. Sjukpenning, ar- betsskada och förtidspension – Förutsättningar och erfarenheter (SOU 1994:72). Beredningen fick under våren 1995 nya direktiv, ombildades och antog namnet Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK). Enligt de nya direktiven skulle kommittén bl.a. granska hur försäkringsskyddet vid arbetsskada borde utformas och hur en sådan försäkring skulle samordnas med en ohälsoförsäkring som skulle ersätta sjukförsäk- ringen, arbetsskadeförsäkringen och förtidspensioneringen.

I sitt slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) redovisades bl.a. ett förslag om att återinföra arbetsskadesjukpenning vid olycksfall. Förslaget var att det vid skada till följd av olycksfall i arbetet eller s.k. färdolycksfall skulle lämnas ersättning i form av arbetsskadesjukpenning som tillsammans med sjukpenningen från den allmänna försäkringen skulle motsvara 98 procent av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Arbets- skadesjukpenningen skulle samordnas med den vanliga sjukpenningen under 90 dagar.

SOU 1998:37	!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING 107

4ABELL !NTAL INKOMNA OCH AVGJORDA SKADE¤RENDEN SAMT ¤RENDEBALANS

)NKOMNA AVGJORDA BIFALL AVSLAG OCH ¤RENDEN I BALANS 3JUKDOMAR OLYCKOR OCH F¤RDOLYCKOR ENLIGT ,!&

…R		)NKOMNA		!VGJORDA		"ALANS VID
						¥RETS SLUT
1980	39 000		31 600		19 500
1985	62 700		50 200		39 300
1988	115 900		82 700		88 300
1990	112 200		93 500		112 800
1992	80 600		92 500		85 000
1995	17 800		30 700		14 100
1996	15 700		16 500		10 700
1997	[14 700]		[12 000]		[11 000]

Som redan Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterade kom det under mitten av 1980-talet en rad domar från Försäkringsöverdom- stolen (FÖD) som blev betydelsefulla för arbetsskadeförsäkringens ut-

veckling. Den för de försäkrade gynnsamma praxisutvecklingen och ökningen av de anmälda arbetsskadorna ledde till att ANDELEN GODK¤NDA ARBETSSKADOR av alla prövade ärenden ökade (se DIAGRAM ). Andelen

godkända arbetsskadeärenden ökade kraftigt fram till år 1988. Under

90-talet har andelen dock minskat kontinuerligt.

!NDELEN GODK¤NDA OLYCKSFALL ökade under 1980-talet för att minska under 1990-talets början ( DIAGRAM ). Ökningen var måttlig. Minsk-

ningen av andelen godkända olycksfall har avtagit. Fr.o.m. år 1993 ligger andelen godkända olycksfall på samma nivå som år 1980.

108 !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING	SOU 1998:37

$IAGRAM !NDELEN I PROCENT GODK¤NDA ARBETSSJUKDOMAR OCH OLYCKSFALL

!NDELEN GODK¤NDA ARBETSSKADOR I PROCENT

100
75
	Sjukd
50	Olyckor
25
0
1980	1990

!NTALET godkännanden i arbetsskadeärendena (sjukdomar och olycks- fall) var före lagändringen ca 67 000 varav ca 48 800 sjukdomar (år 1992). Därefter har antalet bifall i arbetsskadeärendena sjunkit. År 1995 godkändes 15 100, varav 9 900 sjukdomar och år 1996 8 600, varav ca 4 000 sjukdomar. Med gällande ersättnings- och bedömnings- regler kommer troligen allt färre ärenden att prövas. Det finns enligt uppgift från RFV f.n. ingen färdig statistik avseende bifallna arbets- skadeärenden under år 1997 men med statistik för de tre av fyra kvartal 1997 som underlag kan antalet bifall beräknas till ca 7 300 fall.

De godkända olycksfallen är inte så många. År 1995 var de 5 100 och år 1996 ca 4 500. För första kvartalet 1997 uppgick antalet god- kända olycksfall till drygt 1 200 och för hela 1997 beräknas antalet bli ca 4 600. Enligt RFV finns det f.n. ingen sammanställning av statistik

om det faktiska antalet godkända olycksfall under år 1997.

Antalet EJ GODK¤NDA ARBETSSKADOR höll sig på en ungefärlig konstant nivå till början av 1990-talet då en kraftig ökning inträdde (se TABELL

). Fr.o.m. år 1995 har antalet minskat.

För år 1995 uppgick antalet ej godkända arbetsskador till 15 600, för att därefter minska till 7 000 för år 1996. Med RFVs statistik för tre av fyra kvartal som underlag kan antalet avslag år 1997 uppskattas till ca 4 700.

SOU 1998:37	!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING 109

4ABELL %J GODK¤NDA ARBETSSKADOR

…R		!VSLAG

1980	10 687
1985	12 612
1988	10 166
1990	15 992
1992	25 682
1995	15 597
1996	7 010
1997	[4 700]

4.1.2Diagnoser

4ABELL visar antalet GODK¤NDA RESPEKTIVE EJ GODK¤NDA ARBETSSJUK DOMAR F¶RDELADE EFTER DIAGNOSGRUPP under år 1996. Grupperna mus-

kuloskeletala sjukdomar, reumatologiska sjukdomar och luftrörsbesvär är de grupper som uppvisar högsta procentuella minskning under åren 1992 – 1996. Anmärkningsvärt är emellertid att även sjukdomar där be- dömningen av arbetssammanhang ej borde ha påverkats av 1993 års regeländringar har andelen bifall sjunkit. Sådana exempel är cancer och lösningsmedelsskada där andelen med bifall sjunkit med en tredjedel och där det är tveksamt om sambandsbedömningen skulle ändras så kraftigt mot tidigare. Även beträffande hörsel och vibrationsskada är nedgången i andel med bifall anmärkningsvärd liksom för eksemen. Den radikala ökningen av avslag i infektionssjukdomar kommenteras ytterligare i avsnitt 4.1.4.

Den vanligaste diagnosgruppen är ”muskuloskeletala sjukdomar” som innefattar belastningsskador (rygg- och ledbesvär, inflammationer, tennisarmbåge, inflammation i slemsäcken och myalgi). RFV anger i sin statistikinformation Is-I 1997:8 (s. 2) att denna grupp procentuellt sett står för 75 procent av det totala antalet godkända arbetsskadesjuk- domar. Det finns enligt RFV ännu ingen sammanställning av diagnos- grupper för godkända respektive ej godkända arbetssjukdomar för år 1997.

110 !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING	SOU 1998:37

4ABELL !NTAL GODK¤NDA OCH EJ GODK¤NDA ARBETSSKADE¤RENDEN F¶RDELADE EFTER DIAGNOSGRUPP SAMT ANDELEN BIFALL I PROCENT OCH

(se RFV Is-I 1997:8 s. 4)

Diagnosgrupp		Bifall		Avslag		Andel bifall, %
					1996		1992
Muskuloskeletala sjukdomar	3 021		4 573		39,8		69,4
Asbestos, silikos, pleuraplaque	57		18		76,0		88,0
Eksem, hudbesvär	183		170		51,8		73,7
Hörselskada	195		120		61,9		85,2
Reumatologiska sjukdomar	4		19		17,4		77,3
Luftrörsbesvär	156		241		39,3		63,0
Hjärtsjukdomar	18		100		15,3		22,9
Sjukdomar orsakade av smitta	1		10		9,1		46,7
Vibrationsskada	119		36		76,8		90,7
Cancer	65		88		42,5		60,3
Lösningsmedelspåverkan	64		89		41,8		59,4
Psykiska sjukdomar	55		258		17,6		21,5
Övriga sjukdomar	128		290		30,6		46,3
3UMMA SJUKDOMAR
Olycksfall	3 925		850		82,2		81,4
Färdolycksfall	602		148		80,3		84,2
LSP2	569		280		67,0		79,7
YFL1	17		15		53,1		64,0
4OTALSUMMA

1Beslutade av försäkringskassorna

2Sjukdomar + olycksfall

4.1.3Utvecklingen av arbetsskadelivräntan

Huvuddelen av de försäkrade som uppbär livränta från arbetsskadeför- säkringen gör det i form av egenlivränta. Antalet egenlivräntor ökade mycket kraftigt från mitten av 80-talet. Enligt reglerna fr.o.m. juli 1993 har prövning av arbetsskador enligt det nya skadebegreppet skett endast när det finns anspråk på livränta. För arbetsskador enligt det gamla skadebegreppet gäller den gamla lagstiftningen alltjämt och även i dessa fall kan det bli aktuellt att pröva egenlivränta efter hand. År 1994 dämpades ökningstakten av antalet egenlivräntor. För år 1995 uppgick antalet egenlivräntorna till 99 200 och för år 1996 till 99 100. År 1997 var antalet egenlivräntor ca 97 300.

112 !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING	SOU 1998:37

4ABELL !NTALET EGENLIVR¤NTOR OCH ¥RSMEDELBELOPP F¶RDELADE P¥ M¤N OCH KVINNOR I DECEMBER

(se RFV Is-I 1998:2 Bilaga 1)

Ålder	Antal						Årsmedelbelopp
		Män		Kvinnor		Samtliga		Män		Kvinnor		Samtliga
20-24	30		6		36		75 100		41 706		69 535
25-29	338		171		509		52 668		40 524		48 588
30-34	1 379		626		2 005		52 559		37 847		47 966
35-39	2 119		1 048		3 167		51 178		36 435		46 300
40-44	3 091		2 157		5 248		51 622		36 510		45 411
45-49	4 773		4 269		9 042		52 475		38 248		45 758
50-54	7 241		7 329		14 570		53 914		38 563		46 192
55-59	9 476		9 982		19 458		55 319		40 739		47 839
60-64	13 658		13 122		26 780		59 093		45 625		52 494
65-	7 345		9 217		16 562		11 603		12 177		11 922
Summa		49 450		47 927		97 377		48 896		35 706		42 404

4.1.4De vanligaste arbetssjukdomarna

Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) presenterar fortlöpande arbetsskadesta- tistik, som har till syfte att ge underlag för arbetarskyddets behov. Den officiella arbetsskadestatistiken tas från ett informationssystem om ar- betsskador (ISA). Mer information om ISA och annan arbetsskadesta- tistik ges i avsnitt 6.6.

Av sammanställningen Arbetssjukdomar och arbetsolyckor 1995 av ASS och Statistiska Centralbyrån (SCB) framgår bl.a. att belastnings-

faktorer är den vanligaste orsaken till att arbetssjukdom anmäls och uppgår till mer än två tredjedelar av anmälningarna (se DIAGRAM ).

Bland såväl kvinnor som män är belastningssjukdomarna vanligast i alla åldersklasser. Den relativa frekvensen för belastningssjukdomar är högst i åldern 35 – 54 år. De anmälda belastningssjukdomarna ökade kraftigt under 1980-talet och det var först under år 1989 som trenden bröts. Sjukdomar av kemiska ämnen eller produkter är fortfarande den näst största gruppen. På tredje plats kommer numera sjukdomar av or- ganisatoriska och sociala faktorer (dvs. stress och trakasserier) följt av bullerskador.

Under år 1990 klarade sig 9 procent av de belastningsskadade utan vidare sjukskrivning. Andelen anmälda belastningsskador utan sjuk- skrivning ökade år 1994 till 20 procent.

114 !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING	SOU 1998:37

4ABELL !NM¤LDA ARBETSSJUKDOMAR EFTER DIAGNOSGRUPP OCH K¶N OCH

(Jfr Arbetssjukdomar och arbetsolyckor 1991 s. 58 och Arbetssjukdomar och arbets-

olyckor 1995 s. 74)



Diagnosgrupp		Totalt		Totalt		Därav		Därav		Därav
		antal		antal		kvinnor		kvinnor		män

Infektionssjukdomar och parasit-	180		128		125		91		55
sjukdomar
Tumörer	159		105		17		15		142
Endokrina systemets sjukdomar etc	11		12		2		6		9
Psykiska störningar	974		893		616		624		358
Sjukdomar i nervsystem och sin-	3 689		1 279		601		318		3 088
nesorgan
Cirkulationsorganens sjukdomar	795		309		90		46		705
Andningsorganens sjukdomar	1 365		512		424		232		941
Matsmältningsorganens sjukdomar	326		115		112		54		214
Sjukdomar i urin- och könsorganen	25		12		10		4		15
Hudens och underhudens sjukdomar	1 887		646		1 092		400		795
Sjukdomar i muskuloskeletala sys-	27 756		9 398		14 971		5 474		12 785
temet och bindväven
Symptom och ofullständigt precise-	453		159		239		84		214
rade fall
Skador och förgiftning	1 230		914		787		649		443
Övrigt	32		67		14		49		18
Sjukdomar i blod och blodbildande			2				1
organ
3AMMANLAGT

Antalet anmälda arbetssjukdomar har minskat kraftigt mellan de två jämförda åren från nästan 39 000 år 1991 till ca 14 500 år 1995. Den största diagnosgruppen är sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven. Mer anmärkningsvärd är emellertid minskningen för infek- tionssjukdomar, tumörer och andningsorganens sjukdomar. Denna minskning torde för övrigt innebära att sannolikheten för adekvat an- mälan ökat och trots detta har andelen godkända minskat kraftigt för dessa sjukdomar mellan åren 1991 – 1995.

71 procent av de totala anmälningarna år 1991 och 65 procent av de totala anmälningarna år 1995 avsåg sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven. 78 procent av de sjukdomar som kvinnorna anmält och 65 procent av männens anmälningar avsåg denna kategori år 1991. År 1995 var det 68 procent av kvinnornas anmälda sjukdomar och 60 procent av männens anmälningar som tillhörde kategorin i fråga. På andra plats bland de anmälda sjukdomarna återfinns

Därav

män

269

961

263

280

246

3924

265

SOU 1998:37	!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING 115

sjukdomar i nervsystem och sinnesorgan. Dessa sjukdomar stod både år 1991 och år 1995 för totalt 9 procent av anmälningarna.

4ABELL "ELASTNINGSSJUKDOMAR EFTER ANTALET SJUKDAGAR F¶R ¥REN OCH

JFR !RBETSSJUKDOMAR OCH ARBETSOLYCKOR S OCH S

3JUKDAGAR			Totalt		Totalt		Be-		Be-		Ke-		Ke-		Vibr.		Vibr.		Smitta		Smitta		Org.
							last-		last-		miskt		miskt										och
							ning		ning		ämne		ämne										soc.
!NTAL		1990		1994		1990		1994		1990		1994		1990		1994		1990		1994		1990
0		9 505		5 096		3 194		2 381		1 574		887		403		133		72		37		309
1	– 7	6 702		1 636		5 350		1 235		800		214		36		6		76		29		220
8	– 28	9 386		3 183		7 904		2 623		915		250		56		2		67		21		257
29 – 89		10 856		2 936		9 106		2 385		889		206		77		4		36		21		490
90 – 179		7 263		2 615		5 964		1 972		663		259		53		12		25		9		329
180 -		6 206		1 688		5 363		1 319		568		137		44		9		8		3		118
$¶DSFALL		45		36						28		11										7
3AMMAN
TAGET			49963		17190		36881		11915		5437		1964		669		166		284		120		1730

Förkortningen ”vibr.” står för vibrationer. Förkortningen ”org. och soc.” står för organisatoriska och sociala faktorer. Enligt ASS är exem- pel på sådana faktorer stress, för stor arbetsbörda, mobbning, trakas- serier, förföljelse, oro för uppsägning eller varsel samt relations- problem på arbetsplatsen.

4.1.5Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter om arbetsskador 1996

I ett statistiskt meddelande från ASS (Am 69 SM 9701) ges preliminära uppgifter om arbetsskador 1996. Uppgifterna bygger på under år 1996 inträffade och hittills inkomna anmälningar om arbetsskador. Materia- let i det statistiska meddelandet omfattar arbetsolyckor och arbetssjuk- domar som registrerats senast den 23 juni 1997. En slutlig samman- ställning över antalet anmälda arbetsskador år 1996 kommer att publi- ceras under år 1998.

Nedan presenteras läget i februari 1998. För år 1996 har hittills to- talt ca 104 000 arbetsskadeanmälningar inkommit. Av dessa avser 48 478 arbetsolyckor och arbetssjukdomar. Utöver detta har färd- olycksfall, arbetsolyckor utan sjukskrivning samt arbetssjukdomar som avser gamla visandeår (gamla ärenden) registrerats. Fördelningen är

Org. och soc.

1994

271

193

243

146

1185

116 !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING	SOU 1998:37

följande. Arbetsolycksfall 34 860, 65 procent män och 35 procent kvinnor. Arbetssjukdomar 13 618, 45 procent män och 55 procent kvinnor. Färdolycksfall 10 748, 30 procent män och 70 procent kvin- nor. Bagatellskador (utan sjukdag) 43 800 varav 45 procent män och 55 procent kvinnor. Gamla ärenden 650 varav 65 procent män och 35 pro- cent kvinnor.

För år 1996 förekommer per 1 000 förvärvsarbetande 8 arbets- olycksfall (10 för män och 6 för kvinnor) samt drygt 3 arbetssjuk- domsfall (3 för män och 4 för kvinnor).

De rapporterade arbetsolyckorna bland sysselsatta har minskat mellan åren 1995 – 1996. Antalet arbetsolycksfall per 1 000 förvärvsar- betande har minskat med 2 procent. Flest arbetsolyckor år 1996 relate- rat till antal sysselsatta har män inom brand- och räddningsverksamhet, metallmalmsgruvor, stål- och metallindustri. För kvinnor ligger stål- och metallindustri, träindustri och jord- och stenvaruindustri högst.

Antalet anmälda arbetssjukdomar har minskat mer än arbetsolyckor- na, med 12 procent för både kvinnor och män mellan åren 1995 – 1996. Flest anmälda arbetssjukdomar år 1996 relaterat till antal sysselsatta har kvinnor inom transportindusti, möbelindustri och jord- och sten- varuindustri. Bland män ligger metallmalmsgruvor, reningsverk och jord- och stenvaruindustri högst.

Antalet dödsfall i arbetet år 1996 var betydligt färre bland förvärvs- arbetande än tidigare år. Antalet dödsolyckor var 93 varav 86 inträffade i arbetet och 7 på väg till eller från arbetet. Av den 86 dödsfallen i ar- betet var 8 kvinnor och 78 män.

4.1.6Sysselsättningen i Sverige

Enligt Arbetssjukdomar och arbetsolyckor 1995 (s. 43) ökade antalet personer i arbetskraften (sysselsatta och arbetslösa) under 1980-talet för att sedan minska kontinuerligt i början av 1990-talet. År 1990 upp- gick antalet till 4 560 000 och år 1995 till 4 319 000. Mellan åren 1990

– 1994 minskade de sysselsatta med drygt 550 000. Minskningen i sysselsättningen var särskilt märkbar i de yngre och äldre åldrarna. Först år 1995 bröts den nedåtgående kurvan. Flest antal sysselsatta återfinns nu inom de mansdominerande näringsgrenarna industri och konsultverksamhet.

Enligt ASS preliminära statistik för år 1996 minskade antalet syssel- satta jämfört med år 1995 något, 0,6 procent totalt – för kvinnor 1 pro- cent och för män 0,1 procent. Minskningen var störst för både kvinnor och män inom jord- och skogsbruk och inom hälso- och sjukvård.

SOU 1998:37	!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING 117

Bland de yngsta mellan 16 – 24 år minskade sysselsättningen med 6 procent medan den ökade drygt 3 procent för de mellan 55 – 64 år.

4.1.7Sammanfattande kommentarer

Av statistiken framgår bl.a. att antalet hos försäkringskassorna god- kända arbetssjukdomar har minskat kraftigt under de senaste åren. År

1990 godkändes ca 55 500 fall, år 1992 ca 48 700 och år 1996 drygt 4 000 fall (jfr TABELL ). Även antalet ej godkända arbetsskador har

minskat. Om man gör en jämförelse mellan antalet inkomna ärenden under åren 1992 – 1996 och ställer detta i proportion till antalet avslag för dessa år visar det sig att avslagsfrekvensen har ökat. Däremot har det inte skett någon större förändring beträffande livräntorna. Sedan år

1994 har antalet legat relativt konstant runt 100 000. Observera att sta- tistiken visar antalet UTBETALADE egenlivräntor per år. Efter vad som

framgår är det totala antalet livräntor nästan lika fördelade på män och kvinnor.

Muskuloskeletala och reumatologiska sjukdomar samt luftrörsbe- svär är de grupper som uppvisar högst procentuell minskning under åren 1992 – 1996. Den vanligaste diagnosgruppen är för övrigt de mus- kuloskeletala sjukdomarna, följt av sjukdomar av kemiska ämnen eller produkter. Sjukdomar av organisatoriska och sociala faktorer utgör numera den tredje största gruppen.

Statistiken visar också att antalet anmälningar om arbetsskador och ärenden om arbetsskador som prövas hos försäkringskassorna har minskat betydligt under de senaste åren. År 1990 anmäldes närmare 223 000 ärenden och ca 114 000 av dessa gick vidare för prövning. År 1992 anmäldes ca 155 000 ärenden och drygt 82 000 ärenden gick vidare för prövning. År 1996 anmäldes närmare 114 000 ärenden och ca 15 700 ärenden gick vidare för prövning. Den nedåtgående trenden har hittills hållit i sig. Av arbetsskadorna anmäls allt färre till försäk- ringskassorna. Som nämndes tidigare beror minskningen på flera sam-

verkande faktorer: borttagandet av LAF-sjukpenningen, det stramare skadebegreppet, införandet av lagen om sjuklön och lågkonjunkturen i samhället. Troligen rapporteras mindre allvarliga skador och olycksfall i minskad utsträckning. Med i bilden finns också att uppgiftsskyldig- heten ofta upplevs som betungande framför allt för de mindre före- tagen. En arbetsskadeanmälan har hittills blivit aktuell först i samband med prövningen av rätten till livränta enligt LAF. Om utvecklingen skulle hålla i sig finns det risk för att arbetsskadelagstiftningen alltmer förlorar sin betydelse för det förebyggande arbetsmiljöarbetet och för att upptäcka nya arbetsmiljörisker.

118 !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING	SOU 1998:37

Sjuk- och arbetsskadekommittén (SOU 1996:113 s. 133 f) ansåg att uppföljningsmöjligheterna inom arbetsskadeområdet borde förbättras. Regeringen uppdrog därför åt Riksförsäkringsverket och Arbetar- skyddsstyrelsen att tillsammans med Statistiska Centralbyrån arbeta fram system som täcker samhällets behov av information dels om den korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden och dels om arbetsskador. Förhoppningen var bl.a. att bortfallsfaktorerna i ISA skulle kunna mi- nimeras. Arbetarskyddsstyrelsen redovisade sitt uppdrag den 19 december 1997. Redovisningen innehåller förslag om att behålla total- redovisningen och utveckla ett system för kvalitetsdeklaration av sta- tistiken. Vidare finns förslag om att göra om de aktuella anmälnings- blanketterna. Riksförsäkringsverket redovisade sitt uppdrag om den korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden den 2 februari 1998. Verkets förslag är att redovisningen för de små företagen med mindre

än 50 anställda ska ändras och att SCB ska göra ett statistiskt urval av 15 000 småföretag var fjärde månad som ska ge information om den korta sjukfrånvaron för att ge en grund för samhällets behov av sådan statistik.

4.2Statistik från förvaltningsdomstolarna i arbetsskademål

Vi har inhämtat uppgifter från Domstolsverket i Jönköping om statistik från förvaltningsdomstolarna i arbetsskademål. Sammanställningar har gjorts av Domstolsverkets stabsenhet den 7 oktober 1997 och den 30 januari 1998.

Statistiken avser tiden fr.o.m. år 1993 t.o.m. år 1997. Anledningen till att statistiken inte går längre tillbaka i tiden är att den statistik som fanns före år 1993 inte var uppdelad på fyrställig statistikkod hos Dom- stolsverket utan endast hade en tvåställig kod. En tvåställig statistikkod kan inte ge någon uppdelning ens mellan arbetsolycksfall och annan skadlig inverkan.

Försäkringskassornas beslut om arbetsskador överklagades tidigare till tre regionala försäkringsdomstolar nämligen Försäkringsrätten för Mellansverige, Försäkringsrätten för Södra Sverige och Försäkrings- rätten för Norra Sverige. Försäkringsöverdomstolen (FÖD) var högsta instans i arbetsskademålen. För att ett mål skulle prövas i sak i FÖD krävdes att domstolen meddelade prövningstillstånd. Prövningstillstånd kunde bl.a. ges om det fanns anledning att ändra det slut som under- instansen kommit fram till (s.k. ändringsdispens). I övrigt var det

SOU 1998:37	!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING 119

främst när det var av vikt för rättstillämpningen (sk. prejudikats- dispens) som det gavs prövningstillstånd i FÖD.

Sedan den 1 juli 1991 överklagades försäkringskassornas arbets- skadebeslut till länsrätterna. Länsrätternas avgöranden överklagades till kammarrätterna. Kammarrätternas avgöranden överklagades i sin tur till FÖD och prövningstillståndsspärren kom in först där.

Det infördes fr.o.m. den 1 juli 1995 regler om att det krävdes pröv- ningstillstånd i arbetsskademålen redan i kammarrätterna. Kammar- rätternas regler om prövningstillstånd liknar de som FÖD tidigare hade, dvs. det finns möjlighet till s.k. ändringsdispens. FÖD lades ned den 30 juni 1995 och fr.o.m. den 1 juli 1995 överklagas kammarrätternas av- göranden i arbetsskadeärenden i stället till Regeringsrätten. Regerings- rättens prövningstillståndsregler är stramare än kammarrätternas efter- som det inte finns någon s.k. ändringsdispens i dem.

Beslut som hade meddelats före den 1 april 1995 överklagas enligt de äldre bestämmelserna.

4.2.1Förvaltningsdomstolarna – inkomna mål

4ABELL )NKOMNA ARBETSSKADEF¶RS¤KRINGSM¥L TILL F¶RVALTNINGSDOMSTOLARNAL¤NSR¤TTER KAMMARR¤TTER REGERINGSR¤TT ¥REN

	)NKOMNA M¥L
/LYCKSFALL	,¤NSR¤TT	716		542		307		180		131
	+AMMARR¤TT	170		250		157		82		100
	2EGERINGSR¤TT							104		56
3KADLIG IN	,¤NSR¤TT	9 382		8 741		5 490		2 955		1 829
VERKAN
	+AMMARR¤TT	2 820		4 273		4 205		2 614		2 022
	2EGERINGSR¤TT							1 264		947
–VRIGT	,¤NSR¤TT	1 865		2 034		1 876		1 745		1 572
	+AMMARR¤TT	1		63		194		59		62
	2EGERINGSR¤TT							13		17
3AMTLIGA S A	,¤NSR¤TT	11 963		11 317		7 673		4 880		3 532
	+AMMARR¤TT	2 991		4 586		4 556		2 755		2 184
	2EGERINGSR¤TT							1 381		1 020
4OTALT			14 954		15 903		12 229		9 016		6 736

4.2.2Några slutsatser om målstatistiken i förvaltningsdomstolarna

De uppgifter som utredningen har hämtat in från Domstolsverket ger vid handen att antalet inkomna mål i förvaltningsdomstolarna sam-

120 !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING	SOU 1998:37

mantaget ökade något mellan åren 1993 och 1994 för att sedan utvisa en klart minskande frekvens. De siffror som redovisas för år 1997 pekar på en fortsatt minskning av målantalet.

Om man enbart studerar de uppgifter som gäller för länsrätterna fin- ner man att inkomna mål har minskat under hela den redovisade perio- den. Jämför man år 1993 med år 1997 kan man se mer att antalet in- komna arbetsskademål i länsrätterna har minskat med nästan 75 pro- cent.

Den tillfälliga ökningen av antalet inkommande arbetsskademål i förvaltningsdomstolarna sammantaget som visade sig år 1994 kan för- klaras av att det gjordes många arbetsskadeanmälningar till försäk- ringskassorna innan de nya bevisreglerna om skadlig inverkan och or- sakssamband genomfördes under år 1993. Den relativt stora ökningen av inkommande mål till kammarrätterna under år 1994 kan bero på den anhopning av nya ärenden som försäkringskassorna fick inför den nämnda ändringen av bevisreglerna i LAF.

Den anhopning av ärenden som skedde inför ändringen av bevisreg- lerna i LAF torde ha sin grund i att de som ansåg sig vara arbetsskada- de hyste farhågor om att de skulle kunna missgynnas av de nya reg- lerna. Den aviserade förändringen medförde troligen att många an- mälde presumtiva skador för säkerhets skull. En eventuell ökad av- slagsfrekvens behöver därför inte bara bero på att bevisreglerna senare har skärpts. Många av de skador som anmäldes strax innan lagänd- ringen kan redan i sig vara sådana som alls inte går att godkänna enligt LAF.

I den senare delen av detta kapitel kommer vi att kommentera några avgöranden som förvaltningsdomstolarna gjort med tillämpning av de nya bevisreglerna. Vi kommer att söka utreda om de nya bevisreglernas tillämpning rent faktiskt har medfört någon förändring mot tidigare.

4.3Kammarrätterna – en undersökning av de nya bevisreglernas tillämpning

Riksförsäkringsverket har bistått utredningen med tio stycken domar från landets kammarrätter där de nya bevisreglerna som gäller fr.o.m.

den 1 januari 1993 om skadlig inverkan och orsakssamband har prövats i sak. De utvalda kammarrättsdomarna är de enda med SAKPR¶VNING av

de nya bevisreglerna som fanns att tillgå under hösten 1997.

Från Kammarrätten i Sundsvall har vi undersökt två mål (mål nr 2109-1995 och mål nr 470-1996). Från Kammarrätten i Stockholm har vi undersökt fyra mål (mål nr 903-1995, mål nr 3575-1995, mål nr

SOU 1998:37	!RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING 121

4401-1995 och mål nr 5422-1995 ). Kammarrätten i Jönköping har ett mål (mål nr 5167-1995) och Kammarrätten i Göteborg tre mål (mål nr 2828-1995 mål nr 8337-1995 och mål nr 4403-1996) som ingått i vår studie. Alla de undersökta målen rör anmälda arbetssjukdomar. I nio av tio fall har varken länsrätt eller kammarrätt funnit att klaganden varit utsatt för någon skadlig inverkan i arbetet enligt 2 kap. 1 § LAF. I ett fall (mål nr 2828-1995) avslogs ansökan om arbetsskadeersättning på grund av att det inte fanns något samband enligt 2 kap. 2 § LAF efter samordningstidens utgång.

4.4Regeringsrätten – en undersökning av de nya bevisreglernas tillämpning

Regeringsrättens redovisning omfattar nio avgöranden (mål nr 6039- 1995, mål nr 6737-1995, mål nr 7665-1995, mål nr 294-1996, mål nr 7840-1996, mål nr 888-1997, mål nr 1065-1997, mål nr 3138-1997 och mål nr 4493-1997). Alla de undersökta målen rör anmälda arbetssjuk- domar. I sex av målen har länsrätten funnit att klaganden inte varit ut- satt för skadlig inverkan i arbetet enligt 2 kap. 1 § LAF och varken kammarrätt eller regeringsrätt har meddelat prövningstillstånd i målen.

I mål nr 7665-1995 fann länsrätten att det inte var fråga om skadlig inverkan. Kammarrätten meddelade prövningstillstånd och hörde en sakkunnig specialistläkare. Överklagandet avslogs dock, och Rege- ringsrätten meddelade inte prövningstillstånd. I mål nr 888-1997 fann länsrätten, med stöd av sakkunnigutlåtande av specialistläkare, att klaganden varit utsatt för skadlig inverkan enligt 2 kap. 1 § LAF men att det inte fanns något orsakssamband enligt 2 kap. 2 § LAF efter samordningstidens utgång. Varken kammarrätt eller regeringsrätt meddelade prövningstillstånd. I mål nr 7840-1996 var skadlig inverkan godtagen redan i försäkringskassebeslutet. Överklagandet gällde or- sakssamband enligt 2 kap. 2 § LAF. Länsrätten fann att det var fråga om skilda korta försämringsperioder av en grundsjukdom och att inget fall hade löpt över samordningstiden. Varken kammarrätt eller rege- ringsrätt medgav något prövningstillstånd i målet.

4.5En rapport från Arbetslivsinstitutet

Arbetslivsinstitutet har under hösten 1997 gett ut rapporten (1997:17) Arbetsskadeförsäkringen – bedömningen i domstol av belastnings- skador hos kontorister och sjuksköterskor 1997:17. Rapporten är en

122 !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING	SOU 1998:37

studie av de domstolsärenden om kontorister och sjuksköterskor som fanns hos TCOs arbetsskadeenhet fram till juni 1996.

I rapporten nämns att Riksdagens revisorer till sommaren 1989 lade fram en kritisk rapport (1988/89:5) om den dittillsvarande tillämp- ningen av arbetsskadeförsäkringen. Enligt Arbetslivsinstitutets rapport ändrades tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen under åren 1989 – 1990 redan innan år 1993 då bevisreglerna i 2 kap. 1 och 2 §§ LAF skärptes. Arbetslivsinstitutets drar i sin rapport den slutsatsen att Riks- dagens revisorer torde ha påverkat rättstillämpningen.

4.6Vår kommentar om bevisreglernas tillämpning

Utredningen har ett begränsat urval att utgå från. De kammarrättsmål som valts ut är de som prövats i sak i kammarrätterna innan det krävdes prövningstillstånd för att få ett mål sakprövat där.

De regeringsrättsmål som ingår i analysen är de som fram till månadsskiftet september/oktober 1997 har avgjorts där med tillämp- ning av de nya bevisreglerna.

I flera av de redovisade målen, däribland målen 903-1995 och 5422- 1995 från Kammarrätten i Stockholm och målet 4403-1996 från Kam- marrätten i Göteborg, Regeringsrättens mål 6737-1995, och 888-1997 är det fråga om nack-, halsryggs-, axel- och ryggbesvär. Avslagsgrun- den har där i huvudsak varit att det medicinskt funnits degenerativa sjukdomsbesvär i botten som inte ansetts vara arbetsrelaterade.

I andra av de redovisade målen, däribland målen 8337-1995 från Kammarrätten i Göteborg och målen 7665-1995, 3138-1997 och 4493- 1997 från Regeringsrätten har avslagsgrunden främst gällt det för- hållandet att klaganden inte har utfört något skadligt arbete under en längre tid före de prövade skadefallen.

I några fall har förtroendeläkarna uttalat sig mer generellt om att de åberopade arbetena inte är medicinskt sett skadliga för de sjukdoms- diagnoser som är i fråga. Se målen 5167-1995 från Kammarrättten i Jönköping och målen 6737-1995 och 1065-1997 från Regeringsrätten.

I alla de studerade fallen har det funnits en relevant medicinsk ut- redning att ta ställning till. I något fall har länsrättens utredning kompletterats med sakkunnigutlåtande i kammarrätten.

Inget av de studerade målen har lett fram till bifall. De flesta målen har avslagit på grund av att skadlig inverkan enligt 2 kap. 1 § LAF inte ansetts föreligga.

126 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Dels har det hårda kroppsarbete som en gång dominerade arbetsför- hållandena till stora delar ersatts av arbeten som inte längre är så präg- lade av fysiska påfrestningar, dels har skadeförebyggande insatser och allmänt arbetsmiljöarbete inneburit att många skaderisker försvunnit eller lindrats. Medbestämmandelagstiftning och andra förändringar av arbetslivets organisation har också inneburit att möjligheterna att på- verka den egna arbetssituationen har förbättrats inte minst under de senaste årtiondena.

Ändå är det fortfarande en realitet inom betydande delar av arbets- livet både att arbetet utsätter människor för särskilda skaderisker och att de själva har små om ens några möjligheter att påverka sin arbets- situation. Detta motiverar enligt vår mening alltjämt att vi har en särskild arbetsskadeförsäkring.

Arbetsskadeförsäkringen har även ett uttalat skadeståndsrättsligt syfte, nämligen att ge en sådan ekonomisk kompensation att den skadelidande försätts i samma ekonomiska situation som han eller hon skulle ha haft om skadan inte hade inträffat. På det sättet har arbets- skadeförsäkringen också varit en hjälp för den skadelidande att få kompensation utan att i en skadeståndsprocess behöva styrka vållande hos arbetsgivaren.

