| SOU 1998:17 | 3 | |
Till statsrådet och chefen för
Kulturdepartementet
I enlighet med direktiven för mitt uppdrag som särskild utredare i utredningen om
I utredningens arbete har deltagit som experter överdirektören Björn Rosén, Radio- och
Hovrättsassessorn Ulf Törnblom har varit sekreterare.
Stockholm i januari 1998
Gunnel Färm
Ulf Törnblom
| SOU 1998:17 | 5 | |
Innehåll
3AMMANFATTNING
5TREDNINGENS ARBETE
,¤GESBESKRIVNING
| 2.1 | Beslut m.m. .................................................................... | 13 |
| 2.2 | Nätutbyggnaden ............................................................. | 16 |
| 2.3 | Frekvenskoordinering .................................................... | 17 |
| 2.4 | Mottagarutrustningar och teknik .................................... | 24 |
| 2.5 | Kundhantering (SMS) och åtkomstkontroll (CA).......... | 22 |
| 2.6 | Elektronisk programguide (EPG)................................... | 23 |
| 2.7 | Multiplexering................................................................ | 29 |
| 2.8 | Några större intressenter ................................................ | 36 |
4EKNISK SAMORDNING
| 3.1 | Utgångspunkter | ..............................................................47 |
| 3.2 | Modeller ......................................................................... | 48 |
| 3.3 | Bedömning ..................................................................... | 55 |
&¶RKORTNINGAR
| "ILAGOR | ||
| Bilaga 1 | Kommittédirektiven ....................................................... | 65 |
| Bilaga 2 | Den särskilda utredarens skrivelse om teknisk sam- | |
| ordning ........................................................................... | 71 | |
| Bilaga 3 | Skrivelse till den särskilda utredaren från Teracom | |
| AB .................................................................................. | 73 |
| SOU 1998:17 | 7 | |
Sammanfattning
I KAPITEL redogörs kort för den särskilda utredarens arbete, som i
nu aktuell del avser samordning av en rad tekniska frågor.
I KAPITEL lämnas en lägesbeskrivning. Beslut har fattats av riksdagen att stegvis inleda sändningar av marksänd digital TV. Regeringen har beslutat att sändningarna skall inledas i följande områden: Stockholm med Mälardalen och Uppsala, Norra Östergötland, Södra och Nordöstra Skåne, Göteborg med omnejd samt Östersund och Sundsvall med omnejd. I varje sändningsområde skall finnas två sändningskanaler (frekvenser) som skall ge utrymme för upp till åtta program, varav två skall avsättas för lokala sändningar. Resterande utrymme skall avsättas för program som skall sändas i samtliga områden.
Radio- och
De digitala marknäten är primärt avsedda för
Utbyggnaden av näten pågår och beräknas för de aktuella områdena vara färdig till sommaren 1998.
För att omvandla de sändningar som sker i digital teknik till den analoga teknik som dagens
| 8 | SOU 1998:17 | |
konsumenterna är dock ännu få. Ett särskilt problem för konsumenterna är att det för närvarande inte finns någon set top box som klarar alla distributionsformer. Jag har inför regeringen påtalat behovet av nationell samordning. Ett nordiskt samarbete för att åstadkomma samordning inom området har startat. Detta kommer dock inte att leda till någon enhetlig standard förrän
tidigast under 1999.
0ERSONDATORER kan vara ett alternativ till set top boxar eftersom sådana med en enkel tillsats kan klara set top boxens funktioner och samtidigt ge ett mervärde i form av alla de funktioner som moderna persondatorer är utrustade med.
Den digitala
plexering.
Med EPG avses den ELEKTRONISKA PROGRAMGUIDE som skall vara tillgänglig för att leda tittaren till olika program och tjänster. Eftersom detta blir den första bild som möter tittaren fäster många intressenter stor vikt vid detta ”skyltfönster”. Synen på utformning och användning av elektroniska programguider varierar dock. Så- väl från regeringens som intressenternas sida finns önskemålet att de elektroniska programguiderna skall vara objektiva och neutrala. Programguidernas rättsliga status och möjlighet till styrning
kommenteras något i avsnittet om EPG.
SMS är en förkortning för 3UBSCRIBER
producenter och konsument.
CA står för CONDITIONAL ACCESS, vanligen benämnt åtkomstkontroll. Åtkomstkontrollen, som vanligen sker genom kryptering (kodning) av sändningarna och s.k smartcards, blir en central funktion i den framtida
olika tekniska lösningar och system finns.
| SOU 1998:17 | 9 | |
att en programtjänst (exempelvis TV4) i dag ensam upptar en hel frekvens, medan det genom digital teknik är möjligt att på samma frekvens, i samma signal, sända upp till fyra programtjänster och/eller andra tjänster. Detta kräver samordning mellan olika programföretag och andra företag med tjänster som distribueras i näten (i den mån sådana förekommer). Operatörsskapet för den s.k. multiplexen blir därmed en viktig funktion. Multiplexoperatörsskapet innefattar inte bara att rent tekniskt sammanfoga de olika programtjänsterna i en signal, utan även att kunna disponera sändningskapacitet som av olika anledningar för ögonblicket är ledig. I avsnittet om multiplexering redovisas olika principer, dels för rätten att disponera sändningsutrymmet, dels rörande vem som skall ges roll som multiplexoperatör. I avsnittet pekas även något på s.k. konvergensproblematik som finns inom området genom sammansmältning av traditionella media och modern data- och telekommunikation.
De olika avsnitten om de nämnda funktionerna innehåller även en redovisning av aktörer med intresse för olika roller. I ett särskilt avsnitt finns därtill en övergripande redovisning av större intressenter och andra initiativ inom området.
En samordning av den använda tekniken är en nödvändighet för verksamheten och ett uttalat krav för att tillstånd skall meddelas. I KAPITEL redovisas olika samordningsmodeller utifrån vissa utgångspunkter samt görs en bedömning. Den viktigaste samordningsfrågan bedöms vara multiplexering och modellerna utgår därför ifrån olika placering av multiplexoperatörsskapet. Därvid används två principiellt skilda varianter. I den ena modellen blir nätoperatören även multiplexoperatör, i den andra modellen får programföretagen bestämmanderätt över denna funktion.
Min bedömning är att nätoperatören skall erhålla rollen som multiplexoperatör. Enligt min mening skall samtidigt eftersträvas en ordning som erbjuder de programföretag som givits tillstånd möjlighet att utveckla tjänster som har ett naturligt samband med programverksamheten. Inom disponerat sändningsutrymme skall programföretagen således kunna pröva sådana tjänster som faller
| 10 | SOU 1998:17 | |
inom det område under radio- och
| SOU 1998:17 | 11 | |
1 Utredningens arbete
Direktiven gav utredaren ett tredelat uppdrag. De två första delarna - att bedöma om SVT skall få bedriva
Den tredje delen av uppdraget har bestått i att bidra till lösningar av vissa tekniska och andra frågor gällande sändningsverksamheten. Särskilt viktigt har varit att utarbeta och värdera samarbetsformer för det tekniska förverkligandet av sändningarna. Det rör sig då bl.a. om samarbete kring sändare, multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska programguider (EPG).
I denna rapport behandlas främst de nämnda tekniska frågorna och modeller för samarbete kring dessa.
Utredningsarbetet har innefattat en rad kontakter med olika intressentgrupper, bl.a. programföretag, företag som distribuerar sändningar, tillverkningsindustrin och olika branschorgan. Utredningen har stått i kontinuerlig kontakt med Radio- och
| SOU 1998:17 | 13 | |
2 Lägesbeskrivning
2.1Beslut m.m.
"AKGRUND
I februari 1996 överlämnade en särskild utredare betänkandet Från massmedia till multimedia - att digitalisera svensk television (SOU 1996:25). I betänkandet gavs bl.a. förslagen att statsmakterna genast skulle fatta ett principbeslut om övergång till digital marksänd TV i Sverige och så snart som möjligt påbörja en utbyggnad av marknät.
I samband med att betänkandet överlämnades presenterades en politisk överenskommelse mellan flera partier om att bl.a. följa förslaget om att satsa på en utbyggnad av digital marksänd TV.
I december 1996 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition om digitala
Riksdagen fattade beslut i enlighet med propositionen och regeringen tillsatte mig som särskild utredare och gav bilagda direktiv för mitt arbete.
I rapporten med förslag om sändningsorter (SOU 1997:103) som överlämnades i juni 1997 redovisade jag frekvensfrågor, utbyggnadsmöjligheter och intr essenter. Rapporten innehöll också en genomgång av vissa särskilda frågeställningar som aktualiserats under arbetets gång. Mina överväganden ledde fram till ett val av sändningsorter som med ett undantag väsentligen är detsamma som regeringen nyligen beslutat.
| 14 | SOU 1998:17 | |
"ESLUT OM S¤NDNINGSORTER OCH S¤NDNINGSOMR¥DEN M M
Regeringen fattade den 11 november 1997 beslut om områden och sändningsutrymme för marksänd digital TV m.m. Regeringen beslöt att sändningarna skulle få äga rum i följande områden:
1.Stockholm med Mälardalen och Uppsala.
2.Norra Östergötland.
3.Södra och Nordöstra Skåne.
