Dir. 1998:37
Beslut vid regeringssammanträde den 20 maj 1998.
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över det gällande systemet med leveranskoncessioner för försäljning av el och analysera om systemet bör avskaffas eller i någon form permanentas.
I uppdraget ingår att överväga behovet av fortsatt skydd för elkunder med liten förbrukning och för små elproducenter samt att, om sådana skydd bedöms vara nödvändigt, föreslå lämpliga regleringar. Utredaren skall också behandla vissa frågor med anknytning till koncessionssystemet, däribland utformningen av reglerna för mottagningsplikt av el från små elproducenter, lämpligheten att använda schablonmätning för vissa kundkategorier samt vissa frågor om regleringen av balansansvaret på elmarknaden.
Riksdagen beslöt hösten 1995 att ett nytt regelverk för elmarknaden skulle träda i kraft den 1 januari 1996 (prop. 1994/95:222, bet.
1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Beslutet innebar omfattande förändringar i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Genom beslutet infördes vidare en ny lag, lagen
(1994:618) om handel med el, m.m.
I juni 1997 beslöt riksdagen i enlighet med regeringens förslag att ett tak på högst 2 500 kronor skall gälla för de kostnader som nätföretagen får debitera en enskild konsument med låg elförbrukning för timregistrerande mätutrustning och dess installation (prop 1996/97:85, bet. 1996/97:NU11, rskr. 1996/97:266).
Riksdagen beslöt i oktober 1997 att bestämmelserna i ellagen och lagen om handel med el, m.m. skulle föras samman till en ny ellag (prop 1996/97:136, bet 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Det materiella innehållet i den nya ellagen baseras i huvudsak på den från år 1996 gällande ellagstiftningen. Vissa ändringar och kompletteringar av lagstiftningen har dock gjorts utifrån förslag i Ellagstiftningsutredningens slutbetänkande Ny ellag (SOU 1995:108), Elbörsutredningens betänkande Regler för handel med el (SOU 1996:49) och betänkandet från Utredningen om konsumentskydd vid leverans av el, Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104). Ellagen (1997:857) trädde i kraft den 1 januari 1998.
Elmarknaderna i de nordiska länderna har under 1990-talet genomgått betydande strukturella förändringar. I Norge, Sverige och Finland har elmarknaderna omreglerats på ett sådant sätt att elnäten har öppnats och konkurrens har införts i produktions- och försäljningsleden.
Omregleringarna har genomförts i olika takt. I Danmark har ellagstiftningen ändrats från den 1 januari 1998, vilket innebär en viss öppning av elmarknaden. Det finns nu en gemensam norsk-svensk elmarknad, på vilken även större finska och danska aktörer deltar. Principerna för elsamarbetet mellan de nordiska länderna slogs fast av de nordiska energiministrarna i ett gemensamt uttalande år 1995.
Syftet med elmarknadsreformerna har varit att effektivisera produktionen och distributionen av el genom en ökad kostnadspress och en ökad handel över gränserna.
Utvecklingen mot öppnare och effektivare elmarknader i Norden har föregått den omstruktureringsprocess som nu äger rum i de flesta industriländer. I Europeiska unionen trädde ett direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el i kraft den 19 februari 1997
(direktiv 96/92/EG). I USA, Australien och Nya Zeeland pågår omregleringar av elmarknaderna och i Japan förbereds också en sådan omstrukturering.
EG:s elmarknadsdirektiv innebär bl.a. ett krav på att medlemsstaterna gradvis skall öppna sina elmarknader för konkurrens. Detta kan ske efter olika principer, mellan vilka medlemsstaterna kan välja.
Direktivet skall genomföras i medlemsstaternas nationella lagstiftningar inom två år från det att det trädde i kraft. I svensk lagstiftning bedöms detta inte komma att kräva några ändringar eller kompletteringar, förutom att regler skall införas om offentliggörande av nättariffer. En proposition med förslag till en sådan komplettering beräknas föreläggas riksdagen inom kort.
Flera EU-länder planerar att öppna elmarknaderna snabbare än vad som krävs enligt direktivet. I Nederländerna och Spanien pågår en lika genomgripande omstrukturering som tidigare i de skandinaviska länderna.
Också i Tyskland förbereder regeringen en större öppning för konkurrens än vad som krävs enligt elmarknadsdirektivet. I Storbritannien pågår ett arbete med att förstärka inslagen av konkurrens på den redan tidigare relativt öppna marknaden.
