Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 1 oktober 1998
Göran Persson
Pierre Schori
(Utrikesdepartementet)
Skr.
1998/99:9
I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken och invand-
ringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak år 1997. I vissa avseen-
den redovisas också utvecklingen under år 1998. Vidare beskrivs migrations-
och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i Europasamarbetet och
det internationella samarbetet i övrigt.
1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 9
Skr. 1998/99:9
Förkortningar.............................................................................................4
1 Migrationspolitiken.................................................................................5
2 Migration och flyktingar i ett globalt perspektiv....................................6
2.1 Migration och globalisering.........................................................6
2.2 Vem är flykting?..........................................................................7
2.3 Flyktingsituationen i världen.......................................................9
2.3.1 Europa........................................................................9
2.3.2 Asien........................................................................10
2.3.3 Mellanöstern.............................................................11
2.3.4 Afrika.......................................................................12
3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och
Sveriges roll..........................................................................................13
3.1 Sammanfattning.........................................................................13
3.2 FN-organen UNHCR s och UNRWA:s arbete med
flyktingfrågor.............................................................................14
3.3 IOM ..........................................................................................15
3.4 OECD........................................................................................15
3.5 Europarådet; CAHAR...............................................................16
3.6 OSSE.........................................................................................16
3.7 Samarbete mellan staterna kring Östersjön................................17
3.8 Det nordiska samarbetet............................................................17
3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete.........................................18
3.10 Stöd till enskilda organisationer..............................................18
4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet...............................................19
4.1 Asyl ..........................................................................................20
4.2 Visering.....................................................................................21
4.3 Gränskontrollfrågor...................................................................22
4.4 Invandring...........................;......................................................22
4.5 Avvisning och utvisning............................................................23
4.6 Schengensamarbetet..................................................................24
4.7 Amsterdamfördraget..................................................................24
5 Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning.................25
5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m.....................25
5.2 Redovisning av praxis................................................................27
5.3 Visering.....................................................................................29
5.4 Anknytningsutredningen............................................................30
5.5 Förvar........................................................................................30
5.6 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut...................31
5.7 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden.................32
6 Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande..................................33
6.1 In- och utvandring av utländska medborgare.............................34
6.2 Enskilt inresta asylsökande........................................................35
6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar......................39
6.4 Arbetskraftsinvandring..............................................................40
6.5 Övrig invandring........................................................................41 Skr. 1998/99:9
6.6 Återvandring..............................................................................41
6.7 Återvändande.............................................................................42
7 Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m...................................43
7.1 Mottagandet av asylsökande......................................................43
7.2 Det kommunala flyktingmottagandet.........................................45
7.2.1 Omfattning...............................................................45
7.2.2 Kommunernas introduktionsprogram......................46
7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader...................48
7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas
kostnader för flyktingmottagandet?..........................48
7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar........................49
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 oktober 1998.......50
Skr. 1998/99:9
|
CAHAR |
Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of |
|
CPA |
Comprehensive Plan of Action/ Övergripande plan inom FN |
|
EES |
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om |
|
ECRE |
European Council on Refugees and Exiles/ Europeiska rådet |
|
EG EU ICMPD ICRC |
Den europeiska gemenskapen Den europeiska unionen International Centre for Migration Policy Development International Committee of the Red Cross/ Internationella |
|
ICVA IFRC |
International Council of Voluntary Agencies International Federation of the Red Cross/ Internationella |
|
IGC |
Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and |
|
ILO |
International Labour Organization/ Internationella arbets- |
|
IOM |
International Organization for Migration/ Internationella |
|
NSHF OAU |
Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor Organization of African Unity/ Organisationen för afrikansk |
|
OECD |
Organization for Economic Co-operation and Development/ Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling |
|
OSSE UNHCR |
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s flyk- |
UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine
|
WFP |
Refugees in the Near East/ FN:s hjälporganisation för World Food Programme |
Migrationspolitik utgörs av de principer, regler och avtal som reglerar
personers flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör
ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och
återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och
biståndspolitiken.
Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka
utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.
Invandringen till Sverige är sedan år 1967 reglerad utom för medborga-
re i de nordiska länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt
land de vill samt för medborgare i de stater som tillträtt EES-avtalet.
Medlemskapet i EU innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan
flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på
arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar oav-
sett medborgarskap
Från och med den 1 januari 1997 gäller enligt utlänningslagen ett vid-
gat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få uppehållstillstånd i Sveri-
ge. Förutom till flyktingar enligt 1951 års Genévekonvention kan uppe-
hålls-tillstånd även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff,
tortyr eller annan omänsklig behandling, personer som flyr på grund av
väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund
av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp gäller
jämfört med tidigare bestämmelser.
Invandringen till Sverige har under senare år till största delen bestått av
flyktingar och anhöriga till dem. Mottagandet av flyktingar är endast ett
av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:
- arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att konflik-
ter motverkas och löses samt att bidratill att internationella respekten
för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,
- ekonomiskt stöd till UNHCR (FN:s flyktingkommissarie), UNRWA
(FN:s hjälporgan för palestinaflyktingar), Internationella Röda Korsrö-
relsen och andra organisationer som ger stöd till flyktingar,
- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför-
delning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,
- överföring till Sverige, i nära samarbete med UNHCR, av särskilt ut-
satta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse eller som
inte kan återvända till sitt hemland,
- mottagande också av andra än konventionsflyktingar med starka
skyddsbehov,
- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och där-
med jämställda personer, som syftar till att underlätta för dem att finna
sig tillrätta i det svenska samhället,
- stöd till personer som fått uppehållstillstånd och som vill lämna Sveri-
ge för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.
En viktig del i det praktiska genomförandet av en beslutad migrationspo-
litik är det arbete som bedrivs ute på våra utlandsmyndigheter (ambassa-
der, generalkonsulat). Detta omfattar inte minst de förfrågningar som ut-
länningsmyndigheterna (Invandrarverket, Utlänningsnämnden) i Sverige
gör för att fa underlag till sina beslut i enskilda utländska medborgares Skr. 1998/99:9
ansökan om att få rätt att bosätta sig i Sverige. En annan del av det prak-
tiska arbetet på utlandsmyndigheterna består av att, i samverkan med In-
vandrarverket, fatta beslut i de ansökningar om bosättning eller tillfällig
vistelse som utländska medborgare lämnar direkt till myndigheterna utom-
lands.
2.1
Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och
bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. Internationell migra-
tion innebär att en stats gräns passeras. Den tänkta vistelsetiden i det nya
landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister och affärsrese-
närer räknas inte in i statistik för invandring och utvandring. Däremot
gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder också de tillfäl-
liga rörelserna över gränserna.
Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Några
gör det i hopp om att finna bättre livsvillkor och framtidsutsikter. Andra
flyr undan förföljelse och livsfara. Ofta är skälen för den enskilde sam-
mansatta. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det andra
landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller så snart
förhållandena i hemlandet blivit bättre.
Man får dock inte glömma att de skäl som får många människor att
flytta inte är tillräckliga för en faktisk flytt för det stora flertalet som är i
samma situation. Att lämna sitt hemland är ett stort steg och de flesta väl-
jer i det längsta att stanna kvar. Migrationsrörelsema i stort och bedöm-
ningen av hur de kommer att se ut i framtiden måste alltså ses mot bak-
grund också av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp.
Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av oli-
ka skäl lämnar sina hemländer. ILO uppskattar att antalet som är ekono-
miskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40 miljoner, med
eller utan tillstånd av vistelselandet. Från alltflera länder in- eller utvand-
rar människor av arbetsmarknadsskäl. Två av tre stater med nämnvärd
befolkningsstorlek ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella eko-
nomiska migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världse-
konomin, med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band
mellan länderna. De relativt sett sjunkande resekostnaderna, tillgänglighe-
ten av allt mer information, de vidgade personliga och institutionella nät-
verken - många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globalise-
ringen förstärker främst migrationen av kategorier högst upp och lägst ned
på arbetskraftsskalan, dvs. å ena sidan exempelvis välutbildade företags-
ledare och yrkesutövare och å andra sidan de som har låga kvalifikationer.
Globaliseringen öppnar nya möjligheter för många människor och län- Skr. 1998/99:9
der. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflyttningarna i
landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning utomlands. För en del
länder medför förändringarna emellertid en marginal i sering som försvårar
framsteg. Många människor, även i länder som genomgår en snabb eko-
nomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolkningsutvecklingen kom-
mer i många delar av världen att medföra, att fler kan komma att vilja
flytta till andra länder.
En stor del av migrationen orsakas av förhållanden som tvingar männi-
skor på flykt. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination med miljöka-
tastrofer, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd fattigdom och eko-
nomisk stagnation har varit utlösande för en stor del av det senaste årtion-
dets ofrivilliga migration.
Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och destina-
tionslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vilken om-
fattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om man vill
invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det är möjligt
för länderna att med regler och andra åtgärder påverka invandringen till
omfattning, sammansättning och tid De flesta staterna har dock förbundit
sig att följa internationella överenskommelser när det gäller migration.
Folkrätten förpliktar staterna att respektera en rad rättigheter som indivi-
derna har. Därigenom får staterna exempelvis små möjligheter att begrän-
sa utvandringen från det egna landet genom att ställa upp hinder. Rätten
att få skydd utomlands undan förföljelse och att förenas med sina anhöri-
ga erkänns av de flesta länder. Många av de stater i Afrika och Asien, som
tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att
ge dessa mer omfattande rättigheter. Det stora antal skyddsbehövande,
som vistas i grannländer i dessa världsdelar, har i allmänhet heller inte
någon rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet
utan måste ställa in sig på att kanske efter många år av väntan återvända
till hemlandet
I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella in-
strument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och
invandringspolitik.
FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den
s.k. Genévekonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest be-
tydelse-fulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention
som vår svenska lagstiftning bygger på. Genévekonventionen komplette-
rades år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning,
det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att sta-
ter förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning till
den 1 januari 1951 och som regel utan dess geografiska begränsning till
Europa.
Genévekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall an-
ses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en
flykting till ett land där han riskerar förföljelse eller till ett land där han Skr. 1998/99:9
inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljel-
se. Dessutom innehåller konventionen bestämmelser om att en flykting
skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala
förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar
för utfärdande av resedokument till flyktingar.
I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person
som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,
religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk
åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på
grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den
flyktingdefinition som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar
dess mandat, sammanfaller nära nog helt med den nyss citerade.
Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den
tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för för-
följelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven-
tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av
naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regio-
ner finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbe-
grepp.
OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flykting-
problemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre ag-
gression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt
stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt
ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att
söka tillflykt på annan plats utanför sagda land".
För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den
deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då
överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt
från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt
våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de
mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den
allmänna ordningen".
Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av
första asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla
asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och
att tvångsvis avvisning och återsändande från dessa länder inte skall ske.
OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än Gené-
vekonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lag-
stiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseen-
den är generösare än Genévekonventionens. Detta gäller för Sverige.
Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet, på basis av bl.a. resolu-
tioner från FN:s generalförsamling, kommit att utvidgas utöver det ur-
sprungliga mandatet. Av de drygt 20 miljoner personer som UNHCR gav
skydd och hjälp år 1997, utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden
bestod av intemflyktingar, återvändande samt andra som drabbats av väp-
nade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens
mandat formellt inte har utvidgats.
Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på Skr. 1998/99:9
flyktingområdet och ett 7O-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s
exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor
på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening.
Under 1997 bistod UNHCR drygt 12 miljoner flyktingar, och nio miljoner
andra behövande, såsom återvändande och intemflyktingar. Intemflyk-
tingar, personer på flykt i sitt eget land, är en grupp som rönt stor upp-
märksamhet på senare år. Situationen för internflyktingama försvåras av
att de inte har samma rättsliga skydd som flyktingar har. Antalet intern-
flyktingar i världen uppgår uppskattningsvis till 20-25 miljoner.
Särskilda riktlinjer har utarbetats av FN som skall vägleda skyddsverk-
samhet för denna utsatta grupp. Repatriering, återvandring, är den lösning
som internationellt tillämpas i första hand för att lösa flyktingproblem.
Den internationella situationen har hittills gjort detta svårt. Senast har kri-
sen i Centralafrika försvårat repatrieringsarbetet.
Personer på flykt eller boende i flyktingläger har stort behov av såväl
skydd mot brott mot de mänskliga rättigheterna som bistånd för sin fysis-
ka och psykiska hälsa. Från svensk sida fästs särskilt stor vikt vid kvin-
nornas och barnens situation. Mer än hälften av världens flyktingar är
barn och ungdomar under 18 år. Sverige är en av de största bidragsgivar-
na till FN:s och andra organisationers verksamhet för att skydda och bistå
flyktingar.
2.3.1 Europa
Konflikten i f.d. Jugoslavien har lett till de största flyktingströmmarna i
Europa sedan andra världskriget.
Under krigsåren i Bosnien-Hercegovina sökte mer än 1,2 miljoner
bosnier skydd i närområdet eller i andra länder medan cirka 800 000 bos-
nier drevs på flykt internt. Fortfarande lever hundratusentals personer som
flyktingar eller internflyktingar i regionen. Under år 1997 återvände upp-
skattningsvis 110 000 personer till sina hem i Bosnien-Hercegovina. Un-
der första halvåret år 1998 uppgick motsvarande siffra till 65 000 perso-
ner. Det största återvändandet har skett av personer som har kunnat flytta
tillbaka till områden där den egna, etniska gruppen nu konstituerar en
majoritet av befolkningen. I realiteten är det ofta svårt för människor att
återvända till områden där man kommer att tillhöra den eller de etniska
grupper som är i minoritet.
