SOU 1998:154

5

Innehåll

1	Inledning ........................................................................................		9
	1.1	Bakgrund ..........................................................................	9
	1.2	Direktiven .......................................................................	10
	1.3	Kommitténs organisation .................................................	11
	1.4	Kommitténs arbetssätt och uppdrag .................................	14
2	Historik	........................................................................................	17
	2.1 . ..............................	En blick framåt och en blick tillbaka	17
	2.1.1 ...............................................................	En blick framåt	17
	2.1.2 ..............................................................	En blick tillbaka	18
	2.2 ..................	Konsumtionstrender under de senaste 50 åren	22
3	Beskrivning .................................................av OAS verksamhet		37
	3.1 .......................................................................	Ungdomar	37
	3.1.1 ............................................................	Alkohål i huvudet	38
	3.1.2 ..........................................................	Drick med huvudet	39
	3.1.3 ..............	Förbättrad ålderskontroll och stopp för langning	40
	3.2 .....................................................................	Trafikanter	42
	3.3 ...............................................................	Arbetsplatserna	45
	3.4 ..........................................................................	Gravida	47
	3.5 .................................................................	Illegal alkohol	49

3.5.1 Övergripande målsättning för arbetet mot illegal

	alkoholhantering ............................................................	51
3.5.2	Opinionsinsatsen mot illegal alkohol................................	53
3.5.3	Mål och verksamhet 1998 ...............................................	54
3.5.4	Arbetssätt .......................................................................	54
3.5.5	Regionalt arbete..............................................................	55
3.5.6	Kampanjdelen.................................................................	56
3.5.7	Rapporter .......................................................................	57
3.5.8	Undersökningar...............................................................	59
3.5.9	Mätning av allmänhetens uppmärksamhet........................	60

3.5.10 Frågeundersökning om illegal alkohol – den s.k.

nollmätningen .................................................................

62

6			SOU 1998:154
	3.5.11	Övriga insatser – Svartspritgruppen och tullen ................	66
	3.5.11.1 Svartspritgruppen ..................................................................		66
	3.5.11.2 Generaltullstyrelsen ...............................................................		68
	3.5.11.3 Alkoholinspektionen ..............................................................		70
	3.6	Erfarenheter av hittilsvarande verksamhet........................	71
4	OAS verksamhet 1999 .................................................................		73
	4.1	Illegal alkohol .................................................................	73
	4.1.1	Regionala och lokala aktiviteter.......................................	73
	4.1.2	Internt förankringsarbete och egna aktiviteter ..................	74
	4.1.3	Kommersiell och redaktionell kommunikation..................	75
	4.1.4	Undersökningar och rapporter .........................................	75
	4.2	Övriga aktiviteter 1999 ...................................................	76
	4.2.1	Trafikområdet.................................................................	76
	4.2.2	Gravida ..........................................................................	77
	4.2.3	Arbetsplatser ..................................................................	77
	4.2.4	Måttfulla och återhållsamma alkoholvanor ......................	78
	4.2.5	Ungdomar.......................................................................	78
5	OAS framtid ................................................................................		79
	5.1	Former och innehåll för ett långsiktigt samarbete .............	79
	5.1.1	Uppbyggnadsskedet ........................................................	80
	5.1.2	Klart att lansera ..............................................................	81
	5.1.3	Fortsatt utvecklingsarbete ...............................................	82
	5.1.4	Resultatet .......................................................................	83
	5.1.5	Statskontorets översyn ....................................................	86
	5.2	OAS organisation ...........................................................	87
	5.2.1	Framtidsgruppens och OAS-ledamöternas uppfattning
		om ett framtida OAS.......................................................	88
	5.3	Överväganden och förslag ...............................................	89
	5.4	De olika organisationsalternativen ...................................	90
	5.4.1	Alternativ 1 – en ideell förening.......................................	91
	5.4.1.1	Bildandet av en ideell förening – tillvägagångssätt..................	91
	5.4.1.2	Förvaltning .............................................................................	92
	5.4.1.3	Skattemässiga förutsättningar .................................................	94
	5.4.1.4	Avtalsmässiga förutsättningar .................................................	96
	5.4.2	Alternativ 2 – en statlig delegation...................................	96
	5.4.2.1	När inrättas delegationer.........................................................	99
	5.4.3	Alternativ 3 – OAS gemensamma informationsinsatser
		regleras i avtal ..............................................................	100
	5.4.4	Kriterier och val av organisationsform...........................	101
5.5	OAS-kommitténs förslag............................................................		107

SOU 1998:154		7
Bilaga 1 Kommittédirektiv .................................................................		109
Bilaga 2 Framtidsgruppens kriterier ..................................................		115
Bilaga 3	Mål och medel för OAS ........................................................	117
Bilaga 4	Kriterier för OAS samarbete ...............................................	121
Bilaga 5	Intervjuer om OAS framtid med medlemmar i
	”framtidsgruppen” och OAS ledamöter ..............................	123

SOU 1998:154

9

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Under 1990-talet har en hel del förändringar skett i Sverige inom alkoholområdet. En ny alkohollag har trätt i kraft. Import-, export,- tillverknings- och partihandelsmonopolen har avvecklats. Sverige har fått en växande konkurrensutsatt alkoholnäring. Nya statliga myndigheter har inrättats och en överflyttning av verksamheter och beslut har skett från stat till kommun. Parallellt med denna utveckling har inom många områden en ökad internationalisering skett. Den ökade internationaliseringen har medfört både ett ökat handelsutbyte, ett ökat privat resande och ett närmande när det gäller attityder och värderingar. Internationella influenser och demografiska förändringar har gjort det svenska samhället mer heterogent. Bruket av alkohol är en del av kulturmönstret i Sverige och många andra länder, inte minst i Europa. Alla dessa förändringar och EU-medlemskapet har påverkat förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken och för olika aktörer inom alkoholområdet.

Den svenska alkoholpolitiken består av flera olika delar. Höga priser, detaljhandelsmonopol, begränsningar i tillgänglighet och i gränshandel samt information, utbildning etc. På ett område, information och opinionsbildning, har regeringen tagit ett samarbetsinitiativ genom att tillsätta en kommitté som skall utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, försäkringsbolag och olika branschorganisationer på alkoholområdet. Kommittén kallar sig Oberoende Alkoholsamarbetet (OAS). Kommitténs uppgift är att initiera och uppmuntra olika aktörer att engagera sig i samverkan kring informations- och opinonsinsatser som har till syfte att stödja människor att fatta övervägda beslut om sin alkoholkonsumtion och att verka för måttfulla och återhållsamma alkoholvanor. OAS är ett forum för dialog mellan staten, försäkringsbolagen och branschorganisationerna i frågor relaterade till alkohol. OAS tar dock inte ställning i andra frågor än de som berör samverkan om information och opinionsbildning. Liknande samarbete mellan stat och branschorgan inom näringslivet förekommer redan på flera håll utomlands. Ett sådant samarbetsorgan när det gäller att informera om alkoholen och dess risker är Èduc´alcool i provinsen Québec i Kanada. Éduc`alcool är en självständig

10 Utredningens direktiv och arbetssätt

SOU 1998:154

organisation, finansierad av alkoholbranschens intressenter, som informerar om alkoholens konsekvenser.

1.2 Direktiven

OAS verksamhet grundar sig på regeringens beslut den 9 januari 1997, som bemyndigade chefen för Socialdepartementet att tillsätta en kommitté med uppgift att organisera ett samarbete mellan branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter m.fl. Kommittén fick i uppgift att verka för ett samarbete när det gäller olika informationsinsatser kring måttfullhet i bruket av alkohol och dess risker. Kommittén skulle även undersöka förutsättningarna för om och hur samarbetet skulle kunna organiseras i mer permanenta former och lämna förslag till organisationsform och fortsatt finansiering.

I direktiven (dir. 1997:3, se bilaga 1) redovisas de förändrade förutsättningarna för att bedriva en traditionell svensk alkoholpolitik. Målet för den svenska alkoholpolitiken, att begränsa alkoholens skadeverkningar, ligger fast och ambitionsnivån är oförändrat hög. Internationaliseringen och EU-medlemskapet innebär att det blir nödvändigt att söka delvis nya metoder och arbetssätt för att uppnå målen. Ett intensivare samarbete mellan de olika aktörerna på området uppges som nödvändigt liksom att fler aktörer utöver de traditionellt inblandade engageras i arbetet.

Regeringskansliet förde under 1996 diskussioner med olika branschföreträdare m.fl. om möjligheten att finna samarbetsformer som skulle kunna leda till att parterna på alkoholområdet i framtiden tar ett ökat socialt ansvar när det gäller det förebyggande informationarbetet och opinionsbildningen. Målet med diskussionerna var att få till stånd ett samarbete som skulle leda till gemensamma insatser i syfte att vidmakthålla eller förstärka en opinion till förmån för återhållsamma alkoholvanor i befolkningen och för punktnykterhet när det gäller vissa grupper och i vissa situationer.

I direktiven anges att ett annat viktigt prioriterat område att samverka kring är insatser som motverkar den illegala hanteringen, dvs. illegalt tillverkad eller insmugglad alkohol och langning till ungdomar. Utgångspunkten för samarbetet är de prioriteringar som gjorts i den av berörda myndigheter upprättade nationella handlingsplanen för alkohol- och drogförebyggande insatser.

I direktiven redovisas också att alkoholpolitiska intressen och enskilda företagsintressen inte alltid sammanfaller. Mot denna bakgrund anger direktiven att det krävs att målsättningen med samordningen och de särskilda aktiviteterna klarläggs noggrant. En helt nödvändig ut-

SOU 1998:154

Utredningens direktiv och arbetssätt 11

gångspunkt för det framtida samarbetet är enligt direktiven att alla accepterar den nationella handlingsplanens riktlinjer, liksom det faktum att en stor majoritet av svenska folket betraktar alkoholdrycker som ett inslag i livet som de inte vill avvara. De flesta använder alkohol på ett sådant sätt att det inte vållar problem, varken för dem själva eller samhället. Budskapet måste dock vara att alkoholkonsumtion är förenad med risker, vilka det är angeläget att informera om. I direktiven uttalades också att en mobilisering av krafter på lokal nivå är viktig för att förstärka informationsinsatserna.

Kommittén ska enligt direktiven driva och samordna insatser som syftar till:

– att sprida kunskap om alkoholens medicinska och sociala verkningar i olika skeden av livet,

– att främja en alkoholfri uppväxt,

– att motverka langning till ungdomar,

– att eftersträva en måttfull alkoholkonsumtion bland dem som använder alkohol och särskilt bland dem som riskerar att bli storkonsumenter,

– att verka för att kvinnans graviditetsperioder, arbetsplatserna och trafiken (till lands och sjöss) blir alkoholfria,

– att genom attitydförändringar motverka konsumtionen av illegalt tillverkad eller insmugglad alkohol.

Kommitténs arbete, liksom de aktiviteter som genomförs genom olika överenskommelser, skall löpande dokumenteras och utvärderas.

1.3 Kommitténs organisation

Kommittén, som antagit namnet Oberoende Alkoholsamarbetet OAS, består av ledamöter från Socialdepartementet, Svenska Bryggareföreningen, Folkhälsoinstitutet, Sprit- och Vinleverantörernas Förening, Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning (CAN), Sveriges Hotell-och Restaurangföretagare, Vägverket, Alkoholinspektionen, Livsmedelshandlareförbundet (SSLF), Rikspolisstyrelsen, Kooperativa förbundet, Systembolaget, Försäkringsförbundet, Finansdepartementet och Generaltullsstyrelsen. Ordförande i kommittén är f.d. statssekreteraren vid Socialdepartementet, Ulf Westerberg. Kommitténs ledamöter har enhälligt beslutat att inga ersättare ska utses.

De olika medlemmarna i OAS har formulerat egna programförklaringar om varför man ingår i samarbetet. Från Regeringskansliet och Folkhälsoinstitutet är intresset för samarbetet baserat på folkhälsopers-

12 Utredningens direktiv och arbetssätt

SOU 1998:154

pektivet. ”Sverige har inte råd med alkoholskadorna, varken ur ett ekonomiskt eller mänskligt perspektiv. Det är dags att pröva nya åtgärder för att åstadkomma resultat inom ett antal områden, framförallt med tanke på nästa generation. Genom ett brett samarbete med många av dem som har anknytning till alkohol stärks förutsättningarna att nå framgång i arbetet med att förebygga risken för skador – medicinska och sociala – som alkoholen orsakar.”

Från Svenska Bryggareföreningen, Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR), Livsmedelshandlareförbundet (SSLF) och Sveriges Sprit- och Vinleverantörers förening (SVL) sida betonas att de deltar i samarbetet för att de vill att alkoholdrycker skall brukas med måtta och vid rätt tillfälle – de vill inte att alkoholdrycker ska missbrukas. SHR vill bidra till att stärka förtroendet för restaurangernas servering av alkohol så att den utvecklas som en viktig och ansvarstagande del i samhälle och näringsliv. SVL är med i OAS för att visa att alkoholbranschen har ett ansvar för att bidra till en måttfull alkoholkonsumtion bland befolkningen.

Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning (CAN) är en kunskapsbank i alkohol- och narkotikafrågor. CAN är med i informationssamarbetet eftersom CAN lägger stor vikt vid att information och annan förebyggande verksamhet sker på saklig och vetenskaplig grund.

Vägverket verkar för den s.k. nollvisionen i trafiken, där ingår målet att ingen människa skall behöva skadas eller dödas på grund av alkohol i trafiken. Vägverket är med i OAS för att samverka kring information om alkohol och trafik.

Alkoholinspektionens intresse är att se till så att alkohollagarna efterlevs. Inspektionen är även tillstånds- och tillsynsmyndighet för tillverkning och partihandel med sprit, spritdrycker, vin, starköl och öl. I Inspektionens uppgifter ingår att informera och utbilda om de regler som gäller för alkoholhanteringen och den ingår därför i OAS.

Rikspolisstyrelsen är bl.a. med i OAS för att samarbeta kring bekämpningen av den illegala alkoholhandeln eftersom den inte bara i sig är olaglig utan dessutom ofta är förknippad med annan brottslighet.

Kooperativa förbundet är med i OAS i egenskap av en av Sveriges största detaljhandelskedjor. Och som en stor folkrörelse vill man på ett aktivt sätt verka för god hälsa och miljö bland medlemmar och kunder.

Försäkringsförbundets medlemsbolag ger försäkringstagare som drabbas av skador och sjukdom ersättning samt hjälp vid rehabilitering. Försäkringsförbundet vill samverka med andra för att förebygga skador orsakade av alkohol i trafiken, på arbetsplatser och på människors hälsa och egendom.

SOU 1998:154

Utredningens direktiv och arbetssätt 13

Systembolaget är med i OAS eftersom bolaget har till uppgift att sälja alkoholdrycker med bra service och socialt ansvar. En hederlig och saklig information om Systembolagets varor omfattar också alkoholens risker.

Generaltullsstyrelsen uppger att dess främsta anledning att delta i OAS är dess ansvar att bekämpa alkoholsmugglingen. För att lyckas med denna uppgift behövs hela samhällets stöd, bl.a. måste samhället verka för att den svenska befolkningen inte köper eller tar del av svartsprit.

Till kommittén har knutits ett kansli som består av en sekreterare med ansvar för kansliet och OAS löpande verksamhet, utredningar, budget och planeringsfrågor och en projektledare som ansvarar för OAS opinionsinsats mot illegal alkohol. Kansliet har också hjälp från kommittéservice.

Kommittén bedriver i egen regi en opinionsinsats mot illegal alkohol. OAS-kommittén har det övergripande ansvaret för opinions-insatsen. Insatsen leds av en styrgrupp med representanter från de organisationer och myndigheter inom OAS som finansierar eller på annat sätt aktivt stödjer arbetet mot illegal alkohol. Styrgruppens uppgift är att lämna förslag till OAS-kommittén när det gäller budget och verksamhetsplaner. Styrgruppen står för löpande övergripande beslut inom de ramar som kommittén beslutat. Styrgruppen har vidare i uppgift att samordna de olika delarna av opinionsinsatsen och stå för viss samordning när det gäller åtgärder mot illegal alkoholhantering som genomförs av de organisationer och myndigheter som ingår i OAS, t.ex. med Folkhälsoinstitutet, polisens (svartspritgruppen) och tullens arbete.

Opinionsinsatsen finansieras av stat och bransch gemensamt. OAS- kommittén förvaltar medlen för opinionsinsatsen. Ett förvaltningsavtal har tecknats med Kammarkollegiet. Kammarkollegiet sköter enligt avtalet den ekonomiska förvaltningen av medlen. Medlen redovisas i Socialdepartementets räkenskaper.

En projektledare har anställts för att leda opinionsinsatsens operativa arbete. Projektledarens huvuduppgift under 1998 har varit att planera och genomföra OAS del vid de regionala konferenser som genomförts på 28 orter runt omkring i Sverige och hålla kontakt med de pilotkommuner som bedriver arbete mot illegal alkoholhantering och langning. Till sin hjälp har projektledaren en arbetsgrupp som består av representanter från olika medlemmar i OAS-kommittén. I arbetsgruppen ingår bl.a. en av Folkhälsoinstitutets regionala samordnare. Folkhälsoinstitutet har ansvarat för fördelning och uppföljning av de medel som finansierat det regionala arbetet.

14 Utredningens direktiv och arbetssätt

SOU 1998:154

1.4 Kommitténs arbetssätt och uppdrag

OAS-kommittén har sammanträtt sex gånger per år (1997 och 1998). De aktiviteter som genomförs i kommitténs namn måste godkännas av en enhällig kommitté. En av OAS viktigaste uppgifter är att samordna de olika aktörernas insatser när det gagnar det gemensamma målet och ligger inom OAS plattform. OAS-kansliet ingår mot denna bakgrund i olika styr- eller arbetsgrupper för projekt som kommittén ställt sig bakom – s.k. ”i samverkan med” OAS-aktiviteter

OAS arbete ska bedrivas på ett sådant sätt att bredden i kommitténs sammansättning tillvaratas och därmed ger största möjliga genomslag för de opinions- och samordningsinsatser som stöds av kommittén. Alla deltagare i kommittén har påtagit sig ett särskilt ansvar att främja att bruk av alkohol sker ansvarsfullt och motverka missbruk av alkohol både inom den egna organisationen eller företaget och i sina kontakter med allmänheten

I direktiven slås fast att en samordning av aktiviteter som finansieras av aktörer som i vissa fall har skilda intressen kräver att målsättningen med samordningen och de särskilda aktiviteterna noggrant klarläggs. OAS-kommittén har därför enats om gemensamma mål och medel för OAS, (se bilaga 3) och aktivitetsplan samt gemensamma kriterier för samarbetet, (se bilaga 4).

Aktiviteter som olika medlemmar genomför i egen regi utanför ramen för samarbetet med kommittén förväntas vara av sådan karaktär att budskapet inte strider mot grundvalarna för kommitténs arbete. Aktiviteter som inte godkänts av kommittén får inte åberopa kommitténs stöd eller använda sig av kommitténs namn eller logotype.

Kommitténs egna aktiviteter finansieras av deltagande företag, organisationer och myndigheter. Samverkansaktiviteter finansieras ofta av en eller flera medlemmar i OAS.

I det policydokument som antagits av kommittén har uppdraget formulerats enligt följande:

”Kommittén ska organisera ett alkoholförebyggande informationssamarbete mellan branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter m.fl. kring bruk av alkohol, dess risker och skadeverkningar. Insatser ska genomföras som vidmakthåller eller förstärker en opinion till förmån för återhållsamma och måttfulla alkoholvanor i befolkningen och motverkar bruk av alkohol på arbetsplatser och under kvinnans graviditetsperioder. Kommittén ska arbeta aktivt för att göra trafiken till ett totalt alkoholfritt område. Kommittén ska vidare arbeta för att alkoholdebuten skjuts upp genom att verka för

SOU 1998:154

Utredningens direktiv och arbetssätt 15

en alkoholfri uppväxt samt genomföra insatser som motverkar den illegala hanteringen av alkohol”.

OAS huvuduppgift är att samordna informationsinsatser och aktiviteter på nationell nivå när behov finns eller när det finns samordningsvinster att hämta. Informationsinsatserna ska riktas till de målgrupper och de situationer som kommittén enat ställt sig bakom. OAS insatser ska följas upp och utvärderas för att mäta graden av måluppfyllelse. OAS uppdrag är inte att tillskapa en ny organisation som ska agera på den regionala eller lokala nivån utan uppdraget är att rikta uppmärksamhet på och öka kunskapen om de sakfrågor som OAS medlemmar beslutat att kraftsamla kring. Det konkreta arbetet bör utföras och organiseras utifrån lokala behov och förutsättningar.

Sättet att bedriva opinions- och informationsarbete ska vara flexibelt. Under det år som gått har det förekommit olika typer av aktiviteter och olika former av samordning inom OAS. Dessa har varit:

– Opinionsinsatsen mot illegal alkohol

Avsändare och finansiär är OAS.

– Trafikprojektet om kopplingen mellan alkoholism och rattfylleri.

Avsändare är delar av OAS. Vägverket och Försäkringsförbundet är initiativtagare och aktiviteten sker i samverkan med OAS. Inom OAS-samarbetet bidrar Systembolaget, Folkhälsoinstitutet och Socialdepartementet med finansiering och hjälp att marknadsföra projektet. Ansvaret för projektledning ligger hos NTF.

– Alkohål i huvudet – om kopplingen mellan för mycket alkohol och våld. Målgrupp: ungdomar över 18 år.

Avsändare och finansiär är Bryggareföreningen i samverkan med OAS.

– Drick med huvudet – information om gränsvärden för skadlig alkoholkonsumtion. Målgrupp: 18–25 åringar.

Avsändare och finansiär är Folkhälsoinstitutet i samverkan med OAS.

– Raka besked – om bättre ålderskontroller vid folkölsförsäljning. Målgrupp: personal anställda vid livsmedelsbutiker.

Avsändare och finansiär: Sveriges Livsmedelshandlare i samverkan med OAS och Handelsanställdas förbund.

16 Utredningens direktiv och arbetssätt

SOU 1998:154

– Ansvarsfull alkoholhantering – ett utbildningspaket till hotell- och restauranganställda.

Avsändare och finansiär är Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare i samverkan med OAS.

– Mot langning till underåriga – en reklamfilm om vådan av att langa till ungdomar. Målgrupp: de som kan tänka sig att köpa ut till ungdomar.

Avsändare och finansiär är Systembolaget i samverkan med OAS.

– Alkoholfria arbetsplatser – internt eget utvecklingsarbete.

OAS samarbetar med Riks-Alna för att utveckla metoder för det alkoholförbyggande och rehabiliterande arbetet på arbetsplatserna.

– Alkohol och graviditet – kvalitativ undersökning om inställningen till alkohol bland barnmorskor och blivande föräldrar.

Ansvarig och finansiär: OAS i samarbete med Folkhälsoinstitutet.

– På vems sida står du – Information om alkohol och graviditet. Ansvarig och finansiär: Systembolaget i samverkan med OAS.

– Konsumtionsundersökningar, attitydmätningar – ett led i den löpande uppföljningen av OAS aktiviteter.

Ansvarig och finansiär är både OAS, Folkhälsoinstitutet, CAN, Systembolaget och övriga medlemmar i OAS.

SOU 1998:154

17

2 Historik

2.1 En blick framåt och en blick tillbaka

2.1.1 En blick framåt

OAS har tillkommit för att förutsättningarna på alkoholområdet ändrats. Förändringarna i omvärlden har ökat trycket på förnyelse och ökat behovet av samarbete för att förhindra att dryckesvanor och dryckesmönster utvecklas som leder till ökade skador. Bl.a. handlar det om att utveckla samarbetet mellan stat och alkoholnäring på informationsområdet och öka det individuella, kollektiva och professionella ansvarstagandet. OAS-kommittén menar att en viktig väg för att uppnå detta mål är att förbättra informationen och opinionsbildningen. Det behövs mer kunskaper om alkoholens verkningar, såväl sociala som medicinska, i olika situationer och skeenden i livet.

Inom Socialdepartementet har ett scenarieprojekt genomförts under våren 1998. Syftet med scenarierna var att skapa ett bredare underlag för alkohol- och narkotikapolitiska överväganden. En del av arbetet handlade om att lista den nuvarande alkoholpolitikens styrkor, svagheter, möjligheter och hot i perspektivet år 2005. Bl.a. diskuterades de alkoholpolitiska instrumenten. Den övergripande slutsatsen i scenariearbetet var att de traditionella alkoholpolitiska verktygen med undantag för opinionsbildning, upplysning, information och forskning kommer att minska i betydelse därför att internationaliseringen och europaintegrationen hindrar oss att använda vissa av dem fullt ut, medan ett ökat individuellt och lokalt ansvarstagande med stöd av nya samarbetsformer och samverkansallianser av typ OAS kommer att få ökad betydelse och vara nya värdefulla instrument år 2005 (Alkohol- och narkotikasituationen inför år 2005: Scenarier om drivkrafter som påverkar förutsättningarna för svensk alkohol- och narkotikapolitik. Nationella ledningsgruppen för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser, september 1998).

I scenarierarbetet har man blickat framåt. Eftersom det kan vara lätt att uppförstora samtidens betydelse kan det vara aktuellt att även blicka bakåt. När det gäller avvägningen mellan den enskildes behov och ansvar, kommersiella intressen och statlig inblandning i tillverk-

18 Historik

SOU 1998:154

ning och försäljning av alkohol kan det därför vara på sin plats att ge en liten historisk tillbakablick. Kanske kan tillbakablicken öka förståelsen för att relationerna mellan staten och de kommersiella krafterna på alkoholområdet varierat och ständigt varit föremål för olika åtgärder. OAS är nutidens samarbetsforum på alkoholinformationsområdet mellan stat och näringsliv men historien har många exempel på hur man försökt att klara balansgången mellan kundernas efterfrågan, kommersiella intressen och statens och övriga aktörers behov av att minska alkoholens skadeverkningar – och även statens behov av inkomster för att täcka kostnaderna för alkoholens skadeverkningar.

2.1.2 En blick tillbaka

I ett delbetänkande av Alkoholpolitiska kommissionen (SOU 1994:25) har en historisk tillbakablick gjorts med utgångspunkt i olika märkesår i den svenska alkoholpolitikens historia. Utredningen redovisar hur olika beslut har påverkats av utvecklingen inom restaurangbranschen och alkoholnäringen och av inflytandet från folkrörelser och stat. Redovisningen här nedan bygger i huvudsak på uppgifter från Alkoholpolitiska kommissionens delbetänkande.

Under 1200-1400-talen styrdes statens reglering till stor del av behovet att underlätta för personer som av olika skäl tvingades att resa omkring på den svenska landsbygden. Bl.a. lagfästes böndernas skyldighet att tillhandahålla mat och dryck till resande. På 1300-talet anlades s.k. tavernor vid de allmänna vägarna, vilket var det första steget i restaurangnäringens utveckling i Sverige. Mot slutet av 1400- talet gjorde brännvinet sin entré. I dag är det svårt att tänka sig att brännvin fram till 1400-talet endast användes som råvara vid kruttillverkning. Brännvinet blev emellertid så snabbt populärt att Sten Sture d.ä. blev tvungen att förbjuda brännvinsförsäljning för att det skulle bli något över till kruttillverkningen.

En mycket stor del av alkoholkonsumtionen ägde rum utanför hemmets väggar under den här perioden. 1500-talet var gillenas århundrade. Det kan man avläsa i den mängd regler som infördes för att få bättre ordning på utskänkningen av alkoholdrycker.

Mot slutet av 1500-talet ökade den statliga inblandningen. Hela restaurangrörelsen belades med s.k. accis. Införandet av accis ledde till att en hel del privata utskänkningsställen fick läggas ner. Myndigheterna tvingades efter ett tag att lätta på restriktionerna när det blev brist på matserveringar och hotellrum. Paralleller kan dras till dagens situation. Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare har påtalat svårigheterna för seriösa restaurangföretagare att överleva i konkurrens

SOU 1998:154

Historik 19

med mindre seriösa aktörer. Man föreslår bl.a. sänkt moms och ändrade skatteregler för de seriösa aktörerna.

Den första egentliga alkohollagstiftningen (1622 års allmänna gästgivare- och krögarförordning) kom också till för att reglera utskänkningen. Staten lagstiftade om att utskänkningsställena endast skulle ha tillstånd att servera en enda sorts alkohol för att myndigheterna lättare skulle kunna kontrollera att drycken inte ”förfalskades”.

Mot slutet av 1600-talet var ordningsproblemen på krogarna så stora att man började införa begränsningar i öppettider. Bl.a. förbjöds all utskänkning under julmässor, gudstjänster och andra kyrkliga högtider. Importen belades med tullavgift och man försökte att förbehålla rätten att bränna sprit till enbart bryggarskrået. Detta lyckades inte helt utan husbehovsbränningen ökade på 1600-talet.

1731 trädde den första stora brännvinsförordningen i kraft. Förordningen innebar att staten för första gången ingrep i den enskildes frihet att efter eget behag använda sin säd till bränning. Bakgrunden till förordningen var att många bönder använde för mycket säd till brännvin istället för att tillverka mjöl vilket ledde till att människor svalt. Under missväxt förbjöds husbehovsbränning helt. I början av 1800-talet började potatisen att ersätta säden som råvara – brännvinstillverkningen fördubblades. Början av 1800-talet var den mest liberala tiden vad gäller alkoholregleringar. Detsamma gällde nivån på den genomsnittliga konsumtionen som låg mycket högt. Supandet och skadeverkningarna av alkohol ökade till den grad att motkrafter började växa upp. Den första nykterhetsföreningen bildades. Kommunerna fick vissa befogenheter att besluta om rättigheter för utminutering och utskänkning. Det kommunala vetot började ta form. I mitten av 1800-talet förbjöds fylleri på allmän plats.

Samtidigt skedde också förändringar på tillverkningssidan. Husbehovsbränningen började konkurreras ut av fabrikstillverkningen. Man började bilda lokala spritbolag. Avsikten var att vinsten skulle tillfalla kommunen eller användas till allmänna ändamål. Nykterhetsrörelsens framgångar och de ökade restriktionerna ledde till att spritkonsumtionen halverades på ca 25 år. 1855 års försäljningsförordning betraktas som det första verkliga försöket att med hjälp av lagstiftning pressa tillbaka superiet. De nya restriktionerna riktades framför allt mot husbehovsbränningen genom att handeln delades upp i partihandel, minuthandel och utskänkning. Mattvånget infördes. Utvecklingen kan ses som en kombination av förändringar i tillverkningsledet som både styrdes av marknadskrafter och lagregleringar (från husbehovsbränning till fabrikstillverkning) och efterfrågebegränsande lagreglering som ledde fram till en av de absolut största förändringarna i alkoholhanteringens historia.

20 Historik

SOU 1998:154

Slutet av 1800-talet dominerades av en strid om kunderna mellan det privata intresset (L O Smith) och samhällsintresset (kommunala destillatörerna). Det privata intresset förlorade och utvecklingen gick mot ett samhällsmonopol på försäljningen av alkohol.

Under denna tid växte också nykterhetsrörelsen. Det fanns två falanger inom nykterhetsrörelsen. En absolutistisk (IOGT) och en som i första hand vände sig mot brännvinsmissbruket (Wieselgren). Under 1900-talets början, fram till folkomröstningen 1922, pågick diskussionen om totalförbud eller restriktioner. Samtidigt pågick en omfattande desintressering (minskning av det privata vinstintresset) av rusdryckshanteringen. Ivan Bratt var chef för AB Stockholmssystemet och genom dotterföretaget Grönstedt & Co förvärvade bolaget fullständigt monopol inom vin- och spritförsäljningen i Stockholm. För att vinna kontroll över partihandel och tillverkning bildades 1912 ännu ett dotterföretag AB Vin- & Spritcentralen. V & S inköpte Reimersholmsbolaget och hade därmed total kontroll. 1923 fick bolaget även formellt monopol.

Fram till 1940-talet gick utvecklingen av tillverkning-/försäljning och lagstiftning i samma riktning. Motbok, inköpskontroll och mattvång infördes. Systembolagen gavs ensamrätt att driva s.k. folkrestauranger. På 1940-talet kom motreaktionerna, denna gång från två håll. Motboken ansågs av nykterhetsvänner bidra till att befolkningen konsumerade upp den maximala ransonen. Från annat håll framfördes kritik mot den alltför reglerade serveringen. Knepen att kringgå reglerna var många. I riksdagsdebatten ifrågasattes motbokssystemet. För att ge ett exempel på att ett liknande tankesätt som dagens (även om ordvalet är annorlunda) förekom redan vid mitten av 1950-talet när det gäller synen på information och opinionsbildning citeras riksdagsmannen Per Edvin Sköld: ”Tyvärr måste vi nog slå fast, att det inte finns några genvägar på detta fält, lika lite som på andra där det gäller att råda bot på mänsklig vanart. Det finns bara den urgamla envisa kulturkampen, att ihärdigt fostra och ihärdigt försöka påverka människorna. Det är ett långvarigt uppfostringsarbete, och det kan dröja sekler innan det verkar, men det är det enda man har att göra, och det finns i alla fall en möjlighet att därigenom steg för steg komma till ett bättre läge.”