Som en följd av den ekonomiska krisen i statsfinanserna har de generella välfärdsanordningarna utsatts för kraftiga nedskärningar under senare år. Inte heller arbetsskadeförsäkringen har undgått sådana nedskärningar. Regelsystemet har stramats upp bl.a. för att förbättra förutsättningarna att försäkringsmässigt särskilja de skador som har sin grund i arbetet. En följd av uppstramningen har blivit att allt fler – med rätt eller orätt – har ansett sig bli berövade det särskilda skydd och den trygghet som arbetsskadeförsäkringen har varit avsedd att ge.

En kanske avgörande förklaring till att arbetsskadeförsäkringen har minskat så i omfattning är att den särskilda arbetsskadesjukpenningen har tagits bort. Den gav efter en tid av samordning med den allmänna försäkringen den skadade en 100-procentig kompensation för inkomst- förlusten under själva sjukdomstiden. Men även den allt högre självrisk som har införts under senare år i form av karensdagar inom sjukpen- ningförsäkringen och patientavgifter inom sjukvårdsförsäkringen har drabbat den arbetsskadade. Kvar finns i dag inom arbetsskadeförsäk- ringen i praktiken endast en 100-procentig kompensation i form av egenlivränta vid bestående arbetsoförmåga samt en efterlevandelivränta vid dödsfall.

Som vi kommer att utveckla närmare i avsnitt 5.8 anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att förorda att den särskilda arbetsskadesjuk- penningen ska återinföras. Däremot bör olika åtgärder vidtas för att förbättra, tidigarelägga och påskynda försäkringskassornas handlägg-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 127

ning av anmälda arbetsskador. Detta är viktigt för att öka skyddet sär- skilt vid mer långvariga följder av en arbetsskada. Men det är ofta lika viktigt för att de skadade ska få till stånd en så säker och snabb pröv- ning som möjligt av om skadan verkligen är en arbetsskada. För många är själva godkännandet att en skada är en arbetsskada väl så angeläget som den högre ersättning arbetsskadan – ibland – berättigar till.

Arbetslinjen och vikten av tidiga och genomtänkta rehabiliteringsin- satser är frågor som alltmer stått i fokus när man under senare år har diskuterat utformningen av den framtida ohälsoförsäkringen. Givetvis har också arbetsskadeförsäkringens tillämpning berörts av de reformer som genomförts på detta område under 1990-talet. I samordningen mellan den allmänna försäkringens regler och arbetsskadeförsäkringens har det uppstått oklarheter som det varit vår uppgift att söka lösa. För att göra det och för att ge arbetsskadeförsäkringen en mer aktiv roll i rehabiliteringen av den skadade föreslår vi i det följande (avsnitt 5.10) en ny ersättningsform, omställningsersättning.

Det vi hittills berört har framför allt gällt vad man brukar kalla ar- betsskadeförsäkringens reparativa funktion. Men försäkringen har också en viktig preventiv funktion, nämligen att ge kunskaper om or- sakerna till skadorna och därmed öka förutsättningarna att förhindra nya skador. Många inom den medicinska vetenskapen har kunnat be- kräfta att det generella arbetsskadebegrepp som infördes inom försäk- ringen 1977 har betytt mycket för att få fram nya, viktiga kunskaper om skadliga faktorer i arbetslivet.

Den stora minskningen av antalet anmälda arbetsskador som har skett under 1990-talet är med tanke på den preventiva funktionen be- tänklig. Det är ju ingalunda stora förbättringar av arbetsmiljön som har föranlett minskningen utan i stället den allt mindre roll som arbets- skadeförsäkringen har tilldelats som en följd av de stramare ersätt- ningsreglerna. Här finns det anledning att överväga vilka möjligheter det finns att bl.a. förbättra informationen om arbetsskador.

Vi anser sammanfattningsvis att arbetsskadeförsäkringen inte längre kan anses ge en tillfredsställande tr ygghet för den som drabbas av en arbetsskada. Vi föreslår därför i det följande en rad olika åtgärder för

att öka de arbetsskadades trygghet.

128 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

5.2Arbetsskadebegreppet

Det generella skadebegreppet inom arbetsskadeförsäkringen bör be- hållas. Med en sådan regel kan man snabbt fånga in den medicinska och tekniska utvecklingen. Förutom de fördelar ett sådant begrepp har för de skadelidande är ett generellt skadebegrepp ett viktigt verktyg i det skadeförebyggande arbetet.

Alternativet att särskilt förteckna de sjukdomar som är ersätt- ningsbara ger ett statiskt arbetsskadebegrepp. De brister som finns i dagens tillämpning bör avhjälpas på andra sätt än genom att in- skränka skadebegreppet.

Vi ska enligt direktiven, i första hand inom ramen för en offentlig för- säkring, se över grunderna för vad som ska betraktas som arbetsskada. Den första frågan som inställer sig är om vi ska behålla det generella skadebegreppet. Den andra frågan, som gäller om det finns anledning att ändra de nuvarande reglerna för samband, behandlas i avsnitt 5. 5.

Det generella skadebegreppet infördes med lagen om arbetsskade- försäkring 1977. Dessförinnan hade vi i lagen (1954:243) om yrkes- skadeförsäkring (YFL) – vid sidan om skador till följd av olycksfall – ett system med en förteckning över vilka sjukdomar som beroende på typ av skadlig inverkan skulle godtas som yrkesskada. Det innebar att det inte gick att få någon ersättning för en sjukdom som inte fanns med på förteckningen, ens om det förelåg mycket starka bevis för att sjuk- domen verkligen hade orsakats av en skadebringande faktor i arbetet.

Det generella skadebegreppet torde vara tämligen unikt för Sverige. I de nordiska grannländerna finns det olika system för att ange vilka sjukdomar som kan ersättas som yrkessjukdomar. I en bilaga till betän- kandet har vi beskrivit de olika systemen i Finland, Norge och Danmark samt de uppräkningar över ersättningsbara arbetssjukdomar som finns i olika internationella konventioner m.m.

Frågan om vi ska behålla det generella skadebegreppet i Sverige i fortsättningen behandlades ingående av Arbetsskadeförsäkringsutred- ningen i betänkandet (SOU:1992:39) Begreppet arbetsskada. Bakgrun- den var den mycket kraftiga ökningen av antalet anmälda och godkända arbetsskador som skedde under 1980-talet. Arbetsskadeförsäkringsut- redningen konstaterade att förteckningsmetoden ger ett statiskt arbets- skadebegrepp och att det var en rad fördelar med att behålla det gene- rella arbetsskadebegreppet. Utredningen föreslog i stället skärpningar i sambandsreglerna, vilket också genomfördes 1993.

Till de fördelar som Arbetsskadeförsäkringsutredningen pekade på hör att man med en generell regel snabbt kan fånga in den medicinska

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 129

och tekniska utvecklingen och att kravet på medicinskt underlag har medfört att kunskapen om arbetsmiljöns inverkan på de förvärvsarbe- tandes hälsa har ökat. Utredningen betonade också det ändamålsenliga med ett generellt skadebegrepp om arbetsskadeförsäkringen ska utgöra ett verktyg i det skadeförebyggande arbetet.

Sjuk- och arbetsskadekommittén, som enligt sina direktiv skulle ta nuvarande regler till utgångspunkt för vad som ska betraktas som ar- betsskada, konstaterade att ett generellt arbetssjukdomsbegrepp i kom- bination med en arbetsskadesjukpenning kan leda till en kostnadsut- veckling som endast med svårighet låter sig kontrolleras. I sitt betän- kande (SOU 1996:113) En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering avvisade kommittén tanken på att omprioritera er- sättningarna från arbetsskadeförsäkringen genom att avgränsa de er- sättningsberättigande arbetssjukdomarna med ett strikt arbetssjuk- domsbegrepp så att det blev möjligt att lämna kompletterande ersätt- ning även under sjukpenningtid.

Kommittén konstaterade att dagens regler för ersättning vid arbets- sjukdom innebär att ersättning lämnas till samtliga som drabbats av be- stående nedsättning av arbetsförmågan till följd av, i princip, varje sjukdom som kan härledas till den försäkrades arbetsförhållanden. Al- ternativet vore en ordning där man, ofta till höga administrativa kost- nader, lämnar ersättning även i övergående skadefall, men endast vid ett begränsat antal sjukdomar som strikt definierats i en lista. Kom- mittén fann det förra systemet vara vida överlägset det senare.

Vi har i vår utredning i samband med prövningen av alternativet med en tilläggsförsäkring administrerad av arbetsmarknadens parter behandlat fördelar och nackdelar med det generella arbetsskadebe- greppet mera ingående och kan hänvisa dit för en utförligare diskussion (kap. 10).

I detta sammanhang vill vi peka på att bakgrunden till vårt utred- ningsuppdrag är den mycket kraftiga minskningen av antalet anmälda och godkända arbetsskador och en önskan att analysera de senaste årens förändringar i syfte att se över frågan om försäkringen ger en till- fredsställande trygghet för den som drabbas av en arbetsskada.

Endast om de skulle behövas för att få till stånd nödvändiga förbätt- ringar i rättstillämpningen, skulle det enligt vår mening finnas anled- ning att inom den offentliga försäkringens ram överväga att gå tillbaka till ett system med förteckning över ersättningsberättigande sjukdomar. Vi kan visserligen konstatera att det finns brister i dagens tillämpning av arbetsskadeförsäkringen, men vi anser som framgår av följande av- snitt att dessa bör avhjälpas på andra sätt.

Redan här vill vi dock förutskicka att vi anser det lämpligt att till försäkringskassornas hjälp och ledning ta fram beskrivningar över bl.a.

130 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

sådana sjukdomar i rörelse- och stödjeorganen som enligt vad man inom den medicinska vetenskapen är överens om med en hög grad av sannolikhet kan vara orsakade av skadebringande faktorer i arbetet. Dessa beskrivningar, som inte kan göra anspråk på att vara uttöm- mande, ska givetvis endast ha rådgivande karaktär.

Det finns också skäl att närmare granska de begränsningar som har gjorts i lagen när det gäller det generella skadebegreppet, och det gäller de numera i lag införda undantagen från det generella skadebegreppet vid psykiska och psykosomatiska sjukdomar samt den särskilda för- teckningen över smittsamma sjukdomar. Vi kommer i följande avsnitt att föreslå vissa kompletteringar när det gäller bestämmelserna på dessa områden.

5.3Psykisk påfrestning som skadlig inverkan

Enligt en numera uttrycklig lagregel ska som arbetsskada inte anses en skada av psykisk eller psykosomatisk natur som är en följd av en företagsnedläggelse, en arbetstvist, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller ar- betskamrater eller därmed jämförliga förhållanden.

För att motverka en slentrianmässig tillämpning föreslår vi ett tillägg till bestämmelsen som klargör att undantagsbestämmelsen inte gäller om skadan har sin grund i trakasserier eller andra kränk- ningar av den försäkrade eller i andra liknande, påtagliga brister i arbetsmiljön.

5.3.11976 års lag

Det generella skadebegreppet omfattar också psykiska och psykosoma- tiska sjukdomar. När arbetsskadeförsäkringen infördes gjordes emeller- tid vissa undantag i specialmotiveringen till 2 kap. 1 § LAF (prop. 1975/76:197). Föredragande statsrådet anslöt sig nämligen till följande uttalande av yrkesskadeförsäkringskommittén.

Vissa med arbetet eller arbetsförhållandena sammanhängande om- ständigheter, som otvivelaktigt kan ge upphov till psykiska besvär hos arbetstagare, är emellertid inte av den arten att den skadliga inverkan som de kan medföra bör falla in under bestämmelsen.

Det ligger i sakens natur att psykiska störningar till följd av före- tagsnedläggelse, arbetstvister, byte av arbetsuppgifter, svikna be-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 131

fordringsförhoppningar, bristande uppskattning av arbetsinsatser och allmän vantrivsel med arbetsuppgifter och arbetskamrater inte skall kunna föranleda ersättning från yrkesskadeförsäkringen.

Riksförsäkringsverket gjorde 1990 en rättslägesanalys med utgångs- punkt i FÖDs samtliga domar vad avser skador som har sin grund i psykiska faktorer i arbetsmiljön (RFV ANSER 1990:6). Verket an- märkte att sammanställningar av detta slag, som bygger på rättsfall, är tidsbundna och att senare rättsfall kan komma att förändra bilden. Efter en redogörelse för domarna som gällde psykisk sjukdom drog RFV sammanfattningsvis följande slutsatser.

Utanför LAFs ram faller sådana omständigheter som kan före- komma på varje arbetsplats och som inte direkt anknyter till det aktuella arbetet. FÖD godtar dock trakasserier och mobbning som direkt knutna till arbetet men har ställt beviskravet högt. Hög ar- betsbelastning utgör en sådan omständighet som kan innebära skadlig inverkan. Även om hänsyn tas till den försäkrades indivi- duella förutsättningar krävs det en extraordinär arbetsbelastning, vanligtvis även parad med andra påfrestningar av fysiskt eller psy- kiskt slag, för att arbetsbelastningen skall betraktas som skadlig.

Speciella inslag som arbetsstudier och gruppdynamiska öv- ningar har accepterats som såväl skadliga faktorer som omfattade av försäkringens bestämmelser.

5.3.21993 års lagändring

På inrådan av lagrådet kom undantagen till uttryck i lagtexten i sam-

band med lagändringarna 1993. Undantagen har följande lydelse: 3OM ARBETSSKADA ANSES INTE EN SKADA AV PSYKISK ELLER PSYKOSOMATISK NATUR SOM ¤R EN F¶LJD AV EN F¶RETAGSNEDL¤GGELSE EN ARBETSTVIST BRISTANDE UPPSKATTNING AV DEN F¶RS¤KRADES ARBETSINSATSER VANTRIVSEL MED ARBETS UPPGIFTER ELLER ARBETSKAMRATER ELLER D¤RMED J¤MF¶RLIGA F¶RH¥LLANDEN

Lagtextens formuleringar anknyter som framgår mycket nära till 1976 års motivuttalanden. Någon ändring i sak synes inte ha varit av- sedd. I prop.1992/93:30 heter det endast att som Lagrådet framhållit är det angeläget att den i prop.1975/76:197 fastslagna grundsatsen kom- mer till uttryck i lagtexten. Det är dock att märka att lagändringen rent

faktiskt skulle kunna tolkas som en utvidgning av undantagsregeln.

"YTE AV ARBETSUPPGIFTER och SVIKNA BEFORDRINGSF¶RHOPPNINGAR har ut- gått i uppräkningen och i stället har tillagts ELLER D¤RMED J¤MF¶RLIGA F¶RH¥LLANDEN

I RFV REKOMMENDERAR (Allmänna råd 1994:3) Ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF) behandlas de undantag

132 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

från det generella skadebegreppet som har gjorts för skador av psykisk eller psykosomatisk natur. Ett antal avgöranden från FÖD redovisas. De finns alla också med i den tidigare nämnda rättslägesanalysen. De har avgjorts med stöd av de regler som gällde före den 1 januari 1993, och de kan därför enligt de allmänna råden enbart ses som exempel på gränsdragningarna mellan omständigheter som är undantagna från LAFs generella skadebegrepp och omständigheter som är att anse som skadlig inverkan i LAFs mening.

Vår utredning har inte haft möjlighet att göra någon egen genom- gång och bedömning av hur de numera lagfästa undantagen fungerar i praktiken. Vid diskussioner som vi har haft med bl.a. LO-Rättsskydd och TCOs arbetsskadeenhet har emellertid den åsikten framförts att det finns en klar tendens hos försäkringskassorna att försöka tolka in väl mycket under lagens undantagsbestämmelser, t.ex. också fall av mobb- ning eller utfrysning.

Från Svenska kommunalarbetarförbundet har man fäst vår upp- märksamhet på att personal inom hemtjänsten och annan vårdpersonal ibland – och särskilt i tider av nedskärningar i vården – får möta en aggressivitet och frustration hos vårdtagarna som kan leda till sådana psykiska påfrestningar att man måste sjukskriva sig. Men det finns knappast exempel på att psykiska besvär av sådana anledningar har godkänts som arbetsskada.

5.3.3Överväganden

Psykiska och psykosomatiska sjukdomar utgör den tredje största gruppen av anmälda arbetsskador, och det är en grupp som ökar. Redan av den anledningen finns det anledning att granska undantagsbestäm- melsernas utformning och tillämpning kritiskt. Under senare år har också uppmärksamheten kommit att riktas alltmer på de psykosociala faktorerna i arbetet. Trakasserier av sexuell eller annan art och mobb- ning av olika slag hör exempelvis till frågor som ofta står i fokus i ar- betsmiljödebatten.

Arbetarskyddsstyrelsen har utfärdat föreskrifter om åtgärder mot kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17) som preciserar arbetsgivarens ansvar för att förebygga och vidta åtgärder mot m obb- ning och trakasserier på arbetsplatsen.

De undantag från det generella skadebegreppet som således numera anges uttryckligen i LAF är sinsemellan tämligen skilda till sin natur. Företagsnedläggelse har t.ex. föga gemensamt med vantrivsel med ar- betskamrater. Vi kan dock inte se att det finns tillräckliga skäl att slopa eller formulera om något av de angivna undantagen. Vårt intryck från

134 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

5.4.1Nuvarande regler

I 2 kap. 1 § LAF anges att om skada som beror på annat än olycksfall har framkallats av smitta, anses den som arbetsskada i den mån rege- ringen föreskriver det.

När arbetsskadeförsäkringen infördes fann man skäl att föreskriva

undantag från det generella skadebegreppet när det gäller smitta fram- kallad av SJUKDOM. Man anförde att det inte kan anses realistiskt att låta

försäkringen omfatta förkylningssjukdomar och andra infektionssjuk- domar som kan drabba en person oavsett om han eller hon förvärvsar-

betar eller inte. Oftast pågår sådana sjukdomar under en begränsad tid. Om skadan har berott på OLYCKSFALL är den däremot alltid att anse som

arbetsskada även om den framkallats av smitta.

Föredragande statsrådet anslöt sig i specialmotiveringen (prop. 1975/76:197 sid. 91) till yrkesskadeförsäkringskommitténs förslag att arbetsskadeskyddet för smittsamma SJUKDOMAR i arbetsskadeförsäk- ringen skulle preciseras genom en särskild uppräkning.

Regeringen har sålunda gett föreskrifter i 5 § förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd (FASP) om när en skada genom smitta ska anses som arbetsskada. För att en försäkrad skall omfattas av LAF vid smittsamma sjukdomar måste enligt FASP vissa förutsättningar vara uppfyllda. Antingen ska den försäkrade ha fått smittan vid arbete i laboratorium där arbete med smittämnet bedrivs eller också ska han eller hon ha fått en viss typ av sjukdom vid ett angivet slag av arbete.

Om den försäkrade har smittats när han eller hon har varit sysselsatt i ett laboratorium där man arbetat med det aktuella smittämnet, om- fattas han eller hon således alltid av försäkringen. Det är inte enbart la- boratoriepersonal som skyddas av försäkringen utan även andra som ut- för någon typ av arbete i laboratorium, t.ex. lokalvårdare och hant- verkare. Den som smittas behöver alltså inte själv ha hanterat det smitt- samma ämnet.

Om man inte arbetar i ett laboratorium gäller att arbetsskadeskyddet omfattar dels samhällsfarliga sjukdomar som finns upptagna i 1.1 och 1.2 bilagan till smittskyddslagen (1988:1472), dels en rad andra sjuk- domar som finns uppräknade i FASP. En allmän förutsättning är att smittokontakten har förekommit i arbetet vid sjukvårdsinrättning eller i annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av en smitt- förande person.

Smittokontakten kan även ha förekommit i arbete vid omhänder- havande eller hantering av smittförande djur eller material. Skyddet gäller inte bara den som skadas när han utför sina normala arbetsupp- gifter utan var och en som i sitt arbete får handskas med smittförande

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 135

människor, djur eller material. I arbete vid sjukvårdsinrättning omfattas därför, förutom sjukvårdspersonal, även hantverkare, lokalvårdare m.fl. som arbetar fast eller tillfälligt vid sjukhus, läkarmottagningar eller lik- nande av LAF.

5.4.2Överväganden

!LLM¤NT

Vi har inte haft möjlighet att göra någon egentlig genomgång av hur LAFs bestämmelser om ersättning vid smittsamma sjukdomar fungerar i praktiken. Under utredningens gång har emellertid frågan kommit upp om ytterligare smittsamma sjukdomar bör omfattas av det särskilda för- säkringsskydd som LAF ger eller om någon eller några sjukdomar kan tas bort.

Det finns i och för sig skäl som talar för att man borde utreda frågan om arbetsskadeförsäkringens tillämpning på de smittsamma sjuk- domarna mera grundligt. Således vore det av värde om man kunde analysera konsekvenserna av en bredare definition av begreppet arbets- skada framkallad av smitta. Om en epidemiologisk utredning visar att det föreligger ett samband mellan en försäkrads sjukdom och hans eller hennes arbetsplats, så borde denna kunna omfattas av försäkringen, oavsett om smittämnet finns särskilt uppräknat i författning eller inte. Det har sagts oss att det i dag för de flesta smittämnen finns tillgång till kvalificerad metodik för att klargöra epidemiologiska samband. För att underlätta tillämpningen kunde virus-framkallade luftvägsinfektioner och diarrésjukdomar undantas.

En sådan konstruktion av det försäkringsmässiga smittskyddet skulle kunna göra det lättare att ta ställning till enskilda fall av smitt- överföring. Det skulle också göra det mindre nödvändigt att försöka välja ut de smittsamma sjukdomar som bör ingå i uppräkningen över ersättningsbara sjukdomar. Det lär t.ex. finnas ca 60 olika djursjuk- domar som under speciella omständigheter kan föras över till männi- skan. De flesta är dock synnerligen ovanliga i Sverige. Det är ingalunda säkert att just de som i dag är uppräknade är de mest skyddsvärda.

En annan fråga som har kommit upp under utredningens gång är om inte personal som arbetar vid landets infektionskliniker och som i den dagliga kontakten med svårt sjuka patienter är utsatta för smittorisker borde omfattas av samma starka försäkringsskydd som de som arbetar vid ett laboratorium. Det har bl.a. gjorts gällande att de som arbetar vid en infektionsklinik snarast är mer utsatta för smittorisker än laborato- riepersonal.

136 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

En ytterligare fråga som har kommit upp till diskussion inom utred- ningen är om tredje man ska omfattas av arbetsskadeförsäkringens skydd. Med tredje man avses t.ex. anhöriga som riskerar att utsättas för smitta och barn som skadas under fosterstadiet.

Frågan om fosterskador ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen har behandlats tidigare. Socialförsäkringsutskottet angav i 1990/91:SfU 16 Rehabilitering och rehabiliteringsersättning (s. 49) att skyddet av foster borde lösas genom föreb yggande åtgärder och inte genom en ut- vidgning av LAF. Gravida kvinnor borde skyddas från arbetsmiljöer som kunde medföra risk för fosterskador. Kunskapen om fosterskador var emellertid begränsad och läget – inte minst på arbetsmiljöområdet – var oklart. Arbetarskyddsstyrelsen förutsattes dock uppmärksamt följa det fortlöpande forskningsarbetet på området och utfärda föreskrifter i de fall risken för fosterskador upptäcktes i arbetsmiljön.

Vi har inhämtat att Arbetarskyddsstyrelsen har uppmärksammat ar- betsmiljön för gravida kvinnor och risken för fosterskador på grund av riskfaktorer i arbetsmiljön genom att utfärda föreskrifterna AFS 1994:32, Gravida och ammande arbetstagare, som är en implemente- ring av EU-direktiv 92/85/%%#.

Enligt vad vi erfarit anser man inom såväl Polisförbundet som Vård- förbundet SHSTF att tredje man är särskilt utsatt för risker inom de yrken som deras medlemmar representerar, och förbundens uppfattning är att även tredje man bör skyddas enligt LAFs regler.

Polisförbundet har belyst sin inställning med ett konkret exempel, där en polisman i samband med ett ingripande mot en narkotikapåver- kad biltjuv smittades av hepatit genom blod från den gripne. Polis- mannen och sedermera också hans sambo insjuknade i hepatit med leversvikt och vårdades en längre tid på sjukhus. Polismannen – men inte hans sambo – fick sjukdomen godkänd som arbetssjukdom. Paret fick ekonomiska svårigheter som en följd av det inträffade.

Vi har inte haft möjlighet att göra någon egentlig utredning av frågan om ersättning åt skadelidande tredje man. Den har många aspekter och behöver förmodligen analyseras noga. Det finns emeller- tid en påtaglig oro för följderna av en smittoöverföring på tredje man hos medlemmarna inom framför allt Polisförbundet och Vårdförbundet SHSTF. Det är en oro som vi tycker att man bör ta på allvar.

Vi har funnit att de nämnda frågorna är av den arten att de förut- sätter en mer ingående utredning på området än den vi har haft möjlig- het att göra med den tid vi har till förfogande. Vi föreslår därför att det görs en mera grundlig översyn av arbetsskadeförsäkringens skydd vid smittsamma sjukdomar.

Vi har nu inskränkt oss till att på några punkter närmare granska det skydd som arbetsskadeförsäkringen ger när den försäkrade varit syssel-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 137

satt i arbete vid sjukvårdsinrättning eller i annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av smittförande person eller vid om- händerhavande eller hantering av smittförande djur eller material. Efter att ha samrått under hand med expertis vid Socialstyrelsens smitt- skyddsenhet föreslår vi följande ändringar.

&¶R¤NDRINGAR I &!30

-UL OCH KL¶VSJUKA tillhör de i FASP särskilt uppräknade sjukdomarna. Men man känner i vart fall sedan 1930-talet inte till något enda exem- pel på att det alls kunnat ge upphov till sjukdom hos människa. Det finns därför inte längre något behov av att låta försäkringen omfatta sjukdomen. Vi föreslår att sjukdomen ska tas bort från uppräkningen i

5 § FASP.

(ERPES " ()6 !)$3 OCH %(%# 0157- bakterie är smittämnen som förekommer i Sverige och som en försäkrad riskerar att ådra sig genom arbete med smittförande djur och personer. (ERPES " förekommer i hög frekvens hos apor som importeras. Nyligen har en apskötare

(utomlands) avlidit i sjukdomen efter att ha fått apsaliv i ögat. När det gäller smittämnena ()6 !)$3 OCH %(%# BAKTERIE finns det stu-

dier som visar att smittspridning kan ske från person till person. Sjuk- domar till följd av dessa smittämnen kan även klassas som samhälls- farliga, men de finns inte upptagna som sådana i punkterna 1.1 och 1.2 i bilagan till smittskyddslagen.

I och för sig kan man tänka sig att smitta till följd av exempelvis HIV/AIDS i realiteten omfattas av försäkringsskyddet redan i dag. Sådan smitta kan oftast betecknas som ett olycksfall i arbetet, när den överförs genom en plötslig, ovanlig eller oförutsedd händelse. Vi anser emellertid det riktigast att inte låta frågan om godkännande av en smitt- sam sjukdom som arbetssjukdom vara beroende av denna typ av reso- nemang.

Vi föreslår därför att försäkrade som är sysselsatta i arbete där de riskerar att utsättas för smitta till följd av (ERPES " ()6 !)$3 OCH %(%# BAKTERIE ska omfattas av det särskilda skyddet i LAF.

Sjukdomar till följd av dessa smittämnen bör således föras till de sär- skilt uppräknade i 5 § FASP.

138 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

5.5Sambandsfrågor

Den kraftiga nedgången i antalet anmälda respektive godkända ar- betsskador beror förmodligen framför allt på att arbetsskadesjuk- penningen slopades den 1 juli 1993 och inte så mycket på de nya bevisregler som infördes samma år. Även den minskade sysselsätt- ningen på arbetsmarknaden kan ha spelat in.

Vi har övervägt möjligheten att byta ut dagens bevisregler mot en enklare, som finns på andra ställen inom skadeståndsrätten och som är lättare att förstå. Vi har dock stannat för att de nuvarande bevis- reglerna bör behållas och föreslår i stället olika åtgärder för att för- bättra tillämpningen.

5.5.1Bakgrund

Den tidigare yrkesskadeförsäkringen hade från början en bevisregel som innebar att orsakssamband mellan en sjukdom och viss skadlig in- verkan i arbetet ansågs föreligga om inte övervägande skäl talade däremot. Tillämpningen av lagen ansågs dock för restriktiv och som ett resultat av kritiken infördes 1968 bevisregeln att samband skulle anses föreligga om inte betydligt starkare skäl talade däremot. Samma be- visregel med en stark presumtion för orsakssamband fördes sedan över till LAF, samtidigt som vi fick ett i princip generellt arbetsskade- begrepp.

Bevisregeln kombinerades i förarbeten och praxis med en medicinsk farlighetsbedömning som innebar att det åtminstone skulle vara sanno- likt att den faktor som den försäkrade menade hade vållat skadan verk- ligen kunde ge upphov till den typ av sjukdomsbesvär som han eller hon hade fått.

Att orsakssamband ska presumeras skiljer sig från vad som gäller annars t.ex. inom skadeståndsrätten. Motivet till den för den enskilde mycket förmånliga bevisregeln inom arbetsskadeförsäkringen angavs vara att försäkringen och inte den enskilde försäkrade skulle bära den rättsförlust som kan bli följden av den medicinska vetenskapens ofull- komlighet att fastslå samband.

Arbetsskadeförsäkringens utveckling kritiserades starkt under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Antalet anmälda och godkända arbetsskador hade vuxit mycket kraftigt och därmed också kostnaderna för försäkringen. Orsaken sades vara den utveckling i praxis som hade blivit följden av det generella skadebegreppet och den gynnsamma be- visregeln.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 139

Samtidigt ska sägas att många också var positiva till utvecklingen. Det generella skadebegreppet hade lett till att försäkrade som till följd av skadebegreppets utformning i tidigare lag var utestängda från möj- ligheterna att få sin skada bedömd som arbetsskada nu kunde få rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen prövad. Man kunde också peka på att många nya medicinska kunskaper hade vunnits om skadors uppkomst i arbetslivet som en följd av regelverket i arbetsskadeförsäk- ringen.

Arbetsskadeförsäkringsutredningen konstaterade 1992 mot bak- grund av de erfarenheter som hade vunnits av tillämpningen av LAF att kombinationen av ett generellt arbetsskadebegrepp och en mycket ge- nerös bevisregel i sig kan ha lett till svårigheter att upprätthålla en klar avgränsning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade sjukdo- mar. Det är problematiskt att rätt värdera sådana omständigheter utan- för förvärvsarbetet som kan bidra till en sjukdoms eller försämrings uppkomst och utveckling. Om man ville åstadkomma en tydligare gränsdragning var det ofrånkomligt att ompröva bevisregeln.

Efter Arbetsskadeförsäkringsutredningens översyn infördes fr.o.m. den 1 januari 1993 en uttrycklig lagregel när det gäller farlighets- bedömningen. Enligt denna ska det föreligga en hög grad av sanno- likhet för att en faktor ska kunna ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har. Vidare ersattes den tidigare presumtionsregeln av den nuvarande sambandsregeln. Denna innebär i korthet att det krävs över- vägande skäl för att en skada ska anses vara orsakad av den skadliga inverkan som den försäkrade varit utsatt för.

5.5.2Utvecklingen under 1990-talet

Under 1990-talet har antalet anmälningar om arbetsskada åter minskat starkt. Även andelen godkända skador har minskat kontinuerligt. Vi har i uppdrag att analysera de senaste årens förändringar i arbetsskadeför- säkringen i syfte att se över frågan om försäkringen ger en tillfreds- ställande trygghet för den som drabbas av en arbetsskada.

Det är inte möjligt att dra några säkra slutsatser av den statistik som finns att tillgå. Inte heller ger en genomgång av de senaste årens domar från högre instans uttryck för någon tendens när det gäller vilken in- verkan de nya bevisreglerna haft på utvecklingen. De nya reglerna har ännu gällt för kort tid och avgörandena är för få. Inga domar har hittills refererats. I riksdagsmotioner och i den allmänna debatten har dock många menat att inte minst den starka minskningen av antalet god- kända belastningsskador är en följd av de nya reglerna.

140 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Huvudorsaken till det jämfört med tidigare mycket låga antalet an- mälda skador som vi i dag kan registrera skulle emellertid lika gärna kunna vara att arbetsskadesjukpenningen slopades den 1 juli 1993. Frågan om det föreligger en arbetsskada eller inte har ju därmed ofta inte aktualiserats förrän det kanske efter något år blivit fråga om för- tidspension eller livränta på grund av en bestående nedsättning av den försäkrades arbetsförmåga. Även antalet godkända arbetsskador har minskat starkt. Inte heller här är det säkert att anledningen är de nya bevisreglerna.

Statistiken visar att antalet ärenden som kommer in för prövning aldrig har varit så lågt som nu. Antalet avslag i ärenden om arbets- skadeersättning har heller aldrig varit så lågt. Det talar också för att det

i allt väsentligt är slopandet av arbetsskadesjukpenningen som har or- sakat nedgången i antalet anmälningar respektive andelen godkända skador. Men vi vill också peka på de starka förändringarna på arbets- marknaden. Sysselsättningen har sjunkit starkt under 1990-talet.

I en rapport från Arbetslivsinstitutet, nr 1997:17, Arbetsskadeför- säkringen – bedömningen i domstol av belastningsskador hos konto- rister och sjuksköterskor, som tagits fram under vetenskaplig med- verkan av forskare vid Arbetslivsinstitutet och de Psykologiska och Juridiska institutionerna vid Stockholms universitet hävdas att dom- stolarna och försäkringskassorna som ett resultat av den kraftiga kri- tiken i den allmänna opinionen och inte minst från riksdagens revisorer började tillämpa LAF betydligt mer restriktivt redan i början av 1990- talet innan de nya bevisreglerna hade införts. Samtidigt påpekas det i rapporten att de regionala skillnaderna var stora i domstolarnas till- lämpning.

Samma intryck av en betydande restriktivitet redan före lagändring- arna redovisar företrädare för LO-Rättsskydd och TCOs arbetsskade- enhet vid diskussioner med oss. I och för sig är det enligt vår mening varken unikt eller särskilt förvånande att tillämpningen i icke ringa om- fattning följer svängningarna i den allmänna opinionen. Detta är väl- känt fenomen från andra delar av socialrätten, t.ex. när det gäller tvångsomhändertaganden av barn eller missbrukare, och från straff- rätten när det gäller utmätningen av ovillkorliga frihetsstraff eller läng- den på dessa.

Från dessa utgångspunkter ter sig måhända betydelsen av skärp- ningarna av arbetsskadeförsäkringens bevisregler något överskattad. Det har, naturligtvis med en viss förenkling, hävdats att handläggaren eller domaren under intryck av bl.a. den allmänna opinionen eller för den delen uttalanden av ledande politiker gör sin bedömning hur bevis- reglerna än ser ut.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 141

5.5.3En ny bevisregel?

LAFs bevisregler har enligt mångas uppfattning en så krånglig utform- ning att de sällan kan förstås av de försäkrade. Det finns också exempel på att de missförståtts av läkare som avger utlåtanden i arbetsskade- ärenden. Även bland försäkringskassornas handläggare förekommer det att reglerna missförstås, liksom det finns exempel i domar på allvarliga sammanblandningar av kraven i de olika bevisleden.

Det har i förarbetena till lagreglerna och senare bl.a. i domar gjorts många utmärkta beskrivningar av sannolikhetsprövningen av en faktors skadlighet och kring själva sambandsregeln i LAF. Men det är från rättssäkerhetssynpunkt givetvis inte bra om reglerna har en utformning som bara kan förstås av dem som på yrkets vägnar är verkliga experter på området. Det kan också leda till att rättsmedvetandet urholkas.