I det fortsatta arbetet med att se över och anpassa lagstiftningen för den svenska elsektorn bör det vara ett övergripande mål att elmarknaden skall organiseras så att svenska elkunder kan dra nytta av fördelarna med elhandel med andra länder. Samtidigt bör svenska elkunder skyddas från prishöjande influenser från länder med bristande marknadsfunktioner, t.ex. om ömsesidigheten är svag med avseende på elmarknadernas öppenhet.
Leveranskoncession är en särskild koncession för leverans av el till kunder inom ett område för nätkoncession utan krav på timvis mätning av elanvändningen. Det skall inom varje område finnas en leveranskoncessionär som är skyldig att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskar byta elleverantör. Kunden har rätt att få elpriset prövat. Leveransskyldigheten omfattar dock inte el för uppvärmningsändamål inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distribuerad.
Den kund som önskar köpa el från en annan leverantör än innehavaren av leveranskoncessionen för området kan göra så sex månader efter anmälan till koncessionshavaren. Om elen köps från någon annan än leveranskoncessionären krävs timvis mätning av den el som kunden förbrukar.
Vidare är leveranskoncessionären skyldig att köpa el från en elproduktionsanläggning som finns inom området och som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW. Dessa små elproducenter har möjlighet att få skäligheten i ersättningen från koncessionshavaren prövad.
Bestämmelserna om leveranskoncession innefattar också regler om meddelande och överlåtelse av leveranskoncession och ändring av gränserna för leveransområde.
Systemet med leveranskoncession föreslogs för första gången i prop.
1993/94:162 Handel med el i konkurrens. Det föreslogs som en övergångslösning i avvaktan på att förutsättningarna på elmarknaden har utvecklats dithän att kravet på timvis mätning inte längre kan anses utgöra hinder för små kunder att byta leverantör. Leveranskoncessionen skulle därför meddelas för en tid av längst tre år.
Energikommissionen föreslog i delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:14)
att systemet med leveranskoncessioner skulle förlängas till att gälla i fem år från det att lagstiftningen trädde i kraft. Den utvärdering av systemet, som skulle göras i god tid före utgången av koncessionstiden, borde särskilt beakta de små konsumenternas och producenternas villkor.
I proposition 1994/95:222 föreslog regeringen att den vilande ellagstiftningen med vissa förändringar skulle träda i kraft den 1 januari 1996. I fråga om leveranskoncessionssystemets giltighetstid och utvärderingen av systemet följde regeringen Energikommissionens förslag.
Regeringen betonade att det är ett viktigt mål för elreformen att stärka elkundernas ställning, och att regeringen avsåg att noga följa utvecklingen på elmarknaden. I propositionen sades vidare att utvecklingen för de små kunderna, och deras möjligheter att utnyttja de förändringar som reformen innebär, särskilt bör beaktas. Systemet med leveranskoncession, vars främsta syfte är att skapa trygghet för små elkunder vid övergången till den nya lagstiftningen, bör utvärderas i god tid före utgången av den femåriga koncessionsperioden. Härigenom skapas underlag för en prövning av systemet med leveranskoncession och om systemet bör avvecklas eller förändras för att tillgodose de små elkundernas och elproducenternas behov. Ett viktigt inslag i utvärderingen bör enligt propositionen vara att bedöma hur kostnaderna för mätning har utvecklats liksom övriga faktorer som kan ha betydelse för de små elanvändarnas möjligheter att dra nytta av de nya förhållandena.
Den 1 juli 1997 trädde den tidigare nämnda regeln om ett tak på högst 2 500 kronor för timregistrerande mätutrustning i kraft.
I den nya ellagen, som trädde i kraft den 1 januari 1998, har elhandelslagens bestämmelser om leveranskoncession förts över i huvudsak oförändrade och samlats i ett särskilt kapitel. En förändring har gjorts, som innebär att priset på el levererad från eller inköpt av innehavare av leveranskoncession kan prövas på nätmyndighetens eget initiativ, dvs. inte som tidigare endast på begäran av en kund som är missnöjd med leveransvillkoren.
Frågan om leveranskoncessionssystemets fortsatta berättigande har av många knutits till enbart de mindre elkundernas möjligheter att anlita en annan elleverantör än leveranskoncessionären. Kravet på timvis mätning har då setts som ett hinder för elanvändarna att få lägre elpriser, och en fortsatt schablonmätning för alla mindre elkunder har förespråkats.