Konflikten i Kosovo mellan den av serber kontrollerade statsmakten
och provinsens befolkningsmajoritet av albansk etnicitet har hela tiden
skärpts sedan Milosevic kom till makten, numera som Förbundsrepubli-
ken Jugoslaviens president. Den blev akut våren 1998 då den kosovoal-
banska organisationen UCK gick i strid med polis och annan tungt be-
väpnad trupp, som använt kraftigt övervåld.
Fram till början av september har betydligt fler än 200 000 kosovoalba- Skr. 1998/99:9
ner sett sig tvungna att lämna sina hemorter. Det stora flertalet finns kvar
inom Jugoslavien, i själva Kosovo eller i Montenegro. Åtminstone 14 000
har tagit sig över till Albanien och kanske lika många till Makedonien
respektive Tyskland och Schweiz. Det internationella samfundet prövar
olika möjligheter att få till stånd förhandlingar om en fredlig lösning av
Kosovofrågan, som inom ramen för Förbundsrepubliken Jugoslaviens
internationellt erkända gränser garanterar demokratisk delaktighet och
självstyre för befolkningen i Kosovo och respekt för de mänskliga rättig-
heterna. Mest angeläget är att få ett slut på striderna, förmå parterna att
förhandla och att ge de humanitära organisationerna fritt tillträde till de
nödlidande samt möjliggöra ett återvändande till hemorterna för så många
som möjligt. Annars hotar en humanitär katastrof kommande vinter och
en massflykt ut ur landet kan då kanske inte undvikas. Under Sveriges
ordförandeskap i FN:s säkerhetsråd i september antogs en resolution som
innehöll dessa punkter. Situationen i Kosovo bedömdes också som ett hot
mot internationell fred och säkerhet. Sverige stöder också aktivt de inter-
nationella ansträngningarna bl.a. genom bidrag till de internationella hu-
manitära organisationerna, hittills med 26 miljoner kronor för insatser i
Kosovo. Som ett svar på en andra appell från de interntionella hjälporga-
nisationerna beslutade Sida i slutet av september om stöd med ytterligare
12 miljoner kronor till FN:s humanitära insatser i Kosovo.
2.3.2 Asien
I Asien och Stilla havsregionen fanns i början av januari 1998 de största
flyktinggrupperna i följande länder: Kina, Indien, Nepal, Thailand och
Bangladesh. Totalt rörde det sig om en och en halv miljon personer, varav
drygt 900 000 var flyktingar, 385 000 återvändande och 200 000 var in-
ternflyktingar.
Den största gruppen återvändande var flyktingar från Myanmar (f.d.
Burma). Den 1 januari 1998 hade 229 400 personer återvänt med hjälp av
UNHCR Reintegrationen av dessa har varit ett väl fungerande program
som också spelar en mycket viktig roll för att stabilisera befolkningsrörel-
serna i hela regionen. Jordbruk, skolgång, läs- och skri vundervisning för
vuxna, sjukvård, mikrokrediter samt transportutveckling är några
nyckelkomponenter i detta arbete.
De strider som bröt ut i Kambodja i samband med konflikten mellan
regeringen och oppositionen i juli 1997 samt oroligheter i flera provinser,
fick till följd att över 55 000 personer flydde över gränsen till Thailand. I
juli 1998 hade omkring 15 000 flyktingar återvänt. UNHCR:s
förhoppning är att valet i juli skall bidra till att normalisera situationen i
landet och att fler flyktingar skall kunna återvända.
Strider mellan Sri Lankas regeringsstyrkor och den tamilska gerillan
förekommer alltjämt, vilket leder till att antalet internflyktingar förblir
stort. Enligt regeringen i Sri Lanka fanns det i april 1998 omkring 800
000 internflyktingar. Antalet flyktingar som återvänt till sin hembygd i
Jaffnaregionen har dock ökat. 1997 återvände omkring 79 000 internflyk-
10
tingar. Antalet flyktingar till Indien har under 1998 varit förhållandevis Skr. 1998/99:9
lågt, cirka 1800 personer.
Sammanlagt befinner sig över 100 000 flyktingar från Bhutan i Nepal.
Omkring 95 000 bor i flyktingläger upprättade av UNHCR. Under år
1997 har bilaterala diskussioner förts mellan Nepal och Bhutan om
flyktingproblemen men inga överenskommelser om hållbara lösningar för
flyktingarna uppnåddes. Bhutanska flyktingar har ändå visat vilja att
återvända till Bhutan. Drygt 20 000 tibetanska flyktingar befinner sig
sedan år 1989 i Nepal. Omkring 3000 tibetaner som anlänt efter år 1990
fick hjälp av enskilda organisationer i Nepal innan de fortsatte till andra
destinationer.
Flyktingsituationen i Centralasien under delar av 1990-talet har
präglats av inbördeskrigen i Tajikistan och Afghanistan. Över 800 000
personer fördrevs från sina hem när Tajikistan drabbades av inbördeskrig
i maj 1992. Tack vare UNHCR och andra humanitära organisationers
intensiva arbete kunde det stora flertalet av dessa återvända till sina hem
under år 1995. En djup ekonomisk kris och mycket svår fattigdom gör
dock situationen fortsatt angelägen för de humanitära organisationerna. I
Afghanistan genererades stora flyktingvågor år 1996 i samband med att
den talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. På
grund av den ihållande konflikten i Afghanistan har inte repatriering
kunnat genomföras enligt planerna.
Under år 1998 har det afghaniska folket, utöver det lidande som kriget
fört med sig, drabbats av två svåra jordbävningar. Afghanerna är för
artonde året i rad UNHCR:s största enskilda flyktinggrupp. I Iran finns i
nuläget cirka 1,4 miljoner afghanska flyktingar och i Pakistan
1,2 miljoner. Repatrieringstakten har under de senaste åren gradvis
minskat. Detta beror på säkerhetsläget i Afghanistan, och på att de
återvändande flyktingarna inte kan erbjudas en garanterat dräglig
ekonomisk tillvaro. I nuläget bedömer UNHCR att återvänd ringen från
Iran knappast kommer att överstiga 1997 års siffra, dvs. 2000 personer.
FN-organisationer och internationella enskilda organisationer har fortsatt
svårt att genomföra biståndsinsatser i Afghanistan, dels på grund av det
instabila läget till följd av inbördeskriget, dels på grund av talibanernas
diskriminerande påbud som försvårar insatser som omfattar hjälp till
flickor och kvinnor.
2.3.3 Mellanöstern
Mot bakgrund av framför allt den rådande situationen i norra Irak och
Afghanistan är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt.
Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till Iran, som
är ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som
befinner sig i Iran kommer, som tidigare påpekats, huvudsakligen från
Afghanistan. Efter att striderna i norra Irak bröt ut under hösten 1996
finns, även om många har återvänt, också ett stort antal kurdiska flykting-
ar från Irak i landet. Under år 1997 återvände under UNHCR:s överinse-
ende drygt 4 000 flyktingar till norra Irak. Förhoppningarna om att en stor
11
del av de afghanska flyktingarna skall kunna återvända hem har inte kun- Skr. 1998/99:9
nat infrias med anledning av fortsatta strider och den i övrigt svåra situa-
tionen i landet.
De enskilda organisationernas möjligheter att bedriva verksamhet i Iran
har varit relativt begränsade sedan revolutionen år 1979. Den flyktingkris
som uppstod i samband med att tusentals irakiska flyktingar sökte skydd i
Iran under hösten 1996, ledde dock till att enskilda organisationer inbjöds
att verka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid av byrå-
kratiska hinder.
När det gäller situationen i norra Irak kan nämnas att det stora flykting-
lägret i Atroush stängdes år 1997 och att många turkiska kurder som en
följd härav flyttade till andra läger i provinsen. Samtidigt återvände ca
1 000 kurder till Turkiet.
Under år 1996 inledde UNHCR ett konsultationprojekt i syfte att stödja
staterna i deras arbete med att finna regionala lösningar på olika flyk-
tingsituationer. I processen deltar stater från Central- och Sydvästasien
samt Mellanöstern (CASWAME). Ett andra möte i denna process hölls i
Ashgabat, Turkmenistan i mars 1998.
2.3.4 Afrika
I slutet av år 1997 bistod UNHCR närmare 4,3 miljoner flyktingar i Afri-
ka. Det innebär att länder i Afrika har tagit emot en tredjedel av världens
flyktingar. Den största delen av UNHCR:s ordinäre budget går till denna
grupp. Under år 1998 är sju av världens tio största flyktingkatastrofer af-
rikanska. Trots att stora repatrieringsprogram utförts är åtskilliga miljoner
människor i direkt behov av det internationella samfundets bistånd, varav
majoriteten är kvinnor och barn
Den svåraste situationen finns i Centralafrika, i den s.k. stora sjöregio-
nen. Problemen försvåras av återkommande väpnade konflikter i och
mellan flera av staterna som ännu inte fått någon bestående politisk lös-
ning. Sammanlagt befann sig ca 820 000 människor på flykt sommaren
1998. Därtill kommer uppskattningsvis 1,6 miljoner intemflyktingar, en-
ligt FN:s avdelning for humanitära frågor (OCHA). Intematonella hu-
manitära organisationer har på grund av säkerhetsproblem eller bristande
samarbetsvilja från myndigheterna periodvis inte haft tillträde till de nöd-
lidande, främst i Demokratiska Republiken Kongo. UNHCR:s repatrie-
ring av kongolesiska flyktingar från grannländerna har bromsats av den
pågående väpnade konflikten i DR Kongo. Några tusentals kongoleser
som just repatrierats innan striderna bröt ut i augusti 1998 återvände där-
efter till Tanzania. Den största flyktinggruppen i regionen består av ca 270
000 burundier i Tanzania. De största grupperna av internflyktingar befin-
ner sig i Rwanda, Burundi, DR Kongo och Kongo-Brazzaville.
I Östafrika och på Afrikas Horn domineras bilden av det utdragna in-
bördeskriget i södra Sudan vars humanitära konsekvenser under år 1998
varit förskräckande. Ca 160 000 sudaneser befinner sig på flykt i Uganda,
som på grund av de väpnade striderna mellan regeringsstyrkor och rebel-
ler i de västra och norra delarna av landet dessutom har hundratusentals
intemflyktingar. Bara i Sudans huvudstad Khartoum finns ca 2,2 miljoner
12
intemflyktingar. I Sudan finns fortfarande ca 350 000 eritreanska flyk- Skr. 1998/99:9
tingar kvar sedan det långa inbördeskriget i Etiopien, som avslutades år
1991 och ledde till formell självständighet för Eritrea år 1993. Repatrie-
ringen har dragit ut på tiden av bl.a. politiska skäl och oenighet mellan
Eritrea och berörda FN-organ.
Den väpnade konflikt som bröt ut mellan Eritrea och Etiopien i maj
1998 har lett till att tusentals människor tvingats överge sina hem. Nära en
miljon somalier lämnade sitt hemland till en följd av de strider som bröt ut
i samband med Siyad Barres fall år 1991. Drygt hälften befinner sig fort-
farande i och utanför Somalia. UNHCR räknar med att ca 490 000 perso-
ner har kunnat återvända till Somalia, med eller utan assistans. Återvand-
ring till de södra delarna av Somalia är fortsatt problematisk på grund av
att vissa områden fortfarande är i kris med sporadiska väpnade konflikter,
avsaknad av central statsapparat och översvämningar. Genom ett speciellt
återvandringsprogram genomfört av UNHCR återvände ca 11 000 perso-
ner till nordvästra Somalia.
I Västafrika domineras flyktingbilden av Liberia, Sierra Leone och
Guinea-Bissau. Mer än 480 000 liberianska flyktingar har flytt till grann-
länderna och ca 750 000 intemflyktingar finns inom landets gränser, en-
ligt UNICEF (FN:s barnfond). Trots den västafrikanska styrkans ingri-
pande fortsätter striderna i norra Sierra Leone. Under år 1998 har
237 000 sierraleonier flytt landet, främst till Guinea, och ca 70 000 är på
flykt inom landets gränser. Sedan fredsavtalet i Sierra Leone underteck-
nades år 1996 har UNHCR genomfört en omfattande repatriering. En
militärkupp i Guinea-Bissau i maj 1998 ledde till att huvudstaden tömdes
på sin befolkning. Ca 350 000 människor är fortfarande på flykt inom
landet.
I södra Afrika har freden i Mocambique inneburit att 1,7 miljoner
människor kunnat repatrierats - UNHCR:s största repatrieringsprocess
hittills. Arbetet med att repatriera ca 300 000 angolanska flyktingar har
dock försenats främst på grund av svårigheter med genomförandet av
fredsavtalet från år 1994, men även på grund av den väpnade konflikten i
grannlandet DR Kongo, där Angola gripit in på regeringens sida.
Sverige arbetar aktivt i en rad internationella sammanhang för att bidra till
varaktiga lösningar av såväl de problem som tvingar människor att fly som
av de konsekvenser som följer därav.
Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor rörande såväl åtgärder
för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker
13
till flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie Skr. 1998/99:9
(UNHCR) och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA).
Den västeuropeiska integrationen har även migrationspolitiska aspekter.
I och med EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 började EU:s
regler om fri rörlighet för arbetskraft, egenföretagare, studenter m.fl. att
gälla i Sverige. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs
med att utveckla detta regelverk. Sverige deltar vidare i arbetet i den s.k.
tredje pelaren som omfattar samarbete i rättsliga och inrikesfrågor.
Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för
det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som antagits i
tredje pelaren har dock visat att några genomgående förändringar av den
svenska politiken på det området ännu inte skett. I framtiden blir
genomslaget avsevärt större. Detta började märkas under 1997, då Dublin-
konventionen trädde i kraft den 1 oktober, men framför allt kommer det att
bli uppenbart då Sverige börjar tillämpa Schengenregelverket och då
Amsterdamfördraget träder i kraft
Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor är
betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är utvecklingen i vårt östra
närområde av gemensamt nordiskt intresse, dels är det faktum att tre
nordiska länder är medlemmar i EU - medan två valt att stå utanför - ett
förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den nordiska
passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i dagens
situation. Detta hänger samman med det nordiska närmandet till Schengen.