I patientskadelagen finns det en regel som innebär att ersättning lämnas för en personskada om det föreligger övervägande sannolikhet för att skadan är orsakad av en viss händelse. Begreppet övervägande sannolikhet används också i 3 § miljöskadelagen (1986:225) för att ut- trycka sambandet mellan en skada och vissa former av miljöstörningar. Kravet på övervägande sannolikhet knyter också nära an till det lindra- de beviskrav som Högsta domstolen har ställt upp i vissa situationer inom skadeståndsrätten, särskilt vid svårutredda medicinska och tek- niska förlopp. Däremot finns det i dessa lagar och i den allmänna skadeståndsrätten inga uttalade krav på en särskild farlighetsbedöm- ning av en faktors skadlighet.

Inte minst från fackligt håll har vi fått höra att man under senare år har sett exempel på en slentrianmässig handläggning i försäkrings- kassorna av anmälningarna om arbetsskada. Företrädare för yrkesmedi- cinen har vid samtal med oss fäst uppmärksamheten på att de försäk- rade enligt deras uppfattning ibland möter en tämligen rigid, avvisande inställning när det exempelvis gäller sådana belastningssjukdomar som det finns alldeles klara belägg för att de kan utgöra arbetssjukdomar. Alldeles för sällan skickas ärendena till specialist, och det finns exem- pel på att läkarintyg från icke specialister fått väga tyngre än utlåtanden från en specialist när man beslutat att inte erkänna en anmäld sjukdom som arbetsskada.

Vi kan inte se att det finns tillräckliga skäl för att nu återinföra en presumtionsregel av det slag som fanns inom yrkes- och arbetsskade- försäkringarna fram till år 1993. Detta i synnerhet som besluten att inte godkänna en skada som arbetssjukdom ofta grundar sig på en bedöm- ning att det inte föreligger skadlig inverkan.

Vi har också övervägt om det inte skulle vara till fördel om de nu- varande bevisreglerna kunde bytas ut mot en enklare, som kunde för-

142 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

stås av envar. Den bevisregel om övervägande sannolikhet som således finns på en del håll inom skadeståndsrätten skulle kunna uppfylla såda- na krav. Det vore givetvis ännu en stor fördel att man då skulle kunna få samma regel som sedan länge vunnit burskap på angränsande rätts- områden.

Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan ny regel. 1993 års lagstiftning har ännu varit i kraft bara några år, och några klara tenden- ser kan inte utläsas av de få domar som kommit från högre rätt. An- strängningar bör i stället göras för att åstadkomma en bättre tillämpning

av de nuvarande reglerna. Det är en styrka med nuvarande regler att uppdelningen i två led för med sig att man tar ordentlig ställning till om det föreligger skadlig inverkan eller inte. Med en ny regel där farlig- hetsbedömningen vägs in jämsides med andra skäl för eller emot kan det finnas en risk för att det vetenskapliga underlaget för en faktors skadlighet kommer i skymundan.

I följande avsnitt föreslår vi i stället en rad olika åtgärder för att för- bättra tillämpningen av bevisreglerna.

5.6Handläggning

5.6.1Några utgångspunkter

Arbetsskadeärendena har under senare år fått en ganska undanskymd roll i försäkringskassornas arbete. Handläggningen har kritiserats för att på sina håll ha blivit mer slentrianmässig och färgad av en alltför restriktiv hållning. Man menar också att kompetensen inte sällan brister hos både tjänstemän och läkare.

Det pågår ett arbete inom försäkringskassorna med att förbättra handläggningen.Vi anser dock att det behövs centrala åtgärder för att öka förutsättningarna att få en säkrare och snabbare handlägg- ning av arbetsskadeärendena.

Arbetsskadeförsäkringen hade i slutet av 1980-talet utvecklats till en försäkringsform som tog stora administrativa resurser i anspråk hos försäkringskassorna. Handläggningen hade decentraliserats ut till lokalkontoren där ofta åtskilliga handläggare var sysselsatta med att enbart pröva ärenden enligt LAF.

I dag är bilden en annan. Antalet ärenden har minskat starkt som en följd av att arbetsskadesjukpenningen har tagits bort ur försäkringen och rättstillämpningen har skärpts. De tidigare stora ärendebalanserna har i stort sett arbetats av och ärendemängderna på varje lokalkontor

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 143

som handlägger arbetsskadeärenden är nu ofta inte större än att de ger arbetsuppgifter till endast någon enstaka handläggare. Inte sällan får arbetsskadehandläggaren dela sin tid med att pröva ersättningsanspråk inom andra ersättningsformer.

De senaste årens kraftiga nedskärningar av försäkringskassornas resurser har också i många fall tvingat kassorna att prioritera hårt. Mycket kraft har lagts ned på rehabiliteringsärenden och på att t.ex. klara utbetalningen av bostadsbidrag. Arbetsskadeärendena har i det läget fått en ganska undanskymd roll i försäkringskassornas arbete. Belägg för detta finner man också i kassornas årsredovisningar.

Kritiken har inte låtit vänta på sig. Vi har haft diskussioner med bl.a. företrädare för yrkesmedicinen och för de försäkrade, med LO- Rättsskydd och TCOs arbetsskadeenhet samt med försäkringsläkare och tjänstemän vid försäkringskassorna. Vi har då förstått att man ur olika synvinklar önskar en förbättrad handläggning av de komplicerade arbetsskadeärendena.

Några av dem vi talat med har framför allt framfört att handlägg- ningen på sina håll blivit mer slentrianmässig, att den ibland är färgad av en alltför restriktiv hållning och att kompetensen brister både hos tjänstemän och läkare. Inte minst gäller detta i mer svårbedömda ären- den som rör exempelvis belastningssjukdomar. Också i fall där det nu- mera finns goda vetenskapliga belägg för att sådana skador kan vara arbetsrelaterade avslås ibland kraven på att få skadorna godkända som arbetsskador utan närmare utredning med motiveringen att det inte föreligger skadlig inverkan.

En annan sak som har tagits upp är att arbetsskadeprövningen, efter de förändringar som skett i regelsystemet, kommer till stånd väl sent. Och när den väl kommer i gång tar det ofta alldeles för lång tid att få ett beslut. Det framhålls ganska ofta att det för den skadade inte alltid är så avgörande vilken ersättning han eller hon ska få på grund av sin skada som att skadan faktiskt blir godkänd som en arbetsskada.

Vi har inte haft några möjligheter att göra egna bedömningar av hur det faktiskt förhåller sig med de påstådda bristerna i handläggningen, men intrycket av att handläggningen på olika sätt behöver förbättras förstärks av det resultat som Riksförsäkringsverket redovisar i en upp- följningsrapport ”Nya arbetsskadebegreppet – beslutsunderlagens kva- litet (RFV redovisar 1997:1).

RFV konstaterar i rapporten att beslutsunderlagen är av skiftande kvalitet. I hälften av de granskade ärendena anses beslutsunderlagen hålla en godtagbar kvalitet medan övriga underkännes. Även kvaliteten på försäkringskassans beslutsmotiveringar varierar väsentligt.

Enligt RFVs mening är besluten dåligt underb yggda. Arbetsplatsut- redningarna är bristfälliga, och RFV konstaterar att i hälften av ärende-

144 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

na är inte skadlighetsfrågan utredd eller någon sambandsbedömning gjord. I flera ärenden framgår det inte om det finns några ersättnings- anspråk. I många ärenden är det dessutom svårt att se vad som är prö- vat, och det är svårt att se vilken lagstiftning som har tillämpats. En stor del av föredragningspromemorierna är knapphändigt skrivna och svåra att följa. I en inte obetydlig mängd ärenden har fel lagstiftning tillämpats.

Det RFV kallar det nya stramare skadebegreppet ställer stora krav på det medicinska underlaget. RFV saknar i de flesta fall utredning om läkarnas resonemang beträffande skadlighets- och sambandsfrågorna är logiskt och vetenskapligt grundade.

Underlaget för rapporten är från år 1994 och år 1995, och det avser egentligen inte nuläget. Det finns dock enligt vår mening inget som skulle indikera att förhållandena undergått en mera påtaglig förbättring. Det finns tvärtom anledning att befara att förhållandena snarare blivit än sämre, eftersom kassorna tvingats att skära ned sin personal ytter- ligare efter år 1995.

Det finns också skäl att rent allmänt peka på att antalet anmälningar till JO har ökat stadigt under senare år när det gäller försäkringskassor- nas arbete inom socialförsäkringsområdet. Det är också vanligt att JO finner anledning till anmärkning mot handläggningen av socialförsäk- ringsärenden enligt förvaltningslagens regler.

RFVs uppföljning har haft till syfte att ligga till grund för kvalitets- diskussioner på försäkringskassorna, och resultatet kan enligt RFV ut- göra underlag för framtagning av en modell för kontinuerlig systemtill- syn och kvalitetssäkring av beslutsunderlagen. RFV håller nu på att ta fram en sådan modell för LAF.

Det är sant att bristfälliga beslutsunderlag inte nödvändigtvis behö- ver betyda att besluten i ärendena i sak också varit felaktiga i samma utsträckning. Mycket görs också redan av kassorna själva för att för- bättra kvaliteten på handläggningen av arbetsskadeärendena i olika av- seenden.

Det är även viktigt för oss att understryka att det sagda inte får tas som kritik av de enskilda handläggarna. Som vi redan har nämnt ser vi utvecklingen under senare år som ett resultat av de nedskärningar som gjorts och av att försäkringskassorna i viss utsträckning sett sig tvinga- de att prioritera andra ärendeslag.

De skärpta regler som infördes i arbetsskadeförsäkringen 1993 ställer emellertid enligt vår mening krav på mer omfattande försäk- ringsmässiga och medicinska utredningar i varje enskilt ärende än vad som var fallet tidigare. Efter en anmälan om arbetsskada är det ofta nödvändigt att göra en grundlig utredning inte bara av de medicinska förhållandena – försäkringskassan ska enligt 13 § FASP inhämta läkar-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 145

utlåtande om anmäld arbetsskada – utan också av förhållandena på ar- betsplatsen.

Under senare år har inriktningen inom den allmänna försäkringen på arbetslinjen och på rehabilitering fått en allt större betydelse också för arbetsskadeförsäkringen. I avsnitt 5.10 framhåller vi värdet av att ar- betsskadeförsäkringen kommer in på ett relativt tidigt stadium och ga- ranterar den försäkrade en ekonomisk tr ygghet. Vi föreslår att det ska införas en ny ersättningsform, kallad omställningsersättning, under tid då den försäkrade genomgår bl.a. arbetslivsinriktad rehabilitering. Det här kommer att ge arbetsskadeförsäkringen en mer aktiv roll än tidiga- re, vilket i sin tur ställer ökade krav på både samarbete och effektivitet i handläggningen.

För att arbetsskadeförsäkringen i fortsättningen ska kunna tillämpas på ett bättre sätt måste försäkringskassornas handläggare, socialförsäk- ringsnämnden och läkarna ges möjlighet att utveckla sina roller i be- slutsprocessen. Det är enligt vår uppfattning därför angeläget att man på några punkter vidtar mer centrala åtgärder för att öka förutsättning- arna att få en säkrare och snabbare handläggning av arbetsskadeären- dena.

5.6.2En säkrare och snabbare handläggning

Arbetsskadärendena är inte sällan komplicerade. För att säkra en kvalificerad bedömning föreslår vi att ärendehanteringen ska kon- centreras till i varje kassa något eller några kontor. Genomsnittligt stora kassor bör bilda avdelningar med 5 – 10 arbetsskadehand- läggare.

Vi föreslår att försäkringskassorna för år 1999 ska få särskilda medel – 10 miljoner kronor – för kompetensutveckling m.m. när det gäller arbetsskadehandläggningen.

Arbetsskadeförsäkringen ska genom vårt förslag i avsnitt 5.10 om omställningsersättning få en mer aktiv roll under rehabilite- ringen av den skadade. Detta ställer särskilda krav på samarbetet mellan kassans olika handläggare.

Vi föreslår som en allmän riktpunkt att frågan om en skada utgör en arbetsskada ska prövas slutligt av kassan så snart som möjligt och senast inom 6 månader från det att ersättningsanspråk har väckts, om det inte på grund av komplicerade medicinska utredningar eller av andra särskilda skäl finns anledning att dröja med beslutet.

146 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Arbetsskadeärendena är inte sällan komplicerade och kräver hög kom- petens hos handläggarna. För att kunna uppehålla en sådan hög kom- petens och säkra en kvalificerad bedömning i arbetsskadeärendena tror vi det är nödvändigt att ärendehanteringen åter koncentreras.

Vi är medvetna om att man på en del håll inom kassavärlden redan har inlett en koncentrering genom att exempelvis förlägga prövningen av alla arbetsskadeärenden inom ett område eller en region till ett sär- skilt kontor. Tidigare har lagstiftningen hindrat en sådan utveckling, men efter den reformering av kassornas administration som nu genom- förs är hindren undanröjda.

Det är dock vår uppfattning att man bör gå längre. För små kassor kanske all handläggning bör förläggas till centralkontoret eller till ett enda lokalkontor. I större kassor kanske handläggningen kan kon- centreras till några få lokalkontor. Ett riktmärke kan vara att man i ge- nomsnittligt stora försäkringskassor bildar avdelningar med 5 – 10 ar- betsskadehandläggare. Då bör möjligheterna till diskussion och analys i svårare ärenden, till internutbildning och till att vidmakthålla en hög kompetens kunna öka väsentligt. Man får då också möjlighet att följa rättsutvecklingen på ett säkrare sätt.

Till fördelarna med en koncentrerad handläggning hör framför allt att kvaliteten, likformigheten och rättsäkerheten stärks. Felaktigheter i tillämpningen kan avhjälpas genom att man skapar enhetliga rutiner för hanteringen. Det blir också lättare för handläggarna att diskutera svåra- re ärenden med varandra.

En nackdel är att avståndet ökar till den försäkrade. Vi tror dock inte att man ska överdriva behovet hos den försäkrade att ha nära till en personlig träff med handläggaren. Den mesta prövningen sker redan per telefon eller med brev. I stället kan det i många fall också för de försäkrade var till fördel att kassans kunskap om arbetsskador finns samlad. Det kan bli lättare att få kontakt med en kunnig handläggare på området.

Riksförsäkringsverket håller tillsammans med försäkringskassorna på att arbeta fram ett bedömningsinstrument som kan utgöra underlag för en kontinuerlig systemtillsyn och kvalitetssäkring av beslutsunder- lag och beslut i arbetsskadeärenden (den s.k. Q-ben LAF). I hante- ringen ingår bl.a. sakkunnigkontroll, som bidrar till en ökad säkerhet i handläggningen. Vi anser det angeläget att RFV vidareutvecklar meto- der för kontinuerlig systemtillsyn och att det kan upprätthållas en god kvalitetssäkring av beslutsunderlagen i arbetsskadeärendena.

Allmänt sett ställer komplicerade regelsystem som arbetsskadeför- säkringen krav på en god utbildning hos handläggarna. Det är vår upp- fattning att andelen handläggare med högskoleutbildning bör öka. För att upprätthålla en god kvalitet och yrkesskicklighet bör handläggarna

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 147

ges möjlighet till intern utbildning i arbetsskadeförsäkringens tillämp- ning. Detta blir givetvis särskilt aktuellt som en följd av den pågående översynen av försäkringen.

Vi anser att det bör avsättas särskilda medel för att säkerställa för- säkringskassornas möjligheter att satsa på kompetensutvecklande åt- gärder m.m. när det gäller arbetsskadehandläggningen och föreslår att det för år 1999 ska avsättas 10 miljoner kronor.

I avsnitt 5.10 föreslår vi att arbetsskadade som efter själva sjuk- domstiden inte kan återgå fullt ut i förvärvsarbete ska kunna erhålla en omställningsersättning enligt LAF under en i första hand arbetslivsin- riktad rehabilitering. Vi lägger en stark betoning på en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering samt andra mer föreb yggande åtgärder. Detta för med sig att försäkringskassans arbetsskadehandläggare får en mer aktiv roll än de har i dag.

Om det finns anledning att tro att det föreligger en arbetsskada och den skadade behöver en rehabiliteringsåtgärd, bör kassan genast pröva om skadan kan godkännas som en arbetsskada. Är det fallet ska det upprättas en rehabiliteringsplan efter arbetsskadeförsäkringens regler.

För att den försäkrade ska få en så säker och snabb handläggning av sitt ärende som möjligt kan det säkerligen många gånger vara lämpligt att samma handläggare både hanterar frågan om arbetsskada och ansva- rar för rehabiliteringsplanen. I annat fall bör rollfördelningen mellan rehabiliteringshandläggare och arbetsskadehandläggare tydliggöras och särskilda rutiner skapas som garanterar ett väl fungerande samarbete.

Oavsett vilken lösning som den enskilda försäkringskassan väljer kommer arbetsskadeförsäkringens aktiva förhållningssätt att kräva ett nära och öppet samarbete mellan kassans handläggare av de olika ären- deslagen (vi avser här rehabiliterings- och arbetsskadeärenden). Här kan ett utbyggt datastöd få en särskild betydelse. Därutöver bör sam- arbetet stärkas i form en löpande dialog i samband med att det görs en rehabiliteringsplanering tillsammans med den försäkrade. Det finns även skäl att säkerställa återinformationen mellan de olika ämnesom- rådena. Arbetsskadehandläggarna bör även samarbeta med pensions- handläggarna.

Handläggningstiden i arbetsskadeärenden varierar. Många ärenden klaras av inom ett halvt år eller på kortare tid. Men det finns också uppgifter om handläggningstider på ca ett år eller mer. Så långa hand- läggningstider är naturligtvis inte tillfredsställande.

De arbetsskadade har rätt att få inte bara en säker utan också en så snabb handläggning som möjligt. Det är en gammal erfarenhet att män- niskor som skadats i sitt arbete ibland utvecklar vad som brukar kallas en ersättningsneuros som har att göra med ovissheten om hur skadan kommer att bli bedömd av läkare och kassatjänstemän. Också för

148 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

handläggarnas del kan det vara viktigt att handläggningen får ett så koncentrerat förlopp som möjligt – givetvis utan att för den skull nog- grannheten i utredningen och rättssäkerheten eftersätts. I avsnitt 5.10 har vi också pekat på det angelägna av en snabb handläggning för att inte arbetsskadeprövningen ska få rehabiliteringshämmande effekter.

I Finland finns det särskilda regler med tidsgränser som avser att påskynda arbetet med handläggningen av yrkesskadeärenden.Vi anser att det vore en styrka också för handläggningen i Sverige om det lades fast en allmän riktpunkt för när arbetet med att pröva om en skada eller sjukdom är en arbetsskada SENAST ska vara fattat. Vi föreslår därför en regel i LAF som föreskriver att frågan om en skada utgör en arbets- skada ska prövas slutligt av kassan så snart det kan ske och senast inom sex månader från det att den skadade anmälde ersättningsanspråk på grund av arbetsskada, om det inte på grund av komplicerade medicinska utredningar eller av andra särskilda skäl finns anledning att dröja med beslutet.

Naturligtvis får en sådan senaste riktpunkt inte leda till att prövning av arbetskadeanmälan med ersättningsanspråk fördröjs. Ärendet bör prövas så snart som det är möjligt. Önskar den försäkrade få sin sak prövad senare, föreligger det i princip inte heller några hinder för det.

5.6.3Socialförsäkringsnämnden

Om handläggningen av arbetsskador enligt vårt tidigare förslag kon- centreras till ett enda eller ett fåtal kontor i varje kassa, bör antalet beslutande socialförsäkringsnämnder minskas i motsvarande mån.

Vi rekommenderar att kassastyrelserna särskilt ska överväga sammansättningen i den eller de få nämnder som enligt vårt förslag ska besluta i arbetsskadeärenden. Om inte nämndens ordförande har juridisk kompetens, bör man säkerställa att sådan kompetens finns på annat håll i nämnden.

Föredraganden i arbetsskadeärenden bör ha juridisk utbildning.

Socialförsäkringsnämnden fyller en viktig funktion i hanteringen av ar- betsskadeärenden. Det är socialförsäkringsnämnden som har det yttersta ansvaret för att beslutsunderlagen är av god kvalitet. Endast uppgifter som är dokumenterade i beslutsunderlaget får ligga till grund för nämndens beslut. En förutsättning för att arbetsskadebesluten håller en goda kvalitet är således att inte bara handläggare och föredragande utan också socialförsäkringsnämndens ledamöter har en tillräcklig kompetens.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 149

En undersökning som Försäkringskasseförbundet (FKF) gjorde år 1997 visade att det behövs kompetenshöjande åtgärder för bl.a. social- försäkringsnämndens ledamöter. Undersökningens syfte var att kart- lägga gruppen förtroendevaldas sammansättning och att ta reda på hur de uppfattar sin roll och sitt arbete i FK-organisationen samt att få ett bättre underlag för FKFs insatser för de förtroendevalda. Endast nio procent av de tillfrågade ledamöterna ansåg att beslutsunderlagen hade dålig kvalitet. Drygt hälften av ledamöterna ansåg att de inte hade till- räckliga kunskaper om socialförsäkringen och dess regelsystem.

Undersökningen har föranlett FKF att ta fram förslag till kompe- tenshöjande åtgärder i form av stödmaterial för bl.a. ledamöterna i socialförsäkringsnämnderna. Förbundet räknar med att detta ska vara klart inför den nya mandatperiod som börjar år 1999.

Socialförsäkringsnämndernas utbildningsbehov uppmärksammades också av Utredningen om socialförsäkringsnämndernas framtida roll (SOU 1997:134). I betänkandet pekade man på att nämndledamoternas roll behöver stärkas och att deras behov av utbildning behöver aktua- liseras: Utredningen ansåg att regeringen borde överväga att ”öronmärka” pengar för detta ändamål.

Regeringen har sedermera anslutit sig till utredningens förslag och i proposition 1997/98:41 Om socialförsäkringens administration m.m. närmare angett att ekonomiska resurser kommer att frigöras till följd av att antalet nämnder minskar. Medlen bör kunna användas för att öka utbildningsinsatserna av ledamöterna i nämnderna.

Vi har tidigare föreslagit att handläggningen i ärenden om arbets- skada i varje försäkringskassa ska koncentreras till ett enda eller ett fåtal kontor. Vi föreslår nu också att antalet beslutande nämnder ska minska i motsvarande mån. Om besluten i ärendena fattas nära det handläggande kontoret förenklar det hanteringen och sparar tid. Och om endast ett fåtal nämnder hanterar ärendena om arbetsskada, blir det lättare att stärka och upprätthålla kvaliteten. Det kan dock finnas regio- nala skillnader mellan olika kassor och några mer generella riktlinjer är därför svåra att ge.

Huvudregeln är annars att alla socialförsäkringsnämnder bör fatta beslut i alla ärenden som beslutas av nämnd. Anledningen till detta är att de förtroendevalda ska få en tillfredsställande överblick över social- försäkringen. I proposition 1997/98:41 anger regeringen emellertid att de stora skillnaderna i invånarantal mellan olika försäkringskassor och även de geografiska avstånden mellan kontoren vid vissa försäkrings- kassor gör att nämnderna kan behöva organiseras olika hos försäk- ringskassorna.

Om det finns stora organisatoriska eller ekonomiska skäl, ska det därför enligt propositionens förslag finnas en möjlighet för kassans sty-

150 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

relse att besluta att ett eller flera slags ärenden endast ska beslutas av någon eller några nämnder inom kassans verksamhetsområde. Möjlig- heten bör dock uttnyttjas restriktivt.

Arbetsskadeärendena är en liten och ofta mycket komplicerad grupp av ärenden. Vi anser att detta bör vara ännu ett starkt skäl för att kon- centrera besluten i dessa ärenden till endast någon eller några nämnder på varje kassa. Eftersom det ankommer på varje kassas styrelse att själv besluta om detta, kan vi endast understryka nödvändigheten av att be- slutsfattandet koncentreras för att den ska kunna fungera på ett så till- fredsställande sätt som möjligt.

En grundläggande tanke vid inrättandet av socialförsäkringsnämn- derna var att ledamöterna ska tillföra sakkunskap om villkor och för- hållanden på arbetsmarknaden och arbetsplatser. I propositionen 1997/98:41 har regeringen på nytt slagit fast att socialförsäkrings- nämnden även i framtiden liksom i dag i sin helhet ska vara samman- satt av förtroendevalda utan annan, särskild kompetens.

Enligt vår mening finns det emellertid skäl att rekommendera kassa- styrelserna – som i framtiden själva ska utse samtliga ledamöter i socialförsäkringsnämnderna – att särskilt överväga sammansättningen i den eller de få nämnder som enligt vårt förslag ska besluta i arbets- skadeärenden. I första hand bör man överväga om inte nämndens ord- förande bör inneha juridisk kompetens. Om nämndens ordförande sak- nar juridisk kompetens, bör man med tanke på ärendenas inte sällan in- vecklade juridiska beskaffenhet försöka säkerställa att sådan kompe- tens finns på annat håll i nämnden.

En viktig fråga i detta sammanhang är naturligtvis vilken kompetens föredraganden i socialförsäkringsnämnden har.

I propositionen (1997/98:41) Socialförsäkringens administration m.m., sid 89, framhålls särskilt att föredraganden i socialförsäkrings- nämnden bör ha goda kunskaper, erfarenhet och en allsidig kompetens. Frågan behövde dock inte regleras särskilt utan det fick ankomma på försäkringskassans styrelse att i särskilt beslut ange vilka kunskaps- och kompetenskrav som ska ställas på den som utses till föredragande och på kassans direktör att närmare ange vilka tjänstemän som ska ha till uppgift att föredra ärenden inför nämnden.

Vår uppfattning är att arbetsskadeärendena med sin blandning av inte sällan komplicerade medicinska och juridiska frågeställningar ställer särskilt höga krav på föredragandens kompentens. Det finns där- för mycket som talar för att arbetsskadeärenden bör föredras i social- försäkringsnämnden av en tjänsteman med juridisk utbildning.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 151

5.6.4Läkarens roll i beslutsprocessen

Läkarna får utbildning i försäkringsmedicin både under sin grundut- bildning, under AT-tjänstgöringen och under vidareutbildningen till specialist. Det är angeläget att den ökar inte minst när det gäller ar- betsskadeförsäkringens tillämpning.

Huvudsakligen är det försäkringskassorna som anordnar kurser för läkare i försäkringsmedicin under utbildning. Vi tycker att det är en viktig uppgift för Riksförsäkringsverket att stödja kassornas medverkan i läkarutbildningen.

Vi anser vidare att det är angeläget att Riksförsäkringsverket som ett led i översynen av arbetsskadeförsäkringens tillämpning ser över formulären till läkarutlåtanden om anmäld arbetsskada.

Om det inte rör sig om enkla och okomplicerade fall eller utlå- tande redan har avgetts av en specialist, bör enligt vår uppfattning försäkringskassan mer regelmässigt skicka arbetsskadeärenden till granskning av en specialist på det aktuella området.

De yrkesmedicinska enheterna i landet bör få ökade resurser via statsbidragen till hälso- och sjukvården för att klara de ökade upp- gifter som kan bli följden av våra förslag.

Det är viktigt att den medicinska expertisen är väl insatt i arbetsskade- försäkringens regler. Enligt vår mening behöver såväl de behandlande och intygsgivande läkarnas som försäkringsläkarnas roll stärkas. Det behövs utbildning om regelverket och dess tillämpning och om inten- tionerna bakom reglerna. Ska kompetensen kunna upprätthållas behövs sådan utbildning både under läkarnas grundutbildning och under deras fortsatta tjänstgöring. Försäkringsläkaren bör även vara väl insatt i den dubbla roll som hon eller han har som läkare och som tjänsteman på försäkringskassan.

Läkarutlåtanden i arbetsskadeärenden ska vara avgivna just i arbets- skadeärendet. Intyg som avgetts i andra sammanhang, t.ex. i ett ärende om förtidspension, bör inte godtagas som särskilt utlåtande i arbets- skadeärendet. Av utlåtandet bör det klart framgå vilken diagnos läkaren sätter på den skadades sjukdom.

Kraven på att läkarna verkligen behandlar kärnfrågorna i sina utlå- tanden behöver formuleras klarare, liksom att omdömena grundas på verklig kunskap om det enskilda ärendet. En viktig fråga som både för- säkringskassor och domstolar behöver uppmärksamma är att läkarna får information i efterhand om utgången i de ärenden där de har varit en- gagerade.

152 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Det finns anledning att peka på att försäkringsterminologin ibland skiljer sig väsentligt från läkarvetenskapens termer. Etiologin, läran om sjukdomars orsaker och uppkomst inom den medicinska vetenskapen, skiljer sig exempelvis från regler om försäkringsmedicinskt samband. För att minska risken för missförstånd i ärendehandläggningen är där-

för viktigt att finna bra former för information och utbildning.

För att få läkarlegitimation krävs dels läkarexamen, som avläggs efter 11 terminers studier vid högskola, dels 18 månaders praktisk tjänstgöring (allmäntjänstgöring eller AT-tjänstgöring). Den legitime- rade läkare som vill uppnå specialistkompetens skall därefter genomgå minst 5 års vidareutbildning, då läkaren arbetar under handledning och genomgår vissa teoretiska kurser.

Vid diskussioner som vi i utredningen har haft med företrädare för både försäkringskassor och läkarkåren har det rått en stor samstämmig- het både om kraven på läkarna i deras medverkan i handläggningen av arbetsskadeärenden och om de brister som föreligger främst i utbild- ningshänseende. Frågorna har också uppmärksammats tidigare av olika utredningar.

Intygsutredningen, som hade i uppdrag att se över bestämmelserna för hälso- och sjukvårdspersonal att i tjänsten utfärda intyg och ut- låtanden, föreslog i ett betänkande (SOU 1993:71) bl.a. att läkarna i sin grund- och vidareutbildning och i det dagliga arbetet skulle få bättre in- formation om de krav som ställs på intyg och utlåtanden och om de konsekvenser som bristfälliga intyg och utlåtanden kan få för såväl pa- tienten som samhället.

Sjuk- och arbetsskadekommittén föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1996:113) att ämnet försäkringsmedicin skulle ingå i läkarnas grundut- bildning. Samtliga läkare som i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtanden till försäkringen borde enligt kommittén även genomgå, av försäkringskassorna anordnad, regelbunden utbildning i försäkrings- medicin. Kommittén belyste hur viktiga handlingar intyg och utlåtan- den är för både den enskilde och samhället. Den utbildning som ges läkare och annan sjukvårdspersonal står inte alltid i relation till de kon- sekvenser intygsskrivandet har. I stort sett samtliga remissinstanser som yttrade sig var positiva till kommitténs förslag.

Regeringen ansåg i proposition 1996/97:63 att ämnet försäkrings- medicin borde stärkas i läkarnas utbildning, men regeringen konstate- rade också att den saknade möjligheter att föreskriva att ämnet försäk- ringsmedicin skulle ingå i läkarnas grundutbildningen, eftersom det är respektive högskola som i hög grad själv bestämmer utbildningens närmare innehåll.

Däremot ansåg regeringen att Socialstyrelsen borde överväga att se över sina föreskrifter i syfte att stärka kursavsnittet i försäkringsmedi-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 153

cin under läkarnas allmäntjänstgöring och vilka krav som ska gälla för specialistkompetens. Ansvaret för fortbildning av läkarna ligger i första hand hos arbetsgivarna, d.v.s. som regel sjukvårdshuvudmännen. Rege- ringen hade dock erfarit att de allmänna försäkringskassorna i stor ut- sträckning redan anordnade sådana kurser som kommittén efterfrågade och såg det som angeläget att uppmuntra och utveckla denna form av samverkan.

Enligt regeringens mening borde Riksförsäkringsverket ansvara för en sådan utbildnings programinnehåll och utformning. Det borde ske i nära samarbete med Socialstyrelsen och läkarnas organisationer. Socialförsäkringsadministrationen borde även ansvara för utbildning- ens kostnader.

Vi har vid samtal med företrädare för Socialstyrelsen och Riksför- säkringsverket erfarit att man i samråd avser att utforma och färdig- ställa programinnehållet i fortbildningen för läkarna samt att det beräk- nas vara klart under år 1998.

Vi vill för vår del endast understryka vikten av att läkarna får ut- bildning i försäkringsmedicin – inte minst när det gäller arbetsskade- försäkringens innehåll och tillämpning – både under sin grundutbild- ning, under AT-tjänstgöringen och i form av kontinuerlig fortbildning. Det är också viktigt att chefer med direkt utbildningsansvar för läkarna ges information om behov av undervisning i försäkringsmedicin.

Försäkringskassorna skiljer sig sinsemellan kraftigt åt i fråga om storlek och resurser. Det är därför enligt vår uppfattning en viktig upp- gift för Riksförsäkringsverket att stödja kassorna när det gäller deras medverkan i läkarutbildningen.

De läkarutlåtanden som enligt 13 § FASP ska inges om anmäld ar- betsskada ska lämnas på blankett enligt formulär som Riksförsäkrings- verket fastställer efter samråd med Socialstyrelsen. Det säger sig självt att formulären är mycket viktiga instrument för att få de medicinska underlag som är oundgängligen nödvändiga för att handläggningen av arbetsskadeärenden ska bli så säker som möjligt. Det är enligt vår me- ning därför angeläget att Riksförsäkringsverket som ett led i översynen av arbetsskadeförsäkringens tillämpning ser över formulären för att med ledning av erfarenheterna i tillämpningen från både kassahand- läggare och läkare åstadkomma bästa möjliga styrning över innehållet i läkarnas utlåtanden.

Man borde i det sammanhanget också kunna överväga att komplet- tera de s.k. 28-dagarsintygen inom sjukförsäkringen så att handläggaren får en signal om att det kan föreligga en arbetsskada.

Enligt vad vi erfarit vid våra diskussioner med framför allt yrkes- medicinsk expertis har det de senaste åren funnits en klar tendens i landets försäkringskassor att skicka allt färre arbetsskadeärenden till

154 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

specialister inom området för medicinsk bedömning. Man nöjer sig från kassans sida ofta med att den försäkringsläkare som är knuten till det kontor där ärendet handläggs får yttra sig om det medicinska mate- rialet i ärendet.

Som exempel kan anges att Yrkesmedicinska enheten i Stockholm under 1980-talet och fram till år 1994 mottog ca 70 ärenden per år för specialistbedömning med fråga om arbetsskada/sjukdom. Därefter har det skett en minskning och år 1995 uppgick antalet ärenden för bedöm- ning av eventuell arbetsskada till 38. Enligt Yrkesmedicinska enheten vid Karolinska Sjukhuset i Stockholm avser ärendena numera vanligen besvär till följd av mer lättdiagnosticerade skador som beror på lös- ningsmedel eller asbest, sjukdomar som cancer och astma samt luft- vägsbesvär. Däremot tar man endast emot ett fåtal svårbestämbara sjukdomar och skador, t.ex. belastningsutlösta besvär.

Yrkes- och miljömedicinska enheten i Malmö mottar ca 200 arbets- skadeärenden per år. Under 1990- talet har det emellertid skett en för- skjutning av ärendeslagen så tillvida att det under senare år främst rör sig om fördjupade bedömningar i särskilda fall och i allt mindre ut- sträckning handlar det om svårbestämbara sjukdomar som belastnings- sjukdomar.

Det finns enligt vår uppfattning anledning att i lämpligt samman- hang se över Yrkesmedicinens inriktning och omfattning. Även när det gäller företagshälsovården behövs en liknande översyn.

Försäkringsläkarna, som är anställda på deltid av försäkringskassan och ska vara kliniskt verksamma i övrigt, är sällan specialister mer än i ett enstaka ämne. I den mån det inte rör sig om ett enkelt och okomp- licerat fall där det räcker med försäkringsläkarens bedömning bör man enligt vår uppfattning mer regelmässigt skicka ärenden – där utlåtandet inte redan har avgetts av en specialist på det aktuella området – till granskning av specialist.

Exempel på sådana mer svårbedömda sjukdomar kan vara vissa ar- betsutlösta sjukdomar i t.ex. rörelse- och stödjeorganen. Vi går emel- lertid inte närmare in och preciserar vilka sjukdomar som bör skickas för sådan specialistbedömning. Det får i stället avgöras från fall till fall.

I tveksamma fall kan det vara lämpligt att handläggaren på försäkrings- kassan konsulterar försäkringsläkaren innan ärendet skickas för be- dömning till en specialist.

