Prop.
1998/99:29
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 29 oktober 1998
Göran Persson
ErikÅsbrink
(Finansdepartementet)
I propositionen föreslås ett lotterilagen (1994:1000) ändras så att
främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri åter skall
kriminaliseras i huvudsak på det sätt som var fallet fram till den 1 januari
1995 då den nya lotterilagen trädde i kraft. Den som i yrkesmässig
verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i
ett sådant lotteri skall i vissa fall kunna dömas till böter eller fängelse.
1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 29
Prop. 1998/99:29
1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................3
2 Lagtext...............................................................................................3
2.1 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)........3
3 Ärendet och dess beredning...............................................................4
4 Allmänna överväganden....................................................................5
4.1 Bakgrund.............................................................................5
4.2 Kriminalisering...................................................................6
5 Ekonomiska konsekvenser...............................................................13
Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Kriminalisering av
främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri ...14
Bilaga 2 Promemorians lagförslag.......................................................15
Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag..................................................16
Bilaga 4 Lagrådets yttrande.................................................................17
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 oktober 1998.....19
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lotterilagen (1994:1000).
Prop. 1998/99:29
2.1 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)
Härigenom föreskrivs att 54 § lotterilagen (1994:1000) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
54 §
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen
eller av grov oaktsamhet
1.olovligen anordnar lotteri, eller
2.olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller skicklig-
hetsautomat.
Till böter eller fängelse i högst
sex månader döms också den som i
yrkesmässig verksamhet eller
annars i förvärvssyfte uppsåtligen
främjar deltagande i ett utom
landet anordnat lotteri, om
främjandet särskilt avser del-
tagande från Sverige.
I ringa fall döms inte till ansvar.
Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
1* Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 29
Inom Finansdepartementet har det utarbetats en promemoria med förslag
till kriminalisering av främjande av deltagande i ett utom landet anordnat
lotteri. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Lagförslaget
i promemorian finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats.
Remissyttranden har lämnats av Hovrätten över Skåne och Blekinge,
Brottsförebyggande rådet, Konkurrensverket, Konsumentverket, Lotteri-
inspektionen, Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren, Posten AB, Spel- och
Tobakshandlarnas Riksförbund, Svenska Bankföreningen och Svenska
Tidningsutgivareföreningen. Dessutom har Cherryföretagen och Sveriges
Automatägares Riksförbund lämnat synpunkter på förslaget. Yttrandena
finns tillgängliga hos Finansdepartementet (dnr Fi98/2709).
I det följande lägger regeringen fram förslag till lag om ändring i
lotterilagen (1994:1000).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 15 oktober 1998 att inhämta Lagrådets
yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har haft synpunkter på
förslagets förhållande till EG-rätten. Till detta återkommer vi i avsnitt
4.2. När det gäller den lagtekniska utformningen följer regeringen
Lagrådets förslag.
Prop. 1998/99:29
4.1 Bakgrund
Gällande rätt m.m.
Lotterier som anordnas för allmänheten regleras i lotterilagen
(1994:1000). Enligt 9 § lotterilagen får med vissa undantag lotteri
anordnas endast efter tillstånd. Med lotteri avses i lotterilagen en
verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en
vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.
Till lotteri hänförs enligt 3 § lotterilagen bl.a. vadhållning och lottning.
Den som olovligen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar
lotteri döms, om brottet inte är ringa, till böter eller fängelse i högst sex
månader. Vid grovt brott döms till fängelse i högst två år (54 § lotteri-
lagen). Insatser som tagits emot vid brott och utrustning som använts vid
brott skall förklaras förverkade om det inte är uppenbart oksäligt (58 §
lotterilagen).
Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i
förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri (38 §
lotterilagen). Bestämmelsen är inte straffsanktionerad. Den sanktion som
kan tillgripas vid brott mot främjandeförbudet är att tillsynsmyndigheten,
i detta fall Lotteriinspektionen, enligt 52 § lotterilagen vid vite får
meddela förelägganden och förbud som behövs för att lotterilagen skall
följas.
Främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri har varit
förbjudet åtminstone sedan slutet av 1800-talet enligt förordning den 6
augusti 1881 (nr 36 s.2) angående förbud mot lotterier och andra dylika
företag samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers
eller andra sådana företags räkning. I 1939 års lotteriförordning var
förbudet straffsanktionerat med böter enligt 10 § förordningen. Även
lotterilagen (1982:1011) innehöll en bestämmelse om straffsanktion. Den
som bröt mot främjandeförbudet kunde dömas till böter eller fängelse i
högst ett år.