Motboken avskaffades 1955 och istället tillämpades höga skattepåslag för att begränsa konsumtionen. Högprispolitiken visade sig vara ett effektivt sätt att begränsa alkoholkonsumtionen. De positiva resultaten ledde till att det vid mitten av 1960-talet på nytt blev aktuellt att införa vissa lättnader i lagstiftningen som också hade effekt på tillverkning och försäljning. Mellanölet fick säljas i livsmedelsaffärer, mattvånget luckrades upp. Relativt snabbt ledde dock mellanölsför-

SOU 1998:154

Historik 21

säljningen till ökad alkoholkonsumtion, främst bland ungdomar. Re- dan 1977 förbjöds försäljning av mellanöl i livsmedelsbutikerna.

Från mitten av 1980-talet genomfördes så på nytt olika förändringar i liberal riktning och ett flertal detaljrestriktioner avskaffades. Sverige påbörjade sina förberedelser för ett medlemskap i EES och EU. Mellanölet återinfördes som särskild skatteklass men det säljs endast på Systembolaget eller serveras på restaurang. Systembolaget öppnade allt fler butiker, införde självbetjäning och utökade sitt sortiment.

I och med Sveriges medlemskap i EU avskaffades import-, exporttillverknings- och partihandelsmonopolen. Ett nytt alkoholpolitiskt motiverat system för tillstånd, kontroll och tillsyn infördes. Det enda monopol som blev kvar var Systembolagets detaljhandelsmonopol. Efter nästan 80 år av statligt monopol började på nytt en privat alkoholnäring att växa upp inom import, export, tillverkning och partihandel.

Efter EU-inträdet har den legala marknaden (både statlig och privat) utsatts för påfrestningar från en växande illegal marknad, främst genom ökad smuggling (Generaltullsstyrelsens promemoria om alkoholsmuggling 1998-09-08). Statens skatteintäkter från alkoholförsäljningen minskar. Prisinstrumentet som medel att minska konsumtionen har försvagats både av den ökade illegala marknaden och av befolkningens ökade rörlighet över gränserna.

Antalet restauranger ökar. Andelen alkohol som konsumeras på restaurang är långsamt ökande (från ca 6 procent vid 80-talets början till ca 20 procent 1998). En långsam förändring sker även av konsumtionsmönstren. Tidigare var Sverige ett land där spritkonsumtionen stod för en stor del av konsumtionen. Numera dricks nästan lika mycket alkohol i form av sprit, vin och öl. Det är främst ölkonsumtionen som ökat under senare år. Men i ett längre perspektiv är det vinkonsumtionen som står för den största ökningen. Svenska folkets vana att främst dricka alkohol under helgerna består dock. I en nyligen genomförd undersökning (KALK) visade det sig att vi dricker ca 60 procent av all alkohol på fredagar och lördagar.

Kommunerna har fått ett allt större inflytande över alkoholserveringen. Ett ökat samarbete mellan kommunföreträdare och alkoholnäring har utvecklas. En liknande utveckling sker på statlig nivå. Den statliga alkoholhnteringen har minskat genom avvecklingen av tillverknings- och partihandelsmonopolen. Istället har en ny central statlig myndighet inrättats för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn. Ett ökat samarbete med den legala näringen har inletts för att man tillsammans ska arbeta för att den ökade kommersialiseringen inte ska leda till ökade alkoholskador. En effekt av detta ökade samarbete är informationssamarbetet inom OAS.

22 Historik

SOU 1998:154

Förutsättningarna för och innehållet i alkoholpolitiken har som synes förändrats under åren. En faktor som är utmärkande för de senaste årens utveckling är att förändringstakten har ökat.

2.2 Konsumtionstrender under de senaste 50 åren

Inom OAS-samarbetet har framtagits en mängd data som underlag för de regionala konferenserna som hållits under 1998 om illegal alkoholhantering och som underlag för OAS egen planering, t.ex. för att analysera behovet av information och för att utforma information, budskap m.m. Statistikbearbetning och analys har gjorts av den fristående utvärderingsgruppen och av Håkan Leifman, sekreterare i utvärderingsgruppen.

Sett ur ett längre tidsperspektiv har den svenska alkoholkonsumtionen varierat ganska kraftigt. Figur A visar utvecklingen av den registrerade konsumtionen (Systembolagets försäljning, restaurangförsäljningen och försäljningen av folköl omräknat till 100 % alkohol per invånare, 15 år och äldre) totalt och uppdelat på olika alkoholdrycker från 1950 till 1997. Efter andra världskriget var den registrerade konsumtionen mycket låg (ca 4 liter ren alkohol). Från mitten av 1950-talet, efter motbokens avskaffande, fram till mitten av 1970-talet ökade konsumtionen kraftigt. Denna ökning ägde för övrigt rum i de flesta västeuropeiska länder och kan bl.a. förklaras av ett kraftigt ökat välstånd. Efter 1976 då konsumtionen i Sverige nådde sin topp med 7,7 liter, sjönk konsumtionen med 22 procent fram till 1984. Därefter har den enbart uppvisat smärre förändringar. Om man endast ser till den registrerade alkoholkonsumtionen kan en minskning iakttas, sedan 1996 har den registrerade konsumtionen minskat med ca 5 %.

SOU 1998:154

Historik 23

Figur A

8
Liter 100% alkohol
7
6
5
4
3
2
1
0
Total alkohol	Sprit	Starköl, folköl	Vin

Under 1980- och 90-talen har problemet att få tillförlitlig kunskap om den totala alkoholkonsumtionen uppmärkssammats allt mer, alltså problemet att få kunskap om både den registrerade och den ickeregistrerade konsumtionen.

Inom ramen för den s.k. KALK-undersökningen har man försökt att skatta utvecklingstrenden av den icke-registrerade alkoholkonsumtionen från 1980 till 1996 (se Kühlhorn, m.fl., 1998). Skattningen visar, dels att den icke-registrerade konsumtionen av alkohol har ökat med ca 80 % från 1980 till 1996, dels att minskningen av konsumtionen i enlighet med försäljningsstatistiken kompenserats av en ökning av konsumtionen av icke-registrerad alkohol, vilket innebär att den totala alkoholkonsumtionen sannolikt har varit relativt stabil under senare år. Ytterligare tecken på att den icke-registrerade, i detta fall den illegala spritkonsumtionen, ökat under de senaste decennierna redovisas i tabell 1.

24 Historik

SOU 1998:154

Tabell 1 Andelen som uppger konsumtion av hembränt och smuggelsprit under det senaste året. Resultat från olika riksrepresentativa undersökningar, bl.a. TEMO 1992-1998 18- 75 år

			Andel som uppger bruk av
År	Undersökningar	Hembränt	Smuggelsprit	Hembränt eller
				smuggelsprit1
1967	RUS (n=2534)	1		..
1974	SCB (n=942)	11	..	..
1976	SCB (n=970)	7	..	..
1980	IMU (n=1003)	10	..	..
1982	SIFO (n=1036)	14	..	..
1985	SIFO (n=1011)	13	..	..
1989	SIFO (n=1044)	14	..	..
1990	SIFO (n=1073)	12	..	..
1992	TEMO (n=954)	11	..	..
1993	TEMO (n=1001)	19	..	..
1994	TEMO (n=865)2	20	5	23
1996	TEMO (n=1276)2	22	5	25
1996	KALK (n=9998)3	21	94	24
1997	VoT (n=2276)2	19	124	26
1998	TEMO (n=1504)2	20	10	26
1998	OAS-TEMO (n=4527)	..	..	26

1 Samtliga utom OAS baserat på två frågor, i OAS en fråga om bruk av antingen hembränt eller smuggelsprit.

2 antalet som svarat på båda frågorna

3 Intervjuer fr o m mars-1996 t.o.m .febr 1997.

4Annorlunda formulerad.

Andelen som uppger bruk av hembränt ökade aningen under 1980- talet. Under 1990-talets första år tycks en reell ökning ha ägt rum. Andelen som uppger att de druckit hembränt har därefter legat tämligen konstant runt ca 20 %. Andelen som uppger bruk av smuggelsprit låg på 4–5 % i TEMO 1994 och 1996 men uppvisade en fördubbling vid den senaste mätningen (10 %). Idag svarar ca en fjärdedel av svenskarna att de druckit hembränt eller smuggelsprit under de senaste 12 månaderna (se Leifman, m.fl., 1999). Det är emellertid svårt att tolka svaren eftersom många av de som svarar ofta inte vet om de köpt hembränd sprit eller smuggelsprit. I dag säljs även smuggelsprit i dunkar på liknande sätt som hembränt gör.

Den registrerade konsumtionsutvecklingen har tidigare varit en god indikator på utvecklingen av totalkonsumtionen vilket inte minst dess samband med olika alkoholrelaterade skador visat. I framtiden måste dock större hänsyn tas till den icke-registrerade alkoholkonsumtionens utveckling och samband med skadenivåer. Det framgår av Figur A att spritkonsumtionen har sjunkit stadigt sedan slutet av 1970-talet. Spritkonsumtionens andel av den totala konsumtionen har också minskat. 1967 var det senaste året som den registrerade spritkonsumtionen stod för mer än 50 % av den registrerade totalkonsumtionen av alkohol. Idag är den faktiska konsumtionen av sprit (på

SOU 1998:154

Historik 25

grund av den icke-registrerade konsumtionen) med största sannolikhet nästan dubbelt så hög som den registrerade (KALK-undersökningen). Detta innebär att spritens andel av totalkonsumtionen är högre än vad den registrerade konsumtionen ger vid handen.

Tabell 2 redovisar den beräknade totala alkoholkonsumtionen 1996-97. Siffrorna är baserade på KALK-data. Enligt denna skulle spritkonsumtionen uppgå till ca 2,7 liter ren alkohol årligen vilket motsvarar drygt en tredjedel av totalkonsumtionen. Vinkonsumtionen (bordsvin plus starkvin) uppgår till ca 2,2 liter 100 % alkohol vilket motsvarar drygt 28 % av den totala konsumtionen. Starkölskonsumtionen beräknades till 1,59 liter (20 % av totalkonsumtionen) och folköl till 1,25 liter (16 %).

26 Historik

SOU 1998:154

Tabell 2 Skattningen av svenska folkets alkoholkonsumtion under 19961), uppdelad på olika sorter och delmängder

Alkoholsort och	Liter	Volymlit	Andel (%)	Andel (%)
delmängd	alkohol	1000	av resp	av den totala
	100% per		alkoholsort	alkohol-
	inv 15 år +		(alk 100% per	konsumtionen (alk
			inv	100 % per inv
			15 år +)	15 år +)
Sprit
Statistikförd försälj-	1,45	27 409	53,2	18,2
ning
Privat införd	0,54	10162	19,7	6,7
Inköpt smuggelsprit	0,21	3 884	7,5	4,6
Hemtillverkad	0,53	9 997	19,4	6,6
Teknisk sprit	-	73	0,1	0,0
Totalt	2,73	51525	100,0	34,2
Starkvin
Statistikförd försälj-	0,14	5 746	57,2	1,8
ning
Privat införd legalt	0,10	4259	42,8	1,3
Totalt	0,23	1 005	100,0	3,1
Bordsvin
Statistikförd försälj-	1,64	105 181	81,8	20,6
ning
Privat införd	0,18	11 391	8,9	2,2
Hemtillverkning	0,19	11 395	9,4	2,4
Totalt	2,01	127 967	100,0	25,2
Stark/mellanöl
Statistikförd försälj-	1,35	186 484	81,4	16,9
ning
Privat införd	0,31	42621	18,6	3,9
Hemtillverkning	0,00	51	0,0	0,0
Totalt	1,66	229 156	100,0	20,8
Folköl	1,25	255 372	100,0	15,7
Cider/Alkoläsk	0,08	10 716	100,0	1,0
Total alkohol	7,96	-	-	100,0

1) Ca 1/10 del av skattningarna faller inom kalenderåret 1997.

SOU 1998:154					Historik 27
	Tabell 2a Privatimporter under 19961), uppdelade efter avgifttsfria och icke avgiftsfria kvoter
	vid inresan
	Alkoholsort och	Liter	Andel (%)	Andel (%)	Andel (%)
	delmängd	alkohol	av importen	av	av den
		100% per inv	av resp	den totala	totala alko-
		15 år	alkoholsort	importen	holkonsum-
					tionen
	Sprit
	Högst 1 lit / inresa	0,36	67	32	4,6
	Mer än 1 lit / inresa	0,18	33	16	2,2
	All privatimport	0,54	100	48	6,7
	Starkvin
	Högst 2 lit / inresa	0,097	90	9	1,2
	Mer än 2 lit / inresa	0,008	10	1	0,1
	All privatimport	0,105	100	9	1,3
	Bordsvin
	Högst 5 lit / inresa	0,16	89	14	2,0
	Mer än 5 lit /inresa	0,02	11	2	0,2
	All privatimport	0,18	100	16	2,2
	Stark/mellanöl
	Högst 15 lit / inresa	0,24	77	21	3,0
	Mer än 15 lit /inresa	0,07	23	6	0,9
	All privatimport	0,31	100	27	3,9
	Totalt
	Högst avgiftfri kvot	0,86		76	10,8
	Mer än avgiftfri kvot	0,27		24	3,4
	All privatimport	1,13		100	14,2

1) Ca 1/10 del av skattningarna faller inom kalenderåret 1997.

28 Historik

SOU 1998:154

Alkoholkonsumtionens utveckling i olika grupper

Under efterkrigstiden har kvinnornas alkoholbruk ökat mer än männens. För vissa tidpunkter under perioden 1967-1998 är det möjligt att redovisa kvinnornas andel av den totala alkoholkonsumtionen (se tabell 3).

Tabell 3 Totalkonsumtionens fördelning mellan manliga och kvinnliga alkoholkonsumenter

	1967	1978	1987-90	1992-94	1996	1997	1998
	RUS	NORD	SIFO	TEMO	TEMO	KALK	TEMO
Samtliga
Antal respon-	2029	1787	4357	2926	1303	2303	5054
denter			28 1
Andel nykterister	25	11		11	12	12	9
( %)
Kvinnor
Antal respon-	1246	910	2152	1464	655	1203	2510
denter			35 1)
Andel nykterister	28	15		14	15	14	11
(%)
Andel kvinnliga
konsumenter av
samtliga	43,8	49,5	44,5	48,5	48,2	50,7	48,9
Kvinnors konsum-
tion i % av total-
konsumtionen	20,1	27,3	27,2	31,7	31,3	33,0	31,0
Män
Antal respondenter	1287	877	2205	1462	648	1100	2529
Andel nykterister	12	8	21 1)	8	8	9	7
( %)
Andel manliga
konsumenter av
samtliga	56,1	50,5	55,2	51,5	51,8	49,3	51,1
Männens konsum-
tion i % av total-
konsumtionen	79,9	72,7	72,8	68,3	68,7	67.0	69,0
Medelkonsumtion
Konsumtion per
inv
15 år + liter alk
100 % enligt
försäljnings-
statistiken	7,03	7,10	6,39	6,26	6,00	5,90	-

1) Avser personer som inte dricker alkohol under en normalvecka.

SOU 1998:154

Historik 29

År 1967 var kvinnornas andel av den totala konsumtionen 20 procent, under 1990-talet ökade den till mellan 31 och 33 procent. Ök- ningen av kvinnornas konsumtion har, av allt att döma, inträffat speciellt efter motbokstiden och pågick främst under 1960- och 70-talen. Under 1980- och 90-talen har skillnaden i konsumtion mellan könen visat sig vara ganska konstant. Enligt surveyundersökningar från 1980- och 1990-talen dricker männen ca 2–2,5 gånger mer alkohol än kvinnor. Vid slutet av 1960-talet drack männen 4 gånger mer. Den långsiktiga ökningen av kvinnornas andel av totalkonsumtionen beror inte bara på att antalet kvinnliga alkoholkonsumenter ökat (färre absolutister). Kvinnor dricker även mer än vad som var fallet under tidigare decennier.

Åldersgrupper

I Sverige uppvisar ungdomarnas alkoholvanor likheter med trenden hos den övriga befolkningen. När den svenska alkoholkonsumtionen och åtskilliga alkoholrelaterade problem nådde sin topp under det sena 1970-talet var alkoholmissbruket också mer utbrett bland ungdomarna än i dag. Det finns tecken på att alkoholproblemen ökade i större utsträckning bland ungdomar under denna tid. Analyser av den alkoholrelaterade (medicinska) dödligheten har visat att dödstalet ökade som kraftigast bland yngre människor mellan 1970 och 1976.

Från och med slutet av 1970-talet och fram till mitten av 80-talet minskade alkoholkonsumtionen bland ungdomar liksom bland vuxna.

Som helhet har perioden från början av 1980-talet varit tämligen stabil när man ser till ungdomarnas genomsnittliga alkoholkonsumtion. Det har förekommit små variationer men dessa har följt den allmänna utvecklingen. Det finns dock tecken på att konsumtionen av alkohol bland ungdomar ökat under senare år. Flera undersökningar (bl.a. CAN: skol- och värnpliktsundersökningar) under de senaste åren visar att andelen ungdomar som ofta berusar sig ökar och andelen som aldrig berusar sig minskar. Bilden är dock inte helt entydig. I OAS, FHI:s, CAN:s och Systembolagets konsumtionsundersökning (TEMO-98) intervjuades ca 2 000 ungdomar i åldrarna 16–24 år varav ca 950 var i gymnasieåldern. Vid en närmare analys av svaren visade det sig att det fanns en signifikant skillnad i fråga om konsumtionsnivåer och kontakt med illegal alkohol mellan elever som går på praktiska program och elever på teoretiska program. Pojkar som går på praktiska program dricker mer alkohol per år än pojkar som går på de teoretiska linjerna. De kommer dessutom oftare i kontakt med hembränt och smuggelsprit än pojkarna på de teoretiska linjerna. Än större skillnader finns bland flickorna. Det är generellt så att

30 Historik

SOU 1998:154

flickor som går på teoretiska program dricker mindre än flickor som går på praktiska program. Andelen flickor som går på praktiska program och kommit i kontakt med ”svartsprit” ökar medan andelen flickor på de teoretiska programmen som kommit i kontakt med ”svartsprit” minskar något.

Procent

Figur 1. Andelen som uppger att de köpt smuggelsprit eller hembränt

eller blivit bjuden på hembränt under de senaste 12 månaderna

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Pojkar, teoretiskt program	Pojkar, praktiskt program	Flickor, teoretiskt program	Flickor, praktiskt program
1996		1998

Cl 100% alkohol per år

600

500

400

300

200

100

0

Pojkar, teoretiskt program		Pojkar, praktiskt program	Flickor, teoretiskt program	Flickor, praktiskt program
	1996	1998	1998 (utan alkoläsk/cider)

Studier av frågeundersökningar genomförda under olika årtionden visar på tydliga åldersrelaterade skillnader i alkoholkonsumtion.

SOU 1998:154

Historik 31

Tabell 4 redovisar åldersskillnader enligt olika undersökningar genomförda 1987 till 1998.

Tabell 4 Årskonsumtion i liter alkohol 100 % i olika åldrar, män och kvinnor1)

Ålder	Män			Kvinnor
	1987-90	1992-	1998	1987-90	1992-1994	1998
		1994
	(n=2205)	(n=1462)	(n=736)	(n=2152)	(n=1464)	(n=754)
18-24	10,0	8,6	7,7	3,3	4,1	4,2
25-29	10,3	9,0	6,0	3,0	3,9	2,8
30-39	7,5	7,4	7,7	3,0	3,4	2,7
40-49	6,7	6,8	6,0	3,2	3,4	2,7
50-64	5,4	5,8	6,4	2,3	3,0	2,8
65-70	3,9	4,2	5,6	1,0	1,5	2,0
71-74	4,5	3,6	3,1	1,2	1,0	1,3
Totalt	6,9	6,7	6,6	2,7	3,3	2,8
1998

Siffrorna under 1987-1990 är en hopslagning av resultatet i fyra årliga undersökningar genomförda SIFO. 1992-1994 är en hopslagning av tre årliga undersökningar genomförda av TEMO. 1Undersökningen för 1990 har ett extremt högt totalvärde för kvinnor och detta påverkar skillnaderna mellan de två perioderna.

I samtliga urval är kvinnornas medelkonsumtion betydligt lägre än männens. De äldre åldersgrupperna tenderar att dricka mindre än de yngre. Att alkoholkonsumtionen generellt är lägre bland äldre än yngre framkommer i såväl svenska som utländska studier. Det finns därför fog för antagandet, att detta till stor del är en ålderseffekt, dvs. att personer med ökande ålder minskar alkoholkonsumtionen. En sociologisk förklaring till denna ålderseffekt är, att sociala förväntningar och rollbeteenden skiljer sig åt för olika åldersgrupper. Det finns emellertid också andra faktorer som påverkar åldersprofilen, nämligen kohorteffekter (givna åldersgruppers specifika situation till följd av att de är födda under samma tidsperiod) och periodeffekter (givna åldersgruppers erfarenheter av specifika situationer som under en viss period förelegat i samhället).

Av speciellt intresse är konsumtionen av alkohol i mycket unga år. I tabell 5 redovisas årskonsumtionen för barn och ungdomar. I Sverige finns i tolvårsåldern fortfarande få alkoholkonsumenter. Sedan debuterar allt fler och konsumtionen i tjugoårsåldern skiljer sig inte markant från äldre gruppers.

32 Historik								SOU 1998:154
	Tabell 5 Könsfördelad årskonsumtion för barn och ungdomar
	Ålder		Flickor				Pojkar
		Antal	Medel-	Andel	Medel-	Antal	Medel-	Andel	Medel-
		inter-	konsum-	konsu-	konsumtion	inter-	konsum-	konsu-	konsum-
		vjuade	tion i cl alk	menter	i cl alk 100	vjuade	tion i cl alk	menter	tion i cl alk
			100 % år	av de	% år per		100 % år		100 % år
				som	konsument		per res-		per kon-
				svarat			pondent		sument
12		200	1	12	5	216	1	20	7
13		188	5	20	25	224	3	26	11
14		211	11	30	35	221	15	38	41
15		192	41	52	79	208	57	66	86
16		240	100	78	129	241	149*	75	199*
17		209	137	88	155	210	222*	90	246*
18		192	189	89	213	180	447*	92	485*
19		157	243	94	258	217	482*	92	526*
20		167	215	90	238	195	590*	94	629*
21		174	245	94	260	204	529*	97	548*
22		200	233	93	251	216	569*	96	594*
23		179	191	88	218	204	530*	96	552*
24		175	195	94	206	181	530*	96	555*

Källa:SIFO:s ungdomsunderökningar, Kühlhorn, 1998.

*= Statistiskt säkerställda skillnader mellan könen (p=<0.05).

Dryckesmönster

Hittills har vi enbart studerat skillnader mellan tidsperioder och grupper i den genomsnittliga alkoholkonsumtionen. Under senare år har också sättet att dricka, dryckesmönstret, fått ökad uppmärksamhet. Ett viktigt skäl är att sättet att dricka, förutom den totala volymen, också påverkar omfattningen av speciellt de sociala alkoholrelaterade problemen. Med dryckesmönster menas ofta den tidsbestämda variationen i drickandet samt storkonsumtionstillfällen (berusningsdrickande). I Sverige är de intimt förknippade med varandra: storkonsumtionstillfällen är förlagda till veckoslut och helgdagar. I Sverige torde studier av dryckesmönster vara av särskilt stort intresse eftersom man kan befara att det ”typiska” svenska dryckesmönstret resulterar i specifika sociala problem.

Tabell 6 visar utvecklingen av omfattningen av storkonsumtionstillfällen utifrån tre undersökningar genomförda 1967, 1992 och 1997.

SOU 1998:154								Historik 33
	Tabell 6 Frekvens av tillfällen med stora alkoholintag, män och kvinnor 19671), 19922) och
	19972)
	Åldersgrupper	Minst 2	En gång	2-6	Högst	Icke-konsu-	Ingen	Totalt
	och år	gånger i	per	gånger	en gång	menter	infor-
		mån	månad	årligen	per år		mation
	Män
	Alder 16-25
	1967 (n=310)	13	11	12	48	15	1	100
	1992 (n=186)	33	20	23	15	9	1	100
	1997 (n=173)	26	19	21	23	12	-	101
	Alder 26-45
	1967 (n=454)	6	6	13	60	14	1	100
	1992 (n=341)	21	13	30	26	10	1	100
	1997 (n=441)	19	14	28	34	5	0	100
	Alder 46-70
	1967 (n=523)	4	4	5	67	18	1	99
	1992 (n=374)	16	6	14	46	15	2	99
	1997 (n=418)	14	8	19	49	10	0	100
	Kvinnor
	Alder 16-25
	1967 (n=253)	1	2	4	74	18	1	100
	1992 (n=187)	17	11	26	33	12	1	100
	1997 (n=216)	15	19	20	35	10	0	99
	Alder 26-45
	1967 (n=438)	1	1	1	74	20	2	99
	1992 (n=399)	11	7	21	49	12	1	101
	1997 (n=561)	6	7	18	58	11	-	100
	Alder 46-70
	1967 (n=556)	1	0	1	56	37	5	100
	1992 (n=417)	6	3	6	53	30	2	100
	1997 (n=351)	4	3	7	67	18	0	99

Alkohol motsvarande minst ½ flaska sprit (37 cl) eller 1 flaska vin (75 cl) eller 6 burkar starköl, eller 8 burkar folköl.

Antalet sådana tillfällen har ökat över tid och störst har ökningen varit bland kvinnor. Bland kvinnorna framträder också under 1990-talet stora skillnader mellan yngre och äldre. Det finns vidare studier som pekar på att koncentrationen av drickandet till veckoslut och helger ökat under de senaste decennierna snarare än minskat. Svenskarna dricker mer vin och öl än tidigare och mindre sprit. Denna förändring i valet av alkoholdrycker har således inte resulterat i ett förändrat dryckesmönster.

34 Historik

SOU 1998:154

Regioner

Trots att konsumtionen av den icke-registrerade alkoholen har ökat har vi i Sverige en förhållandevis god kontroll över utvecklingen av alkoholkonsumtionen i riket både totalt sett och uppdelat för män och kvinnor och ungdomar och vuxna. Riktar vi i stället vårt intresse på att se om det finns regionala eller lokala skillnader är dock kunskapen mer begränsad.

Nyligen genomförda studier (Svenska alkoholvanor i förändring Red: Björ och Kühlhorn, 1998) visar att skillnaderna i alkoholvanor och alkoholrelaterad dödlighet minskat mellan länen under de senaste 30–40 åren, inte minst mellan storstadslänen och övriga län. Utjämningstrenden visade sig vara kraftigast i analyser av självrapporterad alkoholkonsumtion (enligt surveydata). Enligt dessa data har konsumtionsskillnaderna mellan storstadsregioner och resten av landet i stort sett jämnats ut under de senaste 25 åren (se Kühlhorn, m.fl., 1998). Analyser av den alkoholrelaterade dödsorsaksstatistiken 1973- 93 (levercirros, alkoholism, alkoholpsykos och alkoholförgiftning) visade också på en viss men klart svagare utjämningstrend mellan regioner under hela perioden men trots detta kvarstår betydande skillnader mellan land och stad i dödlighet. Figur B visar på utvecklingen av spridningen av den alkoholrelaterade dödligheten i procent av medelvärdet från 1973 till 1996. Spridningen låg tämligen konstant eller ökade t.o.m. under 1970-talet under den tid som den alkoholrelaterade dödligheten steg. Därefter och fram till början av 1990-talet har spridningen minskat, alltså under en period då också den alkoholrelaterade dödligheten har minskat. Under de senaste åren finns dock inga tecken på ytterligare utjämning mellan länen.

SOU 1998:154

Historik 35

Spridning mellan länen 1973-96 i alkoholrelaterad

C.V. (standardavvikelsen i procent av medelvärdet)

60
50
40
30
20
							AAAA=Alkoholism/alkoholberoende
10							Alkoholpsykos
							Alkoholförgiftning
							Alkoholmissbruk
0
7374	7576	7778	7980	8182	8384	8586	8788	8990	9192	9394	9596

AAAA

Levercirros

Totala antalet dödsfall

Alkoholism/alkoholberoende

En möjlig förklaring till utjämningen mellan länen är att länsindelningars betydelse som markör för kulturella skillnader i allmänhet och även för dryckeskulturer har minskat. Avståndsfaktorns betydelse för människor har krympt betydligt under de senaste decennierna. Nya dryckestrender sprids troligen fortare idag än tidigare. Ju mer folk i olika regioner kommunicerar med varandra desto svårare blir det för regionala kulturer att överleva. Ett exempel på den utjämning som skett är att dödligheten 1980 var fyra gånger så hög i de län som hade högst dödlighet jämfört med de län som hade lägst dödlighet. 1998 är dödligheten ”endast” dubbelt så hög i länen med högst dödlighet jämfört med de som har lägst dödlighet.

Större skillnader återfinns dock mellan olika kommuner, även mellan kommuner inom ett och samma län. Idag är dödligheten ca 5– 6 gånger högre i de kommuner som har högst dödlighet, jämfört med de med lägst dödlighet. Medan skillnader i konsumtion och dödlighet mellan länen till viss del troligen uttrycker skillnader i dryckeskulturer, är det troligt att skillnader mellan kommuner i större utsträckning uttrycker skillnader i socioekonomiska förhållanden.

SOU 1998:154

37

3 Beskrivning av OAS verksamhet

3.1 Ungdomar

Bland ungdomar förknippas konsumtion av alkohol ofta med att bli vuxen. Något som tyvärr har lett till att många tonåringar gör sin alkoholdebut alltför tidigt, då de varken har fysisk eller psykisk mognad att hantera alkohol. OAS ska verka för en alkoholfri uppväxt. OAS har beslutat att prioritera samarbete som inriktas på att bekämpa langning och försäljning av illegal alkohol till ungdomar, att upprätthålla åldersgränser vid försäljning och servering och att motverka berusningsdrickande. Un- der 1998 har några av medlemmarna i OAS genomfört olika aktiviteter riktade till ungdomar. Det finns både likheter och olikheter mellan de

38 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

olika insatserna. En viktig gemensam nämnare är att informationen syftar till att stärka det enskilda ansvaret, inte bara i det egna förhållningssättet till alkohol utan även ansvaret för andra och det yrkesmässiga ansvar som anställda inom OAS branschorganisationer har.

3.1.1 Alkohål i huvudet

Under 1998 genomfördes en informationssatsning i Svenska Bryggareföreningens och Stiftelsen Non-Violences informationsprogram ”Alkohål i huvudet”. Satsningen skedde i samverkan med OAS.

Inför informationssatsningen genomförde Bryggareföreningen en undersökning där man försökte få veta varför ungdomar dricker. Inte helt oväntat visade undersökningen att ungdomar dricker bl.a. för att de vill bli berusade. De uppgav att de kände sig mer säkra och vågade mer när de drack. Undersökningen visade också att ungdomar är trötta på att enbart höra hur farligt det är att dricka alkohol. Samtidigt visade undersökningen att det är rädslan för att bli full och utsättas för våld som upplevs som mest negativt med alkohol. Berusning och rädsla för våld är därför en utgångspunkt för Bryggareföreningens kampanj. Kampanjen består av tre filmer som våren 1998 visades på en filmduk, uppsatt på en vägg vid Stureplan i Stockholm, och på TV3 och Z-TV. Filmerna visar ett händelseförlopp där alkohol ingår och där huvudpersonerna råkar in i situationer de inte riktigt har kontroll över. Filmerna har öppna slut så att betraktaren själv får fylla i vad som händer sen.

Bryggareföreningen skickade ut en tidning till ca 102 000 personer födda 1980 där kända unga skribenter berättade om sina erfarenheter av alkohol, berusning och sex. Vidare producerades en hemsida med liknande uppläggning.

Non-Violence ansvarade för ett skolprogram som vände sig till elever som gick sista terminen i gymnasiet. Skolprogrammet var uppbyggt kring föreläsningar och efterföljande diskussioner. TV-filmerna användes för att starta en diskussion bland ungdomarna. Non-Violence besökte 20 skolor och mötte ca 7 000 elever under våren 1998. Lärare och elever uppmanades vid besöken att söka stipendier för att på egen hand fortsätta det förebyggande arbetet med alkohol och ungdomar. De skolor som ingick i skolprogrammet erbjöds även att delta i en tävling. Under försommaren åkte vinnarna av tävlingen till Miami och fick tillsammans med representanter för Non-Violence besöka det riktiga Miami Vice och se hur deras förebyggande ungdomsarbete fungerade. Under hösten 1998 beräknar Non-Violence att besöka ca 11 skolor.

Bryggareföreningen har följt upp vårens aktiviteter. En eftermätning har skett av projektets olika delar. Eftermätningen av tidningens genom-

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 39

slag visade att den hade nått ut till 77 procent av målgruppen. Av dessa hade 89 procent läst eller bläddrat i tidningen. 43 procent hade sparat den, 88 procent tyckte att den var intressant, 92 procent tyckte att den var trovärdig och 70 procent tyckte att den förmedlade något till dem. Av de som hade tagit del av tidningen hade 76 procent börjat fundera över hur andra förhåller sig till alkohol och 50 procent (38 000 ungdomar) hade börjat fundera över sitt eget förhållande till alkohol.