Det finns anledning att påminna om att specialistbedömningen i ar- betsskadeärenden inte bara avser organspecialistens uppfattning utan även sådana åsikter om samband som baseras på kunskaper om arbetets belastning, dvs. den yrkesmedicinska specialistkompetensen.

De yrkesmedicinska enheterna i landet får till största delen anslag från landstinget via statsbudgeten för hela sin verksamhet. Yrkes-

156 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

5.6.5Svårbedömda sjukdomar

Vi föreslår att Riksförsäkringsverket ska ta initiativ till konsensus- seminarier där försäkringskassorna tillsammans med forskare och läkare och representanter för domstolarna kan diskutera mer komp- licerade medicinska och försäkringsjuridiska frågor kring tillämp- ningen av arbetsskadeförsäkringen. Beroende på ämnet bör också företrädare för andra vårdyrkesgrupper delta, som exempelvis sjuk- gymnaster och psykologer. Vi anser att Riksförsäkringsverket bör få 2 miljoner kronor i särskilt anslag för år 1999 för ändamålet.

Vi föreslår vidare att Riksförsäkringsverket ska få i uppgift att till ledning för försäkringskassornas tillämpning ge ut beskrivningar över de vetenskapliga bedömningarna på i arbetsskadesammanhang särskilt svårbedömda områden.

Beskrivningarna bör avse såväl klara som mer svårutredda skador/sjukdomar. De ska tas fram i samarbete med specialister inom Yrkesmedicin och bl.a. Läkarsällskapet och ges ut efter sam- råd med Socialstyrelsen.

En väl utförd medicinsk undersökning och ett väl dokumenterat läkar- utlåtande har stor, och inte sällan avgörande, betydelse för bedöm- ningen i arbetsskadeärenden. En noggrant genomförd medicinsk under- sökning utförd så tidigt som möjligt påverkar även den försäkrades re- habiliteringsmöjligheter i hög utsträckning. Läkarna har således en mycket betydelsefull roll såväl i beslutsprocessen som i rehabilite- ringen av den försäkrade.

En konsekvens av att sambandsreglerna skärptes år 1993 är att många sjukdomar som tidigare godkändes som arbetsskada nu ifråga- sätts i tillämpningen. I våra direktiv har särskilt framhållits att det nya arbetsskadebegreppet inneburit att reglerna missgynnar kvinnorna eftersom arbetsutlösta besvär i t.ex. rörelse- och stödjeorganen i högre utsträckning drabbar kvinnor.

Det är givetvis olyckligt om vissa sjukdomar som genom det gene- rella arbetsskadebegreppet egentligen faller under lagen i praktiken särbehandlas i bevishänseende så att de som drabbas av vissa sjuk- domar har svårare än andra att styrka sin rätt till ersättning. Kravet på en noggrann utredning måste dessutom anses särskilt stort när det gäller att pröva särskilt svårbedömda sjukdomar.

I våra diskussioner med framför allt företrädare för yrkesmedicinen har det framkommit att en väg att uppnå större enhetlighet i de svårare medicinska bedömningarna vore att anordna konsensus-konferenser på olika medicinska områden kring frågor om skadlig inverkan, samband

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 157

och kronicitet när det gäller mer svårbedömda sjukdomar. AMF-ar- betsmarknadsförsäkringar anordnade på 1980-talet symposier med sådant syfte, men verksamheten har numera upphört. Som ett resultat av konferenserna togs det fram försäkringsmedicinska modeller be- träffande olika arbetssjukdomar. Modellerna speglade givetvis diskus- sionen vid de tidpunkter då symposierna ägde rum.

Riksförsäkringsverket pekar i sin tidigare nämnda uppföljnings- rapport på att försäkringskassorna med hjälp av försäkringsläkarna borde arbeta mer aktivt med att skapa rutiner för utredning och kunskap om skadlighet i allmänhet. Ett försök gjordes i juni 1996 då Arbets- livsinstitutet arrangerade en hearing kring belastningsskador.

Vi föreslår att Riksförsäkringsverket ska ta initiativ till seminarier där försäkringskassorna tillsammans med forskare och läkare kan dis- kutera mer komplicerade medicinska och försäkringsjuridiska frågor kring tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen. Beroende på ämnet bör givetvis också företrädare för andra vårdyrkesgrupper delta, som sjukgymnaster och psykologer. Det vore även värdefu llt om represen- tanter från berörda domstolar kunde delta. Så var fallet vid de tidigare nämnda symposierna på 1980-talet.

Syftet ska vara att försöka uppnå konsensus i olika frågor på det sätt företrädarna för Yrkesmedicinen har förslagit. Efter vad vi erfarit är man både inom socialförsäkringen och inom läkarkåren positiv till så- dana tankar.

Ett frågetecken är givetvis hur sådan konferenser ska finansieras. Med tanke på de stora kostnader som arbetsskadorna för med sig både för individ och samhälle tycker vi att det är rimligt att särskilda medel avsätts inom socialförsäkringsadministrationen. För år 1999 anser vi att Riksförsäkringsverket bör få två miljoner kronor för ändamålet.

Konferenser av detta slag har som framgått ansetts ha ett stort värde också för administrationen av TFA. Det borde därför vara möjligt för Riksförsäkringsverket att etablera ett samarbete även med AMF-trygg- hetsförsäkring i dessa sammanhang. Även Arbetslivsinstitutet, som är ett centrum för forskning och utveckling inom bl.a. arbetsmiljö och ar- betsliv, kan ha intresse av att delta i sammanhanget.

Vi har i avsnitt 5.1 avvisat tanken på att överge det generella arbets- skadebegreppet. Inte heller finner vi skäl att, som en gång arbetsförsäk- ringsutredningen föreslog, förorda särskilda bevisregler för mer svår- bedömda sjukdomar och andra – lättare – för de mer ”klassiska”, där enigheten sedan länge är stor om att de kan vara arbetsrelaterade.

Vi har övervägt möjligheten att till stöd för tillämpningen föreslå särskilda förteckningar över belastningssjukdomar och andra svårbe- dömda sjukdomar, där det i dag finns vetenskapliga belägg för att de kan utgöra arbetsskada. Risken med sådana förteckningar är dock att de

158 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

lätt får en sådan genomslagskraft att de blir helt styrande för tillämp- ningen. Det generella arbetsskadebegreppet riskerar att bli övergivet. Endast sjukdomar som finns med på förteckningen skulle i praktiken bli godkända som arbetsskador. Det föreligger t.o.m. en risk för att förteckningarna skulle leda till att arbetsgivaren fordrade kroppsunder- sökning inför varje nyanställning för att utesluta eventuella sjukdomar.

Vi har tidigare nämnt de försäkringsmedicinska modeller som i början av 1980-talet togs fram på AMFs initiativ. AMF-tr ygghetsför- säkring har även på senare tid medverkat till en mer aktuell beskrivning av vissa utvalda sjukdomsgrupper genom skriften ”Arbetssjukdom – skadlig inverkan – samband med arbete, ett vetenskapligt underlag för försäkringsmedicinska bedömningar (6 skadeområden). Skriften gavs ut år 1995 i Arbetslivsinstitutets vetenskapliga skriftserie ”Arbete och hälsa” (1995:16).

Samtliga texter hade granskats av ett av AMF tillsatt medicinskt råd med biträde av Svenska Läkaresällskapets specialistsektioner. Man be- handlar skadeområden som nervsystemets sjukdomar, lungsjukdomar, lung- och lungsäckssjukdomar, cancersjukdomar, hjärt-och kärlsjuk- domar, hudsjukdomar och hörselskador. Skriften vänder sig till alla som deltar i försäkringsmedicinska och försäkringsjuridiska bedöm- ningar och som fattar beslut enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Avsikten är att presentera ett kunskapsunderlag för att underlätta till- lämpningen av arbetsskadeförsäkringen till följd av skärpningen 1993.

AMFs skrift från år 1995 kan givetvis ha ett stort värde för dem som är satta att bedöma frågor inom arbetsskadeförsäkringen. Men skriften har en vetenskaplig inriktning, är detaljrik och kan verka svår att ta till sig för den som inte är specialist. Den innehåller inte någon samman- ställning som specifikt handlar om belastningsssjukdomar. Ett arbete med att beskriva de arbetsrelaterade sjukdomarna inom rörelseappara- ten har dock också påbörjats och väntas vara klart under första halvåret 1998.

AMF har också medverkat till en aktuell beskrivning av psykisk ar- betsskada genom skriften ”Psykisk arbetsskada – skadlig inverkan – samband med arbete”, Ett vetenskapligt underlag för försäkringsmedi- cinska bedömningar. Skriften gavs ut 1996 och även denna har publice- rats i Arbetslivsinstitutets vetenskapliga skriftserie (1996:14).

Genom Arbetslivsinstitutet har värdefull kartläggning gjorts inom områden som belastningssjukdomar och skaderisker hos framför allt kvinnliga tjänstemän och i fråga om ländryggbesvär i sjukvårdsarbete.

Arbetslivsinstitutet har utfört kartläggningen på begäran av TCO. Skrifterna har utgivits i Arbetslivsinstitutets vetenskapliga skriftserie Arbete och Hälsa (1997:17 och 1997:22).

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 159

Vi för vår del anser att det finns skäl att utarbeta mer allmänt hållna beskrivningar som tar fasta på såväl klara skadefall som mer komplice- rade sjukdomar i framför allt rörelse- och stödjeorganen. Beskrivning- arna bör ha som mål att underlätta hanteringen och bedömningen i till- lämpningen av lagen om arbetsskadeförsäkring för såväl handläggare, läkare som socialförsäkringsnämndens ledamöter.

Vid diskussioner som vi har haft med företrädare för yrkesmedici- nen har man uttalat att det inte behöver vara förenat med alltför mycket arbete att göra beskrivningar av detta slag.

I sammanhanget har man bl.a. hänvisat till en nyutkommen amerikansk rapport, Musculoskeletal Disorders and Workplace Factors, som publicerats av NIOSH (National Institute for Occupational Safety and Health).

I rapporten görs en kritisk översikt över de epidemiologiska bevisen för arbetsrelaterade muskelsjukdomar i nacken, de övre extremiteterna och korsryggen. Man pekar i rapporten bl.a. på att det föreligger starka samband mellan muskuloskelettala sjukdomar i nacke, armbåge, hand/vrist och rygg vid exposition för olika angivna specifika riskfak- torer i arbete.

På vår begäran har några företrädare för de Yrkesmedicinska en- heterna i landet utarbetat konkreta exempel på hur beskrivningar av det här slaget skulle kunna utformas.

Professor/överläkare Mats Hagberg, Yrkesmedicin i Göteborg, har gett exempel på mer allmänna beskrivningar för skador/sjukdomar i rörelseorganen som rygg, leder och muskler (se bilaga 2.1 till be- tänkandet).

Docent/överläkare Gunnar Thiringer, Yrkesmedicin i Göteborg och docent/överläkare Palle Ørbæk, Yrkes- och miljömedicinska enheten i Malmö, har gett exempel på mer allmänna beskrivningar för skadeom- rådena astma, lösningsmedel och vibrationsskador (se bilaga 2.2 till betänkandet).

Vi föreslår att Riksförsäkringsverket ska få i uppgift att bl.a. med bilagda exempel som grund till ledning för försäkringskassornas till- lämpning ge ut beskrivningar över de vetenskapliga bedömningarna på i arbetsskadesammanhang särskilt svårbedömda områden. Beskrivning- arna bör avse såväl klara som mer svårutredda skador/sjukdomar. Be- skrivningarna bör tas fram i samarbete med specialister inom Yrkes- medicin och bl.a. Läkarsällskapet och ges ut efter samråd med Social- styrelsen.

En idé för att nå ut i tillämpningen kan vara att Riksförsäkrings- verket inrättar ett datasystem för kontinuerlig uppdatering av de fram- tagna beskrivningarna. Med nuvarande informationsteknik borde det finnas stora möjligheter att upprätta ett sådant system till hjälp i till-

160 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

lämpningen för i första hand försäkringskassorna. Det skulle kunna leda till en enhetligare tillämpning runt om i landet. Dessutom kan an- vändandet av modern informationsteknologi vara ett bra sätt att flytta fram positionerna inom det försäkringsjuridiska området.

5.7Ersättningsrättens grunder

Vi ska enligt våra direktiv pröva om det finns anledning att ompröva ersättningsreglerna utifrån principen att en skadad så långt som möjligt ska hållas ekonomiskt skadeslös. I de följande avsnitten behandlar vi närmare de olika ersättningsslagen inom arbetsskadeförsäkringen och deras samordning med den allmänna försäkringens ersättningar.

Det kan vara viktigt att dessförinnan kortfattat påminna om de mer teoretiska utgångspunkterna för ersättningsrätten vid personskador inom såväl socialförsäkringen och andra slag av försäkringar som skadeståndsrätten. Framställningen i detta avsnitt b ygger i viktiga delar på arbeten inom skadeståndsrätten och socialförsäkringsrätten av pro- fessorerna Jan Hellner och Carl Martin Roos.

5.7.1Arbetsskadeförsäkringen

Sedan lång tid tillbaka har man i Sverige, liksom i andra industriländer, ansett att skador ådragna under förvärvsarbete ska kompenseras med högre ersättning än skador i allmänhet. Bakom denna uppfattning ligger bedömningen att den som förvärvsarbetar löper större risk än andra att drabbas av skada.

I arbetsskadeförsäkringen, som har inkomstskydd som mål, är er- sättningen relaterad till tidigare inkomst och syftet är att upprätthålla den ekonomiska standarden. Lagstiftningen är tänkt att verka generellt utan att diskriminera någon grupp och utan att differentiera på grundval av orsakerna till skadan. Man har även ansett att det föreligger en stark och viktig koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och det före- byggande arbetarskyddet. Denna koppling har haft och har fortfarande stor betydelse.

Efter hand som frekvensen av antalet registrerade olycksfall i arbe- tet steg i Sverige ökade även trycket på en förändring av det särskilda arbetarskyddssystemet. De viktigaste politiska initiativen kom i slutet av 1930-talet då regeringen tillsatte flera utredningar med anknytning till arbetarskyddets område. Parallellt med revideringen av arbetar- skyddet utreddes även olycksfallsförsäkringen, som en del av en stor översyn av socialförsäkringssystemet i dess helhet.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 161

Under 1950-talet genomfördes en provisorisk samordning mellan å ena sidan sjukförsäkringen och å andra sidan olycksfallsförsäkringen och senare yrkesskadeförsäkringen. Den senare b yggde på principen att arbetsgivarna kollektivt skulle ersätta skadade arbetstagare för hela det inkomstbortfall som de råkade ut för och förmånerna för dem som skadas genom olycksfall i arbetet eller yrkessjukdom skulle hållas på en högre nivå än den som representeras av den allmänna försäkringen. I praktiken visade det sig främst vid invaliditet.

Arbetsskadeförsäkringen (1977) kom i hög grad att b ygga på d essa grundtankar. Genom lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring för- bättrades arbetstagarnas förmåner. Bland annat höjdes kompensations- nivån, skadebegreppet utvidgades och man införde en ny samordning med AFL med de allmänna förmånerna som grund. Lagen kom även att omfatta, inte bara som dittills arbetstagare, utan alla förvärvsarbetande. Den nya försäkringen och det utvidgade skadebegreppet ledde till att antalet arbetsskadeanmälningar ökade. Genom de lagändringar som ge- nomfördes 1993 kom arbetsskadeförsäkringen därefter att stramas upp väsentligt.

5.7.2Skadeståndsrätten

Under efterkrigstiden hade det bedrivits ett omfattande utrednings- arbete på skadeståndsrättens område. Men det var först under senare delen av 1960-talet och början av 1970-talet som frågan om lagstiftning på grund av förslagen på allvar togs under övervägande.

Det var främst den snabba och expansiva utvecklingen som skedde på socialförsäkringsområdet och inom det enskilda försäkringsväsendet som gjorde det angeläget för statsmakterna att på ett mer samlat sätt ange riktlinjerna för det fortsatta reformarbetet.

Det krävdes överväganden i åtskilliga frågor och framför allt på per- sonskadeområdet. Eftersom socialförsäkringen blivit helt dominerande som ersättningssystem, ansågs det nödvändigt att även ta ställning till hur skadestånd och socialförsäkring skulle förhålla sig till varandra. De idéer som professor Ivar Strahl hade lagt fram i sitt grundläggande be- tänkande ”Förberedande utredning angående lagstiftning på skade- ståndsrättens område” (SOU 1950:16) kom att få avgörande inflytande för reformarbetet.

Ivar Strahl uppfattade skadeståndsansvaret som en del av samhällets skydd åt dem som lider skada till person eller egendom. Det samverkar därigenom med socialförsäkring och privat försäkring. Ivar Strahl ställde höga krav på trygghet för den skadelidande. Han ansåg att be- hovet av ersättning för denne är lika stort hur än skadan har uppstått.

162 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Från Strahls utgångspunkt var det inte tillräckligt att utveckla skade- ståndsrätten så att strikt ansvar infördes. En genomgående tanke, som kom att påverka lagstiftningen i hela Norden, blev i stället att man i stor utsträckning bör ersätta skadestånd med försäkring.

%RS¤TTNING F¶R PERSONSKADA

Propositionen ”Ersättning för personskada” (prop. 1972:5) innehåller en principdiskussion om skadeståndsrättens framtida utveckling, där in- trycket av Ivar Strahls idéer framträder starkt. En huvudtanke är att socialförsäkring och kollektiv försäkring utgör bättre medel för ersätt- ning av personskador än skadeståndsrätten, och att man därför för framtiden bör satsa på sådan försäkring. Senare reformer inom skade- ståndsrätten har även till stor del gått ut just på att ersätta skadestånd med försäkring.

I propositionen anges fyra metoder att bereda ersättning för per- sonskada:

1.Genom socialförsäkringsanordningar;

2.Genom regler om skadestånd eventuellt i kombination med ansvars- försäkring;

3.Genom privata försäkringar;

4.Genom direkta stödåtgärder från det allmänna.

Nedan återges valda delar ur propositionens inledande avsnittet.

3OCIALF¶RS¤KRINGAR verkar generellt och tillgodoser ersättningsbe- hoven utan diskriminering av någon grupp och utan differentiering på grundval av orsakerna till skadan. Finansieringsmetoderna bygger på solidaritet mellan medlemmarna av försäkringskollektivet. Fördel- ningen av kostnaderna tar hänsyn till vars och ens bärkraft samt till olikheterna av vars och ens nytta av systemet. Socialförsäkringen har mekanismer för att skydda mot förluster genom penningvärdeförsäm- ring. Kriterierna för ersättningsrätten är enklare att fastställa än i skadeståndsrätten. De administrativa kostnaderna för systemet är därför lägre. Från adminstrativa synpunkter kan det därför vara en fördel om flera skadefall reglerades fullt ut inom försäkringens ram. Dubbel skadereglering innebär en dyrbar och tidskrävande omgång.

3KADEST¥NDSR¤TTEN är ett mer ofullkomligt instrument. Ansvar för vållande (culpa) utgör kärnan i den utomobligatoriska skadestånds-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 163

rätten. Bristerna hos den del som omfattas av den allmänna culparegeln kan sammanfattas i följande punkter:

1.Genom anknytning till vållande som skadeorsak utgår skadeståndet slumpartat, utan hänsyn till konkreta ersättningsbehov. Detta leder till en från sociala rättvise- och tr ygghetssynpunkter otillfreds- ställande ordning.

2.Culparegeln innebär en total överflyttning av förlusten från skade- lidande till skadevållare och kan därför inte användas som instru- ment för en socialt rättvis och samhällsekonomisk rationell fördel- ning av förlusterna.

3.Regeln tar inte hänsyn till att det typiskt sett inte råder samband mellan graden av vållande och skadans storlek och kan därför slå orimligt hårt.

4.Den s.k. medvållanderegeln får ofta konsekvenser som är oförenliga med kravet att ett ersättningssystem i första hand skall tillgodo socialt motiverade system.

5.Culparegelns effektivitet beror av skadevållarens betalningsför- måga, en särskilt framträdande brist i fall då skada orsakats uppsåt- ligen.

6.Ett ersättningssystem byggt på de vaga handlingsnormer som ligger till grund för culparegeln skapar rättsosäkerhet.

7.Ersättningssystemet är dyrbart att administrera, eftersom fast- ställandet av skadeståndsskyldighet ofta är en tids- och arbets- krävande procedur.

En utveckling varigenom OBJEKTIVT ANSVAR genom lagstiftning eller domstolspraxis införts på vissa områden av farlig verksamhet har för- visso medfört förbättringar av skyddet för vissa kategorier skade- lidande. Flera av invändningarna mot culparegeln drabbar emellertid även det objektiva ansvaret, bl.a. ersättningsrättens beroende av skade- orsaken. Genom regler om objektivt ansvar kan inte uppnås en socialt rättvis och samhällsekonomiskt rationell fördelning av förlusterna. Uppgiften att finna allmängilitiga och socialt godtagbara kriterier för en avgränsning av områden där objektivt ansvar skulle gälla är hart när

oöverstiglig.

Utbredningen av ANSVARSF¶RS¤KRINGEN har gjort skadeståndsreglerna effektivare. Emellertid har ansvarsförsäkringen, vid sidan av dess an- knytning till skadeståndsreglerna, även brister. Från försäkringsskyddet måste göras en hel del undantag, bl.a. för uppsåtligt handlande. Fördel- ningen av kostnaderna sker inte enligt socialt godtagbara kriterier. Premiesättningen sker utan hänsyn till vare sig den enskildes ekono- miska bärkraft eller storleken av den ersättning han kan komma att er-

164 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

hålla. Ersättning kommer då och då att utgå till personer som inte läm- nat något bidrag till finansieringen.

Reglerna om objektivt ansvar i kombination med ansvarsförsäkring bör införas endast i speciella undantagsfall. Det är inte en väg som bör beträdas på bred front när det gäller att generellt skapa ökad ekono- miskt trygghet vid skadefall. Reformarbetet bör i stället koncentreras på andra ersättningssamordningar, som i likhet med socialförsäkringen bättre tillgodoser social rättvisa och rationell resursfördelning. Arbetet bör sålunda bedrivas i en riktning som snarare minskar än ökar skade- ståndsrättens betydelse.

0RIVAT F¶RS¤KRING (olycksfalls-, sjuk- och livförsäkring med undantag för pensionsförsäkring) utgör inte något fullgott instrument, om man vill uppnå ett generellt verkande system som fördelar kostnaderna rätt- vist och ger ett rationellt resursutnyttjande. Ersättningarna är normalt inte anpassade till det konkreta ersättningsbehovet utan är till stor del schematiskt bestämda. Premiesättningen sker utan differentiering med hänsyn till de enskilda försäkringstagarnas betalningsförmåga. Särskilt individuella olycksfallsförsäkringar – som inte avräknas från skade- stånd – leder ofta till överkompensation. Även om dessa försäkrings- anordningar i många hänseenden skulle kunna reformeras så att syste- met som sådant blev vida överlägset skadeståndsrätten, kvarstår dess största svaghet, att för sin funktion förutsätta medverkan från de en- skilda, presumtivt skadelidandes egen sida.

Det är inte heller individuellt tecknade försäkringar av detta slag som bör uppmärksammas utan i stället sådana gruppförsäkringar som vunnit stor utbredning. Bakom dessa står i regelmässigt löntagarorgani- sationer eller andra sammanslutningar. Denna utveckling kan beräknas fortsätta under medverkan av olika intresseorganisationer, även när det gäller andra skaderisker än sådana som kan väntas bli täckta genom överenskommelser på arbetsmarknaden. Berörda organisationer kan förutsättas ta initiativ till sådana försäkringsanordningar.

Åtskilliga ersättningsproblem kan av praktiska skäl inte få en lös- ning på denna väg. Det gäller bl.a. personskador i privatlivet. Men sådana problem kan i många fall lösas genom liknande försäkringsan- ordningar. Det ligger nära till hands att kostnaderna för skador upp- komna i verksamhet som bedrivs i organiserade former av den som utövar verksamheten.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 165

.Y UTREDNING OM SKADEST¥NDSLAGENS PERSONSKADEREGLER

Ungefär samtidigt som man utformade en särskild skadeståndslag till- sattes en särskild kommitté som fick i uppdrag att se över personskade- reglerna i skadeståndslagen. Främst gällde det att modernisera skade- ståndsreglerna om ersättning för inkomstförlust och förlust av försörja-

re. Dessutom skulle man ta upp samordningen mellan skadestånd och socialförsäkring samt ersättningens form. Man skulle även utreda be- hovet av regler om nedsättning av skadeståndet i särskilda fall och om verkan av den skadelidandes medverkan.

Kommittén lämnade i huvudsak följande förslag.

1.Införandet av ett EKONOMISKT INVALIDITETSBEGREPP i huvudsak över- ensstämmande med motsvarande begrepp inom socialförsäkringen. Utgående skadestånd integrerades härigenom lättare med andra delar av det totala ersättningssskyddet i ett skadefall. Den skade- lidande skulle ha full ersättning för sin förlust och ersättningen skulle bestämmas så exakt som möjligt (motsvara den verkliga in- komstförlusten). Detta innebar att man inte, som tidigare, såg enbart till skadans medicinska utveckling utan även tog hänsyn till den skadelidandes personliga förhållanden av olika slag.

2.Integreringen främjades genom regler om SAMORDNING mellan skadestånd och andra förmåner. Skadeståndet blev en ”toppersättning”, d.v.s. skulle läggas ovanpå socialförsäkringens grundskydd och de andra förmånerna som den skadelidande uppbar. En utvidgning av socialförsäkringen skulle med denna konstruktion automatiskt minska utrymmet för skadestånd.

3.Användningen av ENG¥NGSBELOPP främjades. Den skadelidande skulle kompenseras genom engångsbelopp.

4. En ny ersättningpost, som kom att benämnas OL¤GENHET I ¶VRIGT, föreslogs på den ideella sidan. I det senare förslaget kom posten även att täcka skadeföljder av ekonomisk natur.

De föreslagna reglerna ledde snabbt till kompletteringar i skadestånds- lagen. I propositionen betonades att skadeståndet nu blev en del i ett större system, som inrymde även socialförsäkringen och andra försäk- ringsanordningar och som hade till syfte att ge de skadelidande full gottgörelse för alla uppkommande skadeföljder i fall då någon var skadeståndsrättsligt ansvarig för en skada.

166 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

3KADEST¥NDSR¤TTENS NUVARANDE PERSONSKADEREGLER

De nuvarande personskadereglerna utgår ifrån den skadeståndsrättsliga grundsatsen att den skadelidande ska ha full ersättning för sin skada. Ett syfte med reglerna har varit att utveckla sådana principer för att be- stämma skadestånd som inte leder till vare sig över- eller underkom- pensation. En sådan princip är att skadestånd för inkomstförlust ska så långt som möjligt motsvara den verkliga förlusten och inte, som tidiga- re uppskattas efter schabloner av det slag som den medicinska invali- ditetsgraderna utgör.

En annan princip är att skadestånd för förlust av underhåll från en försörjare som avlidit ska i skälig omfattning motsvara den fulla för- lusten. Ytterligare en princip är att skadestånd för inkomstförlust och förlust av underhåll ska samordnas med andra förmåner som den skadelidande har rätt till med anledning av förlusten. En princip som hänger samman med dem som nu nämnts är att skadestånd för inkomst- förlust och förlust av underhåll ska kunna omprövas, om de förhållan- den som legat till grund för ersättningens bestämmande därefter har ändrats väsentligt.

Skadeståndet kan jämkas, om den skadelidande själv med uppsåt eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan. Jämkning kan även ske om skyldigheten att betala skadeståndet är oskäligt betungan- de med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden.

5.7.3De avtalsbundna försäkringarna

Genom LAF och det kompletterande skyddet som finns inom de av- talsbundna försäkringarna har varje anställd som arbetar under gällande kollektivavtal rätt till ersättning som i stort sett motsvarar nivån inom skadeståndsrätten vid en inträffad arbetsskada. Om en arbetsgivare som enligt sådant avtal är skyldig att teckna försäkring har försummat detta, garanteras ändå hans anställda ersättning i samma utsträckning som om gällande försäkring funnits. Även arbetsgivaren själv kan omfattas av trygghetsförsäkring. Även andra persongr upper kan teckna en sådan försäkring enligt särskilda bestämmelser.

Avsikten med trygghetsförsäkringarna är att den som drabbas av personsskada i arbetet – med LAFs skadebegrepp – ska få ersättning enligt skadeståndsrättens normer utan att behöva visa att arbetsgivaren eller någon annan är skadeståndsskyldig. Från trygghetsförsäkringen ges således ersättning oberoende av vållande eller medvållande. Trygg- hetsförsäkringarna kompletterar förmånerna från den allmänna försäk- ringen och arbetsskadeförsäkringen. Störst betydelse har trygghetsför-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 167

säkringen för s.k. ideell skada (sveda och värk, lyte och men samt oläg- enhet i övrigt).

5.7.4Förhållandet skadeståndsregler, socialförsäkring samt avtalsbundna och privata försäkringar

Den som skadas till sin person kan i regel få ersättning från socialför- säkringen, d.v.s. den allmänna försäkringen och arbetsskadeförsäk- ringen. Skyddet gäller oavsett orsaken till skadan. Det täcker dock inte alla skadeföljder. Rätt till ersättning för inkomstbortfall föreligger först om nedsättningen i arbetsförmågan överstiger en viss minsta gräns. Vidare kan den skadelidande ibland inte räkna med att få ersättning för mer än en viss del av inkomstförlusten. Socialförsäkringen ger inte heller gottgörelse för skadeföljder av annan än ekonomisk natur. Ideell skada, d.v.s. sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenhet i övrigt till följd av skadan, faller alltså utanför. Tr ygghets- försäkringarna kompletterar arbetsskadeförsäkringens skydd och ger även ideell ersättning.

Ett kompletterande skydd kan även ges genom privata liv-, olycks- falls- och sjukförsäkringar. Sådana försäkringar tecknas individuellt eller som s.k. gruppförsäkringar. De ersätter i första hand inkomstför- lust. I varje fall kapitalbeloppen ur liv- och olycksfallsförsäkringar är inriktade på att täcka omställningskostnaderna av olika slag samt någon form av ideell skada.

Inte heller dessa försäkringar lämnar emellertid ett fullständigt skydd för förluster av en personskada.

För bara några år sedan var skadeståndets främsta funktion på per- sonskadeområdet att täcka ideell skada. På senare år har det emellertid skett en fortlöpande minskning av förmånerna från socialförsäkringen vilket kan komma att medföra att skadestånd får ökad betydelse även som ersättning för ekonomiska skadeföljder till följd av personskada.

Man bör dock ha i minnet att skadeståndsrätten är ett rättsområde där lagregler med generell räckvidd länge saknades och där regel- systemet i stället har utbildas i rättstillämpningen. Knappast på något annat område inom civilrätten har de rättstillämpande organens verk- samhet haft så stor betydelse för rättsutvecklingen. Vissa av de prin- ciper som sålunda lagts fast i rättspraxis kodifierades när skadestånds- lagen kom till. Lagen är dock inte uttömmande. Många frågor av grundläggande betydelse för hela den utomobligatoriska skadestånds- rätten är fortfarande oreglerade.

168 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

5.7.5Ett teoretiskt perspektiv på ersättningsrätten vid personskada

Under senare år har termen ersättningsrätt – compensation law – allt oftare förekommit i debatten om hur olika skadetyper ska ersättas. Den innefattar socialförsäkringsrätt, kollektiv och privat försäkringsrätt, skadeståndsrätt samt samspelet mellan alla dessa regelsystem. Tidigare var det vanligt att varje regelområde behandlades för sig, utan hänsyn till att kompensationen kan påverkas av olika regler från skilda rätts- områden, vilket kunde ge effekter som inte var väntade.

Detta kunde t.ex. innebära att skadeståndrättsliga frågor uttreddes

noggrant, utan att man beaktade hur exempelvis olika försäkringar spelade in i ersättningsfrågan. Ersättningsrätten är i stället SKADERELATE

RAD och har därför sin utgångspunkt i skadan, för att därefter analysera de samlade effekterna, alldeles oavsett till vilket rättsområde de kan räknas. Det är inte tillräckligt att utreda vilka möjligheter till skade- stånd som finns efter en inträffad skada, även olika förutsättningar – både privata och allmänna – har betydelse.

Under årens lopp har man inom olika vetenskapliga områden analy- serat effekterna av olika ersättningssystem. Ersättningsrätten präglas i hög grad grad av influenser från såväl det juridiska som det rättssocio- logika och nationalekonomiska området. Rättssociologer har t.ex. undersökt hur olika ersättningssystem utfallit i praktiken. I sådana undersökningar har man ofta föreslagit förbättringar i gällande regel- system.

Exempelvis har professor Antoinette Hetzler och forskaren Kjell E. Eriksson i ”Arbetsskadeförsäkringens tillämpning. En rättssociologisk studie” (1993) gått igenom hur arbetsskadeförsäkringen har fungerat i praktiken och även lämnat förslag om hur ökad information och utbild- ning skulle kunna ge ett system som fungerar mer i enlighet med lag- stiftarnas intentioner. Inom nationalekonomin har forskningen främst fokuserats på sambandet mellan regler och samhällsekonomi.

Rent allmänt kan sägas att personskaderätten som sådan har till- dragit sig relativt stort intresse i Norden. Men även i övriga världen ökar intresset kring frågor om ersättning i samband med personsskador. I USA har man t.ex. under senare år försökt finna en väg att minska de skadeståndsrättsliga processerna.

Avslutningsvis vill vi i denna korta översikt redovisa Jan Hellners resonemang om ersättningsrätten i studien ”Ersättningsrätt, Svensk rätt

i omvandling” (1976, s.180 ff);

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 169

Systemet för ersättning för personskada kan sägas ha medfört att ersättning nu utgår på två olika nivåer. Den ena, basnivån, tillämpas som huvudregel, och kan komma i fråga exempelvis när någon skadas i sitt hem eller under sådan fritidsverksamhet att ingen är skadeståndsskyldig. Denna nivå representeras av den allmänna försäkringen. En påbyggnad till ersättningen på denna nivå kan erhållas genom frivilliga försäkringar av olika slag. Den andra nivån är skadeståndsnivån. Ersättning på denna nivå utgår alltid i två av de mest betydande skadesituationerna, nämligen vid olycksfall i arbetet och vid skada genom biltrafik, och i övrigt när skadan orsakats genom vållande samt i ytterligare några fall där det gäller rent strikt ansvar. Även patientförsäkringen kan betraktas som ett sådant undantag. Reglerna om avräkning av ersättning medför att endast i ganska få fall utgår ersättning ovanför denna nivå. Å andra sidan behöver man inte räkna med att ersättningen i praktiken sjunker under den allmänna skadeståndsnivån.

Detta system, med ersättning på två nivåer modifierade genom inverkan av privata, frivilliga försäkringar, har medfört större enhetlighet principiellt sett. Det bör vara möjligt att i framtiden ytterligare förenkla systemet, t.ex. genom reformer av de lagar om strikt ansvar som har annan teknisk konstruktion än de under senaste tiden utvecklade formerna för ersättning oberoende av vållande. Administrativt sett finner man fortfarande stor splittring, genom att vid en och samma skada ersättning ofta utgår ur socialförsäkring och privat försäkring på den skadelidandes sida, samt från försäkring – trygghetsförsäkring, trafikförsäkring, ansvarsförsäkring – på en ersättningsskyldigs sida.

Det är måhända alltför tidigt att söka bilda sig en mening om huruvida detta system med två huvudprinciper kommer att bestå i framtiden. Det ena alternativet härtill synes vara, att all ersättning för personskada i framtiden förs upp till den högre nivån. Detta skapar då nya praktiska och principiella problem hur gränserna ska dras mellan förluster som ersätts enligt normerna för denna nivå och ersättning som utgår vid sjukdom eller vid bestående arbetsoförmåga som inträder av andra liknande orsaker.