I 1994 års lotterilag finns som angetts ovan förbudet mot främjande
kvar, men det är bara olovligt anordnande av lotteri och olovligt innehav
av spelautomat som är straffbart. Bakgrunden till detta är följande. Vid en
undersökning som Statistiska centralbyrån utförde inför 1994 års
lotterilag, framgick att det var jämförelsevis få ärenden som registrerats
hos polis- och åklagarmyndigheten som gällde misstanke om brott mot
28 § första stycket 2 och 3 i 1982 års lotterilag. Med hänsyn till det ringa
antal fall och att det fanns möjlighet att vitesförelägga, ansågs att
förfarandena inte längre skulle vara kriminaliserade (prop. 1993/94:182 s.
86).
Efter bemyndigande av regeringen den 9 oktober 1997 har en särskild
utredare tillkallats med uppdrag att göra en översyn av lotterilagen.
Utredningen, benämnd Lotterilagsutredningen, skall bl.a. lämna förslag
till en ny lag eller se över lotterilagens definitioner, begrepp och
tillämpningsområden samt utreda om lotterilagen behöver anpassas till
EG-rätten och analysera utvecklingen av spel över Internet, särskilt spel
Prop. 1998/99:29
över Internet m.m. från utlandet. Lotterilagsutredningen har ännu inte
slutfört sitt uppdrag.
Nya omständigheter
Den 16 januari 1997 avslog regeringen en ansökan av ett spelbolag med
säte i London, Storbritannien om att anordna vadhållning i Sverige. Den
18 april 1997 etablerade bolaget verksamhet här genom att i en lokal på
Centralstationen i Stockholm ta emot vad. I lokalen fanns en terminal i
form av kommunikationsapparat (”vadslagningsmaskin”) som närmast
fungerade som en fax. En lista över matcher och spelkuponger
tillhandahölls. Spelarna kunde fylla i kupongerna och lämna dessa till en
företrädare för bolaget. Denne förmedlade uppgifterna till en centraldator
som var belägen i London. Sedan spelet godtagits i London kunde spelare
få kvitto, förmedlat från London, av företrädaren mot erläggande av
insats. Bolaget hade vederbörlig licens i Storbritannien och var registrerat
där och i flera andra länder inom EU.
Polisen ingrep mot verksamheten och tog bl.a. 880 kr som utgjorde
mottagna insatser samt en vadslagningsmaskin i beslag. En ställ-
företrädare för bolaget och en person som ställt i ordning lokalen för
vadhållning, tagit emot insatser samt förmedlat vaden åtalades vid
Stockholms tingsrätt för brott mot lotterilagen respektive medhjälp därtill
i det att företrädaren för bolaget olovligen anordnat lotteri i form av
vadhållning.
Tingsrätten dömde till böter för brott mot lotterilagen respektive
medhjälp härtill. Tingsrätten ansåg att ett lotteri hade anordnats
olovligen. Hovrätten ändrade domen, lämnade åtalet utan bifall och
hävde beslagen. Hovrätten menade att det rörde sig om främjande av
deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, vilket inte är straff-
sanktionerat.
Prop. 1998/99:29
4.2 Kriminalisering
Regeringens förslag: Den som i yrkesmässig verksamhet eller annars
i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet
anordnat lotteri skall kunna dömas till böter eller fängelse om
främjandet särskilt avser deltagande från Sverige I ringa fall skall
dock inte dömas till ansvar.
Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har
inget att erinra mot förslaget. Svenska Tidningsutgivareföreningen
avstyrker förslaget och anser att frågan i stället skall utredas av Lotteri-
lagsutredningen. Föreningen framför att publicering i tryckt skrift eller
medium som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen av vinstnummer och
odds rörande utom landet anordnat lotteri, såväl på redaktionell plats som
i form av annons, har ett sådant informationsvärde att det omfattas av
tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet. Rikspolisstyrelsen avstyrker
förslaget. Den kan i och för sig ställa sig bakom skälen som anförts men
anser att kriminalisering i stället bör övervägas i samband med att
Lotterilagsutredningens kommande förslag bereds. Rikspolisstyrelsen
anser att det i vart fall inte nu bör införas regler om ett straffsanktionerat
förbud att främja deltagande i lotteri som anordnas i ett annat EU-land.
Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att det är svårt att förstå att
lagstiftningen inte är diskriminerande om det är förbjudet att främja
deltagande i ett lotteri som anordnats av en allmännyttig aktör, t.ex.
biståndsorganisation eller nykterhetsrörelse, utomlands. Riksåklagaren
har föreslagit ett förtydligande av paragrafens lydelse. Cherryföretagen
och Sveriges Automatägares Riksförbund anser att den föreslagna lag-
ändringen saknar stöd i EG-rätten.
Skälen för regeringens förslag
Behövs en kriminalisering?
Främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet är
förbjudet och vitessanktionerat. De lotterier som hittills har erbjudits per
post har möjligen inte varit så attraktiva hos svenska lottköpare. Ny
teknik och ökad snabbhet i tekniken har medfört utökade möjligheter för
anordnare av lotteri utomlands att rikta lotterier mot Sverige.
Attraktionskraften hos utländska lotterier blir också större genom att
tiden mellan det att lotterideltagaren deltar i lotteriet och han får
kännedom om han vunnit eller inte förkortas. Med det ökade utbudet kan
lotterideltagaren dessutom komma att delta alltför ofta vilket kan leda till
risk för negativa ekonomiska och sociala konsekvenser.
Lotterier kan ge möjlighet till stora inkomster för anordnaren. Lotterier
kan därför locka oseriösa anordnare som på lotterideltagamas bekostnad
och på ett bedrägligt tillvägagångssätt berikar sig själva. Det är därför av
stor vikt att konsumenternas, dvs. lotterideltagamas intressen tillvaratas
och att samhället ges möjlighet att effektivt utöva en noggrann kontroll
och tillsyn över lotterimarknaden. Någon kontroll och tillsyn kan inte
utövas över utländska lotterier av de nationella tillsynsorganen på grund
av deras territoriella begränsning. Vad som definieras som lotteri varierar
i olika länder. Det är därför inte säkert att alla utländska lotterier står
under tillsyn av någon motsvarighet till svenska Lotteriinspektionen.
Några gemensamma regler för definition av lotterier och krav på
anordnare finns inte inom den europeiska unionen.
En huvudprincip i lotteriregleringen har sedan länge varit att lotterier
inte får anordnas i förvärvssyfte utan att tillstånd ges, om det inte särskilt
angivits att tillstånd inte behövs. Det har inte heller varit tillåtet att främja
deltagande i ett otillåtet lotteri. En annan huvudprincip har varit att
lotterier skall ge inkomster som kommer de intressen till godo som
samhället vill gynna (jfr prop.l981/82:170 s. 20). Inkomsterna från
lotterier går i flertalet länder till allmänna och allmännyttiga ändamål
inom landet (SOU 1992:130 s. 188 ff.). I Sverige går inkomsterna till
staten, folkrörelserna och hästsporten. Endast i begränsad omfattning har
inkomster från lotterier tillåtits tillfalla privata anordnare. Det har gällt
s.k. restaurangkasinon och marknads- och tivolinöjen vilka betraktats
Prop. 1998/99:29
som nöjen av förströelsekaraktär där förströelseinslaget snarare än Prop. 1998/99:29
vinstchansen varit dominerande (prop. 1993/94:182 s. 36).
Enligt en prognos som Lotteriinspektionen gjort i en rapport till
regeringen den 1 oktober 1998 kommer omsättningen på den svenska
spel- och lotterimarknaden under 1998 att uppgå till ungefär 29 miljarder
kronor.
Det är angeläget att inte rubba principen om att inkomsterna från lotteri
i huvudsak skall tillfalla allmänna och allmännyttiga ändamål inom
landet. Främjande av deltagande i lotteri som anordnas utom landet kan
leda till att betydande inkomster hamnar utanför Sverige. Enligt
Lotteriinspektionens rapport Spelmarknaden 1996 uppgick inkomsterna
under 1996 till 5 miljarder kronor för det allmänna (inkl, skatt), 2
miljarder kronor för folkrörelserna och 1 miljard kronor för hästsporten.
Det medel som för närvarande kan användas för att förhindra att
deltagande i utländska lotterier främjas är vitesinstitutet. Detta är
emellertid inte tillräckligt verkningsfullt. I den mån ett vitesföreläggande
skall verkställas utanför landets gränser krävs att det finns en
överenskommelse med landet där det skall verkställas. Någon sådan torde
inte finnas beträffande denna typ av viten. För att förbudet mot att främja
deltagandet skall kunna upprätthållas behöver det därför
straffsanktioneras.