4.Göteborg med omnejd.
5.Sundsvall och Östersund med omnejd.
Sändningsutrymmet bestämdes så att det i varje sändningsområde skall finnas två sändningskanaler (frekvenser) och att en överföringskapacitet motsvarande ca en fjärdedel av utrymmet i en sändningskanal skall disponeras för varje program. Vidare noterades att en överföringskapacitet motsvarande högst ca hälften av utrymmet i en av sändningskanalerna disponeras för sändningar med stöd av tillstånd som ger rätt att sända i samtliga områden. Återstående överföringskapacitet används för sändningar med stöd
av tillstånd som ger rätt att sända i samtliga områden. Tillståndstiden blir fyra år, räknat från den 1 januari 1999, då
sändningarna senast skall ha inletts enligt den bedömning som regeringen för närvarande gör.
Regeringen medgav samtidigt i beslut att Sveriges Television AB får inleda sändningar i nya programkanaler och via satellit inleda sändningar av såväl nya som gamla programkanaler.
%N PARLAMENTARISK KOMMITT©
Samma dag beslöt regeringen om direktiv för en parlamentarisk kommitté med uppdrag att följa och utvärdera de markbundna digitala
| SOU 1998:17 | 15 | |
verksamheten, rapportera iakttagelser till regeringen, ta initiativ till regeländringar och lägga fram utvärderingsrapporter.
&¶RORDNING OM TILLST¥NDSGIVNING
Regeringen har utfärdat en förordning (SFS 1997:894) om marksänd digital TV, att tillämpas vid annonsering om möjligheter att få tillstånd för digitala
Efter Radio- och
Radio- och
6ISSA S¤RSKILDA FR¥GOR
I utredningens betänkande som utgör underlag för regeringens beslut om sändningsorter betonades ett antal särskilda frågor som intressenterna påtalat som viktiga (SOU 1997:103 s. 31
| 16 | SOU 1998:17 | |
Regeringens beslut utesluter inte användning av utrymme i näten för sidotjänster. Ett krav på tillståndshavarna att sända ett visst mått av
Den viktiga frågan om must
2.2Nätutbyggnaden
TERACOM Svensk Rundradio AB (Teracom) är landets dominerande sändaroperatör på radiokommunikationsområdet. Bolagets radiosändare för distribution av analoga sändningar täcker i det närmaste 100 procent av befolkningen. Bolaget b ygger sändarnät för digitala sändningar med användande av de fasta anläggningar i form av master m.m. som redan finns och som används för bl.a. de analoga
En utbyggnad av två digitala marknät (två frekvenser) pågår. Utbyggnaden sker på de orter som regeringen beslutat som inledande sändningsorter, nämligen:
·Stockholm med Mälardalen, innefattande Uppsala.
·Göteborg.
·Linköping/Norrköping.
·Östersund/Sundsvall.
·Skåne.
Utbyggnaden kommer på d essa platser enligt uppgift att vara färdig till sommaren 1998.
Dessa två nät kan bära åtminstone åtta programtjänster och även vissa sidotjänster. Utb yggnaden innebär att ca 50 procent av
| SOU 1998:17 | 17 | |
befolkningen skall kunna mottaga sändningar på två frekvenser under våren 1998. Förverkligandet av sändningar vid denna tidpunkt förutsätter naturligtvis att tillståndsgivningen är avklarad och att det finns möjlighet för konsumenterna att skaffa mottagarutrustning.
2.3Frekvenskoordinering
Post- och telestyrelsen har haft regeringens uppdrag att koordinera frekvenser för digital marksänd TV. Koordineringsarbetet vad gäller de orter och de frekvenser som är aktuella i den första utbyggnadsetappen är klart. De tekniska tillstånden för användning av radiosändare och frekvenser för digital marksänd TV kommer därför att vara möjliga att lämna efter det att regeringen beslutat vilka programföretag som skall erhålla tillstånd. På vissa frekvenser i södra och västra Sverige kommer det att bli begränsningar som ställer sändaroperatören inför mer komplicerade tekniska lösningar. Det är enligt vad jag erfarit ändå möjligt att komma till rätta med dessa problem.
De europeiska teleförvaltningarnas samarbetsorgan (CEPT) höll i juli 1997 ett möte i Chester. De olika ländernas frekvensförvaltande myndigheter träffade då en överenskommelse om formerna för koordineringen av digital terrester TV. Det rör sig om procedurer m.m. som kompletterar den s.k. Stockholmsplanen. Under
| 18 | SOU 1998:17 | |
2.4Mottagarutrustningar och teknik
5TVECKLINGEN
I handeln finns ännu inte
Flera företag, bland dem Nokia i Motala, har kapacitet att producera set top boxar och skulle enligt uppgift på tämligen kort tid kunna starta produktion av boxar som kan klara flera distributionsformer eller som är kompatibla.
5TREDARENS SKRIVELSE
Under början av hösten 1997 kunde jag konstatera att det förelåg brister i samordningen mellan olika statliga aktörer vad gällde utvecklande av set top boxar. Telia strävade som nämnts efter en sluten box enbart användbar för kabelsändningar, medan Teracom AB, SVT AB och RIKAB (Radiotjänst i Kiruna AB) hade önskemål om öppna tekniska lösningar. Den uteblivna samordningen var beklaglig av flera skäl, bl.a. med hänsyn till programföretagens intresse av distribution och ur konsumenternas perspektiv. I skrivelse till Kulturdepartementet föreslog jag att regeringen skulle kalla Teracom AB, Telia AB, RIKAB och SVT till överläggningar om förutsättningarna för en bättre samordning av de statliga eller
| SOU 1998:17 | 19 | |
staten närstående aktörernas agerande vad gäller frågor om teknisk standard för digital TV. Skrivelsen finns bilagd betänkandet.
Regeringen har sänt skrivelsen på remiss till de nämnda aktörerna som i sina svar bl.a. hänvisat till det pågående nordiska samarbetet med syfte att nå gemensamma tekniska lösningar. Regeringen har därefter beslutat att inte vidtaga några ytterligare åtgärder.
$AGSL¤GET
Såväl internationellt som nationellt präglas situationen för närvarande av en splittring vad gäller standarder och boxar. Detta gäller alla set top boxens beståndsdelar, dels själva dekoderns utformning med eller utan anslutningsmöjligheter (hårdvaran), dels CA- system (åtkomstkontrollsystemet) och dels mjukvaran i form av programvaruapplikationer, s.k. API. Till detta kommer att majoriteten av de set top boxar som finns enbart är utrustad med teknik för en distributionsform, i vissa fall två (vanligen kabel och satellit, som fallet är med vissa boxar som används i Tyskland). Hittills finns inga boxar framtagna som kan klara alla tre distributionsformerna
Internationellt pågår ett standardiserings- och specifikationsarbete i organ som DigitTag och DVB. För närvarande diskuteras bl.a. standardiserad API. Även i
| 20 | SOU 1998:17 | |
varit låst en tid vilket föranlett den nämnda skrivelsen till regeringen om samordning. Dock finns en vilja till nordiska lösningar, manifesterad i det samarbete mellan större programföretag och tele- och radiokommunikationsbolag i Norden som beskrivs närmare under avsnitt 2.7. Om detta arbete blir framgångsrikt skulle det förmodligen också kunna lösa de nationella problemen med bristande tekniksamordning. Det är dock att märka att strävan efter gemensamma standarder och boxar på grund av tidsåtgången för planering och förverkligande i realiteten innebär att sådana lösningar inte kan förväntas finnas tillgängliga i konsumentledet förrän om ett par år. Inledningsvis kommer därför de digitala TV- sändningarna att starta med boxar som är tämligen låsta till viss distributör eller distributionsform.
Två olika plattformer för digitalTV i Norden är under etablering:
Telia AB och Tele Danmark riktar sig till
Canal Digital Nordic arbetar med satellitsändningar (DTH) till parabolhushåll, men även kabelnät ingår i projektet. Som API används MediaHighway och som
Avgörande för om kompatibilitet mellan olika plattformar finns eller kan uppnås är de tidigare nämnda tre delsystemen: Själva dekodern, åtkomstkontrollsystemet (CA) och applikationen (API). Mellan de två plattformerna finns det skillnader i dekoderdelen men också likheter. En väsentlig likhet är att bägge dekodrarna har en
| SOU 1998:17 | 21 | |
För digitala marknätssändningar finns ännu inte någon set top box färdig. Intressenterna diskuterar för närvarande specifikationer tillsammans med fabrikanter. När specifikationerna inom kort är klara är det möjligt att snabbt starta en produktion. Problemen ligger enligt intressenterna inte så mycket i tekniken utan är förbundna med den osäkerhet som funnits kring tid och former för sändningsstart i de digitala marknäten. Intentionen är att inledningsvis lansera en box för enbart marknätet i avvaktan på den gemensamma box som det nordiska samarbetsprojektet syftar till.