Nätmyndigheten konstaterar i rapporten Utvecklingen på elmarknaden 1997 att införandet av takprisregeln den 1 juli 1997 har förändrat förutsättningarna för leverantörsbyten på ett påtagligt sätt. Under år 1996 fanns det endast enstaka exempel på grupper av hushåll eller andra små elanvändare som övergått till eller höll på att övergå till timmätning för att kunna byta elleverantör. Enligt en undersökning som myndigheten lät genomföra år 1997 hade då de flesta leveranskoncessionärer tagit emot anmälningar om leverantörsbyte.
Elhandelsbolag har börjat marknadsföra sig direkt till villakunder med elvärme. Flera bensinbolag har börjat sälja eller planerar att sälja el på konsumentmarknaden. HSB, Villaägarnas Riksförbund, m.fl. har tecknat ramavtal med elhandelsföretag, som ger medlemmarna möjlighet att teckna enskilda avtal om elleveranser till fördelaktiga villkor.
Den ökande konkurrensen om mindre elkunder är således främst inriktad mot kunder med en förhållandevis stor elanvändning (villakunder med elvärme, jordbruksfastigheter, näringsverksamheter, etc.) eller grupper av mindre elanvändare (exempelvis villaägare- och bostadsrättsföreningar).
Regeringen underströk i proposition 1994/95:222 att leveranskoncessionssystemets främsta syfte är att skapa trygghet för små elkunder vid övergången till den nya lagstiftningen. Utredaren skall därför särskilt inrikta sin utvärdering på att undersöka om det finns ett fortsatt skyddsbehov för elkunder som av olika skäl inte kan beräknas vilja eller kunna hantera en upphandling av el på den konkurrensutsatta marknaden. En sådan grupp kan vara lägenhetskunder, för vilka den ekonomiska vinsten av ett lägre elpris är avsevärt lägre än för villakunder med elvärme, och för vilka det kan vara svårt att ensamma förhandla sig till ett lägre elpris. Det kan också krävas ett betydande upphandlingsarbete för de mindre elkunderna, vilket innebär kostnader i form av tidsåtgång och besvär med att skaffa fram information. Detta reducerar den fördel som möjligheten att kunna byta elleverantör skulle innebära. Den nya möjligheten att handla el i konkurrens kan inte omedelbart beräknas vara lätthanterlig för alla elkunder.
Om utredaren finner att ett fortsatt skydd för vissa kundgrupper är önskvärt skall utredaren utarbeta ett förslag till en lämplig reglering.
Småskalig elproduktion, dvs. elproduktionsanläggningar som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW, stöds såväl direkt genom investerings- och driftsstöd som indirekt genom avgiftsbefrielse. Till biobränslebaserade kraftvärmeanläggningar, vindkraftverk och småskalig vattenkraft kan investeringsstöd utgå, och till vindkraft betalas dessutom ett driftsstöd i form av energiskattelindring (den s.k. miljöbonusen).
Mindre elproduktionsanläggningar behöver inte betala annan nätavgift för inmatning av el än engångsavgiften för anslutning och den del av nättariffen som motsvarar kostnaden för mätning och rapportering.
Leveranskoncessionären i området är skyldig att köpa den el som levereras från små elproducenter inom området.
Regeringen gjorde i proposition 1994/95:222 bedömningen att den reducerade nättariff för små elproducenter som föreslogs där, i kombination med bestämmelsen om köpskyldighet för innehavaren av leveranskoncession, innebar att den småskaliga elproduktionen gavs ett lika gott skydd som tidigare.
NUTEK redovisar i Utvecklingen på elmarknaden 1997 bedömningen att de ekonomiska villkoren för den småskaliga elproduktionen har försämrats.
Anledningarna till detta är bl.a. att leveranskoncessionärer och nätföretag av konkurrensskäl inte är villiga att betala mer än nödvändigt för sina elinköp respektive att regionnätstariffernas utformning har ändrats på ett sätt som är ofördelaktigt för många små elproducenter.
NUTEK pekar samtidigt på att koncentrationen av småskalig elproduktion, främst vindkraft, i vissa delar av landet har skapat problem för såväl nätkoncessionären som leveranskoncessionären i dessa områden. Det kan befaras att elkunderna i områdena kommer att få betala såväl ett högre elpris som en högre nättariff än de skulle ha gjort med en mindre omfattande etablering av småskalig elproduktion. Ett annat problem, som också lyfts fram, är att den legala gränsen för stöd till småskaliga elproduktionsanläggningar (1 500 kW) kan motverka en fortsatt utveckling mot större och effektivare vindkraftverk.