Samarbetet med de baltiska staterna inom det migrations- och flykting-
politiska området har efter dessa staters självständighet utvecklats snabbt
och är av stor betydelse, inte minst för staternas framtida inträde i EU.
Sverige lämnar betydande bidrag till de internationella flyktingprogram-
men. Sverige är en av de fyra viktigaste bidragsgivarna till FN-
organisationerna UNHCR, UNRWA och WFP (World Food Programme),
liksom även till andra större internationella humanitära organisationer,
framför allt Röda korsrörelsen
UNHCR inrättades 1950 utifrån behovet av att lösa de europeiska flyk-
tingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR:s grundläggande
mandat är att utifrån 1951 års flykting-konvention och 1967 års tilläggs-
protokoll verka för rättsligt skydd åt personer som på grund av välgrundad
fruktan för förföljelse flytt sitt hemland. Verksamheten finansieras huvud-
sakligen via frivilliga bidrag från medlemsländerna.
UNHCR bistår för närvarande drygt 20 miljoner människor. Mer än
hälften av dessa är flyktingar medan återstoden består av intemflyktingar,
återvändande samt övriga i behov av UNHCR:s bistånd. Förutom genom
den humanitära hjälpen arbetar UNHCR för att utveckla och förbättra det
legala systemet inom flyktingrätten.
Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att angripa orsakerna
till flyktingströmmar, bl.a bristen på respekt för mänskliga rättigheter i
14
ursprungsländerna samt kopplingen till ekonomisk och demokratisk Skr. 1998/99:9
utveckling. Det svenska stödet till UNHCR omfattar bl.a. återvandring
och återuppbyggnad i f.d. Jugoslavien, ett tydligt exempel på hur det
komplexa samspelet mellan humanitära, politiska och militära insatser
påverkar organisationens verksamhet.
UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar) inledde sin
verksamhet 1950 och svarar för utbildning, hälsovård och social service
för palestinska flyktingar på Västbanken och Gaza, samt i Libanon, Syrien
och Jordanien.
Idag bistår UNRWA drygt 3 miljoner palestinska flyktingar. Av dessa
befinner sig cirka en tredjedel i flyktingläger. Till skillnad från UNHCR
har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas rättsliga
skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i länderna.
UNRWA var vid sin tillkomst tänkt som en temporär hjälp till
palestinaflyktingarna. Trots att läget i fredsprocessen i Mellersta Östern
för närvarande inte ser så ljust ut, och att processen har varit mycket
utdragen, är ambitionen att den skall leda till en varaktig lösning för de
palestinska flyktingarna.
IOM (International Organization for Migration) är en mellanstatlig or-
ganisation med fokus på migrationsfrågor. Organisationen bildades 1951
för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstått i Europa efter and-
ra världskriget Den har genom åren hjälpt 8,7 miljoner människor att
bosätta sig i 125 länder.
IOM:s huvudsakliga verksamhet består av att organisera transporter för
flyktingar eller "displaced persons" (humanitära migrationsprogram), för-
flyttning av kvalificerad arbetskraft för att befrämja ekonomisk, social och
kulturell utveckling i mottagarländerna (migrationsprogram för utveck-
ling), rådgivning till regeringar i migrationsfrågor samt att fungera som
diskussionsforum i migrationsfrågor.
Sverige har haft nära samarbete med IOM genom åren och medlems-
skapet ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens olika verk-
samheter.
Inom OECD (Organization for Economic Co-operation and
Development) finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor,
Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s råd.
Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att
analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen
i OECD-länderna. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka
effekter de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få
för berörda arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och
invandringsländerna. Ett annat område är att studera den utländska
arbetskraftens villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete
15
starkt påverkats av den växande insikten om behov av samordning mellan Skr. 1998/99:9
invandringsländerna för att på sikt påverka bakgrundsorsakema till
utvandringen.
Sedan flera år pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att i en
årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migra-
tionsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten
har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken inom
området.
CAHAR {Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor) är ett
juridiskt forum för utbyte av erfarenheter och information om forändring-
ar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. CAHAR har möj-
lighet att utreda om medlemsländernas flykting- och migrationspolitik är
byggd på internationella flyktingsrättsliga principer med beaktande av
vedertagna principer för mänskliga rättigheter. Mot bakgrund härav på-
verkar Europarådets utvidgning mot öst och de nya medlemsländernas
problem CAHAR:s arbete. Diskussionerna i CAHAR har därför till stor
del gått ut på att underlätta uppgiften för de nya länderna att skapa en
flykting- och migrationspolitik i enlighet med internationella flyk-
tingrättsliga principer och Europakonventionen från år 1950. Det kan
konstateras att de nya länderna deltar mycket aktivt i detta arbete.
Under år 1997 har CAHAR arbetat fram ett koncept angående generella
normer för begreppet säkert tredje land, som antogs som rekommendation
av ministerkommittén i november 1997. Diskussionerna om rätten för
asylsökande att överklaga ett avvisningsbeslut har fortsatt. Den primära
uppgiften för CAHAR är här att undersöka, huruvida Europarådets länder
tillämpar överprövningsskyldigheten av asylrätten i överensstämmelse
med Europakonventionen från år 1950. Därutöver har särskilt diskuterats
möjligheten av generella normer för träning och undervisning av tjänste-
män som tar emot asylsökande vid gränskontroller. Från och med år 1998
ingår Sverige i CAHAR:s byrå under två år.
OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa) har med
sina 54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande
samarbete i Europa och Nordamerika (den 55:e medlemsstaten, För-
bundsrepubliken Jugoslavien, är avstängd från deltagande i OSSE:s mö-
ten). OSSE har behandlat migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv som
ett led i sin konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. I maj
1996 samarrangerade UNHCR, OSSE och IOM en konferens om flyk-
ting- och migrationsfrågor inom OSS-regionen (Oberoende Staters Sam-
välde). OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rät-
tigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna konferens. Vid de
allmänna valen i Bosnien-Hercegovina i september 1996 och lokalvalen i
september 1997 organiserade OSSE registrering och röstning för bosniska
16
flyktingar. I och med konflikten i f.d. Jugoslavien har OSSE fatt spela en Skr. 1998/99:9
allt viktigare roll i det europeiska säkerhetsarbetet.
Genom det svenska initiativet sommaren 1996 att inrätta ett särskilt
Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring Östersjön
intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för att bekämpa organiserad
brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal
invandring.
När de tre baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återfick sin
självständighet hösten 1991 ställdes de inför uppgiften att utforma och
bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och
lagstiftning rörande utländska medborgare.
Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk
utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från
de nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik
närmare en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flykting-
lagstiftning. De har också anslutit sig till 1951 års flyktingkonvention.
Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska
staterna, är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande
migrations- och flyktingadministration och för att underlätta staternas
eftersträvade inträde i EU.
Inom ramen för NSHF (Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor)
träffas företrädare för de nordiska ländernas regeringar för att utbyta in-
formation och diskutera frågor av gemensamt intresse. Arbetet i samråds-
gruppen har vidare inriktats på att samordna det nordiska agerandet i re-
lation till närområdet på det migrationspolitiska området. Under 1997 års
svenska ordförandeskap har tre möten hållits. I anslutning till två av dessa
har inbjudits till möte på ministernivå. Tid har avsatts för diskussioner
med representanter för UNHCR och IOM.
Inom ramen för särskilda nordiska arbetsgrupper har man bl.a. arbetat
med frågeställningar kring återvandring, främst till Bosnien-Hercegovina,
men även kring verkställighet och ingående av särskilda återtagandeavtal.
EU- och Schengenrelaterade frågor har behandlats i en särskild arbets-
grupp. Arbetsgruppen för reformsamarbete med de baltiska staterna har
under året erhållit utvidgat mandat att även omfatta Ryska federationen,
Vitryssland och Ukraina.
Preliminära resultat av den nordiska jämförande forskningsstudien
kring mottagande av bosniska flyktingar sett ur ett återvandrings-
perspektiv, som de nordiska ministrarna på våren 1994 tog initiativ till,
har under året presenterats för samrådsgruppen.
Till det första ministermötet i april 1997 inbjöds även de baltiska sta-
ternas ministrar med ansvar för asyl- och migrationsfrågor. Ministrarna
diskuterade utvecklingen på det migrationspolitiska området samt former
17
2 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 9
för vidare utbyte och samarbete mot ökad öppenhet och säkerhet i regio- Skr. 1998/99:9
nen. De nordiska länderna sade sig även i fortsättningen vara beredda att
stödja reformarbetet i de baltiska staterna.
Under 1998 ansvarar Danmark för ordförandeskapet i samrådsgruppen.
Man planerar att hålla tre möten under året.
NU (nordiska utlänningsutskottet) ansvarar för övervakningen av till-
lämpningen av den nordiska passkontrollöverenskommelsen som sedan
40 år gör det möjligt för medborgare i de nordiska länderna att fritt resa
inom Norden. Vid dessa möten träffas företrädare för de nordiska utlän-
ningsmyndighetema. Vid mötena utbyts bl. a. information om förestående
ändringar i ländernas viseringspolitik.
Under UNHCR:s och 10M:s gemensamma huvudmannaskap verkar i
Genéve en organisation i vilken 16 stater informellt samverkar i migra-
tionspolitiska frågor. Detta forum, IGC (Intergovemmental Consultations
on Asylum,Refitgee and Migration Policies), samlar de flesta västeurope-
iska stater samt USA, Canada och Australien Gemensam nämnare är att
alla haft en relativt omfattande invandring och har tagit emot många
asylsökande. På organisationens dagordning har främst stått erfarenhets-
utbyte i asylrättsliga frågor och frågor om gränskontroll. Sverige har del-
tagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot människosmuggling och annan
olaglig invandring behandlats och där informella informationsnätverk
byggts upp.
ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) är
ett fristående institut i Wien som har flera länder som finansiärer, bl.a.
Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verksamt i migra-
tionspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl Väst-
som Östeuropa. ICMPD spelar en viktig roll som sekretariatfunktion i den
s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där över 30 stater i Väst- och
Östeuropa samt USA och Canada utarbetar ett stort antal rekommenda-
tioner till åtgärder som länderna kan följa för att bekämpa olaglig invand-
ring. Sverige stödjer ICMPD ekonomiskt för att upprätthålla en sekretari-
atfunktion i denna process. Ett annat område där ICMPD är aktivt är i
Bosnien-Hercegovina där man agerar i olika stödfunktioner för att upprät-
ta en del av de institutioner som stipuleras i Daytonavtalet.
Stöd till humanitära organisationer kanaliseras via FN-organ och enskilda
organisationer. Det finns ett stort antal internationella organisationer som
är aktiva inom såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området.
Bland de internationella organisationer som mottar det största finansiella
stödet märks framför allt IFRC (Internationella Rödakorsfederationeri)
och ICRC (Internationella Rödakorskommittéri). Med ett stöd om drygt
200 miljoner svenska kronor år 1997 är Sverige den fjärde största bi-
dragsgivaren till ICRC
18
Svenska enskilda organisationer har en betydande roll i det svenska bi- Skr. 1998/99:9
ståndet på flyktingområdet. Av det svenska biståndet till Bosnien-
Hercegovina har en stor del fördelats genom enskilda organisationer bl.a.
till insatser i det forna Jugoslavien som syftar till att stärka kvinnors ställ-
ning i återuppbyggnadsarbetet.
Ett utökat samarbete mellan UNHCR och enskilda organisationer har
stärkt dessa organisationers roll i det internationella arbetet. Internationel-
la enskilda organisationer svarar för en stor del av projekten inom FN:s,
framför allt UNHCRs, humanitära biståndsverksamhet. EU-
kommissionens humanitära avdelning är den kanske viktigaste finansiären
av de internationella enskilda organisationernas verksamhet, som också
Sverige är delaktig i.
ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en
Londonbaserad sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska enskilda
och kyrkobaserade organisationer som framförallt arbetar för asyl-
sökandes och flyktingars rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl.a.
aktivt engagerat sig i Central- och Östeuropa och i samarbete med
UNHCR bedrivit utbildningar för myndigheter. Organisationen är även
aktiv med policyskapande verksamhet.
ICVA (International Council of Voluntary Agencies) med säte i
Geneve är en oberoende internationell organisation som består av
organisationer från alla delar av världen som gemensamt arbetar med
humanitär hjälp och utvecklingsfrågor.
1997 undertecknades Amsterdamfördraget. Det träder i kraft då samtliga
EU:s 15 medlemsstater ratificerat det Riksdagen godkände Sveriges an-
slutning den 29 april 1998. Nedan redogörs kortfattat för innehållet i
Amsterdamfördraget. I december 1996 undertecknade Sverige ett avtal
om anslutning till Schengensamarbetet och den 16 april 1998 godkände
riksdagen detta anslutningsavtal. I och med undertecknandet blev Sverige
medlem i Schengensamarbetet. I dagsläget innebär detta att Sverige fullt
ut deltar i beslutsfattande men ännu inte i det praktiska genomförandet,
dvs. gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar.
Utöver dessa båda händelser har arbetet inom EU fortsatt. Bland de
beslut som rådet fattat kan följande områden nämnas: övervakning av
asylbesluten, skenäktenskap, asylbudgetlinjerna och den s.k. Irakhand-
lingsplanen. En av de viktigaste händelserna under år 1997 var att Dub-
linkonventionen trädde i kraft.
