Prop.
1998/99:140
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 3 juni 1999
Lena Hjelm-Wallén
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
I propositionen föreslås en lag som ger den av regeringen tillkallade
kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas för-
fattningsskyddande verksamhet vissa befogenheter som den behöver ha
för att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt.
Kommissionen föreslås bl.a. få rätt att hålla förhör under straffansvar
med den som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för
kommissionens verksamhet. Ingen skall dock behöva lämna uppgifter
som han eller hon inte skulle ha behövt lämna som vittne i en rättegång.
Kommissionen föreslås också få rätt att vid vite förelägga en enskild
som innehar en sådan skriftlig handling eller ett sådant föremål som kan
antas ha betydelse för kommissionens verksamhet att visa upp
handlingen eller föremålet för kommissionen. Ingen skall dock behöva
visa upp en handling eller ett föremål som han eller hon inte skulle ha
behövt visa upp i en rättegång.
Kommissionen föreslås få rätt att utan hinder av sekretess inhämta
uppgifter från myndigheter som kan antas ha betydelse för kommissio-
nens verksamhet.
Den som kallats till förhör eller som förelagts att visa upp en handling
eller ett föremål skall ha rätt att på det allmännas bekostnad få ett
juridiskt biträde förordnat för sig.
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 oktober 1999.
1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 140
Prop. 1998/99:140
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................3
2 Lagtext...............................................................................................4
2.1 Förslag till lag om förhör m.m. hos kommissionen för
granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet.....................................4
2.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).....7
3 Ärendet och dess beredning............................................................10
4 Bakgrund.........................................................................................10
5 Behovet av lagstiftning....................................................................11
6 Möjlighet att hålla förhör................................................................13
7 Kallelse till förhör...........................................................................16
8 Förhör hos kommissionen...............................................................17
9 Skyldighet för enskilda att visa upp en skriftlig handling eller ett
föremål............................................................................................24
10 Rätt till juridiskt biträde och tystnadsplikt......................................27
11 Uppgiftsskyldighet for myndighet..................................................30
12 Straff och vite..................................................................................32
13 Sekretess hos kommissionen...........................................................33
13.1 Inledning...........................................................................33
13.2 Sekretess till skydd for det allmänna................................34
13.3 Sekretess till skydd för enskilda.......................................34
13.4 Kommissionens rapport....................................................35
13.5 Överväganden...................................................................35
14 Överklagande..................................................................................37
15 Ekonomiska konsekvenser..............................................................38
16 F örfattningskommentar...................................................................38
16.1 Förslaget till lag om förhör m.m. hos kommissionen för
granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet...................................38
16.2 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 42
Bilaga 1 Promemorians lagförslag......................................................44
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över
promemorian om förhör m.m. hos kommissionen för
granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet........................................49
Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag.................................................50
Bilaga 4 Lagrådet.................................................................................56
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 juni 1999..............59
Prop. 1998/99:140
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de
svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet,
2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Prop. 1998/99:140
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag om förhör m.m. hos kommissionen
för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller vissa frågor om förfarandet m.m. hos kommissionen
för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande
verksamhet.
2 § Kommissionen får hålla förhör under straffansvar med den som antas
kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet.
3 § Den som skall höras får föreläggas vid vite att inställa sig hos
kommissionen för förhör. I föreläggandet skall anges vad förhöret avser.
Den som kallas får föreläggas vid vite att före förhöret uppliva sin
kunskap om det som förhöret gäller genom att granska för honom eller
henne tillgängliga anteckningar eller andra handlingar, om han eller hon
kan göra det utan avsevärd olägenhet.
4 § Den som hörs har samma rätt och skyldighet att lämna uppgifter som
han eller hon skulle ha haft som vittne i en rättegång. Vid förhöret får
endast sådana frågor ställas som kunnat ställas vid ett vittnesförhör i
domstol. Kommissionen skall före förhöret erinra om vad förhöret avser
och upplysa om sanningsplikten och om att förhöret sker under
straffansvar samt, när det finns skäl för det, om rätten att vägra yttra sig.
