Dir. 1998:15
Beslut vid regeringssammanträde den 12 mars 1998.
Staten har åtagit sig ett ansvar för en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning. I 1 § postlagen (1993:1684) används begreppet kassaservice för att beskriva innebörden av detta ansvar. En särskild utredare skall utreda hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning skall tillhandahållas och finansieras. I anslutning till detta skall behovet av ändringar i gällande regelverk på postområdet och för finansiella företag utredas.
Utredaren skall
- beskriva statens nuvarande ansvar enligt postlagen för att säkerställa och finansiera en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning, statens sätt att uppfylla detta åtagande samt kostnaden för åtagandet,
- undersöka hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning säkerställs och finansieras i andra jämförbara länder,
- inom ramen för en analys av de krav som skall ställas på en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet bedöma vilket ansvar staten bör ha för dessa tjänster och på vilken servicenivå dessa funktioner bör tillhandahållas med hänsyn till kostnaderna för olika alternativ,
- föreslå alternativ till hur statens ansvar för betaltjänsten och kontantförsörjningen i landet långsiktigt kan uppfyllas och anpassas i takt med förändringar i kundernas efterfrågan av dessa funktioner och den nya tekniken på området,
- analysera ett eventuellt behov av upphandling av betaltjänst och kontantförsörjning och föreslå hur riktlinjer för en sådan upphandling bör läggas fast, och
- föreslå den lagreglering som kan behövas och hur eventuell tillsyn bör utformas.
Marknaden för betaltjänster har under senare år genomgått betydande strukturella förändringar. Vid sidan av olika banker, Posten AB och bank- och postgirosystemen har ett flertal nya aktörer tillkommit. Ny teknik medför att telefonbanker, IT-lösningar och nya former av kontantkort skapar nya distributionsvägar och nya kundbeteenden. Detta har lett till att såväl bankerna som Posten AB fått känna av ett minskat antal kundbesök och ett stadigt sjunkande antal transaktioner. De vikande transaktionsvolymerna har tvingat såväl bankerna som Posten AB att genomföra förändringar i sina kontorsnät.
De olika former för överföring av betalningar som har utvecklats under senare år har inte behandlats särskilt i ett sammanhang tidigare.
Förklaringen till det kan vara att själva betalningen som regel har varit en angelägenhet för parterna i det grundläggande avtalsförhållandet. Staten har tillhandahållit betalningsmedel i form av sedlar och mynt. Bankerna med flera aktörer har tillhandahållit kontobaserade betalningssystem. I och med avregleringen av postmarknaden och omvandlingen av Postverket till bolag reglerades formen för tillhandahållandet av samhällets betalningsförmedling till viss del i postlagen.
I postlagen har staten tagit på sig ett ansvar för att säkerställa en rikstäckande kassaservice. Även om postlagen endast reglerar postverksamhet har regering och riksdag ansett det lämpligt att i anslutning till målen om en rikstäckande postservice slå fast att det också skall finnas en rikstäckande kassaservice, dvs. det skall erbjudas en möjlighet för alla privatpersoner, företag, myndigheter och andra organisationer i landet att göra inbetalningar eller ta ut kontanter.
Tillgången till en rikstäckande betaltjänst säkerställs således i en lagstiftning som reglerar en annan verksamhet och marknad än den för finansiella tjänster, dvs. postmarknaden, trots att betalningsverksamhet och kontantförsörjning inte ingår i den sedvanliga postverksamheten utan i den finansiella verksamhet som drivs i det betalningssystem som utgörs av banksystemet och Sveriges riksbank.
Till skillnad från postlagen motiveras den finansiella lagstiftningen i första hand av ett antal grundläggande skyddsintressen såsom det finansiella systemets stabilitet, sundhet och effektivitet. Dessa skyddsintressen utgör också utgångspunkten för tillsynen av banker och andra finansiella institut. Sveriges riksbank och Finansinspektionen är de myndigheter som har ett ansvar för betalningsväsendet. Utöver det ansvar som åligger Riksbanken och Finansinspektionen har staten tagit på sig att genom Posten AB:s kontorsnät möjliggöra för alla i landet att till enhetliga priser verkställa och ta emot betalningar och ta ut kontanter. Statens tillhandahållande av denna kassaservice säkerställs genom ett avtal med Posten AB. Tillsynen över att avtalet uppfylls och att kassaservicen motsvarar samhällets behov har lagts på Post- och Telestyrelsen.
