Dir. 1998:66
Beslut vid regeringssammanträde den 20 augusti 1998.
En parlamentariskt sammansatt kommitté tillsätts med uppdrag att utreda frågor om straffansvar för deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet samt vissa andra frågor med anknytning härtill.
Bakgrunden till uppdraget är bl.a. händelser på senare tid med anknytning till vissa s.k. mc-klubbar, rasistiska organisationers verksamhet samt det internationella samarbetet när det gäller att bekämpa organiserad brottslighet.
Kommittén skall överväga om det bör göras straffbart att aktivt delta i organisationer som har brottslighet som ett väsentligt inslag i sin verksamhet. Sådant aktivt deltagande kan t.ex. bestå i finansiering av organisationen, upplåtelse av lokal till denna eller aktivt stöd på annat sätt, dock inte enbart genom medlemskap. I det sammanhanget skall utredningen även överväga om den nuvarande bestämmelsen om hets mot folkgrupp är tillräcklig för att hindra rasistiska organisationer från att verka.
Vidare skall kommittén överväga frågan om den numera föråldrade lagen om förbud mot politiska uniformer bör ersättas med ett nytt förbud mot att bära uniform eller uniformsliknande klädsel för att markera politisk meningsriktning.
Dessutom skall kommittén ta upp frågan om att straffbelägga hets mot homosexuella, och granska argumenten för och emot en sådan kriminalisering.
Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2000.
Brottslighet som sker i organiserad form har alltmer kommit i fokus, både i den kriminalpolitiska debatten i Sverige och inom olika internationella forum som sysslar med rättsliga frågor.
I Sverige är det framför allt verksamheten inom vissa mc-klubbar som har uppmärksammats. Ett flertal allvarliga våldsbrott har inträffat med anknytning till sådana klubbar. I många fall har skjutvapen och sprängämnen kommit till användning.
Organiserad brottslighet har sedan lång tid tillbaka förekommit i andra länder, bl.a. i södra Europa. Den brottsligheten har tagit sig betydligt allvarligare uttryck än i Sverige, bl.a. genom att infiltrera statsapparaten. Det finns också tecken som tyder på att den organiserade brottsligheten i Öst- och Centraleuropa har utvecklats mycket kraftigt under de senaste åren. Den organiserande brottsligheten kan innefatta kriminalitet av skilda slag, inte minst narkotikabrott och ekonomisk brottslighet.
Vidare har det under senare år växt fram organisationer och grupper som har en klart rasistisk ideologi och som har låtit denna komma till uttryck i brottsliga handlingar. Såväl i Sverige som internationellt har sådana organisationer ägnats mer och mer uppmärksamhet och särskilt bland utsatta grupper börjat betraktas som ett allt allvarligare hot.
De organisationsmönster som nu kan iakttas ställer samhället inför nya problem. Såväl de beskrivna mc-klubbarna som rasistiska organisationer utnyttjar det öppna samhällets friheter för att bedriva brottslig verksamhet. De ställer sig delvis utanför rättsordningen samtidigt som de, liksom alla medborgare, är tillförsäkrade rättssamhällets hela skydd.
Ofta är det så att samma grupper som sprider rasistisk propaganda också uppmanar till våld och annan förföljelse av homosexuella. Även förföljelse av personer med homosexuell läggning kan därför sägas utgöra brottslighet med anknytning till organisationer. Detta aktualiserar frågan om en straffrättslig reglering av hets mot homosexuella.
Deltagande i brottslighet som sker i organiserad form kan i viss utsträckning beivras med stöd av reglerna om förberedelse, stämpling och medverkan till brott. I 23 kap. 2 § första stycket brottsbalken föreskrivs att den som med uppsåt att utföra eller främja brott lämnar eller tar emot pengar eller annat såsom förlag eller vederlag för brott eller på visst sätt befattar sig med närmare angivna brottsverktyg skall, i de fall det är särskilt föreskrivet, dömas för förberedelse till brott. Enligt andra stycket skall i fall där det särskilt anges dömas för stämpling till brott. Med stämpling avses att någon i samråd med annan beslutar gärningen, eller att någon söker anstifta annan eller åtar sig eller erbjuder sig att utföra gärningen.
Av 23 kap. 4 § brottsbalken följer att ansvar enligt balken inte skall ådömas endast den som utfört en gärning utan också annan som har främjat gärningen med råd eller dåd. Detta gäller även beträffande gärningar som är straffbelagda i andra lagar eller författningar, om fängelse ingår i straffskalan för dessa.