Genom att komplettera straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen kommer
den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främjar
deltagande i ett utom landet anordnat lotteri att kunna straffas, om
främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. Straffskalan bör vara
densamma som för andra brott mot lotterilagen, dvs. böter eller fängelse i
högst sex månader eller, om brottet är grovt, högst två år. I ringa fall bör
på motsvarande sätt något straffansvar inte inträda. På grund av att
förfarandet betraktas som ett brott kan insatser som tagits emot samt
utrustning m.m. som använts vid eller varit föremål för brott förklaras
förverkade.
Vem träffas av en kriminalisering?
Främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan ske på
flera olika sätt, t.ex. genom att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter
eller delaktighetsbevis i lotterierna, genom att uppbära eller förmedla
insatser eller genom att förmedla vinster. Vidare kan ett främjande ske
genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller
liknande meddelande beträffande lotterierna. För straffbarhet krävs att
främjandet skall ha skett i yrkesmässig verksamhet eller annars i
förvärvssyfte.
Den som säljer lotter, tar emot insatser, överför vad till anordnaren och
förmedlar kvitton och eventuella vinster till spelaren, träffas av
kriminaliseringen. Ofta utförs detta av s.k. spelombud. Om anordnaren av
det utländska lotteriet etablerar verksamhet här, kan det anses utgöra
främjande. Hovrätten gjorde i det ovan refererade fallet en helhets-
bedömning och fann att den verksamhet som faktiskt hade ägt rum här i
landet inte var av tillräcklig omfattning för att anses vara anordnande av
lotteri utan att den i stället fick anses falla in under förbudsbestämmelsen
i 38 § 1 lotterilagen om främjande av deltagande i ett utom landet
anordnat lotteri. Hovrätten fäste avseende vid att det aktuella bolaget var
registrerat i Storbritannien och där bedrev tillåten verksamhet samt att
bolagets centraldator, med vilken man kunde kommunicera från
Centralstationen i Stockholm, var belägen i London.
I tidigare lagstiftningsärenden om lotterier har det framförts att
normala betalningsuppdrag av de slag som utförs bl.a. av Posten och
bankerna inte är att anse som otillåtna enligt förbudsbestämmelsen (prop.
1981/82:170 s. 95 och prop. 1993/94:182 s. 78). Enligt förpliktelser i
OECD:s kapitalliberaliseringsstadga (XIV G, samt B-listan) finns
dessutom en skyldighet att medge överföring av spelvinster.
Ett främjande av deltagande i ett lotteri kan också ske genom
annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet. Vid
beredningen inför 1982 års lag aktualiserades frågan om en ansvarstalan,
rörande annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning, kan upptas och
prövas utan hinder av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Enligt
föredragandens mening (prop. 1981/82:170 s. 134) borde frågan om
sådant ansvar bedömas efter samma principer som i övrigt när det är
fråga om ansvar för brottsligt förfarande. Tryckfriheten sådan den
garanteras i tryckfrihetsförordningen (TF) har till syfte att säkerställa ett
fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Missbruk därav får inte
föranleda straff i annan ordning eller i annat fall än som anges i TF. En
annons som avser ett utländskt lotteri borde enligt föredragandens
uppfattning som regel betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell
natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag
som TF har att värna om. Frågan om ansvar för införande av en sådan
annons borde därför kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i
lotteriregleringen, vilket också har skett i rättspraxis (NJA 1961 s. 715).
Till skillnad från vad som gäller för andra brott enligt lotterilagen bör
främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri vara straffbart
bara om det sker uppsåtligen. Gärningar som begås av grov oaktsamhet
bör alltså inte omfattas. Genom att det krävs uppsåt begränsas det
straffbara området till sådana förfaranden som uppfattas som särskilt
straffvärda.
Företag som har att förmedla försändelser av olika slag skall inte vara
skyldiga att särskilt undersöka försändelsernas innehåll. Bl.a. Postens
verksamhet har karaktär av massdrift i högt tempo. Hanteringen av
försändelser sker i stor utsträckning med hjälp av maskiner. De lotter
och reklam för lotterier som skickas från utlandet till mottagare i Sverige
har numera ofta neutrala kuvert av vilka det inte framgår vad
försändelsen innehåller. Det skulle föra för långt att Postens förmedling
av sådana försändelser skulle medföra straffansvar.
Ett främjande av deltagande bör för att vara straffbart även vara särskilt
avsett för Sverige. TV- och radioutsändningar utomlands som innehåller
reklam för utländska lotterier och som kan ses eller höras i Sverige och
utländska tidningar med t.ex. annonser för utländska lotterier och som har
spridning i Sverige bör inte omfattas av straffbestämmelsen, såvida inte
reklamen eller annonsen är avsedd för den svenska marknaden.