!LTERNATIV TILL SET TOP BOXAR
Eftersom set top boxen bara är en tillsats som är nödvändig för att dagens analoga
i dag, inte bara i nationellt utan även i europeiskt perspektiv. Det är därför troligt att set top
Ett intressant alternativ är att använda persondatorer. För närvarande lanseras persondatorer som är utrustade för att mottaga
| 22 | SOU 1998:17 | |
2.5Kundhantering (SMS) och åtkomstkontroll (CA)
En allmän tendens inom
De företag som har byggt upp system för kundhantering och åtkomstkontroll (vanligen kryptering och s.k. smart cards) inom analog
Det ligger inte i ett
| SOU 1998:17 | 23 | |
De dominerande s.k.
·Canal Digital Nordic (franska Canal Plus och Telenor, Norges motsvarighet till Telia AB).
·Telia infomedia Television (den division inom Telia AB som är den i Sverige dominerande kabeloperatören).
·Viasat AB (ett dotterföretag till MTG, verksamt sedan tidigare som
Till gruppen kan också räknas Radiotjänst i Kiruna AB (RIKAB) som hanterar de svenska
i landet. Ett särskilt bolag med namnet Senda AB har bildats i syfte att verka som
2.6Elektronisk programguide (EPG)
En elektronisk programguide har primärt samma syfte som de tryckta guider till
En EPG påminner om sökbar
| 24 | SOU 1998:17 | |
tillgängliga informationen och även använder helt olika sökfunktioner.
Det kommer troligtvis att finnas stora möjligheter för den enskilde att bestämma hur och vilken information som skall tillställas denne. Den enskilde kan precis som i persondatormiljö sätta personlig prägel på informationsflödet, göra sina egna bokmärken osv. Likheter kan komma att finnas med sökmotorer som används för Internet.
EPG:n består av tre olika element:
·en mjukvara som kontrollerar sorterande av programinformationen, bestämmer layouten och den grafiska presentationen,
·en mjukvara som styr tekniken, modem, operativsystem m.m.,
·den information som lagts in rörande programtablåer m.m.
Enligt uppgift är det bara möjligt att sända en övergripande EPG per multiplex av tekniska skäl. EPG:n bär nämligen också en rad styrsignaler - S.E information - som får tekniken att fungera. Det är däremot möjligt att sända en EPG som är övergripande för två multiplexer.
EPG:n kan förväntas placeras ”längst fram” eller ”överst” på så vis att denna möter när TV:n slås på. Troligtvis kommer det dock vara möjligt för individen att bestämma en annan ordning.
Det är notabelt att den som handhar EPG:n, dvs. lägger in informationen, EPG:ns ”ansvarige utgivare”, inte helt råder över presentationen, eftersom det primärt är boxleverantören som bestämmer den mjukvara som används och som har betydelse för utseendet på en EPG. Åtminstone i teorin kan boxleverantören därför komma att ha inflytande över exempelvis hur EPG:ns första sida skall se ut. Huruvida det från tillverkarens sida kommer att finnas intresse och tillräcklig position att utöva ett sådant inflytande är mer osäkert. Med tanke på den betydelse intressenterna tillmäter EPG:n, bör man nog utgå från att alla som kan påverka utformningen också försöker göra detta, antingen själva eller i allians med andra.
| SOU 1998:17 | 25 | |
"EHOV OCH FUNKTIONALITET
Det finns skilda synsätt bland intressenter på vad en EPG bör vara och hur den skulle kunna utformas.
Vanligt är att man ser EPG:n som en ingång till en marknad av försäljning och information, med returkanaler och
Emellertid finns också företrädare för en mindre avancerad EPG, som menar att denna skall vara just en enkel elektronisk programguide, inget mer. Denna uppfattning baseras ofta på erfarenhet av
Dessa skilda synsätt återspeglas också i att man börjat göra skillnad på enkla navigatorer (ESG - Event Service Guide) och mer avancerade EPG:er, och insett att en tvåstegsordning kan vara relevant i många distributionsformer. I ett digitalt marknät skulle ordningen kunna exemplifieras på följande sätt. Tittaren möter som första bild en mycket enkel ESG som visar vilka program och tjänster som finns tillgängliga. Först därefter möter en mer avancerad EPG hos varje enskilt programföretag. Ju större oenighet mellan tillståndshavarna om innehållet i en gemensam ESG/EPG, desto större risk för en ”naken”
| 26 | SOU 1998:17 | |
vägledning, exempelvis till vad som vid ett visst tillfälle visas i olika kanaler. Sannolikt bör det också finnas ett intresse hos programföretagen att nå en sådan grad av enighet att en gemensam EPG av viss substans erhålls. Uppenbart är dock att det mellan ett public
Förutsättningarna för en väl fungerande EPG och
·
·Operatören måste vara neutral.
·EPG:erna måste baseras på långtgående överenskommelser mellan stora aktörer som formar ett samarbete eller samägande av denna funktion.
·EPG:erna måste täcka så många som möjligt av de programtjänster som finns på marknaden.
Det finns en mängd konflikter mellan motstående intressen, som aktualiseras hos multiplex eller/och
-mellan operatör och programföretag (hur och var skall kanalerna presenteras),
-kanalreklam kontra neutrala programbeskrivningar,
-konsumentvalfrihet kontra ”buketteringar.”
Dessa konflikter kan enligt min mening mildras och lösas genom oberoende och neutrala operatörer av de nämnda funktioner, som integrerar olika intressenters behov på ett opartiskt sätt.
Det är i detta sammanhang värt att notera önskemålet om nationella EPG:er täckande alla distributionsformer, önskemål som framförts bl.a. av de nordiska public
| SOU 1998:17 | 27 | |
3TYRNING VIA TILLST¥ND F¶R %0'
Ett spörsmål som inställer sig är om en EPG är en tillståndspliktig sändning av ett
Programbegreppet i radio- och
Om EPG:n utformas som ett interaktivt sökverktyg, närmast utgörande ett bibliotek där den enskilde hämtar information istället för att ta del av en utsändning, kan det emellertid ifrågasättas om det rör sig om en sändning som är ”samtidig och utan särskild begäran tillgänglig” för envar. Såväl yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som den underliggande medielagstiftningen vilar på den
| 28 | SOU 1998:17 | |
grundläggande principen att sändningar startande från en avsändare och riktade till många mottagare faller under detta lagstiftningskomplex, medan däremot sändningar av information som startas av den enskildes eget sökande (t.ex. i databas) faller utanför.
Med förhållningssättet att användandet av en EPG primärt skall betecknas som en interaktiv användning av tillgänglig information skulle således regeringen sakna möjlighet att styra
En särskild fråga, som här lämnas åt sidan, är i vad mån tjänster i ett digitalt marknät, bland dessa
kunna klassificeras som televerksamhet fallande under telelagen. Frågeställningar av detta slag kan förväntas behandlas av den s.k. Konvergensutredningen (Ku 1997:05).
I Storbritannien har man bejakat bägge de ovan angivna synsätten och har följaktligen dubbel tillståndsgivning för EPG, dels av Oftel (de telekommunikativa elementen), dels av ITC (innehåll).
3TYRNING VIA LAGSTIFTNING
Det är naturligtvis också möjligt att genom lag reglera EPG:ns status. Om så ej sker kan det tyckas ligga nära till hands att anse EPG:n som en sändning fallande under tillståndsplikt. Bedömningen är dock inte helt lätt att göra i dagsläget, eftersom det ännu inte finns någon riktig erfarenhet av elektroniska programguider eller navigatorer.
Någon fullständig garanti för en neutral behandling av programföretagen torde man heller inte kunna uppnå med
| SOU 1998:17 | 29 | |
stånd eftersom mjukvaru/boxtillverkaren också har möjlighet att sätta sin prägel på EPG:n. En reglering riktad också mot mjukvarutillverkaren i syfte att nå neutrala EPG:er förefaller orealistisk. Det kan visserligen anmärkas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, med stöd av
2.7Multiplexering
4EKNIKEN
Med digital teknik kan flera olika programtjänster blandas i en och samma signal från en sändare och sedan sorteras upp av den mottagande utrustningen. Vid
Proceduren att blanda flera program- eller tjänstebärande signaler kallas multiplexering. En operatör av denna funktion - en multiplexoperatör - kan tyckas spela en strikt teknisk roll som är
| 30 | SOU 1998:17 | |
av mindre intresse. Emellertid ligger i denna roll, enligt min bedömning, inte bara att fläta samman signalerna från olika program- och tjänsteföretag, utan också att hantera och disponera det sändningsutrymme som ställts till förfogande av staten. Den flexibilitet som är möjlig innebär ett stort antal handlingsalternativ för den multiplexoperatör som skall tillse, att utrymme finns för att ett visst antal timmar per dygn låta sända ett antal
Multiplexoperatörskapets betydelse har framhållits i den tidigare utredningen Från massmedia till multimedia - att digitalisera svensk television (SOU 1996:25 s.
$ISPOSITION ¶VER S¤NDNINGSUTRYMMET
Centralt för operatörsskapets betydelse är således vilken dispositionsrätt operatören ges över sändningsutrymmet och om utrymme
| SOU 1998:17 | 31 | |
kan avsätts för operatörens egen verksamhet. I den av regering och riksdag valda samordningsmodellen kan svar på dessa frågor endast ges indirekt genom formulering av tillståndsvillkor för programföretagen. I tillståndet kan fastställas hur sändningsutrymmet skall fördelas och dispositionsrätten regleras. Tre tänkbara varianter är:
1.Sändningsutrymmet i multiplexen fördelas till programföretagen. Dessa garanteras en lägsta nivå, men allt utrymme som inte i varje särskilt tillfälle nyttjas, disponeras av nätoperatören. Programföretagen disponerar således bara överföringsutrymme för de egna programtjänsterna och kan inte överlåta utrymme till annan.