I fråga om sammanslutningar som måste anses vara avsedda att utgöra eller med hänsyn till sin beskaffenhet och det ändamål för vilket de är bildade lätt kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka och som inte med vederbörligt tillstånd förstärker försvaret eller ordningsmakten, finns en särskild bestämmelse om straffansvar. Enligt 18 kap. 4 § brottsbalken döms den som bildar eller deltar i en sådan sammanslutning eller för en sådan sammanslutning tar befattning med vapen, ammunition eller annan dylik utrustning, upplåter lokal eller mark för dess verksamhet eller understödjer den med pengar eller på annat sätt, för olovlig kårverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.
Enligt 16 kap. 8 § brottsbalken döms den som, i uttalande eller i annat meddelande som sprids, hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, för hets mot folkgrupp till fängelse i högst två år. I ringa fall är straffet böter.
Med spridning avses överförande av budskapet till andra personer utanför den helt privata sfären. Detta innebär att spridning också inom en sammanslutning kan omfattas av straffansvaret. Spridning kan ske muntligen eller skriftligen men också på annat sätt, t.ex. genom åtbörder eller genom bilder.
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1996 s. 577 slagit fast att bärande av symboler som kan förknippas med nazisternas förföljelse av judar och andra folkgrupper före och under andra världskriget kan utgöra hets mot folkgrupp.
Tidigare har bärande av bl.a. nazistiska symboler, såsom t.ex. hakkors, ansetts kunna bestraffas enligt lagen (1947:164) om förbud mot politiska uniformer. Det har emellertid kommit att ifrågasättas huruvida den lagen, med hänsyn bl.a. till sin generella utformning, är förenlig med regeringsformens bestämmelser om yttrandefrihet och det har förekommit att åtal enligt lagen har ogillats på den grunden. Lagen torde numera vara att betrakta som obsolet. Även om Högsta domstolen till en del klarlagt rättsläget när det gäller hets mot folkgrupp får det alltjämt anses råda viss oklarhet om och i så fall i vilken utsträckning det är straffbart att bära uniform eller liknande klädsel för att utmärka sin politiska meningsriktning.
Hets mot folkgrupp är straffbart även när sådana yttranden sprids i tryckta skrifter, filmer, radio och TV och andra medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (7 kap. 4 §
tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen).
Enligt 29 kap. 2 § 7 brottsbalken skall såsom en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet hos ett brott, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan liknande omständighet. Med annan liknande omständighet avses bl.a. sexuell läggning (prop.
1993/94:101 s. 22).
Det finns inte i lagstiftningen någon bestämmelse om hets mot homosexuella som motsvarar den om hets mot folkgrupp. Kränkande eller hotfulla uttalanden med anspelning på en persons homosexuella läggning kan dock i en del fall vara straffbara enligt bestämmelserna i brottsbalken om förolämpning (5 kap. 3 §), förtal (5 kap. 1 och 2 §§)
eller olaga hot (4 kap. 5 §). Att bland allmänheten uppmana till våld eller andra brottsliga gärningar mot homosexuella kan också vara straffbart såsom uppvigling enligt 16 kap. 5 § brottsbalken.
Inom det internationella samarbetet har det vid ett flertal tillfällen framförts förslag om att det skall vara straffbart redan att vara medlem i en organisation som sysslar med brottslig verksamhet. Vissa länder har också infört straffbestämmelser av detta slag.
Inom EU utarbetade den s.k. högnivågruppen under våren 1997 en rapport om organiserad brottslighet. Rapporten har godkänts av ministerrådet.
Frågan om åtgärder mot organiserad brottslighet har därefter behandlats i den s.k. tvärsektoriella gruppen mot organiserad brottslighet. Gruppen har bl.a. utarbetat en gemensam åtgärd avseende kriminalisering av deltagande i kriminella organisationer. Den gemensamma åtgärden är för närvarande under behandling i ministerrådet och kan förväntas bli antagen inom kort.
Även inom FN är bekämpning av organiserad brottslighet ett ämne på dagordningen. På rekommendation av FN:s brottsförebyggande och straffrättsliga kommission och ECOSOC beslöt Generalförsamlingen i resolution 52/85 att tillsätta en öppen arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en internationell konvention med åtgärder mot organiserad brottslighet.
När det gäller bekämpningen av mc-brottslighet har de nordiska justitieministrarna initierat ett samarbete på tjänstemannanivå som har resulterat i en rapport. Denna tar bl.a. upp lagstiftningsfrågor. Något förbud mot medlemskap i organisationer har emellertid inte föreslagits i det sammanhanget.