Ett förhör hos kommissionen får gälla även uppgifter som avses i
2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestämmelse till
vilken det hänvisas i dessa paragrafer. Den myndighet i vars verksamhet
en sådan uppgift har inhämtats skall då anses ha lämnat sitt tillstånd till
detta.
Om den som skall höras vägrar att yttra sig eller att besvara en fråga
och inte har något giltigt skäl för detta, far kommissionen förelägga
honom eller henne vid vite att fullgöra sin skyldighet.
Ett förhör skall dokumenteras. Den hörde har rätt att hos kom-
missionen ta del av det dokumenterade förhöret.
5 § En enskild som innehar en skriftlig handling eller ett föremål som
kan antas ha betydelse för kommissionens verksamhet får föreläggas vid
vite att visa upp handlingen eller föremålet. Ingen behöver dock visa upp
en sådan handling eller ett sådant föremål som han eller hon inte skulle
ha behövt visa upp i en rättegång.
En myndighet skall på motsvarande sätt som anges i 4 § andra stycket
anses ha lämnat sitt tillstånd till att handlingen eller föremålet visas upp.
6 § Den som föreläggs att inställa sig till förhör eller att visa upp en
skriftlig handling eller ett föremål enligt denna lag har rätt att på begäran
få ett lämpligt juridiskt biträde förordnat för sig av kommissionen.
Kommissionen skall upplysa den förelagde om detta.
Sekretess hindrar inte att den för vilken ett biträde förordnats lämnar
uppgifter till biträdet, om det behövs för att den förelagde skall kunna ta
till vara sin rätt. Biträdet får inte obehörigen röja en sådan uppgift.
Om den för vilken ett biträde har förordnats hörs av kommissionen, har
även biträdet rätt att ställa frågor till honom eller henne.
Ett förordnande av ett visst biträde kan återkallas, om han eller hon
visar sig vara olämplig för uppdraget.
7 § Om det vid förhör har kommit fram någon uppgift som det gäller
sekretess för hos kommissionen enligt sekretesslagen (1980:100), får
kommissionen besluta att uppgiften inte får röjas.
8 § En myndighet skall på begäran lämna de uppgifter till kommissionen
som kan antas ha betydelse för kommissionens verksamhet. En
myndighet får dock inte lämna en sådan uppgift som en enskild inte haft
rätt att lämna till kommissionen. En myndighet får inte heller utan
synnerliga skäl lämna en uppgift genom vilken en yrkeshemlighet skulle
uppenbaras.
9 § Den som har hörts har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för
resa, uppehälle och tidsspillan. Den som efter föreläggande har visat upp
en skriftlig handling eller ett föremål har rätt till skälig ersättning av
allmänna medel för kostnader och besvär. Ett biträde som förordnats av
kommissionen har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete,
tidsspillan och utlägg.
Beslut om ersättning meddelas av kommissionen.
Prop. 1998/99:140
Kommissionen far besluta om ersättning även i andra fall än som avses Prop. 1998/99:140
i första stycket.
10 § Den som hörs vid ett förhör inför kommissionen och som därvid
lämnar en osann uppgift eller förtiger sanningen döms till fängelse i
högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex
månader.
Har gärningen begåtts av grov oaktsamhet, är straffet böter eller
fängelse i högst sex månader.
11 § Om utsagan enligt 10 § prövas vara utan betydelse för det som
förhöret avsåg, eller om den hörde hade rätt att vägra yttra sig och
omständigheterna innebär en skälig ursäkt för den hörde, skall han eller
hon inte dömas till ansvar.
12 § Ett beslut i fråga om förordnande enligt 6 § eller om återkallelse av
ett sådant förordnande far överklagas till Länsrätten i Stockholms län.
Detsamma gäller ett beslut om ersättning enligt 9 §. Prövningstillstånd
krävs vid överklagande till kammarrätten.
I övrigt far ett beslut av kommissionen enligt denna lag inte
överklagas.