När det gäller skolprogrammet har det visat sig vara svårare än beräknat att komma in på skolorna. Enligt Non-Violence har det bl.a. berott på den nya individuella skolplanen som innebär att ett visst antal timmars undervisning ska garanteras i alla ämnen. Uteblir en timme måste den kompenseras. Erfarenheten – att det har blivit svårt att komma in på gymnasieskolan – bekräftas också av andra än Bryggareföreningen och Non-Violence. Samma erfarenheter har gjorts av Socialdepartementets Drugsmart-projekt och Folkhälsoinstitutet. Den nya gymnasieskolans organisation ställer stora krav på långsiktig planering för att få möjlighet att lämna information till och föra en dialog med gymnasieelever om alkohol. En annan väg är att utveckla arbetet med ANT- kontaktpersoner och samarbetet med Skolverket, för att på så sätt möjliggöra att tid frigörs för alkoholförebyggande arbete i gymnasieskolan. De ändrade förutsättningarna för alkoholförebyggande arbete riktat till gymnasieelever är något som bör lyftas fram mer i diskussionen om det framtida informations- och opinionsarbetet riktat till ungdomar.

En kvantitativ eftermätning av målgruppens attityder har gjorts. 63 procent av målgruppen 18-åringar har hört talas om ”Alkohål i huvudet”. 45 bidrag lämnades in till ”Alkohål i huvudets” tävling.

Information om ”Alkohål i huvudet” och TV-filmer har visats i olika sammanhang, bl.a. på Socialdepartementets Resource Konferens i Stockholm i maj 1998, på OAS regionala konferens i Stockholm i juni 1998 och på Ungdomsdisco i Gallerian i Stockholm under Vattenfestivalen sommaren 1998.

3.1.2 Drick med huvudet

Under 1995 påbörjade Folkhälsoinstitutet sin rikstäckande insats för att informera om gränsvärden för skadlig alkoholkonsumtion och ge impulser till hur man kan dricka klokare, den s.k. ”djurkampanjen”. ”Djurkampanjen” har rönt stort intresse och över 130 000 personer ringde under 1996 till Folkhälsoinstitutets 020-nummer som lanserades via kampanjen. I november 1997 startade Folkhälsoinstitutet på tredje året, nu i samverkan med OAS, en ny rikstäckande omgång av sin informationsinsats. Under 1997/98 är målgrupperna för informationsinsatsen

40 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

ungdomar mellan 18–25 år, tonårsföräldrar och lokala kontaktpersoner. Folkhälsoinstitutet har valt att koncentrera sina insatser på målgruppen 18–25-åringar eftersom det är i dessa åldrar man konsumerar som mest alkohol i livet. Syftet med insatserna är att skapa uppmärksamhet kring den egna alkoholkonsumtionen, varna för dåliga vanor pga alltför hög alkoholkonsumtion, hjälpa föräldrar att sätta gränser och fungera som stöd för lokalt förebyggande arbete. Man vill få ungdomar att själva söka information, i första hand genom att ringa ett 020-nummer. För att nå en ung målgrupp producerade Folkhälsoinstitutet världens första ”telefonsåpa”. Den som ringer 020-numret deltar själv i såpan genom knappval. Förutom telefonsåpan lanserades kampanjen via en webbsida

– ”Hur dricker du” – som en grupp ungdomar på Fryshuset producerat tillsammans med en reklambyrå. Två reklamfilmer producerades, båda handlar om personer som dagen innan har druckit för mycket. Via annonser och vykort spreds budskap och information om webbsidan och informationstelefonnumret. Folkhälsoinstitutet samarbetade med tidningen Frida som publicerade artiklar om ungdomar och alkohol. Tidningen Frida läses av stora grupper tonårsflickor. I samarbete med OAS presenterades informationskampanjen vid Aftonbladets rockgala på Cirkus.

Informationsinsatsen bygger mycket på lokalt engagemang. Ute i länen ordnades olika aktiviteter. Målet med kampanjen var att ge kunskap om gränsvärden för skadlig konsumtion, förstärka unga flickors kunskap om att de tål alkohol sämre än pojkar, acceptans och kunskap om alkoholfria zoner.

Informationskampanjen lanserades vid en välbesökt presskonferens i november 1997 och fick bra genomslag i medierna.

Under kampanjperioden satt skyltar med djur och lappar med informationstelefonnumret uppe i tågvagnar, tunnelbanan och bussar. Över 100 000 vykort och 16 000–18 000 affischer gick åt.

Reklamfilmerna visades vid 196 tillfällen och nådde 590 000 personer i målgruppen. Telefonnumret har haft 250 000 besökare sedan november 1997. Hemsidan har besökts av 63 000 personer.

3.1.3 Förbättrad ålderskontroll och stopp för langning

Systembolaget arbetar löpande med alkoholinformation. Kampanjen ”Leg 25” startades 1991 och pågår fortfarande. Syftet med kampanjen är att få alla kunder som är yngre än 25 år att självmant visa legitimation när de gör sina inköp. Det har funnits annonser i dagspress, reklamfilmer på bio, affischer i butikerna och broschyrer till kunderna.

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 41

Under 1997 började visningen av ”Papi Raul”-filmerna mot langning. Under hösten 1997 genomförde Systembolaget två undersökningar, en kvantitativ undersökning som ska fungera som en ”nollmätning” inför framtiden om vilka attityder som finns till Systembolagets filmer och langning. Undersökningen genomfördes som gruppintervjuer med tjejer och killar i åldern 20–25 år som hade yngre syskon. De flesta intervjupersonerna uppfattade Papi Raul-filmerna som roliga. Budskapet att ”handla gärna på Systemet men köp inte ut” samt att ”det är ditt ansvar om någon råkar illa ut” uppfattades tydligt. Det uppfattades vidare generellt som fel att köpa ut till ungdomar som är runt 15–16 år, men de flesta av intervjupersonerna kunde tänka sig att köpa ut till bekanta som är runt 18 år. De skäl som framfördes till varför de kunde tänka sig att köpa ut till personer som är under 20 år var följande;

– de känner personen

– de blir tillfrågade om de vill köpa en flaska vin

– personen som frågar uppfattas som ”mogen”

– personen bör vara mellan 16 och 18 år

– drickandet ska äga rum på en speciell plats

– det känns bättre att köpa ut till flickor än pojkar.

Resultatet av undersökningarna användes som utgångspunkt för det fortsatta arbetet med kampanjer mot langning. Under 1998 producerades två nya filmer mot langning i samverkan med OAS. Filmerna visades bl.a. i samband med skolavslutningarna och Lucia.

Livsmedelshandlareförbundet (SSLF) producerade –tillsammans med ICA-handlarna, D-gruppen, Hemköp, Dagab och Bergendahls – i samarbete med OAS en tidning, Raka Besked, som delades ut till all personal i butiker som tillhör förbundets medlemmar. I tidningen informerades om de lagar och regler som gäller för folkölsförsäljning. I tidningen går ordföranden i Handelsanställdas förbund och VD:n för Svensk Handel ut tillsammans och redovisar sin enighet bakom målet 0 (noll) olagliga folköl. Båda betonar vikten av att lagen följs och att ingen skapar egna regler som på minsta vis mjukar upp tillämpningen. Tidningen innehåller också praktiska råd om hur man ska bemöta kunder som vill köpa folköl när man är osäker på om de är 18 år.

42 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

3.2 Trafikanter

Även om antalet motorförare som påträffas alkoholpåverkade har minskat under de senaste åren är problemet fortfarande stort. 19 % av alla motorfordonsförare som dör i trafiken är alkoholpåverkade. Vidare beräknas att ungefär fyra miljoner rattfylleribrott begås årligen. Polisen upptäcker ca 12 000, vilket är i ungefär samma antal som en dags beräknat rattfylleri. Ett viktigt mål för OAS-samarbetet är att minimera skador och dödlighet i trafiken som är relaterade till alkohol.

Vi har en stark social norm mot rattfylleri i Sverige. I de flesta grupper är det inte socialt accepterat att köra bil efter att man har druckit alkohol, men det finns undantag. Framförallt är det tre grupper som står för merparten av rattfylleriet. Den ena gruppen är ungdomar i åldern 18– 25 år, som står för en fjärdedel av rattfylleriet (tidigare en tredjedel), den andra är kriminella och den tredje är alkoholmissbrukare. Ungdomarna adresseras sedan tre år i det landsomfattande projektet Civilkurage. Men de andra två grupperna, som står för merparten, är målgrupper i ett nytt projekt om rattfylleri och alkoholism, som produceras av Vägverket, Försäkringsförbundet och NTF i samverkan med OAS.

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 43

Syftet med projektet är att väcka diskussion kring rattfylleriets starka koppling till alkoholmissbruk, genom ett par olika, men sammankopplade kommunikationsåtgärder. Projektet bygger på ett brett samarbete mellan olika aktörer både inom och utanför OAS-samarbetet. På många sätt har trafikprojektet fungerat som ett första pilotprojekt för samverkan. Opinionsinsatsen mot illegal alkohol har varit OAS pilotprojekt när det gäller att bygga upp ett projekt i egen regi, trafikprojektet har varit det första försöket att samordna olika medlemmar inom OAS-samarbetet bakom ett projekt där projektledningen ligger utanför OAS, hos NTF.

Projektet består av två huvudaktiviteter med flera stödjande sidoaktiviteter. Huvudaktiviteterna är en TV-programserie som produceras av Kjell Dabrowski och visas i TV 4 och omfattar tvåx25 minuters program som tar upp rattfylleri ur såväl offrets som förövarens synvinkel, med en efterföljande debatt på 50 minuter och ett antal utbildningspaket med videofilmer, handledning och faktamaterial specialdesignade för olika målgrupper. TV4 sänder programmen i december 1998. I anslutning till TV-programserien anordnades en telefonsluss och en informationstelefonlinje i samarbete med Folkhälsoinstitutet. Samma 020- nummer, som har inarbetats under ca tre års ”djurkampanj”, användes.

44 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

Efter TV4:s programserie kommer Systembolaget att aktualisera problemet alkohol och trafik i sina butiker.

Flera olika kanaler har upparbetats för att marknadsföra både programserien och utbildningspaketet. Rikspolisstyrelsen kommer att använda utbildningspaketet i sin internutbildning. Poliser har medverkat i framtagningen av det utbildningspaket som vänder sig till poliser. Folkhälsoinstitutets länskontaktpersoner kommer att engageras i arbetet med att sprida kunskap om TV-program och utbildningspaket. Folkhälsoinstitutetets webbsida ”Drick med huvudet” kommer att kompletteras med material om alkohol och trafik, OAS har spritt information om projektet till landets samtliga socialchefer, osv. Olika aktiviteter kommer att pågå under kampanjeperioden. Polisen kommer bl.a. att intensifiera sin trafikövervakning.

NTF producerar alla delar av projektet i samråd med övriga deltagare samt leder projektet i sin helhet. En styrgrupp har tillsatts med medlemmar från Vägverket, Försäkringsförbundet, MHF, NTF och OAS kansli.

År 2000 kommer den femtonde internationella konferensen om ”Alcohol, Drugs and Traffic Safety” att hållas i Stockholm, som också stod som värd för den allra första konferensen år 1950. Sverige har under hela perioden varit ett föregångsland inom området alkohol och trafik. Sverige har varit världsledande inom forskningen och vidtagit åtgärder som andra länder följt med stort intresse. Flera medlemmar inom OAS-samarbetet deltar i förberedelserna av konferensen. President i the International Council on Alcohol, Drugs and Traffic Safety (ICADTS), den organisation som står bakom konferensserien är Hans Laurell, som också är ordförande i organisationskommittén för konferensen. Han är Vägverkets expert på alkohol och trafik och verkets representant i OAS.

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 45

3.3 Arbetsplatserna

Alkoholdrycker uppfattas av många som något som ibland kan vara trevligt i samband med god mat eller på en fest, men som är direkt livsfarligt på en arbetsplats. Alkohol försämrar koordination och reaktionsförmåga och är den direkta orsaken till alltför många arbetsplatsolyckor. Ofta hinner en missbrukare förlora både familj och vänner innan han eller hon förlorar jobbet. Arbetsplatsen är därför en viktig fast punkt.

Enligt arbetsmiljölagstiftningen bör varje arbetsgivare utarbeta en egen alkoholpolicy och ta fram ett handlingsprogram för hur företaget/myndigheten och dess anställda ska agera. En policy och handlingsplan bör omfatta både det förebyggande arbetet och hur man ska agera när missbruk uppdagas bland de anställda eller när någon bryter mot de regler för alkoholförtäring som gäller inom företaget/myndigheten. Studier från Sverige och USA visar att alkoholproblemen står för 2,5 procent av den totala lönekostnaden. Att förebygga missbruk och rehabilitera anställda med problem lönar sig alltså, både ur ett mänskligt och ett ekonomiskt perspektiv. En viktig del av OAS-samarbetet är att på olika

46 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

sätt bidra till att öka medvetenheten om riskerna och kostnaderna förknippade med alkohol på arbetsplatserna. Ett sätt att bidra i detta arbete är att OAS medlemmar har beslutat sig för att försöka föregå med gott exempel och därigenom bidra till ökad medvetenhet om att alkohol inte har i arbetslivet att göra. Under 1998 genomförs en kartläggning av OAS medlemmars alkoholpolicy/handlingsplaner. Med kartläggningen som bas har diskussioner inletts med Alna-Riks. Alna drivs av SAF, LO och TCO i syfte att förebygga missbruk i arbetslivet. Kartläggningen och samarbetet med Alna-Riks ska ligga till grund för det fortsatta arbetet mot alkohol på arbetsplatserna.

Ett samarbete har redan inletts mellan Alna och SHR inom OAS. Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) är ett arbetsgivarförbund och en branschorganisation som organiserar hotell- och restaurangföretag i Sverige. SHR organiserar 3 100 hotell- och restaurangarbetsplatser runt om i Sverige. Under 1997 utarbetade SHR i samarbete med OAS ett utbildningspaket som består av en grundläggande lärobok och tre arbetsböcker med totalt 295 frågor om alkoholpolitik, regler om tillstånd och tillsyn, om personalens möjligheter att påverka både den egna och gästernas alkoholkonsumtion och frågor som riktas direkt till serveringstillståndshavare. Utbildningspaketet har fått namnet Ansvarsfull alkoholhantering. Paketet är tänkt som ett hjälpmedel i det dagliga arbetet för restaurangpersonal och serveringstillståndshavare. De som dagligen yrkesmässigt hanterar alkoholdrycker bör ha grundläggande kunskaper om de bestämmelser som gäller för alkoholservering, kunskap om dryckerna som sådana och vad som händer när man dricker alkohol, fysiskt och psykiskt. Fram till oktober 1998 hade ca 1 000 exemplar av utbildningspaketet beställts av SHR:s olika medlemsföretag. En särskild insats kommer även att riktas till kommunernas tillsynsenheter under hösten 1998.

Under 1999 kommer ett projekt att geomföras gemensamt av SHR, Alna och OAS. Projektet har till syfte att integrera arbetet med att få till stånd en ansvarsfull alkoholhantering med ett alkoholförebyggande arbete på de utvalda arbetsplatserna. Ett urval kommuner kommer att erbjudas att delta i arbetet. I projektet kommer medarbetare från Alna, OAS och SHR att delta. Projektet finansieras till lika delar av OAS och SHR.

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 47

3.4 Gravida

De flesta kvinnor avstår från alkohol när de får reda på att de är gravida. Alla vill ju föda friska barn och det är i allmänhet ingen större uppoffring att under en kortare period avstå från t.ex. alkohol och rökning.

Sambandet mellan alkohol och fosterskador är väl belagt, men de barn som uppvisar s.k. fetalt alkoholsyndrom har som regel utsatts för stora mängder alkohol under fosterlivet. Forskningen har ännu inte kunnat visa om det finns någon ”säker” lägre gräns. Det enda riktigt säkra är därför att avstå helt. Trots att mödra- och barnavårdscentralerna gör stora insatser föds alltjämt cirka 100 barn per år med fetalt alkoholsyndrom i Sverige. Ett ständigt pågående informationsarbete riktat till blivande föräldrar är nödvändigt för att nå det uppenbara målet – att inga barn skall behöva födas med alkoholskador i Sverige.

Folkhälsoinstitutets insatser inriktas på att kombinera information med att utveckla metoder för att förebygga fosterskador på grund av alkoholkonsumtion. Folkhälsoinstitutet har ett väl uppbyggt samarbete med mödra- och barnavårdscentraler runt om i Sverige. Bl.a. har man

48 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

producerat material av olika slag, som videofilmer (Silversträngen, Li- vets viktigaste nio månader, samt översättning av den danska filmen En skaev start), broschyrer till personal och blivande föräldrar, gratisboken "En dans på rosor" till unga flickor i gymnasiets avslutningsklasser m.m. Man har också genomfört annonskampanjer på temat "Graviditet – Vit zon" i student- och nöjestidningar, samt i form av gratisvykort på universitet, högskolor och på restauranger. Ett 15-tal lokala projekt har fått stöd för metodutveckling.

Systembolaget har under 1998 producerat en informationsskrift om alkohol och graviditet i samarbete med OAS. Informationsskriften finns bl.a. i Systembolagets butiker.

OAS genomförde under november 1997 en mindre, kvalitativ undersökning bland MVC-barnmorskor och gravida kvinnor i Storstockholm. Data samlades in genom personliga intervjuer med barnmorskor och gruppintervjuer med gravida kvinnor.

Resultaten visar att samtliga barnmorskor rekommenderar nollgräns vad gäller alkoholkonsumtion under graviditet. Bland de gravida kvinnorna finns en mycket hög medvetenhet om att alkohol och graviditet inte hör ihop. Barnmorskornas uppfattning är att ytterst få gravida kvinnor konsumerar alkohol under graviditeten. Resultatet bland de gravida tyder på att några avstår helt men att andra dricker alkohol under graviditeten, även om det rör sig om mycket små mängder vid speciella tillfällen. Un- dersökningen visar att gravida kvinnor inte är någon homogen grupp. Det är OAS-kommitténs åsikt att kommunikationen med de gravida bör anpassas till de olika delmålgrupper som framträder i undersökningen och att kommunikationen och informationen om alkohol och graviditet bör bli mer individualiserad. Rapportens resultat har diskuterats med Folkhälsoinstitutet och planer finns på fortsatt samarbete.

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 49

3.5 Illegal alkohol

Ändrade införselregler, ökad smuggling och annan illegal alkoholhantering är faktorer som utsätter alkoholpolitiken för ökat tryck. Regeringen uppdrog därför i november 1995 åt Rikspolisstyrelsen (RPS) att tillsammans med Läkemedelsverket, Folkhälsoinstitutet, Alkoholinspektionen och Generaltullsstyrelsen, efter samråd med Svenska kommunförbundet och länsstyrelserna, kartlägga omfattningen av och karaktären på den olovliga sprithanteringen i landet och lämna förslag till lämpliga åtgärder för att minska denna hantering. Utredningen, som kom att kallas Svartspritsutredningen, har bl.a. föreslagit att en kriminalisering av köp och innehav av hembränt och smuggelsprit inte kan avfärdas utan ytterligare utredning. Man föreslog också att en ändring av straffskalorna skulle övervägas. Svartspritsgruppen förelog vidare att en långsiktig informationssatsning skulle startas för att förändra attityderna till och kunskaperna om den illegala alkoholhanteringen.

50 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

Den Nationella ledningsgruppen under ledning av socialministern föreslog, på initiativ från OAS, under våren 1997 att OAS-kommittén skulle ansvara för en bred och långsiktig opinionsinsats mot den illegala alkoholhanteringen. Parallellt med opinionsinsatsen skulle de berörda myndigheterna, som ingår i både Nationella ledningsgruppen och OAS, på olika sätt prioritera bekämpningen av smuggling, illegal tillverkning och langning till minderåriga. Den s.k. Svartspritutredningen fick i uppdrag att sprida den polisiära metod för bekämpning av ”svartsprit” som gruppen hade utvecklat.

Inom regeringskansliet pågår ett flertal olika utredningar som berör området. En särskild utredare har tillkallats med uppdrag att se över vissa bestämmelser i alkohollagen samt i lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. Utredningen har bl.a. att behandla den promemoria, ”Svartsprit och ungdomar”, som upprättades av Svartspritgruppen.

För att effektivisera arbetet mot den illegala alkoholhanteringen har bl.a. regeringskansliets representanter i OAS framfört att det finns behov av samordning och informationsutbyte mellan de olika aktörerna på området. Det gäller såväl de insatser som görs av myndigheter på central nivå, som av branschorganisationer och av myndigheter på regional och lokal nivå. Många olika organisationer och myndigheter har till uppgift

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 51

att följa arbetet, t.ex. Svenska kommunförbundet när det gäller kommunernas förebyggande arbete, Folkhälsoinstitutet när det gäller det förebyggande folkhälsoarbetet och länssamrådsgruppernas arbete, Alkoholinspektionen när det gäller tillsynen av tillverkning och partihandel, Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen när det gäller de brottsbekämpande delarna och OAS när det gäller opinionsinsatsen mot illegal alkohol.

Mycket av det långsiktiga arbetet sker dock på lokal nivå. Det har därför framförts som önskvärt från regeringskansliets ledamöter att arbetet mot illegal alkoholhantering blir en naturlig del av kommunernas förebyggande arbete på alkoholområdet, t.ex. tas med i kommunernas alkoholpolitiska program. Det är också önskvärt att kommunerna breddar sitt samarbete med övriga aktörer på det lokala planet.

För att kunna utvärdera det arbete som bedrivs finns behov av en samlad bild av resultaten av de olika insatserna, både på lokal och central nivå. Berörda myndigheter, forskare m.fl. genomför redan idag olika undersökningar med anknytning till området illegal alkohol både på central och lokal nivå men någon egentlig samordning sker inte. Under den tid som OAS opinionsinsats pågår och eventuellt även därefter finns därför behov av att, i vissa delar, samordna dessa undersökningar för att få en samlad utvärdering. En fristående utvärderingsgrupp bestående av bl.a. olika alkoholforskare har i uppgift att stå för denna samordning och för den slutliga utvärderingen av insatserna. Till den fristående utvärderingsgruppen har från OAS sekretariat även knutits en sekreterare på halvtid.

3.5.1 Övergripande målsättning för arbetet mot illegal alkoholhantering

De tre övergripande alkoholpolitiska målen för samhällets samlade insatser mot illegal alkohol är att:

– minska tillgången på illegal alkohol

– minska efterfrågan av illegal alkohol genom att öka kunskaperna om och ändra attityderna till illegal alkoholhantering

– minska konsumtionen av illegal alkohol genom att ändra människors beteenden.

52 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

Minska tillgången

Att minska tillgången på illegal alkohol är i första hand en uppgift för polis och tull men det är även en viktig uppgift för samarbetet på lokal och regional nivå mellan allmänheten, myndigheter, organisationer och branschföreträdare.

Ändra attityder

Huvudansvaret för arbetet med attitydpåverkan på central nivå är i första hand OAS-kommittens, genom opinionsinsatsen mot illegal alkohol.

På lokal nivå ingår ofta attitydpåverkande delar i de alkoholpolitiska program som upprättats i de flesta kommuner. På regional nivå har länssamrådsgrupperna en viktig roll i det förebyggande arbetet där attitydpåverkan är en del.

Det övergripande attitydmålet har brutits ner i följande delmål:

– Öka kunskapen hos de myndigheter som har till uppgift att bekämpa den illegala alkoholhanteringen genom att verka för att frågan prioriteras. De problem som den illegala alkoholen skapar bör lyftas fram i personalens utbildning och fortbildning.

– Öka kunskaperna i samhället om att illegal alkoholhantering ofta är storskalig och har kopplingar till grov kriminalitet av annat slag.

– Öka kunskaperna om att konsumtion av illegal sprit kan leda till stora sociala och medicinska skador.

– Öka kunskaperna om vad det innebär för individen och för samhället i stort, och framför allt för utsatta ungdomsgrupper, om den illegala marknaden växer.

– Minska acceptansen i samhället för illegal alkoholhantering och langning till minderåriga, både bland ungdomar och vuxna.

Ändra beteende

Att ändra befolkningens beteende, att minska konsumtionen av illegal alkohol är naturligtvis slutmålet för både OAS opinionsinsats, kommunernas förebyggande arbete och polisens/tullens operativa arbete. Ut- gångspunkten för OAS opinionsinsats är att det vid sidan av olika regler och bestämmelser är nödvändigt att stärka den enskilda individens eget ansvarstagande för att begränsa den illegala alkoholens skadeverkningar. Det är också nödvändigt att uppnå större medvetenhet och handlingsberedskap både hos allmänhet, myndigheter och branschorganisationer för att de olika insatserna ska ge en varaktig effekt.

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 53

Det övergripande slutmålet kan brytas ner i följande mätbara delmål:

– Färre personer ska köpa och dricka illegal alkohol.

– Färre personer ska tillverka illegal alkohol.

– Färre personer ska smuggla alkohol.

– Färre personer ska sälja illegal alkohol.

– Färre personer ska langa alkohol till minderåriga.

3.5.2 Opinionsinsatsen mot illegal alkohol

Bakgrund

Ett sätt att bekämpa den illegala alkoholhanteringen är via information och opinionsbildning. Mot bakgrund av Svartspritutredningens förslag, som redovisas i departementspromemorian Svartsprit och ungdomar (Ds 1997:8) tog OAS initiativ till en opinionsinsats mot illegal alkoholhantering. Opinionsinsatsen ska pågå i 3–5 år och genomförs i två steg. Det första steget pågår under hela 1998 och riktas till centrala och lokala myndigheter, branschorganisationer och andra viktiga aktörer. Syftet med det första steget är att det ska bereda väg för ett andra steg som innehåller en bredare informationsinsats som riktas till allmänheten och speciella målgrupper. Steg två inleds vid årsskiftet 1998/1999.

Det finns två viktiga skäl till varför OAS har prioriterat en bred opinionsinsats mot den illegala alkoholanteringen. Det är hotet från en växande organiserad brottslighet och omsorgen om den unga generationen.

Organisation

OAS-kommittén har det övergripande ansvaret för opinionsinsatsen. In- satsen leds av en styrgrupp med representanter från de organisationer och myndigheter inom OAS som finansierar eller på annat sätt aktivt stödjer arbetet mot illegal alkohol. Styrgruppens uppgift är att lämna förslag till OAS-kommittén när det gäller budget och verksamhetsplaner. Under den tid opinionsinsatsen pågår ska styrgruppen stå för löpande övergripande beslut, policyfrågor m.m. inom de ramar som kommittén har angivit. Styrgruppen har vidare i uppgift att samordna de olika delarna av opinonsinsatsen och stå för viss samordning när det gäller åtgärder mot illegal alkoholhantering som genomförs av de olika organisationer och myndigheter som ingår i OAS, t.ex. med Folkhälsoinstitutets, Svartspritsgruppens och tullens arbete.

En projektledare har anställts för att leda det operativa arbetet. Projektledarens huvuduppgift under 1998 har varit att planera och genomfö-

54 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

ra OAS del vid de regionala konferenser som anordnats i samtliga län i Sverige och vid behov hålla kontakt med de kommuner som bedriver arbete mot illegal alkoholhantering och langning. Till sin hjälp har projektledaren en arbetsgrupp som består av representanter från olika medlemmar i OAS-kommittén. I arbetsgruppen ingår en av Folkhälsoinstitutets regionala samordnare. Folkhälsoinstitutet har ansvarat för fördelning och uppföljning av de medel som stöder det regionala arbetet. Folkhälsoinstitutets kontaktpersoner har i sin tur ansvarat för den regionala samordningen.

3.5.3 Mål och verksamhet 1998

Under hela 1998 pågick opinionsinsatsens första steg. Det första steget handlade om att nå ut till landets olika myndigheter och opinionsbildare, från norr till söder. Målsättningen med det första steget var:

– att skapa en gemensam uppfattning om problemets omfattning och karaktär bland berörda aktörer,

– att förankra uppfattningen om att köp och bruk av illegal alkohol får negativa effekter på folkhälsan samt medför ökade risker för akuta skador,

– att öka kunskapen om de kopplingar som finns mellan tillverkning och handel med illegal alkohol och övrig kriminell verksamhet, t.ex. narkotikasmuggling,

– att samordna medlemmarna i OAS bakom en informationsinsats och ett opinionsskapande arbete med en gemensam kommunikationsstrategi nationellt, regionalt och lokalt,

– att engagera fler aktörer än idag i ett långsiktigt arbete mot den illegala alkoholhanteringen.

3.5.4 Arbetssätt

För att nå de mål som sattes upp beslutade OAS att inleda sitt arbete med tre typer av aktiviteter:

– Regionala konferenser för att nå regionala och lokala nyckelpersoner.

– Mediaaktiviteter både lokalt och nationellt.

– Undersökningar och uppföljning.

Under våren och hösten 1998 kanaliserade OAS-kommittén fakta och budskap om den illegala alkoholmarknaden via regionala upptaktskonfe-

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 55

renser, redaktionella insatser av olika slag, faktatrycksaker, annonser och TV-filmer. Opinionsinsatserna på det nationella planet hade två syften. De skulle skapa en opinion för arbetet inom det politiska etablissemanget, på företag, inom organisationer och föreningar och fungera som ett stöd för det lokala arbete som pågår runt om i landet.

3.5.5 Regionalt arbete

Opinionsinsatsens regionala arbete mot illegal alkoholhantering har under 1998 i huvudsak koncentrerats på att anordna 28 regionala upptaktskonferenser i hela Sverige. På konferenserna har presenteras fakta om illegal alkohol och exempel på hur man kan arbeta för att bekämpa den. Konferenserna har anordnas av de regionala länssamrådsgrupperna i samarbete med OAS och Folkhälsoinstitutet. Folkhälsoinstitutet har finansierat de regionala insatserna.

Konferenserna har i första hand riktats till opinionsbildare, eldsjälar, ansvariga myndigheter, ideella organisationer och representanter från branschorganisationerna. Knappt 3 000 personer har deltagit. Av dessa representerade 18 % polis- eller tullväsendet, knappt hälften (47 %) andra myndigheter, 13 % branschföreträdare och 15 % frivilligorganisationerna. Återstående 7 % har varit politiker eller studerande. Dessutom har nästan 100 föreläsare framträtt. Nästan alla kommittéledamöter har medverkat vid konferenserna.

Representanter från länssamrådsgrupperna, polisen, tullen och alkoholforskare har medverkat både i planeringen av de regionala konferenserna och som föreläsare. Både tull och polis har regelbundet informerat massmedia.

Mediagenomslaget från de regionala konferenserna har varit mycket stort under både våren och hösten. De regionala konferenserna har bevakats av lokalpress, radio och TV, samt i vissa fall även TT. Konferenserna har genererat knappt tusen temarelaterade artiklar och cirka hundra radio- och TV-inslag. Det allmänna intrycket hos arrangörerna är att frågan om illegal alkohol, med hjälp av pressbevakningen av konferenserna har nått ut till allmänheten.

Nästan alla upptaktskonferenser har följts upp med hjälp av en enkät. Cirka 1 200 har svarat på enkäten. Merparten av deltagarna har sagt sig vara nöjda med konferensen och har ansett att de fått användbar information. Enkätsvaren från vårens och höstens konferenser ger samma bild, 96 % svarar att det varit väl använd tid att delta.

I planeringen ingår att de regionala arrangörerna ska följa upp resultatet av konferenserna. Uppföljningsarbetet kommer att utformas olika

56 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

och baseras på de lokala/regionala behoven. Några regioner har t.ex. valt att arrangera uppföljningskonferenser.

Merparten av landets kommuner har antagit drog- och/eller alkoholpolitiska handlingsprogram. Tyvärr är det fortfarande få av dessa som specifikt nämner begreppet illegal alkoholhantering. Inför nästa års planering är detta en viktig uppgift (se vidare under kapitlet OAS verksamheter 1999). Det faktum att den illegala alkoholen inte omnämns i handlingsprogrammen ska dock inte tolkas som att frågan inte är känd i kommunerna. I de flesta kommuner känner man till förekomsten av langning till minderåriga, hembränning och smuggling. Lokalt arbete mot illegal alkoholhantering finns på flera håll och fler kommer att starta sådant under kommande år. Från de lokala aktörerna och OAS- kommittén betonas att en fortsatt långsiktig nationell insats behövs för att arbetet ska ge resultat. Det finns en utbredd kritik mot korta ad hocinsatser och tillfälliga kampanjer i såväl kommuner och landsting som folkrörelser.

Ett exempel på ett lokalt arbete som pågår är mammagruppen i Umeå. Mamman till en 13-årig pojke i Holmsund höll på att förlora sin son, som druckit hembränt och många mammor hörde av sig efter detta. Man beslöt att bilda en föräldragrupp för att bekämpa illegal alkoholhantering. Bl.a. har gruppen stoppat en langare vid Valborg, men viktigast är det positiva stöd man kan ge varandra och den hjälp föräldrarna kan ge sina barn att t.ex. motstå grupptryck.