Det är fullt rationellt att räkna med två olika nivåer för ersättning vid personskada. Även om inte samhället kan ge alla full restitution vid all förlust och minskning av arbetsförmågan och vid alla förändringar till det sämre, är det rimligt att i några fall söka tillgodose det krav på tr ygghet som går ut på att med ersättningens hjälp återställa det tillstånd som bestod före skada så gott det är möjligt. Det blir då en senare fråga i vilka särskilda fall denna högre trygghetsstandard ska kunna upprätthållas.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 171

I syfte att förbättra försäkringsskyddet för den enskilde föreslog kommittén att ersättningsnivåerna för olycksfall i arbetet skulle höjas. Ersättning skulle lämnas vid skada till följd av olycksfall i form av ar- betsskadesjukpenning som tillsammans med sjukpenning enligt AFL skulle motsvara 98 procent av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Kommittén föreslog även en samordning med sjukförsäk- ringen om 90 dagar. Förslaget avstyrktes dock av majoriteten av remissinstanserna. Den huvudsakliga invändningen var att arbets- olycksfall och arbetssjukdomar skulle behandlas lika samt att förslaget inte var könsneutralt. Regeringen fann heller inte skäl att följa kom- mitténs förslag.

5.8.3Överväganden

Arbetsskadeförsäkringen är enligt LAF samordnad med den allmänna försäkringen när det gäller ersättning vid sjukdom. Den som är arbets- skadad får ersättning som vid annan sjukdom enligt bestämmelserna i lagen om allmän försäkring (AFL). Särskild ersättning kan dock utges enligt LAF för vissa kostnader som uppkommer till följd av skada.

Om arbetsskadesjukpenningen återinfördes i försäkringen skulle i och för sig en rad fördelar kunna uppnås.

Under sjukdomstiden uppgår både sjuklön och sjukpenning till 80 procent av den tidigare lönen respektive den sjukpenninggrundande in- komsten. Mellan den 15:e och den 90:e dagen ger visserligen avtals- gruppförsäkringen och liknande andra kollektiva försäkringar dessutom en ersättning som motsvarar 10 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Inkomstförlusten kan dock bli kännbar för den som skadats

i sitt arbete.

Om arbetsskadesjukpenningen återinfördes skulle det medföra att den arbetsskadade fick full kompensation redan under sjukskrivnings- perioden. Detta vore givetvis värdefullt ur den enskildes synpunkt. Det skulle stärka arbetsskadeförsäkringens uttalade, reparativa syfte – att hålla den skadade ekonomiskt skadeslös.

Särskilt betydelsefull skulle en återinförd arbetsskadesjukpenning givetvis vara för de grupper som trots allt saknar en avtalsbunden tilläggsförsäkring. Bland dem som inte täcks av kollektivavtal på om- rådet och därför har ett sämre försäkringsskydd finns många unga och anställda i mindre företag.

Som vi har påpekat också i andra sammanhang framförs det inte sällan i debatten att det viktigaste för den försäkrade ibland är att få sin skada godkänd som en arbetsskada. Sjukdomen blir på så sätt mer all- mänt accepterad och det stärker den skadades självkänsla. Om arbets-

172 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

skadesjukpenningen återinfördes skulle det kunna leda till den försäk- rade gavs ett snabbare besked i saken än som ofta är fallet i dag. Efter det att arbetsskadesjukpenningen slopades 1993 kommer LAF numera in i ett senare skede. Ibland kan det dröja flera år innan den skadade får sin sak ”prövad” och då i samband med att rätten till livränta prövas.

En nackdel med att låta arbetsskadeförsäkringen komma in i bilden i ett så tidigt skede som under sjukskrivningstiden har ansetts vara att er- sättningen riskerar att verka rehabiliteringshämmande. Detta var också ett uttalat syfte med att ta bort arbetsskadesjukpenningen. Man hävdade att det var svårt att motivera den försäkrade att påbörja rehabilitering innan försäkringskassan hade prövat om det förelåg en arbetsskada.

Sannolikt berodde arbetsskadeförsäkringens möjliga rehabilite- ringshämmande effekter på flera samverkande omständigheter. Innan arbetsskadesjukpenningen togs bort hade försäkringskasssorna stora ärendebalanser, vilket medförde långa handläggningstider i arbets- skadeärendena. För den enskilde kunde väntetiden bli mycket lång. När beslut i frågan kanske långt om länge väl hade fattats, kunde det ibland vara svårt att motivera den enskilde. Erfarenheter från rehabiliterings- arbetet visar också att det överlag är svårt att motivera en person som varit sjukskriven en längre, ja ibland till och med en kortare, tid. Det är därför av största vikt att en adekvat rehabilitering kan komma i gång så snart som möjligt.

En höjning av ersättningsnivån under den inledande sjukskrivningen skulle å andra sidan troligen föra med sig att fler blir benägna att an- mäla sin skada. På så sätt skulle samhället ges bättre kunskaper om or- sakerna till skadornas uppkomst och möjligheterna att förhindra nya skador skulle öka.

I största utsträckning är det emellertid en ekonomisk fråga om ar- betsskadesjukpenningen ska återinföras eller inte.

De senaste årens regelförändringar i arbetsskadeförsäkringen – och särskilt slopandet av arbetsskadesjukpenningen – har fört med sig att utgifterna kraftigt reducerats och att kostnadsutvecklingen nu är under kontroll. Sedan budgetåret 1994/95 är utgifterna lägre än inkomsterna. Det löpande överskottet uppgick till ca 3 400 miljoner kronor år 1996 och det ackumulerade underskottet till ca 15 900 miljoner kronor den 31 december 1996.

I propositionen 1997/98:41 Socialförsäkringens administration m.m., som antogs av Riksdagen i decmber 1997, anger regeringen att principerna om bruttoredovisning enligt lagen om statsbudgeten ska tillämpas på bl.a. arbetsskadeförsäkringen fr.o.m. budgetåret 1999. Arbetsskadefonden bör avvecklas och arbetsskadeavgiften bör i fort- sättningen föras till en bruttoredovisad inkomsttitel. Utgifterna för ar- betsskadeförsäkringen ska inte avräknas mot den inkomsttiteln utan på

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 173

sedvanligt sätt finansieras från ett anslag som riksdagens anvisar för ändamålet. Riksdagens möjligheter att ta ställning till inkomster och utgifter förenade med arbetsskadeförsäkringens regler kommer därmed att förbättras. Regeringen anger även att den i arbetsskadefonden bok- förda skulden är fiktiv och föreslår att skulden ska elimineras utan statsfinansiella konsekvenser.

Vi har undersökt de ekonomiska förutsättningarna för att återinföra arbetsskadesjukpenningen. Vi har därvid utgått från att arbetsskade- sjukpenningen liksom tidigare skulle ges först efter en samordningstid med den allmänna sjukförsäkringen, eftersom det knappast kan anses rimligt att ersätta den enskilde fullt ut redan under den inledande sjuk- skrivningstiden.

Med en samordningstid av 90 dagar har vi beräknat årskostnaden för en återinförd arbetsskadesjukpenning till 860 miljoner kronor vid 100 procent kompensation. Vi har då räknat med att en återinförd ar- betsskadesjukpenning skulle kunna bli aktuell i ca 25 000 fall av ar- betssjukdom och i ca 18 000 fall av olycksfall, dvs. sammanlagt ca 43 000 skador. Med ledning av den genomsnittliga sjukpenning- kostnaden åren 1990–1992, som var 88 000 kronor, har vi antagit att den genomsnittliga sjukpenningkostnaden till 100 000 kronor. Beräkningen utgår från att den allmänna försäkringen ska vara primär och att arbetsskadeförsäkringen därför endast ska belastas med 20 procent av kostnaden. Om kompensationsgraden i stället skulle bli 90 procent blir den årliga kostnaden hälften så stor, alltså 430 miljoner kronor.

Vi har vidare med Riksförsäkringsverkets hjälp beräknat administ- rationskostnaderna för att återinföra arbetsskadesjukpenningen. Beräk- ningen visar att dessa kostnader skulle uppgå till 220 miljoner kronor årligen brutto. Man har då utgått från försäkringskassornas tidredovis- ning och uppskattar att arbetsskadeprövningen kostar 1,05 procent av kassornas förvaltningskostnad eller 3 667 kronor per ärende. Vidare har man antagit att en återinförd arbetsskadesjukpenning skulle öka mängden ärenden från nu 15 000 till 75 000 eller med 60 000.

Dessa beräkningar är självfallet osäkra och b ygger som framgått på en rad antaganden. Vi måste dock utgå från att det rör sig om siffror i den storleksordning som vi här har angett. Redan de angivna kostna- derna för själva arbetsskadesjukpenningen, 860 resp. 430 miljoner kronor, skulle innebära ansenliga utgifter, som långtifrån skulle rym- mas inom dagens utgiftsnivå för försäkringen. Men det är minst lika viktigt att det knappast kan anses försvarligt att låta ett återinförande belasta försäkringskassorna med administrationskostnader på i stor- leksordningen 220 miljoner kronor.

174 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG SOU 1998:37

Till detta kommer att vi inte kan bortse från den risk som Sjuk- och arbetsskadekommittén angav, nämligen att det generella arbetsskade- begrepp – som vi i det föregående har stannat för bör behållas – i kom- bination med en arbetsskadesjukpenning kan leda till en kostnadsut- veckling som blir svår att kontrollera. Därmed skulle ett återinförande av arbetsskadesjukpenningen även strida mot det uttalade kravet i direktiven att försäkringen ska vara finansiellt stabil.

I ett kommande avsnitt 5.10 föreslår vi att arbetsskadeförsäkringen ska ges en aktiv roll när det gäller att så långt som möjligt rehabilitera arbetsskadade, som fått bestående eller mer omfattande skador, tillbaka till arbetslivet. Vi anser att sådana satsningar bör ha större prioritet i kassornas arbete med arbetsskadeförsäkringen än en återinförd arbets- skadesjukpenning. Ett annat förslag som syftar till att förbättra kom- pensationen under sjukskrivningstiden är förslaget i avsnitt 5.9 om en särskild arbetsskadeersättning för att täcka inkomstbortfallet under de karensdagar som den arbetsskadade har haft under olika sjukperioder.

Vi anser således att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå att arbetsskadesjukpenningen ska återinföras i det skick den var när den avskaffades 1993.

Att återinföra arbetskadesjukpenningen bara för olycksfallen – som ju är mer lättbedömda och därför skulle medföra förhållandevis små administrativa utgifter – strider mot direktiven för vårt uppdrag att ut- forma reglerna så att olycksfallen och arbetssjukdomar behandlas lika.

Vi kan inte heller se att det finns någon möjlighet att särskilja EN SPECIELL SKADETYP och införa en särskild arbetsskadesjukpenning för dem som drabbas av en sådan skada. Det har visserligen förts fram kri- tik mot att skärpningen av arbetsskadeförsäkringens regler 1993 lett till att antalet godkända arbetssjukdomar har minskat och att reglerna missgynnar kvinnor som drabbas av arbetsutlösta besvär i t.ex. rörelse- och stödjeorganen. Att införa en särskild ersättning enbart för denna skadetyp skulle dock inte förbättra möjligheterna att få sjukdomen godkänd som arbetsskada. Vi har i avsnittet 5.6 visat på att just arbets- utlösta besvär i rörelse- och stödjeorganen är av komplicerad natur och ofta kräver en djupare utredning.

Vi anser följaktligen att arbetsskadesjukpenningen inte heller bör återinföras i någon mer begränsad omfattning eller form.

176 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Vidare angavs att betydande fördelar med (den då gällande) samord- ningstiden skulle gå förlorade om den som drabbas av arbetsskada skulle undantas från reglerna om en karensdag. Följderna av en sådan ordning skulle bli att försäkringskassan måste pröva om sjukfall beror på arbetsskada även om de avslutats under samordningstiden. En sådan ordning skulle bli mycket administrativt betungande. Regeringen fann därför – trots ILO-konventionens bestämmelser om karenstid, se nedan

– att det inte var möjligt att föreslå undantagsregler för den som drabbats av en arbetsskada.

Enligt AFL och lagen (1991:1047) om sjuklön begränsas antalet

karensdagar för en försäkrad till tio dagar under en tolvmånaders- period, s.k. ALLM¤NT H¶GRISKSKYDD. Sjukpenning utges i sådant fall

fr.o.m. januari 1998 med kompensationsnivån 80 procent redan från första dagen i sjukperioden. Detta kommer att gälla i alla fortsatta sjuk- fall under en tolvmånadersperiod räknat från den första av de tio karensdagarna. Egenföretagare som har valt en karenstid av 3 eller 30 dagar omfattas inte av det allmänna högriskskyddet.

Enligt AFL och lagen (1991:1047) om sjuklön kan en försäkrad an-

söka hos försäkringskassan om att i stället för karensdag få sjukpenning även för första ersättningsdagen i varje sjukperiod, s.k. S¤RSKILT H¶GRISKSKYDD. Ett sådant beslut får fattas endast om den försäkrade har

en sjukdom som kan antas medföra ett större antal sjukperioder med rätt till sjukpenning under en tolvmånadersperiod. Sjukdomstillståndet bör vara väl medicinskt dokumenterat, ofta krävs att den försäkrades uppgifter styrks med ett läkarintyg.

),/S KONVENTION NR OM F¶RM¥NER VID YRKESSKADA

År 1964 antog ILO en konvention (nr 121) om förmåner vid yrkes- skada. Konventionen ratificerades av Sverige år 1969 med verkan från år 1970. Konventionens förmåner utgörs dels av olika former av hälso- och sjukvård, dels av kontantförmåner.

En medlemsstat som tillhandahåller hälso-och sjukvård och därmed sammanhängande förmåner enligt ett allmänt sjukförsäkringssystem kan låta detta bli tillämpligt även på de yrkesskadade under förutsätt- ning att systemet har sådant innehåll att vederbörande inte utsätts för ekonomiska svårigheter. Vidare är det inte något hinder för en med- lemsstat, som tillhandahåller ifrågavarande förmåner enligt ett återbe- talningssystem, att uppställa särskilda regler enligt vilka de försäkrade själva får svara för viss del av kostnaden. Reglerna måste även i detta fall vara sådana att de inte medför ekonomiska svårigheter för den ska- dade.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 177

Konventionens artikel 9 föreskriver dels att förmånerna skall utges så länge följderna består, dels att det i fråga om kontantförmåner inte får förekomma karensdagar såvida inte medlemslandet vid anslut- ningen till konventionen tillämpade ett system med karensdagar eller – i samband med anslutningen – hade avgett förklaring om temporärt un- dantag från konventionens bestämmelser till följd av otillräckligt ut-

vecklade ekonomiska resurser och sjukvårdsanordningar. I den svenska lagstiftningen gällde fram till den 1 januari 1967 en karenstid om tre dagar i sjukförsäkringen. Genom propositionen (prop. 1966:113) med förslag om förbättrad sjukpenningförsäkring upphävdes bestämmelsen om karenstid fr.o.m. nämnda datum.

Kontantförmåner kan, enligt artikel 13 i konventionen, beräknas på två sätt.

Kontantförmånerna inklusive eventuella familjebidrag för en stan- dardförmånstagare ska enligt det ENA beräkningssättet (artikel 19) ut- göra minst 60 procent av dennes tidigare arbetsförtjänst ökade med de familjebidrag som utgår till en skyddad person med samma försörj- ningsplikt. Man har med detta beräkningssätt dock rätt att lämna in- komster som överstiger medelinkomsten för en yrkesutbildad manlig industriarbetare utan kompensation.

Enligt det ANDRA beräkningssättet som konventionen anvisar (artikel 20) ska kontantförmånerna för alla standardförmånstagare oavsett tidigare inkomst inklusive familjebidrag utgöra minst 60 procent av en oskolad manlig industriarbetares lön ökad med de familjebidrag som utgår till en skyddad person med samma försörjningsplikt. För annan förmånstagare ska förmånen stå i rimlig relation till standardförmåns- tagarens förmån.

Varje land kan fritt välja beräkningssätt för uppfyllande av kraven på kontantförmånens storlek.

I konventionen finns dessutom följande rekommendation. Kontant- förmåner vid arbetsoförmåga bör utges från och med den första dagen vid varje tillfälle av inkomstbortfall samt uppgå till minst två tredje- delar av den skadades inkomster eller av genomsnittsinkomsten för ar- betstagaren inom den undergrupp av ekonomisk verksamhet som sys- selsätter det största antalet förvärvsarbetande manliga personer.

ILO-konventionen kan sägas upp av ett medlemsland vart tionde år. Sverige har möjlighet att säga upp konventionen år 1999 med verkan från år 2000.

178 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

5.9.2Sveriges tillämpning av ILOs konvention nr 121 om förmåner vid yrkesskada

Frågan om Sveriges efterlevnad av konventionen har varit uppe till diskussion i ILO.

LO och TCO har tillsammans med FFI (Fria Fackföreningsinterna- tionalen) gett in klagomål till ILO beträffande Sveriges tillämpning av konventionen nr 121.

1993 fattade ILOs styrelse ett beslut om att tillsätta en kommitté för att undersöka hur Sverige tillämpade konventionen. Inför styrelsens möte i november samma år förelåg kommitténs rapport. Styrelsen kon- staterade att en karensdag inte var förenlig med Sveriges åtaganden en- ligt konventionen och ålade Sverige att under 1994 rapportera om vid- tagna och planerade åtgärder för att uppfylla konventionens bestäm- melser vad gäller karensdagen. Regeringen hänvisade i en rapport till förslaget i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100) om att avskaffa karensdagen från januari 1997.

ILOs expertkommitté kommenterade rapporten och angav att Sverige fortfarande bröt mot konventionen. Sverige rekommenderades att modifiera eller avskaffa den aktuella bestämmelsen och att rappor- tera om vidtagna och planerade åtgärder för att uppfylla konventionens bestämmelser. Regeringen har därefter kontinuerligt lämnat in rappor- ter om vidtagna och planerade åtgärder rörande karensdagen. Frågan om Sveriges efterlevnad av konventionen har varit uppe till diskussion i den s.k. Applikationskommittén 1995.

När konventionen ratificerades år 1969 tillämpade Sverige inte någon karensdag i sjuk- och arbetsskadeförsäkringen och kan således inte åberopa något av de undantag som ILO-konventionen anger. Av ILO-konventionens bestämmelser om karensdagar respektive minsta ersättningsnivå följer att det strider mot konventionen att tillämpa reg- lerna om karensdagar i arbetsskadeförsäkringen. Det har härvidlag ingen betydelse om Sverige totalt sett har förmåner i sin arbetsskade- försäkring som vida överstiger de miniminormer som läggs fast i ILO- konventionen.

I direktiven till vår utredning uttalas att Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser på arbetsskadeområdet ska beaktas. Vi bör således göra ett försök att lösa problemet. I det följande går vi därför igenom vilka alternativ som kan stå till buds.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 179

5.9.3Överväganden

+ARENSDAGEN SLOPAS

För att uppfylla konventionen fullt ut skulle Sverige behöva slopa karensdagen för hela sjukförsäkringssystemet. Men att helt slopa karensdagen är knappast möjligt. Tidigare förslag att slopa karens- dagen har inte genomförts på grund av att budgetläget bedömts som an- strängt och då det fortfarande ansetts vara önskvärt med självrisker i sjukförsäkringssystemet. Statistiken tyder på att karensdagen fått önsk- värd effekt och att korttidsfrånvaron minskat. Att ta bort karensdagen enbart i syfte att uppfylla åtaganden enligt konventionen när det gäller förmåner vid arbetsskada torde inte utgöra skäl nog.

En annan lösning skulle vara att slopa karensdagen enbart för de ar- betsskadade. En sådan lösning skulle föra med sig en omfattande handläggning för försäkringskassorna. En anmäld arbetsskada skulle behöva prövas på ett mycket tidigt stadium och i samband med såväl korta som långa sjukfall. Inte heller detta kan anses vara en realistisk lösning.

),/ KONVENTIONENS BEST¤MMELSER ¤NDRAS ALTERNATIVT KONVENTIONEN S¤GS UPP

Sverige har ratificerat ILO-konventionen och har att följa den. Kon- ventionen medger rätt för länderna att välja olika lösningar i en rad si- tuationer. När det gäller förbud mot karensdagar ger konventionen emellertid inte de medlemsländer som har antagit konventionen någon rätt att välja en annan lösning.

Om medlemsländerna kommer överens kan de ändra bestämmelser- nas innehåll. Det är emellertid en tidsödande process. Konventionen ger inte någon rätt att säga upp vissa delar av innehållet, utan den kan endast sägas upp i sin helhet.

ILO-konventionen löper på 10 år i taget. Sverige har nu möjlighet att säga upp konventionen år 1999 med verkan från år 2000. Uppsäg- ningstiden är reglerad. Sverige har sedan möjlighet att ansluta sig igen och ratificera konventionen med undantag för bestämmelserna om karensdagar.

För ett sådant alternativ talar att Sverige i realiteten ändå uppfyller konventionens grundläggande villkor. En arbetsskadad har här en laglig grundtrygghet kompletterad med avtalsbunden ersättning som vida överstiger de 60 procent som konventionen anger.

180 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

%N S¤RL¶SNING F¶R DE ARBETSSKADADE

Inom Socialdepartementet har man tidigare gjort försök att uppfylla konventionens bestämmelser för de arbetsskadade genom att föreslå särregler.

En arbetsgrupp inom Socialdepartementet, som under våren 1992 beredde ett förslag att införa två karensdagar, föreslog en särlösning när det gäller karensdagarna för de arbetsskadade. Förslaget gick i den delen ut på att den arbetsskadade skulle kompenseras för det faktiska antalet karensdagar i varje sjukperiod som hade samband med ar- betskadan. Arbetsgruppen uppskattade den ytterligare handläggnings- kostnaden för att pröva arbetsskador som avslutats inom samordnings- tiden till ca 100 miljoner kronor.

I samband med remissbehandlingen framkom det att många remiss- instanser ansåg att förslaget skulle kräva tidsödande administration och att det skulle komma att leda till en omfattande extra arbetsbelastning hos försäkringskassorna. Riksförsäkringsverket ansåg att kostnaderna för administration och handläggning sammanlagt kunde uppskattas till över 200 miljoner kronor.

Sedermera beslöt regeringen att införa en karensdag i sjukersätt- ningssystemet men utan några särlösningar för arbetsskadade. Enligt regeringens uppfattning skulle de betydande fördelarna med samord- ningstiden gå förlorade om den som drabbades av en arbetsskada skulle undantas från reglerna om en karensdag. Följderna av en sådan ordning skulle bli att försäkringskassan måste pröva om sjukfall beror på ar- betsskada även om de avslutats inom samordningstiden. En sådan ord- ning ansågs mycket administrativt betungande.

Även om den föreslagna lösningen inte visade sig bärkraftig eko- nomiskt sett, får särregler för de arbetsskadade fortfarande anses vara det rimligaste alternativet för att uppfylla konventionens bestämmelser för de arbetsskadade. I det följande föreslås därför en modell som base- rar sig på en sådan särlösning.

5.9.4Förslag

%N MODELL MED S¤RL¶SNING F¶R DE ARBETSSKADADE

Socialdepartementets arbetsgrupp föreslog 1992 att karensdagen skulle

slopas för de arbetsskadade och att ersättning skulle utges VID VARJE SJUKFALL som hade anknytning till arbetsskadan. Utifrån dagens ersätt-

ningsregler sker prövning i ett mycket sent skede. Om prövningen skulle komma att göras i ett tidigt skede och ersättning utges vid varje

SOU 1998:37 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 181

särskilt sjukfall med karensdag, skulle avgörande fördelar med nuva- rande system gå förlorade.

Dessutom skulle en utbetalning i samband med varje sjukfall inne- bära en omfattande hantering och administration i försäkringskassorna. Man skulle behöva skilja ut de ersättningsbara karensdagarna för ar- betsskador och det på ett tidigt stadium. En sådan lösning skulle också föra med sig någon form av beviskrav för den försäkrade även vid korta sjukfall.

Det är bara om arbetsskadesjukpenningen skulle återinföras som det ter sig naturligt med en direkt utbetalning för karensdagar, eftersom försäkringskassan i sådant fall ändå prövar arbetsskadan från en ti- digare tidpunkt. Vi, för vår del, anser dock inte att det för närvarande föreligger tillräckliga skäl att återinföra arbetsskadesjukpenningen (se avsnitt 5.8).

I dag prövar försäkringskassan en arbetsskada i huvudsak först när det blir fråga om livränta, ofta långt efter att de inledande sjukfallen har avslutats. Som framgår av avsnitt 5.10 föreslår vi emellertid en ny ersättningsform under rehabilitering, omställningsersättning, vilken kommer att medföra att försäkringskassan ofta får ta ställning till om

det föreligger en arbetsskada eller inte tidigare än i dag. Ett mer rimligt alternativ är därför att utge ersättning för karensdagar I EFTERHAND

ILO-konventionen lägger inte heller några hinder i vägen för en så- dan lösning. Konventionen antyder inget om tidsperspektivet utan är mer inriktad på ersättningsnivåer. Ett ytterligare skäl att utge ersättning i efterhand är att man då behåller karensdagens syfte att motverka omotiverad korttidsfrånvaro.

För att kunna hålla nere de administrativa kostnaderna anser vi att

ersättningen för karensdagar ska prövas och betalas ut vid ett tillfälle I SAMBAND MED att kassan betalar ut ANNAN ERS¤TTNING enligt LAF.

3KA KARENSDAGARNA BEST¤MMAS SCHABLONM¤SSIGT ELLER MED FAKTISKT ANTAL ERS¤TTNINGSBER¤TTIGADE DAGAR

Om Sverige ska uppfylla konventionens intentioner om full kostnads- täckning bör den försäkrade erhåller ersättning för det faktiska antalet karensdagar. En sådan lösning torde även upplevas som mer rättvis för den försäkrade. Vi anser emellertid att den har uppenbara nackdelar. Den skulle antingen ställa särskilda beviskrav på den försäkrade eller medföra en omfattande utredningsskyldighet för försäkringskassorna.

Om försäkringskassorna skulle bli skyldiga att utreda antalet dagar i varje arbetsskadeärende, så skulle det bli administrativt kostsamt för försäkringen. Försäkringskassorna skulle behöva göra omfattande ut-

182 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

redningar när det gäller sjukfall som endast varat några dagar och inte finns registrerade vid försäkringskassan. Dessutom skulle försäkrings- kassorna behöva utreda fall där det saknas diagnos eller denna är diffus.

För att minska de administrativa kostnaderna kan man i sådana fall lägga bevisbördan på den försäkrade, som då ska visa att han eller hon under sjukskrivning för arbetsskada har gått miste om sjukpenning under ett visst antal dagar på grund av karensdagsregeln. Mot en sådan ordning talar att den enskilde enligt ILO-konventionen har R¤TT till er- sättning i form av kontantförmåner och att det skulle kunna framstå som oskäligt att i detta sammanhang lägga hela utredningsansvaret på den försäkrade.

Vi anser i stället att den bästa lösningen är att bevilja de arbets- skadade en viss ersättning efter schablon och därutöver låta den som kan och vill själv visa att han eller hon är berättigad till ersättning för ytterligare karensdagar. Denna lösning betyder att försäkringskassan inte behöver pröva fler ärenden än den annars ska göra och att den nya ersättningsformen blir relativt enkel för försäkringskassorna att admi- nistrera, samtidigt som den fyller rimliga rättvisekrav.

Det kan diskuteras om den föreslagna lösningen uppfyller ILO-kon- ventionens krav fullt ut. Även om lösningen skulle accepteras av de or- ganisationer som klagat till ILO över Sveriges bristande tillämpning av konventionen och de skulle dra tillbaka sin anmälan, så är ILO oför- hindrad att gå vidare med saken. Sverige kan således komma att få redogöra för vidtagna åtgärder inför ILO och även att få rapportera hur lösningen fungerar i praktiken. Har inte lösningen haft tillräcklig fram- gång riskerar Sverige att få kritik från ILO.

Det är emellertid vår uppfattning att den föreslagna lösningen ändå uppfyller rimliga krav på att Sverige infriar sina åtaganden enligt ILO- konventionen, och den är den bästa möjliga tekniskt sett. Vi anser att det skulle ge felaktiga signaler till omvärlden om Sverige i stället skulle säga upp konventionen bara för att sedan ratificera den igen med reservation för förbudet mot karensdagar. Det är givetvis viktigt att Sverige slår vakt om sitt goda anseende i ILO-sammanhang.

3¤RSKILD ARBETSSKADEERS¤TTNING

Utöver de schablonmässigt bestämda dagarna ska den arbetsskadade således enligt vårt förslag ges möjlighet att inom en viss tid komma in med en utredning som visar att han eller hon har rätt till ersättning för ytterligare karensdagar. Preskriptionstiden för att få ut ersättning enligt LAF är normalt sex år. Vi anser det tillräckligt av utredningsskäl att

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 183

låta ersättningen basera sig på karensdagar under halva den tiden, alltså tre år.

För att förenkla handläggningen och administrationen föreslår vi att schablonersättningen och ersättningen för faktiska karensdagar ska be- räknas utifrån de principer som gäller för beräkningen av huvudför- månen (omställningsersättningen eller livräntan). Det innebär att er- sättningens storlek ska bestämmas med ledning av den sjukpenning- grundande inkomst (SGI) som den försäkrade har vid den tidpunkt då omställningsersättning eller livränta enligt LAF ska ges ut eller den in- komst som då skulle ha utgjort SGI om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden. Underlaget får vidare inte överstiga 7,5 gånger basbeloppet vid begynnelseårets ingång.

Enligt tillgänglig statistik är det genomsnittliga antalet karensdagar för varje sjukdom 1,82. Vi saknar statistik för enbart sjukdom på grund av arbetsskada men utgår från att den ligger något högre än genom- snittet. Vi föreslår därför att den försäkrade ska få kompensation enligt en schablon som motsvarar två karensdagar. Ersättning enligt schablo- nen och för de ytterligare karensdagar som den försäkrade kan visa bör

utgå med 80 procent av beräkningsunderlaget. Ersättningen bör kallas

S¤RSKILD ARBETSSKADEERS¤TTNING.

0R¶VNINGEN

Enligt 8 kap. 3 § andra stycket LAF ska frågan om den försäkrade har ådragit sig en arbetsskada endast prövas i den mån det behövs för att bestämma ersättning enligt lagen.

Som vi har angett tidigare bör den särskilda arbetsskadeersättningen prövas och betalas ut vid ett tillfälle i samband med att kassan beslutar om annan ersättning på grund av arbetsskadan. Det kan gälla omställ- ningsersättning eller livränta eller i undantagsfall ersättning för sär- skilda vårdkostnader.

Frågan om en försäkrad har ådragit sig en arbetsskada till följd av olycksfall avgörs av tjänsteman, och följaktligen ska tjänstemannen även besluta om särskild arbetsskadeersättning. Även frågor om ersätt- ning till följd av vårdförmåner m.m. avgörs av tjänsteman.

Enligt nuvarande regler är det däremot socialförsäkringsnämnden som ska avgöra om en försäkrad har ådragit sig en arbetsskada till följd av annat än olycksfall i de fall saken rör livränta eller särskild efter- levandelivränta. Även rätten till omställningsersättning ska enligt vårt förslag prövas av nämnden.Vi anser dock att ett följdbeslut om särskild arbetsskadeersättning som ju endast rör lagenlig ersättning och inte har

184 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

inslag av kvalificerad skälighetsbedömning bör fattas av en tjänsteman och inte av nämnden.

Den försäkrade bör givetvis kunna få omprövning av ett beslut om särskild arbetsskadeersättning och också överklaga det omprövade be- slutet till allmän förvaltningsdomstol.

&R¥N VILKEN TIDPUNKT SKA REGLERNA B¶RJA G¤LLA

Enligt de principer som gäller på socialförsäkringsområdet brukar övergångsbestämmelser utformas så att nya bestämmelser ska tillämpas på fall som inträffat efter lagens ikraftträdande, medan äldre be- stämmelser ska tillämpas på fall som inträffar före lagändringen. Med en sådan princip skulle valet bli den dag då arbetsskadan visade sig. En nackdel med en övergångsbestämmelse av det slaget är att det erfaren- hetsmässigt tar lång tid innan den nya lagstiftningen får fullt genom- slag. Snabbast effekt av lagändringen uppnås om nya bestämmelser görs tillämpliga på alla ärenden som inte avgjorts slutligt den dag då ändringen träder i kraft.

Enligt vår mening bör det sistnämnda alternativet styra tillämp- ningen av den nya bestämmelsen. Det är fråga om en helt ny ersätt- ningsform och en gynnande bestämmelse som ska gälla från en viss tidpunkt. Konsekvensen av en sådan övergångslösning blir visserligen att valet av lagstiftning i någon mån bli avhängigt av handläggnings- tider och ärendebalanser i försäkringskassor och förvaltningsdomstolar. Även om lösningen är ovanlig inom socialförsäkringsområdet, anser vi att det finns skäl att här föreslå en sådan övergångsregel.

Vi föreslår att den särskilda arbetsskadeersättningen ska införas den 1 juli 1999 och således gälla i samband med de beslut som försäkrings- kassan fattar i livräntefrågor m.m. från och med nämnda datum.

3¤RSKILDA FR¥GOR

Förslaget kommer att innebära att särskild arbetsskadeersättning kan utges även i de, säkerligen få, fall då den skadade inte varit sjukskriven alls. Ersättningen skulle därmed kunna uppfattas som en form av ideellt skadestånd. Det bör därför klargöras att den särskilda arbetsskadeer- sättningen ska betraktas som ersättning för inkomstbortfall och att be- loppet ska beskattas.

Bestämmelserna om särskild arbetsskadeersättning bör även gälla för dem som har rätt till ersättning enligt lagen (1977:265) om statligt personsskadeskydd eller till ersättning enligt lagen (1977:267) om

186 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

5.10.1Våra direktiv

I direktiven sägs att det har uppkommit vissa oklarheter i fråga om rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen sedan den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades. Dessa oklarheter gäller bl.a. när ersättning kan lämnas från arbetsskadeförsäkringen under såväl medi- cinsk som arbetslivsinriktad rehabilitering samt frågan om vid vilken tidpunkt det inträder rätt till livränta. Enligt direktiven ska vi vid över- synen analysera olika lösningar och redovisa eventuella kostnadskon- sekvenser.

I våra direktiv anges att sedan den särskilda arbetsskadesjukpen- ningen slopades har livräntans betydelse som ersättningsform kommit att öka. När den tidigare LAF-sjukpenningen kompenserade inkomst- bortfallet med 100 procent av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst, hade tidpunkten för övergång från LAF-sjukpenning till LAF- livränta i flertalet fall inte någon större betydelse. Numera kan den som skadas i sitt arbete under själva sjukdomstiden endast få ersättning enligt lagen om allmän försäkring (AFL) i form av sjukpenning. Tidpunkten för övergången har då blivit av stor betydelse.

I direktiven hänvisas till en skrivelse av Riksförsäkringsverket den 17 juni 1997 till Socialdepartementet. I skrivelsen har verket redovisat konsekvenserna av en dom (RÅ 1996 ref 81) av Regeringsrätten angå- ende rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen under rehabili- tering.

I våra direktiv framhålls vidare att det under senare år har skett en del regelförändringar i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen som skulle ha påverkat även arbetsskadeförsäkringen, men där denna har undantagits. Här avses den förändring som skedde den 1 januari 1997 av beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten i fråga om semesterlön och semesterersättning samt skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar. Vid förändringen anförde regeringen att förslaget inte skulle påverka storleken av livräntan i avvaktan på Sjuk- och ar- betsskadekommitténs förslag.

Sedan den 1 januari 1997 gäller även nya kriterier i AFL för rätt till sjukpenning och förtidspension.

Vi ska enligt våra direktiv vid översynen av arbetsskadeförsäkringen utreda om det är lämpligt att anpassa lagstiftningen till de förändringar som sålunda har gjorts i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen i de nämnda hänseendena samt beskriva konsekvenserna av en sådan anpassning.

I våra direktiv anges att vi är fria att pröva ersättningsnivåerna. Vi ska dock beakta att olycksfall och arbetssjukdomar bör behandlas lika.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 187

Likaså ska vi beakta det som enligt direktiven motiverade samord- ningen med sjukförsäkringen, nämligen incitamenten för rehabilitering.