Frågor om utdömande av vite prövas av Länsrätten i Stockholms län.
Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1999.
2.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)'
dels att 14 kap. 6 § och 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 26 §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Sekretess gäller hos kommis-
sionen för granskning av de
svenska säkerhetstjänsternas för-
fattningsskyddande verksamhet i
dess verksamhet för sådan gransk-
ning, för uppgift om enskilds
personliga eller ekonomiska för-
hållanden, om det inte står klart
att uppgiften kan röjas utan att
den enskilde eller någon honom
närstående lider skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän
handling gäller sekretessen i högst
sjuttio år.
6§
Sekretess hindrar inte att den som är misstänkt för brott eller mot
vilken rättegång eller annat jämförbart rättsligt förfarande har inletts
lämnar uppgift till sitt ombud eller biträde i saken eller till annan enskild,
om det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt.
Om utlämnande av uppgift till
biträde i visst fall gäller vad som är
föreskrivet i 6 § andra stycket lagen
(1999:000) om förhör m.m. hos
kommissionen för granskning av de
svenska säkerhetstjänsternas för-
fattningsskyddande verksamhet.
Prop. 1998/99:140
Lagen omtryckt 1992:1474.
Nuvarande lydelse
Prop. 1998/99:140
1 §2
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandeffihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa
fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8
samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket
samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av
uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt
7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap.
1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i
övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
3. denna lag enligt
9 kap. 11 §
12 kap. 5 eller 7 §
11. 71 c § socialljänstlagen
(1980:620)
såvitt avser uppgift som hänför
sig till ärende om annat än
ekonomiskt bistånd till enskild
Föreslagen lydelse
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa
fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8
samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket
samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av
uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt
7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap.
1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i
övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
3. denna lag enligt
9 kap. 11 §
såvitt avser uppgift som hänför
sig till ärende om annat än
2 Senaste lydelse 1999:254.
Prop. 1998/99:140
ekonomiskt bistånd till enskild
|
9 kap. 26 § |
såvitt avser uppgift om enskilds |
12 kap. 5 eller 7 §
11. 71 c § socialtjänstlagen
(1980:620)
123. förordnande med stöd av 7 §
lagen (1999:000) om förhör m.m.
hos kommissionen för granskning
av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet
Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1999.
3 Tidigare punkten 12 upphävd genom 1998:624 (jfr 1999:77).
Den 25 mars 1999 beslutade regeringen att tillkalla en kommission (dir.
1999:26) för att kartlägga och granska den författningsskyddande verk-
samhet som de svenska säkerhetstjänsterna har bedrivit när det gäller hot
som härrör ur inrikes förhållanden. I direktiven till kommissionen sägs
att kommissionen bör ges särskilda befogenheter och att regeringen avser
att överlämna en proposition till riksdagen med förslag till särskild
lagstiftning för kommissionen.
Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om förhör
m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhets-
tjänsternas författningsskyddande verksamhet. Promemorian har remiss-
behandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr
1999/1578). De lagförslag som lades fram i promemorian finns i bilaga
1. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 2.
I denna proposition tar regeringen upp promemorians förslag till
lagstiftning för kommissionen.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 6 maj 1999 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga
4.
Lagrådet har föreslagit vissa ändringar. Regeringen har till en del följt
Lagrådets förslag. De fall där regeringen har en annan uppfattning än
Lagrådet behandlas i avsnitt 8 och 9. I övrigt kommenteras Lagrådets
synpunkter i de delar av författningskommentaren där de hör hemma.
Vissa redaktionella ändringar har gjorts i lagtexten jämfört med
lagrådsremissen.
Sverige har under lång tid haft militär och civil underrättelseverksamhet
för att skydda landets intressen. Denna verksamhet har periodvis
granskats och utvärderats, vilket har lett till omfattande reformer av såväl
den militära som den civila underrättelseverksamheten. Det har dock
tidigare inte gjorts någon heltäckande och uttömmande kartläggning av
den inhemska säkerhetspolitiska underrättelseverksamheten i vårt land.