2.Sändningsutrymme fördelas till programföretagen. Dessa ges rätt att sinsemellan, för broadcastingändamål, överlåta utrymme.
3.Sändningsutrymme fördelas till programföretagen. Dessa har en långtgående rätt att överlåta utrymmet, innefattande överlåtelser till sidotjänstleverantörer och multiplex- eller nätoperatör.
I den första varianten tillfaller multiplexoperatörsrollen nätoperatören, i de två andra varianterna programföretagen.
I den ovan nämnda utredningen har frågeställningen diskuterats, men utan att några förslag lämnats. I propositionen om digitala
| 32 | SOU 1998:17 | |
Radio- och
Till multiplexoperatörsrollen är mer eller mindre nära knutna även övriga tekniska funktioner som följer med den digitala TV- tekniken, såsom elektroniska programguider (EPG), åtkomstkontrollsystem (CA), särskild mottagarutrustning och kundhanteringssystem för den förväntade tillväxande
+ONVERGENSPROBLEMATIKEN
Teknikutvecklingen, med möjlighet att i allt från traditionella marknät till elkraftledningar förmedla såväl ljud som bild i digital form, har fokuserat en problematik som brukar benämnas ”konvergens”. I detta sammanhang avses härmed att den moderna
| SOU 1998:17 | 33 | |
tekniken raderar gränserna mellan television och datakommunikation, och att olika regler kommit att gälla för identiskt samma informationsinnehåll, allt beroende på vilken distributionsform som använts. En särskild utredning har tillsatts för att se över vad denna utveckling bör föranleda i form av översyn av medielagstiftning samt tele- och radiokommunikationslagar (den s.k. Konvergensutredningen, Ku 1997:05). Det kan emellertid inte påräknas att detta utredningsarbete kan ge något resultat som kan beaktas under den närmaste tiden.
En speciell variant av konvergensproblem aktualiseras vid användning av digitala marknät, nämligen att det i en och samma distributionsform samtidigt och burna av samma signal kan förekomma sändningar som faller under skilda rättsregler. Rent praktiskt tar detta sig uttryck i oklarhet om vilken myndighet som skall bevilja tillstånd och vilka rättsregler som skall tillämpas. Notabelt är att de lagstiftningskomplex som är relevanta, å ena sidan medielagstiftningen och å andra sidan tele- och radiokommunikationslagstiftningen, är mycket olika. Ambitionen i detta avsnitt är dock inte att ge analyser av det slag som kan förväntas av den nämnda utredningen, utan bara att något antyda de principiella motsättningar som kan uppstå.
Med utgångspunkt från de modeller för disposition av sändningsutrymme som angivits ovan kan följande frågeställningar anges:
·för vilka tjänster skall det digitala marknätet få nyttjas,
·vilka regler skall tillämpas rörande dessa tjänster,
·vem skall få nyttja sändningsutrymmet för tjänster som inte är
I propositionen har angivits att den övervägande delen av sändningskapaciteten skall användas för
| 34 | SOU 1998:17 | |
För sändningarna av
vilken verksamhet som faller under medielagstiftning och yttrandefrihetsgrundlag och vilken som faller under annan lagstiftning kan vara komplicerad. Nya kommunikationsformer som inte passar in i lagstiftningarnas grundstruktur har tillkommit genom ny teknik (jfr den s.k. Mediekommitténs undersökning av grundlagsskyddet för nya medier - SOU 1997:49). Det är tydligt att de intressenter som finns kring digitala marknätssändningar har planer på användningar som inte sorterar under radio- och TV- lagen. Mot bakgrund av detta samt avfattning av proposition och förordning kan en blandad användning av näten förväntas.
Marknätssändningar av television och ljudradio (rundradio med ett gemensamt begrepp) sker inom mycket attraktiva frekvensband med goda egenskaper för sändningar, avsatta genom internationella överenskommelser just för detta ändamål. Det har tidigare ansetts viktigt av demokratiska skäl att ge rundradio företräde före annan radioanvändning (denna princip följer bl.a. av 3 kap. 2 § 2 st yttrandefrihetsgrundlagen och återfinns även i radiokommunikationslagen). Detta kan anföras som ett skäl för att ge de företag som vill göra
| SOU 1998:17 | 35 | |
tjänster som inte kan sorteras in under rundradio- och programbegreppen. Istället gör sig då tele- och radiokommunikationslagstiftningarnas principer gällande, innefattande grunder för fördelning som är oförenliga med att programföretagen ges ett skyddat försteg till användning av utrymmet. Med detta följer frågan om programföretaget i sådant fall ens är den korrekte nyttjaren av sändningsutrymmet - kanske ligger det närmare till hands att det tele- eller radiokommunikativa bolag som opererar/äger näten i så fall är tillståndsobjekt.
För att riktigt ställa saken på sin spets skulle kunna hävdas att regeringen som tillståndsgivare enligt radio- och
)NTRESSENTER
Alla de tre huvudvarianterna av placering av multiplexoperatörskapet - hos nätoperatör, ett programföretag eller ett fristående företag - skulle teoretiskt vara tänkbara, eftersom det finns intressenter i alla dessa grupper som är intresserade av att hantera rollen.
Nätoperatören Teracom AB har ambition och kompetens att fylla rollen som multiplexoperatör.
Ett dotterbolag till RIKAB, Senda AB, som bildats för att primärt vara
| 36 | SOU 1998:17 | |
detta kunna vara just ett sådant samarbete mellan tillståndshavarna som propositionen efterlyser.
Programföretag som SVT AB och TV4 AB har förklarat sig intresserade av multiplexoperatörsrollen. Intresset kan finnas oavsett om man själv tilldelas en hel multiplex eller inte. I det fallet att man inte får en hel multiplex har exempelvis TV4 AB uppgivit att man ändå är intresserad av rollen.
Även andra varianter vad gäller multiplexoperatörskapets placering har aktualiserats. Flera lokala företag har lanserat tanken att få vara multiplexoperatörer och på detta sätt kunna skapa ekonomiskt bärkraftig
2.8Några större intressenter
I denna nulägesbeskrivning redovisas endast sådana uppgifter som är relevanta för utredningens frågeställningar.
364 !"
SVT har förespråkat att företaget skall tillåtas ha ett flexibelt synsätt rörande distribution av sändningarna och få råda över vilka distributionsformer som skall användas. SVT har intresse av att använda de digitala marknäten. Företaget önskar att för egen del använda en hel multiplex, dvs. en frekvens, med plats för upp till fyra programtjänster och ha kontroll över operatörsskapet av multiplexen. Rent allmänt är åsikten att programföretagen skall ha kontroll över multiplexen, inte nätoperatören eller fristående multiplexoperatör. Av betydelse för denna önskan, liksom för frågor om åtkomstkontroll och mottagarutrustning, är att företaget vill undvika att hamna i beroendeställning till en s.k. gatekeeper i form av ett operatörs- eller
| SOU 1998:17 | 37 | |
skäl en
Det anses viktigt att inget programföretag stängs ute från att medverka i en sådan konstellation, att tillståndshavarna således deltar på lika villkor.
Som multiplexoperatör kan bolaget agera som en huvudman och ha samverkan med olika partners i olika regioner. Som operatör kan man verka för flexibilitet inom multiplexen. Multiplexoperatörsskapet kan vara delat så att varje multiplex har sin egen operatör. Dock är det nödvändigt med gemensam EPG och CA. Åtkomstkontrollen (CA) kan visserligen skötas av olika operatörer med skilda smartcards men den valda tekniken skall vara densamma. Ur konsumentsynpunkt är det önskvärt med endast en CA- operatör. Svårigheter att komma överens om EPG:n i marknät kan lösas genom att en enkel navigator som visar vidare till respektive programföretags egen EPG används.
Nationella EPG:er som även täcker flera distributionsformer är eftersträvansvärda och bör uppnås på sikt. Överhuvudtaget är en större samordning på alla plan nödvändig för digitalTV:ns genombrott. En rörig marknad går ut över konsumenten och bromsar övergången.
Vad gäller programtjänster i den multiplex som företaget önskar disponera är inriktningen att tittarna också skall tillföras nya programtjänster eller tjänster, bl.a. för att ge drivkraft åt det digitala marknätet. SVT vill således komplettera SVT 1 och 2 och med två nya kanaler, bl.a. en
Liksom andra programföretag anser SVT det nödvändigt att en rad frågor är besvarade senast när tillstånden meddelas. Bland dessa ingår hur och av vem multiplexoperatörsskapet skall bedrivas, tillståndstider och tillståndsvillkor, reklamregler, eventuella avgifter m.m. En särskilt viktig fråga är huruvida kabelföretagens nuvarande must
| 38 | SOU 1998:17 | |
Tidsaspekten är viktig. De beslut som krävs kring marknätssändningar måste komma relativt snart för att sändningarna skall kunna starta hösten 1998. Om inte marknätet kan komma igång då, finns det en risk att andra distributionsformer konkurrerar ut nätet.