3.5.6 Kampanjdelen

Under perioden 27 april till 15 maj 1998 pågick den rena kampanjdelen av opinionsinsatsen. Målet för denna del av arbetet var att via olika publika kanaler skapa kännedom och kunskap om den illegala alkoholhanteringen och dess negativa kopplingar. Filmer och annonser skulle skapa en negativ attityd till smuggling, illegal tillverkning och langning. Kampanjinslagen syftade också till att understödja det regionala och lokala arbetet.

Under 3 veckor i april visades ett antal olika inslag i TV3, TV4 och Kanal 5. Filmerna visade på ett dokumentärt sätt okända sidorna av hembränning och spritsmuggling, nämligen kopplingen till den kriminella världen. Filmerna är gjorda av Jonas Åkerlund som vann flera utmärkelser på MTV Musical Award.

En serie annonser publicerades under perioden 29 april till 10 maj där en fördjupad bild av problematiken och kopplingen till en kriminell värld och dess handlingar gavs.

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 57

30 000 exemplar av en informationsbroschyr som ger bakgrund och fakta gällande den illegala alkoholhanteringen i Sverige har spritts.

En s.k. verktygslåda med såväl mallar för annonser, affischer, enkla trycksaker och radiosnuttar som tips och konkreta förslag angående olika massmediaaktiviteter har distribuerats via Internet och OAS kansli.

Affischer har delats ut till de regionala arrangörerna av upptaktskonferenserna.

En egen webbsida har producerats där fakta av olika slag har funnits tillgänglig. Den innehåller undersökningsresultat, nya fakta, rapporter m.m.

I november och december 1998 visades ”reklamfilmerna” mot hembränning och svartsprit på nytt i TV. Diskussioner inleddes med de olika TV-kanalerna för att de skulle intressera sig för problemet med illegal alkohol och även bidra med redaktionell bevakning av den illegala alkoholhanteringen.

3.5.7 Rapporter

OAS har publicerat 4 rapporter om illegal alkohol:

1. Vill du sponsra den kriminella världen – Köp hembränt eller smuggelsprit,

2. Polisiära metoder för bekämpning av svartsprit,

3.Kalk-rapporten – Svenskarnas konsumtion av alkohol från legala och illegala källor vid mitten av 1990-talet och

4. Från Hembränt till Mariakliniken.

Dessutom har OAS producerat och distribuerat olika typer av stödmaterial till både myndigheter, skolor och olika organisationer. Här följer en redovisning av materialåtgången fram till den 15 november 1998.

58 Beskrivning av OAS verksamhet	SOU 1998:154
Vill du sponsra den kriminella världen?	30 000
Köp hembränt eller smuggelsprit
Polisiära metoder för bekämpning
av svartsprit	ca 750
Sammanställning av polisiär försöksverksamhet
Kalk-rapporten	800
Svenskarnas konsumtion av alkohol från legala
och illegala källor vid mitten av 1990-talet
Från hembränt till Mariakliniken	ca 2 500
Fakta om ungdomar och svartsprit
Vi tänker inte torrlägga Sverige...	ca 90 000
(Den s.k. missionsskriften som
beskriver OAS-samarbetets uppgift
och inriktning)	fördelat enligt nedan
Bryggareföreningen	6 500
CAN	400
SHR	5 000
Vägverket	20 000
UVOS	6 000
Alkoholinspektionen	300
SSLF	10 000
Medl.org.	25 000
RPS	5 000
Systembolaget	1 000
Försäkringsförbundet	200
regionala konferenser
Affischer	180
Inbladningsannons	311 600
Bildexempel på vad OAS skall inrikta sig på

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 59

3.5.8 Undersökningar

OAS-kommittén beslutade att avsätta medel ur den gemensamma budgeten för opinionsinsatsen till uppföljning och utvärdering. En fristående utvärderingsgrupp har tilldelats ansvaret för utvärderingen. Till utvärderingsgruppen har knutits en forskare på halvtid. I första hand kommer uppföljningen att ske via konsumtions- och attitydundersökningar för att mäta om insatserna får någon effekt på olika målgruppers inställning till och konsumtion av illegal alkohol.

CAN och FHI genomför löpande undersökningar på alkoholområdet. Under den tid som OAS opinionsinsats pågår kommer t.ex. CAN:s skolundersökningar att kompletteras med frågor om hembränt, smuggelsprit och langning. Löpande attitydmätningar kommer att genomföras för att följa allmänhetens attityder till illegal alkohol.

Under perioden 23 mars till 5 juni 1998 (flertalet intervjuer genomfördes under mars och april) genomfördes den s.k. nollmätningen (TEMO 1998). Nollmätningen ska fungera som bas för kommande attityd- och konsumtionsundersökningar. Totalt genomfördes 5 404 intervjuer med personer mellan 16 och 75 år. Intervjupersonerna fick svara på frågor om konsumtion av och inställning till illegal alkohol.

En mediaanalys baserad på över 130 pressklipp gjordes av Rikta kommunikation under sommaren 1998.

För att få veta om allmänheten hade uppmärksammat och förstått de rena kampanjdelarna (TV-filmer och annonser) gjordes en mätning vid slutet av opinionskampanjen. Drygt 700 personer fick svara på om de uppmärksammat informationen mot svartsprit.

CARAT Sverige genomförde en tittaruppföljning för att se om kampanjen hade nått de avsedda målgrupperna.

En utvärdering av de regionala konferenserna har genomförts av OAS arbetsgrupp. C:a 700 personer har svarat på frågor om konferensernas innehåll och användbarhet.

Till de regionala konferenserna har material producerats om länets/kommunernas alkoholkonsumtion, främst illegal alkohol, tillslag av polisen och skador.

Folkhälsoinstitutet och OAS har samlat in uppgifter från Folkhälsoinstitutets länskontaktpersoner om de regionala konferenserna har bidragit till att utveckla eller stödja det lokala arbetet. Resultatet av enkäten kommer att ligga till grund för Folkhälsoinstitutets och OAS fortsatta regionala arbete.

60 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

3.5.9 Mätning av allmänhetens uppmärksamhet

En förutsättning för att allmänheten längre fram skall ändra attityder och beteende som ett resultat av de insatser som OAS har initierat är att man har tagit del av insatserna. En viktig uppgift för OAS var att undersöka om insatserna har nått ut till allmänheten. Därför gjordes i maj 1998 en mätning för att ta reda på om allmänheten hade uppmärksammat TV- filmerna och annonserna. Undersökningen genomfördes av CARAT. Nedan följer en beskrivning av uppmärksamheten bland allmänheten i stort och en detaljerad beskrivning av skillnader mellan män och kvinnor.

Sammantaget 38,5 % av samtliga tillfrågade har sett reklamen eller informationen mot svartsprit i tidningar eller TV (tabell 10). Av dessa 38,5 % (271 av totalt 703 personer) svarar 43,9 % (tabell 11) – eller 16,9 % av samtliga tillfrågade – att de kan beskriva reklamen/- informationen. Enligt CARAT är detta en relativt bra siffra med tanke på kampanjens omfattning. Som jämförelse kan nämnas Föreningssparbankens kampanj för att skapa kännedom om sitt nya varumärke. Banken satsade ca 100 miljoner kronor och uppnådde ca 50 % spontan kännedom (att jämföra med 38,5 % för OAS som satsade ca 10 miljoner kronor).

Tabell 10 Antal och andel som uppmärksammat reklamen eller informationen mot svartsprit

Sett reklamen eller informationen	Frekvens	Procent
Ja	271	38,5
Nej	432	61,5
Totalt	703	100,0

Tabell 11 Antal och andel av de 271 tillfrågade som sagt att de sett reklamen/informationen och som kan beskriva den

Kan beskriva denna	Frekvens	Procent
Ja	119	43,9
Nej	152	56,1
Totalt	271	100,0

Vidare ställdes ett antal frågor om inställningen till svartsprit. Det visade sig att 70 % redan innan kampanjen startade hade kännedom om att det finns en koppling mellan illegal sprit och organiserad brottslighet. Här är dock internbortfallet hela 54 % varför det är svårt att dra några mer långtgående slutsatser. När man talar om kampanjer använder man ofta

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 61

uttrycket kampanjräckvidd. Räckvidden bör ligga mellan 40 och 60 %. Den förväntade räckvidden för OAS var 45–50 %. Resultatet hamnade på 46 %.

Den allra första frågan som ställdes var en attitydfråga som beskriver en speciell handlingssituation. Frågan hade följande lydelse:

Antag att du skulle bjuda på fest och gästerna förväntar sig att du bjuder på starksprit. Skulle du då kunna tänka dig att köpa dig en dunk hembränt eller ett par flaskor smuggelsprit?

Följande svarsfördelning framkom:

Tabell 12 Svarsfördelning på frågan om man kan tänka sig köpa en dunk hembränt/smuggelsprit för att bjuda gäster på fest.

Skulle köpa	Antal	Procent
Ja, utan tvekan	96	13,7
Förmodligen ja	89	12,7
Bara i nödfall	59	8,4
Nej aldrig	459	65,3
Totalt	703	100,0

Nära tvåtredjedelar svarade att de aldrig skulle kunna tänka sig att köpa hembränt eller smuggelsprit för ett sådant syfte. Drygt en femtedel uppger att de utan tvekan eller förmodligen skulle köpa.

Fördelning på olika bakgrundsvariabler

Kön

En större andel män (41 %) än kvinnor (36 %) uppger att de sett reklam eller information mot svartsprit den senaste tiden. Skillnaden är icke statistiskt signifikant. Likaså visade det sig att av de som sett reklamen/- informationen är det en större andel män som kan beskriva den (46 % mot 42 %). Skillnaden är icke statistiskt signifikant. Det visade sig även vara en större andel män än kvinnor som uppgav att de före kampanjen haft kännedom om kopplingen mellan illegal sprit och organiserad brottslighet (Dock ingen signifikant skillnad).

Vad gäller benägenheten att köpa hembränt eller smuggelsprit finns tydliga skillnader mellan män och kvinnor, se tabell 4.

62 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

Tabell 13 Köpa hembränt eller smuggelsprit enligt fråga fördelat på män och kvinnor (%).

Skulle köpa	Män	Kvinnor
	(n=284)	(n=314)
Ja, utan tvekan	23,6	6,1
Förmodligen ja	16,5	9,2
Bara i nödfall	8,8	7,3
Nej aldrig	51,1	77,4
Totalt	100,0	100,0

3.5.10 Frågeundersökning om illegal alkohol – den s.k. nollmätningen

Under våren 1998 genomförde TEMO på uppdrag av bl.a. OAS en frågeundersökning rörande attityder till och bruk av illegal alkohol. Sammanlagt intervjuades 5 504 personer varav 2 000 ungdomar mellan 16– 24 år. En mer ingående beskrivning av tillvägagångssätt och resultatredovisning publiceras i OAS rapportserie. I detta avsnitt presenteras endast några av de viktigaste resultaten vad gäller attityder och beteenden.

Attityder till illegal alkohol

I undersökningen ställdes många frågor om inställningen till bl.a. smuggelsprit och hemtillverkad sprit. Idag är det enligt svensk lag förbjudet att tillverka, sälja, och inneha (för försäljning) hemtillverkad sprit. Enligt varusmugglingslagen är inte bara smugglingen otillåten utan också försäljning, innehav och köp av smuggelsprit. I tabell 1 redovisas attityderna till olika påståenden om illegal sprit. Männen uppvisar en mer tillåtande inställning än kvinnor och yngre en mer tillåtande än äldre. Den mest tillåtande inställningen svarar åldersgruppen 20–29 år för. Det är också här som alkoholkonsumtionen är högst. Flera tidigare studier har visat på ett mycket kraftigt samband mellan egen konsumtion och attityder till alkohol. Ju mer man dricker desto mer tillåtande hållning till alkohol och alkoholpolitik i allmänhet och också till illegal alkohol (se t.ex. FHI & CAN, 1998; Leifman m.fl. (OAS); 1998, SIFO:s Alkoholtypologier). Liknande samband framkom också i analyser av detta undersökningsmaterial (Leifman, m.fl., OAS, 1998). Av tabellen framgår vidare att i nästan alla åldersgrupper (utom män 20–24 år) instämde en majo-

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 63

ritet av de svarande i påståendet att det borde vara straffbart att köpa hembränt.

Tabell 14 Attityder till svartsprit och icke-registrerad sprit. Andelen som instämmer helt och hållet eller delvis

						Män
	16-19	20-24	25-29 30-39		40-49	50-59	60-69	70-75	Totalt
Det bör vara lagligt	31	39	44	39	27	22	21	13	30
att tillverka sprit för
eget bruk
Det är en bagatellartad	48	65	66	70	69	64	52	43	62
förseelse att smuggla
sprit för eget bruk
Det bör var staffbart	53	48	53	55	56	64	69	78	59
att köpa hembränt
Det bör vara lagligt					Kvinnor
	20	25	27	23	17	10	8	5	17
att tillverka
sprit för eget bruk
Det är en bagatellartad	33	47	53	54	53	46	33	27	46
förseelse att smuggla
sprit för eget bruk
Det bör var staffbart att	53	57	60	62	71	78	78	87	69
köpa hembränt

I undersökningen ställdes ett antal mer handlingsorienterade frågor. Delar av resultaten framgår av tabell 2. Tabellen är inte uppdelad på män och kvinnor men om svaren bryts ner på män/kvinnor framkommer samma sak som ovan, nämligen att männen är mer tillåtande. En större andel män säger sig kunna tänka sig att köpa illegal alkohol enligt de olika frågealternativen. Inte oväntat säger en klar majoritet att de kan tänka sig att köpa sprit av en bekant som reser mycket utomlands och som varje gång tar in en liter sprit legalt. Den lägsta andelen potentiella köpare visade sig gälla köp av en främmande person som säljer hembränt eller smuggelsprit (ja, absolut, ja, kanske: 3 %) följt av en bekant som köpt hembränt eller smuggelsprit via bekantas bekanta (9 %). Det tycks som om relationen till säljaren och/eller tillverkaren är mycket viktig för beslutet att köpa eller ej. Ju närmare relation desto större andel som kan tänka sig att köpa illegal sprit.

64 Beskrivning av OAS verksamhet					SOU 1998:154
	Tabell 15 Attityder till svartsprit och icke-registrerad sprit
	Antag att du skulle bjuda på fest och gästerna	Ja,	Ja,	Nej,	Nej,
	förväntar sig att du bjuder på starksprit.	absolut	kanske	troligen	absolut
	Skulle du då kunna tänka dig att köpa dig en			inte	inte	Vet ej
	dunk hembränt eller tre-fyra flaskor...
	av en god vän som Du vet har kommit
	över ett parti insmugglad märkessprit?	19	18	16	46	1
	av en bekant som köper hembränt direkt	9	9	12	70	1
	av tillverkaren?
	av en bekant som köpt hembränt eller
	smuggelsprit via bekantas bekanta?	4	5	10	80	1
	av en främmande person som Du har
	hört säljer hembränt eller smuggelsprit?	1	2	6	91	0
	direkt av en för Dig känd husbehovs-	12	11	7	69	1
	brännare
	av en bekant som reser mycket utomlands
	och som varje gång tar in en liter starksprit	61	15	4	20	1
	lagligt?

Bruk av illegal alkohol

Det är sedan tidigare känt att yngre personer och män oftare uppger att de har druckit illegal alkohol än vad äldre personer respektive kvinnor gör. Detta bekräftas också i denna studie – se tabell 3. Samma frågor ställdes i den ungdomsundersökning som genomfördes 1996. Resultaten ger icke oväntat vid handen att män och yngre uppger större andelar än kvinnor och äldre. Tabellen visar på andra intressanta förhållanden. Vid en jämförelse mellan 1996 och 1998 (i åldersgruppen 16–24 år) framkommer generellt sett små ökningar.Den största ökningen har skett bland dem som uppger att de köpt smuggelsprit. Vidare framkommer att ökningen mellan 1996 och 98 är tydligare bland kvinnor än män. I 1998 års undersökning inkluderas också äldre personer än 24 år. Tabellen visar att köp av smuggelsprit, till skillnad mot köp av hembränt, är vanligare bland äldre än bland yngre. Fr.o.m. åldersgruppen 40–49 år uppger en större andel att de har köpt smuggelsprit än den andel som har köpt hembränt.

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 65

Tabell 16 OAS TEMO-mätning våren 1998 (n=5054) och TEMO:s ungdomsundersökning 1996 (n=2004). I procent

År		Män				Kvinnor
	Bjuden på	Köpt	Köpt		Bjuden på	Köpt	Köpt
	hembränt	hembränt	smuggel-		hembränt	hembränt	smuggel-
			sprit				sprit
1996:
16-19	64	32	9	55		18	2
20-24	72	34	11	46		10	2
1998:
16-19	59	33	16	54		22	9
20-24	74	44	26	50		23	9
25-29	60	30	25	42		14	10
30-39	55	23	22	28		9	4
40-49	43	15	19	21		4	6
50-59	30	12	14	13		2	4
60-69	19	6	13	3		-	3
70-75	13	2	11	2		1	4

Till sist uppmärksammas regionala skillnader i bruket av illegal sprit. Kunskapen om regionala skillnader i alkoholvanor är begränsad. Detta gäller inte minst bruket av illegal alkohol. Tabell 4 sammanfattar delar av resultaten. En mer fullständig redogörelse återfinns i OAS kommande regionala rapport. Tabellen ger vid handen att skillnaderna mellan olika län är relativt stora. Vidare framkommer skilda regionala mönster för bruk av smuggelsprit och bruk av hembränt. Vad gäller hembränt uppvisar norrlandslänen de högsta andelarna. Även län som Halland, Uppsala och Östergötland visade höga andelar. Storstadslänen svarade för relativt låga andelar. Smuggelspriten tycks dock ha sin största utbredning i de län som ligger närmast kontinenten. Högst andelar uppvisar f.d. Malmöhus län och f.d. Kristianstad län, följt av Halland och Blekinge. Närheten till Danmark är troligen en viktig förklaring till att dessa län uppvisar höga andelar. Detta är också orsaken till att f.d. Göteborgs och Bohus län ligger högre upp i denna lista över smuggelsprit än i fråga om hembränt. Stockholms län ligger lågt vad gäller smuggling. Många av de län som uppvisar höga andelar brukare av hembränt uppvisar låga andelar konsumenter av smuggelsprit.

66 Beskrivning av OAS verksamhet			SOU 1998:154
	Tabell 17 Andel som druckit hembränt eller smuggelsprit, blivit bjuden på smuggelsprit och
	hembränt under senaste 12 månaderna, länsvis (procent)
	Andel som	Andel som	Andel som
	druckit	blivit bjuden på	blivit
	hembränt eller	hembränt	bjuden på
	smuggelsprit	under senaste	smuggelsprit
	under senaste	12 mån.	under senaste
	12 mån.		12 mån.

Län		Län		Län
Halland	37	Dalarna	47	Malmöhus	35
Västernorrland	33	Uppsala	45	Kristianstad	32
Östergötland	32	Värmland	44	Halland	32
Västerbotten	30	Gävleborg	44	Blekinge	30
Malmöhus	30	Halland	43	Kronoberg	27
Uppsala	30	Östergötland	42	Jönköping	26
Kristianstad	30	Jämtland	42	Södermanland	25
Värmland	29	Jönköping	38	Uppsala	25
Kronoberg	29	Kronoberg	38	Älvsborg	24
Gävleborg	29	Västmanland	38	Gbg och Bohus	23
Dalarna	28	Västerbotten	37	Jämtland	22
Jämtland	27	Södermanland	37	Örebro	22
Södermanland	27	Västernorrland	36	Östergötland	22
Kalmar	26	Örebro	36	Dalarna	21
Jönköping	24	Malmöhus	35	Gävleborg	21
Västmanland	23	Norrbotten	34	Kalmar	20
Älvsborg	23	Kalmar	34	Stockholm	19
Gbg och Bohus	23	Kristianstad	31	Gotland	18
Norrbotten	23	Gbg och B	31	Västerbotten	17
Stockholm	22	Stockholm	30	Västmanland	16
Blekinge	22	Skaraborg	29	Skaraborg	15
Örebro	21	Blekinge	27	Västernorrland	12
Skaraborg	21	Älvsborg	27	Värmland	10
Gotland	12	Gotland	20	Norrbotten	9

3.5.11 Övriga insatser – Svartspritgruppen och tullen

3.5.11.1 Svartspritgruppen

Regeringen har beviljat totalt 8 miljoner kronor till Rikspolisstyrelsens och Svartspritgruppens arbete mot svartsprit. Inom svartspritgruppen har man utarbetat en modell för polisiärt arbete mot svartsprit. Under november -97 inbjöd man samtliga länspolismästare att inkomma med förslag till åtgärder. Av de inlämnade förslagen valde svartspritgruppen att stödja tolv av initiativen. Projekten genomfördes för att försöka finna och utveckla lämpliga metoder för insatser mot olovlig sprithantering. Projekten har utvärderats av externa forskare. Bearbetningen har resulterat i en metodmodell för den polisiära bekämpningen av svartsprit. I metodmodellen har den rent attitydpåverkande delen i princip lämnats utanför. Attitydpåverkan sker inom OAS opinionsinsats. Metoden kräver dock ett nära samarbete med andra myndigheter för att lyckas. Den rena

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 67

projektverksamheten upphörde under 1998. Insatserna har därefter inriktats på att bygga upp en varaktig strategi där polisen ska ha en central roll i det operativa samverkansarbetet. Svartspritgruppen erbjöd under våren 1998 samtliga länspolismästare ekonomiskt stöd för implementering av metodmodellen. Sammanlagt har 14 län beviljats stöd för att komma igång med arbetet enligt den metodmodell som Svartspritgruppen utvecklat på basis av utvärderingen av försöksverksamheten. Insatser pågår i följande 14 län.

Blekinge län	Skåne län
Dalarnas län	Södermanlands län
Gotlands län	Uppsala län
Gävleborgs län	Västerbottens län
Jämtlands län	Västernorrlands län
Kalmar och Kronobergs län	Västmanlands län
Norrbottens län	Örebro län

Samtliga länspolismästare ålades att inkomma med delredovisningar tre gånger per år. Den första redovisningen har lämnats i oktober 1998. Här nedan ges två exempel på pågående insatser inom polisen.

Gävleborgs län

En fast organisation för att varaktigt bekämpa svartspriten har inrättats. Omfattande ungdomsfylleri och ett stort tipsinflöde ledde till att polisen gjorde en särskild satsning mot gymnasieskolans danser. Insatserna ledde till att en mängd allvarliga brott och grov kriminalitet uppdagades. Brotten är direkt relaterade till ungdomars drogmissbruk.

Skåne län

I Skåne pågår en hel del olika aktiviteter, bl.a. har kontaktnäten utvidgats med daglighandelns grossister vilket har gett goda resultat.

68 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

Svartspritgruppen har löpande samarbetat med OAS projektledning för opinionsinsatsen. Gruppens sekreterare har deltagit i planeringen och genomförandet av de regionala konferenserna mot illegal alkohol som hållits runt omkring i Sverige under 1998.

Svartspritgruppen fortsätter att följa utvecklingen inom de polismyndigheter som har fått särskilda medel. Under maj 1999 kommer ett seminarium att genomföras med representanter från polismyndigheterna i de aktuella länen.

3.5.11.2 Generaltullstyrelsen

Generaltullstyrelsen ingår sedan 1998 i OAS-samarbetet. Här nedan följer en kort redovisning baserad på en promemoria som upprättades av Kontrollbyrån vid Generaltullstyrelsen till OAS möte i september 1998.

Under 1998 har beslagen av insmugglad alkohol ökat markant jämfört med tidigare år. Fram till och med den 31 augusti 1998 hade det beslagtagits 335 135 liter alkohol, vilket skall jämföras med drygt 16 088 liter för samma period 1995. De senaste siffrorna (t.o.m. 21 oktober 1998) visar att 433 324 liter alkohol har beslagtagits. Av dessa var

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 69

217 710 liter 96-procentig alkohol. Omräknat till 45-procentig drickbar alkohol innebär detta att 651 034 liter beslagtagits fram till den 21 oktober. Den beslagtagna alkoholen motsvarar en skatt på 185 miljoner kronor. Tullens beslag för tiden 1995–1998 är större än de sammanlagda beslagen för tiden 1955–1994.

Beslag av smugglad sprit 1995 - 1998 januari - oktober

varav 217 710 liter var 96 % alkohol

450 000
400 000
350 000			varav 134 615
			liter var 96 %
300 000			alkohol
250 000			281 941	433 324
Antal liter
200 000	varav 5 000
	liter var 96 %	varav 89 162
150 000	alkohol
		liter var 96 %
100 000		alkohol
50 000		377 620
	52 506
0
	1995	1996	1997	1998

Källa: Generaltullstyrelsen 27 oktober

Beslag av smugglad alkohol 1995 - 1998 januari - oktober

700 000				651 034
600 000		Omräknad till drickbar alkohol = 45 %
		Redovisning i liter
500 000		466 778	439 556
400 000
300 000
200 000
100 000	57 506
0
	1995	1996	1997	1998
		Källa: Generaltullstyrelsen 27 oktober 1998

70 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

Omfattning

Enligt tullen har misstankar om en ökning av den organiserade alkoholsmugglingen till Sverige funnits sedan Sveriges inträde i EU årsskiftet 1994/95. Omfattningen av tullens beslag för 1995 t.o.m.1998 visar att dessa misstankar har besannats. Under perioden 1995 t.o.m. 1998 har alkoholsmugglingen ökat samtidigt som en omfattande minskning av de inbetalade punktskatterna på alkohol har skett enligt punktskattekontoret i Ludvika. Därtill kommer den minskade registrerade försäljningen av spritdrycker från Systembolaget. Under perioden januari–november 1998 minskade försäljningen av spritdrycket med drygt 4% jämfört med samma period 1997 (detaljhandeln). Enligt tullen är det svårt att säga om den ökade smugglingen påverkar omfattningen av annan illegal sprithantering (hembränning, denatuering av teknisk sprit). Det finns enligt tullen dock indikationer på att priset på hembränd sprit har sjunkit på grund av konkurrensen från insmugglad sprit.

Tullverket har antagit en åtgärdsplan för att komma tillrätta med alkoholsmugglingen. Den innehåller åtgärder på flera plan t.ex.:

– internationell samverkan

– riktad informationsinhämtning

– utveckling av tekniska system för underrättelseinhämtning och övervakning

– målinriktade spaningsinsatser

– krav på leverantörer att ställa säkerhet för alkoholtransporter

– informationsinsatser riktade till allmänheten – OAS opinionsinsats

– straffskärpning – förslag inlämnat till varusmugglingsutredningen

Generaltullstyrelsen har tagit initiativ till en utredning som syftar till att få bättre kunskaper om samhällets samlade kostnader föranledda av smuggling. Utredningen kommer att ske i samarbete med bl.a. Alkoholinspektionen, Rikspolisstyrelsen och Folkhälsoinstitutet.

3.5.11.3 Alkoholinspektionen

Alkoholinspektionen har fått i uppdrag av regeringen att ” i samråd med Generaltullsstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Läkemedelsverket och Folkhälsoinstitutet följa utvecklingen och bedöma omfattningen och karaktären på den illegala alkoholhanteringen vad avser tillverkning och distribution. Inspektionen ska vidare i samråd med de övriga myndigheterna lämna förslag på hur den illegala alkoholhanteringen kan minskas. Uppdraget skall avrapporteras till regeringen senast den 1 september 1999”. Alko-

SOU 1998:154

Beskrivning av OAS verksamhet 71

holinspektionen har avsatt en heltids årsarbetskraft för projektet ”Illegal alkoholhantering”. En preliminär arbetsplan har presenterats. Planen omfattar följande delar:

pEn allmän beskrivning av rättsläget.

pEn kartläggning av vad övriga myndigheter gjort, gör och/eller ska göra på området.

pEn kartläggning av den olovliga tillverkningen och försäljningen av alkohol i Sverige. Alkoholinspektionen kommer att läsa och analysera ett urval av de cirka 800 domar som finns tillgängliga hos det särskilda skattekontoret i Ludvika samt läsa förundersökningsprotokoll för att få en bättre bild av distributionen av hembränt.

pEn kartläggning av varusmugglingen av alkoholdrycker till Sverige. Alkoholinspektionen kommer att läsa och analysera ett urval av de domar som finns tillgängliga hos Generaltullstyrelsen och gå igenom förundersökningsprotokoll för att eventuellt få en bättre bild av distributionen av smuggelsprit.

pEn genomgång av domar angående administrativa ingripanden, återkallelser och varningar i serveringsärenden för att se i vilken omfattning förekomsten av svartsprit har varit anledning till ingripandet.

pIntervjuer med personer som avtjänar straff för brott mot alkohollagen eller varusmugglingslagen.

pEn sammanställning av diverse statistiska uppgifter och av länsstyrelsens årsrapporter (frågor om svartsprit kommer att ställas).

3.6 Erfarenheter av hittillsvarande verksamhet

En av de viktigaste utredningsuppgifterna för OAS-kommittén har varit att utreda om ett samarbete mellan staten och dess myndigheter, alkoholnäringen, försäkringsbranschen och livsmedelsbranschen om alkoholinformation och opinionsbildning är möjlig och effektiv. Redogörelsen ovan har gjorts för att ge en bild av hur verksamheten inom OAS och dess medlemmar har fungerat under den tid som OAS har varit verksamt. Viktiga erfarenheter har gjorts som ger vägledning i det fortsatta arbetet. Dessa har varit följande:

1. Det går att samordna alkoholinformationsinsatser på områden där samsyn råder.

72 Beskrivning av OAS verksamhet

SOU 1998:154

2. Det har varit viktigt att samarbetet har byggt på konsensusprinci-

pen.

3. En annan viktig förutsättning för samarbetet har varit att parterna visar respekt för varandras olika roller och kulturer, att de accepterar de gemensamma kriterierna för samarbetet och inte driver särintressen inom OAS ram. Tveksamheter har uppstått vid några få tillfällen men verksamheten har för den skull inte äventyrats, eftersom samtliga medlemmar

iOAS efter viss diskussion ställt sig bakom de antagna kriterierna för samarbetet. Något som i sig visar att samarbetet har varit verkningsfullt.

4. Det har varit en fördel för informations- och opinionsarbetet att ha ett forum med uppgift att samordna informationsaktiviteter både vad gäller tidsplanering, budskap och resurser.

5. När man lyckas knyta ihop OAS olika samarbetspartners budskap till ett gemensamt har budskapet fått större genomslag i bl.a. media. En gemensam avsändare (som består av företrädare för flera olika intressen) har förutsättning att få större legitimitet bland allmänheten eftersom den sammanhållande ”logotypen” visar att det råder stor enighet bakom budskapet. En gemensam avsändare blir också en bekräftelse på att informationen inte är en partsinlaga.

6. Det pågår en ständig ström av information och de flesta människor uttalar i dag att de har svårt att uppfatta och ta till sig all information som ges. Det tyder också på att det finns vinster med att öka samordningen av informationsspridningen för att få större genomslag.

7. Att utforma ett gemensamt budskap om måttfulla och återhållsamma alkoholvanor som passar svenska förhållanden kommer att bli en viktig del i den framtida alkoholpolitiken.

Slutligen kan konstateras att en förutsättning för informations- och opinionssamarbetet har varit att det sker på lika villkor. Ett framtida OAS bör varken domineras av staten och dess myndigheter eller av alkoholnäringens olika organisationer.

En mer utförlig beskrivning av OAS uppbyggnadsarbete och resultat ges i kapitel 5 om OAS framtid.

SOU 1998:154

73

4 OAS verksamhet 1999

4.1 Illegal alkohol

Opininonsinsatsen mot illegal alkohol fortsätter och ska pågå i minst två år. Målsättningen för den fortsatta insatsen är högt ställd. OAS ska:

– skapa medvetenhet hos befolkningen om att illegal alkoholkonsumtion utgör ett problem för individ och samhälle,

– påverka attityder till illegal alkoholkonsumtion hos befolkningen så att man anser det felaktigt att inköpa illegalt införd eller tillverkad alkohol,

– få färre personer att köpa, dricka eller smuggla illegal alkohol.

Det handlar alltså om att ändra attityden hos stora delar av befolkningen och på sikt även dess beteende. Huvudmålgrupper för det andra steget är ungdomar, vuxna i deras omgivning, vuxna i distributionsledet och nyckelpersoner i det alkoholförebyggande arbetet.

4.1.1 Regionala och lokala aktiviteter

Under det första halvåret pågår fortfarande det regionala arbete som har initierats på de konferenser som har ägt rum under 1998 i landets samtliga län. Varje länskontaktperson har fått ca 100 000 kronor som ska användas till olika insatser inom opinionsinsatsens ram. Finansieringen av dessa regionala aktiviteter ryms inom de 3,5 miljoner kronor som Folkhälsoinstitutet avsatte 1998 för länskontaktpersonernas regionala aktiviteter.