Förutom att bl.a. övervaka och främja stabiliteten i det finansiella systemet, har Riksbanken ensamrätt att ge ut sedlar och mynt. Det är endast de sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken som är lagliga betalningsmedel. Riksbanken skall vidare svara för landets försörjning av sedlar och mynt.
Definitionen i postlagen av begreppet kassaservice reglerar såväl själva tjänsten som vilken servicenivå som skall tillhandahållas.
Lagen reglerar även tjänstens utformning - den skall erbjudas över disk i postkontor. Detta förhållande gör det svårt att diskutera och väga alternativa servicenivåer mot varandra och väga olika produktionstekniker mot varandra. Den grundläggande tanken är att alla, oavsett om det rör sig om fysiska eller juridiska personer, skall kunna skicka och ta emot betalningar och få tillgång till kontanter. Servicen skall således tillhandahållas alla oavsett var man har sin fasta bostad eller fasta driftställe. Denna tillgänglighet består av flera olika komponenter, bl.a. geografisk täckning, tillgänglighet i tiden och servicens utformning.
Staten ställer för närvarande inga krav i postlagen eller i avtalet med Posten AB när det gäller avstånd mellan hushållen eller driftställena och närmaste serviceställe. När det gäller tillgänglighet i tiden har statens krav skrivits in i avtalet med Posten AB. Kassaservice skall i normalfallet tillhandahållas fem dagar i veckan, helgfri måndag till fredag. Det sägs emellertid inget om när på dagen eller under hur lång tid servicen skall erbjudas. Det kan vidare konstateras att det under senare år skett stora förändringar vad beträffar tillgången till betalningsmedel. I dag finns en mängd olika kort, kontantkort, betalkort etc. och med dessa kort följer olika möjligheter att ta ut kontanter i affärer, via bankomater och på andra ställen. Detta privata utbud av betaltjänster liksom den nya tekniken är förhållanden som bör kunna påverka frågan om statens fortsatta ansvar för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning liksom frågan om på vilket sätt staten skall se till att ansvaret för dessa funktioner uppfylls.
Staten ställer inte heller några krav när det gäller frågan inom vilken tid ett betalningsuppdrag skall vara utfört. I det nuvarande systemet finns väsentliga skillnader beroende på var i landet betalningsuppdraget tas emot.
I propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127)
konstateras att det i avvaktan på att frågan utreds inte finns anledning att ändra dagens definition av begreppet kassaservice på annat sätt än vad som är nödvändigt för att tydligare skilja kassatjänsten från posttjänsten.
Sedan mitten av 1980-talet har antalet transaktioner på postkontoren minskat med ca 50 procent och fortsätter att minska med 5 - 7 procent per år. Denna trend är inte unik för Posten AB. Även många banker känner av minskande antal kundbesök och transaktioner. De försöker därför anpassa sina kontorsnät efter marknadens ändrade förutsättningar.
I banklagstiftningen finns inga uttalade krav på banker eller någon annan att erbjuda en rikstäckande kassaservice. Postlagens krav riktar sig till staten och ger endast möjlighet att säkerställa kassaservicen genom en operatör, nämligen Posten AB.
Under våren 1997 har Kommunikationsdepartementet tillsammans med Posten AB och en extern konsult, Öhrling Coopers & Lybrand, utrett rimligheten i dels de särskilda åtagandena, dels de ekonomiska krav som staten ställer på Posten AB. Analysen av Posten AB:s ekonomiska utveckling visar att Posten AB:s kontorsnät är dyrt i förhållande till dess förmåga att generera intäkter. I budgeten för 1997 har en förlust om 1,2 miljarder kronor beräknats för Posten Försäljning - det affärsområde inom Posten AB som ansvarar för Posten AB:s rikstäckande kassaservicenät och som inkluderar finansiella tjänster. Prognoserna för 1998 och 1999 visar på fortsatta förluster, om inga förändringar sker i dagens kontorsnät och dess organisation. Därutöver visar analysen att förmågan hos övriga verksamheter inom Posten att i fortsättningen bidra med finansiering avtar. Öhrling Coopers & Lybrand har bedömt att statens krav på Posten AB att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice enligt 1997 års avtal innebär en merkostnad på knappt 400 miljoner kronor per år, varav Posten AB i dag får en årlig ersättning på 200 miljoner kronor från staten.
Utgångspunkten för bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna av statens krav har varit postlagens bestämmelse om kassaservice och avtalet mellan staten och Posten AB om särskilda åtaganden. Någon beräkning av de faktiska merkostnaderna har emellertid inte varit möjlig att göra.