$E NORDISKA PUBLIC SERVICE F¶RETAGENS INITIATIV
De nordiska public
Huvuddragen i det dokument som public
Målsättningarna är att:
·etablera en öppen standard för mottagning av digitala signaler,
·tillse att alla de nordiska public
·tillse att public
·tillse att konsumenterna får en så enkel och brukarvänlig teknologi som möjligt,
·fullgöra uppgiften att skapa och utveckla de nordiska ländernas kultur och språk även i den digitala
·påverka leverantörer av tjänster och utrustning att besluta om en gemensam standard för set top boxar som möjliggör för de nordiska tittarna att ta del av sändningar i samtliga distributionsformer.
Vidare anges i dokumentet bl.a. att åtkomstkontrollsystemen skall vara öppna, försedda med s.k. common interface och att operatörer och leverantörer av utrustning skall använda den API (mjukvara i boxarna) som eventuellt utvecklas som gemensam
| SOU 1998:17 | 39 | |
europeisk standard. Boxen bör vara enkel och standardiserad och kunna köpas hos varje elektronikföretag.
Vad gäller elektroniska programguider (EPG) skall man arbeta för att sådana blir neutrala, nationella och omfattande alla distributionsformer. Det skall vidare finnas länkar till de andra nordiska ländernas EPG:er så att Norden kan bli en marknad. Tiden av parallelldistribution i både analog och digital teknik skall vara så kort som möjligt. En nationell kundadministration skall samordnas, helst för alla förekommande distributionsformer. Det är viktigt med en enkel administration för att tittarna inte skall uppleva den digitala
Slutligen noteras att det är viktigt att snabbt komma igång med nationella projekt som driver på processen mot dessa mål.
En arbetsgrupp har i slutet av oktober 1997 givit förslag på det fortsatta arbetet och beskrivit vägen mot en gemensam nordisk specifikation för digital TV, innefattande målsättningar, de element i de tekniska systemen som skall bearbetas för att målen skall nås, parternas förpliktelser, en organisation och en tidsplan.
Målen är att konsumenten skall kunna använda samma set top box för att mottaga tjänster från alla som sänder till den nordiska marknaden, att den skall vara möjlig att uppgradera för att användas till alla distributionsformer och att den skall ha ett konkurrensmässigt pris. De element som skall bearbetas för att detta resultat skall kunna uppnås är
| 40 | SOU 1998:17 | |
som arbetet i organisationen resulterar i. Arbetet skall bedrivas av en styrelse, av en exekutivkommitté och av tillsatta underkommittér. Tidsplanen syftar till en gemensamt antagen standard under senare delen av 1998.
46 !"
TV4 AB har intresse av att sända i ett digitalt marknät och önskar disponera en egen multiplex. Företaget önskar bli operatör för en multiplex med två egna programtjänster och två programtjänster från andra programföretag. Företaget har väsentligen samma synsätt som SVT vad gäller att programföretag skall vara multiplexoperatörer och skälen för detta. Även TV4 AB anser att de bägge näten kan ha separata multiplexoperatörer, samtidigt som näten har gemensam CA och EPG.
Även för TV4 AB är must
Bolaget anser att det är bra om det kan skapas alternativ till de
4ELIA !"
Telia AB är inte bara landets dominerande telekommunikationsföretag utan även den största
| SOU 1998:17 | 41 | |
kapacitet som inte bara ger stora möjligheter till enkelriktad överföring utan även interaktiva tjänster. Att kunna förmedla ett brett
De hushåll som är anslutna till Telias
Telia har lagt en order på en första generation set top boxar. Standarden är baserad på de överenskommelser som träffats med andra kabeloperatörer i Europa, bl.a. Deutsche Telekom, om en s.k. ”eurobox”. Samarbetet syftar bl.a. till att möjliggöra beställningar av stora volymer och därmed få ned kostnaderna på boxarna.
Denna första set top box som Telia har valt ger bara möjlighet att ta emot digitala kabelsändningar och kan inte kompletteras med någon sidoutrustning, som skulle möjliggöra mottagning av digitala mark- eller satellitsändningar. Telia har motiverat valet av en sluten box med att man har bråttom med den digitala satsningen av konkurrensskäl och inte har tid att vänta in kompatibla lösningar eller en box som kan klara flera distributionssätt, samt att sådana lösningar skulle ge en väsentlig fördyring för konsumenten, vilket skulle bromsa den digitala utvecklingen.
Telia har nyligen gått ut till kunderna med introduktionserbjudande om digitalTV. Set top boxen köper kunden till ett pris som står i förhållande till den abonnemangstid denne binder sig för. Ju längre tid desto lägre pris för boxen (ett år - 1 999 kr, tre år - 499 kr). Det programkort som krävs betingar en lägre kostnad, drygt 200 kronor årligen. Därefter kan val ske av olika programpaket eller, för den som så önskar, enskilda program.
| 42 | SOU 1998:17 | |
4ERACOM !"
Teracom är ett av staten helägt bolag och det dominerande radiokommunikationsföretaget i landet. Som tidigare nämnts bygger Teracom för närvarande upp de digitala marknäten för TV.
Teracom har fram till i dag varit ett renodlat operatörsföretag. Verksamheten har bestått i att förmedla sändningar vars innehåll har bestämts av andra företag (främst SVT och SR). Under senare år har dock de analoga näten kommit att bära speciella tjänster, som Teracom varit huvudman för, som exempelvis positioneringssystemet EPOS.
Genom den flexibilitet och möjlighet till tjänsteutveckling som följer i de digitala marknäten blir inte Teracoms renodlade operatörsroll längre så självklar. Teracom har för utredaren deklarerat sin önskan att något förändra företagets inriktning mot en roll som s.k.
I skrivelse till utredaren har företaget anmält intresse av, dels att i näten få etablera elektroniska programguider (EPG), dels att få starta utveckling av nya tjänster av multimedia- och
Vad gäller EPG:n har Teracom framhållit att bolaget kan förhålla sig neutralt till de olika företagen och därmed garantera den önskvärda likabehandlingen av de ibland konkurrerande företag som tillhandahåller program och tjänster i näten.
För önskan att kunna disponera del av sändningsutrymmet för egen del finns flera skäl. Företaget bedömer det som mycket viktigt att det redan i introduktionsfasen ges möjlighet för andra tjänster än traditionell TV i marknätet, och att företaget från
| SOU 1998:17 | 43 | |
början kan verka som en katalysator i en process mot sådana tjänster. Vidare anser företaget att den riskexponering, som man genom nätinvesteringen utsätts för, motiverar en viss egen kapacitet för att bidraga till att säkerställa nätens långsiktiga konkurrenskraft. Förutom den kunskaps- och kompetensutveckling som skulle följa genom utveckling av tjänster, skulle dessa även kunna ge värdefulla intäkter som kan bidraga till att täcka infrastrukturella kostnader, till godo för andra nyttjare av marknätet.
Teracom har förklarat sig villigt att verka som multiplexoperatör i något eller bägge av näten.
4ELENOR OCH #ANAL 0LUS
Telenor är den norska motsvarigheten till Telia AB, således ett statsägt telekommunikationsbolag. I likhet med Telia AB utvecklar Telenor sin roll från operatör mot producent och tillhandahållare av olika tjänster inom media och IT.
Telenor har ett nära samarbete med det franska
Telenor äger satelliter som sänder ut programtjänster åt det franska företaget. Inom Telenorkoncernen finns också det största norska
| 44 | SOU 1998:17 | |
2)+!" OCH 3ENDA !"
Radiotjänst i Kiruna AB (RIKAB), som har kunskap om landets
Senda AB skall fungera absolut konkurrensneutralt i förhållande till program- och tjänsteleverantörer på plattformen. Bolaget skall fungera som en branschgemensam resurs. Det är en målsättning att programföretag som väljer att distribuera sina program via plattformen också går in som ägare i bolaget. Bolaget skall inte ha som mål att generera avkastning åt sina ägare.
Senda AB skall i sitt byggande och förvaltande av en svensk distributionsplattform upphandla nätkapacitet, ingå distributionsavtal med programföretag samt paketera program och digitala tjänster. Bolaget kan också fungera som multiplexoperatör.
Vad gäller konsumentintresset eftersträvas att valet av utrustning är enkelt och att det är lätt att växla mellan olika tjänster. Följande bör uppnås:
·en enda mottagartyp som kan ta emot tjänster via marknät och helst även satellit,
·ett enda system för åtkomstkontroll (CA),
·ett enda kundkort (smart card),
·en gemensam kundtjänst/marknadsorganisation,
·ett gemensamt nät av återförsäljare.
Bolaget bedömer det som ytterst viktigt att de digitala marksändningarna kommer igång under hösten 1998, eftersom försprånget för andra digitala plattformar annars blir för stort.
| SOU 1998:17 | 45 | |
+INNEVIK
I Kinnevikgruppen ingår företag som MTG med ett antal programföretag (ZTV, TV3, TV1000, TV6), Kabelvision (kabel TV- operatör) och Viasat (satellit- och
| SOU 1998:17 | 47 | |
3 Teknisk samordning
3.1Utgångspunkter
Tekniken (”multiplexfunktionen”) skall samordnas genom frivilliga överenskommelser och de som erbjuder programtjänster skall ”vanligtvis” bestämma över multiplexfunktionen tillsammans (prop. 1996/97:67 s. 27).