Utredaren skall vid sin utvärdering av systemet med leveranskoncession särskilt granska den småskaliga elproduktionens förutsättningar. Den småskaliga elproduktionen bör tillförsäkras rimliga ekonomiska villkor.
Utredaren skall i samband därmed beakta utvecklingen av och reglerna för stöd inom EU till elproduktion från förnybara energikällor.
Mindre elproducenter har nu möjlighet att utnyttja det stöd som leveranskoncessionärens mottagningsplikt innebär, men kan också när det är ekonomiskt fördelaktigt välja att sälja el till andra. En sådan valfrihet för elproducenterna kan medföra högre kostnader för elhandelsföretag med mottagningsplikt, särskilt om det finns ett stort antal småskaliga elproducenter i företagens områden. Det kan därför ifrågasättas om de små elproducenterna skall medges en total valfrihet när det gäller att utnyttja systemet med mottagningsplikt. Elkunderna kan också utnyttja regelverket för elmarknaden för att lämna leveranskoncessionären och köpa el fritt på elmarknaden. Det finns alltså en obalans när det gäller rättigheter och skyldigheter för leveranskoncessionärer och mindre elproducenter. Utredaren skall analysera frågan om en sådan obalans är ändamålsenlig att upprätthålla på längre sikt.
Utredaren skall lämna ett förslag till stödsystem för småskalig elproduktion. En utgångspunkt skall vara att stödet skall bidra till teknikutvecklingen och stärka konkurrenskraften för energiteknik baserad på förnybara energislag. Om utredaren bedömer att det finns skäl att gå ifrån ett system som är baserat på mottagningsplikt för el från mindre elproducenter skall i stället förslag lämnas om alternativa styrmedel för att främja småskalig elproduktion med låg miljöpåverkan.
Kraven på mätning har setts som ett hinder för småkunder att utnyttja de möjligheter en öppen elhandel innebär. Enligt ellagen skall kostnaden för mätutrustning och dess installation debiteras den enskilda konsumenten. Regeringen uppdrog i december 1995 åt NUTEK och Affärsverket svenska kraftnät att utreda och föreslå åtgärder för att åstadkomma billiga mätsystem. Myndigheterna föreslog i rapporten Fri elmarknad för alla att avräkningen av elleveranser till hushållskunder och andra kunder med låg elförbrukning inte skall grundas på timvis mätning, utan beräknas med hjälp av s.k. typkurvor (schablonavräkning).
Ett takpris föreslogs som komplement till schablonmätning för mindre elkunder. Syftet med detta var att undvika tröskeleffekter för de kunder som ligger strax ovanför gränsen för schablonmätning.
I mars 1997 föreslog regeringen en ny regel i ellagen som innebär att ett tak på högst 2 500 kronor skall gälla för de kostnader som nätföretagen får debitera en enskild konsument med låg elförbrukning för timregistrerande mätutrustning och dess installation. Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag (prop 1996/97:85, bet. 1996/97:NU11, rskr. 1996/97:266). Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1997.
I propositionen underströk regeringen att kravet på timvis mätning också tillgodoser behovet av ett effektivt utnyttjande av elsystemet.
Regeringen påpekade vidare att utvecklingen har varit snabb både när det gäller teknik för mätning och kommunikation av mätinformation. Det takpris för timregistrerande mätutrustning som regeringen föreslog, och som riksdagen beslutade om, borde kunna sänkas i takt med att den tekniska utvecklingen leder till sänkta kostnader och därmed säkerställa en fortsatt prispress på mätutrustning.
Regeringen framförde vidare, med hänvisning också till en skrivelse från Svenska kraftnät om den nationella balansavräkningen (januari 1997), att ett ställningstagande till schablonmätning bör övervägas ytterligare.
Viktiga krav vid införande av ett system med schablonmätning är enligt propositionen att man kan säkerställa en effektiv elanvändning, ett effektivt utnyttjande av elsystemet och en väl fungerande handel.
Utredaren skall i detta sammanhang analysera effekterna för elmarknadens funktionssätt, bl.a. när det gäller balansansvaret och de ekonomiska konsekvenserna för de leverantörer som har leveranskoncession.