Vissa tidigare överväganden.
Frågan om förbud mot deltagande i rasistiska organisationer har övervägts vid flera tidigare tillfällen, främst med anledning av innehållet i FN:s konvention för avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Senast har frågan behandlats i regeringens proposition 1993/94:101. I propositionen gjordes bedömningen att svensk lagstiftning uppfyller konventionens krav i och för sig. Regeringen menade bl.a. att lagstiftningen redan medför att varje yttring av rasism är förbjuden och att lagstiftningen därför är tillräcklig för att i praktiken tvinga organisationer som främjar rasdiskriminering till passivitet.
I propositionen föreslog regeringen införandet av den särskilda straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 7 brottsbalken. Denna trädde i kraft den 1 juli 1994. Utredningen för åtgärder mot etnisk diskriminering, vars delbetänkande låg till grund för regeringens överväganden, hade även föreslagit att en ny straffbestämmelse avseende organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism skulle föras in i brottsbalken. Enligt förslaget skulle det göras straffbart att delta i, bilda eller stödja en sammanslutning som, genom att medverka i eller uppmana till brottslighet som innebär våld, hot eller tvång, måste anses förfölja folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.
Regeringen gjorde emellertid bedömningen att utredningens förslag inte borde genomföras, bl.a. med hänsyn till rättssäkerhetsaspekten samt till risken för att bestämmelsen inte skulle få avsedd effekt.
I april 1996 publicerade Justitiedepartementet promemorian Förbud mot rasistiska symboler m.m. (Ds 1996:33). I promemorian föreslogs att lagen
(1947:164) om förbud mot politiska uniformer skall upphävas och ersättas med en ny straffbestämmelse i brottsbalken. Enligt förslaget skall det vara straffbart att, på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt, offentligt bära eller annars offentligt bruka symboler som kan förknippas med allvarlig förföljelse av folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Samtidigt gjordes bedömningen i promemorian att det inte skall införas något nytt förbud mot att bära uniform eller likartad klädsel, motsvarande det som finns i lagen om förbud mot politiska uniformer.
Promemorian har remissbehandlats, men har inte lett till lagstiftning.
Med hänsyn till utgången i rättsfallet NJA 1996 s. 577 får anses att det för närvarande inte finns något behov av ett specifikt förbud mot att bära rasistiska symboler. Något ställningstagande i frågan om att upphäva lagen om förbud mot politiska uniformer föreligger emellertid inte.
Straffansvarsutredningen överlämnade i januari 1997 sitt betänkande Straffansvarets gränser (SOU 1996:185). I betänkandet behandlas bl.a.
frågan om fleras deltagande i brott. Utredningen har därvid granskat medverkansansvaret enligt brottsbalken och förslagit vissa förändringar.
Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Ett förslag kan komma att remitteras till Lagrådet tidigast under våren 1999.
Frågan om det bör vara straffbart att uttrycka hot och missaktning mot homosexuella såsom grupp har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen. Senast togs frågan upp i justitieutskottets betänkande 1996/97:JuU7. Utskottet instämde i ett tidigare uttalade av konstitutionsutskottet, enligt vilket en sådan kriminalisering skulle innebära en omotiverad inskränkning i den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten med svåröverblickbara konsekvenser samt att man inte kunde bortse från att en lagändring skulle kunna leda till att de homosexuella på ett sätt som många av dem inte önskar pekades ut som en speciell grupp i samhället. Det framhölls också att bestämmelserna i brottsbalken om förolämpning, uppvigling och olaga diskriminering borde utgöra tillräckliga medel för att komma åt nedsättande uttalanden om homosexuella som individer.
Det straffrättsliga sanktionssystemet bygger i princip på individuellt ansvar. Detta innebär att brottslighet som sker i organiserad form är särskilt svåråtkomlig för rättsväsendet. Även om brottsligheten kan härledas till en viss organisation är det ofta oklart vem eller vilka enskilda personer som är ansvariga. En hierarkisk uppbyggnad av organisationen och en stark lojalitet hos medlemmarna bidrar till att ytterligare försvåra för rättsväsendet i detta hänseende.