Regeringen har nu, som ovan nämnts, tillkallat en kommission (dir.
1999:26) för att kartlägga och granska de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet rörande hot som härrör ur inrikes
förhållanden. Med författningsskyddande verksamhet avses säkerhets-
tjänsternas arbete med att kartlägga sådana svenska politiska ytterlig-
hetsorganisationer och grupperingar som bedömts utgöra ett hot mot
rikets säkerhet.
Kommissionens arbete skall avse tiden från det andra världskriget fram
till dess kommissionens arbete är slutfört. Kommissionen skall inte
Prop. 1998/99:140
10
granska den underrättelseverksamhet som enbart avser förhållanden utom
landet. Vidare skall kommissionsarbetet bedrivas och genomföras på ett
sådant sätt att det inte medför någon risk for underrättelse- och säkerhets-
organens möjligheter att i dag och i framtiden arbeta för Sveriges bästa
och så att det inte heller i övrigt skadar Sveriges förbindelser med andra
länder.
Kommissionen skall enligt sina direktiv beskriva omfattningen av
övervakningen av de personer som haft anknytning till sagda svenska
politiska ytterlighetsorganisationer och grupperingar. Kommissionen
skall vidare belysa vilka uppgifter som från tid till annan bedömts vara
relevanta, metoderna för insamling av uppgifter, vilka regler som gällt
för verksamheten samt om reglerna efterlevts. Kommissionen skall även
kartlägga och analysera det inbördes förhållandet mellan de tjänster som
bedrivit den ifrågavarande författningsskyddande verksamheten samt i
vilken utsträckning kopplingar har funnits mellan säkerhetstjänsterna och
andra myndigheter eller organisationer och politiska partier. Kom-
missionen skall dessutom redovisa och värdera de avvägningar som har
gjorts av den politiska, polisiära och militära ledningen under
granskningsperioden. En viktig uppgift for kommissionen är bl.a. att
värdera de hotbildsanalyser som legat till grund för säkerhetstjänsternas
arbete.
Prop. 1998/99:140
Regeringens bedömning: För att kommissionen skall kunna fullgöra sitt
uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt krävs att kommissionen ges
särskilda befogenheter. Dessa befogenheter bör regleras i en särskild
förfarandelag.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har gett uttryck för någon
annan bedömning än den som redovisas i promemorian. Däremot har
flera remissinstanser, t.ex. Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt och
Kammarrätten i Stockholm, efterlyst en analys av förslagens förenlighet
med olika stadganden i regeringsformen och den europeiska konven-
tionen angående skydd for de mänskliga rättigheterna och de grund-
läggande friheterna (Europakonventionen). Därvid har också betonats att
den nu aktuella granskningen är unik och betydelsen av att den
föreslagna lagstiftningen inte får ses som någon modell för framtiden.
Riksdagens ombudsmän och Svea hovrätt har vidare invänt mot att den
yttre ramen för kommissionens befogenheter inte är bestämd i lagen utan
i stället framgår av kommissionens uppdrag. Lunds universitet och
Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet har bl.a. tagit upp
frågan om samverkan mellan forskare och kommissionen. Universitetet
anser att den föreslagna lagstiftningen lämpligen bör utvidgas i syfte att
främja en sådan samverkan.
11
Skälen för regeringens bedömning: Att statliga kommissioner Prop. 1998/99:140
tillsätts för att utföra en granskning av hur vissa myndigheter eller andra
samhällsorgan har utfört sina arbetsuppgifter är inget modernt påfund.
Kommissioner av detta slag har under den större delen av 1900-talet varit
ett inte helt ovanligt medel för att skaffa fram uppgifter som har gjort det
möjligt att dra lärdom av något som har hänt. För många av de
kommissioner som verkat kan det ha förekommit svårigheter när det gällt
att få tillgång till ett tillförlitligt utredningsunderlag. Kommissionerna har
nämligen inte haft några omedelbara maktmedel till sitt förfogande när
det gällt att fa in annat material än sådant som framgått av allmänna
handlingar.