Med multiplexfunktionen avses här inte bara att fläta samman signalerna utan även att ha inflytande över fördelning av icke fördelat/för tillfället ledigt/ avstått sändningsutrymme i multiplexen.
Åtkomstkontroll (CA) ingår i den teknik som skall samordnas. Kryptering och tekniska system ingår i åtkomstkontrollen. Här lämnas öppet om smart
Samordning bör om möjligt omfatta bägge de aktuella frekvenserna, såväl vad gäller operatör som teknik och EPG. I vart fall skall inte ett delat operatörsskap få innebära olägenheter för konsumenten.
| 48 | SOU 1998:17 | |
Resonemangen utgår från att rätten att disponera sändningsutrymmet i näten är en nyckelfråga för multiplexoperatörsskapet och detta operatörsskap är den viktigaste samordningsfrågan. Modellerna är beskrivna med denna utgångspunkt.
Frågan om standard för mottagarutrustning, s.k. set top boxar, lämnas här åt sidan. Jag har utgått från att samordningen av standard för marknätet är så avgörande att den enkelt kommer att lösas, särskilt som det inte för närvarande tycks finnas några motsättningar mellan intressenterna i denna fråga. Däremot kvarstår de brister vad gäller nationell samordning mellan olika distributionsformer som jag tidigare påtalat och funnit otillfredsställande, bl.a. ur konsumentsynpunkt.
3.2Modeller
A. Nätoperatören blir även multiplexoperatör
Den tekniska operationen av en multiplex torde i praktiken alltid komma att utföras av nätoperatören, antingen som huvudman eller efter uppdrag. Det är principiellt intressant att redovisa en modell med nätoperatören som huvudman för multiplexfunktionen (jfr konvergensproblematiken i avsnitt 2.7).
Två alternativa utvecklingar som kan leda till att nätoperatören blir multiplexoperatör kan beskrivas.
Det ena fallet är att en allmänt svag styrning av sändningsutrymmets nyttjande leder till att nätoperatören naturligt får denna roll. Sålunda garanteras inte programföretagen i tillståndsvillkoren ett angivet sändningsutrymme att disponera efter eget skön utan ges bara rättighet att sända viss programtjänst. Den önskade kapaciteten får då upphandlas från nätoperatören som inte har några tillståndsvillkor eller med staten ingångna avtal som begränsar inflytandet över det egna nätet. Nätoperatören kan i denna situation använda allt sändningsutrymme som inte upplåtits eller för tillfället använts (beroende på vilka avtal som ingåtts) till egna sidotjänster eller att upplåta till programföretag som tillfälligt behöver extra kapacitet - m.a.o. vara multiplexoperatör.
| SOU 1998:17 | 49 | |
Det andra fallet är att tillståndsgivaren medvetet gör nätoperatören till multiplexoperatör genom att allt sändningsutrymme visserligen fördelas till programföretagen och att dessa garanteras en lägsta angiven nivå - men att enligt tillståndsvillkoren allt utrymme som inte nyttjas för programsändningar tillfaller nätoperatören.
Roller - intressenter
Nätoperatören blir således multiplexoperatör och kan, eftersom man disponerar kapacitet, även ta rollen som
Möjligt är att operatören även kan verka för en viss
Skiss (endast i tryckt betänkande)
B. Ett särskilt multiplexoperatörsföretag
Ett av programföretagen gemensamt ägt multiplexoperatörsbolag är ett sätt att uppfylla den förväntan om samarbete kring multiplexfunktionen som finns i propositionen. En annan variant är att programföretagen gemensamt bestämmer att anlita och träffar avtal med visst existerande företag om sysslan.
Ett sätt att medvetet ge programföretagen kontroll över multiplexoperatörsskapet är att tillståndsgivaren delar ut allt utrymme i multiplexen till programföretagen. På så sätt styrs multiplexope-
| 50 | SOU 1998:17 | |
ratörsskapet till programföretagen. Programföretagen ges även dispositionsrätt över kapaciteten och får upplåta sitt sändningsutrymme. Upplåtelserätten och den nödvändiga samordningen kan sedan överföras till ett av programföretagen bildat och styrt multiplexoperatörsföretag. Detta företag sköter sedan fördelningen mellan programföretagen och andra (eller egna) sidotjänster. Ut- rymmet för EPG:n kan tas av det gemensamma sändningsutrymmet.
Roller - intressenter
Om nätoperatören vill utveckla/bedriva sidotjänster måste detta i denna modell ske som underleverantör till något av programföretagen eller till multiplexoperatören. Programföretagen som har att utse multiplexoperatör kan i och för sig välja att låta nätoperatören utföra sysslan på ”entreprenad”. Möjligen blir Teracom endast nätoperatör om denna modell blir verklighet. Ett eget bolag eller Senda AB kan istället bli multiplexoperatör, förmodligen också EPG- och åtkomstkontrollansvarig. SMS- funktionen kan läggas på Senda AB, men liksom i den tidigare modellen kan förväntas att även andra
Skiss (endast i tryckt betänkande)
C. Olika multiplexoperatörer
En utgångspunkt är att samordningen bör omfatta bägge multiplexerna. Det kan dock inte uteslutas att intressenterna hellre ser att varje multiplex har en egen operatör. Flera programföretag har förklarat sig intresserade av att vara multiplexoperatörer. Med en tillståndsgivning som, liksom i modell B, ger programföretagen ett grepp om multiplexoperatörsrollen, är en utveckling mot separata operatörer inte osannolik. En ytterligare grogrund för en separation skulle vara om ett programföretag ensamt fick en hel multiplex. Att ett programföretag får hälften eller mer av sändnings-
| SOU 1998:17 | 51 | |
utrymmet i en multiplex synes för övrigt vara tillräckligt för att väcka denna önskan.
Teknisk samordning är en förutsättning för att tillstånd överhuvudtaget skall kunna meddelas. Tillståndsmyndigheten har att göra en bedömning hur långt detta krav skall sträcka sig. De samordningslösningar som presenteras får granskas ur olika aspekter, varvid inte minst konsumentens är viktig. Om ett delat operatörsskap skall kunna accepteras torde det kräva en hög grad av samordning av bl.a. EPG och CA mellan de olika operatörerna.
Roller - intressenter
Det bör betonas att vad som anges enbart är exempel för att åskådliggöra ett tänkt scenario med skilda operatörer. I exemplet ges SVT AB en egen multiplex för sina programtjänster. SVT kan då välja att operera såväl program som sidotjänster i helt egen regi. Nätoperatören Teracom reduceras till leverantör av överföringskapacitet eller uppdragstagare vad gäller utförande av sidotjänster.
Samtidigt får TV4 AB hälften av utrymmet i den andra multiplexen för två egna programtjänster. Två andra programföretag som ges tillstånd träffar överenskommelse med TV4, på så vis att TV4 blir multiplexoperatör eller att ett gemensamt bolag bildas. I en gemensam bolagsbildning kan naturligtvis även nätoperatören inlemmas, även om detta synes mindre troligt, eftersom programföretagen ofta uttrycker uppfattningen att nätoperatören bör avskäras från multiplexoperatörsrollen.
Frågan om samordning av EPG och CA blir viktig. En långtgående samordning mellan de skilda multiplexoperatörerna är nödvändig.
Vad gäller
| 52 | SOU 1998:17 | |
Skiss (endast i tryckt betänkande)
| SOU 1998:17 | 53 | |
D. Andra utvecklingslinjer
En intressant fråga är hur tillståndsgivaren skall ställa sig till krav på skilda nätoperatörer. På riksplanet är det i dag förmodligen inte realistiskt att någon annan nätoperatör än Teracom framträder. Däremot kan man inte bortse från möjligheten att regionala programföretag önskar en lokal sändaroperatör. Det borde i princip vara möjligt men hur det i praktiken påverkar den tekniska samordningen är i dagsläget oklart. Den närmare analysen kommer att åvila Radio- och
3.3Bedömning
Allmänt om möjligheterna till samordning
De flesta intressenterna torde vara medvetna om kravet på samordning genom frivilliga överenskommelser. Vad gäller multiplexoperatörsskapet finns emellertid en förväntan om något slags klargörande eller ledning från tillståndsgivaren. Detta är symptomatiskt eftersom det avslöjar den vikt intressenterna lägger vid denna fråga. Tre viktiga faktorer som är styrande för en samordning är:
·vem som skall utöva multiplexoperatörsskapet och vad det skall innehålla,
·befintligheten av intressenter som faktiskt har ambition och kapacitet för olika roller,
·sammansättningen av den förmodade tillståndshavarkretsen och tillståndshavarnas vilja/ovilja till olika samordningslösningar.