Under 1999 ska arbetet inriktas både på att behålla det regionala nätverket som en kanal ut i landet och på att utveckla kontakterna med OAS pilotkommuner och andra aktörer som har påbörjat ett praktiskt arbete mot den illegala alkoholen.

För att nå de uppsatta målen för opinionsinsatsen krävs ett långsiktigt arbete. En viktig aktör i det förebyggande arbetet är Folkhälsoinstitutet

74 OAS Verksamhet 1999

SOU 1998:154

och det nätverk institutet bygger upp. I Folkhälsoinstitutets förebyggande arbete med att minska alkoholens skadeverkningar kommer arbetet mot den illegala alkoholen att vara en integrerad del. Under hösten 1998 genomför Folkhälsoinstitutet i samarbete med OAS en uppföljning av den första regionala satsningen. Resultatet av uppföljningen ska bl.a. ligga till grund för den mer detaljerade planeringen av det fortsatta regionala och lokala arbetet. En stor del av det operativa arbetet med att stimulera och initiera fortsatt regionalt arbete mot illegal alkohol bör diskuteras och ske i samarbete mellan Folkhälsoinstituet och OAS. Även andra aktörer på den regionala nivån, t.ex. frivilligorganisationer, branschföreträdare och myndigheter bör involveras i både diskussionerna och i arbetet.

Under 1999 kommer OAS fortsätta att verka för att stärka den lokala förankringen i arbetet mot den illegala alkoholhanteringen. Det är önskvärt och naturligt att det fortsatta arbetet integreras i kommunernas arbete. På lokal nivå är det också naturligt att knyta ihop de olika delarna, det polisiära operativa arbetet och det förebyggande arbete som bedrivs av frivilligorganisationer, branschföreträdare, föräldrar m.fl. i kommunen.

Diskussioner har inletts mellan Socialdepartementet och Kommunförbundet om framtida strategier för det alkohol- och drogförebyggande arbetet i kommunerna. Det lokala arbetet mot den illegala alkoholhanteringen ska integreras i kommunernas strategiarbete. Ett tvåårigt kompetenshöjande arbete i Kommunförbundets regi påbörjas under 1999. OAS roll i förhållande till den lokala och regionala nivån kommer att vara stödjande och inriktad på att ta fram bra material och användbara kunskaper om den illegala alkoholhanteringen, om konsumtionsmönster och attityder till illegal alkohol.

4.1.2 Internt förankringsarbete och egna aktiviteter

En viktig uppgift under 1999 blir att bättre förankra opinionsinsatsen inom de organisationer och myndigheter som ingår i OAS. Ett ”internt” opinionsarbete kommer att prioriteras. Ett av målen är att integrera arbetet mot den illegala alkoholen i de policydokument/handlingsplaner angående alkohol som finns inom de myndigheter och organisationer som ingår i OAS.

En viktig målgrupp för OAS opinionsinsats är politiker på både lokal och nationell nivå. Under 1999 planeras träffar med viktiga politiska nyckelpersoner.

SOU 1998:154

OAS Verksamhet 1999 75

4.1.3 Kommersiell och redaktionell kommunikation

En kommunikationsplan har utarbetats för opinonsinsatsen. Det övergripande målet för kommunikationen är att minska den sociala acceptansen i samhället för illegal alkoholhantering dvs. tillverkning, langning, försäljning och köp av sådan alkohol samt att skapa kännedom och kunskap om kopplingarna till organsierad brottslighet. Kommunikationen ska utgå från en tro på den enskilda människans förmåga att fatta beslut om hur hon eller han vill agera. Kommunikationen ska vara fri från pekpinnar och förmynderi. Samtidigt är det viktigt att kommunikationen bygger på rationella argument och fakta.

Under 1999 kommer en – alternativt två – större mediakampanjer att genomföras. En kampanj under våren 1999 då nya reklamfilmer om den illegala alkoholen kommer att visas i TV, en under hösten då en dokumentärfilm visas.

Diskussioner med flera olika TV-kanaler har inletts för att intressera kanalerna för problemet med den framväxande illegala alkoholmarknaden. Målet för diskussionerna är att kanalerna på eget initiativ ska vilja gå vidare och undersöka den illegala marknaden i Sverige, särskilt dess utnyttjande av ungdomars nyfikenhet att pröva alkohol. Ett samarbete har redan inletts med ZTV.

Under 1999 kommer OAS att fortsätta att publicera uppgifter om konsumtion av och attityder till illegal alkohol. I OAS-serien planeras minst en rapport med undersökningsresultat.

Fakta och övrigt material som produceras av OAS kommer att spridas i huvudsak via OAS egen webbsida. Den kommer att vidareutvecklas för att bättre kunna ge aktuell information om både OAS arbete och övrigt som pågår relaterat till bl.a. illegal alkohol.

4.1.4 Undersökningar och rapporter

En plan för utvärderingen av OAS opinionsinsats mot illegal alkohol har utarbetats av den fristående utvärderingsgruppen KAMEL. Utvärderingsgruppens sekreterare, alkoholforskaren Håkan Leifman, kommer tillsammans med gruppen att ansvara för samordning av undersökningarna och analys av det insamlade materialet.

76 OAS Verksamhet 1999

SOU 1998:154

Utvärderingsplanen

1998

1999

2000

vår

sommar-

vinter

vår

sommar-

vinter

vår

sommar-

vinter

höst

höst

höst

Huvud-

noll-

ett-års

två-års

material:

mätning

mätning

mätning

Mindre

ja

ja

ja

ja

ja

ja

ja

ja

ja

attityd/

kunskaps-

mätn:

Andra

data:

Fråge-

Skol-

Skol-

Skol-

under-sökn: elever

elever

elever

TEMO-

TEMO-

vuxen

vuxen

Vpl

Vpl

Vpl

CARAT-

mätn.

Andra

System-

System-

System-

System-

System-

System-

System-

System-

System-

möjliga

bolaget

bolaget

bolaget

bolaget

bolaget

bolaget

bolaget

bolaget

bolaget

data:

Polis/

Polis/

Polis/

Polis/

Polis/

Polis/

Polis/

Polis/

Polis/

tull

tull

tull

tull

tull

tull

tull

tull

tull

Under 1999 kommer även en djupintervjustudie att genomföras och eventuellt en mediaanalys.

Förutom utvärderingen av OAS opinionsinsats är det väsentligt att genomföra en ny större undersökning där syftet är, som i KALK, att kvantifiera delmängder, både bland allmänheten och bland alkoholproblematiker. Det är OAS mening att en sådan ny KALK-studie bör genomföras om ca 3–4 år. Den undersökningen skulle då dels mäta omfattningen av den konsumerade mängden icke registrerad alkohol, dels mäta förändringar från KALK 1996.

4.2 Övriga aktiviteter 1999

4.2.1 Trafikområdet

Vägverkets, Försäkringsförbundets och NTF:s trafikprojekt i samverkan med OAS fortsätter även under 1999. Flera utbildningspaket kommer att tas fram och distribueras till olika yrkeskategorier/målgrupper.

Folkhälsoinstitutets informationsmaterial ”Drick med huvudet” har kompletterats med uppgifter om alkohol och trafik. På Internetsidan

SOU 1998:154

OAS Verksamhet 1999 77

kommer det första svenska spelet om alkohol och trafik att finnas. Besökaren kommer att få prova på att köra en bana med olika alkoholhalter i blodet för att därmed se vilka skillnader det blir i körresultat. Till spelet är kopplat en faktadel om alkohol och trafik. Folkhälsoinstitutets informationstelefonnummer kommer även 1999 att innehålla uppgifter om alkohol och trafik.

Inom trafikprojektet har diskussioner förts om ytterligare TV- program 1999. Inom OAS-samarbetet har framförallt Vägverket och Försäkringsförbundet aktualiserat behovet av ytterligare insatser mot högkonsumenter som står för den allra största delen av trafiknykterhetsbrotten. Projektledningen för trafikprojektet har vid flera tillfällen besökt USA för informationsutbyte och filminspelningar. I USA pågår många intressanta projekt som mycket väl skulle kunna anpassas för svenska förhållanden och till vissa delar genomföras även här.

4.2.2 Gravida

Tillsammans med Folkhälsoinstituet och eventuellt andra intresserade planerar OAS ett fortsatt samarbete kring alkohol och graviditet, bl.a. för att man i framtiden ska kunna ge mer individualiserad information (vid sidan av den basinformation som ges till alla) och utveckla bättre metoder för att kommunicera med olika typer av gravida kvinnor. I det arbetet är det viktigt att ta tillvara erfarenheterna av olika projekt som pågår runt omkring i landet. Erfarenheterna från den relativt begränsade kvalitativa undersökningen av inställningen till alkohol bland barnmorskor och blivande föräldrar, som genomfördes av OAS 1998, bör ligga till grund för en mer omfattande undersökning på samma tema. Från Folkhälsoinstitutets sida är en riktad studie kring FAS (fetalt alkoholsyndrom) och FAE (fetala alkoholeffekter) planerad och skall påbörjas under 1999. Ett interaktivt multimediaprogram (MIMMI) bl.a. om alkohol och graviditet, har producerats och kommer att erbjudas alla mördavårdscentraler under 1999.

4.2.3 Arbetsplatser

Resultatet av OAS kartläggning av medlemmarnas alkoholpolicies och handlingsprogram beräknas vara klar i början av 1999. Under 1999 kommer arbetet att inriktas på att stödja och utveckla det interna arbetet inom OAS. Målet är att i samarbete med bl.a. Alna-Riks utveckla verkningsfulla metoder, dels för det alkoholförebyggande arbetet och dels för

78 OAS Verksamhet 1999

SOU 1998:154

det rehabiliterande alkoholrelaterade arbetsmiljöarbetet på OAS arbetsplatser.

Under 1999 kommer ett Hotell- och Restaurangprojekt att genomföras tillsammans med SHR och Alna på ca 10 orter runt omkring i Sverige. Målet är att ett urval av restauranger på dessa orter ska få ett personligt besök där restaurangägare och anställda ges möjlighet att dels ta upp sina egna behov men även få information om SHR:s syn på missbruk av droger eller alkohol på arbetsplatser och SHR:s syn på ansvarsfull alkoholhantering. Restaurangerna kommer även att att få information om vad Alna kan stödja arbetsplatsen med. Inom projektet kommer man också att sträva efter att etablera ett samarbete med de utvalda orternas kommunala tillsynsenheter.

4.2.4 Måttfulla och återhållsamma alkoholvanor

En av OAS-samarbetets prioriterade uppgifter är att verka för måttfulla och återhållsamma alkoholvanor bland Sveriges befolkning. Vid sidan om opinionsinsatsen mot illegal alkohol kommer OAS att initiera en insats för måttfulla och återhållsamma alkoholvanor. Arbetet beräknas starta under våren 1999. Ett material som redan nu finns är embryot till ett medicinskt informationsprogram om vad som händer i kroppen när man dricker alkohol.

4.2.5 Ungdomar

Folkhälsoinstitutet planerar att fortsätta sin informationssatsning ”Drick med huvudet”. Man planerar även att utveckla ”Drick med huvudets” hemsida.

Systembolaget har producerat två nya filmer på temat "Leg 25". Filmerna skall visas på SF-biograferna första och tredje kvartalet –99. Syftet är att få ungdomar mellan 20 och 25 år att visa legitimation när de besöker Systembolagets butiker. Sekundär-målgruppen är ungdomar i åldern 17–20 år med budskapet – ”ingen idé att ens försöka”. För att motverka langning till ungdomar har Systembolaget producerat två nya PapiRaul-”reklamsnuttar” för radio. Två nya filmer kommer att produceras under 1999. Målgruppen för langningskampanjen är 20–23-år- ingar och budskapet är "att inte köpa ut". Sekundärmålgrupp är föräldrar. Aktiviteterna kommer att ske i samarbete med OAS.

SOU 1998:154

79

5 OAS framtid

5.1 Former och innehåll för ett långsiktigt samarbete

Redan från start uttalades från regeringens sida (Dir:1997:3) att kommittéformen endast var en tillfällig lösning i avvaktan på att formerna för ett mer långsiktigt samarbete skulle utvecklas. OAS-kommittén fick i uppgift att undersöka förutsättningarna för ett eventuellt framtida permanent OAS. Ett förslag till organisationsform och fortsatt finansiering ska lämnas till regeringen senast den 30 augusti 1999.

Innan förslag till organisationsform presenteras har kommittén haft att ta ställning till om samarbetet inom OAS ska permanentas. I direktiven formulerades vissa uppdrag till kommittén, t.ex. ska kommittén organisera ett samarbete mellan parter med i vissa delar olika intressen. Kommittén ska uppmuntra till ett mer ansvarsfullt bruk av alkohol och engagera olika aktörer i arbetet mot missbruk och för måttfullhet i bruket av alkohol och söka samordna de olika aktörernas insatser. Kommittén ska arbeta med enhällighet som princip. Inom kommittén har diskussioner förts och uppdragen i direktiven har kompletterats med ytterligare målsättningar som kommittén har formulerat i en gemensam plattform och en gemensam strategi för samarbetet.

De viktigaste frågeställningarna som kommittén har haft i uppgift att utreda är följande:

pÄr OAS ett effektivt sätt att bedriva informations- och opinionsarbete på?

pHar OAS lyckats organisera och uppmuntra till ett samarbete mellan parter med i vissa delar olika intressen?

pÄr OAS-samarbetet rätt väg för att uppnå ett mer ansvarsfullt bruk av alkohol och måttfulla och återhållsamma alkoholvanor hos befolkningen?

80 OAS framtid

SOU 1998:154

5.1.1 Uppbyggnadsskedet

Under det första året av OAS existens har samarbetet och dialogen inom OAS utvecklats fortlöpande. Inför OAS lansering i november 1997 prioriterades arbetet med att utarbeta en gemensam plattform och att hitta gemensamma kriterier för samarbetet. Både plattformen och kriterierna växte fram i ett nära samarbete med samtliga OAS medlemmar, bl.a. intervjuades alla OAS ledamöter. Under intervjun ställdes frågor om förväntningar på och motiv för samarbetet, önskemål om gemensamma informationssatsningar, egna eventuella åtaganden osv. I diskussionerna utkristalliserades de områden där medlemmarna har ett gemensamt synsätt och där det därmed finns möjlighet till samarbete om information och opinionsbildning. Samsynen handlar bl.a. om total avhållsamhet från alkohol i trafiken, under kvinnans graviditetsperioder och i arbetet. Det finns också en gemensam uppfattning om att ungdomar ska förhindras att få tag på alkohol och att den illegala alkoholmarknaden ska bekämpas.

Ett område utpekades som det största omedelbara hotet av samtliga medlemmar: Framväxten av en omfattande illegal marknad. Den illegala marknaden är både ett hot mot den svenska alkoholpolitikens fundament (detaljhandelsmonopol, åldersgränser och högprispolitiken) och ett hot mot den legala alkoholnäringen. OAS aktiviteter i egen regi inleddes mot denna bakgrund med en gemensam insats mot den illegala alkoholhanteringen. Samtliga medlemmar hade, av olika skäl, ett samhälleligt och/eller ett kommersiellt intresse av att bekämpa den illegala marknaden.

När det gäller synen på vuxnas alkoholkonsumtion finns däremot vissa skillnader. Bland medlemmarna i OAS finns ingen enad syn på den s.k. totalkonsumtionsmodellen – att det finns ett samband mellan den totala konsumtionen i ett land och alkoholskadornas omfattning. Det finns inte heller någon gemensam syn på prisinstrumentets betydelse och på alkoholmonopolets vara eller icke vara. OAS är ett samarbete uppbyggt kring det som förenar och kring samverkan om informations- och opinionsbildning. OAS är ett forum för dialog mellan staten och branschorganisationerna i frågor relaterade till alkohol. OAS tar dock inte ställning i andra frågor än de som berör samverkan om information och opinionsbildning.

Det är förenligt med ett deltagande i OAS att framföra särintressen i frågor som ligger utanför OAS plattform om man gör det i den egna organisationens namn och så länge medlemmarna inte för ut motstridiga budskap i de frågor som ingår i OAS plattform. Det är däremot inte förenligt med OAS-samarbetet att i OAS namn gå ut och framföra åsikter i dessa frågor, eftersom de ligger utanför ramarna för samarbetet. Att

SOU 1998:154

OAS framtid 81

denna rågång måste hållas klar, har varit en av de viktigaste erfarenheterna av OAS första år. Det är också en förutsättning för ett framtida OAS-samarbete. Ett framtida OAS måste vara tydligt utåt när det gäller medlemmarnas olika roller utanför samarbetets ramar.

Inom kommittén har även andra frågor berörts, t.ex. om det i OAS namn ska utvecklas etiska regler för försäljning och marknadsföring. Diskussionerna resulterade i att branschorganisationerna i egen regi utarbetade och enade sig kring etiska regler för hur branschen bör uppträda på ett ansvarsfullt sätt.

När det gäller synen på berusningsdrickande och missbruk finns enighet inom OAS. I direktiven sägs att kommittén ska verka för måttfulla alkoholvanor. Inom kommittén har målsättningen konkretiserats något och har nu följande lydelse: ”att kommittén ska förstärka en opinion för måttfulla och återhållsamma alkoholvanor i befolkningen i syfte att minska alkoholens skadeverkningar”.

5.1.2 Klart att lansera

Under hösten 1997 presenterades OAS och dess första insats för en större publik. Ett presseminarium anordnades där den s.k. KALK- undersökningen presenterade sina preliminära resultat om svenskarnas konsumtion av alkohol från legala och illegala källor. KALK var ett resultat av ett tidigare samarbete mellan fem av OAS medlemmar, nämligen Vin & Sprit AB, Systembolaget AB, Svenska Bryggareföreningen Folkhälsoinstitutet och Alkoholinspektionen. Under flera år hade olika undersökningar av det s.k. mörkertalet (icke registrerad alkohol som säljs utanför Systembolaget och restaurangerna) kommit fram till olika resultat. De skilda resultaten medförde att det fanns en osäkerhet om hur stor den svenska totalkonsumtionen av alkoholdrycker är. För att undanröja denna osäkerhet gick dessa organisationer med delvis olika alkoholpolitiska intressen ihop och gav fyra olika forskare (Eckart Kühlhorn, ordf., Stig Larsson, Hans L Zetterberg och Björn Hibell) i uppdrag att genomföra en av de största frågeundersökningar som gjorts i Sverige. Över 10 000 personer intervjuades under ett helt år om sin alkoholkonsumtion under de två dagarna närmast före intervjudagen. I Kalkundersökningen vägdes även uppgifter in baserade på studier av alkoholproblematiker och personer som lagförts för grövre brott.

KALK-undersökningen visade att av den totala alkoholkonsumtionen kom ca 13 procent från illegala källor. Om man enbart betraktar spritkonsumtionen kom mellan 30 och 35 procent från illegala källor. Ungdomar och storkonsumenter var de viktigaste kundgrupperna.

82 OAS framtid

SOU 1998:154

Undersökningens resultat blev den gemensamma faktabasen för OAS opinionsinsats mot illegal alkohol. En gemensam problembeskrivning var helt nödvändig för att OAS medlemmar tillsammans skulle kunna gå ut i en gemensam aktion. Den positiva effekten av samarbetet inom KALK- projektet hade stor betydelse för det fortsatta OAS-samarbetet. OAS presseminarium var mycket välbesökt och resultatet fick stor spridning i både dagstidningar och etermedia. Presseminariet följdes av en presskonferens där OAS och opinionsinsatsen mot illegal alkohol presenterades.

5.1.3 Fortsatt utvecklingsarbete

Under 1998 har fortlöpande diskussioner förts inom OAS och bland OAS medlemmar om hur ett effektivt och verkningsfullt informations- och opinionsarbete bör bedrivas. Inom OAS finns en mycket bred och allsidig kompetens som många gånger haft en positiv effekt på det konkreta arbetet. Det har varit viktigt att finna ett arbetssätt som ger utrymme för de olika kulturerna. Inom branschorganisationerna har man t.ex. stor erfarenhet av marknadsföring och näringsverksamhet. Inom myndigheterna har man kunskaper om den illegala marknaden, alkoholens skadeverkningar, förebyggande arbete m.m. Ett första försök att utveckla ett integrerat arbetssätt var opinionsinsatsen mot illegal alkohol. Opinionsinsatsen kom att bestå av både ”marknadsföring” i form av TV- reklam, annonser m.m., ett brett regionalt och lokalt samarbete där både myndigheter och bransch involverades och ett intimt samarbete med alkoholforskare. Inom insatsen arbetade OAS medlemmar aktivt, i kontakt med media för att intressera dem för frågan, men också för att lämna nya fakta eller nyheter. På grund av OAS bredd har det också varit möjligt att samordna polisens och tullens operativa arbete med OAS opinionsinsats. En av OAS presskonferenser hölls t.ex. i tullens lager med beslagtagen sprit. Genom att utnyttja Folkhälsoinstitutets nätverk har länskontaktpersonerna och OAS hållit en intensiv kontakt med lokalpressen. Vid samtliga regionala konferenser som hållits under 1998 har föreläsarna presenterat lokala och regionala fakta om olika aktiviteter och om alkohol och en presskonferens har anordnats dit lokal press och lokal TV inbjudits.

Nästa uppgift för kommittén blir att utforma information om måttfulla och återhållsamma alkoholvanor som passar svenska förhållanden. En gemensam definition kommer att göras av begreppet måttfull och återhållsam konsumtion i OAS budskap. Detta kommer blir en av OAS viktigaste utvecklingsuppgifter under 1999.

SOU 1998:154

OAS framtid 83

5.1.4 Resultatet

1. Det är möjligt att organisera och uppmuntra ett samarbete

Erfarenheterna från det hittillsvarande arbetet visar att det är möjligt att organisera ett meningsfullt samarbete mellan parter med i vissa delar motstridiga intressen, när det råder stor enighet bakom budskapet. Under den korta period som OAS funnits har flera olika samarbetsprojekt påbörjats (se kapitel 3). En förutsättning för samarbete är att medlemmarna har möjlighet att vid sidan om OAS fortsätta att driva sina legitima särintressen så länge de inte strider mot den gemensamma plattformen. Staten och dess myndigheter kan sprida information till stöd för de alkoholpolitiskt motiverade restriktionerna. Alkoholnäringen kan driva sina branschintressen.

2. Informationssamarbetet måste vara klart avgränsat

Det är viktigt inför framtiden att se att samordningen av informationsinsatser inom OAS endast omfattar avgränsade delar av informationsarbetet på alkoholområdet. Det finns alkoholinformation som inte bör eller kan drivas i OAS namn eller med stöd av OAS, t.ex. information om alkoholens generella risker, information om svenska alkoholpolitiken och motiven bakom den eller information för att sprida branschens särintressen. En konsekvens av denna erfarenhet är att det även i framtiden finns behov av ”statlig” alkoholinformation vid sidan om OAS. Folkhälsoinstitutet och Systembolaget har i uppgift att ansvara för dessa delar. På samma sätt kommer de olika branschorganisationerna att ha behov av att informera om sina produkter eller tjänster.

3. Ett fungerande samarbete ger större legitimitet till informationen

En gemensam avsändare, som består av flera olika intressen, får ofta en större legitimitet eftersom den gemensamma avsändaren visar att det råder stor enighet om budskapet.

4. Samarbetet måste bygga på konsensus och en gemensam plattform och strategi

Ett samarbete mellan till vissa delar ”oliktänkande” kräver att alla ställer sig bakom det som företas i samarbetsorganisationens namn. En gemensam plattform och strategi för arbetet krävs. OAS har lyckats finna en gemensam plattform och möjliga samarbetsområden och har även lyckats formulera gemensamma budskap på de områden samarbetet omfat-

84 OAS framtid

SOU 1998:154

tar. Ett konkret exempel på detta är informationsskriften ”Vi tänker inte torrlägga...” som OAS gav ut hösten 1997.

5. Samarbetet måste bygga på nytänkande och kulturutbyte

En av styrkorna med OAS är dess bredd och kontakt med skilda kulturer. Inom OAS kan en dialog ske där de olika synsätten bryts i ett gemensamt forum. Dialogen och kulturutbytet har bl.a. lett till att företrädare från branschorganisationerna på alkoholområdet tagit egna initiativ för att förbättra egenkontrollen inom alkoholnäringen. Det har också lett till att statliga myndigheter i högre grad än tidigare intresserat sig för den växande icke registrerade konsumtionen av alkohol. I många frågor har det visat sig att viljan att ta ett ökat ansvar är gemensam. Kommittén har också fått ta del av helt nya aspekter på det förebyggande arbetet, t.ex. har Försäkringsförbundet utarbetat en policy angående alkohol, läkemedel och droger i trafiken som bland annat tar upp frågan om ersättningsreglerna i trafikförsäkringen till skadade som kört rattfulla. Det är viktigt att nytänkande blir något som karaktäriserar OAS informations- och opinionsarbete i framtiden.

6. OAS möjliggör ett effektivt sätt att bedriva informations- och opinionsarbete

Endast drygt 1,5 år har gått sedan OAS bildades och det är för tidigt att säga något bestämt om insatsernas resultat innan de har utvärderats. Några tendenser kan dock redan ses. Det informationsmaterial som OAS gemensamt har tagit fram har fått en mycket stor spridning. Ett och samma material, med ett gemensamt budskap från stat och näringsliv, har kunnat spridas till anställda inom livsmedelskedjorna, anställda vid bryggerier och restauranger, regionala kontaktpersoner för de statliga myndigheterna m.fl. Om denna större kontaktyta och det gemensamma budskapet också leder till att befolkningen ändrar sina attityder till t.ex. illegal alkohol och sina alkoholvanor, får de kommande utvärderingarna visa.

Ett annat exempel på att samarbetet har resulterat i ett effektivt informationsarbete är det s.k. trafikprojektet. Både FHI och Systembolaget har i uppdrag att uppmärksamma frågan om alkohol och trafik. I och med OAS beslut att ställa sig bakom NTF:s, Vägverkets och Försäkringsförbundets trafikprojekt valde FHI och Systembolaget att medverka i detta projekt i stället för att bedriva egna separata projekt vid sidan om. I och med detta blev det möjligt att samordna en mängd aktiviteter både i tid och innehåll. Under december 1998 och januari 1999 kommer flera

SOU 1998:154

OAS framtid 85

koordinerade aktiviteter om kopplingen alkohol, trafik och alkoholism att ske.

Ett gemensamt informationsmaterial är ofta billigare att producera och distribuera än om flera olika aktörer var och en producerar och distribuerar olika material som i stort sett handlar om samma fråga och dessutom sprids till samma målgrupp. Det är kostnadseffektivt att samproducera material när samsyn finns om både vad materialet ska innehålla och vad syftet med materialet bör vara. Ett gemensamt agerande ökar dessutom förutsättningarna för att få fram erforderliga resurser för ett framgångsrikt projekt.

7. Ett nära samarbete mellan myndigheter, informationsspridare och forskare är verkningsfullt

En viktig lärdom från arbetet med opinionsinsatsen mot illegal alkohol är de positiva effekter som det intima samarbetet med alkoholforskare och statistiker har haft. Tillsammans med en grupp forskare lades grunderna för utvärderingen innan insatsen startade. En fristående utvärderingsgrupp bestående av alkoholforskare utsågs. En halvtids alkoholforskare, anställd av OAS-sekretariatet, utsågs till sekreterare för gruppen. Inom den fristående utvärderingsgruppen utarbetades frågeformulär med frågor om både konsumtion av och attityder till illegal alkohol. Innan den rena kampanjdelen startades gjordes en s.k. nollmätning. Resultatet av nollmätningen bör kunna fungera som ett hjälpmedel både i kartläggningen och utvärderingen av det lokala arbetet. Mätningarna ska upprepas under den tid opinionsinsatsen pågår. Samarbetet har även resulterat i att en mängd data tagits fram till OAS regionala konferenser om illegal alkohol.

En förutsättning för att informations- och opinionsarbete på nationell nivå ska få effekter är att insatserna leder till lokalt och regionalt engagemang. Fakta och information måste därför tas fram om såväl övergripande frågor som regionala/lokala förhållanden. En erfarenhet som gjorts till följd av OAS opinionsarbete mot den illegala alkoholen är att konsumtions- och attityd-undersökningar om alkohol i framtiden bör utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att göra både regionala nedbrytningar och nedbrytningar på mindre målgrupper. När material bryts ner på undergrupper (män, kvinnor, unga, gamla osv.) och på regioner ges den differentierade information som är nödvändig för att man ska kunna bedriva ett effektivt informations- och opinionsarbete. Undersökningar av denna storlek är kostsamma vilket ytterligare talar för att det finns vinster med att samordna även frågeundersökningar i framtiden.

86 OAS framtid

SOU 1998:154

5.1.5 Statskontorets översyn

Regeringen gav 1997 OAS i uppdrag att lämna förslag om sin egen framtid. Under 1998 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. I uppdraget ingick också att lämna ett principiellt förslag till en ny myndighetsstruktur på området. Statskontoret överlämnade den sista oktober 1998 en rapport ”Samordning mot drogerkartläggning och skiss till ny myndighetsstruktur på alkohol- och narkotikaområdet” (1998:22).

I rapporten konstaterar Statskontoret att likartad kampanj- och upplysningsverksamhet, riktad till samma målgrupper bedrivs såväl av centrala myndigheter som av organ i regeringskansliet (OAS, Nationella ledningsgruppen). Statskontoret föreslår att ”ansvaret för informationssatsningar bör ligga på myndighetsnivå. Regeringsinitiativ bör förmedlas i form av uppdrag. Myndigheterna bör därvid huvudsakligen fungera som beställare och i förekommande fall som ”avsändare”. Frivilligorganisationer och näringslivsorgan bör i större utsträckning svara för utformning och genomförande”. Statskontoret framför att ”man kan överväga att knyta en permanent branschsamarbetsdelegation för informationsverksamhet – efterträdare till OAS – till en ny stabsmyndighet med dess chef som ordförande. I förhållande till nuvarande kommittéform begränsas då rollen till att vara rådgivande till myndigheten och ett forum för att komma överens om vissa insatser”.

Statskontoret har i sin utredning inte närmare gått in och analyserat vilken typ av information och opinionsbildande arbete den nya organisationen bör utföra. Någon definition av vad man menar med begreppet informations- och opinionsarbete har inte heller framförts.

Inför framtiden, när informations- och opinionsarbete med all sannolikhet kommer att bli allt viktigare, är det nödvändigt att närmare analysera mål, motiv och metoder för informations- och opinonsarbetet. Inom OAS-samarbetet har det t.ex. visat sig viktigt att noga pröva vilken information som kan spridas i samarbete med andra parter än staten, vilken information som även fortsättningsvis endast kan ha staten som avsändare och vilken information som endast kan ha alkoholnäringen som avsändare. Det är att förenkla problemet att endast se det som en organisationsfråga. Även om en samordning av liknande information till samma målgrupper är önskvärd så är det inte möjligt att all information kan ha samma avsändare. Tanken bakom OAS är att det ska finnas ett forum där de olika parterna på alkoholområdet kan delta. Ett forum där aktörerna från fall till fall ges möjlighet att ta ställning till om avsändaren bör/kan vara OAS och om en gemensam avsändare gör det lättare att uppnå målet för insatsen.

SOU 1998:154

OAS framtid 87

OAS anser att det är viktigt att det i framtiden finns ett sådant forum som har till uppgift att uppmärksamma och bevaka om och när informationsinsatser blir mer effektiva genom ett brett samarbete med många olika kanaler ut i samhället. Från OAS sida anser vi vidare att information som har många kanaler och informationsspridare har större chans att nå ut till målgrupperna än information som hänvisas till en eller få kanaler. Ibland är det dessutom så att målgruppen för informationen är både allmänheten, offentliganställda, frivilligorganisationer och anställda inom alkohol-, livsmedels- eller försäkringsbranschen. I många sammanhang är det är mot denna bakgrund enligt OAS uppfattning en stor fördel om avsändaren är ett samarbetsorgan där samtliga ”aktörer” ingår, istället för att avsändaren är en enskild aktör. En annan viktig faktor att ta hänsyn till när man diskuterar samarbete mellan staten och dess myndigheter och andra aktörer är enligt OAS att samarbetet just förutsätter ”samarbete”. Framtidens samarbetsorganisation mellan stat och bransch måste växa fram i en dialog mellan parterna, baserad på de frågor som samarbetsparterna önskar samarbeta kring. OAS första år har gett goda erfarenheter som belyser hur ett långsiktigt och fungerande samarbete bör byggas upp. OAS framtid måste med andra ord i första hand, inom vissa ramar, formuleras av medlemmarna i OAS själva.

Sammanfattningsvis anser kommittén att det gångna årets erfarenheter har gett tillräckliga resultat och erfarenheter för att gå vidare och lägga grunden till ett långsiktigt samarbete i ett framtida OAS.

5.2 OAS organisation

Mot bakgrund av ovanstående tillsatte OAS den 11 mars 1998 en arbetsgrupp som fick namnet ”Framtidsgruppen” med uppgift att utarbeta underlag för kommitténs förslag om OAS framtid. Framtidsgruppens arbete skulle grundas på kommitténs bedömningar och på de riktlinjer som regeringen föreslagit i sin proposition Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. (prop 1995/96:61 Bet.1995/96:LU7).