Under hösten 1997 ökade inströmningen av irakiska asylsökande i
några av EU:s medlemsstater, däribland Sverige. Detta föranledde Euro-
peiska rådet att ge ministerrådet i uppdrag att vidta åtgärder. I januari
1998 beslutade allmänna rådet om en handlingsplan omfattande 46
punkter. Handlingsplanen omfattar ett brett spektrum av åtgärder och
spänner över stora delar av EU:s verksamhetsområden. Den utgör ett ex-
empel på att EU tagit ett helhetsgrepp på en migrationspolitisk fråga. Ar-
19
betet med handlingsplanen förväntas fortsätta under i varje fall resten av Skr. 1998/99:9
år 1998
Arbetet med asylfrågor har under senare tid främst koncentrerats kring
tillämpningen av Dublinkonventionen (se nedan).
Rådet antog under år 1997 ett beslut om övervakning av de rättsakter
som antagits på asylområdet. Övervakningen sker genom att medlemssta-
terna besvarar ett omfattande frågeformulär som avser att visa på vilket
sätt de genomfört rättsakterna i asylfrågor. Arbetet med att sammanställa
och analysera svaren pågår under år 1998. Vidare antog rådet under år
1997 också en resolution som berör minderåriga asylsökande utan med-
följande vuxen.
Rådet antog i juli 1997 två rättsakter som rör budgetmedel på asylom-
rådet. Akterna i fråga gällde endast under kalenderåret 1997, men rådet
antog under våren 1998 nya rättsakter, vilka gäller för 1998. I en av
rättsakterna sägs att projekt (t.ex. rörande yrkesutbildning) i syfte att un-
derlätta återvändande - för asylsökande och fördrivna personer som har
fatt skydd i medlemsstaterna - skall finansieras av EU. Den andra rättsak-
ten rör projekt som kan förbättra mottagandet av asylsökande och flyk-
tingar. Medel för projekten skall beviljas av kommissionen efter ansökan.
Sverige ansökte om medel för sammanlagt sju projekt under år 1997, var-
av tre beviljades medel. Kommissionen kommer att under år 1998 genom-
föra en utvärdering av rättsakterna. Under sommaren 1998 har från
svenskt håll inlämnats ett tjugotal ansökningar om medel för projekt rö-
rande återvändande/återvandring.
I juni 1998 presenterade kommissionen ett förslag till gemensam åt-
gärd om tillfälligt skydd för fördrivna personer samt ett förslag till gemen-
sam åtgärd om solidaritet vid mottagande och vistelse av fördrivna perso-
ner som beviljats tillfälligt skydd. Förslagen utgör en revidering av det
förslag om tillfälligt skydd som kommissionen presenterade 1997. Röran-
de det sistnämnda förslaget kunde dock inga större framgångar nås i för-
handlingarna mellan medlemsstaterna. Konceptet tillfälligt skydd, såsom
det framläggs i kommissionens senare förslag, är avsett att ses som ett
komplement till 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställ-
ning. De två förslagen är föremål för förhandlingar.
Dublinkonventionen
Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som
skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av med-
lemsstaterna. Konventionen undertecknades 1990 och trädde i kraft den
1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de tolv ur-
sprungliga signatärstaterna. För Sveriges och Österrikes del trädde kon-
ventionen i kraft den 1 oktober 1997 och för Finlands del den 1 januari
1998. Arbetet med att vartefter förbättra tillämpningen av konventionen
pågår mellan medlemsstaterna. En särskild kommitté är inrättad för att vid
20
behov träffas för att besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor Skr. 1998/99:9
om tillämpningen av konventionen. Kommittén sammanträder på minis-
ternivå och fattade under våren 1998 ett beslut som rör tillämpningen av
konventionen samt antog ett åtgärdsprogram för att förbättra tillämpning-
en av densamma.
Eurodac
EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas
för att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är i
korthet att det med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vil-
ket medlemsland en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att
pröva vederbörandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet
Eurodac.
CIREA
CIREA:s {Centrum för utbyte av information och diskussion kring asyl-
frågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt att
ställa samman dokumentation om samtliga asyl relaterade frågor inom EU.
I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att samordna och harmo-
nisera medlemsstaternas asylpolitik.
Verksamheten består av två delar, möten genom vilka informationen
sprids bland medlemsstaterna och dokumentation av denna information.
Den centrala hanteringen av informationen skall vara utformad på ett så-
dant sätt att den kan användas av ministerrådet.
I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behand-
lingen av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR kallat att
delta och samarbeta med CIREA om bestämda frågor på dagordningen,
som oftast handlar om länder varifrån asylsökande kommer. Av särskilt
intresse har hittills varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar
och andel beviljade ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv,
resvägar, situationen i ursprungslandet samt medlemsstaternas praxis i
fråga om handläggningen av asylansökningar.
Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det
senaste året pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. Un-
der år 1995 antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I
den ena förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha
visering när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att
Sverige infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som tidigare
varit viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av
viseringshandlingar.
Rådet beslutade i december 1994 att skolelever från tredje land som är
bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna
medfölja på skolresor till en annan medlemsstat.
21
Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att Skr. 1998/99:9
förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker ge-
nom transittrafiken. Svenska bestämmelser om transitvisitering trädde i
kraft den 1 september 1997.
Även inom Schengensamarbetet har arbetet inriktats på att harmonisera
viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att Sverige säger
upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder, men även till att nya
viseringsfrihetsavtal ingås.
EU
I tredje pelaren finns bl.a. arbetsgruppen för yttre gränser. Den främsta
uppgiften för arbetsgruppen är att arbeta med utkastet till yttre gränskon-
trollkonventionen. Förhandlingarna är ännu inte avslutade då ett fatal frå-
gor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller främst den territoriella
tillämpningen samt frågor om EU-domstolens eventuella roll. Under år
1997 har arbetsgruppen arbetat fram en guide för effektiva metoder för
personkontroll vid de yttre gränserna Detta dokument kommer att över-
lämnas till de central- och östeuropeiska ansökarländerna.
En annan arbetsgrupp i tredje pelaren är CIREFI (Centrum för infor-
mation, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invand-
ring). CIREFI s mål är att samla in, utbyta och vidarebefordra information
samt att sammanställa dokumentation om alla frågor som rör gränspas-
sage och invandring. Syftet med ett sådant informationsutbyte är att un-
derlätta samordning mellan berörda organ och harmonisering av med-
lemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när det gäller gränspassage
och invandring. Under 1996 inleddes en reform av CIREFLs arbetsmeto-
der som bl.a. innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och
utformandet av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt.
Vidare har arbetsgruppen fortlöpande utbyte avseende frågor kring gräns-
kontroll och illegal invandring med de associerade staterna samt USA och
Kanada.
Schengen
Gränskontrollfrågor diskuteras vidare mom Schengensamarbetets arbets-
grupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen övervakningen
av Schengens yttre gränser och genomförandet av Schengenkonventionen.
Rådet antog i maj 1997 ett beslut om utbyte av information rörande bi-
stånd till medborgare i tredje land som frivilligt återvänder till hemlandet
(EGT nr L 147/3, 5.6.1997). Ett tidigare förslag om harmonisering av
22
medlemsstaternas bestämmelser inom området ansågs vara för långtgåen- Skr. 1998/99:9
de, varför beslutet endast omfattar informationsutbyte. Av beslutet fram-
går att de medlemsstater, som har vidtagit åtgärder i syfte att utarbeta pro-
gram för att stödja tredjelandsmedborgare som frivilligt önskar återvända
till sitt hemland, skall avlägga rapport om dessa en gång per år. Informa-
tionen skall innefatta bl.a. vilka myndigheter som genomfor programmet,
vilka personer som omfattas, stödets art och storlek och de följder pro-
grammet beräknas få. Sverige har under december 1997 rapporterat om
de bestämmelser som finns på området, dvs. vilka former av bidrag de
utlänningar kan beviljas som väljer att återvända till hemlandet, eller ett
annat land, efter det att de vistats i Sverige med eller utan uppehållstill-
stånd.
En resolution om åtgärder för bekämpande av skenäktenskap antogs i
december 1997. Med skenäktenskap avses i det här sammanhanget ett
äktenskap som ingås mellan en tredjelandsmedborgare å ena sidan och en
medborgare i en medlemsstat eller en tredjelandsmedborgare som är bo-
satt i en medlemsstat å andra sidan, när äktenskapets enda syfte är att
kringgå invandringsbestämmelserna. I resolutionen ges exempel på om-
ständigheter som kan tyda på att det rör sig om ett skenäktenskap. Enligt
resolutionen skall en ansökan om uppehållstillstånd avslås om det rör sig
om ett skenäktenskap. Resolutionen ligger i linje med svensk praxis.
Kommissionen har presenterat ett forslag till invandringskonvention
som syftar till att harmonisera de bestämmelser som rör uppehållstillstånd
för bl.a. arbetstagare, egenföretagare, studenter och anhöriga. Förslaget
innehåller även en avdelning som reglerar möjligheter för tredjelands-
medborgare som varit bosatta en längre tid i en medlemsstat att söka an-
ställning i en annan medlemsstat. Förhandlingsarbetet kommer med all
sannolikhet att bli utdraget eftersom det har visat sig att medlemsstaterna
(däribland Sverige) har invändningar mot väsentliga delar i förslaget.
Arbetet med att försöka komma till rätta med det växande problemet att
vissa tredje länder vägrar att återta egna medborgare, som avvisats eller
utvisats från en medlemsstat, fortsätter. Samtal har förts med företrädare
för dessa stater i samband med högnivåbesök. De stater som för närva-
rande är aktuella i sammanhanget är Förbundsrepubliken Jugoslavien,
Kroatien, Indien, Kina, Kuba, Vietnam, Nigeria, Liberia, Etiopien och
Somalia.
Vidare har rådet i januari 1998 antagit en handlingsplan mot olaglig
invandring från Irak och närliggande region. Frågan om invandring från
Irak uppmärksammades redan under hösten 1997 med anledning av att
man i Nederländerna och Tyskland, men även i Sverige och andra EU-
länder, noterat att antalet asylsökande irakiska medborgare hade ökat.
Europeiska rådet beslutade därför i december 1997 att en handlingsplan
skulle tas fram for att lösa problemet. I handlingsplanen, som skall ge-
nomföras i EU:s samtliga tre pelare, föreslås bl.a. en handlingsinriktad
dialog med den turkiska regeringen och UNHCR, säkerställande av att det
23
humanitära biståndet utnyttjas effektivt i den berörda regionen, förbättrad Skr. 1998/99:9
analys av flyktorsaker, effektiv tillämpning av asylprocedurer, förhindran-
de av missbruk av asylsystemet, bekämpning av organiserad brottslighet
och förhindrande av illegal invandring. Arbetet med att genomföra planen
pågår för närvarande i rådets olika arbetsgrupper. En uppföljning av de
resultat som uppnåtts inom de olika områdena görs kontinuerligt.
Den 19 december 1996 undertecknades Sveriges, Danmarks och Fin-
lands anslutningsavtal till Schengen. Härigenom blev Sverige en av de
tretton medlemmarna i Schengensamarbetet. Island och Norge, som inte
är medlemmar i EU, kan inte bli medlemmar i Schengensamarbetet. Där-
emot har man slutit samarbetsavtal som gör att man deltar fullt ut i samar-
betet med undantag för beslutsfattandet. Detta innebär att den fria rörlig-
heten som finns inom ramen för den nordiska passkontrollunionen kan
bibehållas. Medlemskapet innebär att Sverige fullt ut deltar i samarbetets
beslutsfattande del. Det praktiska genomförandet av Schengenkonventio-
nen kräver dels att den svenska anslutningen godkänns, dels att Sverige
uppfyller de praktiska kraven. Riksdagen godkände den svenska anslut-
ningen den 16 april 1998. Sverige kommer av allt att döma att bli operativ
medlem under år 2000. Det praktiska genomförandet innebär fri rörlighet
för personer, oavsett medborgarskap, i hela Schengenområdet. Då Ams-
terdamfördraget träder i kraft skall Schengensamarbetet införlivas inom
EU:s ramar. För att förbereda detta undersöks vilka delar av Schengenre-
gelverket som skall falla under tredje respektive första pelaren. Vidare har
EU:s medlemsstater enats om ett mandat för de förhandlingar som skall
genomföras med Island och Norge för att bestämma hur dessa länders
ställning skall regleras i framtiden.
På asylområdet innebär Dublinkonventionens ikraftträdande att
Schengens regler på detta området upphörde att gälla fr.o m. den 1 sep-
tember 1997.
Den regeringskonferens som inleddes i mars 1996 avslutades i juni 1997.
Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, undertecknades den 2 oktober och
är nu föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet med deras
konstitutionella bestämmelser. Riksdagen godkände den svenska anslut-
ningen den 29 april 1998.
På området invandrings- och flyktingpolitiken innebär fördraget betydan-
de förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroller som hit-
tills behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren förs över
till en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen har rubriken
"Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för per-
soner". Den nya avdelningen har fatt klara målsättningar och tidsgränser
för genomförandet. Inom fem år efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för
personer ha genomförts För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken
24
harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken där rådet skall besluta om Skr. 1998/99:9
gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande, be-
stämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asyl-
ansökningar. Beslut om ansvarsfördelning fattas av rådet, invandringspo-
litiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor om
kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller skall
företas vid inre gräns.
Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet for personer, oavsett
medborgarskap, att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och Ir-
land omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte
dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark
omfattas inte av den nya avdelningen men kan i efterhand själv bestämma
om man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta bl.a. för att kun-
na fortsätta delta i Schengensamarbetet och behålla den fria rörligheten i
Norden.
En ny lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1997 sedan riksdagen i de-
cember 1996 antagit förslagen i den migrationspolitiska propositionen.
Den innebär att tämligen omfattande förändringar har gjorts i utlänning-
slagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som
skall ha en principiell rätt till skydd i Sverige.