5.10.2Rehabiliteringsreformen

Den 1 januari 1992 infördes i 22 kap. lagen om allmän försäkring reg-

ler om rehabilitering och rehabiliteringsersättning. En av de mest be- tydelsefulla nyheterna var att ARBETSGIVARENS ANSVAR för att klarlägga en

anställds behov av rehabilitering ökade. En utredning av rehabilite- ringsbehovet ska göras i samråd med den anställde och genomföras bl.a. i de fall den anställde varit sjukskriven fyra veckor i följd. Utred- ningen ska vara genomförd inom åtta veckor från dagen för insjuknan- det. Arbetsgivarens vidgade ansvar innebär även en skyldighet att svara för att arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder vidtas på arbets- platsen.

Rehabiliteringens syfte är att hjälpa försäkrade i yrkesverksam ålder att återfå sin förmåga att försörja sig genom eget förvärvsarbete. För att

nå det målet kan såväl medicinska och sociala som arbetslivsinriktade åtgärder behövas. Kassans rehabiliteringsansvar gäller all rehabilite- ring, dvs. inte enbart den arbetslivsinriktade utan också insatser för att skynda på den medicinska och sociala rehabiliteringen (prop. 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering, sid. 49 f.).

I proposition 1989/90:62 Om insatser för aktiv rehabilitering och ar-

betslivsfondens verksamhet m.m. definierades begreppen inom rehabi- literingen. Den MEDICINSKA REHABILITERINGEN avser närmast att återställa

grundläggande funktioner och tillhör sjukvårdshuvudmannens ansvars-

område medan primärkommunerna främst svarar för frågor om SOCIAL REHABILITERING som service, råd, upplysning och bistånd i personliga an- gelägenheter. Den YRKESINRIKTADE REHABILITERINGEN består av insatser

som ska kunna underlätta för människor med olika handikapp att få och /eller behålla ett arbete. I den yrkesinriktade rehabiliteringen ingår bl.a. åtgärder för arbetsanpassning, dvs. individinriktade åtgärder i den fysiska arbetsmiljön.

För att det ska föreligga rätt till rehabiliteringsersättning enligt AFL ska det vara fråga om ARBETSLIVSINRIKTAD REHABILITERING. Med arbets-

livsinriktad rehabilitering avses (proposition 1991/92:40 Om vissa socialförsäkringsfrågor m.m., sid. 32) t.ex. arbetsprövning, arbets- träning och utbildning som tar sikte på att återge den försäkrade hans möjligheter att kunna klara av sitt arbete eller få ett annat lämpligt ar-

bete.

Det är således ARBETSGIVAREN som har förstahandsansvaret för att uppmärksamma och utreda behov av arbetslivsinriktad rehabilitering

188 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

enligt 22 kap. AFL, se till att åtgärderna kommer till stånd och finan- siera dem. Ansvaret för finansieringen får dock begränsas till det an- svar som arbetsgivaren har för de åtgärder som kan vidtas inom eller i anslutning till den egna verksamheten eller för att den anställde ska kunna vara kvar inom verksamheten. Vad som är rimligt att kräva av arbetsgivaren i fråga om åtgärder får avgöras efter en prövning av om- ständigheterna i det enskilda fallet där såväl den anställdes som arbets- givarens förutsättningar vägs in (proposition 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering, sid. 52).

Inriktningen ska vara att den anställde ska beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren och att andra alternativ ska prövas först när arbets- givarens möjligheter är uttömda (proposition 1990/91:140 Om reha- bilitering och rehabiliteringsersättning m.m., sid. 3). Ofta kan arbets- givaren i samarbete med företagshälsovården finna lösningar på pro- blemen för den anställde.

Exempel på arbetslivsinriktade åtgärder som arbetsgivaren ansvarar för enligt 22 kap. AFL är åtgärder på arbetsplatserna som ändring av den fysiska miljön, t.ex. minskad belastning eller anskaffning av sär- skild utrustning som anpassad arbetsstol, telefonförstärkning för hör- selskadade, särskild belysning för synsvaga m.m. En annan arbet- livsinriktad åtgärd kan gälla arbetsinnehållet och arbetsorganisationen. Det kan bli fråga om helt eller delvis förändrade arbetsuppgifter eller omplacering. Arbetsrotation och lagarbete är andra relativt vanliga åt- gärder. Åtgärder för den enskilde arbetstagaren kan vara arbetspröv- ning, arbetsträning, omskolning och utbildning. Det kan också vara olika slags stödåtgärder som fadderverksamhet, psykosociala insatser och friskvård. Anpassning av arbetstid, successiv återgång efter sjuk-

skrivning eller mer långsiktigt anpassad arbetstid kan bli aktuell. &¶RS¤KRINGSKASSANS ANSVAR för rehabilitering innebär enligt 22 kap.

AFL att samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för re- habiliteringsverksamheten enligt lagen. Försäkringskassan ska i samråd med den försäkrade se till att hans eller hennes behov av rehabilitering snarast klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering.

Om den försäkrade medger det skall försäkringskassan i arbetet med rehabiliteringen samverka med den försäkrades arbetsgivare och arbets- tagarorganisation, hälso- och sjukvården, socialtjänsten samt arbets- marknadsmyndigheterna och andra myndigheter som kan vara berörda. Kassan ska i sådant fall även se till att var och en av aktörerna vidtar nödvändiga åtgärder inom sitt verksamhetsområde. Försäkringskassan ansvarar även för att det upprättas en rehabiliteringsplan, den ser till att planen följs och att det vid behov görs nödvändiga ändringar i den. Planen ska såvitt möjligt upprättas i samråd med den försäkrade.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 189

2EHABILITERINGSERS¤TTNING ska utges när en försäkrad, vars arbets- förmåga till följd av sjukdom är nedsatt med minst en fjärdedel, deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering som avser att förkorta sjukdomstiden eller helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsför- mågan. Arbetsförmågan ska under tiden för rehabiliteringsåtgärden an- ses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av åtgärden är förhind- rad att förvärvsarbeta (22 kap. 9 § AFL).

Rehabiliteringsersättning utges efter ansökan av den försäkrade. En förutsättning för rätt till ersättning är att försäkringskassan har upp- rättat en rehabiliteringsplan, i vilken den aktuella rehabiliteringsåtgär- den ingår.

Rehabiliteringsersättning består av rehabiliteringspenning och sär- skilt bidrag. Rehabiliteringspenningen, som uppgår till 80 procent av SGI, ska täcka den inkomstförlust som uppstår för en försäkrad som deltar i en rehabilitering och det särskilda bidraget ska täcka kostnader som uppstår i samband med rehabiliteringen.

Särskilt bidrag kan lämnas för vissa kursavgifter, kostnader för tal- och punktskriftböcker, läromedel, resekostnader och i form av trakta- menten.

Samtidigt som rehabiliteringsreformen antogs infördes särskilda regler för försäkrade som avhåller sig från arbete för att under tiden delta i sjukdomsförebyggande behandlingsåtgärder i form av medicinsk behandling eller rehabilitering (3 kap. 7 b § AFL). För rätt till sjuk- penning i dessa fall krävs att en läkare på grundval av vetenskap och beprövad erfarenhet konstaterar att den försäkrade har en förhöjd sjuk- domsrisk. Den sjukdom som kan befaras uppkomma ska vara av sådan art att den kan väntas leda till nedsättning av arbetsförmågan. Läkaren ska ha ordinerat deltagande i behandlingen eller rehabiliteringen. För- säkringskassan ska godkänna åtgärden och upprätta en rehabiliterings- plan.

5.10.3Fortsatt lagstiftningsarbete på rehabiliteringsområdet

Sjuk- och arbetsskadekommittén fann i sitt slutbetänkande (SOU 1996:113) att rehabiliteringsreformens intentioner hade fått ett alltför litet genomslag. Trots att rehabiliteringsarbetet länge hade varit inriktat på att få till stånd insatser så tidigt som möjligt hade detta inte skett. En anledning ansågs vara att arbetsgivaransvaret inte var tillräckligt preci- serat. Den ekonomiska ansvarsfördelningen samt ansvaret för rehabili- teringsutredningarna mellan arbetsgivaren och försäkringskassan var oklar, vilket gav en dålig drivkraft för tidiga insatser. Det huvudsakliga

190 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

problemet var att det saknas en mer konsekvent genomförd metodik i rehabiliteringsarbetet.

Försäkringskassorna borde i större utsträckning arbeta offensivt och arbetsplatsinriktat för att tidigt fånga upp behov av rehabilitering. Sam- verkan måste förbättras mellan huvudmän med närliggande verksam- heter, och resurserna måste samordnas för att förbättra rehabiliterings- arbetet.

Den allmänna sjukförsäkringen har enligt kommittén två viktiga syften. Dels att medverka till ett effektivt föreb yggande arbetsmiljöar- bete, dels att bedriva tidiga, aktiva och samordnade rehabiliterings- åtgärder. Arbetsplatserna var därmed en viktig utgångspunkt för sjukförsäkringens verksamhet.

Kommittén föreslog bl.a. att arbetsgivarens ansvar skulle preciseras i tid och att arbetsgivaren även skulle ges ett ekonomiskt ansvar. För att underlätta samverkan mellan aktörerna föreslog kommittén att försäk- ringskassorna, arbetsförmedlingen och kommunen skulle bilda en sam- verkansorganisation på lokal nivå för planering och beställning av reha- biliterings- och andra arbetsförberedande tjänster.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag har i nämnda delar inte lett till några lagändringar. Regeringen tillsatte i stället en ny utredning

– AGRA-utredningen (Dir. 1997:90) – som har till uppgift att närmare utreda arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering m.m.

Vi vill redan nu påpeka att våra förslag i det följande kan komma att få anpassas till vad AGRA-utredningen föreslår (se avsnitt 5.10.17).

5.10.4Rehabiliteringen och arbetsskadeförsäkringen

Efter den 1 juli 1993 har man i tillämpningen fram till Regeringsrättens tidigare nämnda dom normalt lämnat ersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering till den som är arbetsskadad endast i den utsträckning som anges i 22 kap. AFL. Det har inneburit att tiden för en rehabilite- ringsåtgärd har varit begränsad till ett år. Vidare har ersättningsnivån under tiden för en rehabiliteringsåtgärd begränsats till vad som kunnat utges i sjukpenning eller rehabiliteringsersättning. Någon prövning av rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen har inte gjorts under tiden. Normalt sett har frågan om arbetsskada kommit upp först i sam- band med att rätten till sjukbidrag/förtidspension prövats eller vid inkomstförlust till följd av arbetsbyte.

Referatrubriken till Regeringsrättens dom (RÅ 1996 ref. 81) lyder:

&¶RS¤KRAD HAR ANSETTS BER¤TTIGAD TILL ARBETSSKADELIVR¤NTA UNDER AR BETSLIVSINRIKTAD REHABILITERING I FORM AV H¶GSKOLESTUDIER OMFATTANDE

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 191

MER ¤N STUDIEVECKOR Regeringsrätten anför i sin dom bl.a. att hän- visningen i 6 kap. 5 § LAF till 22 kap.7 § AFL rent språkligt torde syfta närmast på den i detta lagrum lämnade definitionen ”arbetslivsinriktad rehabilitering som avser att förkorta sjukdomstiden eller att helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan”.

Det framgår inte att denna rehabilitering definitionsmässigt skulle vara tidsbegränsad eller villkorad av rätten till rehabiliteringsersättning. Efter att ha granskat uttalanden i förarbeten drar Regeringsrätten den slutsatsen att livränta kan ges ut under en längre tids rehabilitering och oberoende av om det föreligger rätt till rehabiliteringsersättning eller inte.

RÅ 1996 ref 81 har föranlett Riksförsäkringsverket att ändra sina Allmänna råd beträffande rehabilitering vid arbetsskada (ändring den 23 september 1997 av Allmänna råd 1994:3). Vid en arbetsskada som hindrar den skadade att fortsätta sitt tidigare arbete kan enligt verkets mening livränta utges enligt LAF under tid den skadade genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering. Vidare anges i de allmänna råden att eftersom det inte finns särskilda regler för rehabilitering i LAF, ska förutsättningarna för rehabilitering och vilka åtgärder som är lämpliga m.m. bedömas enligt reglerna i AFL. Härvid anger verket att det bör göras en bedömning enligt AFLs regler av arbetsförmågan enligt den

s.k. steg-för-steg-modellen. I de fall det visar sig att lämpliga åtgärder inte ryms inom AFLs regler REKOMMENDERAR verket att försäkrings-

kassan gör en bedömning av om det finns andra alternativ som gör att den försäkrade kan återfå sin förmåga att försörja sig. Planeringen ska då ske med stöd av LAF.

Under utredningens gång har Regeringsrätten meddelat två domar som behandlar rätten till ersättning i form av livränta under sjukbi- dragstid (mål nr 896/97 och 5221/96). En av domarna kommer att re- fereras.

Regeringsrätten drar i sina domar bl.a. den slutsatsen att det mot bakgrund av bestämmelserna i 4 kap. 1 § LAF jämte lagmotiv alltjämt är möjligt att en försäkrad, som uppbär sjukbidrag, samtidigt tiller- känns livränta enligt LAF. Slutsatsen vinner stöd av ersättningsbe- stämmelserna i 6 kap. 5 § LAF, som föreskriver att under tid då den försäkrade är föremål för sådan behandling eller rehabilitering som av- ses i 3 kap. 7 b § (medicinsk rehabilitering) eller 22 kap. 7 § AFL ska hans förmåga att skaffa sig utkomst genom arbete anses nedsatt även i den mån åtgärden hindrar honom att förvärvsarbeta. Bestämmelserna förutsätter alltså att livränta kan utges under tid för medicinsk rehabi- litering enligt 3 kap. 7 b § AFL.

I de förevarande fallen fick det anses utvisat att den egentliga sjuk- doms- och läkningsprocessen inte längre kunde anses pågå, när de för-

192 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

säkrade beviljades sjukbidrag. Den medicinska behandling de genom- gick under sjukbidragstiden kunde inte betraktas som återställande be- handling, inriktad på att återge dem i huvudsak deras tidigare kapacitet att förvärvsarbeta. Eftersom de försäkrade alltså har fått en för en längre tid bestående, tillräckligt omfattande nedsättning av sin för- värvsförmåga, har de enligt regeringsrätten rätt till ersättning i form av livränta för den inkomstförlust som de åsamkats. De försäkrade ansågs berättigade till tidsbegränsad livränta för den tid de uppburit sjukbi- drag.

5.10.5Riksförsäkringsverkets skrivelse

Riksförsäkringsverket framhåller i den tidigare nämnda skrivelsen till Socialdepartementet att det bör klargöras om rehabiliteringen av arbets- skadade ska skilja sig från annan rehabilitering och i så fall på vilket sätt. Enligt verkets mening har det uppkommit problem och oklarheter som en följd av Regeringsrätten dom (RÅ 1996 ref. 81). Regerings- rättens bedömning skiljer sig på avgörande punkter från verkets tidi- gare ställningstagande i fråga om tillämpningen av bestämmelserna om ersättning under rehabilitering som sker på grund av arbetsskada.

Riksförsäkringsverket anför vidare att LAF fortfarande – trots ge- nomförda förändringar på rehabiliteringsområdet – saknar särskilda be- stämmelser om rehabilitering. LAF innehåller enbart en bestämmelse i 6 kap 5 § som anger att förvärvsförmågan ska anses nedsatt i den mån åtgärd som avses i 22 kap. 7 § AFL utgör hinder för förvärvsarbete. Bestämmelsens utformning svarar mot den som återfinns i 7 kap 3 § AFL och som möjliggör att sjukbidrag ges under rehabilitering. Förutsättningarna för rehabiliteringsarbetet och målet för detta finns enbart i 22 kap. AFL.

Enligt Riksförsäkringsverket saknas det anledning att anta annat än att de ramar för rehabilitering som anges i 22 kap. AFL gäller även vid arbetsskador i likhet med vad som gällde vid tillämpningen av rehabi- literingsreglerna för såväl arbetsskadade som andra skadade före reha- biliteringsreformen. Enligt verkets mening bör det förbud som införts mot rehabiliteringsersättning vid högskolestudier (se 3 § i förordningen 1991:1321 om rehabiliteringsersättning) gälla även ersättning från ar- betsskadeförsäkringen.

Riksförsäkringsverket framhåller att Regeringsrättens avgörande bör uppfattas så att de bestämmelser som i 22 kap. AFL anger mål och ramar för rehabiliteringen inte gäller vid arbetsskada. Regeringsrätten verkar enligt Riksförsäkringsverket i stället fästa avseende vid att det rör sig om en arbetslivsinriktad rehabilitering som ingår i en av arbets-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 193

marknadsmyndighet godkänd rehabiliteringsplan. Enligt verket skulle det innebära att den praxis som gällde före rehabiliteringsreformen fortfarande är aktuell när det gäller rehabilitering av arbetsskadade. Detta kan förorsaka betydande svårigheter för försäkringskassornas fortsatta rehabiliteringsarbete och kräver, enligt verket, en lösning. Dessutom får den aktuella domen administrativa konsekvenser. Verket beräknar att denna leder till att försäkringskassornas administrations- kostnader ökar med ca 40 miljoner kronor/år.

5.10.6Allmänna utgångspunkter

Det särskilda försäkringsskyddet i arbetsskadeförsäkringen bygger på principen att en skadad så långt som möjligt ska hållas ekonomiskt skadeslös. Arbetsskadeförsäkringen har ett renodlat ekonomiskt invali- ditetsbegrepp som överensstämmer med de skadeståndsrättsliga princi- perna. Arbetsskadeersättning utges för att kompensera inkomstbort- fallet när den skadade helt eller delvis saknar förmåga att skaffa sig in- komst till följd av en arbetsskada.

Sjukförsäkringen är uppb yggd efter något andra principer än arbets- skadeförsäkringen. Målet är inte lika högt satt när det gäller att kom- pensera för inkomstförlust. När det gäller sjukförsäkring och förtids- pension måste det finnas en medicinsk orsak som påverkar förmågan att utföra arbete och förmågan att försörja sig genom arbete. Numera är det i princip endast medicinska skäl som ger rätt till ersättning.

En utveckling mot att helt anpassa arbetsskadeförsäkringen till sjuk- försäkringen och förtidspensioneringen skulle i och för sig kunna ge vinster i administrativt hänseende, men det är enligt vår mening ingen helt framkomlig väg. Ersättning från arbetsskadeförsäkringen bör – vilket också framgår av Regeringsrättens tolkning av hittillsvarande regler – utges med hänsynstagande till LAFs särskilda mål och prin- ciper. Det är då viktigt att detta görs tydligt i lagen för att undanröja de oklarheter som uppenbarligen har funnits i tillämpningen.

Vi anser att arbetsskadeförsäkringen bör behålla de grundläggande principerna i 4 kap. 1 och 3 §§ LAF om när rätten till ersättning enligt LAF ska inträda. Det innebär att när en försäkrad till följd av arbetsskada, i vart fall för en längre tid och med tillräckligt omfattande nedsättning av förvärvsförmågan, har fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt, ska han eller hon vara berättigad till ersättning enligt LAF för den inkomstförlust som han eller hon åsamkats. När det gäller arbetsmarknadslägets betydelse vid bedöm- ningen av förvärvsförmågan, se vidare avsnitt 5.10.14.

194 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Under senare år har den allmänna försäkringens allt starkare inrikt- ning mot arbetslinjen och på rehabilitering av den sjuke eller skadade fått en allt större betydelse även för arbetsskadeförsäkringen. För en försäkring med ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp är det givetvis vik- tigt att de förvärvsmässiga konsekvenserna av en skada minimeras. Ar- betsskadeförsäkringen bör därför enligt vår mening ha en betydelsefull roll redan i samband med rehabiliteringen av den skadade. Hårdare krav på arbetsmarknaden har under de senaste årens ekonomiska kris förvärrat situationen för de grupper som av olika skäl är utsatta för särskilda risker i sina arbeten. Det krävs därmed ofta mer långtgående insatser för att en skadad ska återfå sin arbetsförmåga.

Arbetsskadeförsäkringen bör således kunna komma in i ett tidigt skede och garantera den enskilde en ekonomisk trygghet som, om det behövs, går utöver vad den allmänna försäkringen kan erbjuda för att hjälpa den skadade att återgå i arbete med om möjligt oförändrad lön. Försäkringen ska vidare som hittills även utge ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan m.m. Vi vill framhålla värdet av att ar-

betsskadeförsäkringen även i fortsättningen har en såväl REPARATIV som PREVENTIV roll. Det är då väsentligt att försäkringen innehåller en väl av-

vägd balans mellan målet att upprätthålla arbetslinjen, d.v.s. motverka passivt kontantstöd, och att så långt som möjligt hålla den försäkrade ekonomiskt skadeslös.

Arbetslinjen innebär att aktiva åtgärder för att stärka den enskilde ska prioriteras före ett passivt kontantstöd till försörjningen. Det finns avgörande fördelar med att låta även arbetsskadeförsäkringen mera uttalat sträva mot arbetslinjen. Den som drabbas av en skada/sjukdom kan då återfå arbetsförmågan och förutsättningarna att försörja sig genom förvärvsarbete så snart det är möjligt. Om man får till stånd insatser tidigt och det leder till att arbetsskadan minimeras, kan man för övrigt även räkna med att kostnaderna för de livsvariga egenlivräntorna kommer att minska.

Man har tidigare satt i fråga om arbetsskadeförsäkringen ska med- verka i ett tidigt skede, eftersom man har befarat att höga ersättnings- nivåer verkar rehabiliteringshämmande. Föredragande statsråd angav bl.a. följande i det lagförslag som ledde fram till att arbetsskadesjuk- penningen slopades :”Genom förslaget att i huvudsak slopa rätten till arbetsskadesjukpenning anser jag att förutsättningarna för att få den försäkrade att medverka i en framgångsrik rehabilitering ökar väsent- ligt”. Samma uppfattning hade tidigare framförts bl.a. av Riksdagens revisorer och Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa.

Skaraborgskassan undersökte under 1990 om sjukfallens längd på- verkas negativt av en pågående arbetsskadeprövning. Undersökningen baserade sig på uppgifter från fem olika stora kontor i Skaraborg och

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 195

visade att sjukskrivningsärenden som samtidigt hade en koppling till arbetsskadeanmälan genomgående pågick under längre tid än övriga ärenden. Några mer långtgående slutsatser drog man inte. Andra fakto- rers möjliga inverkan på sjukskrivningstiden som sjukdomsorsak, ålderskillnader m.m. utreddes exempelvis inte.

Senare erfarenheter pekar dock på att bilden är mer komplex.

Två mindre studier vid Malmöhus läns allmänna försäkringskassa, som genomfördes 1992, gav inte stöd för att LAF skulle vara rehabilite- ringshämmande. I studierna anges sammanfattningsvis följande. ”En anmälan om arbetsskada fördubblar sannolikheten att börja en rehabili- tering jämfört med dem som inte anmält någon arbetsskada. Att rehabi- literingsprocessen dessutom löper snabbare både vad gäller de kontak- ter som försäkringskassan tar med syftet att utreda rehabiliteringsbehov samt att påbörja en rehabiliteringsåtgärd talar emot påståendena om att arbetsskadeförsäkringen skulle vara rehabiliteringshämmande”.

I RFV redovisar 1994:5 En studie av rehabiliteringsarbetet på för- säkringskassan har RFV följt upp de åtgärder som försäkringskassan och andra rehabiliteringsaktörer vidtagit för att begränsa sjukfallens längd. Det datamaterial som RFV har använt sig av täcker perioden 1986–1991 och har inhämtas från försäkringskassornas lokalkontor. I undersökningen ingick cirka 2 800 personer som hade drygt 4 300 långvariga sjukskrivningar omfattande minst 60 dagar. Mot bakgrund av att arbetsskadeförsäkringen har ansetts hämma påbörjandet av rehabiliteringen studerade RFV speciellt när rehabiliteringen ägt rum i förhållande till arbetsskadehandläggningen. Resultatet visade dock inte på några tendenser att hämma rehabiliteringen. Efter ett år hade 23 procent av de som anmält en arbetsskada påbörjat en rehabilitering, medan motsvarande andel bland övriga som inte anmält arbetsskada var 16 procent.

RFV angav att skillnaden var anmärkningsvärd, eftersom man här hade att göra med mycket långa sjukfall, som i de flesta fall borde vara i behov av rehabilitering. Efter två år hade nästan hälften av de med ar- betsskadeanmälan gått in i rehabilitering, medan en tredjedel gjort det- samma bland de övriga. Även en jämförelse för den vanligaste sjuk- domsgruppen bland arbetsskadeanmälningar, sjukdomar i rörelseorga- nen, visade på en snabbare process fram till rehabilitering för dem som anmält arbetsskada än för de övriga.

Enligt vår uppfattning kan det dock trots allt ha funnits visst stöd för att hävda att försäkringen har haft rehabiliteringshämmande effekter. Den ökade ärendemängden under 1980-talet medförde såväl administ- rativa påfrestningar för försäkringskassorna som en alltför lång väntetid för beslut av försäkringskassan om arbetsskada. De långa väntetiderna påverkade och försenade i hög grad den försäkrades rehabilitering. För-

196 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

säkringskassorna hade stora ärendebalanser när arbetsskadesjukpen- ningen togs bort. Balanserna torde nu till övervägande del ha arbetats ned. Ärendemängden är hanterbar, och efter vad vi förstår så finns det i dag ingen anledning till att den försäkrade ska behöva vänta på ett beslut längre än vad som kan anses nödvändigt för att utreda och ta ställning i frågan.

Det är svårt att säga i vad mån höga ersättningsnivåer i försäkringen

i sig påverkar en försäkrads inställning till rehabiliteringen. Det finns nog inte skäl att anta annat än att den försäkrade är angelägen om att få komma igång med rehabiliteringen så snart som möjligt.

Allmänt sett bör det vara enklare för försäkrade med en entydig diagnos att snabbt komma i gång med en adekvat rehabilitering. När det däremot gäller försäkrade med mer diffusa diagnoser, t.ex. rygg- sjukdomar, krävs det ofta en utförlig medicinsk utredning. Om en för- säkrad i en sådan situation får vänta på att få sin sak prövad innan en adekvat rehabilitering kan ta form, kan det tänkas verka hämmande för rehabiliteringen.

Genom de förslag som vi lägger fram i det följande bör under alla förhållanden försäkringens eventuella negativa inverkan på rehabilite- ringsarbetet kunna minskas eller försvinna helt.

Vår avsikt är inte att ändra de möjligheter som arbetsskadeförsäk- ringen, enligt vad Regeringsrättens nämnda domar visar, har i dag i form av rätt till ersättning (livränta) under rehabilitering. Som vi ser det behövs det emellertid en del förändringar och förtydliganden av lagens regler för att underlätta tillämpningen och få lagen att verka i önskvärd riktning.

Vi vill slå fast som en grundläggande utgångspunkt att arbetsskade- försäkringen liksom sjukförsäkringen bör ha en stark betoning på en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering samt andra mer föreb yggande åtgärder för att arbetsskadan inte ska leda till en bestående arbetsoför- måga. I likhet med den allmänna försäkringen bör arbetsskadeförsäk- ringen vara inriktad på att ge den skadade möjlighet att komma tillbaka till förvärvslivet. Dessutom bör försäkringen upprätthålla den skade- ståndsrättsliga principen att den skadade så långt som möjligt ska hållas ekonomiskt skadeslös.

De senaste årens nya bestämmelser inom den allmänna försäkringen om rehabilitering och rehabiliteringsersättning har inte lett till några ändringar i arbetsskadeförsäkringens regelsystem när det gäller rätten till livränta. Det har medfört oklarheter i rättstillämpningen vilka kan sägas ha blivit undanröjda först på den senaste tiden genom de tidigare nämnda domarna av Regeringsrätten.

Vår ambition är nu att med beaktande av innehållet i de nämnda domarna åstadkomma sådana förändringar i lagen om arbetsskadeför-

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 197

säkring att försäkringens roll när det gäller rehabiliteringen av den ar- betsskadade blir så tydlig som möjligt. Det är viktigt för den långsik- tiga stabiliteten inom arbetsskadeförsäkringen att de regler som vi ska använda oss av i fortsättningen blir så klara och entydiga som möjligt, och att försäkringen vid arbetsskada blir anpassad till både dagens och morgondagens arbetsmarknad.

Syftet med ändringarna är därmed inte i första hand att vare sig minska eller öka försäkringens möjligheter – och därmed dess kostna- der – utan att få arbetsskadeförsäkringen att fungera effektivt inom be- fintliga ramar. Det hindrar inte att de klarlägganden av arbetsskadeför- säkringens möjligheter som Regeringsrättens domar inneburit i kom- bination med de regelförändringar vi föreslår indirekt kan få till effekt att de arbetsskadade i ökad utsträckning ansöker om ersättning från LAF under rehabiliteringstiden.

Innan vi beskriver våra förslag närmare ska vi granska de regler som gäller för rätt till ersättning i form av livränta enligt LAF.

5.10.7Gällande rätt – ersättningsrätten enligt LAF

I dag prövar försäkringskassorna anmälningarna om arbetsskada i huvudsak först i samband med att frågan aktualiseras om rätt till liv- ränta. Frågan om när den försäkrade har rätt till ersättning i form av liv- ränta har därmed kommit att bli avgörande.

För rätt till livränta krävs att den sjukdom som förorsakats av arbetsskadan har upphört samt att den skadade lider en inkomstförlust till följd av skadan. Den grundläggande bestämmelsen finns i 4 kap. 1 § LAF.

Enligt gammal praxis ska rätten till livränta inträda när det akuta sjukdomstillståndet har upphört. Riksförsäkringsanstalten, som var föregångare till Riksförsäkringsverket, angav till vägledning för till- lämpningen av bestämmelserna härom i 1916 års lag om försäkring för olycksfall i arbetet att sjukdomstillstånd ansågs fortfara under den tid under vilken den egentliga sjukdoms- och läkningsprocessen pågick samt så länge läkarvård eller annan behandling för skadades åter- ställande erfordrades.

Uttalandet härrör från en tid då den medicinska invaliditeten fort- farande var avgörande för rätten till invaliditetsersättning vid yrkes- skada.

Därefter har det skett en övergång till ett ekonomiskt invaliditetsbe- grepp genom LAFs tillkomst. I samband med att LAF infördes angav föredragande statsrådet i specialmotiveringen till 4 kap. 1 § LAF (pro- positionen 1975/76:197) att livränta ska avlösa sjukpenning som er-

198 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

sättning för inkomstförlust när det akuta sjukdomstillståndet har upp- hört. Någon förändring i synen på frågan om när sjukdomstillståndet anses ha upphört föreslogs inte.

Arbetsskadeförsäkringens grundläggande bestämmelser om rätt till livränta har inte berörts av de ändringar som gjordes i försäkringen år 1993.

Sjuk- och arbetsskadekommittén föreslog att 4 kap. 1 § LAF skulle ändras redaktionellt för att underlätta tillämpningen (SOU 1996:113). Det skulle av lagtexten framgå att rätten till livränta inträder vid den tidpunkt då nedsättningen av arbetsförmågan kan bedömas vara bestå- ende. Kommittén angav bl.a. att LAF har ett ekonomiskt invaliditets- begrepp och att livränta skulle utges för att kompensera ett bestående inkomstbortfall i förmågan att skaffa sig inkomst som en arbetsskada har givit upphov till.

En sjukdom behöver därför enligt kommittén inte vara medicinskt färdigbehandlad eller ett sjukdomstillstånd ha upphört för att det ska vara möjligt att fastslå att en försäkrads förvärvsförmåga blivit bestå- ende nedsatt. De förvärvsmässiga effekterna av en arbetsskada kan inte sällan fastställas i ett tidigt skede. Genom ändringen av paragrafens in- nehåll skulle livräntan kunna utges även om den skadade gavs läkar- vård eller annan medicinsk vård eller medicinsk behandling.

Regeringen fann i proposition 1996/97:63 (s.79) inte skäl att följa kommitténs förslag. Kommitténs förslag bidrog inte till att klargöra problemet, vilket också hade påpekats av flera remissinstanser. Dess- utom kunde det tänkas medföra ökade kostnader för försäkringen.

Vi kan konstatera att lagen om arbetsskadeförsäkring inte ställer upp några hinder för att ge ersättning i form av livränta i ett relativt tidigt skede. Ersättningsbestämmelserna i 6 kap. 5 § LAF föreskriver också att under den tid då den försäkrade är föremål för sådan behand- ling eller rehabilitering som avses i 3 kap.7 b § (medicinsk rehabilite- ring) eller 22 kap. 7 § AFL (arbetslivsinriktad rehabilitering) skall hans eller hennes förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete anses nedsatt även i den mån åtgärden hindrar den försäkrade att förvärvsarbeta.

Rätt till ersättning föreligger således även under tid för sådan medi- cinsk rehabilitering som kan anses föranledd av sjukdomsbesvär som kvarstår efter det att den egentliga sjukdoms- och läkningsprocessen har upphört. Det är då fråga om behandling och rehabilitering som syftar till att föreb ygga en fortsatt försämring av arbetsförmågan eller på att lindra de besvär som uppkommit till följd av skadan eller sjukdomen. Livränta bör kunna fastställas för den konstaterade be- stående nedsättningen av förvärvsförmågan. Att det inte heller före- ligger några hinder mot att utge ersättning under rehabilitering som är arbetslivsinriktad är klarlagt.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 199

Dessa slutsatser understryks av de tidigare nämnda, uppmärk- sammade domarna av Regeringsrätten (se avsnitt 5.10.4).

Avgörande för rätt till ersättning i form av livränta är således inte i första hand om det (fortfarande) pågår något slag av medicinsk behand- ling utan om det går att fastställa att den sjukdom/skada som har förorsakats av arbetsskadan har upphört och att arbetsskadan har fått förvärvsmässiga konsekvenser på så sätt att den skadade fått en för längre tid bestående, tillräckligt omfattande nedsättning av sin förvärvsförmåga.

5.10.8Omställningsersättning

Som har framgått av avsnitt 5.8 anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå att den tidigare särskilda arbetsskadesjukpenningen ska återinföras. Det är enligt vår mening i stället angeläget att man inom ar- betsskadeförsäkringen – innan man utger en livränta för den arbets- skadades kanske hela återstående yrkesverksamma tid – i stället inriktar ansträngningarna på att så långt det är möjligt stödja den skadades möj- ligheter att efter en medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering återgå i arbete, helt eller delvis.

Efter vad vi förstått vid underhandskontakter med några försäkrings- kassor tillämpas arbetsskadeförsäkringen något olika. I några kassor försöker man tidigt klarlägga om den skadade eller sjuke har en arbets- skada. Det sker då redan i samband med att man inleder en rehabilite- ringsplanering tillsammans med den försäkrade. Försäkringskassans handläggare i de olika ärendeslagen är måna om att ha ett nära och na- turligt samarbete. Visar det sig att det föreligger en arbetsskada, har den skadade möjlighet att få ersättning enligt LAFs regler i form av en livränta under den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.

Andra försäkringskassor prövar frågan om det föreligger en arbets- skada först i samband med att AFLs möjligheter att utge rehabilite- ringsersättning är uttömda. Stöd för detta anser man sig ha i Riksför- säkringsverkets tidigare nämnda Allmänna råd om rehabilitering vid arbetsskada. Visar det sig att det föreligger en arbetsskada, kan den försäkrade få livränta enligt LAFs regler för fortsatt rehabilitering. Ibland för detta förfarande med sig att man vid en prövning enligt LAFs mer generösa regler ger den försäkrade möjlighet till rehabili- tering med en ny inriktning.

Det är naturligtvis inte bra att tillämpningen skiljer sig åt i olika för- säkringskassor på detta sätt. Frågorna om ersättning enligt AFL respek- tive LAF under rehabiliteringen kan få stor betydelse i det enskilda fallet. Även om det bör vara möjligt för Riksförsäkringsverket att i sina

200 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Allmänna råd verka för en större enhetlighet, är det inte tillfreds- ställande att lagens regler ger utrymme för så olika tolkningar.

Som också framgått av våra allmänna utgångspunkter i tidigare av- snitt är det samtidigt viktigt att lagen om arbetsskadeförsäkring ger ett klart uttryck för minst samma ambitionsnivå som lagen om allmän för- säkring numera gör i fråga om betydelsen av rehabilitering för den som inte utan särskilda insatser kan återgå i arbete efter en akut sjukdoms- tid. Inte minst genom sina förhållandevis större möjligheter att kom- pensera den skadade ekonomiskt bör den framtida arbetsskadeförsäk- ringen ges en tydlig och aktiv roll i ansträngningarna på att så långt möjligt rehabilitera den skadade.