Framtidsgruppen fick i uppgift att ta fram tre olika alternativ:

pIdeell förening

pStatlig delegation

pSamarbetsavtal mellan två grupperingar (staten och dess myndigheter och branschens organisationer)

88 OAS framtid

SOU 1998:154

5.2.1 Framtidsgruppens och OAS-ledamöternas uppfattning om ett framtida OAS

För att utreda förutsättningarna för ett mer långsiktigt åtagande från de i OAS ingående myndigheterna och organisationerna på alkohol-, försäkrings- och livsmedelsområdena genomfördes under våren och sommaren intervjuer med ledamöter i OAS och medlemmar i den av kommittén utsedda ”Framtidsgruppen”.

Under intervjun ställdes frågor om framtida samverkansform, statens roll i samarbetet, finansiering, verksamhetens innehåll m.m. Intervjufrågorna hade sänts över i förväg för att ge intervjupersonerna möjlighet att förankra sina svar inom den egna myndigheten/organisationen. Majoriteten av de intervjuade ledamöterna hade emellertid inte haft möjlighet att inhämta den egna styrelsens eller företagsledningens synpunkter vilket innebar att de svar som redovisas i bilaga 5 endast representerar OAS-ledamoten eller framtidsgruppsrepresentanten. Här nedan följer en mycket kort sammanfattning av vad som framkom under intervjuerna.

Majoriteten av de intervjuade kunde tänka sig att OAS blev antingen en ideell förening eller en statlig delegation. Den avgörande frågan var inte organisationsformen i sig utan man betonade vikten av att finna den organisationsform som möjliggör ett samarbete som går att förverkliga inom rimlig tid. Majoriteten framhöll vidare att grundförutsättningen för ett framtida OAS var att det kunde fungera som ett forum för samverkan mellan stat och näringsliv när det gäller alkoholinformation och opinionsbildning. OAS måste fungera som ett forum för nya initiativ, som en idéspruta och som ett forum för korsbefruktande diskussioner om alkoholinformation. Samtliga framhöll att statens deltagande är en förutsättning för ett framtida OAS. Samtliga intervjuade ansåg också att nuvarande plattform för OAS arbete är bra, men att man samtidigt måste ha en viss flexibilitet när nya viktiga frågor eller områden aktualiseras på grund av förändringar i omvärlden. Alla intervjuade ansåg vidare att det krävs att alla är eniga när en ny medlem ska väljas in och att ett medlemskap bör följas av ett långsiktigt åtagande. Samtliga medlemmar betonade att ett medlemskap i OAS bör vara förenat med ett finansiellt åtagande.

OAS bör ha en liten flexibel organisation, dvs. en mindre basorganisation och aktiviteter i form av projekt.

När det gäller frågan om vilken typ av alkoholinformation och opinionsbildning som bör ske inom OAS ram framfördes många förslag. En- ligt majoriteten av de intervjuade bör OAS utveckla information som bidrar till att ett moget förhållningssätt till alkohol utvecklas, ett förhållningssätt som mer handlar om måttfullhet än om berusning. En annan gemensam nämnare var att OAS bör arbeta för att öka kunskapen hos

SOU 1998:154

OAS framtid 89

allmänheten om alkoholens verkningar på ett nyanserat och faktabetonat sätt. En utgångspunkt för OAS information ska vara att en stor majoritet av svenska folket betraktar alkoholdrycker som ett naturligt inslag i livet och använder alkohol på ett sådant sätt att det inte vållar problem.

När det gäller sammansättningen var de flesta intervjuade nöjda med den sammansättning som kommittén haft men många framförde också att man i framtiden bör se över vilka som ska vara med i ett permanent OAS.

5.3 Överväganden och förslag

OAS-kommittén anser att informations- och opinionsarbete på alkoholområdet kommer att spela en viktig roll i framtiden. Informationsinsatser ska inte genomföras isolerat utan integreras i ett brett samarbete och samordnas med andra aktiviteter. Arbetet måste vara långsiktigt och utföras i nära samarbete mellan myndigheter, branschföreträdare, forskare och andra viktiga aktörer på alkoholområdet. De erfarenheter som gjorts inom OAS-samarbetet ger god vägledning och tillräcklig grund för att föreslå att det nuvarande samarbetet permanentas.

Under utredningens gång har det framstått som allt tydligare att det inte är organisationsformen i sig som är huvudfrågan utan det handlar om att formulera gemensamma kriterier och ett bra innehåll för samarbetet. Kommittén har enat sig bakom en gemensam plattform och om ett arbetssätt som gör att alla ledamöter ges ett inflytande över OAS verksamhet. Grunden för ett framtida OAS är därmed till viss del redan lagd. En viktig fråga för utredningen har därför varit hur dagens arbetssätt ska kunna befästas och ytterligare utvecklas i en permanent organisation. Mot bakgrund av de tidigare diskussionerna inom OAS och några av intervjusvaren formulerade kommittén de kriterier som de ansåg viktiga för den framtida organisation. Dessa kriterier var följande:

êDen framtida organisationen ska vara lätt att bilda. Bildandet av organisationen ska vara både politiskt, ekonomiskt och administrativt hanterbart. Den nya organisationen måste finnas på plats inom en snar framtid.

êDen nya organisationen ska vara trovärdig i breda kretsar. Den ska inte representera något särintresse.

90 OAS framtid

SOU 1998:154

êDen ska ”representera” ett tydligt, jämställt och långsiktigt åtagande där ej statliga medlemmar ska vara jämställda med övriga medlemmar. Oavsett organisationsform bör det statliga inflytandet över den löpande verksamheten inte vara dominerande.

êDen ska ha ”ett ansikte utåt”.

êDet ska finnas tillräckligt många intressenter som är beredda att stå för baskostnaderna och dela på ansvaret för den nya organisationens finansiering och verksamhet.

êDen ska tillåta ett flexibelt arbetssätt.

êDen ska vara ett forum för diskussion och fungera som idékälla för gemensamma eller enskilda initiativ.

êDen ska möjliggöra ett samarbete med parter som står utanför den egna organisationen.

êDen ska vara en sluten associationsform men inte förhindra att kretsen vidgas vid behov.

êFör att bli medlem i organisationen ska man ställa upp bakom dess gemensamma plattform.

êAlla principiellt viktiga beslut måste fattas enhälligt.

êEtt deltagande måste vara förenat med någon form av minimiåtagande.

5.4 De olika organisationsalternativen

Som tidigare nämnts kan ett samarbete mellan stat och näringsliv på alkoholinformationsområdet organiseras på flera sätt. Inom OAS- kommittén har tre tänkbara alternativ utretts

Alternativ 1: ideell förening.

Alternativ 2: statlig delegation

Alternativ 3: samarbetsavtal

Syftet med följande avsnitt är att ge en beskrivning av de olika organisationsalternativen. När det gäller föreningsalternativet görs även en genomgång för att se om ett framtida OAS skulle kunna uppfylla de formella krav som ställs för att bli en förening. Beskattningsfrågan är också väsentlig för val av organisation. Kapitlet innehåller därför en redogörelse för skattereglerna för ideella och allmännyttiga föreningar. Därefter följer ett avsnitt som redovisar hur de olika organisationsformerna svarar mot de kriterier som kommittén formulerat för sitt framtida samarbete.

SOU 1998:154

OAS framtid 91

5.4.1 Alternativ 1 – en ideell förening

När en privaträttslig form krävs för statlig verksamhet som är beroende av återkommande tilldelning av anslagsmedel ska främst formerna aktiebolag och ideell förening användas. (Regeringens proposition 1995/96:61. bet 1995/96:LU7). I propositionen slås fast att statlig verksamhet i första hand bör bedrivas i myndighetsform. I några fall kan det vara aktuellt att en statlig uppgift istället utförs i en privaträttslig verksamhetsform,. t.ex. när det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Men även då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform. Enligt regeringen kan verksamhets-formen ideell förening övervägas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall delegeras. I OAS fall rör det sig om att det finns intresse hos en större krets att samverka kring alkoholinformation och opinionsbildning. Från regeringens sida betonas vikten av att staten tillsammans med övriga föreningsbildare ska ha ett avgörande inflytande i föreningen, t.ex. genom att i föreningens stadgar ta in bestämmelser om rätten att utse styrelsemedlemmar samt om hur rösträtten utövas vid föreningsmöten.

Utgångspunkten för en ideell förening är att årsmötet har rätten att utse styrelse etc. Verksamheten ska ges en tydlig självständighet. För att undvika alltför stora svängningar kan verksamhetsmålet för föreningen omgärdas med barriärer till skydd mot att tillfälliga opinioner genomför ändringar av verksamhetens mål. Via stadgar och avtal kan föreningens medlemmar ges lika stort formellt ansvar och inflytande över föreningens angelägenheter. Statens inflytande regleras också via stadgar och avtal.

Ideella föreningar som får särskilt organisationsanslag måste uppfylla vissa krav. De måste lämna in både en anslagsframställan och en årsredovisning och de har samma krav på revision som anslagsfinansierade myndigheter. Krav på hur de statliga medlen ska användas preciseras i tidsbegränsade avtal mellan staten och föreningen. Regeringen bör vara avtalspart för staten vid upprättande av sådana avtal.

5.4.1.1 Bildandet av en ideell förening – tillvägagångssätt

När stadgar antagits och styrelse utsetts är föreningen OAS en juridisk person. OAS stadgar måste innehålla:

r föreningens namn

92 OAS framtid

SOU 1998:154

r föreningens ändamål

rhur beslut i föreningens angelägenheter åstadkoms Dessutom bör stadgarna innehålla

rverksamhetens slag

rden ort där styrelsen ska ha sitt säte

rregler om hur medlemmar ska vinna in- och utträde

rregler om hur medlemsavgifter bestäms

ruppgift om antalet styrelseledamöter och suppleanter

ruppgift om antalet revisorer

ruppgift om tiden för styrelsens och revisorernas uppdrag

ruppgift om hur styrelseordföranden ska utses

rbeslutsförhetsregler för styrelsen

ruppgift om räkenskapsår

rregler för föreningssammanträden

rregler om hur beslut fattas på föreningssammanträden

rregler om vilka ärenden som ska förekomma på ordinarie föreningsmöte

rregler om hur man ska förfara med föreningens tillgångar sedan skulderna betalats vid dess upplösning.

Innan en förening bildas bör man även reglera medlemmarnas ekonomiska rättigheter och skyldigheter i ett finansieringsavtal. Enskilda medlemmar och styrelseledamöter är i princip fria från ansvar för föreningens förpliktelser.

En ideell förening kan finansieras med olika former av avgifter (inträdesavgifter, årsavgifter, särskilda uttaxeringar, insatser m.m.)

5.4.1.2 Förvaltning

En ideell förening har normalt följande förvaltning:

rEn föreningsstämma som beslutar.

rEn styrelse som förvaltar.

rEn chefstjänsteman som antingen fungerar som en relativt självständig VD eller som en verkställande kanslichef.

rEtt kansli av varierande storlek.

Föreningen kan också inrätta olika typer av råd eller beredande organ. Det förekommer också att en fullmäktigeförsamling, representantförsamling eller liknande handhar vissa uppgifter i stämmans ställe.

SOU 1998:154

OAS framtid 93

a. En ideell eller allmännyttig ideell förening?

För att staten ska medverka i en förening krävs i regel att föreningen klassas som allmännyttig. Det är dock inte nödvändigt. För att klassas som en allmännyttig ideell förening ställs särskilda krav. Här nedan följer en mycket kortfattad beskrivning av vilka krav som ett framtida OAS måste uppfylla för att få lyda under de regler som gäller för en ideell förening och en allmännyttig ideell förening.

1. Intresseområdet för samverkan mellan staten och andra måste identifieras. Detta gäller både för en vanlig ideell förening och en allmännyttig förening.

2. Det ideella målet bör vara klart och tydligt. (Gäller alltid)

3. Verksamhetens art och finansiering bör harmonisera med det ideella ändamålet. (Gäller alltid).

4. För att klassas som en allmännyttig ideell förening måste föreningen ha en öppen associationsform. Detta är ett ett generellt krav om man ska få klassas som förening, både som en vanlig ideell förening och en allmännyttig förening. En ”vanlig” ideell förening kan emellertid vara mer eller mindre sluten. För att föreningen ska klassas som allmännyttig förening ställs däremot absoluta krav på öppenhet. Vissa avgränsningar kan dock vara förenliga med kraven men huvudregeln är att alla som är beredda att följa föreningens stadgar och omfattar dess ändamål ska ha rätt att bli medlemmar i föreningen.

5. Bildandet av en ideell förening måste ske som en del i den statliga budgetprocessen (Gäller alltid). Riksdagen måste för statens del godkänna engagemanget i föreningen. Riksdagen ska godkänna verksamhetens inriktning och statens ekonomiska åtaganden. Innan beslut fattas av riksdagen måste kommittén utreda om det finns behov av ändrad lagstiftning.

Innan staten kan avtala om medlemskap måste regeringen utse tecknare av avtal, slutligt godkänna avtalet samt utse personer med fullmakt att företräda staten vid föreningsstämman. (Alternativt kan regeringen delegera detta till ett statsråd)

Övriga avtalstecknare måste få ett liknande beslut från sina respektive beslutsorgan.

94 OAS framtid

SOU 1998:154

5.4.1.3 Skattemässiga förutsättningar

Skattskyldighet

En annan faktor som kan ha betydelse för OAS framtid är de skattemässiga förutsättningarna för verksamheten. För ideella föreningar gäller som huvudprincip samma beskattningsregler som för andra näringsidkare, dvs. obegränsad skattskyldighet. Däremot kan ideella föreningar som har allmännyttiga ändamål få en förmånlig behandling i skattehänseende och bli begränsat skattskyldiga.

För att föreningen inte ska bli skattepliktig krävs:

patt den klassas som allmännyttig av skattemyndigheten

patt 75-80 % av verksamheten är inriktad på det allmännyttiga ändamålet

patt dess verksamhet är ideell

patt ingen utdelning sker till medlemmarna

patt föreningen har mer än två medlemmar

patt föreningen är bidragsberoende (inte finansieras via ersättning för utförda tjänster)

patt föreningen inte får vägra någon inträde eller utesluta någon som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar.

För att man definitivt ska veta om en förening blir befriad från skatt, måste ett förhandsbesked begäras av skatterättsnämnden.

Rörelseinkomster

Allmännyttiga ideella föreningar är undantagna från skattskyldighet för rörelseinkomster av försäljning av böcker, affischer m.m. En förutsättning för skattefrihet är att den huvudsakliga delen av rörelseinkomsterna kommer från den skattefria delen av föreningens verksamhet.

Om en ideell förening inte uppfyller kraven på allmännyttigt ändamål, verksamhetens art, öppenhet i medlemsantagning och inkomstanvändning, blir föreningen obegränsat skattskyldig.

Medlemsavgifter

Medlemsavgifter beskattas inte. Anslag och bidrag från offentlig myndighet, annan organisation eller privatperson undantas från beskattning om pengarna går till den allmännyttiga verksamheten.

SOU 1998:154

OAS framtid 95

Grundavdrag

En allmännyttig förening, som är skattskyldig för inkomst medges ett grundavdrag på 15 000 kr. Avdraget görs av skattemyndigheten.

Den ideella föreningen betalar inkomstskatt, avkastningsskatt och särskild löneskatt på pensionsförmåner på samma sätt som övriga arbetsgivare.

Deklarationsskyldighet

Deklaration ska lämnas av ideell förening om underlag för avkastningskatt, löneskatt och skattepliktiga inkomster är högre än 15 000 kr. För den förening som helt eller delvis undantagits från skattskyldighet lämnas en särskild uppgift till skattemyndigheten. Självdeklaration och särskild uppgift ska lämnas enligt bokföringsmässiga grunder vilket innebär att redovisning ska ske för inkomster och utgifter som belöper på räkenskapsåret. En ideell förening kan ha annat räkenskapsår än kalenderår. En allmännyttig ideell förening kan ges befrielse från skyldigheten att lämna särskild uppgift.

Arbetsgivaravgift

Har en förening anställda ska föreningen betala arbetsgivaravgifter och göra avdrag för preliminär skatt.

Moms

Det är bara den som har momspliktig omsättning som får dra av moms på inköp av varor och tjänster. Förutsättningen är att man i en yrkesmässig verksamhet har skattepliktig omsättning av varor eller tjänster. Allmännyttiga ideella föreningar som inte är skattskyldiga vid inkomstbeskattningen är inte heller skyldiga att betala moms. Föreningen ska då inte ta ut moms vid försäljning av varor och tjänster och får därför inte dra av moms på inköp för denna verksamhet.

Ideella föreningar som inte är allmännyttiga och bedriver en verksamhet som uppfyller kraven på näringsverksamhet ska betala moms för sådan omsättning av varor och tjänster som är skattepliktig. Det är ingen skillnad mellan dessa föreningar och vanliga näringsidkare.

96 OAS framtid

SOU 1998:154

5.4.1.4 Avtalsmässiga förutsättningar

Om staten ska finansiera en ideell förening via anslag krävs ett s.k. konsortialavtal (här kallat huvudavtal). Huvudavtalet sluts mellan de som avser att tillsammans bilda en förening och vara dess första medlemmar. I huvudavtalet överenskommer parterna om ett gemensamt uppträdande i vissa frågor rörande föreningens angelägenheter, t.ex. om hur styrelse och ordförande ska utses. Huvudavtalet bör finnas innan riksdagen eller styrelserna tar ställning. Det bör m.a .o. vara ett villkorat avtal.

En del av huvudavtalet bör vara förslag till stadgar. Stadgarna kan emellertid inte börja gälla förrän de har fastställts av den konstituerade föreningsstämman.

Förutom huvudavtal bör även finansieringsavtalet vara klart innan ärendet går vidare. I avtalet ska de finansiella åtagandena slås fast, t.ex. om medlemmarna har sk maximiåtaganden för budget eller om budgetbeloppen fastställs med fasta belopp. Likaså bör avtalet innehålla beslut om eget kapital ska finnas eller ej. En förening bör enligt Statskontoret ha ett finansieringsavtal som gäller under en rimligt lång period (i alla fall när en förening startar). Normalt avtalar parterna om ett 3-årigt åtagande. De exakta beloppen fastställs däremot via budgetårsvisa beslut.

5.4.2 Alternativ 2 – en statlig delegation

Föreningsalternativet bygger på att staten och de olika branschorganisationerna delar på ansvaret. Det andra alternativet – statlig delegation – innebär att huvudansvaret för verksamheten och finansieringen ligger kvar hos staten. Eftersom ett viktigt kriterium, som formulerats av OAS- kommittén för det fortsatta samarbetet, är att parterna i samarbetet ska vara jämställda, innebär detta alternativ vissa problem. Detta problem uppstår även om den ideella föreningens basorganisation till stor del finansieras av staten. En förutsättning för att bilda en statlig delegation är därför enligt kommittén att man på frivillig väg lyckas reglera delegationens arbetsformer och finansiering. Medlemmarna i OAS bör, på samma sätt som man har gjort under kommittéperioden, frivilligt kunna komma överens om att alla viktiga beslut ska vara enhälliga, samt att projekt som drivs i egen regi bör samfinansieras. Projekt som drivs i OAS regi bör kunna styras av en av OAS utsedd styrgrupp. I styrgruppen ska representanter från statliga myndigheter och från branschorganisationer finnas representerade.

En statlig delegation påminner i mycket om en kommitté men har en annan organisatorisk status, den blir en egen myndighet. En kommitté är en del av regeringskansliet

SOU 1998:154

OAS framtid 97

När staten bedriver verksamhet i privaträttsliga former löses ofta finansieringen genom att medel tillskjuts föreningen/bolaget som kapital eller löpande bidrag. Medlemmarna kan emellan sig reglera de finansieringsfrågor som uppkommer genom aktieägaravtal, konsortialavtal eller särskilt finansieringsavtal. Kommittén anser att en liknande lösning bör eftersträvas om OAS blir en statlig delegation.

Huvudprincipen är dock att staten finansierar statliga myndigheters verksamhet (en delegation är en myndighet) genom anslag över statsbudgeten. Det är emellertid möjligt att delvis finansiera en statlig verksamhet med hjälp av privata intressenter. Inget hindrar en myndighet att tillhandahålla tjänster mot avgift. Det förekommer också att statliga myndigheter får gåvor eller bidrag från givare utanför staten. När bidrag ges till statliga myndigheter, till skillnad mot avgifter, tillfaller den prestation som utförs av myndigheten någon annan än den som lämnar bidraget.

Om en delegations basorganisation och projekt ska samfinansieras kan detta lösas via olika avtal. I OAS fall skulle det både kunna röra sig om bidrag till verksamheten och avgifter för tjänster. De olika projekten som bedrivs i OAS regi finansieras redan i dag med bidrag från branschorganisationerna. Som bidragsgivare har man möjlighet att ställa villkor att en viss verksamhet ska bedrivas för det bidrag som lämnas. Om de i OAS ingående branschorganisationerna/bolagen lämnar bidrag till OAS har de alltså rätt att ställa sådana villkor (se prop. 1995/96:220 s. 44, jfr SOU 1996:14 s. 202). Villkoren får dock inte utformas på ett sådant sätt att man skulle kunna uppfatta det som om man har bildat en stiftelse.

Om OAS kansli ska samfinansieras bör man utforma den privata finansieringen som avgifter för tjänster.

De skattemässiga konsekvenserna för de privata intressenterna i OAS blir olika om man lämnar bidrag för en prestation som i princip tillfaller en annan (projektstöd) eller om man ser det som köp av tjänster av myndigheten (betalar för kansliets arbete). Skattetekniskt är det ingen skillnad om OAS medlemmar ger bidrag till OAS som kommitté eller delegation. Skattereglerna för köp av tjänster är de som gäller för alla typer av köp av tjänster.

För statens del måste de budgetmässiga konsekvenserna beaktas. Det bidrag som staten lämnar till verksamheten måste anvisas som anslag över statsbudgeten. Om övriga avgifter eller bidrag från de privata intressenterna i OAS är anpassade till utgifterna (går ”jämnt ut”) så behöver troligtvis inte dessa inkomster redovisas på statsbudgeten. I OAS fall ska inkomster och utgifter balansera varandra över tiden.

Mellanhavandena mellan staten och de privata intressenterna i OAS regleras på ett sådant sätt att de inte kan uppfattas som statsstöd eller handelshinder vilket är oförenligt med EG-reglerna.

98 OAS framtid

SOU 1998:154

En statlig delegations syfte, verksamhet, sammansättning och beslutsformer regleras primärt i en förordning med instruktion för delegationen. I OAS fall krävs även ett kompletterande avtal. Det som behöver regleras i avtalet är bidragen med belopp och tidsperiod samt vad de som är finansiärer har rätt att få för bidragen Vidare kan det vara nödvändigt att i avtalet reglera vilka krav staten ställer på sina medkontrahenter. Det kan t.ex. finnas anledning att i avtalet reglera användningen av OAS- namnet och OAS-logotypen. (Ett sådant avtal kan inte binda tredje man).

Av avtalet måste framgå om det handlar om köp av tjänster eller om bidrag. Avtalet måste också reglera hur samarbetet ska avslutas. OAS har redan i dag ett gemensamt åtagande, fonden i Nordbanken, som förvaltas av Kammarkollegiet. Ett avtal finns mellan OAS och Kammarkollegiet.

Ett avtal träffas av regeringen som företrädare för staten. Avtal måste träffas med var och en av de privata intressenterna. Tekniskt kan det lösas på olika sätt, antingen med hjälp av ett avtal som alla skriver på eller genom ett avtal mellan staten och var och en av de privata intressenterna. Om det finnas behov av att reglera vissa frågor de privata intressenterna sinsemellan, bör man ha ett gemensamt avtal som alla skriver på. För OAS del förefaller detta alternativ vara det lämpligaste. Om avtal mellan staten och branschen innebär att staten binder sig för utgifter för flera år krävs ett särskilt bemyndigande från riksdagen (se prop. 1995/96:220 s.)

De statliga myndigheternas deltagande i OAS regleras i princip inte i avtal. De ingår i staten som är en och samma juridiska person. Deras medverkan i delegationen och villkoren för detta kan i princip beslutas av regeringen, efter normal beredning.

Det avtal som upprättas mellan deltagarna i OAS bör begränsas till ett juridiskt/tekniskt dokument där nödvändiga formella, ekonomiska och juridiska frågor regleras. Övriga frågor som rör samarbetet bör istället formuleras i någon form av policydokument. Eventuellt kan samarbetet även regleras i delegationens instruktion.

OAS som delegation kommer att omfattas av det statliga ekonomiadministrativa regelverket och av resultatstyrningen. OAS ska därmed lämna årsredovisning och budgetunderlag, RRV ska granska den finansiella redovisningen och resultatredovisningen. Detta kan vara både positivt och negativt för OAS räkning. Å ena sidan hamnar OAS i ett statligt regelverk, å andra sidan underlättar detta OAS administration eftersom det finns klara regler och rutiner att följa.

En annan viktig faktor är att regeringen varje år ska formulera mål för OAS verksamhet i regleringsbrev. Det innebär en viss begränsning av övriga deltagares inflytande.

SOU 1998:154

OAS framtid 99

5.4.2.1 När inrättas delegationer?

En delegation inrättas när regeringen under en begränsad tid vill samordna olika insatser eller när en angelägen fråga kräver kraftfulla åtgärder. Regering och riksdag har en restriktiv inställning till inrättandet av nya små myndigheter. Förslag att inrätta en statlig delegation bör därför vara välmotiverat. Här nedan följer några exempel på när delegationsformen valts. Exemplen ger en bra bild av när delegationsformen tillämpas.

Ett par av de mest kända delegationerna är Arvsfondsdelegationen och AIDS-delegationen. Delegationerna inrättades med ställning som myndigheter inom Regeringskansliet. Allmänna Arvsfonds-delegationens uppgifter framgår av en förordning om Allmänna arvsfonden. Enligt ett regeringsbeslut svarar Allmänna arvsfonden för samtliga egna kostnader. Arvsfondsdelegationen kvarstår inte som en myndighet inom Regeringskansliet. Det är inte förenligt med principen om Regeringskansliet som en myndighet (man kan inte ha en myndighet inom en myndighet). Arvsfondsdelegationen är nu en myndighet med organisatorisk knytning till Regeringskansliet.

AIDS-delegationen tillsattes den 9 maj 1985.Den hade till uppgift att samordna arbetet med att begränsa spridningen av sjukdomen AIDS. Fr.o.m den 1 juli 1991 ( Protokoll vid regeringssammanträde 1991-06- 20) hade delegationen ställning som myndighet inom regeringskansliet. Regeringen bemyndigade chefen för Socialdepartementet att tillkalla ledamöter, att utse ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt delegationen.

AIDS-delegationens arbete reglerades i särskilda föreskrifter. Bl.a. innehöll föreskrifterna uppgifter om hur delegationen skulle vara sammansatt och att delegationen fick knyta särskilda referensgrupper till sig. Delegationen hade även en permanent samrådsgrupp. Kostnaderna för delegationen belastade Socialdepartementets anslag och anställningsvillkoren för kansliet var motsvarande de som gällde för kommittéanställda.

Ett annat nyare exempel är delegationen för Kunskapslyftet. Den har ställning som myndighet men ingår inte i den reguljära statsförvaltningen. Den har ett särskilt ändamål (fördela bidrag). Uppdraget är tidsbegränsat. Delegationen består av tjänstemän från berörda departement och företrädare från Svenska kommunförbundet, Skolverket, AMS och Kunskapslyftskommittén.

Enligt en promemoria från Kunskapslyftskommittén kan en delegations verksamhet sägas innebära ett mellanting mellan självständig myndighetsutövning och direkt regeringsstyrning. En delegationsmodell är ett alternativ eller komplement till de förvaltningsmyndigheter som redan arbetar inom ett aktuellt verksamhetsområde. Det kan finnas flera skäl

100 OAS framtid

SOU 1998:154

för modellen i ett enskilt fall, t.ex. att det är svårt att välja en ansvarig myndighet bland flera möjliga när frågorna är av tvärsektoriell karaktär eller att uppgiften är avgränsad i tiden och kräver snabbt genomförande. En delegation inrättas när man snabbt vill få igång en verksamhet eller snabbt genomföra ett politiskt beslut.

Beslut om att inrätta en delegation tas normalt av regeringen. Om delegationen finansieras via anslag krävs ett riksdagsbeslut. I OAS fall handlar det om att regeringen i budgetpropositionen begär medel till OAS verksamhet.

5.4.3 Alternativ 3 – OAS gemensamma informationsinsatser regleras i avtal

Det har varit svårt att hitta något konkret exempel på att staten valt avtalsformen för sin verksamhet, som är relevant för OAS. Ett exempel är SIPRI som var ett enkelt bolag, gemensamt för staten och Landstingsförbundet. I dag är SIPRI en ideell förening och ett avtal mellan staten och Landstingsförbundet reglerar samarbetet.

En möjlighet för OAS skulle kunna vara att staten träffar ett avtal med föreningen OAS om vilket samarbete som ska bedrivas, och vilket ansvar som avtalsparterna ska ta inom alkoholinformationsområdet. Fö- reningen OAS består i detta exempel enbart av företrädare för alkohol-, livsmedels- och försäkringsbranschen. Statliga bidrag till föreningen OAS skulle ges på samma villkor som till andra privaträttsliga organisationer, alltså via en myndighet.

De allmänna förutsättningarna för att staten ska lämna ekonomiskt bidrag slås fast i ett avtal mellan staten och OAS. Allt som inte står i avtalet faller helt utanför det reglerade samarbetet. OAS ändamål och organisation måste vara utformat på ett sådant sätt att staten kan lämna bidrag till föreningen. Stadgar måste utformas på ett sådant sätt att statens synpunkter beaktas, t.ex.:

ëFöreningen måste uppfylla kraven på att vara en juridisk person.

ëFöreningens existens får inte bli beroende av bidraget från staten.

ëStaten bör ha rätt att utse ledamot i föreningens styrelse, eventuellt även en revisor.

ëStadgarna bör ge rätt för staten att godkänna stadgeändringar så länge staten lämnar ekonomiskt bidrag till uppbyggnaden av verksamheten.

SOU 1998:154

OAS framtid 101

En konsekvens av avtalsformen är att en av OAS viktigaste uppgifter, att fungera som ett forum för diskussion mellan staten och dess myndigheter och branschens företrädare, försvinner. OAS blir i denna modell en förening med en begränsad statlig medverkan. Staten finns endast med som finansiär, eventuellt med en styrelseledamot och som avtalspart. Föreningen OAS skulle få en liknande ställning som övriga föreningar som är beroende av statliga bidrag. Föreningen skulle inte uppfattas som en gemensam organisation för staten och dess myndigheter och övriga parter.

Det finns ytterligare en avtalsmodell som innebär ännu ett steg bort från OAS som en samlande organisation. I denna modell avtalar staten med de parter som vill samarbeta kring definierade projekt. En sådan modell innebär att OAS inte blir någon egen juridisk person. Konsekvensen av denna modell är att ett eventuellt kansli blir ”hängande i luften” eftersom det inte finns någon organisation-/arbetsgivare som har ansvar för kansliet. En möjlighet är att projektanställa personer för särskilda uppgifter. Staten och övriga avtalspartner måste då komma överrens om vem som ska stå som arbetsgivare och ansvarig för varje projekt/projektledare.

5.4.4 Kriterier och val av organisationsform

Inom kommittén har man utrett de förmodade för- och nackdelarna med de olika organisationsformerna, om nuvarande arbetsformer, plattform och de av kommittén formulerade kriterierna ska gälla för den nya organisationen. Kommittén har även övervägt aktiebolagsformen och stiftelseformen men valt att inte gå vidare in på de alternativen i den fortsatta utredningen. Även om aktiebolagsformen kan användas för icke vinstgivande verksamhet är den formen ändå främst avpassad för kommersiell verksamhet. Aktiebolagsformen har inte bedömts ha sådana fördelar i övrigt att den skulle uppväga den nämnda nackdelen. När det gäller bildandet av nya stiftelser med statlig medverkan, råder för närvarande stor försiktighet, varför även det alterantivet har lämnats utanför utredningen.

De flesta kriterier kan uppfyllas inom både en ideell förening och en statlig delegation. De flesta administrativa och finansiella förberedelserna är dock lättare att genomföra vid bildandet av en delegation. Delegationsformen innebär ett större inflytande för staten. För övriga medlemmar i OAS kan delegationsformen innebära mindre inflytande. Samtidigt innebär delegationsformen ett större ansvarstagande för staten medan föreningsformen innebär ett större ansvarstagande för övriga medlemmar. De olika organisationsformernas konsekvenser för samarbetet beror också mycket på hur avtal, instruktioner eller stadgar utformas.