Före den 1 januari 1997 omfattade rätten att få asyl i Sverige flyktingar,
de factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet
flykting finns under rubriken "Skyddsbehövande". Som de factoflykting
bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till
sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde
åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägra-
re avsågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från
sitt hemland eller behövde stanna i Sverige för att undgå förestående
krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge uppe-
hållstillstånd av humanitära skäl Uppehållstillstånd på denna grund bevil-
jades dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra personliga
skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k. politisk-
humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529) kunde
det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som inte
omfattades av asylreglerna, men där förhållandena i det land till vilket
utlänningen skulle behöva återvända var sådana att det skulle te sig inhu-
mant att tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig
(prop. 1988/89:86 s. 147). Det kan nämnas att de flesta som flydde undan
25
krigen i Bosnien-Hercegovina och - ännu tidigare - Libanon fick stanna Skr. 1998/99:9
av politisk-humanitära skäl.
Skyddsbehövande
Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand per-
soner som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års konvention om flyk-
tingars rättsliga status (Genévekonventionen). Begreppet asyl som be-
nämning på det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen,
förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland
konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningsla-
gen stämmer i väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men
ger utrymme för en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I
3 kap. 2 § utlänningslagen stadgas att med en flykting avses "en utlänning
som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han
känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet,
tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller
politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte
vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om för-
följelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas be-
reda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den
som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det
land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning
att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.
Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd
i Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än
av flyktinggrundande orsaker och som
• känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med
kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller för-
nedrande behandling eller bestraffning,
• på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på
grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller
• på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för
förföljelse.
Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som
är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land
där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning
att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.
Genom dessa bestämmelser har skyddsbegreppet i utlänningslagen
preciserats. Samtidigt har begreppen de factoflykting och krigsvägrare
tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt
försvunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att
bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock
fortsättningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till in-
dividen.
Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får rege-
ringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningsla-
gen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till Sveriges
kapacitet att ta emot personer som söker skydd. En anmälan måste göras
26
till riksdagen senast tre månader efter förordningens ikraftträdande. Den- Skr. 1998/99:9
na möjlighet för regeringen att agera i fall där Sveriges möjligheter att ta
emot skyddssökande är ansträngda, motsvarades i tidigare lagstiftning av
att regeringen hade möjlighet att i ett vägledande beslut i ett enskilt ären-
de besluta om att uppehållstillstånd inte skulle beviljas den som ansågs
vara de factoflykting eller krigsvägrare, om detta var motiverat av de rå-
dande mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick även genomslags-
kraft för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd
I en massflyktssituation far tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under
högst två år. Regeringen har bemyndigats att i en förordning meddela när
sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan
tiden förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också konsulta-
tioner med andra länder och internationella organisationer om fördelning
av ansvar, för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den nya ordningen
innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges under
längre tid än enligt den tidigare ordningen, som gav möjlighet att ge såda-
na tillstånd under högst ett år för utlänningar, som bedömdes ha ett tillfäl-
ligt behov av skydd.
Återkallelse av uppehållstillstånd
Från och med den 1 februari 1998 gäller nya bestämmelser (SFS
1997:1224) vad gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att
utlänningen lämnat oriktiga uppgifter i samband med ansökan om uppe-
hållstillstånd (prop. 1997/98:36, bet. SOU 1997:67, 1997/98 SfU07, rskr.
1997/98:114). Liksom tidigare finns det möjligheter att återkalla ett uppe-
hållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen uppgett t.ex.
fel identitet. De nya bestämmelserna har utformats mot bakgrunden att
återkallelse av uppehållstillstånd är ett beslut som kan fa långtgående
konsekvenser för den enskilde.
Enligt den nya ordningen skall vid bedömningen av om ett uppehålls-
tillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning till det
svenska samhället, och till om andra humanitära skäl talar mot att tillstån-
det återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomstän-
digheter och familjeförhållanden samt till hur länge han eller hon vistats i
Sverige.
Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år, far
tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl for det.
Regeringen har under perioden juli 1997 - juni 1998 fattat vägledande
beslut i flera ärenden av betydelse för praxis.
I november 1997 fattade regeringen flera beslut rörande utlänningar
som undanhållit sig verkställighet av avlägsnandebeslut, och som under
27
denna illegala vistelse i Sverige skaffat sig en anknytning hit genom Skr. 1998/99:9
sammanboende med en person som bor i Sverige. I besluten uttalade re-
geringen, att illegal vistelse rent allmänt är något som bör motarbetas av
statsmakterna, men att ett undanhållande inte med automatik skall medfö-
ra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. Stor vikt måste enligt
regeringen tillmätas den anknytning som kan finnas till Sverige och de
humanitära skäl som kan tala för att uppehållstillstånd bör beviljas trots
att utlänningen har hållit sig undan. Med hänvisning till anknytningarnas
styrka beviljade regeringen uppehållstillstånd i de nu aktuella ärendena.
I samma månad beslutade regeringen att ge tre rwandiska syskon up-
pehållstillstånd i Sverige. Syskonen kunde därmed återförenas med sin i
Sverige bosatta syster. Regeringen konstaterade i sitt beslut att familjean-
knytningen i ärendet inte var tillräcklig för att utgöra grund för uppe-
hållstillstånd. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i
ärendet ansåg emellertid regeringen att syskonen skulle beviljas uppe-
hållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen beaktade särskilt att det rör-
de sig om minderåriga, föräldralösa barn, att de inte hade några anhöriga i
hemlandet samt den politiska situationen i Rwanda.
Genom beslut i december 1997 och juni 1998 lämnade regeringen
vägledning för hur anknytningsreglerna i utlänningslagen skall tolkas, då
en ensamstående äldre förälder ansöker om uppehållstillstånd i Sverige,
grundat på anknytning till ett vuxet barn. I två av dessa ärenden ansåg
regeringen att grund för att bevilja uppehållstillstånd, grundat på anknyt-
ning saknades, och överklagandena avslogs. Även i det tredje ärendet
konstaterade regeringen att anknytningen inte kunde ligga till grund för
att bevilja uppehållstillstånd, men i detta ärende förelåg enligt regeringens
bedömning humanitära skäl av sådan art, att uppehållstillstånd beviljades
på denna grund.
I april 1998 fattade regeringen beslut i ett flertal ärenden rörande frå-
gan om återkallande av permanent uppehållstillstånd. Regeringen konsta-
terade i besluten att lagstiftningen rörande denna fråga ändrats med ver-
kan från den 1 februari 1998. Från och med detta datum far ett beslut om
återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl, i de fall en utlän-
ning har vistats i Sverige mer än fyra år med uppehållstillstånd, när frågan
om återkallelse av uppehållstillstånd prövas av den myndighet som först
beslutar i saken. Regeringen beslutade att upphäva utvisningsbesluten och
besluten att återkalla de permanenta uppehållstillstånden i samtliga dessa
ärenden. Detta med hänsyn till att ärendena rörde utlänningar som vistats
här i landet mer än fyra år med uppehållstillstånd när tillståndet återkalla-
des av första instans och då inga synnerliga skäl för återkallelse fram-
kommit.
I maj 1998 beviljade regeringen en homosexuell iransk man uppe-
hållstillstånd, då denne ansågs som skyddsbehövande i övrigt. Regeringen
konstaterade i beslutet att enbart den omständigheten att en iranier åbero-
par att han är homosexuell inte kan grunda rätt för honom att stanna i
28
Sverige. Mannen beviljades uppehållstillstånd därför att hans ärende hade Skr. 1998/99:9
tilldragit sig så stor uppmärksamhet både i Sverige och utomlands att det
inte kunde uteslutas att hans fall kommit till de iranska myndigheternas
kännedom. Uppmärksamheten kring mannen hade nått sådana proportio-
ner att regeringen bedömde att han måste anses ha en välgrundad fruktan
för förföljelse på grund av sin homosexualitet vid en återkomst till Iran.
Regeringen beslutade i september 1998 att bevilja permanent uppe-
hållstillstånd till en idrottsman och en forskare som vistats länge i Sverige
med upprepade tillfälliga uppehållstillstånd inom ramen för s.k. interna-
tionellt utbyte. Regeringen betonade i besluten den starka anknytning som
personerna fått till det svenska samhället efter tretton respektive åtta år i
landet. Regeringen underströk i besluten att ett permanent tillstånd inte
kan ges efter alltför kort tid. Någon tidsgräns kan dock inte anges. Ord-
ningen måste tillämpas med stor flexibilitet. Det kan finnas skäl som talar
emot ett permanent uppehållstillstånd även efter åtta års vistelse, och hu-
manitära eller arbetsmarknadsskäl kan tala för att ett sådant tillstånd ges
tidigare. En prövning av anknytningen till Sverige måste göras i varje en-
skilt fall. Grundtanken skall vara att man, mot bakgrund av hur den sö-
kande etablerat sig i landet, kan utgå från att personen alltjämt kommer att
ha sin försörjning ordnad.
Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika avväg-
ningar av såväl utrikespolitisk, inrikespolitisk, handelspolitisk som turist-
politisk karaktär. 1 enlighet med den nordiska passkontrollöverens-
kommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa frågor.
Under 1997 införde Sverige viseringsfrihet med de baltiska staterna, vil-
ket även övriga nordiska länder har gjort.
Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen
av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i
huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan
till Sverige är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering
för att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning
eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.
För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har In-
vandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att
själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har
vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viserings-
ansökningar.
Utrikesdepartementet har under 1998 fortsatt och intensifierat arbetet
med att skapa en struktur för att effektivisera hanteringen av tillståndsä-
renden för utländska medborgare, bl.a. ärenden rörande viseringar. Ett
nytt synsätt genom vilken hela processen från ansökan till beslut följs, och
där en bättre uppföljning av fattade beslut sker, kommer att ge vinster i
hela processen Invandrarverket kommer att ha en tydligare roll vilken
29
även innebär ett utökat ansvar för IT-stöd och fortlöpande kompetensut- Skr. 1998/99:9
veckling av handläggare av viseringsärenden.
Anknytningsutredningen överlämnade sitt betänkande Uppehållstillstånd
på grund av anknytning (SOU 1997:152) den 20 november 1997.
Utredaren hade till uppgift att:
• kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker
sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som
kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behand-
ling,
• överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas,
• undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall
kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och rätt till skydd
för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån.
I betänkandet konstateras, mot bakgrund av en intervjuundersökning ut-
förd av Statistiska centralbyrån, att kvinnor i anknytningsförhållanden
löper en betydligt större risk att utsättas för våld av sin make eller sambo
än vad kvinnor i övriga förhållanden gör. Utredningen understryker dock
att underlaget är osäkert och att det är omöjligt att säga något om hur stor
risken är.
Utredningen föreslår bl.a.
• att det i jämförelse med nuvarande ordning bör ställas större krav på att
förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida innan
uppehållstillstånd ges,
• att Invandrarverket bör ha tillgång till uppgifter ur polisregister för att
vid behov kunna kontrollera uppgifter som finns i ärendet,
• att det skall vara möjligt att frångå tvåårsregeln om kvinnan eller hen-
nes barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet,
• att Invandrarverket genom utlandsmyndigheterna skall tillhandahålla
utförlig information om ordningen med den uppskjutna invandrings-
prövningen och dess konsekvenser.
Anknytningsutredningens betänkande överlämnades den 5 februari
1998 till Kommittén för ny instans- och processordning i utlännings-
ärenden (NIPU) för beaktande.
Ansvaret för behandlingen av de utlänningar som tas i förvar enligt ut-
länningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas fördes
över från polisen till Invandrarverket den 1 oktober 1997. Detta innebar
att Invandrarverket har huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar
som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalema. För att
kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsme-
del. Utgångspunkten är att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt,
men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att
30
upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. I utlänningslagen finns be- Skr. 1998/99:9
stämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall be-
mötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter,
förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden. De för-
varstagna har rätt till viss ersättning enligt lagen om mottagande av
asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsö-
kande.
Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat awisningsbe-
slut verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft.
Detsamma gäller Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande
om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund
av brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet inom
två veckor och en utlänning som utvisats lämna landet inom fyra veckor
efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlän-
ningen inte självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det
polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisnings-
beslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur Sverige av kriminalvårdens
transporttjänst på uppdrag av den ansvariga polismyndigheten.
En av regeringen tillsatt särskild utredare har haft till uppgift att föreslå
hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyt-
tas över från polismyndigheterna till Invandrarverket. Enligt direktiven
skulle utredningen föreslå hur ansvaret för verkställighet av awisnings-
och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Invandrarverket eller Ut-
länningsnämnden skulle kunna flyttas över från polismyndigheterna till
Invandrarverket med förbättrad effektivitet. Endast om utredningen fann
avgörande invändningar mot överföringen skulle en alternativ lösning
undersökas.
Utredningen lämnade sitt betänkande Verkställighet och kontroll i ut-
länningsärenden (SOU 1997:128) till regeringen i oktober 1997. Utred-
ningen konstaterade, att vid en sammanvägning av de faktorer som talar
för respektive emot en överföring av verkställighetsansvaret, är invänd-
ningarna emot visserligen betydande, men att de trots allt inte ens sam-
mantaget kunde anses avgörande i den mån som avsågs i direktiven. Ut-
redningen överlämnade därför förslag till hur verkställighetsansvaret
skulle kunna föras över till Invandrarverket. Utredningen föreslog att be-
hovet av tillgång till polisiär kompetens av ovan angivet slag skulle tillgo-
doses genom att Invandrarverket får möjlighet att begära biträde av polis,
när sådant biträde är nödvändigt på grund av att utlänningen håller sig
undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller om det på goda
grunder kan antas att tillgång till tvångsmedel erfordras. För att skapa
bättre förutsättningar för att utlänningar, som har befunnits sakna skäl för
uppehållstillstånd, i högre grad självmant lämnar Sverige föreslog utred-
ningen, att Invandrarverket utvecklar formerna för ett stöd till och samar-
bete med de humanitära enskilda organisationerna och med den mellan-
statliga organisationen IOM.