De senaste årens förändringar inom främst den allmänna försäk- ringen och den ökade betoningen på arbetslinjen gör det också ange- läget att i LAF klarare avgränsa ersättningen under rehabilitering från annan mer livsvarig ersättning.

Mot den nu angivna bakgrunden föreslår vi att det i LAF ska införas en särskild form av ekonomisk ersättning för den arbetsskadade under den tid han eller hon genomgår rehabilitering. Redan i dag har den försäkrade rätt till sådan ersättning i form av livränta, vilket framgår av

6 kap. 5 § LAF. Även Regeringsrättens tidigare nämnda domar ger stöd för detta. Vad vi föreslår ska närmast ses som en kodifiering av gällande rätt. Den särskilda ersättningsformen kommer att utges på samma sätt som livränta och under motsvarande tid. I dag kan denna särskilda ersättning närmast liknas vid en sk. tillfällig eller tids- begränsad livränta. För att tydliggöra och betona arbetsskadeför- säkringens inriktning på rehabilitering och klargöra avgränsningen från livräntan, som ska vara en mer livsvarig ersättning, anser vi att det finns behov av att ge den särskilda ersättningsformen ett eget namn.

Eftersom avsikten är att ersättningsformen ska ges ut när den skada-

de ställer om sig till nya förutsättningar i det gamla arbetet eller till ett helt nytt arbete, föreslår vi att den ska kallas OMST¤LLNINGSERS¤TTNING

De allmänna principerna för rätt till ersättning som anges i 4 kap. 1 § LAF ska gälla även för omställningsersättningen. Men omställ- ningsersättningen ska träda in och ge ekonomisk kompensation under den tid den skadade genomgår rehabilitering för att återfå sin för- värvsförmåga helt eller delvis. Står det klart redan från början att detta inte är möjligt bör livränta kunna beviljas i stället.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 201

5.10.9Närmare om omställningsersättningens förutsättningar och former

Vi har övervägt möjligheten att låta omställningsersättningen gå in först sedan den allmänna försäkringens insatser med sjukpenning m.m. pågått en viss tid (således efter 90 eller 180 dagars samordningstid). Vi har dock inte velat föreslå en sådan lösning. Den skadade bör kunna komma i gång med rehabilitering på ett så tidigt stadium som möjligt.

Om det infördes en samordningstid skulle det föra med sig att en del försäkrade, som snabbt kunde komma i gång med rehabilitering, hamnade under AFLs regelsystem, medan det för andra försäkrade gjordes en bedömning först efter 90 eller 180 dagar. De senare skulle i sådant fall behandlas enligt LAFs mer generösa regelsystem. För- farandet skulle kunna få rehabiliteringshämmande effekter. Det skulle också kunna ses som en inskränkning i förhållande till de möjligheter som enligt Regeringsrättens domar föreligger redan i dag att få livränta under rehabiliteringstid.

För att kunna göra en bedömning av hur en skada/sjukdom har påverkat den försäkrades möjligheter att arbeta måste man ofta avvakta resultatet av inledande medicinsk behandling och rehabilitering. Det rör sig om en sjukdoms- och läkningsprocess och om läkarvård eller annan återställande behandling/rehabilitering.

Om den försäkrade begär att en arbetsskada ska prövas innan det med säkerhet går att bedöma hans eller hennes resterande arbetsför- måga, så bör det inte finnas något som hindrar försäkringskassan att fatta ett beslut om att frågan är för tidigt väckt (sk. avvisningsbeslut). Eftersom frågan inte prövas i sak bör beslutet fattas av tjänsteman med stöd av förvaltningslagens bestämmelser och förses med över- klagandehänvisning.

Såväl den medicinska rehabiliteringen som den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ska ta sikte på att återföra den skadade i förvärvslivet och bör avse de åtgärder och de insatser som en person behöver för att avhjälpa de ekonomiska följderna av en arbetsskada. Målet är att den arbetsskadade ska återfå eller behålla sin förvärvsförmåga i arbete eller delar av förvärvsförmågan efter att läkning och återställande medicinsk behandling till följd av arbetsskadan är avslutad.

Behövs ingen återställande behandling eller rehabilitering eller kan en sådan genomföras samtidigt som den försäkrade genomgår t.ex. arbetslivsinriktad rehabilitering, bör åtgärder naturligtvis vidtas så att den försäkrade kan påbörja en rehabilitering enligt LAFs regler i syfte att komma tillbaka till förvärvslivet.

202 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

$EN MEDICINSKA REHABILITERINGEN ska vara inriktad på åtgärder som förebygger fortsatt försämring av arbetsförmågan eller lindrar de sjuk-

domsbesvär som uppkommit till följd av skadan eller sjukdomen.

$EN ARBETSLIVSINRIKTADE REHABILITERINGEN ska vara inriktad på åtgär- der som en person behöver för att återfå eller behålla sin förvärvsför- måga.

Omställningsersättning ska beviljas i de fall försäkringskassan räk- nar med att den försäkrade kommer att återfå sin förvärvsförmåga eller delar av den. Står det klart redan från början att detta inte är möjligt, bör förutsättningarna för livränta prövas i stället.

En grundläggande förutsättning för att omställningsersättning ska kunna utges bör liksom när det gäller rehabiliteringsersättning enligt AFL vara att det föreligger en rehabiliteringsplan. En sådan ska upp- rättas av försäkringskassan och såvitt möjligt också i samråd med den försäkrade.

Behandling och rehabilitering är i sig ingen tydlig verksamhet utan bedrivs i någon form av olika aktörer inom ramen för olika myndig- heters ansvarsområde. Olika slag av insatser flyter ofta in i varandra och alla delar måste fungera och samspela för ett lyckat resultat. Van- ligen behöver en person olika former av behandling och rehabilitering. Vi är medvetna om att det inte går att dra någon helt klar gräns mellan medicinsk, social, yrkesinriktad och arbetslivsinriktad rehabilitering.

Försäkringskassans allmänna rehabiliteringsansvar gäller i princip all rehabilitering, liksom även viss behandling, och i ansvaret ligger att se till att åtgärder kommer till stånd. I den arbetslivsinriktade rehabili- teringen kan det förekomma inslag av såväl medicinsk som social re- habilitering. Vad som är medicinsk rehabilitering samt arbetslivsin- riktad rehabilitering måste avgöras utifrån behovet i den enskilda fallet och med utgångspunkt i vad som är målet med rehabiliteringen.

Naturligtvis bör den arbetsskadade kunna få omställningsersättning i de fall han eller hon under en sjukdomstid genomgår återställande

medicinsk behandling parallellt med en medicinsk eller arbetslivsin- riktad rehabilitering. Likaså bör omställningsersättning kunna utges om en under sjukdoms- och läkningsprocess återställande medicinsk behandling ingår i en rehabiliteringsplan och utgör ett led i den arbets- livsinriktade rehabiliteringen.

I det följande ska vi närmare beskriva de olika former av rehabilite- ring som bör kunna berättiga till omställningsersättning.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 203

-EDICINSK REHABILITERING

Omställningsersättning bör som tidigare har antytts kunna utges när den skadade får medicinsk rehabilitering som avser att föreb ygga en fortsatt försämring av arbetsförmågan eller lindra de besvär som skadan eller sjukdomen fört med sig, t.ex. sjukgymnastik och arbetsterapi.

För rätt till omställningsersättning bör det krävas att en läkare på grundval av vetenskap och beprövad erfarenhet har konstaterat att den försäkrade har en förhöjd sjukdomsrisk till följd av arbetsskadan och att den sjukdom som kan befaras uppkomma är av sådan art att den kan befaras leda till nedsatt förvärvsförmåga. En läkare bör ha ordinerat be- handlingen i fråga.

Behandlingsåtgärden bör innebära att den hindrar den försäkrade från att förvärvsarbeta, och den bör pågå i oavbruten följd utan mellan- liggande uppehåll i ersättningsperioden. Medicinsk behandling eller re- habilitering som ligger i direkt anslutning till en sjukperiod bör däre- mot oftast anses som återställande åtgärder som tillhör det akuta sjuk- domstillståndet. Som vi har nämnt tidigare omfattar LAF inte i dag sådana åtgärder, och de bör inte heller berättiga till omställningser- sättning.

!RBETSLIVSINRIKTAD REHABILITERING

Målet för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen är att den arbets- skadade ska återfå eller behålla sin förvärvsförmåga.

Omställningsersättning ska kunna utges när den arbetsskadade ställer om sig till nya förutsättningar i det gamla arbetet eller till ett nytt arbete.

I dag finns det ett arbetsgivaransvar som omfattar dels ett ansvar för arbetsmiljön, dels ett rehabiliteringsansvar. Arbetsgivaransvaret är oklart formulerat och rymmer olika tolkningsmöjligheter. Vi vill nämna att det ingår i AGRA-utredningens uppdrag att bl.a. försöka klarlägga ansvarsfördelningen mellan arbetsgivaren och försäkringskassan be- träffande rehabiliteringsansvaret. Se närmare avsnitt 5.10.17.

Vår beskrivning i det följande kommer att basera sig på de regler som gäller i dag för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Till stöd för tillämpningen har Riksförsäkringsverket utgett Allmänna råd 1991:12 (med ändring 1994-06-21).

Som vi ser det kommer arbetsskadeförsäkringens regler om omställ- ningsersättning att kunna anpassas till AFLs nuvarande regler om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i de delar som gäller arbetsgivarens

204 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

förstahandsansvar, försäkringskassans allmänna rehabiliteringsansvar, kassans samordnarroll och tillsynsansvar samt utredningsansvar.

I samband med rehabiliteringsreformen 1992 gavs, som har fram- gått, arbetsgivaren ett första ansvar för de anställdas rehabilitering. Genom sjuklönereformen har arbetsgivaren också ett ekonomiskt ansvar för de korta sjukfallen.

I korthet innebär detta att arbetsgivaren har ett förstahandsansvar för att uppmärksamma och utreda behov av rehabilitering samt se till att åt- gärderna vidtas. Inriktningen är att den anställde så långt möjligt ska beredas fortsatt arbete hos sin arbetsgivare. Inom vissa branscher har arbetsgivaren redan ett väl fungerande system för att förebygga skador och sjukdom samt för att anställda som behöver rehabiliteringsåtgärder.

Försäkringskassan har ett övergripande ansvar för att de försäkrade får nödvändig rehabilitering och fungerar i dag som samordnare av in- satserna i förhållande till arbetsgivaren. I försäkringskassans ansvar in- går att i ett tidigt skede uppmärksamma när en försäkrad har behov av rehabilitering och att klarlägga behovet av åtgärder för den som inte har en arbetsgivare. För försäkrade som har en arbetsgivare ska kassan bevaka att rehabiliteringsbehovet klarläggs av arbetsgivaren. Finns det särskilda skäl åligger det kassan att ta över ansvaret för att den an- ställde inte skall bli utan rehabiliteringsåtgärder.

I många fall kan en anställd som drabbas av ett olycksfall i arbetet eller av en arbetsrelaterad sjukdom ges stöd i form av att arbetsgivaren vidtar åtgärder i arbetsmiljön eller ändrar arbetsinnehållet eller vidtar andra stödåtgärder på arbetsplatsen eller som rör arbetsorganisationen. Insatser av detta slag omfattas av regler i arbetsmiljölagen och till före- skrifter i anslutning härtill och vidtas inom eller i anslutning till arbets- givarens verksamhet eller för att den enskilde ska ha möjlighet att stanna kvar inom verksamheten.

Omställningsersättningen bör omfatta sådana arbetslivsinriktade re- habiliteringsinsatser som i första hand syftar till att försöka återföra den arbetsskadade i motsvarande förvärvsarbete hos arbetsgivaren. I andra hand bör omställningsersättningen utges under tid det pågår en arbetslivsinriktad rehabilitering som syftar till att ge den arbetsskadade möjligheter att klara ett nytt förvärvsarbete. Det är här fråga om in- dividinriktade åtgärder som kräver en aktiv medverkan av den försäk- rade som t.ex. arbetsträning, omskolning och utbildning. Ersättningen ska lämnas när den skadade trots relativt lång sjukskrivning inte har kunnat återgå i arbete fullt ut.

Vid valet av åtgärd bör försäkringskassan utgå från vad som är rim- ligt med hänsyn till den arbetsskadades hela situation för att kunna återföra honom eller henne i förvärvsarbete med motsvarande inkomst som oskadad.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 205

För att omställningsersättning ska beviljas under längre utbildning krävs inte bara att den försäkrades förhållanden är sådana att omskol- ning är nödvändig, utan även att utbildningen anses lämplig med hän- syn till skadan. Avsikten är att studierna ska föreb ygga ytterligare ned- sättning av den arbetsskadades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete.

Redan i dag finns det möjlighet att få utbildning som en rehabilite- ringsåtgärd enligt AFL med rehabiliteringsersättning. Men de gällande bestämmelserna i rehabiliteringshänseende avser som regel endast vissa angivna utbildningar på högst ett år och högskoleutbildningar endast om de omfattar högst 40 studieveckor. Enligt vår mening finns det inte skäl att inskränka den skadades möjligheter till utbildning en- ligt LAF, utan omställningsersättning ska kunna utges också vid t.ex. mer långvariga utbildningar och högskoleutbildningar.

.¤R SKA OMST¤LLNINGSERS¤TTNINGEN B¶RJA UTGES

Enligt skadeståndsrättsliga regler ska ersättning utges fr.o.m. den tid- punkt då rätten till förmånen inträder. Vi anser att denna princip bör upprätthållas även inom arbetsskadeförsäkringen. När det gäller rätten till omställningsersättning innebär det följande.

Står det klart redan från början i samband med prövningen av ersätt- ningsanspråk till följd av arbetsskada att den försäkrade har rätt till om- ställningsersättning och inom kort också kan påbörja en rehabilitering, bör omställningsersättningen utges i samband med att beslut fattas om rätten till ersättning.

Förflyter det däremot en längre tid innan den arbetsskadade kan på- börja sin rehabilitering med stöd av LAFs regler, bör det i stället före- ligga skäl att utge en tidsbegränsad livränta under väntetiden. Det kan exempelvis röra sig om en utbildning som endast kan påbörjas ter- minsvis. När den arbetsskadade sedan faktiskt börjar den avsedda reha- biliteringen, bör omställningsersättning utges i stället.

Anledningen till att det inte bör gå någon längre tid mellan ersätt- ningsbeslutet och den tidpunkt då rehabiliteringsåtgärderna påbörjas, är att det under rehabiliteringstiden bör finnas särskilda regler länkade till rätten till omställningsersättning. Hit hör en regel som gör det möjligt för försäkringskassan att vägra eller dra in en utgående förmån i de fall den försäkrade inte ställer upp på nödvändiga åtgärder eller avbryter en påbörjad rehabilitering (se vidare 5.10.10).

Enligt nuvarande regler kan en livränta endast omprövas i de fall en ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet (4 kap. 12 § LAF). Om inte någon ändring av betydelse – vare

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 207

/MST¤LLNINGSERS¤TTNINGENS STORLEK

Omställningsersättningen bör beräknas utifrån samma principer som nu gäller för beräkning av livränteunderlaget. Det innebär att omställ- ningsersättningen ska beräknas med ledning av den försäkrades in- komst före skadan (livränteunderlaget) och utges med så stor del av underlaget som motsvarar graden av nedsättning av den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete som förorsakats av skadan. Omställningsersättningen ska således liksom livräntan i princip ge 100 procent kompensation för inkomstförlusten.

Enligt LAF är livränteunderlaget den sjukpenninggrundande in- komst (SGI) som den försäkrade har vid tidpunkten då ersättningen ska ges ut eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes SGI om försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Livränteunder- laget får vidare inte överstiga 7,5 gånger basbeloppet vid begynnelse- årets början.

Som vi har nämnt i avsnitt 5.10.1 har det under senare år skett en del regelförändringar i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen som skulle ha påverkat även arbetsskadeförsäkringen, men där denna har undantagits. Här avses den förändring som skedde den 1 januari 1997 av beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten vad gäller semesterlön och semesterersättning samt skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar.

Vi anser att dessa regelförändringar bör påverka storleken av om- ställningsersättningen. Förmånen ska endast ersätta den inkomstförlust som den skadade får genom att delta i en bestämd åtgärd och avser att kompensera inkomstbortfall under en begränsad tid. Det är därför rim- ligt att räkna bort utgående semesterförmåner och skattepliktiga förmå- ner samt andra kostnadsersättningar som faktiskt kvarstår under reha- biliteringstiden. I annat fall kommer den skadade att överkompenseras.

5.10.10Försäkringskassans rehabiliteringsansvar och de arbetsskadade

I försäkringskassans ansvar ingår att i ett tidigt skede uppmärksamma när en försäkrad har behov av såväl medicinsk rehabilitering som ar- betslivsinriktad rehabilitering och att klarlägga behovet av åtgärder för den som inte har någon arbetsgivare. För de försäkrade som har en ar- betsgivare ska kassan bevaka att rehabiliteringsbehovet klarläggs av ar- betsgivaren.

Signaler om att den skadade behöver medicinsk rehabilitering eller arbetslivsinriktad rehabilitering ska uppmärksammas av arbetsgivaren

208 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

och försäkringskassan. Signalerna bör komma i samband med att en ar- betsskada anmäls, i samband med att den försäkrade väcker ersättnings- anspråk enligt LAF eller från den försäkrade själv i samband med före- komsten av vissa sjukdomsbesvär eller svårigheter att klara sitt nuva- rande arbete.

Som vi har nämnt tidigare ankommer det i dag i första hand på ar- betsgivaren att i samråd med den anställde svara för att den anställdes behov av arbetslivsinriktad rehabilitering snarast klarläggs och att åt- gärder vidtas.

Försäkringskassan ska senast inför planeringen med den försäkrade m.fl. av lämplig medicinsk rehabilitering eller arbetslivsinriktad rehabi- litering uppmärksamma och pröva om det föreligger en arbetsskada. En sådan prövning får dock inte medföra att behandlingen eller rehabilite- ringen försenas. För att försäkringskassan ska kunna ge ett snabbt be- sked i arbetsskadefrågan och samtidigt börja planera ärendet behövs det därför ett löpande och nära samarbete mellan försäkringskassans handläggare inom områden för rehabilitering och arbetsskada (se av- snitt 5.6).

Försäkringskassan har således det övergripande ansvaret för att nöd- vändiga åtgärder vidtas för den försäkrade och ska kunna kräva att den försäkrade medverkar till att gå igenom de åtgärder som syftar till att underlätta den försäkrades åtgång i arbete och begränsa den framtida inkomstförlusten. Vi anser inte att det finns skäl att ändra på den all- männa principen, som infördes i samband med LAFs tillkomst, att den försäkrade i princip är skyldig att avhjälpa de ekonomiska följderna av en arbetsskada. Åtgärder måste dock givetvis bedömas som rimliga och skäliga i förhållande till den försäkrades förutsättningar och behov. Samråd bör fortlöpande ske med den försäkrade och med övriga deltagare. Även de fackliga företrädarna bör ha del av dialogen om den försäkrade medger detta.

Om den skadade på eget initiativ eller i samråd med annan myndig- het men utan att först ha varit i kontakt med försäkringskassan påbörjar t.ex. sjukgymnastik eller en omskolning, kan den försäkrade inte utan vidare anses berättigad till omställningsersättning enligt LAF. Försäk- ringskassan har då inte haft möjlighet att medverka i planeringen. Däre- mot bör kassan i efterhand kunna godkänna utredningen och fastställa en rehabiliteringsplan som ger rätt till omställningsersättning.

Om den arbetsskadade vägrar att delta i planerade rehabiliteringsåt- gärder och försäkringskassan anser att den försäkrade inte har någon giltig anledning till detta, bör kassan kunna besluta att omställningser- sättningen till vidare inte ska utges. Om den skadade efter vägran ång- rar sig och beslutar att delta i rehabiliteringsåtgärden kan ersättningen börja utges igen.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 209

Försäkringskassornas tidigare stora balanser har nu till övervägande del arbetats ned. Kassans uppgifter att pröva anmälda skador har be- gränsats och hanteringen av arbetsskadeärenden löper nu betydligt snabbare. Trots detta får den skadade ibland vänta tämligen länge innan beslut fattas i arbetsskadeärendet. För att få till stånd en snabbare han- tering har vi i avsnitt 5.6 bl.a. föreslagit att handläggningen ska kon- centreras och effektiviseras samt att försäkringskassan, när det inte finns särskilda skäl för längre handläggning, ska kunna fatta ett beslut i arbetsskadefrågan inom sex månader.

5.10.11Särskilt omställningsbidrag

Enligt AFLs regler kan den som beviljats rehabiliteringsersättning i form av rehabiliteringspenning även få ett särskilt bidrag under rehabi- literingstiden för kostnader som uppstår för den försäkrade i samband med rehabiliteringen.

Vi anser att den som skadats i sitt arbete och under rehabiliterings- tiden uppbär omställningsersättning på motsvarande sätt enligt LAF bör kunna få ett särskilt bidrag för att täcka vissa kostnader som upp-

kommer i samband med rehabiliteringen. Vi föreslår att det särskilda bidraget ska kallas S¤RSKILT OMST¤LLNINGSBIDRAG.

Enligt förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning lämnas särskilt bidrag för vissa kursavgifter, för tal- och punkt- skriftsböcker, läromedel, resekostnader och i form av traktamenten. Motsvarande bör gälla det särskilda omställningsbidraget enligt LAF.

5.10.12Beslut om rätt till omställningsersättning m.m.

Socialförsäkringsnämndernas uppgift är i dag inriktad på att bedöma arbetsskadads rätt till ersättning i form av livränta enligt LAF och stor- leken på utgående ersättning.

Regeringen har i proposition 1997/98:41 Om socialförsäkringens administration m.m. uttalat bl.a. att nämndernas beslutsbefogenhet bör koncentreras till ärenden som under avsevärd tid har väsentlig bety- delse för den enskilde från försörjningssynpunkt eller där ersättningen är ägnad att höja den enskildes livskvalitet. Ärendet ska även innehålla utrymme för bedömning. Med avsevärd tid avses minst ett år.

Beslut om omställningsersättning under medicinsk rehabilitering eller arbetslivsinriktad rehabilitering inrymmer mått av skälighetsbe- dömning och har ofta en stor ekonomisk betydelse för den enskilde. Er-

210 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

sättningen kan i många fall komma att utges under flera år. Vi föreslår därför att socialförsäkringsnämnderna ska pröva arbetsskadads rätt till omställningsersättning under planerad rehabilitering. Det bör däremot vila på tjänstemän att besluta om storleken på den utgående ersätt- ningen och om eventuellt särskilt omställningsbidrag.

Eftersom försäkringskassan kommer att ha till uppgift att pröva be- hovet av medicinsk rehabilitering eller arbetslivsinriktad rehabilitering enligt LAF, bör ett ställningstagande i fråga om en viss åtgärd betraktas som ett beslut i ett ärende. Den skadade ska ha möjlighet att få saken granskad genom att begära överprövning av de beslut som fattas i fråga om rehabiliteringsåtgärder. Det är av rättssäkerhetsskäl viktigt att det finns en möjlighet till prövning av om försäkringskassans bedömning

är riktig, särskilt mot bakgrund av att den enskilde riskerar att förlora sin ersättning om han inte medverkar i de av försäkringskassan före- slagna åtgärderna.

Det skulle dock avsevärt belasta försäkringskassornas verksamhet om de blev skyldiga att meddela ett formellt beslut i samtliga ärenden av denna typ. Vi föreslår därför att den försäkrade ska kunna begära ett beslut av kassan i frågor som gäller sådana åtgärder. Försäkringskassan ska upplysa den arbetsskadade om hans eller hennes rättigheter i de fall den skadade och försäkringskassan har olika uppfattning.

Från vilken tidpunkt ska reglerna om omställningsersättning gälla? Det är fråga om en helt ny ersättningsform och en gynnande bestäm- melse som ska gälla från en viss tidpunkt. Syftet är att ge den nya om- ställningsersättningen genomslag så snabbt som möjligt. Detta uppnås om den nya omställningsersättningen görs tillämplig på alla arbetsska- dor som inträffat fr.o.m. i kraftträdandedagen. Man kan därigenom av- gränsa de fall som ska bedömas efter ny respektive äldre lagstiftning. Försäkringskassorna m.fl. skulle få tillämpa parallella regelsystem under en viss övergångstid men med hänsyn till att det nu gäller en helt ny ersättningsform bör det inte leda till alltför stora problem.

Vi föreslår att omställningsersättningen ska införas den 1 juli 1999 och gälla arbetsskador som inträffar fr.o.m. den dagen.

5.10.13Livränta

Rätt till omställningsersättning föreligger under tid då den försäkrade genomgår sådan medicinsk rehabilitering som är avsedd att föreb ygga fortsatt försämring av arbetsförmågan eller lindra besvären och under tid då den försäkrade genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering. Ersätt- ningen ska kunna beviljas i de fall där man kan räkna med att den för- säkrade kommer att återfå sin förvärvsförmåga eller delar av den och

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 211

endast utges under en begränsad tid. Syftet är att den försäkrade ska återfå sin förvärvsförmåga eller delar av den.

Som vi har nämnt tidigare innebär det sagda inte någon ändring av de möjligheter som lagen enligt Regeringsrättens tidigare nämnda domar ger utrymme för i dag i form av livränta.

I en del fall kan man tänka sig att försäkringskassan kommer att pröva rätt till ersättning i form av livränta först EFTER att den skadade

genomgått sådan behandling eller rehabilitering som angetts ovan och för vilken omställningsersättning ska utges. Står det däremot klart redan från början att den försäkrade inte kommer att återfå sin för- värvsförmåga eller delar av den, bör förutsättningarna för livränta prövas i stället.

Livränta kommer vanligtvis att utges när man kan konstatera en be- stående nedsättning av förvärvsförmågan. Men det finns situationer, t.ex. vid allvarliga olycksfall, där det är omöjligt att fastställa att den försäkrades arbetsförmåga blivit bestående nedsatt förrän efter flera år

av läkningsprocess och läkarbehandling. Att i sådan situationer kräva att rätten till livränta ska inträda först när den skadade är medicinskt färdigbehandlad kan inte anses rimligt. Det finns även sjukdomar som inte låter sig botas eller aldrig upphör, t.ex. allergier, vissa cancerfor- mer eller lungsjukdomar. Även i dessa situationer kan livränta komma i fråga.

Om arbetsskadeprövningen aktualiseras av en omplacering eller ett arbetsbyte, kan den skadade ha rätt till ersättning i form av livränta. Detta gäller under den förutsättningen att det är försämringen i sig och inte förekomsten av en eventuell grundsjukdom som föranlett omplace- ringen eller arbetsbytet. Det måste således vara fråga om en bestående försämring som gör att den försäkrade inte har möjlighet att fortsätta i sitt tidigare arbete, i varje fall inte fullt ut. Det förutsätts även att det föreligger ett fortsatt medicinskt samband med den skadliga inverkan. Det sagda innebär inte några förändringar i förhållande till vad som gäller i dag.

Efter de ändringar som har gjorts i AFLs regler har LAF mer gene- rösa kriterier för bedömning av arbetsförmågans nedsättning än AFL.

Vi föreslår emellertid inte några ändringar i förhållande till vad som gäller i dag. Det vanligaste kommer fortfarande att vara att livränte- frågan prövas i samband med att det lämnas in en ansökan om sjuk- bidrag eller förtidspension.

Den arbetsskadade befinner sig i en utsatt situation och bör rimligen kompenseras för sin inkomstförlust. En samlad bedömning av för- hållandena kan leda till att en försäkrad med viss restarbetsförmåga ändå inte kan försörja sig på en rimlig nivå. Han eller hon bör därför i

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 213

5.10.14Arbetsmarknadslägets betydelse

LAF innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om vilken betydelse arbetsmarknadsläget bör ha när man prövar rätten till ersättning.

Så som bestämmelserna i 4 kap. 1-3 §§ LAF är utformade ger de in- direkt stöd för att rätten till ersättning och ersättningens storlek beror av den försäkrades förmåga – bedömd med hänsyn till de omständig- heter som nämns i paragrafen – att utföra ett visst, för honom eller henne lämpat arbete och inte möjligheterna att med hänsyn till det rådande läget på arbetsmarknaden få ett sådant arbete.

I 4 kap. 3 § LAF föreskrivs sålunda att förmågan att skaffa sig in- komst genom arbete skall bedömas med beaktande av vad som rimligen kan begäras av den försäkrade med hänsyn till arbetsskadan, hans ut- bildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.

I LAFs förarbeten har man särskilt berört frågan om vilken betydel- se det rådande arbetsmarknadsläget ska ha vid bedömningen av den försäkrades kvarvarande förvärvsförmåga. Yrkesskadeförsäkrings- kommittén (SOU 1975:84 s. 121) ansåg att det, om den försäkrade på grund av en arbetsskada måste byta yrke och trots ihärdiga ansträng- ningar inte lyckas få ett nytt arbete, var obilligt att vid livräntepröv- ningen beräkna en restarbetsförmåga för den försäkrade. Däremot an- såg kommittén inte att det kunde komma ifråga att låta försäkringen svara för sådant inkomstbortfall som kan anses vara följden av en till- fällig konjunkturnedgång. Utgångspunkten borde vara den försäkrades möjligheter att erhålla arbete vid ett normalt arbetsmarknadsläge. I prop. 1975/76:197 anslöt sig föredragande statsråd till kommitténs för- slag. I specialmotiveringen till 4 kap. 3 § LAF angav föredragande statsråd bl.a. att samma principer för invaliditetsbedömningen som gäller inom den allmänna försäkringen borde gälla även inom arbets- skadeförsäkringen.

I två refererade avgöranden av Regeringsrätten (RÅ 1996 Ref 58 I-II) har rätten till livränta enligt LAF bestämts med hänsyn till bl.a. den försäkrades förmåga att trots arbetsskadan skaffa sig inkomst genom arbete. Förvärvsförmågan har därvid bestämts utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden.

Vi anser att en allmän brist på arbetstillfällen inte ska utgöra en sådan omständighet av personlig art som bör ha betydelse vid tillämp- ningen av den försäkrades förvärvsförmåga. Utgångspunkten vid be- stämmandet av ersättning enligt LAF bör vara att den försäkrades för- värvsförmåga ska bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på ar- betsmarknaden. Detta ligger även i linje med arbetsskadeförsäkringens syfte, att ersätta inkomstbortfall som beror på arbetsskada.

214 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

En annan sak är att det rådande arbetsmarknadsläget indirekt kan få betydelse vid tillämpningen. Enligt skadeståndsrättsliga principer bör det inte rimligen krävas av den försäkrade att han eller hon utnyttjar varje möjlighet att erhålla ett förvärvsarbete.

Skyldigheten att söka annat arbete bör därför som hittills främst avse de förvärvsmöjligheter som står till buds inom den del av arbets- marknaden som bedöms vara rimlig med hänsyn till hans utbildning, tidigare verksamhet och eventuell omskolning med anledning av skadan. Inte heller när det gäller byte av bostadsort bör skyldigheten att flytta vara så absolut att den avser varje ort där förvärvsarbete kan erbjudas. Den försäkrades ålder, familjeförhållanden och fastighets- innehav utgör omständigheter som även fortsättningsvis bör beaktas.

Kraven på den försäkrades medverkan kan ställas olika från fall till fall beroende på dessa omständigheter. Men som en allmän princip bör gälla att den försäkrade ska vara skyldig att medverka i rehabiliterings- åtgärder som syftar till att återställa hans eller hennes förvärvsförmåga.

Åtgärderna måste dock vara rimliga och skäliga i förhållande till den försäkrades förutsättningar.

Det kan inte heller anses rimligt att relatera förvärvsförmågan till ett arbete som har rationaliserats bort av strukturella skäl. Arbetsförmågan bör således inte relateras till ett arbete med mindre än att det också är tillgängligt för den försäkrade.

5.10.15Anpassningen till lagändringen den 1 januari 1997 i fråga om sjukpenning och förtidspension

Som vi har angett inledningsvis anser vi att prövningen enligt LAF bör hållas åtskild från den som görs enligt AFL. Att samordna arbetsskade- försäkringen till de förändringar som skett i sjukförsäkringen och för- tidspensionen fr.o.m. den 1 januari 1997 låter sig inte göras, även om det finns skäl att i viss mån samordna hanteringen av LAFs regler med den allmänna försäkringen.

De förändringar som genomförts i sjukförsäkringen och förtidspen- sioneringen 1997 innebar att rätten till ersättning stramades upp och att bedömningen nu ska ske mer renodlat utifrån medicinska grunder. En- ligt den s.k. steg-för-steg-modellen ska den försäkrades arbetsförmåga prövas mot arbetsmarknaden om det saknas möjligheter till annat ar- bete hos arbetsgivaren eller om det krävs alltför långvariga rehabilite- ringsinsatser. Vidare har den försäkrade inte rätt till ersättning från den allmänna försäkringen, om han trots sin sjukdom kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 215

Rehabiliteringsersättning enligt AFLs regler lämnas endast i undan- tagsfall under längre tid än ett år. Som vi har sagt tidigare kan en ar- betslivsinriktad rehabilitering eller utbildning i högst ett år vara otill- räcklig för att återställa en skadads förvärvsförmåga.

Även när det gäller rätten till sjukbidrag/förtidspension har utrym- met minskat för att vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beakta andra faktorer än rent medicinska. En samlad bedömning av förhållandena i det enskilda fallet bör enligt förarbetena i samband med AFLs ändring endast göras i undantagsfall. Enligt vår mening bör LAF behålla sin mer generösa bedömning av arbetsförmågan, se ovan.

Bl.a. mot bakgrund av det skadeståndsrättsliga inslaget i arbets- skadeförsäkringen finner vi inte anledning att låta storleken av livrän- tan enligt LAF påverkas av de regelförändringar som skett i sjukförsäk- ringen och förtidspensioneringen fr.o.m. den 1 januari 1997. Vid be- räkningen av arbetsskadelivräntan bör man således i underlaget ta med semesterlön och semesterersättning samt skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar. Däremot anser vi att regelförändringarna bör på- verka storleken av omställningsersättningen. Förmånen ska endast er- sätta den inkomstförlust som den skadade får genom att delta i en be- stämd åtgärd och kompenserar endast inkomstbortfall under en begrän- sad tid. Det är därför rimligt att på samma sätt räkna bort utgående semesterförmåner och andra skattepliktiga naturaförmåner samt andra kostnadsersättningar som kvarstår under rehabiliteringstiden. I annat fall kommer den skadade att överkompenseras.

5.10.16Förtidspensionsutredningen (SOU 1997:166)

Förtidspensionsutredningen har föreslagit en sammanhållen ohälsoför- säkring som innefattar alla ersättningsfall vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Det innebär att förtidspensionen släpper kopplingen till ålderspensionssystemet och i stället slås samman med sjukförsäk- ringen. En förtidspensionär ska enligt förslaget under vissa förut- sättningar kunna arbeta och studera utan att detta i sig leder till pröv- ning av indragning eller minskning av förtidspensionen. Utredningen föreslår även ett nytt system inom ohälsoförsäkringen för ersättning till personer med långvarigt men inte bestående nedsatt arbetsförmåga.

Ersättningen kallas långtidssjukpenning och träder in efter ett års sjukskrivning. Under tiden för såväl vanlig sjukpenning som långtids- sjukpenningen ska alla möjligheter till rehabilitering prövas. Det ska bli lättare att som rehabiliteringsåtgärd påbörja en längre högskoleut- bildning än ett år om det bedöms nödvändigt ur rehabiliteringssyn- punkt. Försäkringen bör dock inte svara för finansieringen annat än

216 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

under det första året. Efter det första året bör individen hänvisas till or- dinarie studiemedelssystem. Rehabiliteringsersättning och sjukbidrag föreslås avskaffas som begrepp. Den s.k. steg-för-steg-bedömningen ska dock finnas kvar.