I viss utsträckning kan dessa svårigheter mötas med förbättrade spanings- och utredningsmetoder samt med utvidgade möjligheter att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel. Om olika grupper sätter i system att utnyttja organisationens form för att begå allvarliga brott kan emellertid detta leda till en ohållbar situation. Inget samhälle kan i längden acceptera en ordning som innebär att personer med framgång kan ställa sig utanför lagen. Det kan förutses att en sådan situation skulle leda till krav på mycket långtgående motåtgärder, som på ett negativt sätt skulle påverka såväl den enskildes rättssäkerhet som möjligheterna att bibehålla ett öppet och demokratiskt samhälle.
Det framstår därför som ytterst angeläget att det i lagstiftningen erbjuds tillräckliga möjligheter att ingripa mot organiserad brottslighet innan den fått en alltför stor spridning. Givetvis bör den befintliga lagstiftningen så långt som möjligt användas för att bekämpa sådan brottslighet. Så sker också. Det vore emellertid knappast försvarligt med tanke på de nya problem som den organiserade brottsligheten innebär för samhället att underlåta att också analysera om ny lagstiftning behövs för att kunna ingripa på ett effektivt sätt mot sådan brottslighet. Det som särskilt bör undersökas är i vilken utsträckning personer inom de aktuella organisationerna gör sig skyldiga till straffvärda förfaranden som i dag faller utanför det straffbara området. Därvid bör också tas hänsyn till vilka konsekvenser det kan få om sådana personer samtidigt tillhör yrkeskategorier som i vissa situationer har rätt att bruka våld, t.ex. polis eller militär.
Även det internationella samarbetet mot organiserad brottslighet ger anledning att överväga om det behövs ny lagstiftning i Sverige på området. Allvarlig organiserad brottslighet, som kan innefatta även ekonomisk brottslighet, har ofta internationella inslag. Det är därför viktigt att myndigheterna i olika länder kan samarbeta på ett effektivt sätt. I vissa fall kan detta kräva att lagstiftningen i de olika länderna är likartad eller att det i vart fall finns straffbestämmelser som i någon mån motsvarar varandra.
Att som i vissa länder införa straffansvar för själva medlemskapet i vissa organisationer bör inte komma i fråga för Sveriges del. En sådan kriminalisering skulle utgöra ett alltför stort ingrepp i föreningsfriheten och skulle dessutom kunna komma att träffa förfaranden som helt saknar straffvärde. Däremot finns det anledning att mot bakgrund av vad som tidigare sagts överväga gränsdragningen vad gäller medverkansansvaret vid brottslighet som organiseras eller på annat sätt främjas av en sammanslutning. Vad som ligger närmast till hands är att straffbelägga även sådan mer indirekt medverkan som sker i form av aktivt deltagande i en sammanslutning som har brottslighet som ett väsentligt inslag i sin verksamhet. Exempel på aktivt deltagande kan vara att bidra till finansieringen av verksamheten eller att upplåta en lokal till sammanslutningen.
I detta sammanhang aktualiseras också frågan om rasistiska organisationers möjligheter att verka. Som tidigare nämnts har Sverige intagit positionen att bl.a. straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken i praktiken tvingar rasistiska organisationer till passivitet och att Sverige därför uppfyller kraven i FN:s rasdiskrimineringskonvention även utan att ha något uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer. Det har inte framkommit något som ger anledning att nu ompröva denna ståndpunkt i och för sig.
Säkerhetspolisen har i sin rapport Brottslighet kopplad till rikets inre säkerhet under 1994 och 1995 redovisat statistik bl.a. över brott med rasistiska inslag och brott med koppling till högerextrema organisationer och grupperingar och/eller till skinheadrörelsen.
Rapporten ger inte stöd för att det förekommer rasistiska och/eller högerextrema organisationer i Sverige som skulle kunna utgöra något reellt hot mot vårt demokratiska statsskick. Det framgår att endast en liten del av den brottslighet med rasistiska inslag som förekommer har sådan anknytning till sammanslutningar att brottsligheten kan anses som organiserad. Enligt rapporten kan det också ifrågasättas om de aktuella sammanslutningarna uppfyller kriterierna för att utgöra organisationer i egentlig mening, eller om de bör betecknas som mer eller mindre välstrukturerade kamratgäng.
Förekomsten av sammanslutningar med rasistisk inriktning och dessas möjligheter att verka bör emellertid belysas närmare. En viktig fråga i det sammanhanget är, i belysning av senare tids samhällsutveckling, med vilken grad av effektivitet bestämmelsen om hets mot folkgrupp förmår hindra att sådana sammanslutningar utvecklas och växer sig starka. Med utgångspunkt häri bör sedan bedömas om det föreligger behov ytterligare lagstiftning på området.