För att syftet med den nu tillkallade kommissionen skall kunna uppnås
måste det i största möjliga utsträckning skapas garantier för att kom-
missionen skall kunna arbeta på ett ändamålsenligt sätt. Att kom-
missionen far tillgång till de uppgifter som den behöver är naturligtvis av
helt central betydelse. Kommissionen måste sålunda, för att kunna
fullgöra sitt uppdrag så som det angetts i direktiven, kunna fa ta del av
allt det skriftliga material som kan tänkas vara relevant i sammanhanget.
Det kan gälla sådant skriftligt material som finns hos myndigheter men
också skriftliga handlingar som innehas av enskilda. Kommissionen
måste även kunna fa ta del av föremål, t.ex. filmer och bandinspelningar.
Vidare måste det finnas möjlighet för kommissionen att inhämta
muntliga uppgifter från personer som kan antas kunna lämna uppgifter av
betydelse för kommissionens verksamhet. Härvid är det av betydelse att
informationsinhämtningen blir så heltäckande som möjligt. Det är också
viktigt att tillförlitligheten till uppgifterna blir god.
En kommission som inte ges några extra befogenheter utöver vad som
tillkommer kommissioner i allmänhet, kan få problem med att fullgöra
sitt uppdrag. Det är därför av stor vikt att kommissionen kan ges
särskilda befogenheter.
Som vissa remissinstanser har påpekat så kommer kommissionen att
bli en myndighet av extraordinärt slag utan motsvarighet i svensk rätts-
ordning. Detta innebär emellertid inte att det råder några tveksamheter
om kommissionens rättsliga ställning. Kommissionen kommer att utgöra
en förvaltningsmyndighet som i viss utsträckning kommer att ägna sig åt
myndighetsutövning. Kommissionen är alltså inte en domstol. Någon
tveksamhet rörande den föreslagna lagens förenlighet med regerings-
formens förbud mot inrättande av domstol för redan begången gärning (2
kap. 11 § första stycket) föreligger alltså inte. Av samma skäl utgör inte
heller Europakonventionen något hinder mot inrättandet av kom-
missionen. Däremot måste självfallet de befogenheter gentemot enskilda
som kommissionen får motsvara Europakonventionens krav. Så är enligt
regeringens mening fallet.
Även om inrättandet av kommissionen alltså inte rättsligt sett möter
några hinder är det, som bl.a. Svea hovrätt påpekar, fråga om att tillskapa
ett extraordinärt granskningsorgan, ett organ som inte har sin givna plats
i det kontroll- och granskningssystem som ytterst regeringsformen annars
drar upp. Detta kan givetvis inge betänkligheter av konstitutionell natur.
Det rör sig här emellertid om ett unikt behov av kartläggning och
12
granskning och kommissionen kommer att bli en unik företeelse. Enligt
regeringens mening föreligger det därför knappast någon risk för att
kommissionen kan komma att tjäna som modell för framtida
granskningsorgan. Frågan om att inrätta ett kommissionsinstitut är, som
konstitutionsutskottet vid flera tillfällen har uttalat (1997/98 :KU27 och
1998/99:KU20 s. 12), av den digniteten att den bör behandlas inom
ramen för en översyn av författningen i mer samlad form.
Vad avser remissynpunkterna beträffande lagens tillämpningsområde
vill regeringen framhålla att kommissionen, som ovan nämnts, utgör en
förvaltningsmyndighet under regeringen. Syftet med den nu föreslagna
lagen är inte att reglera kommissionens uppdrag utan i stället att utrusta
myndigheten med vissa generella befogenheter. Av kravet på lagreglers
generalitet, vilket kan härledas ur 11 kap. 8 § regeringsformen, följer att
bestämmelser av förevarande slag inte får utformas för ett speciellt fall.