Betydelsen av multiplexoperatörsskapet har behandlats tidigare. Intressenter med kapacitet för olika roller har redovisats. Vad gäller den tredje delen måste man räkna med att tillståndsgivningen efter ansökningsförfarandet blir ett samspel mellan de inblandade myndigheterna och de programföretag som är aktuella för tillstånd. Det finns nämligen något av ett cirkelresonemang i tillståndsgivningen. För att få tillstånd måste programföretagen ha
| 54 | SOU 1998:17 | |
löst den tekniska samordningen med andra programföretag. Men vilka de andra tillståndshavarna blir, som man skall komma överens med, vet man inte definitivt förrän regeringen har meddelat tillstånd, vilket alltså inte skall ske förrän samordningen är klar. Detta förhållande har också gjort det svårt att i utredningen presentera några konkreta förslag. Själva tillståndsförfarandet kan därför komma att bli ett slags process där olika samordningslösningar diskuteras fram, troligen under ledning av Radio- och TV- verket.
Viljan till olika lösningar är i dagsläget svår att bedöma, eftersom den beror på många faktorer som också kan komma att ändras med tiden. Av primär betydelse blir tillståndshavarkretsens sammansättning. Om de enda nationella programföretagen i näten blir SVT AB och TV4 AB, blir förutsättningarna för samordningslösningar andra än om även t.ex. MTG och/eller SBS förväntas få tillstånd. Allmänt kan sägas att
Två principiellt skilda förhållningsätt för de myndigheter som skall förbereda regeringens tillståndsbeslut är tänkbara. Antingen tas ett grundförslag om fördelning fram utan att vikt fästs vid samordningen, och därefter låter man undersöka och verka för samordningslösningar mellan de valda sökandena, eller så väger man in samordningen redan från början och låter detta vara ett av flera kriterier som ligger till grund för förslaget. Skillnaden i tillvägagångssätt visar på ytterligare en viktig faktor för den tekniska samordningen, nämligen vilken grad av styrning tillståndsmyndigheterna kommer att utöva.
De tillståndsgivande myndigheternas roll
Redan i ansökningarna till Radio- och
| SOU 1998:17 | 55 | |
mentariska kommittén. Här kan frågor om teknisk samordning föranleda kompletteringar och överläggningar. Eftersom ett krav för tillståndsgivning är att samordning skall vara uppnådd torde verket knappast kunna överlämna ett förslag till regeringen innan formerna för samordning utvecklats. Vilken grad av fullständighet lösningarna skall ha fått blir en bedömningsfråga, varvid t.ex. tidsaspekter och sannolikheten att fördelningsförslaget kan komma att godtas utan förändringar av regeringen kan vara av betydelse.
Myndigheternas yttersta medel att framtvinga en ”frivillig” överenskommelse är att annars låta bli att bevilja några tillstånd överhuvudtaget. Detta skulle dock vara ett oacceptabelt resultat om det finns intresserade sökande med godtagbara förslag till lösningar, som hindras av andra sökande. Även om det inte förefaller sannolikt, kan man inte utesluta risken att någon intressent med flit försöker försinka tillståndsprocessen. Ett ytterligare medel för myndigheterna är då att inte föreslå en viss sökande för tillstånd, om denne intar en hållning som är oförenlig med en totalt sett lämplig lösning. För att komma till denna typ av ställningstagande måste sannolikt myndigheterna, och då främst Radio- och
Andra styrningsmöjligheter
För det fall att tillståndsgivningen skulle vara svår att slutföra genom den föreslagna processen kan det finnas skäl att något kommentera andra styrningsmöjligheter, såsom lagstiftning eller utövande av ägarskap.
Lagstiftningen är på just detta området problematisk, av framför allt två skäl. Dels är en reglering, oavsett om den sker genom lag eller förordning, ett något långsamt och klumpigt instrument i förhållande till den mycket snabba teknikutvecklingen och den påtagliga osäkerhet om framtida användningar som råder. Dels är
| 56 | SOU 1998:17 | |
den lagstiftningsstruktur som finns inom området på väg att vittra sönder som en följd av teknikutvecklingen, varför den tjänar illa som underlag för nya regleringar (konvergensproblemen inventeras som tidigare nämnts av en särskild utredare, Ku 1997:05).
Däremot förefaller ägarstyrning att på ett sätt kunna vara ett effektivare medel, eftersom sådan kan utövas snabbt och staten äger såväl de två ledande distributionsföretagen Telia AB och Teracom som programföretaget SVT AB, samt även indirekt RIKAB. En annan sak är att det kan finnas principiella och andra skäl för att man från statens sida avstår från att styra genom att utöva ett aktivt ägarskap.
Bedömning
De samordningsmodeller som presenterats bygger på två principiellt skilda synsätt. Enligt det ena blir nätoperatören också multiplexoperatör, enligt det andra får programföretagen en bestämmanderätt över multiplexoperatörsskapet. Det finns skäl för och emot bägge ordningarna.
Ett vägande skäl för att ge programföretagen denna starka ställning är att man på detta sätt eliminerar eller åtminstone förminskar det faktiska monopol som Teracom i dag har. Vidare kan en stark ställning för programföretagen bidraga till att innehåll blir den avgörande konkurrensfaktorn istället för kontroll över distributionsteknik. Emellertid finns även nackdelar med att ge programföretag multiplexoperatörsskapet, såsom att programföretagens roller blir oklara och att konvergensproblematiken förvärras.
Enligt min mening bör en ordning eftersträvas som placerar multiplexoperatörsskapet hos nätoperatören och ändå erbjuder de programföretag som ges tillstånd möjlighet att utveckla tjänster som har ett naturligt samband med programverksamheten. Inom disponerat sändningsutrymme skall programföretagen fritt få pröva och utveckla sådana tjänster som kan falla inom det område under radio- och
| SOU 1998:17 | 57 | |
lagstiftning, kunna utövas av annan, såsom nät/multiplexoperatör eller fristående företag.
Skälen för mitt ställningstagande är framför allt följande:
a. Renodling av olika intressenters roller
Allmänt synes det naturligare att det företag som handhar sändarna också har multiplexoperatörsskapet, som till viss del är en teknisk uppgift. Vidare renodlas rollerna i verksamheten genom att ett radiokommunikationsföretag får ansvara för multiplexering och sidotjänster som inte är förbundna med programverksamheten, och programföretagen får ägna sig åt programverksamhet. En sådan renodling har flera goda sidor, dels undviks risken att programföretagen på omvägar utvecklas till intressenter i data- och telekommunikationssektorn, dels undviks i görligaste mån de legala problem som konvergens inom området tenderar att skapa. I den föreslagna ordningen inordnas de olika aktörerna tydligare under separata lagstiftningskomplex, nät/multiplexoperatör (Teracom m.fl.) under tele- och radiokommunikationslagstiftningen och de tillståndshavande programföretagen under radio- och
Som en ytterligare fördel kan noteras mindre komplicerade parts- och avtalsförhållanden för
I sammanhanget kan vara värt att något kommentera modellen med olika multiplexoperatörer (modell C ovan). En sådan ordning kan vara ett sätt att inledningsvis lösa motsättningar mellan olika intressenter. Det är emellertid uppenbart att komplexiteten blir större genom att fler partsförhållanden skall regleras genom avtal. Särskilda frågor uppkommer också, exempelvis rörande vilket
| 58 | SOU 1998:17 | |
programföretag som skall ligga i vilken multiplex och efter vilka principer detta skall lösas om ingen frivillig uppgörelse kan nås. Om de olika multiplexoperatörerna är olika programföretag gäller vidare de allmänna invändningar som här utvecklas mot att ge programföretagen en sådan roll. Avgörande för om delade multiplexoperatörsskap kan godtas torde ändå konsumenthänsynen vara. En sådan lösning får inte gå ut över konsumenterna.
b. Fördelning av naturresursen
En ordning som ger programföretagen frihet att disponera och överlåta sändningsutrymme för allehanda verksamhet i egenskap av tillståndshavare för radio och TV, är enligt min mening inte förenlig med synen på frekvenser som en ändlig naturresurs av stort värde, som staten har ansvar för att reglera. Det utrymme som inte används för rundradio borde därför upplåtas i andra former, exempelvis enligt telelagen eller genom anbudsförfarande.
En sådan ordning kan vara betänklig även av ett annat skäl. Det är en angelägenhet för staten att fördela rättigheten att använda radiofrekvenser. Uppgiften handhas av Post- och telestyrelsen genom tillståndsgivning enligt lagen om radiokommunikation. Det skulle kunna hävdas att samma synsätt bör råda även vad gäller möjligheten att inom en radiofrekvens fördela utrymme för skilda användningar. Att ge enskilda tillståndshavare frihet att till annan fördela utrymme i en frekvens kan ur detta perspektiv vara diskutabelt (förvaltningsuppgifter kan visserligen delegeras till vissa icke statliga organ enligt 11 kap. 6 § 3 st regeringsformen, men knappast på sätt som här är aktuellt).
c. Aktiebolaget Teracom
Företaget äger de nät som byggs. Som sta tligt bolag bedrivs verksamheten enligt bolagsrättsliga och affärsmässiga grundprinciper, innefattande bl.a. att generera vinst. Det finns inga avtal mellan staten och Teracom rörande att bolaget skall garantera sänd-
| SOU 1998:17 | 59 | |
ningskapacitet för de programföretag som erhåller tillstånd, eller om priset för en sådan tjänst. I avsaknad av sådana avtal kan inte förväntas att Teracom, med samtidigt beaktande av sin ställning som aktiebolag, opåkallat skulle avstå från en roll som multiplexoperatör och överlämna dispositionsrätten över den sändningskapacitet och det sändningsutrymme som näten genererar till programföretagen.