Prop. 1998/99:29
Står förbudet som kriminaliseras i överensstämmelse med EG-rätten?
Det är numera klarlagt att lotteri utgör en tjänst som omfattas av
Romfördraget. Det främjandeförbud som nu föreslås bli kriminaliserat
omfattas därför av EG-rätten, trots att kriminalisering i och för sig ligger
utanför de europeiska gemenskapernas kompetensområde.
EG-domstolen har bara meddelat en dom av intresse i fråga om
lotteriers förhållande till EG-rätten. EG-domstolen har i målet C-275/92
(Her Majesty's Customs and Excise mot Gerhardt Schindler och Jörg
Schindler, ECR 1994, s. 1-1039), det s.k. Schindler-målet, uttalat att
nationella myndigheter måste ha ett tillräckligt utrymme för att avgöra
vad som krävs för att skydda dem som deltar i spelverksamhet och för att
upprätthålla ordningen i samhället, när det gäller sättet på vilket
spelverksamheten bedrivs, storleken på insatserna och vilka som skall få
del av de vinster som genereras. Således får de nationella myndigheterna
bedöma om det är nödvändigt att begränsa eller förbjuda spelverksamhet,
förutsatt att dessa restriktioner inte är diskriminerande. EG-domstolen
räknar upp flera faktorer som berättigar nationella myndigheter att ha ett
sådant handlingsutrymme. Först nämner domstolen de moraliska,
religiösa och kulturella aspekterna på lotterier och annan spelverksamhet.
Vidare betonas den stora risken för bedrägeri och annan illegal
verksamhet som är förknippad därmed. Därutöver får hänsyn tas till de
skadliga effekter som spelande kan föra med sig för enskilda individer
och därtill knutna sociala konsekvenser. Domstolen lägger dessutom vikt
vid att lotterier ger betydande bidrag till allmänna och allmännyttiga
ändamål.
EG-domstolens dom innebär således att nationella myndigheter har ett
handlingsutrymme att begränsa möjligheten till eller förbjuda spel utan
att åtgärden strider mot Romfördragets regler i artikel 59 om fri rörlighet
av tjänster. Domstolen lägger vikt vid både kulturella aspekter på
spelverksamheten och att lotterier ger betydande bidrag till ideell
verksamhet. En förutsättning är att de inskränkande åtgärderna inte är
diskriminerande.
Det är bara vissa former av lotterier som praktiskt och tekniskt kan
anordnas utomlands och riktas mot Sverige. De vanligaste formerna av
gränsöverskridande lotterier torde vara lotter och vadhållning. Dessa
lotterier är sådana att de inom landet har förbehållits vissa allmänna eller
allmännyttiga aktörer, som t.ex. det statliga bolaget AB Svenska Spel och
ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. De lotterier som här får
anordnas av kommersiella aktörer torde bara kunna utövas lokalt eller
virtuellt, som t.ex. restaurangkasino, visst automatspel samt tivoli- och
marknadsnöjen. Vissa skyddshänsyn berättigar enligt EG-domstolen
nationella myndigheter att begränsa utrymmet för lotterier. När dessa skäl
ger en nation rätt att besluta om begränsning för lotterier som anordnas
inom landet, gäller rätten också begränsning för likadana lotterier som
anordnas utomlands men riktas mot Sverige.
Lagrådet har ansett att risken för att den föreslagna regleringen strider
mot EG-rätten som så betydande att den inte bör genomföras, om inte
mer ingående analyser kan vederlägga att förbudsregeln i 38 §
Prop. 1998/99:29
10
lotterilagen och därmed också den föreslagna straffbestämmelsen Prop. 1998/99:29
innebär en otillåten diskriminering.
Till grund för sin uppfattning pekar Lagrådet på att förslaget skulle
drabba också utländska lotterier av en typ som mycket väl kan
förekomma i Sverige och att förbudsregeln i 38 § lotterilagen eller den
föreslagna straffbestämmelsen inte ger något utrymme för undantag som
skulle kunna ha betydelse för frågan om diskriminering, då det gäller
främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Detta är
naturligtvis riktigt. Regleringen tar sikte på lotterier som anordnas
utomlands, i syfte att ytterligare tvinga fram att den svenska
lotterilagstiftningen följs av dem som vill bedriva lotteriverksamhet här.