Som beskrivits ovan har regeln om ett takpris på mätutrustning påtagligt förändrat förutsättningarna för leverantörsbyten. "Inlåsningen" av elkunderna är inte längre ett lika starkt motiv för att ta bort kravet på timvis mätning och införa ett system med schablonmätning. Det kan dock av rättviseskäl, konkurrensskäl eller kostnadsskäl finnas anledning att frångå kravet på timvis mätning för kunder med låg elanvändning, dvs. lägenhetskunder och liknande. En viktig del i utredarens utvärdering är att analysera behovet och konsekvenserna av att undanta kunder med låg elanvändning från grundprincipen om timvis mätning.
Utredaren skall granska ytterligare ett antal frågor i samband med utformningen av ett system för skydd för mindre elförbrukare och små elproducenter.
I proposition 1993/94:162 Handel med el i konkurrens framförde regeringen följande i samband med förslaget om att inrätta ett system med leveranskoncession. Det finns inte anledning att befara att det inte skulle finnas tillräckligt många elleverantörer som är intresserade av att få leveranskoncession. Eftersom det inom varje leveransområde bedöms komma att finnas ett stort antal kunder som inte önskar byta leverantör är det troligt att det kommer att finnas ett ekonomiskt värde i att ha den ensamrätt till leverans till dessa kunder som leveranskoncessionen medför.
En fortsatt utveckling med sjunkande mätkostnader och allt fler elkunder som väljer att lämna leveranskoncessionären kan ändra de ekonomiska förutsättningarna för leveranskoncessionssystemet. På samma sätt kan en växande småskalig elproduktion inom vissa områden öka leveranskoncessionärernas kostnader. I utredarens utvärdering skall det därför också ingå att analysera om leveranskoncessionssystemet, eller det nya system som eventuellt föreslås i stället, kan beräknas att även i framtiden ha en så god ekonomisk bas att det kan vara en kommersiellt intressant uppgift att handha det. Om utredaren lämnar förslag om konsumentskydd respektive stöd till småskalig elproduktion, som inte innefattas i en reglering av kommersiella verksamheter, skall även det framtida finansieringsbehovet belysas, och förslag lämnas om hur finansieringen skall utformas.
Frågan om ett fortsatt system med leveranskoncession eller något skyddssystem som ersätter detta hänger vidare samman med den nationella balansavräkningen för elleveranser. I det nuvarande systemet är leveranskoncessionären balansansvarig för sina elkunder gentemot Svenska kraftnät, och de kunder som önskar lämna koncessionären måste teckna kontrakt med ett annat balansansvarigt företag. Skulle leveranskoncessionssystemet föreslås att upphöra, eller ersättas med något annat system för konsumentskydd, skall utredaren i sitt förslag också redovisa hur balansansvaret för de nuvarande kunderna hos leveranskoncessionärerna skall organiseras.
I samband med dessa frågor som rör balansansvaret skall utredaren behandla ytterligare några frågor och lämna förslag till reglering.
Svenska kraftnät har den 5 februari 1997 i en skrivelse till Närings-
och handelsdepartmentet pekat på bl.a. att en elkonsument som köper sin el från en annan än en leveranskoncessionär är skyldig att se till att det finns någon som är balansansvarig i hans uttagspunkt. Vad som gäller om konsumenten inte uppfyller denna skyldighet är dock inte reglerat.
Konsumenten kan med nuvarande regler utan att ha gjort något fel bli utan balansansvarig. Då uppstår frågan om vem som bär det ekonomiska ansvaret för den el som tas ut av konsumenten, och även frågan om konsumenten skall kunna kopplas bort från nätet på grund av att ingen har balansansvaret. Svenska kraftnät har lämnat förslag till lösningar som bör övervägas.
Utredaren skall vidare behandla de frågor med anknytning till leveranskoncessionssystemet och behovet av skydd för elkunder och små elproducenter som i övrigt kan komma att aktualiseras i utredningsarbetet.
I utredningsarbetet skall utredaren följa utvecklingen i Norden och inom EU och beakta utvecklingen av EG-reglerna på elområdet samt hur motsvarande lagstiftning utformas i andra länder, särskilt inom närområdet.
Utredaren skall senast den 1 november 1999 redovisa sitt arbete och lämna förslag till ny lagstiftning.
Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir.
1992:50) samt i direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och redovisa effekter för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet (dir.
1996:49).