102 OAS framtid

SOU 1998:154

Två av organisationsformerna framstår dock som svårgenomförliga, nämligen avtal mellan staten och föreningen OAS och den renodlade avtalsformen. Båda dessa alternativ domineras av minustecken. De är administrativt svårhanterliga, ansvarförhållandena blir oklara, det blir inget ”ansikte utåt” osv. Det första avtalsalternativet innebär att OAS blir en egen juridisk person som enbart består av branschmedlemmar. Den privaträttsliga sammanslutningen tecknar därefter ett avtal med staten som reglerar anslag och inflytande. OAS blir däremot inte en juridisk person som består av både stat och näringsliv. Det andra avtalsalternativet är ett rent avtalsförhållande där staten tecknar individuella avtal med övriga samarbetspartners. I ett sådant alternativ finns ingen ny organisation eller juridisk person.

Alternativen statlig delegation och ideell förening skiljer sig åt när det gäller juridisk status (föreningen är en egen juridisk person, en öppen association), jämställdheten och kravet på ett långsiktigt finansiellt ansvarstagande. På minussidan för den statliga delegationen finns det faktum att delegationsformen innebär att det är staten som är den juridiska personen. På minussidan för den ideella föreningen finns kravet på öppenhet (öppen associationsform) och kraven på ett jämställt långsiktigt finansiellt åtagande från samtliga föreningsbildare. Ett annat minus för den ideella föreningen är att det är relativt svårt att bilda en förening där staten ingår som bildare av föreningen. Avgörandet ligger på riksdagsnivå.

Efter genomgången av de olika kriterierna och organisationsformerna beslutade kommittén att ej förorda något av avtalsalternativen. Ett gemensamt forum för samarbete mellan stat och näringsliv ansågs angeläget.

Förslag till framtida organisation

Kommittén har utrett flera olika alternativ till framtida organisation men har inte funnit något förslag som vunnit full enighet. Kommittén lämnar mot denna bakgrund två förslag varav det ena är en statlig delegation som övergångslösning under 3 – 5 år och det andra förslaget en privaträttslig organisation t.ex. ideell förening. Kommittén tar inte nu ställning till vilken organisation som bör väljas efter en statlig delegation, om en sådan skulle inrättas.

Kommittén anser att den avgörande frågan inte är organisationsformen i sig, även om det finns för- och nackdelar med båda de föreslagna organsiationsformerna, utan den viktigaste uppgiften är att finna en organisationsform som möjliggör ett fortsatt brett, effektivt och meningsfullt samarbete, och som går att förverkliga inom en rimlig tid. En grundförutsättning för ett framtida OAS är att den nya organisationen

SOU 1998:154

OAS framtid 103

kan fungera som ett forum för samverkan mellan stat och näringsliv när det gäller alkoholinformation och opinionsbildning. Den nuvarande plattformen för OAS arbete bör också fortsättningsvis gälla som utgångspunkt för samarbetet. En viss flexibilitet måste emellertid finnas när nya viktiga frågor eller områden aktualiseras på grund av förändringar av förutsättningarna inom alkoholområdet.

Konsensusprincipen, dvs enighet, bör gälla vid beslut om OAS verksamhet och vid inval av nya medlemmar. Ett medlemskap i det framtida OAS bör även vara förenat med ett finansiellt åtagande. OAS bör bestå av en liten basorganisation (kansli) som kan kompletteras med projektorganisation i lämplig form för större engagemang.

Alternativ 1. Den statliga delegationen OAS (övergångsform i 3–5 år)

Grundprinciper

Staten tar huvudansvaret för den statliga delegationen OAS under ett övergångsskede. OAS syfte, verksamhet, sammansättning och beslutsformer regleras primärt i en förordning med instruktion för delegationen. Instruktionen bör begränsas till ett juridiskt/tekniskt dokument där nödvändiga formella, ekonomiska och juridiska frågor regleras. Övriga frågor som rör samarbetet bör formuleras i någon form av policydokument som baseras på de samlade erfarenheter som erhållits under kommittéarbetet. Delegationen ska arbeta enligt konsensusprincipen.

Finansieringen av basorganisationen sker genom anslag över statsbudgeten. Informations/opinionsinsatser finansieras av de organisationer (motsvarande) som står bakom delegationens medlemmar.

OAS får status av egen myndighet under Socialdepartementet. OAS blir en organisation som har rätt att agera i eget namn. OAS får i uppgift att under en begränsad tid samordna informations- och opinionsinsatser på alkoholområdet i enlighet med kommitténs förslag. OAS huvuduppgifter bör vara de som anges i måldokumentet för den nuvarande kommittén OAS.

Delegationens sammansättning

Delegationens slutliga sammansättning bör fastställas av regeringen efter att ärendet har beretts på sedvanligt sätt inom regeringskansliet. Regeringen utser en ordinarie ledamot per deltagande organisation (motsvarande) och en personlig suppleant. En förutsättning för att få nominera en delegationsmedlem är att man förbinder sig att bidra till

104 OAS framtid

SOU 1998:154

finansieringen av OAS egna insatser. Det vill säga att alla medlemmar i OAS ska bidra till finansieringen av informations- och opinionsinsatser som bedrivs i OAS egen regi och/eller som samverkansprojekt. Storleken på bidragen kan variera men grundprincipen är att alla under en avgränsad tidsperiod, som beslutas av delegationen, ska medfinansiera något av de projekt som delegationen enhälligt beslutar att driva i egen regi eller som samverkansprojekt. Delegationen fastslår en miniminivå för medlemmarnas informationsinsatser. Alla medlemmar behöver alltså inte anslå pengar till samtliga gemensamma aktiviteter men däremot måste de bidra till någon av de gemensamma aktiviteter som delegationen beslutar om. Delegationen bör även fastslå någon form av miniminivå vad gäller informations- och opinionsarbetet.

Delegationen OAS kommer att omfattas av det statliga ekonomiadministrativa regelverket och av resultatstyrningen. OAS ska lämna årsredovisning och budgetunderlag, Riksrevisionsverket ska granska den finansiella redovisningen och resultatredovisningen. Målen för OAS verksamhet formuleras i regleringsbrev för OAS. En förutsättning för det framtida samarbetet är att målformuleringar sker i dialog med delegationens medlemmar och att mål och plattform är i linje med kommitténs förslag.

Beslut om att inrätta delegationen OAS tas av regeringen. Delegationens ordförande måste vara en person som har samtliga delegationsledamöters förtroende. Delegationens beslutsordning regleras delvis genom instruktion och delvis genom frivilligt avtal. Eftersom delegationen har till syfte att samordna informationsinsatser är det viktigt att enighet råder i följande frågor:

Mål och plattform

Kriterier för samverkan

Budget och verksamhetsplaner

Aktiviteter i OAS regi

Samverkansaktiviteter

Val av ordförande

Medlemmars inval och beslut om uteslutning

Basorganisation

Kansliet finansieras av staten via anslag. Kansliet bör bestå av 3 personer. Den totala kostnaden uppskattas till ca 3 miljoner kronor per år. I den statliga delegationens budget ingår även en investeringsbudget.

SOU 1998:154

OAS framtid 105

Alternativ 2. Den privaträttsliga organisationen OAS (permanent organisation)

I dagsläget förefaller ideell förening att vara den mest passande privaträttsliga organisationsformen. Någon definitiv ståndpunkt till vilken privaträttslig organisationsform som bör bli bestående för OAS tar dock inte kommittén. Oavsett val av privatträttslig organisation föreslår kommittén att:

ëej statliga medlemmar i OAS finansierar 50 procent av OAS basorganisation via medlemsavgifter. Staten betalar resterande 50 procent via anslag över statsbudgeten.

ëalla aktörer som antingen arbetar med alkoholinformation-/opinions- bildning eller bedriver näringsverksamhet på alkoholområdet ska beredas möjlighet att vara med i föreningen.

ëmedlemmar i OAS ska bidra till finansieringen av informations- och opinionsinsatser som bedrivs antingen i OAS egen regi och/eller som samverkansprojekt. Föreningen bör fastslå den lägsta tillåtna finansieringsnivån för deltagande i föreningen.

Medlemskapet i föreningen innebär dessutom att samtliga medlemmar bör söka samordna sina informationsinsatser när budskapet ligger i linje med organisationens plattform och samarbetet kan få positiva effekter på arbetet att uppnå de gemensamma målen.

Den totala budgeten ( bas och projekt) för den ideella föreningen OAS föreslås vara densamma som för den statliga delegationen OAS. Skilladen är att staten finansierar en större andel av informations-/opin- ionsinsatserna i föreningsalternativet än i delegationsalternativet.

Styrelsens sammansättning

Samtliga medlemmar som bidrar till basfinansieringen bör ha rätt att utse en ordinarie ledamot och en suppleant i styrelsen. För varje ordinarie styrelseedamot utses en personlig suppleant. Styrelsen väljer ordförande. Föreningens ordförande bör vara en person som har samtliga medlemmars förtroende.

106 OAS framtid

SOU 1998:154

Eftersom föreningen har till syfte att samordna informationsinsatser är det viktigt att enighet råder i följande frågor:

Mål och plattform.

Kriterier för samverkan.

Budget och verksamhetsplaner

Aktiviteter i OAS regi

Samverkansaktiviteter

Val av ordförande

Medlemmars inval och beslut om uteslutning

Basorganisationen bör vara den samma som för den statliga delegationen. Total budget för basorganisationen: ca 3 miljoner kronor/år.

Avtal

Ideella föreningar som får särskilt organisationsanslag måste uppfylla vissa krav. Den privaträttsliga organisationen OAS måste lämna in en anslagsframställan och en årsredovisning varje år. OAS kommer att ha samma krav på revision som anslagsfinansierade myndigheter. Regeringen kommer att vara avtalspart för staten och användningen av de statliga medlen preciseras i tidsbegränsade avtal mellan staten och föreningen. Ett s.k. konsortialavtal bör slutas mellan samtliga medlemmar i OAS. I avtalet kommer OAS medlemmar överens om ett gemensamt uppträdande i vissa frågor rörande föreningens angelägenheter, t.ex. hur styrelse och ordförande ska utses. Avtalet innehåller även förslag till stadgar.

På samma sätt måste ett finansieringsavtal upprättas där de finansiella åtagandena slås fast. OAS finansieringsavtal bör reglera medlemsavgifternas storlek, budget för basorganisationen, finansieringsnivå för information/opinionsbildning och beslut om OAS startkapital. Ett medlemskap i den privaträttsliga organisationen bör vara förenat med ett minst 3-årigt åtagande.

SOU 1998:154

OAS framtid 107

5.5OAS-kommitténs förslag

Kommittén föreslår att

ìOAS – ett samarbete mellan regeringskansliet, branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter m.fl. – ombildas till antingen en statlig delegation (under en övergångsperiod) eller en privaträttslig organisation, t.ex. en ideell förening,

ìsamarbetet ska initiera, samordna och effektivisera informations- och opinionsinsatser för att främja måttfullhet och återhållsamhet i alkoholbruket samt motverka alkoholskador,

ìOAS ska fungera som ett forum för dialog mellan staten och dess myndigheter, branschorganisationer, företag m.fl. i frågor relaterade till alkohol och dess risker. OAS ska dock inte ta ställning i andra frågor än de som berör samverkan om informations- och opinionsbildning,

ìsamarbetet bygger på de erfarenheter som erhållits under kommitté- perioden och på den plattform och de kriterier som formulerats inom det nuvarande kommittésamarbetet,

ìen finansiell miniminivå för deltagandet i den nya organisationen fastslås,

ìen organisationskommitté tillsätts med uppgift att förbereda inrättandet av en ny samarbetsorganisation så snart som möjligt, dock senast fr.o.m. 1 januari 2000.

108 Bilaga 1

SOU 1998:154

SOU 1998:154

Bilaga 1 109

Bilaga 1 finns endast i den tryckta upplagan

SOU 1998:154

111 Bilaga 1

112 Bilaga 1

SOU 1998:154

SOU 1998:154

113 Bilaga 1

114 Bilaga 1

SOU 1998:xx

SOU 1998:154

Bilaga 2 115

Bilaga 2 Framtidsgruppens kriterier

êDen framtida organisationen ska vara lätt att bilda.

ÊBildandet av organisationen ska vara politiskt hanterbart.

ËBildandet av organisationen ska vara administrativt hanterbart.

êDen ska även fortsättningsvis vara politiskt och administrativt hanterbar.

êDen ska ”representera” ett tydligt, jämställt och långsiktigt åtagande. Ê Ej statliga medlemmar ska vara jämställda.

Ë Det statliga inflytandet bör inte vara mer än 50 procent (om OAS blir en ideell förening).

êDen ska ha ”ett ansikte utåt”.

êDet ska finnas minst 10 fasta/långsiktiga intressenter som är beredda att stå för baskostnaderna och dela på ansvaret för den nya organisationens verksamhet.

êDen ska tillåta ett flexibelt arbetssätt.

êDen ska vara ett forum för diskussion och fungera som idékälla för gemensamma eller enskilda initiativ.

êDen ska möjliggöra ett samarbete med parter som står utanför den egna organisationen.

êDen ska vara en sluten associationsform men inte förhindra att kretsen vidgas vid behov.

êFör att bli medlem i organisationen ska man ställa upp bakom kommitténs gemensamma plattform.

êAlla principiellt viktiga beslut måste fattas enhälligt.

116 Bilaga 2

SOU 1998:154

SOU 1998:154

Bilaga 3 117

Bilaga 3 Mål och medel för OAS

Branschsamarbetskommitténs uppdrag

Kommittén ska organisera ett alkoholförebyggande informationssamarbete mellan branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter m.fl. kring bruk av alkohol, dess risker och skadeverkningar. Insatser ska genomföras som vidmakthåller eller förstärker en opinion till förmån för återhållsamma och måttfulla alkoholvanor i befolkningen och motverka bruk av alkohol på arbetsplatser och under kvinnans graviditetsperioder. Kommittén ska arbeta aktivt för att göra trafiken till ett totalt alkoholfritt område. Kommittén ska vidare arbeta för att alkoholdebuten skjuts upp genom att verka för en alkoholfri uppväxt samt genomföra insatser som motverkar den illegala hanteringen av alkohol.

Kommittén ska undersöka hur man kan organisera samarbetet i mer permanenta former och lämna förslag till organisationsform och fortsatt finansiering.

Mål

*Att förstärka en opinion för måttfulla och återhållsamma alkoholvanori befolkningen i syfte att minska alkoholens skadeverkningar.

*Att öka befolkningens kunskaper om alkoholens medicinska och sociala verkningar i olika skeden av livet och verka för en alkoholfri graviditet.

*Att stödja människor, främst äldre ungdomar, att fatta övervägda beslut om sin alkoholkonsumtion och därmed minska berusningsdrickandet.

*Att öka insikten hos föräldrar/vuxna och ungdomarna själva om att en alltför tidig alkoholdebut innebär både fysiska, psykiska och sociala faror.

*Att verka för att ungdomar som inte uppnått de gällande 18- och 20- års-gränserna inte får tillgång till alkohol genom bl a en effektiv ålderskontroll och genom att bekämpa langning.

*Att verka för att arbetsplatserna och trafiken blir alkoholfria.

118 Bilaga 3

SOU 1998:154

*Att genom attitydförändringar och aktiva insatser bekämpa konsumtionen av illegalt tillverkad eller insmugglad alkohol.

Kommittén ska, inför varje delaktivitet, bryta ner ovanstående mål i operativa uppföljningsbara delmål.

Kommitténs roll

Inom regeringen finns en nationell ledningsgrupp som har till uppgift att samordna ett förstärkt alkohol- och narkotikaförebyggande arbete. Ut- gångspunkt för arbetet är de prioriteringar som gjorts i den upprättade nationella handlingsplanen för alkohol- och drogförebyggande insatser. Inom den nationella ledningsgruppens ram kommer ett antal alkohol- och drogförebyggande insatser med huvudsaklig inriktning på ungdomar att starta under de närmaste åren. Insatserna ska utgå ifrån lokala behov och ha som mål att utveckla modeller och metoder för förebyggande insatser.

Alkoholbranschsamarbetskommittén – OAS är ett samarbetsorgan mellan å ena sidan regeringen och dess myndigheter och å andra sidan branschorgan inom näringslivet. Kommitténs roll är att initiera olika typer av insatser utifrån den strategi och målsättning som kommitténs medlemmar enigt ställt sig bakom. Kommitténs uppgift är att uppmuntra olika aktörer att engagera sig i arbetet mot missbruk och för återhållsamhet och måttfullhet i bruket av alkohol och att, där det gagnar det gemensamma målet, söka samordna de olika aktörernas insatser. De områden som kommittén kommer att verka inom är alkohol och trafik, alkohol på arbetsplatser, en alkoholfri uppväxt, alkohol och graviditet, alkohol och våld samt illegal alkoholhantering. Kommittén ska också uppmärksamma om de olika målgrupperna kvinnor, män och ungdomars alkoholvanor och förutsättningar skiljer sig åt. Kommitténs arbete ska med andra ord fokuseras på samordning samt opinions- och informationsinsatser som riktar sig till de målgrupper och de situationer som kommittén enat sig kring.

Kommitténs arbete ska bedrivas på ett sådant sätt att bredden i kommitténs sammansättning tillvaratas och därmed ger största möjliga genomslag för de opinions- och samordnings insatser som stöds av kommittén. Alla deltagare i kommittén har påtagit sig ett särskilt ansvar för att främja att bruk av alkohol sker ansvarsfullt och för att motverka missbruk av alkohol, både inom den egna organisationen eller företaget och i sina kontakter med allmänheten. Samarbete ska ske med regeringens nationella ledningsgrupp.

SOU 1998:154

Bilaga 3 119

De aktiviteter som ska genomföras i kommitténs namn måste godkännas av en enhällig kommitté. Samlande är en logotyp och grafisk manual som ska förekomma i alla informationsinsatser i kommitténs regi. Deltagarna i kommittén åtar sig att medverka till att aktiviteterna får största möjliga spridning och stöd, t.ex. genom att utnyttja befintliga kanaler som butiker eller branschorganisationernas eget material. Varje intressent kan därutöver genomföra egna aktiviteter eller aktiviteter i samverkan med andra intressenter. Om dessa aktiviteter sker inom områden som kommittén verkar inom ( t.ex. alkoholinformation om trafik, graviditet, osv. ) bör dessa redovisas för den samlade kommittén innan de presenteras för en bredare allmänhet och de får inte strida mot kommitténs gemensamma plattform.

Kommitténs egna aktiviteter samfinansieras av deltagande företag, organisationer och myndigheter. Idéer och förslag till opinionsinsatser ska presenteras och förankras i kommittén. För att uppnå samordningsvinster och långsiktighet i arbetet ska kommittén upprätta en aktivitetsplan över samtliga aktiviteter som planeras både i kommitténs egen regi och av de myndigheter och organisationer som ingår i kommittén.

En viktig del i kommitténs arbete är att hela tiden utvärdera sina insatser. Uteblivna effekter bör analyseras och ligga till grund för nya ställningstaganden om insatsernas inriktning och genomförande. Av de medel som avsätts till olika typer av opinionsinsatser ska en viss del reserveras till uppföljnings- och utvärderingsarbete av kommitténs insatser. En plan för utvärdering bör upprättas inför varje aktivitet i kommitténs regi.

Prioriterade insatser

Ungdomar

Bland ungdomar förknippas konsumtion av alkohol ofta med att bli vuxen. Något som tyvärr lett till att många tonåringar gör sin alkoholdebut alltför tidigt, innan de vare sig har fysisk eller psykisk mognad att hantera alkohol. Kommittén kommer att inrikta sitt arbete på att bekämpa langning och försäljning av illegal alkohol till ungdomar, att upprätthålla åldersgränser vid försäljning och servering och motverka berusningsdrickande bland äldre ungdomar. Sambandet alkohol och våld kommer att uppmärksammas särskilt.

Trafikanter

20–30 procent av alla som dödas i trafiken har alkohol i blodet, åtta av tio av dem som drunknar likaså. Ett viktigt mål är att minimera skador och dödlighet i trafiken som är relaterade till alkohol. Kommittén kom-

120 Bilaga 3

SOU 1998:154

mer med olika metoder att stödja bl.a. Vägverkets, försäkringsbolagens och polisens arbete med att minska skadorna i trafiken.

Ilegal handel med alkohol

En rapport har nyligen publicerats av en arbetsgrupp som tillsattes av regeringen för att klarlägga omfattningen av den illegala alkoholhanteringen i landet. I rapporten konstateras att den illegala alkoholens utbredning är växande. Risken för att unga människor hamnar i alkoholberoende ökar eftersom de ofta är målgrupp för illegal alkoholhantering. Smuggling och tillverkning av illegal alkohol är idag till stor del en kriminell verksamhet i stor skala. Mot denna bakgrund kommer kommittén att prioritera insatser som leder till att nuvarande negativa utvecklingstrender när det gäller ökad illegal alkoholhantering stoppas.

Arbetsplatserna

Alkohol hör inte hemma på arbetsplatserna. På vissa arbeten är alkoholkonsumtion förenat med direkt fara, t.ex. inom sjukvården, på byggarbetsplatser, inom flyget, kollektivtrafiken osv. På senare tid har också framkommit att arbetsplatser är en av de kanaler som försäljare av illegal alkohol använder för att få ut sina varor. Flera av de som deltar i kommittén representerar dessutom arbetsplatser som är särskilt utsatta, t.ex. restaurangnäringen. Det är därför naturligt att alkoholfria arbetsplatser är ett av de områden som kommitténs medlemmar enats sig kring.

Gravida

Att alkohol är skadligt för barn under graviditeten är känt sedan länge. Ett framgångsrikt förebyggande arbete har bedrivits av bl.a. Mödra- och barnavårdscentralerna. Under senare år har emellertid uppgifter framkommit att inställningen till total avhållsamhet under graviditeten inte är lika självklar som tidigare. Mot denna bakgrund är det viktigt att kunskap och alkoholens verkningar under graviditeten på nytt sprids ut.

SOU 1998:154

Bilaga 4 121

Bilaga 4 Kriterier för OAS samarbete

íUtgångspunkten för kommitténs samarbete är att majoriteten av svenska folket betraktar alkoholdrycker som en del av vårt samhälles kultur.

íEn annan viktig utgångspunkt är de prioriteringar som gjorts i den nationella handlingsplanen för alkohol- och drogförebyggande insatser.

íKommitténs insatser ska vidmakthålla eller förstärka en opinion till förmån för återhållsamma och måttfulla alkoholvanor i befolkningen.

íKommitténs insatser ska syfta till att ge människor ökade möjligheter att fatta övervägda beslut om sin alkoholkonsumtion så att risken för alkoholrelaterade skador och kostnader för samhället minskar.

íMyndigheter och representanter från alkoholnäringen som deltar i kommitténs arbete ska bidra till att nå de alkoholpolitiska målen genom ett ansvarsfullt uppträdande på marknaden i syfte att motverka missbruk av alkohol.

íKommittén bör driva och samordna insatser som syftar till

– att sprida kunskap om alkoholens medicinska och sociala verkningar i olika skeden av livet och verka för att kvinnans graviditetsperioder blir helt fria från alkohol,

– att främja en alkoholfri uppväxt,

– att bekämpa langning till ungdomar,

– att eftersträva en måttfull alkoholkonsumtion bland dem som använder alkohol och särskilt bland dem som riskerar att bli storkonsumenter,

– att verka för att arbetsplatserna och trafiken blir alkoholfria,

– att bekämpa konsumtion och försäljning av illegalt tillverkad eller insmugglad alkohol.

íKommittén skall arbeta med enhällighet som princip. De aktiviteter som skall genomföras i kommitténs namn måste godkännas av en enhällig kommitté. Varje intressent genomför sina aktiviteter antingen i egen regi eller i samverka med flera intressenter. Kommitténs sekretariat deltar i förberedelser och samordning av insatserna.

122 Bilaga 4

SOU 1998:154

íKommitténs aktiviteter finansieras av deltagande företag, organisationer och myndigheter.

íAktiviteter som olika intressenter/samarbetsparter genomför i egen regi utanför ramen för samarbetet med kommittén, förväntas vara av sådan karaktär att budskapet inte strider mot grundvalarna för kommitténs arbete. Aktiviteter som inte godkänts av kommittén får inte åberopa kommitténs stöd eller använda sig av kommitténs namn eller logotype.

SOU 1998:154

Bilaga 5 123

Bilaga 5 Intervjuer om OAS framtid med medlemmar i ”framtidsgruppen” och OAS ledamöter

För att utreda förutsättningarna för ett mer långsiktigt åtagande från de i OAS ingående myndigheterna och organisationerna på alkohol, försäkrings- och livsmedelsområdena genomfördes under våren och sommaren 1998 intervjuer med de personer som antingen ingår i den av kommittén utsedda arbetsgruppen som har till uppgift att utreda OAS framtid (den s.k. framtidsgruppen) och med ledamöterna i OAS.

Under intervjun ställdes frågor om framtida samverkansform, statens roll i samarbetet, finansiering, verksamhetens innehåll m.m. Här nedan följer en kort sammanfattning av vad som framkom under intervjuerna. Intervjupersonerna uttalar sig endast som medlemmar i OAS. I ett senare skede kommer de organisationer och myndigheter som ingår i OAS att ta slutlig ställning.

2.1 Branschorganisationer och bolag

Fråga 1. OAS – egen juridisk person

Flertalet intervjuade som representerar branschorganisationer i OAS, utom KF:s representant i framtidsgruppen och Försäkringsförbundets representant, ställde sig positiva till att OAS i framtiden helst bör bli en egen juridisk person. KF:s representant ställde sig tveksam till om KF kan vara med i en ideell förening. Detta har bland annat sin orsak i att alkoholfrågan inte är en av medlemmarna prioriterad fråga. Från Försäkringsförbundet framfördes liknande invändningar.

124 Bilaga 5

SOU 1998:154

Fråga 2. Val av associations- /organisationsform

Ingen av de intervjuade vill ännu helt binda sig för någon organisationsform men några ställer sig negativa till att OAS ombildas till förening (t.ex. SHR) eller framför att de troligen inte kan vara med som en av bildarna (t.ex. KF och Försäkringsförbundet). Majoriteten av de intervjuade kan tänka sig båda organisationsformerna. Den avgörande frågan verkar emellertid inte vara organisationsformen i sig utan samtliga intervjuade betonar vikten av att finna den organisationsform som möjliggör ett samarbete och som går att förverkliga. Majoriteten av branschföreträdarna ställer sig positiva till föreningsformen men kan även tänka sig andra organisationsformer, t.ex. delegationsformen.

Repr. SVL: Samverkan bör utformas så att de ”reguljära” finansiärerna har inflytande. SVL tar inte ställning till om OAS bör bli en förening eller en delegation i dagsläget. Staten bör dock vara en part och en av finansiärerna utan att OAS för den skull måste vara direkt knutet till regeringskansliet. Regeringen bör bestämma vem som ska vara statens representant.

Repr. Systembolaget: Om staten deltar i ett framtida OAS, oavsett organisationsform, bör Systembolaget vara med. Möjligen är delegationsformen bättre än den ideella föreningsformen. En alkoholinformationsdelegation bör i längden inte ligga direkt under regeringen utan det borde uppdras åt någon myndighet att inrätta en samverkansdelegation. Systembolaget ställer sig inte avvisande till att pröva en permanent organisation för samverkan på alkoholinformationsområdet men det kan vara för tidigt att säga på vilken nivå samarbetet ska ligga.

Repr. Bryggareföreningen: Föreningsformen är att föredra. Statens/regeringskansliets deltagande är en förutsättning för att en permanent organisation ska kunna fungera. Motorn i samverkan är en öppen dialog med den offentliga sektorn. Deltagarna i OAS bör vara de som är beredda att ingå ett avtal – eventuellt kan 3 år vara ett lämpligt åtagande.

Repr. SSLF: Regeringens deltagande är nödvändigt om OAS ska kunna fungera som egen organisation. Det är kopplingen och samarbetet med regeringen som ger auktoritet till en framtida förening. SSLF är positiva till att delta i en framtida förening. Ett alternativ till förening är någon form av avtal som reglerar samarbetet.

SOU 1998:154

Bilaga 5 125

Repr. KF: KF kan troligen inte vara med som en av bildarna av en ideell förening. OAS bör i framtiden behålla någon form av stark statlig inblandning för att KF ska kunna medverka. Delegationsalternativet torde därför vara den bästa lösningen om KF ska delta mer permanent. Avtal som form för samverkan är givetvis också en möjlig lösning.

Repr. SHR: Grundförutsättningen för OAS är att staten och näringslivet samverkar. Huvudansvaret är statens och SHR vill i första hand överlämna till staten att bestämma verksamhetsformen. Från SHR:s sida är det ett starkt önskemål att samverkan sker med Socialdepartementet.

Repr. Försäkringsförbundet: Anser att det är för tidigt att binda sig för en permanent organisation. Alternativet att ombilda OAS till en statlig delegation är därför att föredra. Ett starkt engagemang från staten är nödvändigt.

Fråga 3. Plattform

Samtliga intervjuade tyckte att dagens plattform för OAS arbete är bra. Försäkringsförbundets representant framförde att begränsningen till enbart alkohol till viss del begränsar arbetet på trafikområdet. Försäkringsförbundet anser att även läkemedel och droger i trafiken är viktigt.

Fråga 4. Öppen eller sluten association/organisation

Ingen ansåg att OAS ska ha en helt öppen associationsform. De flesta tyckte att man skulle tillämpa någon form av inval i föreningen. De som träder in bör också vara beredda på ett mer långsiktigt åtagande.

Repr. SVL: De som träder in i föreningen bör ställa upp på ett 3-årigt åtagande.

Repr. Systembolaget: Ingen öppen associationsform. De som ska träda in bör enhälligt accepteras av medlemmarna. Stiftarna av föreningen bör ha någon form av vetorätt vid invalsförfarandet.

Repr. Bryggareföreningen: Man ska vara beredd att ingå avtal för att få bli medlem. T.ex. bör man kunna ställa upp på ett engagemang i minst 3 år.

126 Bilaga 5

SOU 1998:154

Repr. SSLF och KF: Ingen öppen associationsform. För KF:s del handlar det om att de troligtvis inte kan vara med om OAS blir en förening.

Repr. SHR: Ingen öppen associationsform. Invalsförfarande.

Repr. Försäkringsförbundet: Invalsförfarande, man bör noga pröva vilka som ska ingå i en framtida förening eller delegation.

Fråga 5 Finansiering/avtal

De flesta anser att kansliet (personalkostnader och OH-kostnader + en mindre summa till information) ska finansieras genom att samtliga medlemmar betalar en grundavgift. SHR vill att staten ska ansvara för finansieringen av kansliet. Alla är överens om att aktiviteter i OAS regi ska budgeteras för sig och bedrivas i projektform. Alla anser vidare att det är OAS medlemmar som ska avgöra om de vill vara med och finansiera de projekt/aktiviteter som OAS beslutar att driva eller ej. Samtidigt betonar intervjupersonerna (olika starkt) att ett medlemskap i OAS är förenat med någon form av finansiellt åtagande.

Repr. SVL: Ett litet kansli 1- 1,5 personer finansieras med en grundplåt som också innehåller möjlighet att driva en viss basverksamhet. Projekt budgeteras för sig. Eftersom SVL är en branschorganisation som är beroende av medlemmarnas ekonomiska bidrag har SVL svårt att binda sig för någon exakt nivå. Möjligheten att bidra till OAS finansiering bestäms av försäljningsutvecklingen. SVL kan troligen teckna ett 3-årigt avtal. Finansiering av kansliet bör vara enligt principen 50 procent från stat/myndigheter och 50 från övriga parter.

Repr. Systembolaget: Systembolaget är berett att bidra med en fast summa plus medel till kampanjer. Systembolaget kan också bidra med personella resurser. Ett 3-årsavtal skulle vara möjligt om det utformades så att ett åtagande från Systembolaget är möjligt. Grundfinansieringen bör vara lika för alla.

Repr. Bryggareföreningen: Kan tänka sig att engagera sig i ett framtida OAS genom ett 3-årigt avtal. Ett föreningskansli som finansieras genom en basavgift som eventuellt kan vara differentierad. Ett annan alternativ är att staten står för 50 % av kostnaden för kansliet + OH kostnader och övriga står för den andra halvan. ”Branschens” halva skulle förslagsvis finansieras som en fast avgift lika för alla. I dagsläget förordar

SOU 1998:154

Bilaga 5 127

Bryggareföreningen att OAS blir en ideell förening som består av ca 5 parter, regeringskansliet och de kommersiella aktörerna på alkoholområdet.

Repr. SSLF : Kan tänka sig ingå avtal med finansiella åtaganden. En baskostnad för kansli som delas mellan staten och ”branschen”. Branschens halva skulle delas lika mellan medlemmarna. I övrigt kan OAS fungera som idag genom att aktiviteter finansieras av de som är berörda/villiga att finansiera aktiviteten. För SSLF:s del handlar det mycket om att bidra på andra sätt än pengar, t.ex. genom att distribuera material, engagera sig i lokalt arbete m.m. SSLF kan tänka sig ett åtagande som sträcker sig 2 -3 år framåt.

Repr. KF: KF kan troligen inte medverka i en form som innebär förhållandevis stora årliga fasta kostnader. Sannolikt kan dock KF stå för kostnaden för material och övrigt arbete som de genomför inom KF. T.ex. kostnader för att förbättra ålderskontroller, att genomföra olika projekt om alkohol m.m. Vissa opinionsinsatser som rör verksamheten eller ligger i konsumentkooperationens medlemmars intresse kan antagligen också få ekonomiskt stöd.