Alla som är verksamma här skall behandlas på samma sätt. Exempelvis
hindras även en svensk organisation, som vägrats tillstånd att anordna
lotterier här, att kringgå det hindret genom att bedriva verksamhet från ett
annat land. Regleringen gör ingen skillnad mellan svenska och utländska
organisationer. Någon diskriminering, dvs. särbehandling på grund av
nationalitet, kan det därför inte vara fråga om.
Regeringens uppfattning att förbudsregeln i 38 § lotterilagen för
lotterier som anordnas utomlands inte i sig är diskriminerande vinner
också stöd av EG-domstolens dom i Schindlermålet. I annat fall skulle
nämligen EG-domstolens uttalande om att den fria rörligheten av
lotteritjänster får begränsas eller hindras av hänsyn till vissa
skyddsintressen endast ha en illusorisk innebörd. Dessa intressen kan
endast beaktas om det land där ett planerat lotteri skall bedrivas ges
möjlighet att bedöma lotteriet samt utöva tillsyn och kontroll. I EG-
domstolens dom (punkten 61) heter det också att de nämnda intressena
ger de nationella myndigheterna rätt till ett visst utrymme för att
bestämma vad som behövs för att skydda spelarna och mer allmänt, att -
mot bakgrund av de särskilda sociala och kulturella kännetecknen i varje
enskild medlemsstat - upprätthålla ordning i samhället vad gäller sättet
som lotterierna får anordnas på, insatsernas storlek och fördelningen av
de vinster som genereras.
En ordning med nationella tillståndsmyndigheter som prövar
ansökningar om lotteritillstånd är alltså i praktiken enda sättet varigenom
berörda intressen kan beaktas. Det hade varit annorlunda om det hade
funnits ett för EU gemensamt regelverk eller, i någon mån, en överens-
kommelse mellan Sverige och någon annan stat om en enhetlig hantering
av lotterifrågor. Något sådant finns emellertid inte och det pågår inte
heller något arbete med att försöka utarbeta gemensamma regler. En
förklaring till detta är de stora skillnader på lotteriområdet som finns
mellan medlemsstaterna och som återspeglas i EG-domstolens dom. Hit
hör inte minst de kulturella skillnaderna men också skillnaderna i
konstruktionen av lotterireglema i de olika staterna.
Lagrådet nämner att utländska organisationer rent teoretiskt kan få
tillstånd att anordna lotterier här i landet och hänvisar till 15 § andra
stycket och 45 § lotterilagen. En möjlighet att få tillstånd bör emellertid
knappast betecknas som teoretisk för att endast någon enstaka utländsk
organisation gett in ansökan om att anordna lotterier här, vilket har sin
grund i att det inte gärna kan finnas något stort intresse i utlandet att
lämna in en ansökan om att anordna lotterier som skall ha sin tyngdpunkt
11
på att främja ett allmännyttigt ändamål. Lagrådet tillägger att ett krav på
att lotteriet anordnas här i landet dessutom synes komma i konflikt med
EG:s regler om den fria rörligheten för tjänster. Regeringen delar inte den
uppfattningen. Som redovisats ovan får en nation begränsa den fria
rörligheten för lotteri tjänster av hänsyn till vissa skyddsintressen. I det
här fallet föreligger starka sådana intressen för Sveriges del. Vidare kan
nämnas att lagstiftningen inte innebär att varje del av lotteriverksamheten
skall bedrivas här i landet. Det är tillräckligt att så stor del av
verksamheten finns här att de intressen som enligt EG-domstolen får
beaktas även i praktiken kan bli föremål för bedömning vid en prövning
av en ansökan om tillstånd. Som ovan framhållits förutsätter detta att
lotteriet kan prövas av en nationell tillståndsmyndighet.
När det gäller termen ”anordna” i lotterilagen skulle det - mot
bakgrund av att lagen inte innehåller någon definition av den termen -
kunna göras gällande att ett lotteri som omfattas av tillstånd i vissa fall
skall anses anordnat utom landet. Ett lotteri som omfattas av tillstånd
måste emellertid alltid anses anordnat här. Detta följer indirekt av bl.a. 38
§ lotterilagen, vars främjandeförbud enligt sin ordalydelse avser lotterier
som anordnas utom landet. Förbudet kan givetvis inte gälla lotterier som
omfattas av tillstånd.
Sammanfattningsvis anser regeringen att den föreslagna regleringen är
förenlig med EG-rätten.