31
Den 20 maj 1998 lämnade regeringen över propositionen Verkställighet Skr. 1998/99:9
och återvändande - en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) till riks-
dagen. I propositionen föreslås att huvudansvaret för verkställighet av
beslut om avvisning och utvisning skall föras över till Statens invandrar-
verk. Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om
utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen skall dock
även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång
till polisiär kompetens tillgodoses genom att Statens invandrarverk ges
möjlighet att överlämna ärenden till polisen för genomförande av verk-
ställigheten. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig på
grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp
av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte kom-
mer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel behövs.
Målet är att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas under
värdiga former. Invandrarverket bör ges möjlighet att tillsammans med de
humanitära enskilda organisationerna och andra internationella organisa-
tioner, t.ex. IOM, utveckla formerna för ett samarbete om återvändande.
Integrerade åtgärdsprogram för dem som återvänder självmant bör efter-
strävas, med insatser under utlänningens vistelse i Sverige, under utresan
och i vissa fall även under en tid efter ankomsten till hemlandet. I de fall
den avvisade eller utvisade medverkar vid verkställigheten och självmant
lämnar landet bör Invandrarverket arrangera resan. I ärenden som över-
lämnats av Invandrarverket till polismyndighet bör utresoma även fort-
sättningsvis organiseras av Kriminalvårdens transporttjänst. De nya be-
stämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.
De gällande förutsättningarna för instans- och processordningen i utlän-
ningsärenden är att Invandrarverket är central utlänningsmyndighet och
beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd,
arbetstillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlännings-
lagen (1989:529) samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om
svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också om avvisning och
utvisning enligt utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden,
statsrådet med ansvar för dessa frågor samt polismyndigheterna får beslu-
ta om förvar av utlänningar. Invandrarverkets negativa beslut om flykting-
förklaring, svenskt medborgarskap och uppehållstillstånd kan överklagas
till Utlänningsnämnden Beslut om förvar kan överklagas till allmän för-
valtningsdomstol. 1 vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om av-
visning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan
överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med
att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrar-
verket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för
beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen
(1991:572) om särskild utlänningskontroll. Sedan den 1 juli 1994 prövar
Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd.
32
En parlamentarisk kommitté, Utredningen om ny instans- och process- Skr. 1998/99:9
ordning i utlänningsärenden, (NIPU, dir. 1997:20) skall ta ställning till
om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess
och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ
eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för
överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att av-
göra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även
utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlän-
ningskontroll bör ändras och hur sekretessfrågor skall hanteras vid två-
partsförfarande. Kommittén skall vidare göra en i första hand språklig och
redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare
och mer överskådlig
Kommittén har även haft till uppgift att med förtur utreda om det finns
behov av att ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna
om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i
landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd
när sökanden inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Åter-
kallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67), lades fram i maj 1997.
Detta ledde till de nya bestämmelser som tidigare beskrivits. Kommittén
kommer att slutföra sitt arbete under sista halvåret 1998.
Sverige har en relativt livlig folkomflyttning med utlandet. Förutom alla
mer eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom för besök,
turism, studier och arbete registrerades år 1997 i den svenska statistiken
33 443 invandrare och 15 306 utvandrare Detta avser personer som har
för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. I
dessa siffror inkluderas inte svenska medborgare som flyttar till och från
Sverige. De siffror som redovisas här är hämtade från den officiella sta-
tistiken, men det finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser
verkligheten. Det finns personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig
utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det
finns personer som uppehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha
rätt till bosättning och därmed inte registreras i statistiken.
Bland in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av dem som
invandrade till Sverige 1997 kommer 48 % från utomeropeiska länder och
35 % från Europa utom Norden. En stor del är nordiska medborgare, av
de invandrade 17 % och av utvandrarna 47 %. Dessa omfattas av den fria
rörligheten inom Norden. Flyttningen inom EU har inte samma
omfattning. Under år 1997 fick 4 556 personer (12 %) uppehållstillstånd i
enlighet med EES-avtalet. Under första halvåret 1998 var motsvarande
siffra 2 567 personer.
3 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 9
6.1
Den migration som avser nordiska medborgare inom ramen för den
nordiska passfriheten har under ett antal år pågått mer eller mindre
obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det
ekonomiska läget och även med förhållandena på arbetsmarknaden i de
olika nordiska länderna. Under de senaste tio åren har det
invandringsöverskott som fanns från Norden under den första delen av
perioden förbytts i ett underskott. Inom det migrationspolitiska området är
det framförallt in- och utvandringen av utländska medborgare (här använt
i bemärkelsen icke-nordiska medborgare) som är intressant.
Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen
av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av skyddsbehov och
anhöriga till dessa. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar
invandringen till Sverige är det framförallt förändringar i vår omvärld som
styr invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina
hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl transport av
människor som utbyte av information blir alltmer omfattande. Många
söker skydd i Sverige. Den allt dominerande händelsen för ökning av
denna typ av invandring till Sverige har varit kriget och oroligheterna i
f.d. Jugoslavien. Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen som
uppvisar en kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare
under åren 1993 och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till
Sverige till följd av kriget i Bosnien-Hercegovina och som har fått
tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först, som tidigare påpekats, när
det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring,
som en person registreras som invandrare i den officiella statistiken.
Skr. 1998/99:9
In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1997
(tusental)
|
År |
Invandring |
Utvandring |
Invandringsöverskott | ||||||
|
Totall |
Nor- |
Övriga |
Totalt |
Nor- |
Övriga |
Totalt |
Nor- |
Övriga | |
|
1987 |
37,1 |
8,9 |
28.1 |
11.6 |
8.1 |
3,5 |
25,5 |
0,8 |
24,7 |
|
1988 |
44,5 |
11.5 |
.33,0 |
11.8 |
8,3 |
3,5 |
32,6 |
3,2 |
28,4 |
|
1989 |
58.8 |
18,9 |
40,0 |
13,1 |
9,7 |
3,4 |
45,7 |
9,2 |
36,5 |
|
1990 |
53.3 |
15,9 |
37.4 |
16,1 |
12,5 |
3,6 |
37,2 |
3,4 |
33,8 |
|
1991 |
43,9 |
7.8 |
36,1 |
15,0 |
11,6 |
3,4 |
28,9 |
-3,8 |
32,7 |
|
1992 |
39,5 |
8,0 |
31,5 |
13,1 |
11,7 |
1,4 |
19,7 |
-3,7 |
23,4 |
|
1993 |
54.9 |
5.6 |
49,3 |
14,8 |
7.9 |
6,9 |
40,1 |
-2,3 |
42,4 |
|
1994 |
74.8 |
6.7 |
68.1 |
15.8 |
7.0 |
8,8 |
59,0 |
-0,3 |
59,3 |
|
1995 |
36.1 |
6.9 |
29,2 |
15,4 |
7,3 |
8,1 |
20,7 |
-0,4 |
21,1 |
|
1996 |
39,9 |
8,1 |
31,8 |
33,9 |
12,1 |
21,8 |
6,0 |
-4,0 |
10,0 |
|
1997 |
33,4 |
5,6 |
27,8 |
15,3 |
7,0 |
8,3 |
18,1 |
-1,4 |
19,5 |
|
(1998 |
23,5 |
2,5 |
21,0 |
18,0 |
2,9 |
15,1 |
5,5 |
-0,4 |
5,9) |
34
Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländ- 1998/99 9
ska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Siffrorna för 1998
avser första halvåret.
Under år 1997 sökte 9 623 personer asyl i Sverige, en ökning jämfört med
föregående år med ca 3 000. De flesta asylsökande kom från Irak, För-
bundsrepubliken Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina och Somalia. Av
dessa var 3 643 kvinnor (38 %). Under första halvåret 1998 sökte 5 461
personer asyl. Detta är drygt 1 600 fler än samma period föregående år.
Ökningen avser främst medborgare från FR Jugoslavien (kosovoalbaner),
Bosnien-Hercegovina och Irak.
Asylsökande per månad 1991-01-1998-06
Ar
Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste åren
varierat kraftigt, vilket ställt höga krav på de myndigheter som hanterar
asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen drygt
1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per
månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien trappades upp ökade
flyktingströmmarna. Sommaren 1992 nåddes kulmen av antalet
asylsökande och bara under sommarmånaderna sökte nära 35 000
personer asyl. En stor del av dem kom från provinsen Kosovo i
Förbundsrepubliken Jugoslavien. Viseringsskyldighet samma år för
jugoslaviska medborgare medförde att inströmningen avtog. Däremot
fortsatte många att fly undan kriget i Bosnien-Hercegovina. Kulmen av
inströmningen under en enskild månad av personer som sökte skydd i
Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökande. I slutet av juni
1993 infördes viseringsskyldighet för medborgare i Bosnien-Hercegovina.
Våren 1994 ökade åter antalet asylsökande. Främst var det kroatiska
medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien-Hercegovina, som
sökte sig till Sverige. Under 1995 var antalet i genomsnitt 750 personer
35
per månad. Minskningen har sedan fortsatt och under 1996 var Skr. 1998/99:9
genomsnittet knappt 500 personer per månad. Under år 1997 ökade
antalet och i genomsnitt sökte ca 800 personer asyl per månad.
I tabellen på nästa sida redovisas de största nationalitetsgrupperna som
sökt asyl i Sverige och som fatt uppehållstillstånd som flyktingar. Uppe-
hållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit genom flyk-
tingkvoten. Detta gäller inte för år 1997 där antalet uppehållstillstånd re-
dovisas exklusive flyktingkvoten (ca 1 200 personer). Skillnaden mellan
asylansökningar från medborgare i ett specifikt land under ett år och antal
uppehållstillstånd som medborgare i det landet fatt beror på tiden mellan
ansökan och beslut. 1 många fall söker en person asyl ett kalenderår och
far besked först ett senare år. Den individuella asylprocessen kan i många
fall vara komplicerad och ta lång tid.
|
Nationalitet |
1996 |
1997 | ||
|
Asyl- |
Uppe- |
Asyl- |
Uppe- | |
|
Jugoslavien |
636 |
342 |
2 115 |
2 944 |
|
Bosnien-Hercegovina |
262 |
392 |
742 |
1 413 |
|
Kroatien |
111 |
19 |
155 |
1013 |
|
Afghanistan |
148 |
452 |
176 |
120 |
|
Etiopien |
58 |
18 |
62 |
30 |
|
Cuba |
11 |
19 |
8 |
12 |
|
Irak |
1 557 |
1 958 |
3 057 |
1 472 |
|
Iran |
401 |
742 |
356 |
150 |
|
Peru |
109 |
51 |
36 |
136 |
|
Rumänien |
54 |
0 |
37 |
0 |
|
Ryska federationen |
203 |
37 |
231 |
40 |
|
Somalia |
434 |
205 |
364 |
132 |
|
Statslösa/ | ||||
|
okänt mbskap |
136 |
150 |
203 |
182 |
|
Turkiet |
186 |
78 |
208 |
101 |
|
Uganda |
6 |
25 |
16 |
40 |
|
Övriga länder |
1 441 |
344 |
2260 |
813 |
|
Totalt(avrundat) |
6 400 |
4 800* |
9 700 |
8 400* |
*Andelen kvinnor var ca 40 resp. 46 %.
I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De som
far asyl i Sverige enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen
kallas ibland konventionsflyktingar I tabellen nedan redovisas dessa
uppdelade på två kategorier. Gruppen ”övriga”, som endast utgör ett par
procent av samtliga som har fått uppehållstillstånd i Sverige, är de som
fått ett positivt beslut grundat strikt på de krav som ställs i
flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som, i samarbete med
UNHCR, överförs till Sverige inom ramarna för den flyktingkvot som
36
riksdagen har bestämt, finns såväl skäl grundade på flyktingkonventionen Skr. 1998/99:9
som andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är möjlig att göra i
statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som konventionsflyktingar. De
facto-flyktingarna utgörs av dem som har flyktingliknande skäl, men som
inte anses omfattas av i flyktingkonventionens bestämmelser. Av
redovisningen framgår att den allra största andelen av dem som far skydd
i Sverige får det av skäl som ligger utanför dem som anges i
flyktingkonventionen. Från och med den 1 januari 1997 har begreppen de
factoflykting och krigsvägrare tagits bort ut lagstiftningen och ersatts med
en utvidgad krets av skyddsbehövande. Andelen som fått konventions-
status har samtidigt ökat betydligt med den nya lagstiftningen. Vidare har
begeppet asyl här förbehållits flyktingar (se avsnitt 5.1).
|
Skäl |
1996 |
1997 | ||
|
Konventi on sflyktingar | ||||
|
- Flyktingkvoten * |
1 629 |
34 % |
1 180** | |
|
- Övriga |
128 |
3 % |
1 310 |
15% |
|
Krigsvägrare |
0 |
0 % |
- | |
|
De facto-flyktingar |
1 651 |
34% |
- | |
|
Skyddsbehövande |
739 |
9% | ||
|
Humanitära skäl |
1 424 |
29% |
6 367 |
76% |
|
Totalt |
4 832 |
100% |
8 416 |
100% |
*Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotllyktinganra som inte får flyktingstatus
enligt flyktingkonventionen utan accepteras av tindra skäl.
‘♦Flyktingkvoten räknas inte till konventionsflyktingar 1'r.o.m. detta är.
Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts
ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar, personer vilka inrest tillsam-
mans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av samma
särskilda mottagande som flyktingar. Antalet sådana anhöriga som fick
uppehållstillstånd uppgick år 1996 till 3 908 personer och år 1997 till 3
785 personer
Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 18 år till en
svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd och
som bor i Sverige. Tillstånd kan även ges andra nära anhöriga som ingått i
hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen.
Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1996 och 1997 (vuxna
och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för
uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av
invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som
kom av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras
relativa andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat
till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har minskat något
37
4 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 9
Skr. 1998/99:9
|
Skäl |
1996 |
1997 | ||
|
Flyktingar m.fl. |
4 832 |
10% |
8416 |
23% |
|
Flyktingkvoten |
1 629 |
5% |
1180 |
3% |
|
Nära anhöriga |
18 816 |
59% |
18 861 |
53% |
|
(anknytningar) | ||||
|
Varav | ||||
|
- anknytning till flykting |
(3 908) |
(3 785) | ||
|
- övriga anknytningar |
(14 908) |
(15 076) | ||
|
Arbetsmarkn ad ssk äl |
274 |
1% |
4 33 |
1% |
|
Gäststuderande |
1 771 |
6% |
2 376 |
6% |
|
Adoptivbarn |
807 |
3% |
694 |
2% |
|
EES-avtalet |
5 164 |
16% |
4 556 |
12% |
|
Totalt |
31 664 |
100% |
36 565 |
100% |
Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyk-
tingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till
största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med
UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt
utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i
ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är
förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.
Riktlinjer för kvotens användning ges av regeringen efter beslut av
riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning och
överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket samarbetar med
IOM i transportfrågor.
Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst
utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttag-
ningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt
inom ramen för den nordiska samrådsgruppen i flyktingfrågor (NSHF).
Anslagsmedel, som i statsbudgeten avsatts för överföring av kvotflyk-
tingar och mottagande av dem i kommunerna kan, också användas for
alternativa insatser och åtgärder som främst UNHCR förordar.
Under budgetåren 1997 och 1998 har avsatts medel motsvarande kost-
naden för 1 840 personer överförda inom kvoten. Av dessa medel har re-
serverats 5 miljoner kronor år 1997 och 7,8 miljoner kronor år 1998 för
att bekosta medicinska insatser såväl i Sverige som i närområdet for med-
borgare i Bosnien-Hercegovina. Statens invandrarverk har sedan budget-
året 1995/96 beviljat medel för att behandla patienter från Bosnien-
Hercegovina som på grund av kriget är i behov av medicinsk specialist-
38
vård. Vården kan ges i Sverige och sedan hösten 1996 medges även vård i Skr. 1998/99:9
närområdet till Bosnien-Hercegovina. Verket har också finansierat viss
samverkan mellan svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. Ju-
goslavien. Universitetssjukhuset i Linköping och IOM i Sarajevo är ver-
kets närmaste samrbetspartners.
Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR
administrerar (UNHCRs Trust Fund for Enhancing Resettlement Activi-
ties). Medlen i fonden används framför allt till olika insatser för att lösa
flyktingproblem i närområdet och till att stödja andra länders flyktingmot-
tagande. Ett syfte med detta är att bredda kretsen av länder som tar emot
kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden bildades i januari
1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år.
Under budgetåret 1998 har även ca 2,6 miljoner kronor avsatts till In-
vandrarverkets disposition för regionala lösningar för speciellt utsatta per-
soner i Colombia. Insatserna skall ske i samråd med UNHCR, enskilda
organisationer och svenska ambassaden.
Under år 1997 överfördes 1 854 personer till Sverige, huvudsakligen
iranska kurder från bl.a. norra Irak och irakiska medborgare från. bl.a.
läger i Saudiarabien Under första halvåret 1998 har 616 personer över-
förts hit inom ramen för flyktingkvoten Även dessa personer omfattar
främst medborgare från Iran och Irak.
Anhöriga till flyktingar
Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 18 år räknas in i flyk-
tingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.
Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.
För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarver-
ket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konven-
tionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bi-
drag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhö-
riga som här omfattas är maka/make och ogifta barn under 18 år. Bidrag
får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger. När
beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för kvot-
flyktingar.
Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlemsstaterna
och länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna i
alla medlemsländer. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-avtalet
och vissa av deras anhöriga har, oavsett medborgarskap, rätt att flytta
inom området för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera m.m.
Under år 1997 fick 4 556 personer, varav 1 274 kvinnor,
uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Första halvåret fick 2 567
personer detta tillstånd, därav 983 arbetstagare.
39
För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och Skr. 1998/99:9
arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om
arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. Är 1997 beviljades
433 sådana tillstånd (föregående år 274). Det kan gälla t.ex. personer med
nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna
företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav. Dessutom
beviljas tillfälliga arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika specialister,
artister och idrottsmän.
Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med
Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts.
Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.
Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för
kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd
som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd.
Under år 1997 fick 4 889 säsongsarbetare tillfälliga tillstånd, de flesta
inom trädgårdsnäringen.
Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av
gäststuderande som förväntas återvända till sitt hemland efter avslutade
studier, av personer som tidigare varit bosatta här samt av personer som
har svenskt ursprung. Invandrarverket beviljade år 1997 uppehållstillstånd
för 694 adoptivbarn (föregående år 807). Vid prövning av ärenden för den
som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare vistelsetiden i
Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt sven-
ska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel tillstånd.
Inom alla grupper av invandrare finns ett antal som efter kortare eller
längre tid lämnar Sverige. När den tidigare dominerande arbetskraftsin-
vandringen nu har ersatts av en invandring, som i stor utsträckning grun-
das på invandrarens skyddsbehov, har återvandringen delvis kommit att få
nya mönster Å ena sidan kan viljan att återvandra vara stark när de för-
hållanden man flytt från förbättrats, å andra sidan kan det ta lång tid innan
så blir fallet. Erfarenheten visar att den som utnyttjar de möjligheter till
integration som ges i exillandet därmed också ger sig själv goda förut-
sättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.
År 1996 lade riksdagen fast att återvandringspolitiken är en del av
migrationspolitiken. Regeringen främjar på olika sätt en mer aktiv åter-
vandringspol itik
Erfarenheten visar att återvandringen bör förberedas väl. Under bud-
getåret 1997 användes 5 miljoner kronor till förberedelser i Sverige inför
bosniska flyktingars framtida återvandring till Bosnien-Hercegovina. Sta-
tens invandrarverk har fördelat projektmedlen i nära samarbete med bl.a.
invandrare i Sverige, UNHCR, Sida, Svenska Kommunförbundet, olika
40
humanitära enskilda organisationer och andra företrädare för det svenska Skr. 1998/99:9
samhället. Medlen användes till speciella projekt, stöd till enskilda orga-
nisationer och andra för att administrera förberedelseprogram samt för
information till bosniska flyktingar i Sverige. Våren 1997 inrättades en
liknande samordningsgrupp med bred representation för förberedelser i
Sverige för återflyttning till Somalia och andra länder på Afrikas Hom.
För detta ändamål har 3 miljoner kronor använts under budgetåret 1997.
Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bi-
drag till flyktingars resor från Sverige (SFS 1984:890), s.k. återresebidrag.
Förutom bidrag till resan kan även ett kontantbelopp betalas ut. Fr.o.m.
den 1 maj 1997 höjdes det kontanta bidraget till den som väljer att åter-
vandratill sitt hemland. Det uppgår nu till högst 10 000 kronor för enskil-
da vuxna och 5 000 kronor för barn, dock högst 40 000 kronor per familj.
Under år 1997 beviljades 1 106 personer sådant bidrag. Den övervä-
gande delen avsåg personer från Bosnien-Hercegovina. Den näst största
gruppen var personer från Chile.
De nordiska länderna har i samarbete med UNHCR och Röda Korset
startat ett pilotprojekt som gör det möjligt för sjukvårdspersonal och andra
yrkesspecialister i flyktinggruppen att temporärt återvända till sitt hemland
för att göra en humanitär insats eller en insats för återuppbyggnaden.
Uppemot 70 bosnier bosatta i Sverige har genom detta program kunnat
göra värdefulla insatser i sitt hemland, men ändå kunnat ha sina familjer
kvar i exil och skydd. Ett antal personer har efter det tillfälliga återvän-
dandet valt att återvandra. Återuppbyggnadsbiståndet genom Sida och
annat internationellt bistånd till tidigare konfliktområden, inte minst Bos-
nien, har stor betydelse för att skapa förutsättningar för flyktingars åter-
vändande
Den 20 maj 1997 infördes en tidsbegränsad förordning som ger vissa
asylsökande som fått avslag på sina ansökningar om uppehållstillstånd en
möjlighet att få bidrag för att återvända (Förordning om bidrag till resor
från Sverige för bosättning i annat land för utlänningar som vägrats uppe-
hållstillstånd SFS 1998:230). Förordningens giltighetstid har därefter för-
längts till och med december 1998 (SFS 1998:230). Bidraget kan under
vissa förutsättningar beviljas till personer som under en längre tidsperiod
inte kunnat återvända til! sitt hemland av orsaker som de själva inte kun-
nat råda över. En förutsättning för att bidraget skall kunna utgå är att ut-
länningen medverkar till att awisningsbeslutet skall kunna verkställas.
Bidraget uppgår till högst 5 000 kronor för varje person, dock högst
30 000 kronor per familj. Förordningen har förlängts t.o.m. utgången av
1998. Bidraget är behovsprövat och under perioden 1 maj 1997 t.o.m. 31
augusti 1998 beviljades 144 personer detta bidrag.
41
Antalet asylsökande var under år 1997 ca 9 700 personer. Därav kom en
knapp tredjedel från Irak och drygt 2 000 personer från Förbundsrepubli-
ken Jugoslavien. Andelen barn under 18 år var ca 31%. Antalet barn utan
legal vårdnadshavare var under året 128. Av dessa kom 38 från Somalia
och 48 från Irak. Under första halvåret 1998 kom ca 5 500 asylsökande
till Sverige, huvudsakligen från Bosnien-Hercegovina, Förbundsrepubli-
ken Jugoslavien och Irak.
De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna
bostad på egen hand, s.k. eget boende, eller bo i verkets anläggningar.
Vid början av år 1997 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca
17 300 personer, varav ca 5 200 var barn under 16 år. Den genomsnittliga
andelen dygn i eget boende var ca 50% av det totala antalet dygn. Den
1 januari 1998 fanns det ca 13 600 personer registrerade i systemet. Av
dessa fanns ca 5 600 i anläggningsboende och ca 8 000 i eget boende. Det
största antalet registrerade i mottagandesystemet var personer från FR
Jugoslavien (3 600), Kroatien (1 300), Bosnien-Hercegovina (1 300), Irak
(2 300) och Somalia (600). Vid halvårsskiftet 1998 hade antalet registre-
rade i mottagningssystemet minskat till ca 13 000 personer. De största
grupperna var desamma som vid årets början. Antalet personer som ord-
nat eget boende var 60%.
Kostnaden per asyldygn beräknades för budgetåret 1997 till 197 kronor.
Den egentliga dygnskostnaden för året blev dock lägre, ca 183 kronor.
För år 1998 har dygnskostnaden beräknats till 205 kronor.
Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i mottag-
ningsystemet var den 1 juli 1998 ca ett år och sju månader.
Statens invandrarverk är huvudman för mottagandet av asylsökande och
skall se till att det finns tillräckligt med platser i anläggningsboende för
dem som inte själva kan ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt
verka för att driften av mottagningsenheterna läggs på entreprenad och
drivs av t.ex. ideella organisationer. Mot bakgrund av den omfattande
avvecklingen av verkets egna anläggningar och det låga antalet asylsö-
kande har intresset för att driva anläggningar på entreprenad hittills inte
varit särskilt omfattande
De asylsökande som väljer att bo i anläggning bor, liksom tidigare, i
möblerade lägenheter. Flertalet anläggningsplatser finns i vanliga lägen-
heter med självhushåll. För asylsökande som saknar medel är bostaden
gratis. Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat,
kläder och annat nödvändigt, som t.ex. patientavgift för akut läkar- och
tandvård. En ensamstående vuxen får 71 kronor i dagersättning. Om den
asylsökande i anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras vid ett
asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en lägre dagersättning som
för en vuxen är 24 kronor per dag.
42
Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad verksam- Skr. 1998/99:9
het till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år. Deltagande i
verksamheten är obligatorisk för dem som har förutsättningar för att delta
och är också ett villkor för att den asylsökande skall vara berättigad till
dagersättning. Vid slutet av budgetåret 1997 deltog 74 % av de anlägg-
ningsboende och 66 % av dem i eget boende i den organiserade verksam-
heten. Ungdomar deltog i större utsträckning än vuxna. Ambitionen är att
personer över 16 års ålder skall erbjudas att delta i sådan utsträckning att
det på sikt motsvarar heltidssysselsättning. Detta gäller även dem som har
eget boende. Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verk-
samhet är flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering - vilket har
en negativ inverkan på människors psykosociala situation - dels bör ak-
tiviteterna ge värdefulla erfarenheter oavsett om man får tillstånd att stan-
na i Sverige eller inte.
Samtliga asylsökande, även de med eget boende, skall delta i undervis-
ning i praktisk vardagssvenska. Andra verksamheter inom den organise-
rade verksamheten är skötsel av anläggningarna, olika inslag av studier,
praktik på arbetsplatser m.m. Särskild vikt läggs vid verksamhet för ung-
domar i gymnasieåldern. För barn anordnas s.k. familjebaserad verksam-
het. Denna verksamhet anordnas dock inte för barn i eget boende. För de
asylsökande som utan giltigt skäl vägrar delta i den organiserade verk-
samheten reduceras dagersättningen. Detsamma gäller för den som håller
sig undan så att asyl utred ningen försvåras eller så att beslut om avvisning
eller utvisning inte kan verkställas.
Asylsökande barn i grundskolan får undervisning genom kommunens
försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande un-
dervisning genom Invandrarverkets försorg. Majoriteten av de ungdomar
som kan och vill erbjuds undervisning i ordinarie gymnasieskolan.
Landstingen tog, i enlighet med riksdagens beslut, den 1 januari 1997
över ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt en överenskommelse
mellan staten och Landstingsförbundet skall landstingen ge vuxna asylsö-
kande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan anstå.
Asylsökande barn skall få samma hälso- och sjukvård samt tandvård som
i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall också erbjudas hälsoundersök-
ning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten skall enligt
överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges till asylsö-
kande m.fl. med en schablonersättning per asylsökande.