Repr. SHR: OAS måste ha ett kansli. Några personer måste ha som huvuduppgift att ansvara för ”driften” av OAS och dess olika engagemang. Eftersom OAS är ett initiativ från Socialdepartementet bör kansliet finansieras av staten. Medlemmarna i OAS medverkar i olika aktiviteter. Det är viktigt att aktiviteterna har sin upprinnelse i OAS plattform. När det gäller projekt som bedrivs i OAS regi (ej medlemmarnas egna aktiviteter som sker i samverkan med OAS) anser SHR att alla måste vara med och lägga någon form av ”insats”. Den kan i vissa fall enbart vara symbolisk men det är viktigt att alla är med och står bakom de aktiviteter som OAS driver i egen regi. Det bör enligt SHR inte heller vara någon huvudregel att aktiviteter ska betalas enligt 50–50 regeln. Huvudansvaret för det alkoholförebyggande arbetet ligger hos staten. Det måste finnas tyngd bakom OAS argumentering . Det är det som är viktigast – inte valet av finansiering.

Repr. Försäkringsförbundet: Förbundet kan inte åta sig att vara en fast finansiär. Förbundet kan i dagsläget dock tänka sig att vara med och finansiera projekt som syftar till att minska skadorna av alkohol i trafiken vilket är positivt för branschen. Ett möjligt alternativ när det gäller OAS är att man också skulle söka samarbete med enskilda försäkringsbolag, antingen som medlemmar eller som samarbetspartners i enskilda

128 Bilaga 5

SOU 1998:154

projekt. Om OAS ombildas till en statlig delegation är Försäkringsförbundet i dagsläget intresserat att ingå. Ett ställningstagande som dock slutligen måste göras mot bakgrund av vad som blir resultatet av samarbetet i OAS. En utvärdering av OAS verksamheter måste göras fortlöpande.

Fråga 6 OAS ledning

De flesta intervjuade talar om någon form av chefstjänsteman (VD) och medhjälpare. Några framför att det finns ett behov av en chef som är drivande och karismatisk och en kanslichef som håller ordning. Andra säger att chefstjänstemannen måste vara väl hemmastadd i statlig administration och ha god kunskap om alkoholpolitiken. Om man väljer föreningsalternativet anser de flesta att styrelsen bör bestå av samtliga avtalstecknare eller eventuellt samtliga som är medlemmar i OAS. Ordföranden bör vara ”neutral” eller så bör ordförandeskapet reserveras för statssekreteraren vid Socialdepartementet. Ordföranden bör dock verka för OAS bästa utan partsintressen.

Repr. SVL: En chefstjänsteman med en halvtidsassistent. Chefspersonen bör inte identifieras med någon sida, inte ha en ”alkoholpolitisk” profil men gärna vara en eldsjäl. Styrelsen bör bestå av de reguljära finansiärerna. Staten kan garanteras ordförandeskapet eller så kan ordföranden hämtas från neutral mark.

Repr. Systembolaget: En chefstjänsteman krävs som måste kunna alkoholfrågan. Lobbyegenskaper viktiga. En person som inte står på någons sida. Eventuellt kan man börja med en projektanställning. Därutöver behövs ytterligare en person. Alla stiftarna bör ingå i styrelsen. Ordföranden bör vara neutral, en person med högt förtroende.

Repr. Bryggareföreningen: Styrelsen bör bestå av samtliga intressenter. Ordföranden bör väljas och gärna vara en utifrån kommande person. Statssekreteraren på Socialdepartementet kan också vara en tänkbar person.

Chefstjänstemannen ska vara en entusiastisk person som kan sälja in idéer, jämka viljor osv. Därutöver behövs en administratör som kan hålla i kansliet.

Repr. SSLF: En drivande VD behövs och ett flexibelt kansli. Styrelsen bör bestå av samtliga medlemmar. Ordföranden bör vara en neutral person.

SOU 1998:154

Bilaga 5 129

Repr. SHR: Statssekreteraren på Socialdepartementet bör vara ordförande. Alternativt en högt uppsatt politiker. Det är viktigt att det finns en politisk anknytning mellan ledningen för OAS och regering/riksdag. Personalen på kansliet måste vara väl hemmastadd i statlig administration och ha kunskap om hur myndigheter arbetar. De bör ha god kunskap om alkoholpolitiken /näringen och gärna erfarenhet av långsiktigt opinionsarbete. De som arbetar på kansliet bör vara odogmatiska och kunna se alkoholfrågan från två håll (stat och bransch). De bör också ha förmåga att se alternativa lösningar och ha en god social kompetens. De måste vara personer som kan röra sig i de två världar som finns representerade i OAS. I delegationen eller föreningen bör principen 1 man 1 röst tillämpas. Avgörande beslut bör vara enhälliga. När det gäller olika projekt/opinionsinsatser bör de som står för finansieringen ha ett större inflytande.

Repr. Försäkringsförbundet: Det måste finnas ett kansli med hög servicenivå som står för samordning. Ledning och kansli måste återspegla någon form av balans mellan stat och näringsliv. Ordföranden bör vara en som har en stark position i staten. Viktigast är att det är en neutral och trovärdig person som representerar OAS och inte företräder något partsintresse.

Fråga 7 Vilken typ av alkoholinformation och opinionsbildning bör ske inom OAS ram?

Här framför intervjupersonerna olika förslag.

Repr. SVL: OAS bör stå för information om måttfullhet. En tänkbar uppgift för ett framtida OAS skulle kunna vara att granska och godkänna annonser som marknadsför alkohol (om vi får alkoholreklam). De ska alla innehålla ett OAS-budskap (som i Kanada). En möjlig åtgärd redan i dag är att man använder måttfullhetsbudskapet på den reklam som är tillåten idag (restauranger, flyg). OAS skulle med respekt kunna driva måttfullhetsbudskapet.

Repr. Systembolaget: OAS uppgift bör vara att kraftsamla kring någon stor aktion varje år. Kan man nå kraftsamling kring budskap kan man nå längre, få bättre resultat. Driva information om alkoholfria miljöer.

Repr. Bryggarföreningen: OAS roll bör vara att fungera som forum för initiativ – samlade initiativ där det inte är viktigt med egen avsända-

130 Bilaga 5

SOU 1998:154

re, där gemensamma intressen finns. En annan viktig fråga är alkohol på arbetsplatserna. OAS kan arbeta för en annan inställning på arbetsplatserna. OAS kan fungera som idéspruta och inspiratör för kommersiella aktörer. Finna de ”lönsamma” korsbefruktande diskussionerna – t.ex. öka medvetenheten om att det finns pengar att tjäna på att få ner alkoholproblemen för samtliga aktörer.

Repr. SSLF: OAS är viktigt för att det kan fungera som brygga mellan regering – myndigheter och branscherna. För SSLF är ungdomsfokuseringen viktig och samarbetet mellan branschorganisationerna. Livsmedelshandeln är beredd att ta ett större ansvar för att en ökad kommersialisering inte ska leda till ökat ungdomsmissbruk, t.ex. höja åldersgränser för folköl, inga tillfälliga prisnedsättningar m.m.

Repr. KF: Kan troligen samarbeta med OAS i olika projekt kopplade till KF:s arbetsplatser, t.ex. insatser för att uppmärksamma att åldersreglerna upprätthålls vid ölförsäljning och alkholförebyggande insatser. KF borde också kunna medverka i arbetet att bekämpa den illegala hanteringen.

Repr. SHR: OAS bör vara ett forum för samarbete mellan stat och näringsliv. Under 1990-talet har det skett en positiv förändring i regering och riksdags förhållningssätt till Hotell- och Restaurangnäringen. OAS arbete och plattform ser SHR som en förlängning av den utvecklingen. OAS viktigaste uppgift är att bidra till utvecklingen av ett annat förhållningssätt till alkoholen (måttfullhet m.m.). Inom OAS kan stat och näringsliv utveckla ett budskap som är gemensamt och även utveckla metoder för att föra ut det budskapet. En viktig mottagare är enligt SHR ”alkoholstrukturen” dvs. de tunga intressenterna, riksdagen, alkoholpolitiskt aktiva m. fl, t.ex. borde Socialutskottet informeras om OAS arbete. Målet för OAS informationsarbete är att allmänheten ska kunna tillräckligt mycket om alkohol och dess verkningar så att de kan dricka på ett sådant sätt att det inte medför alkoholskador. OAS skulle även kunna arrangera seminarier eftersom OAS är en trovärdig avsändare.

Repr. Försäkringsförbundet: För oss är det viktigt att samarbetet i OAS får positiva effekter på arbetet att minska alkoholens skadeverkningar i trafiken. En viktig målgrupp på trafiknykterhetsområdet är personer med alkoholproblem. OAS bör också ha till uppgift att informera om var man kan söka hjälp. OAS uppgift bör vara att samordna medlemmarnas insatser för att få bättre resultat.

SOU 1998:154

Bilaga 5 131

Fråga 8 Samverkansparter

I stort sett är samtliga nöjda med den sammansättning som OAS har idag. Intervjupersonerna lägger tonvikten på lite olika aktörer men ingen framför att sammansättningen bör ändras, möjligen bör kretsen vidgas eller begränsas något.

Repr. SVL : Viktiga samarbetspartners är aktörer som kommersiellt hanterar alkohol, inklusive Systembolaget och regeringskansliet. Myndigheter som har verksamhet inom områden som kan vara aktuella.

Repr. Systembolaget: Eventuellt bör en myndighet ta över regeringskansliets roll.

Repr. Bryggareföreningen: Viktiga samarbetspartner är restaurangerna, dagligvaruhandeln, Systembolaget, SVL, Försäkringsbolagen och de fackliga organisationerna (arbetsplatsområdet/skador), regeringskansliet, vägverket/trafiknykterhetsorganisationerna (trafikområdet), Alkoholinspektionen, FHI.

Repr. SSLF: Livsmedelsindustrin, Bryggarna, de fackliga organisationerna, myndigheter som är verksamma på området, Försäkringsbranschen, Kommunförbundet.

Repr. KF: Viktigaste samarbetsparterna för insatser av de slag som KF troligen kan medverka i blir de fackliga organisationerna och olika expertorgan på alkoholområdet, ALNA-rådet t.ex.

Repr. SHR: Sammansättningen av medlemmar i OAS borde kanske ses över något. En del av de som är medlemmar idag kanske skulle vara fasta samarbetspartners istället.

Repr. Försäkringsförbundet: Dagens sammansättning är bra, eventuellt skulle enskilda försäkringsbolag, BRÅ och NTF ingå, antingen som medlemmar eller samarbetspartners.

132 Bilaga 5

SOU 1998:154

Fråga 9 Förberedelser

För de flesta branschorganisationer som igår i OAS finns inga formella hinder för att deras organisation/bolag ska kunna ingå i ett framtida OAS. Vad som krävs är ofta ett beslut i organisationens styrelse. Ett undantag är dock KF, KF:s representant i framtidsgruppen tror inte att det finns någon möjlighet för KF att vara med och bilda en förening. När det däremot gäller möjligheten att vara med och finansiera OAS verksamhet framför de flesta branschorganisationer att de måste ha medlemmarnas stöd för att åta sig ett finansiellt ansvar, vilket innebär en viss föreberedelse tid och även en viss osäkerhet. De finansiella bidragen till OAS måste tas med i respektive organisations budgetberedning.

Regeringskansliets uppfattning

Fråga 1. OAS - egen juridisk person

Regeringskansliet betonar vikten av att man kan hitta en form som är friare än dagens. Den nya organisationen bör därför vara organisatoriskt fristående och kunna agera i eget namn.

Fråga 2. Val av associations-/organisationsform

Repr. Regeringskansliet: OAS bör i framtiden ha en form som medger att basorganisation och eventuella projekt finansieras av samtliga parter genom någon form av avgifter eller projektstöd. Staten kommer alltid att ha en särställning, oavsett organisationsform, men övriga parter bör ges lika tyngd. I dagsläget verkar delegationsformen mest realistisk även om inrättandet av en statlig delegation också inrymmer vissa komplikationer. På sikt är kanske föreningsformen att föredra men det är troligtvis för tidigt att redan idag starta en ideell förening. Det är alltför många frågor som måste lösas om staten och ”branschen” ska bilda en förening på alkoholinformationsområdet. Det är riksdagen som ska ta ställning till om statlig verksamhet ska utföras i en privaträttslig verksamhetsform eller myndighetsform. Starka motiv måste finnas för att staten ska vara med och bilda en förening. Samma förhållande gäller om staten skall inrätta en delegation. En delegation kan emellertid tillsättas om den har ett avgränsat och klart syfte och dess uppdrag är tidsbegränsat. Delegationsformen innebär ett mer självständigt och långsiktigt engagemang än valet av kommittéformen innebär. Delegationen är en organisatoriskt självständig enhet och kan som sådan agera i eget namn. Det finns starka

SOU 1998:154

Bilaga 5 133

motiv för ett statligt engagemang i syfte att samordna och initiera aktiviteter som bidrar till att minska alkoholens skadeverkningar eftersom den svenska alkoholpolitiken utsätts för stora påfrestningar i dagsläget. Det finns en stor risk för att skadorna ökar i framtiden. Det är dock viktigt att en eventuell delegation kan få sådana instruktioner att den medger en sådan verksamhet och ett sådant arbetssätt som medlemmarna i OAS eftersträvar. Detta är en fråga som måste utredas innan man kan ta slutlig ställning till vilken organisationsform som passar OAS syften bäst. Vi bör fortfarande arbeta utifrån 3 eller åtminstone 2 alternativ, det är för tidigt att binda sig för någon bestämd form.

Fråga 3. Plattform

Repr. Regeringskansliet: OAS plattform (dagens) bör ses som en minsta gemensamma nämnare. Det framtida OAS bör ha en viss flexibilitet även när det gäller plattformen. Nya frågor kan dyka upp som kräver förändringar.

Fråga 4. Öppen eller sluten association/organisation

Repr. Regeringskansliet: OAS kan inte ha en helt öppen associationsform. Nya medlemmar bör väljas in och ett medlemskap bör följas av någon form av åtagande. Eventuellt kan OAS i framtiden ha en kärna som åtar sig ett större ansvar och därutöver medlemmar som väljs in mera utifrån att de fungerar som samarbetspartner i separata projekt.

Fråga 5. Finansiering/avtal

Repr. Regeringskansliet: Samtliga medlemmar bör dela på kostnaderna för ett gemensamt kansli. Detta bör – om det är formellt möjligt – gälla oavsett om OAS blir förening eller en statlig delegation. Det är viktig för att åtagandet ska bli jämställt och för att ansvaret ska delas av samtliga medlemmar. Staten kan stå för en större del (t.ex. 50 procent) medan övriga medlemmar bidrar till resterande kostnader. En möjlig lösning är att övriga medlemmar betalar resterande kostnader i lika stora andelar. Projekt bör särfinansieras.

134 Bilaga 5

SOU 1998:154

Fråga 6. OAS ledning

Repr. Regeringskansliet: Det är svårt att redan idag ha någon bestämd åsikt om ledning och storlek på kansliet. Även denna fråga är avhängig vilken verksamhet OAS kommer att bedriva och i vilken omfattning. Man bör bestämma en viss miniminivå på det permanenta kansliet. En realistisk nivå är 3 personer. Färre personer kan bli för sårbart. Även kansliet bör ha möjlighet till internt idéutbyte och diskussioner. En ”neutral” VD eller kanslichef är nödvändig. Utöver miniminivån bör kansliet vara ”flexibelt”. Kansliet bör projektanställa folk när behov finns, t.ex. när OAS bedriver egna aktiviteter. Ordförandeskapet kan vara rullande eller så reserveras ordförandeskapet för staten. Frågan om ordförandeskap behöver diskuteras vidare och beror på vilken organisationsform som blir aktuell.

Fråga 7. Vilken typ av alkoholinformation och opinionsbildning bör ske inom OAS ram?

Repr. Regeringskansliet: OAS fyra alkoholfria områden (trafik, graviditet, ungdom, arbetsplatser) är givna områden för OAS när det gäller alkoholinformation. Dessutom bör OAS verka för måttfulla och återhållsamma alkoholvanor och för att gällande alkoholpolitiskt motiverade regler följs, t.ex. bekämpa den illegala handeln. I övrigt bör OAS inte begränsa verksamhetens innehåll. Framtiden kan föra med sig förändringar som kräver att OAS initierar insatser inom andra områden. Från regeringskansliets sida är det angeläget att OAS uppmärksammar allt som kan leda till att alkoholskadorna ökar. OAS bör bedriva information eller opinionsbildning för att minska alkoholskadorna. Formen för OAS arbete bör vara flexibel och anpassas från fall till fall.

Fråga 8. Samverkansparter

Repr. Regeringskansliet: Alla organisationer som ingår i OAS bör ha en representant i styrelsen (1 per organisation). Det bör råda balans mellan myndigheter och bransch. Eventuellt kan man även ha mera passiva medlemmar som endast inbjuds till föreningsstämma eller om OAS blir en delegation inbjuds till samarbete i projektform.

SOU 1998:154

Bilaga 5 135

Myndigheternas och CAN:s uppfattning

De uppfattningar som redovisas nedan är endast myndigheternas OAS- ledamöters åsikter.

Fråga 1. OAS – egen juridisk person

Repr. Folkhälsoinstitutet är en statlig myndighet som har till uppgift att bedriva alkoholförebyggande arbete. Det är därför naturligt att det förebyggande arbetet i första hand ligger hos den myndighet som har regeringens uppdrag på området. Det är regering och riksdag som har att besluta om det ska finnas en samordnande organisation som ska kunna agera som egen juridisk person.

Repr. Vägverket tycker att OAS ska bli en egen juridisk person som kan agera i eget namn.

Repr. Alkoholinspektionen: En samarbetsorganisation mellan staten och branschen har en viktig funktion eftersom man i dagens situation måste hitta nya sätt att gå vidare för att på så sätt minska alkoholens skadeverkningar.

Repr. Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN): Samarbetet i OAS behöver en längre tid av stabilisering innan det känns aktuellt med mer omfattande organisatoriska förändringar.

Repr. Rikspolisstyrelsen: OAS bör bli en egen juridisk person.

Fråga 2. Val av associations-/organisationsform

Repr. Folkhälsoinstitutet:. Initiativet att bilda OAS har kommit från regeringskansliet. Som myndighet tar därför Folkhälsoinstitutet inte ställning till de olika alternativa organisationsformerna. Kanske är delegationsformen ett bättre alternativ för Folkhälsoinstitutet eftersom det statliga inflytandet och ansvarstagandet är tydligare. Från Folkhälsoinstitutets utgångspunkt är det däremot inte nödvändigt att den nya organisationen är knuten till regeringskansliet. Det viktigaste med en ny organisation är att den möjliggör ett brett samarbete. Myndigheter, som Folkhälsoinstitutet, bör inte enbart samarbeta inom sin egen sektor utan försöka skapa ett samarbete över gränserna, t.ex. med näringslivet.

136 Bilaga 5

SOU 1998:154

Repr. Vägverket: Det statliga engagemanget är viktigt. Det är också viktigt att den nya organisationen har legitimitet. Kanske ger delegationsformen en större legitimitet åt OAS och dess aktiviteter än föreningsformen gör. Fram till idag har regeringskansliets engagemang varit avgörande för att ge OAS ett större genomslag och en legitimitet i bredare kretsar. Föreningsalternativet kan bli ett svårare alternativ för Vägverket eftersom Verket under senare år varit inblandat i olika externa åtaganden. Det kan ifrågasättas varför Vägverket ska vara med och bilda en förening på detta område.

Repr. Alkoholinspektionen: Situationen inom alkoholnäringen, med många små bolag, försvårar bildandet av en förening. Ett samarbetsorgan måste vila på en stabil grund. Därför är nog delegationsformen den enda möjliga i dagsläget. Alkoholinformation är i första hand en statlig angelägenhet. Det är inte ens säkert att styrkeförhållandena skulle bli mer jämlika i en förening eftersom styrkeförhållandena inom branschen inte är det. Det finns endast några få stora aktörer som skulle ha möjlighet att finansiera en ideell förening.

Repr. CAN: En statlig delegation är att föredra i dagsläget. Det statliga engagemanget är viktigt för OAS framtid. I dag finns det också mycket som talar för att delegationen ligger under Socialdepartementet.

Repr. RPS: En ideell förening är att föredra. RPS samverkar även i andra sammanhang i föreningar som har till uppgift att på olika sätt förebygga och bekämpa brott. Den statliga delegationsformen är också möjlig om det visar sig att den av olika skäl skulle vara lämpligare. Om OAS blir en ideell förening kan RPS emellertid inte bli en betalande medlem.

Fråga 3. Plattform

Repr. Folkhälsoinstitutet: Nuvarande plattform är bra. Huvudmålet är att begränsa alkoholens skadeverkningar.

Repr. Vägverket: Nuvarande plattform är bra.

Repr. Alkoholinspektionen: Dagens plattform är bra. Man bör dock vara öppen för förändringar.

Repr. CAN: Det framtida OAS bör byggas på en plattform som överensstämmer med dagens.

SOU 1998:154

Bilaga 5 137

Repr. RPS: Dagens plattform fungerar bra. Från RPS sida är det främst de delar av plattformen som handlar om bekämpning av den illegala verksamheten som är viktig

Fråga 4. Öppen eller sluten association/organisation

Repr. Folkhälsoinstitutet: FHI har ingen uppfattning. Alla viktiga beslut bör dock tas enhälligt. För att få ”använda” OAS måste alla ställa upp.

Repr. Vägverket: Man bör bli invald i OAS och frågan om nya medlemmar är en av de frågor där koncensus krävs för att en ny medlem ska kunna väljas in. Alla viktiga principiella beslut bör tas enhälligt. Det är viktigt att alla känner att de kan stå bakom besluten, även detta är viktigt för organisationens legitimitet och trovärdighet.

Repr. Alkoholinspektionen: OAS bör vara en sluten association/organisation. Detta är ytterligare ett argument som talar mot föreningsalternativet. En ideell förening är en öppen associationsform.

Repr. CAN: Om OAS ombildas till en förening bör den inte vara ”öppen”. En ny medlem måste ställa upp bakom den plattform som OAS antagit och acceptera OAS arbetsformer. Dessutom bör inval av nya medlemmar ske enhälligt.

Repr. RPS: Om OAS blir en ideell förening bör någon form av invalsförfarande tillämpas. Total enighet är inte nödvändig men minst 2/3 bör rösta för ett inval. Kravet för att bli medlem bör vara att man ställer upp bakom plattformen och är beredd att stå för antingen viss finansiering eller på annat sätt bidrag i OAS arbete.

Fråga 5. Finansiering/avtal

Repr. Folkhälsoinstitutet: Har inga synpunkter på hur finansieringen av kansliet ska lösas men det bör vara flera som ställer upp och finansierar OAS aktiviteter. Sättet att finansiera kan variera från fall till fall. FHI har bidragit till opinionsinsatsen genom att finansiera det regionala arbetet. Det har fungerat bra. FHI kan även bidra med kunskaper och personer som kan delta i arbetet.

Repr. Vägverket: Staten bör ha huvudansvaret för finansieringen av kansliet men från Vägverkets sida är det inte någon avgörande fråga om

138 Bilaga 5

SOU 1998:154

kansliet finansieras av staten eller av staten och branschen gemensamt. Däremot är det viktigt att de olika informationsinsatserna finansieras gemensamt. Huvudfinansiärer för de olika aktiviteterna bör vara de som är intresserade av att agera. Vägverket kan bidra med pengar men även med annat som kan bli aktuellt.

Repr. Alkoholinspektionen: Finansieringsfrågan är det stora problemet. Det vore enklare om vi kunde lösa finansieringen på samma sätt som man gjort i Kanada. Inom alkoholnäringen finns det endast några få bolag som har möjlighet att bidra med några större summor. Det finns dessutom bolag där de utländska intresserna är stora. Det är svårt för företag med utländska ägare att förstå varför de, som inte kan annonsera överhuvudtaget i svenska dagspress, skall bidra till informationskampanjer mot svartsprit. Finansieringen av basorganisationen måste vara löst i ett framtida OAS. Det troligaste är att staten måste bidra med betydligt mer än baskostnaderna. Därutöver måste man hitta någon mer stabil finansiering av de projekt som OAS ska bedriva.

Repr. CAN: Ser inte finansieringen av kansliet som någon avgörande fråga. Om staten bär kanslikostnaden så kan övriga medel läggas på alkoholinformation. När det gäller OAS informationsinsatser bör principen 50–50 gälla för OAS egna aktiviteter. Vissa avsteg från principen kan bli nödvändiga men varje undantag måste prövas noga. Ett alternativ är att principen inte gäller för varje enskild aktivitet utan för OAS sammantagna aktiviteter under en viss period. CAN kan inte bidra med pengar i första hand utan med arbetstid, erfarenheter, kunskap och nätverk för att bidra till genomförandet av vissa aktiviteter, sprida material och eventuellt ta visst ansvar för utvärderingen av OAS insatser.

Repr. RPS kan inte bidra till OAS finansiering utan statens del måste gå via regeringskansliets anslag. OAS kansli bör finansieras av både stat och bransch (50–50). Det är en viktig princip för att markera det gemensamma ansvaret för OAS. OAS egna aktiviteter bör finansieras via en gemensam pott som avsätts budgetårsvis. OAS styrelse beslutar om "pottens" storlek och om dess användning. En verksamhetsplan bör finnas för varje budgetårs aktiviteter.

Fråga 6. OAS ledning

Repr. Folkhälsoinstitutet : OAS bör ha ett litet kansli, oavsett vilken organisationsform som väljs. Den bör ledas av en person som är förtrogen med svensk alkoholpolitik och ha alla medlemmars förtroende. I den

SOU 1998:154

Bilaga 5 139

nya organisationens styrelse (eller i delegationens) bör alla ha en representant. I övrigt är det för tidigt att uttala sig om kansli och ledning från FHI:s sida. I konkreta projekt kan OAS med fördel söka andra samarbetspartners (utanför OAS).

Repr. Vägverket: Från Vägverkets sida har man inga bestämda åsikter om kansliets bemanning m.m. Det är viktigt att de personer som arbetar är trovärdiga och ger OAS legitimitet. De bör representera hela bredden av samarbetet och kunna fungera i ”båda” världarna.

Repr. Alkoholinspektionen: OAS bör nog ha en ordförande (statlig delegation) som är en statlig tjänsteman, t.ex. statssekreteraren vid Socialdepartementet. Eftersom staten bör stå för huvuddelen av finansieringen bör ordföranden vara en person som kan ta ekonomiska beslut och som har politisk auktoritet. Det bör finnas en chefstjänsteman för kansliet och eventuellt ett arbetande arbetsutskott. Ordföranden i arbetsutskottet skulle med fördel kunna väljas från alkoholnäringen.

Repr. CAN: OAS bör ha ett litet kansli. Kansliet bör ledas av en person som både kan entusiasmera och samordna OAS medlemmar. Det bör vara en drivande person som har en djup medvetenhet om vad plattformen innebär och är hängiven området. När OAS bedriver större projekt bör externa projektledare anställas. I övrigt kan OAS arbeta vidare med liknande arbets- och ledningsorganisation som i dag. En styrelse/delegation som tillsätter styrgrupper som har till uppgift att leda enskilda projekt.

Repr. RPS: OAS måste ha ett eget kansli. Kansliet måste ha en chef som är allmänt driftig, kreativ och som har samtliga medlemmars förtroende. En mycket viktig egenskap är social kompetens. Ordföranden bör väljas av styrelsen men det är önskvärt att ordföranden som idag är statssekreteraren i Socialdepartementet. Det ger organisationen en viss tyngd.

Fråga 7. Vilken typ av alkoholinformation och opinionsbildning bör ske inom OAS ram?

Repr. Folkhälsoinstitutet: OAS bör hålla sin information till de områden/frågor alla är överens om. Aktiviteterna bör växa fram i en dialog inom OAS för att tillsammans hitta de informationsfrågor som OAS ska aktivera sig i. Man bör även diskutera vilka frågor som OAS ska driva och vilka frågor de olika organisationerna som ingår i OAS ska driva i egen regi. Ibland har beslutsprocessen gått lite för fort och man har kan-

140 Bilaga 5

SOU 1998:154

ske förlitat sig för mycket på reklambyrån. Inom OAS bör finnas en stor öppenhet och medlemmarna bör få vara med i diskussionen och planeringen av informationsinsatserna. OAS bör inte utvecklas till att fungera som ”remissinstans” eller få en konkurrerande roll till de organisationer som ingår. Gränsdragningen mot Folkhälsoinstitutet är viktig.

Repr. Vägverket: Det är viktigt att hålla särintressen utanför OAS. Så- dana kommer alltid att finnas. För OAS del gäller det att utnyttja bredden i samarbetet och hitta de frågor som samlar alla. Det är viktigt att få med så många som möjligt för att uppnå synergieffekter.

Repr. Alkoholinspektionen: OAS bör även fortsättningsvis arbeta på liknande sätt som kommittén gjort hitintills. Arbetet bör utgå från den ram som slagits fast för OAS arbete. OAS har en viktig uppgift även som forum för dialog med branschen. Från Alkoholinspektionens sida anser man att måttfullhetsbudskapet är avgörande för att samarbetet ska bli framgångsrikt. Det är också viktig att arbeta för att alkoholbranschen ska leva under sunda konkurrensvillkor, t.ex. motarbeta den illegala hanteringen. De seriösa aktörerna ska få hjälp så att de inte slås ut av de oseriösa aktörerna. Det vinner alla på.

Repr. CAN: OAS bör i första hand fungera som ett komplement till de i OAS ingående organisationernas/myndigheternas egna informations- och opinionsarbete. OAS bör vara avsändaren när det är naturligt att samverka med andra – när man kan identifiera gemensamma intressen. T.ex. har OAS en viktig roll att stå som avsändare när alla i OAS är överrens om både innehåll och målsättning. Genom OAS-samarbetet kan man nå ut bredare än om någon går ut ensam. Via OAS har man tillgång till fler kanaler. Huvudansvaret för alkoholinformation till allmänheten bär dock staten, vilket inte innebär att det måste vara staten som själv driver alla verksamheter.

Repr. RPS. Vårt främsta intresse är att OAS bedriver ett aktivt arbete mot svartspriten. Därutöver bör OAS verka för ett måttfullare förhållningssätt till alkohol. Missbruk av alkohol och berusningsdrickande får allvarliga konsekvenser på polisens arbete och från polisens sida är det därför naturligt att att OAS på olika sätt verkar för att minska alkoholens skadeverkningar och därmed indirekt bidrar till brottsbekämpningen.

SOU 1998:154

Bilaga 5 141

Fråga 8. Samverkansparter

Repr. Folkhälsoinstitutet: Den sammansättning som OAS har idag är bra. Samarbetet inom opinionsinsatsen har fungerat bra och det är en möjlig väg för fortsatt samarbete.

Repr. Vägverket: Samarbetet inom OAS har fungerat bra med nuvarande sammansättning. Det har gett större slagkraft att ha alla parter bakom när man går ut och agerar än om vi agerat var och en för sig. Arbetet blir också mer effektivt när man samordnar de olika parternas insatser.

Repr. Alkoholinspektionen: De viktigaste samverkansparterna för Al- koholinspektionen är branschen (alkoholnäringen, länsstyrelserna och kommunen). OAS sammansättning har därför varit bra från inspektionens sida.

Repr. CAN: Framtidens samverkansparter bör i stort sett vara de som samverkar i dag inom OAS. OAS kan även ha ett mer ad hocbetonat samarbete med organisationer, myndigheter m.fl. i enskilda frågor eller i särskilda projekt.

Repr. RPS: Kommunförbundet saknas i dagens OAS. De har en viktig roll när det gäller serveringstillstånd m.m. OAS bör sträva efter ett brett samarbete. Det är också viktigt att det är ett samarbete på hög nivå. Det har varit positivt att medlemsskapet i OAS inneburit ett "personligt" åtagande i och med att ersättare inte accepterats.

Fråga 9. Förberedelser

Repr. Folkhälsoinstitutet: FHI är en statlig myndighet och om regeringen beslutar att FHI ska ingå i en förening eller en delegation så bereder det inga svårigheter.

Repr. Vägverket kan teckna samarbetsavtal om finansiering men som alla andra myndigheter är det svårt att lova ett flerårigt finansiellt åtagande. Anslag m.m. bestäms budgetårsvis.

Repr. Alkoholinspektionen: Vi är en statlig myndighet så vi har endast att följa regeringens beslut. Vi är positiva till att ingå i ett framtida OAS eftersom vårt arbete bygger på samarbete med branschen.

142 Bilaga 5

SOU 1998:154

Repr. CAN: Det är CAN:s styrelse som har att besluta om ett eventuellt medlemskap i ett framtida OAS. Styrelsen sammanträder ungefär fem gånger om året.

Repr. RPS: Från vår sida räcker det troligtvis med en sedvanlig beredning för att myndigheten ska kunna ta beslut.