Prop. 1998/99:29
12
Prop. 1998/99:29
För staten, folkrörelserna och hästsporten torde en kriminalisering
innebära att dessa inte går miste om inkomster från lotterier. I övrigt
finns det inte anledning att räkna med att en kriminalisering medför några
nämnvärda ekonomiska konsekvenser. Berörda myndigheter skall
fullgöra sina uppgifter inom ramen för befintliga resurser.
13
Sammanfattning av promemorian Kriminalisering av
främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri
Prop. 1998/99:29
Bilaga 1
Ny teknik och den snabbhet i kommunikation som tekniken medger idag
medför utökade möjligheter för utländska lotteri- och spelanordnare att
erbjuda sina tjänster på den svenska marknaden. Utländska lotterier och
spel har inte tidigare utgjort något stort inslag i Sverige. Principen att
lotteri- och spelinkomster skall tillfalla allmänna och allmännyttiga
ändamål inom den egna staten kan inte upprätthållas om utländska
lotterier och spel vinner terräng. Någon tillsyn och kontroll av inhemska
myndigheter kan inte utövas på utländska lotterier och spel.
Främjande av deltagande i utom landet anordnat lotteri har varit
straffbart fram till 1994 års lotterilag. Inför 1994 års lotterilag
konstaterades att antalet anmälda brott mot främjandeförbudet var ytterst
få. Mot den bakgrunden ansågs det tillräckligt med möjligheten till
vitesföreläggande. När aktörerna agerar från andra länder är dock
vitesföreläggande ingen verkningsbar möjlighet. Lotterilagsutredningen
ser för närvarande över hela lotterilagen. I avvaktan på den utredningens
resultat föreslås nu att förbudet att främja utländska lotterier åter
kriminaliseras.
Lotteri är en tjänst och omfattas av Romfördraget. EG-domstolen har i
det s.k. Schindlermålet räknat upp en del faktorer som berättigar
nationella myndigheter att begränsa och förbjuda lotterier förutsatt att
restriktionerna inte är diskriminerande.
Vadhållning och lotter är verksamheter som är förbehållna vissa
anordnare i Sverige. Andra aktörer som söker tillstånd att anordna sådana
lotterier nekas tillstånd oavsett nationalitet. Om begränsningen inte är
diskriminerande är det heller inte diskriminerande att utestänga aktörer
som agerar från utlandet.
14
Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)
Härigenom föreskrivs att 54 § lotterilagen (1994:1000) skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Prop. 1998/99:29
Bilaga 2
54 §
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller
av grov oaktsamhet
1. olovligen anordnar lotteri, eller
2. olovligen innehar en penning-
automat, värdeautomat eller skick-
1. olovligen anordnar lotteri,
2. olovligen främjar deltagande i ett
utom landet anordnat lotteri, eller
3. olovligen innehar en penning-
automat, värdeautomat eller skick-
lighetsautomat.
lighetsautomat.
I ringa fall döms inte till ansvar.
Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999
15
Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)
Prop. 1998/99:29
Bilaga 3
Härigenom föreskrivs att 54 § lotterilagen (1994:1000) skall ha följ-
ande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
54 §
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen
eller av grov oaktsamhet
1. olovligen anordnar lotteri, 1. olovligen anordnar lotteri,
eZZer
2. olovligen innehar en penning- 2. olovligen innehar en penning-
automat, värdeautomat eller skick- automat, värdeautomat eller skick-
lighetsautomat lighetsautomat,
eller uppsåtligen
3. i yrkesmässig verksamhet eller
annars i förvärvssyfte främjar
deltagande i ett utom landet
anordnat lotteri om främjandet
särskilt avser deltagande från
Sverige.
I ringa fall döms inte till ansvar.
Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
16
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-10-26
Prop. 1998/99:29
Bilaga 4
Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud
Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg.
Enligt en lagrådsremiss den 15 oktober 1998 (Finansdepartementet)
har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
lag om ändring i lotterilagen (1994:1000).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Gun
Lombach.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet.
Lagrådet har främst att beakta förslagets förhållande till yttrande-
friheten och till EG-rätten.