En fråga med anknytning till rasistiska sammanslutningars verksamhet är om det bör vara straffbart att använda uniform eller liknande klädsel för att markera politisk eller ideologisk samhörighet. Som tidigare nämnts får lagen om förbud mot politiska uniformer anses vara överspelad. I viss mån kan bestämmelsen om hets mot folkgrupp tänkas vara tillämplig i stället, t.ex. om någon bär uniform med en klart nazistisk prägel och därigenom kan sägas sprida ett meddelande med samma innehåll som den nazistiska ideologin. Det kan emellertid finnas anledning att närmare överväga om det med hänsyn bl.a. till förekomsten av och innehållet i vissa rasistiska manifestationer behövs ett direkt förbud mot sådan uniformering. Utgångspunkten skall dock vara att sådan mer reklambetonad uniformering som i dag förekommer bl.a. i samband med valkampanjer inte skall falla under ett eventuellt förbud.
Som tidigare nämnts har vid ett flertal tillfällen frågan väckts om inte också hets mot homosexuella bör kriminaliseras på motsvarande sätt som hets mot folkgrupp. Det förekommer att samma grupperingar som sprider rasistisk propaganda också sprider meddelanden som innefattar hot mot eller missaktning av homosexuella. Indirekt kan sådana meddelanden uppmana till våld mot homosexuella utan att det sker på ett så uttryckligt sätt att ansvar för uppvigling kan komma i fråga.
Kraven på kriminalisering av hets mot homosexuella har hittills avvisats med hänsyn främst till den inskränkning av yttrandefriheten som detta skulle innebära. Eftersom en motsvarande inskränkning har ansetts motiverad för att hindra spridning av hot eller uttryck för missaktning av folkgrupper eller andra sådana grupper av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, kan emellertid denna inställning ge intryck av att homosexuella som grupp skulle vara mindre skyddsvärd än t.ex. invandrare. Så är givetvis inte fallet. Det finns i stället ett antal andra faktorer som kan anföras emot en sådan kriminalisering. Bl.a. kan det antas att en kriminalisering av hets mot homosexuella skulle medföra större gränsdragningssvårigheter än den nuvarande bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Det kan t.ex. ifrågasättas hur en eventuell kriminalisering bör förhålla sig till nedsättande omdömen som inte uttryckligen avser homosexuella som grupp utan mer tar sikte på homosexualitet som företeelse. Dessutom finns det en risk att ett eventuellt förbud hämmar en öppen debatt om homosexuella och deras villkor på ett sådant sätt att fördomar om homosexualitet konserveras.
Det finns emellertid behov av att på ett mera systematiskt sätt än vad som tidigare skett inventera och granska de skäl som talar för och emot kriminalisering av hets mot homosexuella. Om det visar sig att en sådan grundlig analys leder till slutsatsen att en kriminalisering bör genomföras måste också den lagtekniska utformningen övervägas mycket noggrant.
Kommittén skall med utgångspunkt i vad som tidigare redovisats överväga frågan om straffansvar för deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet samt undersöka om bestämmelsen om hets mot folkgrupp är tillräcklig för att hindra rasistiska organisationer från att verka. Vidare skall kommittén överväga om lagen (1947:164) om förbud mot politiska uniformer bör ersättas av ett nytt förbud mot att bära viss klädsel för att markera politisk meningsriktning. Kommittén skall också behandla frågan om hets mot homosexuella.
När det gäller frågan om aktivt deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet ingår det i uppdraget att definiera vilka former av organisationer eller sammanslutningar som en eventuell kriminalisering skall kunna avse samt att ta ställning till vilka kriterier som bör användas för att avgöra om en organisation eller sammanslutning skall anses syssla med brottslig verksamhet. Vidare skall kommittén ta ställning till om en eventuell kriminalisering bör ta sikte på samtliga typer av brottslig verksamhet inom ramen för en organisation eller om endast vissa brottstyper, som kan anses särskilt farliga när de sker i organiserad form, bör omfattas. Kommittén skall överväga vilken funktion en utvidgad kriminalisering kan fylla när det gäller att hindra personer, som på grund av sin anknytning till de aktuella organisationerna är olämpliga till det, från att utöva yrken i vilka användning av våld kan ingå, t.ex. polis eller militär. I uppdraget ingår också att se till att en eventuell kriminalisering utformas så att Sverige i möjligaste mån kan leva upp till nuvarande och förestående internationella åtaganden på området.