För att kunna fastställa statens framtida ansvar för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet krävs att det närmare preciseras vilka krav som bör ställas på dessa funktioner och hur de skall finansieras. Sambanden mellan statens ansvar, kundernas faktiska utnyttjande av betaltjänsten och kontantförsörjningen och den nya tekniken på området är i dag inte helt tydliga. I propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) redovisas därför att dessa frågor skall utredas närmare.
En utgångspunkt för en sådan utredning bör vara att staten inte skall ta på sig ett ansvar och därmed bidra med skattemedel till verksamhet där behovet av tjänster kan tillgodoses av andra aktörer, om inte särskilda förhållanden föranleder detta. Därutöver bör kravet på servicenivå, som i dag är den kostnadskrävande delen av kassaservicen, definieras utifrån dels kundernas behov, dels den kostnad som krävs för att uppnå denna nivå. Kraven på service bör sålunda anpassas till den faktiska efterfrågan av tjänster i olika delar av landet och vägas mot kostnaden för att tillfredsställa denna efterfrågan.
Staten har tagit på sig att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. I samband med Postverkets bolagisering ansåg regeringen
(prop. 1993/94:38 Postlagen och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m.) att målen för den rikstäckande distributionsservicen av brev, paket och betalningar skulle hållas samman. Kassaservicen ansågs ha ett naturligt samband med övrig postdistribution utan att för den skull utgöra postverksamhet.
Regeringen anser att det finns anledning att tillsätta en särskild utredare med uppgift att överväga olika alternativ till hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning kan tillhandahållas och finansieras i framtiden.
Utredaren skall beskriva statens nuvarande ansvar för att tillhandahålla och finansiera en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning samt kostnaden för detta åtagande.
Utredaren skall överväga statens fortsatta ansvar för att tillhandahålla och finansiera en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning. För att få ett bredare underlag för förslagen skall utredaren undersöka hur behovet av en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning säkerställs och finansieras i de nordiska länderna och några jämförbara EU-länder.
I sin analys skall utredaren klargöra hur ansvaret för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning förhåller sig till statens ansvar enligt lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och för landets försörjning av sedlar och mynt. Det är viktigt att utredaren beaktar Riksbankens strävanden att göra en tydlig distinktion mellan de uppdrag avseende betalningsväsendet som är av myndighets- och tillsynskaraktär och de som direkt berör betalningsmedelsförsörjningen. Utredningen bör även beakta beredskapsaspekten.
Det eventuella behovet av upphandling av betaltjänst och kontantförsörjning är en aspekt som är beroende av frågan om statens ansvar för dessa funktioner. Utredaren skall därför, om statens anses ha ett ansvar, analysera behovet av upphandling av betaltjänst och kontantförsörjning och föreslå hur riktlinjer för en sådan upphandling bör läggas fast. Myndighets- och tillsynsfunktionerna på betaltjänstområdet bör också klargöras och analyseras.
Utredaren skall utreda behovet av ändringar i gällande regelverk på postområdet och för de finansiella företagen. Samråd bör därvid ske med Banklagskommittén (Fi 1995:09, dir. 1995:86).
En utgångspunkt för utredarens ställningstaganden bör vara de bedömningar som gjorts vid analysen av Posten AB:s ekonomiska utveckling med de justeringar som föranleds av utvecklingen därefter.
Vidare skall utredaren inom ramen för en analys av de krav som skall ställas på en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet, bedöma på vilken servicenivå dessa funktioner bör tillhandahållas med hänsyn till kostnaderna för olika alternativ. Utredaren skall i anslutning till detta föreslå alternativ till hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet långsiktigt kan tillhandahållas och anpassas i takt med förändringar i kundernas efterfrågan av dessa funktioner och ny teknik på området. I detta sammanhang bör utredaren undersöka vilka möjligheter det finns att minska de skillnader som nu finns i fråga om tiden för utförandet av ett betalningsuppdrag. I denna fråga bör utredaren samråda med Utredningen om elektroniska pengar (Fi 1997:01, dir. 1997:1).
Utredaren skall samråda med Sveriges riksbank, Finansinspektionen, Post-
och Telestyrelsen, Glesbygdsverket, Konkurrensverket, Konsumentverket, Nämnden för offentlig upphandling samt den Integrationsmyndighet som bildas den 1 juli 1998. Vidare skall utredaren samråda med Banklagskommittén och Utredningen om elektroniska pengar.
Vid de överväganden som utredaren gör gäller regeringens generella direktiv till kommittéer och särskilda utredare och direktiven om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).
Utredarens arbete skall vara slutfört senast den 31 december 1998.