Den 1 oktober 1997 övertog Statens invandrarverk, som nämnts, ansva-
ret från polismyndigheten för behandlingen av de utlänningar som tas i
förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall
vistas. En utlänning som är tagen i förvar skall behandlas med respekt och
humanitet och med beaktande av den svåra situation utlänningen i många
fall befinner sig i. Förvarslokalerna skall utformas så att de så långt möj-
ligt överensstämmer med de lokaler som finns på Invandrarverkets mot-
tagningscentra och så att barns vistelse där underlättas. Utlänningar som
hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl enskilda som organiserade aktivi-
teter och förströelser. De förvarstagna skall vidare ha rätt till samma häl-
so- och sjukvård som asylsökande.
43
En överenskommelse har träffats mellan företrädare för staten och Skr. 1998/99:9
Landstingsförbundet om landstingens åtaganden och statens ersättning i
samband med den hälso- och sjukvård som lämnas till förvarstagna. En-
ligt denna skall staten lämna ersättning efter ansökan för de faktiska kost-
naderna motsvarande den vård som avses i överenskommelsen om hälso-
och sjukvård till asylsökande m.fl.
Förvarsverksamheten har utvärderats av en arbetsgrupp inom Statens
invandrarverk. I en rapport från mars 1998 konstateras att verksamheten
har genomgått en stor förändring sedan Invandrarverket tog över ansvaret.
Framför allt har man lyckats skapa ett nytt förhållningssätt och en avspänd
atmosfär. De förvarstagnas psykiska förhållanden är i dag mycket goda.
Detta har åstadkommits utan att säkerheten har eftersatts. Det har dock
förekommit ett antal rymningar och rymningssäkerheten är inte tillfreds-
ställande. Verksamhetens innehåll är på de flesta platser väl utvecklat
även om motiveringssamtalen inte helt funnit sina former.
7.2.1 Omfattning
Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det
kommunerna som tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd och
staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. Invandrarverket
träffar överenskommelser med kommunerna om att ta emot flyktingar och
kommunerna har därefter ansvaret för att flyktingarna far en bra introduk-
tion i det svenska samhället. Mottagandet skall ske med utgångspunkt
från personernas möjligheter att långsiktigt kunna försörja sig.
I tabellen ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet
sedan år 1989.
|
År |
Avtalade |
Faktiskt |
Antal |
|
1989 |
18 297 |
21 173 |
276 |
|
1990 |
22 808 |
22 237 |
278 |
|
1991 |
22 077 |
18 961 |
277 |
|
1992 |
21 817 |
18 472 |
271 |
|
1993 |
21 400 |
25 300 |
273 |
|
1994 |
49 900 |
61 500 |
269 |
|
1995 |
22 380 |
15 900 |
265 |
|
1996 |
10 000 |
6 700 |
251 |
|
1997 |
7 180 |
13 200 |
130 |
|
1998-06 |
7 510 |
6 128 |
90 |
Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som
beviljats asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande, också de
som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar.
44
Kommunerna har lyckats upprätthålla ett flyktingmottagande som sva- Skr. 1998/99:9
rat mot det stora behov av kommunplatser som funnits under de senaste
åren. Storstadskommunerna har haft en stor inflyttning. Sedan den 1 juli
1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand och i dag väljer som
nämnts merparten av de asylsökande att bo hos släktingar och vänner un-
der utredningstiden Det innebär att en del kommuner som inte har någon
överenskommelse med Invandrarverket ändå far ta emot flyktingar, i den
mån asylsökande som redan bor i en kommun får uppehållstillstånd.
Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden
1993-1995 var dels regeringens principbeslut i juni 1993 avseende
asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som rege-
ringen fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som
sökt asyl före den 1 januari 1993 skulle få stanna här om inte särskilda
skäl talade mot det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de kom-
munmottagna flyktingarna barnfamiljer, som fått uppehållstillstånd som
grundades på regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer.
Behovet av kommunplatser har successivt minskat beroende på det
sjunkande antalet asylsökande och under år 1997 träffades avtal med
kommunerna om att ta emot ca 7 000 personer, I detta avtal ingår även
kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga. Antalet faktiskt mottagna
i kommunerna år 1997 blev dock 13 200 personer. Under första halvåret
1998 har behovet av kommunplatser fortsatt att öka.
7.2.2 Kommunernas introduktion sprogram
Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 att tillsammans med flyktingen
och i samverkan med arbetsförmedlingen och andra myndigheter göra
individuella introduktionsplaner och medverka till att dessa genomförs. I
programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskilt
att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter
i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de fackliga or-
ganisationerna, arbetsgivarna och de enskilda organisationerna får en mer
aktiv roll än hittills. Som exempel kan nämnas den verksamhet i före-
ningsregi som sedan våren 1994 i Stockholm bedrivs i samverkan med
arbetsmarknads- och utbildningsnämnden. Särskilda projektmedel bevil-
jades av dåvarande Civildepartementet för bl.a. enskilda organisationernas
uppföljning av verksamheten Genom ett särskilt avtal med kommunen
överfördes viss del av flyktingersättningen till föreningarna för deras in-
satser. De organisationer som under år 1998 deltar i verksamheten är Rö-
da korsets Stockholmsdistrikt, KFUM/KFUK:s studieförbund och Spånga
Blåband. Idag ingår enskilda organisationer som en naturlig del av Stock-
holm stads flyktingmottagande.
I regeringens proposition Sverige, framtiden och mångfalden - från in-
vandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. SOU
1996:55, 1997/98:SfU06, rskr. 1997/98:68) behandlas bl.a. behovet av
förbättringar av introduktionen. Det slås fast att denna i större utsträck-
ning bör utgå från individens behov och förutsättningar, i högre grad ut-
formas tillsammans med den som berörs samt planeras och genomföras i
samverkan mellan olika parter där inte minst folkrörelserna bör kunna
45
spela en mer framträdande roll. Det betonas även att introduktionen bör Skr. 1998/99:9
utformas så att den kan följas upp bättre och resultaten återföras till an-
ord narn a.
En ny myndighet, Integrationsverket, har efter förslag i propositionen
inrättats den 1 juni 1998. Den har ansvar för att integrationspolitiska mål
och synsätt får genomslag på olika samhällsområden. I verkets arbets-
uppgifter ingår bl.a. att följa upp kommunernas introduktion för skydds-
behövande.
I riktlinjer för Arbetsmarknadsverket anges att arbetsförmedlingen skall
bistå kommunen vid utformandet av introduktonsprogram, prioritera ar-
betslösa nyanlända invandrare som genomgått introduktionsprogram samt
vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. I Invandrar-
verkets riktlinjer står att verksamheten för asylsökande, i de delar som är
inriktade mot vistelse i Sverige, skall utformas så att den förbereder de
asylsökande för kommunernas introduktionsprogram. Vidare skall verket
informera kommunerna om de personer som fått uppehållstillstånd som
kan ligga till grund för folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan
utformas och påbörjas så snart den nyanlände kommit till kommunen.
Kommunerna har enligt skollagen skyldighet att så snart som möjligt,
och senast inom tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för
invandrare (sfi) inträtt, tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i
kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språ-
ket.
Den utvärdering av sfi läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av Skol-
verket, och som presenterades 1997, visar att hälften av eleverna blivit
godkända efter ca 18 månaders studier. Detta är en förbättring av resulta-
ten jämfört med läsåret 1993/94 då endast 37% av eleverna uppnått god-
känd sfi-nivå under samma tid. Variationerna mellan kommuntyperna är
stora med den högsta andelen godkända i medelstora kommuner (57%)
och den lägsta i storstäderna (27%). Tendensen är att resultaten blir bättre
ju mindre kommunen är och ju mindre volymen på sfi-undervisningen är.
Erfarenheten har dock visat att ett visst elevunderlag behövs för att få en
bra sammansättning på grupperna och för att kunna bedriva en ändamåls-
enlig undervisning. Av alla elever som blivit godkända hade 77% klarat
av utbildningen på kortare tid än de stipulerade 525 timmarna. Problemet
med långa väntetider har mer eller mindre försvunnit, då 86% av kommu-
nerna idag har åtta veckor eller kortare väntetider på kursstart.
Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin för-
sörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Sedan den 1 januari 1993 har
kommunerna, genom införandet av lagen (1992:1068) om introduk-
tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet
att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället
för socialbidrag till flyktingar som omfattas av det kommunala flykting-
mottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna bevil-
jas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av kom-
munen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner
använder sig av introduktionsersättningen. Från och med den 1 mars 1998
får kommunerna bevilja introduktionsersättning även till andra invandrare
än skyddsbehövande och deras anhöriga om de deltar i ett introduktions-
46
program och om det finns särskilda skäl. Flera kommuner som infört ett Skr. 1998/99:9
system med introduktionsersättning uppger att flyktingen stimuleras att ta
ansvar för sin egen ekonomi och att bidragstänkandet minskar, då ersätt-
ningen liknar en lön på många sätt.
7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader
Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas genom ett schablonbi-
drag för varje mottagen flykting enligt förordningen (1990:927) om statlig
ersättning för flyktingmottagande m.m. Schablonbidraget syftar till att ge
kommunerna frihet att i samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen lokalt
vidta aktiva åtgärder för att flyktingen skall bli självförsörjande. För att
erhålla schablonersättning måste kommunen tillsammans med flyktingen
göra upp en individuell introduktionsplan. Introduktionsinsatsema ska
syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad,
en reguljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga svenskkun-
skaper samt förutsättningar i övrigt för att bli delaktig i samhällslivet.
Schablonersättningen avser att täcka kostnaderna för svenskundervisning
och försörjning för det år flyktingen togs emot och ytterligare tre år samt
vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. För år 1998
är schablonersättningen 151 900 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och
93 100 för barn under 16 år.
Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra er-
sättningsformer, avsedda för särskilda flyktinggrupper och i speciella si-
tuationer. Kalenderåret 1997 uppgick den statliga ersättningen för kom-
munernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder via ordinarie stats-
anslag. Därutöver har kommuner med stort flyktingmottagande fatt sär-
skild kompensation åren 1996 och 1997 med sammanlagt 400 miljoner
kronor. Ytterligare 250 miljoner har utbetalats under 1998 till kommuner
som tagit emot en stor andel flyktingar under åren 1991-1995.
7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader
för flyktingmottagandet?
Uppföljningen av 1991 och 1992 års mottagande av flyktingar har genom-
förts av en arbetsgrupp knuten till regeingskansliet. Invandrarverket och
Kommunförbundet har följt upp flyktingmottagandet åren 1993 och 1994.
Båda undersökningarna har gällt hur väl den statliga ersättningen täckt
kommunernas kostnader. De flesta kommuner som tog emot flyktingar år
1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 har
däremot medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna. Skillna-
den i kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt kon-
junkturtillägg betalades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991.
Även för år 1993 konstateras ett genomsnittligt underskott för kommu-
nerna, om än något mindre Detta år utgjorde flyktingar från Bosnien-
Hercegovina merparten av de som togs emot i kommunerna. År 1994
uppskattades ett genomsnittligt överskott på 9%. I denna årskontingent
47
hade 80% europeisk bakgrund till skillnad från 10% år 1992 och 60% Skr. 1998/99:9
år 1993.
Orsaken till att den statliga ersättningen inte räckt till är att fa flyktingar
kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas socialbidrags-
kostnader har därför blivit större än beräknat. Endast 9% av de som togs
emot år 1992 uppskattades ha arbete efter tre och ett halvt år. Bilden ser
ljusare ut för de som togs emot år 1993, då uppskattades 18% vara själv-
försörjande efter tre och ett halvt år. I den serbokroatisktalande gruppen
var 22% i egen försörjning efter motsvarande period. År 1994 uppskatta-
des 14% vara i arbete efter tre och ett halvt år.
För samtliga år har det visat sig att framför allt storstäder och medelsto-
ra kommuner fått sämre kostnadstäckning jämfört med mindre kommu-
ner. Små kommuner är i allmänhet utflyttningskommuner och har fått sina
kostnader täckta med statsbidrag. Nya utbetalningsregler från och med
1994 har dock utjämnat dessa skillnader och från och med år 1996 har
utbetalningsreglerna ytterligare förändrats i denna riktning.
7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar
Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning.
Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas till
flyktingar m.fl. som fyllt 18 år och som tas emot i en kommun efter att ha
varit registrerade vid en anläggning för asylsökande eller som i övrigt om-
fattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs för ett kalenderår i
taget av regeringen. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst 20 000
kronor och för en familj med två barn 30 500 kronor. Maximalt lån för ett
hushåll med 7 personer eller fler är 39 000 kronor. Från beviljat belopp
avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kronor i samband
med utbetalningen
Lånen är amorteringsfria under de första två åren efter utbetalningen
men löper med ränta. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för varje
år av regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt
från lånens storlek. Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med
återbetalning eller nedsättning av det belopp som skall återbetalas. Vid
långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta kunna efterskänkas.
Med de relativt generösa belopp som gäller för lån till hemutrustning bör
det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag till möbler och
annat bohag.
Linder år 1998 har hittills (augusti) återbetalats ca 80 miljoner kronor i
kapital och räntor. Under samma tid har 33 500 ansökningar om anstånd
med återbetalningen kommit in. Eftergift av lån har gjorts med ca
24 miljoner kronor för 1 520 hushåll under perioden januari-augusti 1998.
Uppläggningsavgifter har hittills under året tagits ut med 1,2 miljoner
kronor och aviserings- och påminnelseavgifter med 1,9 miljoner kronor.
48
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 oktober 1998
Skr. 1998/99:9
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Frei valds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Anders-
son, Winberg, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow,
Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist.
Föredragande: statsrådet Schori
Regeringen beslutar skrivelse 1998/99: 9 Migration och asylpolitik.
49
Eländers Gotab 57042, Stockholm 1998