Genomförande
I tidigare avsnitt (2.7 och 3.2) har redogjorts för hur tillståndsgivaren genom tillståndsvillkorens utformning kan styra rätten att disponera sändningsutrymmet och indirekt även placera multiplexoperatörsskapet. Enligt min uppfattning står två huvudsakliga varianter till buds för att göra nätoperatören till multiplexoperatör.
Den ena varianten är att tilldela programföretagen ett visst angivet utrymme för radio- och
| 60 | SOU 1998:17 | |
som en del av programrättigheten, ingående i programtillståndet. Även vid tillståndsgivning för lokalradio har vissa tekniska delar, som frekvensangivelser, angivits av Radio- och
Det framlagda förslaget har efter vad jag kan bedöma inga regional- eller jämställdhetspolitiska konsekvenser och inte heller några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
Förslaget innebär inget offentligt åtagande.
| SOU 1998.17 | 61 | |
Förkortningar
| CA | Conditional Access - kontroll av |
| tittarnas möjlighet att se program | |
| EPG | Elektronisk programguide |
| ESG | Event Service Guide - enklare |
| form av EPG | |
| SMS | Subscriber Management System - |
| System för erläggande av | |
| SVT AB | Sveriges Television AB |
| SOU | Statens Offentliga Utredningar |
| RIKAB | Radiotjänst i Kiruna AB |
| EU | Europeiska Unionen |
| API | Programvaruapplikation |
| SFS | Svensk Författningssamling |
| SOU 1998:17 | 63 | |
Bilaga 1
| Kommittédirektiv | Dir. |
| Digitala |
1997:19 |
Beslut vid regeringssammanträde den 16 januari 1997.
Sammanfattning av uppdraget
En särs kild utredare tillkallas med uppgift att förbered a sändnin gar av digital marksänd TV.
Utredaren skall lä gga fram försla g om vilka sändnin gsorter som inledningsvis skall väl jas för di gitala sändnin gar. I uppgiften ingår att tillsammans med berörda myndigheter undersö ka de tekniska och frekvensmässi ga mö jligheterna för sändnin gsverksamheten, liksom vilket intresse som finns hos
Den särs kilde utredaren skall också i sa mråd med programföreta g och andra intressenter utarbeta former för sa marbete kring t.ex. multiplexering, sändare, åt komstkontroll och elektronisk programguide, eventuellt i form av en modellöverenskommelse.
Slutligen skall den särs kilde utredaren bedö ma om Sveriges Television bör få mö jlighet att finansiera vissa sändnin gar med särskilda avgifter och vilka villkor som i så fall bör gälla.
64 SOU 1998:17
Digitalt utsänd TV
Digital utsändnin g av
Om ett digitalt sändnin gssystem innehålle r ett mycket stort antal programkanaler kan det vara ända målsenli gt att fören kla programvalet för publi ken genom särs kilda sö kprogram, s.k. elektroniska programguider.
Propositionen om digitala
Utredningen om tekniska förutsättnin gar fö r utö kade sändnin gar av radio och television till allmänhete n ö verlä mnade i februari 1996 betän kandet Från massmedia till multimedia – att digitalisera svensk television (SOU 1996:25). Där föreslår utrednin gen att digitala
I propositionen Digitala
| SOU 1998:17 | 65 | ||||||||
| Regeringen föreslår att di gitala sändnin gar av marksänd TV | |||||||||
| införs i flera ste g, med | mö jlighet för staten | att successi vt ta | |||||||
| ställnin g till om och på vilket sätt | verksamheten skall fortsätta. En | ||||||||
| grundlä ggande förutsättnin g för | en e ventuell | utbyggnad | ä r att | ||||||
| sändnin garna bedö ms | ha | ekonomisk bär kraft. | I | en första | etapp | ||||
| inleds sändnin gar | på | ett | be gränsat | anta l orter | i | Sverige. Förut- | |||
| sättnin garna skall | redan | från bör | jan vara sådana att krav på | ||||||
yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald tillgodoses.
Enligt försla gen i propositionen skall sändnin garna genomföras under förutsättnin gar som gynnar fri konkurrens mellan olika programleverantöre r och med mö jlighet för publi ken att väl ja bland olika tjänster . Bland annat bör de a vkodare som används vara sådana att varje person i publiken har mö jlighet att ta del av alla program som sänds ut, givetvis på de villkor som programföreta get ställer upp för till gån g till programmen. Om systemet innehåller elektroniska programguider bör de oli ka programföreta gens utbud presenteras på likvärdigt sätt.
Enligt propositionen måste det vara mö jligt att uppnå ö verenskommelser om sådana for mer för sa mverkan att varje medverkande företa g kan behålla den nöd vändi ga kontrollen ö ver sitt material, samtidigt som tillgän gligheten för publi ken till det samlade programutbudet förblir hö g. Det är viktigt att sådana sa mverkansformer kommer till stånd redan i sändnin gsverksamhetens inledningsskede och att de har en sådan utfor mning att ä ven företag som kommer in senare kan delta i samarbetet på li kvärdi ga villkor.
Sändnin garna bör starta så snart so m mö jligt, helst hösten 1997.
Inledningsvis skall sändnin gar ä ga rum på åt minstone ett par, tre olika orter. Sändnin gsorterna skall väl jas så att de kompletterar varandra, t.ex. när det gäller dimensionen
Minst två sändnin gsfrekvenser bör enli gt propositionen kunna disponeras på varje ort. Kärnan i sändnin gsverksamheten skall vara digitala marksändnin gar av TV, men ä ven andra tjänste r än
66 SOU 1998:17
traditionella
Vid sidan av trådlösa marksändnin gar bör det eftersträ vas att också andra distributionsmetoder prö vas, anser regeringen i propositionen. Vid urval av programföreta g skall det beaktas att programutbudet som helhet skall tilltala olika intressen och smakriktningar. Lokala och regionala program bör ges företräde , liksom program som är föran krade i den svenska kulturkretsen. Det skall eftersträ vas att flera av varandra oberoende programföreta g deltar.
För sändnin garna gäller la gstiftningen för radio, tele vision och televerksamhet. För TV
En särs kild utredare skall, under förutsättnin g av riksdagens beslut med anledning av propositionen, förbereda den sändnin gsverksamhet som regeringen har föresla git i propositionen. Regeringen avser att senare utse en kommitté med parlamentariskt inslag som skall föl ja verksamheten och medverka vid utvärderingen.
| SOU 1998:17 | 67 | |
Sveriges Televisions möjlighet att sända
Sveriges Television AB har hos regeringen begärt tillstånd att få prö va
I propositionen anges att man enligt regeringens mening kan anför a skä l båd e för och e mot att låta ett public ser
I propositionen anges att regeringen avser att uppdra åt de n särskilde utredaren att lä gga fram försla g om huruvida Sveriges Television bö r få mö jlighet att finansiera vissa sändnin gar med särskilda avgifter och vilka villkor som i så fall bör gälla.
68 SOU 1998:17
Den särskilde utredarens uppgifter
Den särs kilde utredaren skall förbereda sändnin gar av digital marksänd TV. Där vid skall utredaren arbeta i kontakt med myndigheter och tän kbara intressenter samt med kommittéer som kan vara berörda, t.ex.
Utredaren skall lä gga fram försla g om vilka sändnin gsorter som inledningsvis skall väl jas för di gitala sändnin gar. I uppgiften ingår att, tillsammans med vederbörande myndigheter, undersö ka de tekniska och frekvensmässi ga mö jligheterna, liksom vilket intresse som finns hos
Den särs kilde utredaren skall också, i sa mrå d med programföreta g och andra intressenter, utarbeta former för sa marbete kring t.ex. multiplexering, sändare, åt komstkontroll och elektronisk programguide, eventuellt i form av en modellöverenskommelse.
Den särs kilde utredaren skall avvakta riksdagens beslut med anledning av propositionen innan försla g i här an givna frå gor lä ggs fram till regeringen Om riksdagsbeslutet skulle ge anledning till det, kommer regeringen att meddela tillä ggsdirektiv till utredaren.
Den särs kilde utredaren skall också bedö ma om Sveriges Television bör få mö jlighet att finansiera vissa sändnin gar med särs kilda avgifter och vilka villkor som i så fall bör gälla. Dett a uppdrag skall redovisas senast den 15 april 1997.
| SOU 1998:17 | 69 | |
Utredarens arbete bö r inriktas på att sändnin garna skall kunna sätta i gån g så snart so m mö jligt, helst hösten 1997. Under all a förhållanden s kall utredarens arbete vara avslutat vid utgån gen av år 1997.
För utredaren gäller re geringens direktiv att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda försla g (dir. 1992:50), att prö va offentliga åta ganden (dir. 1994:23), att redovisa jä m- ställdhetspolitis ka konsekvenser (dir. 1994:124), att redovisa konsekvenser fö r brottsligheten och det brottsfö rebyggande arbetet (dir. 1996:49).
(Kulturdepartementet)