I fråga om rasistiska organisationers eller sammanslutningars verksamhet skall utredningen, i belysning av senare tids samhällsutveckling, undersöka och bedöma om bestämmelsen om hets mot folkgrupp är tillräcklig för att hindra sådana föreningar från att utvecklas och växa sig starka. Om så inte är fallet skall utredningen ta ställning till om en skärpning kan åstadkommas genom en eventuell kriminalisering av aktivt deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet, eller om en skärpning i stället bör ske inom ramen för bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Därvid måste kommittén givetvis ägna särskild uppmärksamhet åt de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna.
Tills vidare ingår det inte i uppdraget att göra någon allmän översyn av bestämmelsen om hets mot folkgrupp.
När det gäller frågan om förbud mot politiska uniformer bör kommitténs överväganden ha sin utgångspunkt i innehållet i promemorian Förbud mot rasistiska symboler m.m. (Ds 1996:33) samt i vad som framkommit vid remissbehandlingen av den. Kommittén skall undersöka hur ett eventuellt förbud skulle förhålla sig till gällande lagstiftning om t.ex. hets mot folkgrupp och olovlig kårverksamhet. Om kommittén kommer fram till att ett nytt förbud bör införas måste frågan om hur detta skall avgränsas ägnas särskild uppmärksamhet.
När det slutligen gäller hets mot homosexuella skall kommittén göra en sådan grundlig analys av argumenten för och emot en kriminalisering som tidigare har beskrivits. Kommittén bör givetvis även, i den utsträckning det är möjligt, ta reda på och beakta de homosexuellas egen uppfattning i frågan. Kommitténs överväganden skall även omfatta den särskilda regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Flertalet av de frågor som ingår i uppdraget berör grundlagsskyddade fri- och rättigheter, främst yttrandefriheten och föreningsfriheten, men även i någon mån demonstrationsfriheten och mötesfriheten. Inskränkning av grundlagsskyddade fri- och rättigheter bör inte ske annat än om det finns mycket starka skäl för det. Därvid måste beaktas att skyddet för sådana fri- och rättigheter inte enbart syftar till att tillförsäkra individen vissa grundläggande rättigheter utan också fyller en viktig funktion för att långsiktigt säkerställa demokratin i samhället. I fråga om var och en av de redovisade frågorna måste således behovet av en utökad kriminalisering vägas mot intresset av att bibehålla grundlagsskyddade fri- och rättigheter oinskränkta. En sådan avvägning måste grundas på en bedömning av vilket reellt hot mot samhället den aktuella företeelsen utgör i ett längre tidsperspektiv. De alternativa medel som står till buds för att skydda samhället måste också vägas in.
Även om en inskränkning av t.ex. föreningsfriheten kan framstå som klart befogad med hänsyn till den för dagen rådande situationen måste också övervägas på vilket sätt inskränkningen kan komma att användas i ett framtida och kanske annorlunda politiskt klimat. Redan i dag förekommer grupper som, för att uppnå politiska mål som i och för sig är accepterade i ett demokratiskt samhälle, använder sig av metoder som är brottsliga och genomför sina aktioner i organiserad form. Exempel på sådana grupper finns inom miljörörelsen och inom fredsrörelsen. Även om de brottsliga gärningarna som sådana givetvis måste beivras så kan det inte komma i fråga att ingripa mot deltagandet i eller stödet till sådana organisationer i och för sig. Detta skulle innebära att möjligheterna till politisk opinionsbildning skulle kringskäras på sätt som vore oacceptabelt i ett demokratiskt samhälle.
När det gäller övriga frågeställningar - hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella samt förbud mot att bära uniformer - måste kommittén på motsvarande sätt överväga om en eventuell utvidgning av det kriminaliserade området riskerar att inskränka tryck- och yttrandefriheten i massmedier och övriga grundlagsskyddade fri- och rättigheter och om detta i så fall kan ske utan att viktiga demokratiska värden går förlorade.
Kommittén skall följa det internationella arbetet avseende åtgärder mot organiserad brottslighet, inom bl.a. EU, Europarådet och FN. Utredningen bör även studera lagstiftningen i några med Sverige jämförbara länder.
Kommittén skall också följa den fortsatta beredningen av Straffansvarsutredningens betänkande Straffansvarets gränser (SOU 1996:185) och i sitt arbete beakta resultaten härav.
I den mån kommittén föreslår lagändringar skall den utarbeta och lägga fram fullständiga lagförslag.
För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser av framlagda förslag (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir.
1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir.
1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2000. Om kommittén finner det lämpligt kan en eller flera delfrågor redovisas
tidigare i delbetänkanden.