I det nya förtidspensionssystemet ska utges ett garantibelopp som utgör ett grundskydd för dem som inte har någon eller endast en ringa inkomstrelaterad förtidspension samt inkomstrelaterad pension beräk- nad med utgångspunkt i arbetsinkomster intjänade under tiden före pensionsfallet.

Går förslagen igenom i sin helhet eller till viss del kan det komma att krävas ändringar i både LAF samt i lagar och förordningar som an- knyter till LAF. Det är naturligtvis svårt att i dagsläget dra några mer långtgående slutsatser.

Utredningens förslag påverkar, såvitt vi kan överblicka, inte direkt vårt förslag när det gäller rätten till omställningsersättning under medicinsk rehabilitering i föreb yggande syfte och under arbetslivsin- riktad rehabilitering. Som vi har betonat tidigare bör rätten till omställ- ningsersättning enligt LAF hållas åtskild från AFLs regler.

Om förtidspensionsutredningens förslag att slopa sjukbidraget samt att väsentligen ändra reglerna för rätt till förtidspension och medge återgång i arbete med viss bibehållen förmån genomförs, kan det kom- ma att medföra omfattande förändringar när det gäller rätten till liv- ränta enligt LAF.

Om det nya förtidspensionssystemet antas utesluter vi heller inte att det finns behov av nya regler om samordning mellan arbetsskadeliv- räntor m.fl. livräntor enligt angränsande lagstiftning och förtids- pension.

5.10.17Utredningen om arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering (Dir. 1997:90) / AGRA-utredningen

I samband med rehabiliteringsreformen 1992 gavs, som har framgått, arbetsgivaren ett första ansvar för de anställdas rehabilitering. Genom sjuklönereformen har arbetsgivaren också ett ekonomiskt ansvar för de korta sjukfallen.

Enligt kritik som har framförts från flera olika håll på senare tid har rehabiliteringsreformens intentioner fått alltför litet genomslag.

AGRA-utredningen har tillsatts för att utreda bl.a. när arbetsgiva- rens kostnadsansvar ska inträda och hur långt det ska sträcka sig. Det gäller såväl tidsmässigt som i fråga om åtgärdernas art, inriktning och kostnader. Utredningen ska även belysa arbetsgivarens förutsättningar

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 217

att fullgöra ett rehabiliteringsansvar, bl.a. små och stora företags skilda förutsättningar. Vidare ingår i uppdraget att utreda hur gränsen ska dras mellan rehabiliteringsansvar som åligger arbetsgivaren och det som i första hand ankommer på försäkringskassan men även övriga aktörer.

Vi har tidigare förutskickat att vårt förslag om omställningsersätt- ning under bl.a. arbetslivsinriktad rehabilitering kan komma att få an- passas till de förslag som AGRA-utredningen lägger fram.

5.11Jämställdhetsfrågor

Kvinnor drabbas något oftare än män av arbetssjukdomar. Män råkar å andra sidan oftare än kvinnor ut för olycksfall i arbetet.

Inte minst när det gäller kvinnor är det viktigt att informera om vikten av att anmäla arbetsskador. Kvinnor kan genom arbetsskade- anmälningar visa att det finns problem på arbetsplatserna som sär- skilt orsakar belastningsskador och skador av psykosocial natur.

Vid ärendehandläggningen är det angeläget att ta till vara både mäns och kvinnors värderingar och livserfarenheter. Vi anser att för- säkringskassorna bör anställa fler manliga handläggare än vad man gör i dag.

Undersökningar tyder på att vissa symptom i rörelseorganen är vanligare hos förvärvsarbetande kvinnor än män. Det är möjligt att kriterierna för bedömning av skadlig inverkan ska vara olika för män och kvinnor. Detta bör beaktas i det fortsatta arbetet på att få en säk- rare handläggning av arbetsskadeärendena.

Vi föreslår att arbetsskadeförsäkringen ska få en mer aktiv roll i rehabiliteringen av de arbetsskadade. Då är det viktigt att se till att innehållet i rehabiliteringsåtgärderna inte skiljer sig mellan män och kvinnor.

5.11.1Direktiven m.m.

I direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (Dir. 1994:124) ges riktlinjer för hur kommittéer och särskilda utredare ska ge jämställdhetsfrågorna ökad uppmärksamhet i utredningsverksamheten. De förslag som läggs fram ska föregås av en analys och innehålla en redovisning av de jäm- ställdhetspolitiska effekterna.

218 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Enligt direktiven till vår egen utredning ingår det i uppdraget att analysera de senaste årens förändringar i arbetsskadeförsäkringen för att se om försäkringen ger en tillfredsställande tr ygghet för den som drabbas av en arbetsskada. Vi ska också se över grunderna för vad som ska betraktas som arbetsskada i första hand inom ramen för en offentlig försäkring. Vi ska pröva om det finns anledning att ompröva er- sättningsreglerna utifrån principen att en skadad så långt som möjligt ska hållas ekonomiskt skadeslös. Vi ska också enligt direktiven belysa vilka effekter förslagen kan få för kvinnor respektive män.

Det finns enligt bl.a. Arbetslivsinstitutets rapport om bedömning i domstol av belastningsskador hos kontorister och sjuksköterskor, som vi bl.a. har nämnt i avsnitt 5.5.2, belägg för att domstolarna redan före ändringen av bevisreglerna den 1 januari 1993 hade börjat tillämpa då gällande sambandsregler på ett restriktivare sätt än tidigare. Minsk- ningen av antalet anmälda skador inleddes också redan innan sam- bandsreglerna hade skärpts.

Vi har i de föregående kapitlen bl.a. redogjort för att vi anser att frågan om en analys av de senaste årens förändringar i arbetsskadeför- säkringen kanske är för tidigt väckt. Vi har studerat Domstolsverkets statistik över måltillströmningen i förvaltningsdomstolarna under åren 1993 – 1996 samt viss aktuell kammarrätts- och regeringsrättspraxis. Det finns för närvarande bara en begränsad överrättspraxis där de änd- rade reglerna om skadlig inverkan och orsakssamband i 2 kap. 1 och 2 §§ har LAF har tillämpats.

Med stöd av det begränsade material som finns tillgängligt i dag går det inte att dra några egentliga slutsatser om vad just skärpningen av bevisreglerna har betytt i praktiken. Det finns i stället mycket som talar för att de handläggande myndigheternas och förvaltningsdomstolarnas tillämpning av de LAF-regler som gällde före ändringen av bevis- reglerna har lett till att den enskilde arbetstagarens förväntningar på försäkringen successivt har sjunkit. Detta faktum i kombination med slopandet av arbetsskadesjukpenningen i juli 1993 har enligt vår me- ning lett fram till den minskning av antalet anmälda arbetsskador som sedan har slagit igenom i alla led, hos försäkringskassorna såväl som hos förvaltningsdomstolarna.

Vi har i de föregående avsnitten också redogjort för att vi inte kom- mer att lägga fram några förslag om att ändra de bevisregler som finns i dag i 2 kap. 1 och 2 §§ LAF. Det vi föreslår är att det görs ett förtyd- ligande i lagtexten om hur de psykiska och psykosomatiska sjukdomar som anmäls som arbetsrelaterade ska bedömas. Vi föreslår också bl.a. åtgärder för att arbetsskadeförsäkringen ska få en säkrare och snabbare tillämpning än i dag.

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 219

Vi ska i det följandet redogöra för hur de regler som finns i dag be- rör kvinnor respektive män. Vi ska försöka tydliggöra de problem som finns i dag för att ge de handläggande myndigheterna och domstolarna ett incitament till en bättre tillämpning av de redan gällande reglerna. Vi ska också försöka se konsekvenserna av att arbetsskadeförsäk- ringens roll i rehabiliteringsarbetet förstärks.

5.11.2Hur försäkras kvinnor och män i det svenska socialförsäkringssystemet?

Det offentliga socialförsäkringssystemet innehåller ett antal riskförsäk- ringar, nämligen sjuk-, arbetsskade-, förtidspensions- och sjukbidrags- försäkringarna. Dessa försäkringar är enhetliga och inte differentierade efter risk beroende på vilket kön den försäkrade har. Kvinnor och män inträder i socialförsäkringssystemet på lika villkor. Inkomster som är högre än 7,5 basbelopp ersätts inte. Systemets konstruktion har därför omfördelningseffekter. Kvinnor arbetar, åtminstone i vissa skeden i livet, oftare deltid än vad män gör. Kvinnor har också oftare än män in- komster som inte når upp till socialförsäkringssystemets övre ersätt- ningsgräns. I ett sådant perspektiv gynnar socialförsäkringssystemet kvinnor i större utsträckning än män, eftersom kvinnors inkomstför- luster vid t.ex. en godkänd arbetsskada blir mindre än männens.

Arbetsskadeförsäkringens ersättningar fördelas olika för kvinnor och män beroende på om det är fråga om arbetssjukdomar eller ar- betsolycksfall. Kvinnor drabbas enligt den statistik som redovisats i kapitel 4 generellt sett något oftare än män av arbetssjukdomar. Sta- tistiken visar också att män oftare än kvinnor råkar ut för olycksfall i arbetet. Både kvinnor och män riskerar således att drabbas av arbets- skada, även om skadans bakomliggande orsaker kan vara olika.

5.11.3Genderperspektivet – vad är det?

Socialdepartementet har tillsatt en idégrupp för att genomföra ett gen- derprogram för social välfärd inom departementets myndighetsom- råden. Idégruppen framhåller i ett första idédokument som framlägger utgångspunkter bl.a. följande. Ett övergripande genderperspektiv hän- för sig till de egenskaper och de möjligheter som är förknippade med att vara kvinna eller man, samt de sociokulturella förhållandena för kvinnor och män. Dessa egenskaper, möjligheter och förhållanden är socialt betingade och lärs in genom socialiseringsprocessen. De är an- passade till sitt sammanhang och möjliga att förändra över tiden.

220 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

Kvinnors och mäns likvärdiga ställning i samhället ska inte ses som en kvinnofråga. Med ett genderperspektiv som ansats ser man både kvinnor och män och deras respektive roller, skyldigheter, rättigheter, prioriteringar, behov och möjligheter. Det ligger i tiden att låta gender- perspektivet med jämlikhet mellan kvinnor och män ingå som en själv- klar del i alla former av beslut (s.k. mainstreaming). Att integrera ett genderperspektiv kräver att det görs analyser av vilka olika potentiella effekter ett beslut kan få på kvinnors respektive mäns situation inom området och att ett besluts konsekvenser beskrivs i en genderanalys (konsekvensanalys).

I en utredning bör vid en genderanalys frågor ställas om hur kvin- nors och mäns möjligheter att påverka inom utredningens område ser ut och hur resurserna fördelas mellan kvinnor och män i den fråga/frågor utredningen omfattar. Andra frågor är vems erfarenheter och behov verksamheten grundas på och hur verksamheten skulle kunna se ut om

viutgick från båda könens behov.

5.11.4Försök till genderanalys och våra överväganden

I vår genderanalys vill vi ställa just de frågor som rekommenderats av Socialdepartementets idégrupp.

(UR SER KVINNORS OCH M¤NS M¶JLIGHETER ATT P¥VERKA UT INOM UTREDNINGENS OMR¥DE

Arbetsskadeutredningens område är vidsträckt. I princip gäller vårt uppdrag hela arbetsskadebegreppet, dess definition och tillämpning. Vi kommer inte att lägga några förslag som förändrar själva arbets- skadebegreppet. Det ska även i fortsättningen vara ett generellt begrepp som kommer att avgränsas av bevisreglerna i 2 kap. 1 och 2 §§ LAF. Bevisreglerna kommer inte heller att ändras enligt vårt förslag. Hur har då kvinnor respektive män möjlighet att påverka situationen inom utredningens område?

Kvinnornas situation borde kunna påverkas genom att det antagna

mörkertalet av ej anmälda arbetsskador minskas. Ansträngningar bör därför göras för att informera KVINNOR om att det även i fortsättningen

är angeläget att anmäla arbetsskador. Det är viktigt att särskilt rikta in- formation till kvinnor om att LAF existerar och har en viktig funktion att fylla även framgent. Genom att fortsätta att anmäla arbetsskador kan kvinnorna visa att det finns problem på arbetsplatserna som fortfarande

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 221

ger upphov särskilt till belastningsskador och till skador av psykosocial natur. Detta borde kunna ge incitament till arbetsgivarna att se över för- hållandena på arbetsplatserna.

Det är också i arbetsgivarnas intresse att de anställda mår bra och håller sig friska. Arbetsgivarna kan genom att skapa en bättre arbets- miljö både fysiskt och psykiskt i förlängningen få friskare anställda och på så sätt spara in på både sjuklöner till de anställda och rehabilite- ringsinsatser som annars i efterhand måste göras för att söka rehabili-

tera anställda som blivit sjuka genom sitt arbete.

Även M¤NNEN har ett intresse att påverka sin arbetssituation genom att fortsätta att anmäla arbetsskador. Arbetssituationer där t.ex. tunga belastande lyft eller arbetsskadligt buller förekommer borde på så sätt kunna tydliggöras och åtgärdas på arbetsplatserna. Situationen kan i vissa fall kräva att facket stöttar både kvinnor och män så att de tar ini- tiativ till att anmäla sina arbetsskador. Redan en arbetsskadeanmälan pekar på att något i arbetsmiljön inte fungerar som det ska. En anmälan borde därför kunna ses som ett incitament till arbetsgivaren att under- söka om arbetsmiljön kan förbättras både för den anställdes och för ar- betsgivarens skull.

(UR F¶RDELAS RESURSERNA MELLAN KVINNOR OCH M¤N I DEN FR¥GA FR¥GOR UTREDNINGEN OMFATTAR

Meningen är att LAF ska vara könsneutral och behandla män och kvinnor lika. De medel och resurser som administrationen av arbets- skadeförsäkringen förfogar över ska fördelas lika mellan de arbets- skadade utan någon hänsyn till vilket kön den arbetsskadade har. Hur förhåller det sig då med könsfördelningen mellan de arbetsskadade? Generellt sett kan det sägas att det är fler män än kvinnor som råkar ut för olycksfall i arbetet och att det är fler kvinnor än män som drabbas av arbetssjukdomar. Arbetsolycksfallen brukar vara lätta att verifiera. Bland arbetssjukdomarna dominerar belastningsskadorna bland både män och kvinnor.

Männens belastningsskador hänför sig i större utsträckning till an- strängningar vid lyft etc., medan kvinnornas belastningsskador många gånger ter sig mer diffusa eftersom någon direkt påvisbar faktor inte kan utpekas. Detta faktum kan ha lett till att fler av de män som anmält arbetsskada har fått skadan godkänd, medan fler av de kvinnor som anmält skada fått avslag. I ett sådant perspektiv kan det sägas att de re- surser som LAF förfogar över i viss mån rent faktiskt kan ha fördelats till männens förmån.

222 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

6EMS ERFARENHETER OCH BEHOV GRUNDAS VERKSAMHETEN P¥

Om man med verksamheten menar handläggning och tillämpning av LAF-reglerna är det i första instans försäkringskassans tjänstemän och ledamöterna i försäkringskassans socialförsäkringsnämnder som avgör om ett anmält olycksfall eller en anmäld skada ska anses vara en arbets- skada eller inte. Till sin hjälp har tjänstemännen och nämnden vanligen läkarjournalanteckningar, läkarutlåtanden av den behandlande läkaren och kanske av en specialistläkare. Det finns också arbetsplatsutredning och andra eventuella handlingar som den som anmält en skada vill åbe- ropa.

Handläggarna i försäkringskassorna är i mycket stor utsträckning kvinnor. Ledamöterna i socialförsäkringsnämnderna är av båda könen. Läkarna som skriver utlåtanden är av båda könen. När ärendena even- tuellt når förvaltningsdomstolarna och deras olika instanser görs hand- läggningen företrädesvis av jurister. Det är då jurister och nämndemän som avgör hur arbetsskadan ska bedömas. Även i domstolarna är perso- nalen av båda könen.

Vi anser att det finns anledning att anlägga ett genderperspektiv på handläggningen av arbetsskadelagstiftningen i försäkringskassorna, eftersom de flesta handläggarna där är kvinnor. Kvinnors och mäns värderingar och livserfarenheter kan variera, och de kan ha olika ut- gångspunkter vid ärendehandläggningen. Det har ett värde i sig att det finns både kvinnliga och manliga handläggare i alla instanser som kan diskutera och analysera fakta och problemställningar utifrån sina pers- pektiv. Det skulle därför vara bra om försäkringskassorna kunde an- ställa fler manliga handläggare i arbetsskadeärenden än vad som är fallet i dag. Vad man i övrigt borde göra är att på olika sätt klargöra för dem som tillämpar LAF att lagen gäller i lika stor utsträckning för kvinnor som för män, men att okunskap om skadornas orsaker, liksom bevisreglerna rent faktiskt missgynnar kvinnorna.

I dag anordnas egentligen inte några möten mellan de olika försäk- rings- och specialistläkarna som är inblandande i arbetsskadehandlägg- ningen. Vi har i avsnitt 5.6 föreslagit att det ska hållas konsensuskonfe- renser mellan främst läkare inom olika specialiteter. Där bör läkarna kunna diskutera olika sjukdoms- och symptombilder och dryfta nya medicinska rön. Det är viktigt att läkarna når en samsyn om hur läkarintyg ska formuleras och vilka medicinska rön man ska stödja sig på i sina intyg. Det är också viktigt att läkarna får klart för sig att LAFs regler ska tillämpas lika såväl för arbetsskadade kvinnor som för ar- betsskadade män.

Det ingår visserligen redan i dag i viss utsträckning undervisning i försäkringsmedicin i läkarutbildningen. Det krävs dock enligt vår

SOU 1998:37	–VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 223

mening därutöver sådan information som konsensuskonferenser med olika praktiskt tillämpande läkare skulle kunna ge. Även om det t.ex. finns många arbetsskadefall för kvinnor med diffusa belastningsskador finns det unika komponenter i varje enskilt fall som kan lyftas fram och bli avgörande för hur ärendena ska bedömas.

Vi vill i sammanhanget peka på att det enligt professor Mats Hagberg, Yrkesmedicin, Sahlgrenska Universitetsjukhuset i Göteborg finns flera undersökningar som tyder på att vissa symptom i rörelse- organen är vanligare hos förvärvsarbetande kvinnor än hos män. Or- sakerna är oklara, men olika faktorer har nämnts: Kvinnor har en mer ogynnsam exponering i arbetet (repetitivt arbete, låsta arbetsställningar m.m.), dubbelarbete, genetiska faktorer (hormon-balans, muskelfiber- typer m.m.) och kulturella skillnader (kvinnor kan reagera på psyko- logisk stress med ”spända muskler” mer än män?).

En fjärdedel av landets yrkesverksamma kvinnor arbetar inom vård och omsorg. En vanlig orsak till arbetsoförmåga inom vård och omsorg är skada/sjukdom i rörelseorganen. De särskilda förhållandena inom vården kan behöva beaktas. Manuell hantering (lyft) kan t.ex. inte be- traktas lika när man lyfter säckar som när man flyttar patienter.

Eftersom exponering i arbete och hälsoinverkan kan vara olika för män och kvinnor bör särskild hänsyn tas till detta vid bedömningen av om det föreligger en arbetsskada. Det är enligt Hagberg möjligt (troligt) att kriterierna för bedömning av skadlig inverkan ska vara olika för män och kvinnor. Detta motiveras också i de särskilda vetenskapliga litteraturöversikter avseende bildskärmsarbete och sjukvårdsanställda som nyligen har publicerats.

Vi vill för vår del understryka vikten av att de här frågorna om skill- nader mellan kvinnor och män i fortsättningen uppmärksammas mera när det gäller deras utsatthet för skadlig inverkan i rörelse- och stödje- organen. Frågorna bör t.ex. tas upp på dagordningen vid de konsensus- konferenser som vi har nämnt tidigare och också beaktas i de allmänt hållna beskrivningar som vi i avsnitt 5.6.5 har föreslagit ska utarbetas till hjälp och stöd för tillämpningen när det gäller de svårbedömda sjukdomarna – inte minst i rörelse- och stödjeorganen.

Det är viktigt att försöka undvika en slentrianmässig hantering av fallen. En mer individuell syn på varje arbetsskadeärende borde kunna främja den enskildes benägenhet att anmäla en arbetsskada till pröv- ning. Märker t.ex. kvinnor med belastningsskador att deras ärenden be- handlas på ett noggrant och uttömmande sätt, borde det kunna sporra till att göra anmälan i flera fall än vad som sker i dag. Vår uppfattning är att det oavsett utgången i ett arbetsskadeärende är viktigt för den en- skilde att känna att hans/hennes ärende blivit ordentligt utrett och be- handlat av myndigheterna.

224 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG	SOU 1998:37

(UR SKULLE VERKSAMHETEN KUNNA SE UT OM VI UTGICK FR¥N B¥DA K¶NENS BEHOV

Kvinnors och mäns arbetsskademönster skiljer sig enligt den redovisa- de statistiken något åt, eftersom männen i större utsträckning råkar ut för olycksfall i arbetet, medan kvinnorna i större utsträckning drabbas av arbetssjukdomar av främst belastningstyp. Att utgå från att kvinnor och män har ett lika stort behov av stöd från arbetsskadeförsäkringen är för oss självklart. Det är mot denna bakgrund viktigt att försäkringen upplevs som rättvis och könsneutral när man väl drabbats av en skada.

Ett sätt att nå det målet är att upplysa och på så sätt skapa en sam- stämmighet i hanteringen av arbetsskadeärendena mellan de olika kate- gorier av människor som i olika roller ska tillämpa lagstiftningen. Det är viktigt att tillämparna får klart för sig att varje fall är unikt och för- tjänar en sakkunnig och noggrann bedömning. En sådan bedömning kan givetvis ändå inte leda fram till att alla anmälningar om arbets- skador också blir godkända som sådana. Om den enskilde känner att hans fall blivit grundligt utrett och analyserat seriöst, borde även ett av- slag kunna accepteras lättare. Båda könens behov av ett arbetsskade- skydd enligt LAF borde på så sätt kunna tillgodoses inom lagens ramar.

5.11.5Vilka konsekvenser ur ett genderperspektiv får de förslag till förbättringar av arbetsskadeskyddet som vi lägger fram i detta betänkande

Vår förhoppning är att arbetsskadeförsäkringens aktiva och ökade roll när det gäller rehabiliteringen av de arbetsskadade kommer att få posi- tiva effekter för både kvinnor och män.

Enligt Riksförsäkringsverkets rapport RFV redovisar 1997:6 Risk-, friskfaktorer – sjukskrivning och rehabilitering i Sverige (s. 118 f.) tydde vissa förhållanden på att män och kvinnor inte har behandlats likartat av försäkringskassan. Om man betraktade innehållet i rehabili- teringsåtgärderna fanns det stora skillnader mellan män och kvinnor under perioden 1986 – 1991. Männen fick mer utbildning och arbets- livsinriktad utredning och kvinnorna fick i betydligt högre utsträckning än männen träning i arbetsmiljö.

Under perioden 1991 – 1994 kom männens rehabilitering allt mer att likna kvinnornas. Kanske kunde, enligt rapporten, denna utveckling ha samband med arbetsgivarnas utökade ansvar för rehabilitering av de

228 &¶REBYGGANDE ARBETE OCH ARBETSMILJ¶F¶RB¤TTRINGAR	SOU 1998:37

miljölagen omfattar i princip allt yrkesmässigt arbete. Framförallt är det anställningsförhållanden som avses. Lagen omfattar också i allt väsentligt den som genomgår utbildning, den som under vård i anstalt utför anvisat arbete, den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller deltar i frivillig utbildning för verksamhet inom totalförsvaret. Elever på grundskolans högstadium, i gymnasieskolan och studerande på högre utbildningsnivåer och i vuxenutbildning ges också sedan den 1 juli 1990 tillfälle att bl.a. medverka i miljöarbetet på sitt arbetsställe genom elevskyddsombud (prop. 1989/90:61 och

1989/90 UbU28 s 2).

I ARBETSMILJ¶F¶RORDNINGEN (1977:1166) finns vissa bemyndiganden för Arbetarskyddsstyrelsen att lämna vidare föreskrifter om bl.a. till- verkning, användning, märkning och kontroll i arbetsprocesser. Fort- löpande säkerhetskontroller och arbetshygieniska undersökningar kan också föreskrivas av Arbetarskyddsstyrelsen. Användning av vissa maskiner och teknisk utrustning såväl som ämnen, arbetsprocesser och arbetsmetoder kan i vissa fall betyda så stora risker för de anställda att det kan föreskrivas förbud att använda dem.

Statens skolverk och styrelserna för universitet och högskolor be- myndigas vidare att meddela föreskrifter om hur elevskyddsombud ska

medverka i arbetsmiljöverksamhet på sitt arbetsställe.

Det finns ett särskilt kapitel i arbetsmiljölagen med TILLSYNSBEST¤M MELSER. Tillsyn över efterlevnaden av lagen och med stöd av lagen läm-

nade föreskrifter utövas av Arbetarskyddsstyrelsen och, under dess överinseenden och ledning, av Yrkesinspektionen. Yrkesinpektionen kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att arbets-

miljölagen och dess föreskrifter ska efterlevas.

Det finns bestämmelser om ANSVARSP¥F¶LJDER i arbetsmiljölagen. Huvudparten av föreskrifterna i arbetsmiljölagen är inte direkt straff- sanktionerade. Ett direkt straffhot inträder i de flesta fall inte förrän Yrkesinspektionen i det enskilda fallet har meddelat ett föreläggande eller ett förbud. Yrkesinspektionen kan välja mellan att sätta ut vite i föreläggande och förbud eller att meddela föreläggande alternativt för- bud utan vite. Har vite inte satts ut inträder i stället automatiskt ett straffhot. Om vite har satts ut kan å andra sidan sen inte dömas till straff. Även Arbetarskyddsstyrelsen kan använda tvångsmedel i form av föreläggande och förbud.

I arbetsmiljölagen finns också bestämmelser om direkta straffsank- tioner som inte förutsätter förelägganden eller förbud. Det rör sig huvudsakligen om föreskrifter om vissa formella förfaranden och om preciserade villkor eller förbud som har meddelats av Arbetarskydds- styrelsen med stöd av arbetsmiljölagen.

SOU 1998:37	&¶REBYGGANDE ARBETE OCH ARBETSMILJ¶F¶RB¤TTRINGAR 229

Fr.o.m. den 1 oktober 1994 infördes en möjlighet för Arbetar- skyddsstyrelsen att föreskriva att en särskild avgift (sanktionsavgift) ska betalas om en överträdelse har skett av en föreskift av visst slag. Avgiften ska påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Av- giften beräknas på särskilt sätt och varierar mellan lägst 1 000 och högst 100 000 kr. Avgiften får jämkas eller efterges under vissa för- hållanden.

6.3Arbetslivsfonden

Arbetslivsfonden verkade under åren 1990 – 1995. Fonden, som finan- sierades med en särskild arbetsmiljöavgift, kom till därför att statsmak- terna ansåg att det krävdes förändringar av bl.a. arbetsmiljön och sättet att organisera arbetet. Arbetslivsfondens verksamhet var att lämna bi- drag till arbetsgivare för åtgärder för en förbättrad arbetsmiljö, föränd-

rad arbetsorganisation samt tidig och aktiv rehabilitering. Bidrag till ar- betsmiljöförbättrande åtgärder kunde ges för att bl.a. b ygga upp refe- rensarbetsplatser som kunde utvecklas till förebilder för andra liknande arbetsplatser, stödja utvecklings- och försöksverksamhet bl.a. när det gällde arbetsorganisatoriska förändringar, stödja projekt om planering, ledning och uppföljning av verksamhet från arbetsmiljösynpunkt, stödja riktade utbildnings- och informationsinsatser på arbetsmiljöom- rådet och stödja sådana konkreta arbetsmiljöåtgärder som arbetsgivaren inte var skyldig att vidta. Fonden skulle därvid särskilt stödja småföre- tag och beakta småföretagens särskilda förutsättningar samt prioritera arbetsplatser där de mest utsatta arbetena fanns.

Under sin verksamhet beviljade Arbetslivsfonden närmare 10 miljarder kr som bidrag till flera tusen arbetsplatsprogram som be- rörde några miljoner anställda. De beviljade bidragen gällde främst ar- betsorganisation men också fysisk arbetsmiljö, rehabilitering, utveck- ling av ny teknik och metoder/rutiner m.m.

6.4Särskilt om internkontroll av arbetsmiljön

Arbetsmiljölagen utökades (enl. prop. 1990/91:140) den 1 juli 1991 med ett tillägg som förtydligade de sedan tidigare underförstådda kraven på arbetsgivaren att planera, leda och kontrollera sin verksam- het för att säkerställa att gällande arbetsmiljökrav uppfylls. Arbetsgiva- ren ska (3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen) systematiskt planera, leda och

230 &¶REBYGGANDE ARBETE OCH ARBETSMILJ¶F¶RB¤TTRINGAR SOU 1998:37

kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön upp- fyller kraven i arbetsmiljölagen och dess föreskrifter. Arbetsgivaren ska också utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verk- samheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart ska tidsplaneras.

Arbetarskyddsstyrelsen har utarbetat regler för tillämpning av 3 kap. 2 a § vilka trädde i kraft den 1 januari 1993. Med stöd av 18 § arbets- miljöförordningen meddelades särskilda internkontrollföreskrifter

(AFS 1992:6). Föreskrifterna omarbetades och fr.o.m. den 1 mars 1997 gäller föreskrifterna (AFS 1996:6) om INTERNKONTROLL AV ARBETSMILJ¶N.

Enligt dessa tillämpningsföreskrifter ligger i ansvaret som arbetsgivare bl.a. att ha en fungerande internkontroll av arbetsmiljön. Internkontroll innebär i första hand att planera verksamheten med tanke på arbets- miljön och åtgärda risker innan det blir problem på arbetsplatsen. Man ska inte skadas eller fara illa, fysiskt eller psykiskt, av sitt jobb. För att det hela ska fungera måste arbetsgivare och anställda samarbeta. De anställda har exempelvis en viktig uppgift i att rapportera risker och tillbud i jobbet.

För att få internkontrollen att fungera ska arbetsgivaren och de an- ställda tillsammans gå igenom verksamheten. Checklistor kan vara till god hjälp. Det gäller att kartlägga de arbetsmoment där det finns risker som behöver undanröjas och annat på arbetsplatsen som kan behöva förbättras. Företagshälsovården kan hjälpa till. De risker som upptäcks vid kartläggningen ska åtgärdas så snart som möjligt. Arbetsgivaren be- stämmer vem som ska ansvara för att det blir gjort. Den eller de perso- ner som får uppdraget att genomföra förändringarna i arbetsmiljön måste ha de kunskaper och de resurser som behövs.

Det behövs vanligen en årlig handlingsplan för att genomföra för- bättringsåtgärder. Planen ska innehålla uppgifter om vad som ska göras, när åtgärderna ska vara genomförda och vem som ska ha an- svaret för att åtgärderna genomförs. Alla åtgärder måste följas upp. Det

är arbetsgivaren som ska se till att de anställda vet vem eller vilka som har ansvaret för uppföljningen. Om åtgärderna inte varit tillräckliga ska de kompletteras. Varje år ska internkontrollarbetet följas upp av arbetsgivaren. Om det visar sig att internkontrollarbetet inte fungerar bra ska det förbättras.

Arbetsmiljölagen talar om ohälsa och olycksfall i arbetet. De skador i arbetet och allvarliga tillbud som trots allt inträffar måste utredas, så att de förhoppningsvis inte händer igen. Ett enkelt system för av- rapportering av vad som har hänt är en bra hjälp när man ska fånga upp riskerna och åtgärda dem. Arbetsgivaren är skyldig att årligen göra en skriftlig sammanställning av ohälsa, olycksfall och allvarliga tillbud i arbetet. De arbetsmiljöregler som gäller för verksamheten ska finnas

SOU 1998:37	&¶REBYGGANDE ARBETE OCH ARBETSMILJ¶F¶RB¤TTRINGAR 231

tillgängliga på arbetsplatsen. En på förhand bestämd ordning för att hantera arbetsmiljöaspekter vid all form av planering ska finnas. Ibland kan det även i små företag finnas behov av viss skriftlig doku- mentation.

Yrkesinpektionen är tillsynsmyndighet och kommer ut på arbets- platserna för att kontrollera att det finns ett godtagbart internkontroll- arbete där. Under arbetet med att revidera internkontrollreglerna genomfördes bl.a. enkäter till yrkesinpektionsdistrikten, möten med ar- betsmarknadens parter och diskussionsseminarier på Arbetarskydds- styrelsen för att ta reda på hur internkontrollföreskrifterna hade funge- rat i praktiken. En erfarenhet var att arbetsplatserna ofta hade fastnat på den formella sidan av internkontrollen. En annan var att föreskrifterna upplevts som krångliga och betungande för många småföretag. Ofta hade internkontrollarbetet stannat vid upprättande av dokumentation som sen kunde visas upp för tillsynsmyndigheten. Undersökningen visade också att det i huvudsak var de större arbetsgivarna, såväl privata som offentliga, som hade kommit igång med sitt internkon- trollarbete.

Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen genomförde under tiden den 1 oktober 1996 och fram till årsskiftet 1996/97 ett fältarbete med inspektions- och informationsinsatser hos företag med mindre än 50 anställda. Tyngdpunkten var lagd på företag med 1 – 20 anställda.

Ca 100 inspektörer deltog. Mer än 36 000 småföretag informerades om internkontrollreglerna. Minst 1 000 inspektioner riktade till småföretag i skadedrabbade branscher genomfördes. Det förväntade resultatet av insatserna är på kort sikt att huvuddelen av de inspekterade företagen ska komma i gång med sitt internkontrollarbete under första delen av år 1997. Ett annat mål är att minst 80 procent av de inspekterade före- tagen har ett fungerande internkontrollarbete när de går in i nästa år- tusende.

Arbetarskyddsstyrelsen planerar ett uppföljningsprojekt där 50 pro- cent av de inspekterade företagen ska besökas igen för att utvärdera Yrkesinspektionens insatser. Det bedöms som angeläget eftersom små- företag med mindre än 50 anställda utgör 98 procent av landets arbets- givare.

Det finns vinster i att ”göra rätt” i internkontrollarbetet. Vinsten för den enskilde är mindre lidande och en bibehållen privatekonomi. För företagsledningen sker vinsten genom minskade ut

	Sverige, övriga Norden och i Europa.	...........................................371
1.2	Den finska arbetsskadeförsäkringen..............................................	379
1.3	Den norska arbetsskadeförsäkringen .............................................	393
1.4	Den danska arbetsskadeförsäkringen.............................................	401

professorn/överläkaren Mats Hagberg Sahlgrenska sjukhuset,
Göteborg. .......................................................................................	409
2.2 Arbetsskadebedömningar inte alltid komplicerade av
docenten/överläkaren Gunnar Thiringer Yrkesmedicinska
sektionen, Göteborg och docenten/överläkaren Palle Ørbæk
Yrkes- och miljömedicinska enheten, Malmö. ..............................	417

16 &¶RKORTNINGAR	SOU 1998:37

SAF	Svenska arbetsgivareföreningen
SCB	Statistiska Centralbyrån
SFS	Svensk författningssamling
SfU	Socialförsäkringsutskottet
SGI	Sjukpenninggrundande inkomst
SjLL	Lagen (1991:1047) om sjuklön
SoS	Socialstyrelsen
SOU	Statens offentliga utredningar
TCO	Tjänstemännens centralorganisation
TFA	Trygghetsförsäkring vid arbetsskada
TFA -KL	Trygghetsförsäkring vid arbetsskada för anställda inom
	kommuner och landsting
TFY	Trygghetsförsäkring vid yrkesskada
TGL	Tjänstegrupplivförsäkring
TrN	Statens trygghetsnämnd
YFL	Lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring
YI	Yrkesinspektionen
YM	Yrkesmedicin
ÖCB	Överstyrelsen för civil beredskap

SOU 1998:37			&¶RFATTNINGSF¶RSLAG 59

eller svår beskaffenhet.			livränta eller ärenden som är av
			vidlyftig eller svår beskaffenhet.