Vad först angår yttrandefriheten har s.k. lotterimeddelanden redan
före den nu gällande tryckfrihetsförordningen undantagits från
tryckfriheten och har på grund av uttalanden i förarbetena till nämnda
förordning ansetts utgöra en egen grupp av gärningar som är
undantagna från förordningens tillämpningsområde (se Hans-Gunnar
Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 42 f, 48, 50 f). Principen
har slagits fast av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1961 s. 715. I
litteraturen har avgörandet kritiserats (a.a. s. 51). Yttrandeffihets-
grundlagen har tillkommit och förhållandet mellan yttrandefrihet och
kommersiell verksamhet under senare år diskuterats i olika samman-
hang och blivit föremål för åtskilliga domstolsavgöranden, inte minst
av Marknadsdomstolen. Trots detta får 1961 års avgörande fortfar-
ande anses vara vägledande. I nu angivet hänseende kan den
föreslagna lagstiftningen i vart fall inte påverka rättstillämpningen,
eftersom tryckfrihetsförordningen har företräde, och föranleder inte
heller någon erinran av Lagrådet.
Vad härefter angår förhållandet till EG-rätten har, som framgår av
lagrådsremissen, EG-domstolens dom av den 24 mars 1994 i det s.k.
Schindler-målet avgörande betydelse för frågan. Av domen följer att
en bestämmelse sådan som den föreslagna i sig utgör ett hinder för
den fria rörligheten av tjänster enligt artikel 59 i EG-fördraget
(punkterna 43-45). Under förutsättning att bestämmelsen inte är
diskriminerande (punkterna 47-52) kan den dock, av hänsyn till bl.a.
de intressen som motiverat det remitterade förslaget, vara tillåten trots
att den utgör ett sådant hinder (punkterna 53 och 57-63).
Beträffande frågan om diskriminering är analysen i lagrådsremissen
alltför knapphändig för att tillåta en säker bedömning. Innebörden av
den engelska lagstiftningen vid den tidpunkt som var aktuell i EG-
17
målet synes ha varit att den generellt förbjöd lotterier av en typ
motsvarande det tyska klasslotteri som utbjöds till engelska
adressater. I denna situation kunde naturligtvis inte någon
diskriminering uppkomma eftersom hinder förelåg för såväl engelska
som tyska lotterier av denna typ. (Punkterna 51 och 52.) Motsvarande
kan inte sägas om det nu föreliggande lagförslaget som drabbar även
utländska lotterier av en typ som mycket väl kan förekomma i
Sverige. Lotterier anordnade utomlands av organisationer som
tillgodoser allmännyttiga ändamål, t.ex. sport eller kultur, för vilka
tillstånd till lotterier kan meddelas svenska ideella föreningar omfattas
också av förbudsregeln i 38 § lotterilagen och den i lagrådsremissen
föreslagna straffbestämmelsen. Dessa ger inte utrymme för något
undantag som skulle kunna ha betydelse för frågan om
diskriminering, då det gäller främjande av deltagande i ett utom landet
anordnat lotteri. Den omständigheten att utländska organisationer rent
teoretiskt skulle kunna få tillstånd att anordna lotterier här i riket (jfr
15 § andra stycket och 45 § lotterilagen, jfr också prop. 1993/94:182
s. 59 f och beträffande 1982 års lotterilag, prop. 1981/82:170 s. 46 f
samt Rikard Schwalbe, Lotterilagen, 1985, s 84 och 147), påverkar
inte bedömningen. Ett krav på att lotteriet anordnas här synes
dessutom komma i konflikt med reglerna om den fria rörligheten för
tjänster enligt artikel 59 i EG-fördraget.
Sammanfattningsvis framstår risken för att den föreslagna regleringen
strider mot EG-rätten som så betydande att den enligt Lagrådets
mening inte bör genomföras, om inte mer ingående analyser kan
verderlägga att förbudsregeln och därmed också den föreslagna
straffbestämmelsen innebär en otillåten diskriminering.
Skulle förslaget genomföras vill Lagrådet framföra följande
lagtekniska synpunkt.
Enligt den föreslagna lydelsen av 54 § lotterilagen döms enligt första
stycket punkterna 1 och 2 till ansvar vid uppsåt och grov oaktsamhet
varemot det döms till ansvar enligt punkten 3 endast om uppsåt
föreligger. På grund härav synes det från redaktionell synpunkt
lämpligare att föreskriften i punkten 3 flyttas till ett fristående andra
stycke av förslagsvis följande lydelse: ”Till böter eller fängelse i högst
sex månader döms också den som i yrkesmässig verksamhet eller
annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet
anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från
Sverige.”
Prop. 1998/99:29
Bilaga 4
18
Prop. 1998/99:29
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 oktober 1998
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Åsbrink, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Pagrotsky,
Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon
Föredragande: statsrådet Åsbrink
Regeringen beslutar proposition 1998/99:29 Kriminalisering av
främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet.
19
Eländers Gotab 57122, Stockholm 1998