Konsekvensen härav blir att lagens tillämpningsområde kan komma att
påverkas av annat än beslut av riksdagen. Regeringen vill dock klargöra
att regeringen inte har några avsikter att förändra kommissionens
uppdrag. Det kan emellertid inte helt uteslutas att en sådan fråga kan
aktualiseras, t.ex. om kommissionen under sitt arbete finner anledning att
hos regeringen anhålla om en förändring av uppdraget.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts om lagens tillämpningsområde
och om syftet med den föreslagna lagen anser regeringen att några
särskilda bestämmelser som tar sikte på kommissionens samverkan med
forskare inte bör tas in i lagen.
I det följande kommer i anslutning till varje fråga att närmare utvecklas
bl.a. behovet av en särskild lagreglering. Med de förslag som nu läggs
fram anser regeringen att kommissionen, så långt det över huvud taget är
praktiskt möjligt, kommer att få tillgång till de uppgifter som den
behöver.
Prop. 1998/99:140
Regeringens förslag: Kommissionen skall ha möjlighet att höra den som
antas kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens
verksamhet. Ett förhör skall ske under straffansvar för den hörde.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser med ett undantag
tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Juridiska fakultets-
nämnden vid Stockholms universitet anser att förhör under straffansvar
bör hållas av domstol. Stockholms tingsrätt anser att en förhörsperson bör
avlägga ed inför kommissionen. Även Svea hovrätt har ifrågasatt om inte
edsavläggelse inför kommissionen bör ske.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av föregående avsnitt
har ingen tidigare kommission kunnat höra eller låta höra vittnen.
Muntliga upplysningar har i stället lämnats kommissionerna frivilligt i
13
samtalsform och utan att uppgiftslämnama har haft något straffansvar for
uppgifternas fullständighet eller riktighet.
Det säger sig självt att en utredning av en viss verksamhet i en del fall
kan bli lidande av att de som deltagit i verksamheten inte är skyldiga att
uttala sig och av att de kan uttala sig utan något straffansvar. Det har
förekommit att kommissioner i sina ställningstaganden ansett sig vara
tvungna att utgå från att alla lämnade uppgifter varit korrekta, vilket
medfört att de avstått från att ta ställning till vilken av två eller flera
sinsemellan motstridiga uppgifter som förtjänat tilltro (se t.ex. Jurist-
kommissionens rapport om händelserna efter mordet på statsminister
Olof Palme, SOU 1987:14 s. 14).
Det hittillsvarande utredningsarbetet när det gäller den verksamhet
som den nyligen tillkallade kommissionen skall ha att närmare utreda har
i de nu berörda hänseendena skett utan rätt att höra någon under
straffansvar. Sålunda har såväl Försvarets underrättelsenämnd som
Registernämnden, vilka nyligen lämnat rapporter om den militära
underrättelse- och säkerhetstjänsten respektive det gamla personal-
kontrollsystemet, arbetat utifrån de premisserna. I våra västnordiska
grannländer har man gått längre när man under de allra senaste åren
tillsatt särskilda undersökningskommissioner for granskning av
påståenden om att myndigheter där har företagit en olovlig övervakning
av landets medborgare. I Norge har man sålunda gett en sådan
kommission rätt att höra inblandade personer under straffansvar.
Motsvarande föreslagna danska lagstiftning har ännu inte antagits av
Folketinget.
Även den svenska kommission som nyligen har tillkallats behöver i sitt
arbete med att samla in uppgifter om vad som har hänt kunna föranstalta
om förhör med sådana personer som har tagit del i eller på annat sätt
berörts av den verksamhet som kommissionen har att klarlägga. Förhör
kan behöva hållas inte endast med sådana personer vilka som statligt
anställda eller som statliga uppdragstagare har varit direkt inblandade i
denna verksamhet utan också med enskilda.
För att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag på önskvärt sätt
far det enligt regeringens mening anses vara av stor vikt att de som hörs
är skyldiga att tala sanning och att de under vissa förutsättningar kan
drabbas av ett straffansvar, om de inte uppfyller sina skyldigheter. Enligt
nu gällande rätt är lämnandet av muntliga upplysningar under
straffansvar oftast knutet till att det sker en edsavläggelse i en pågående
rättegång. Även vid en förundersökning enligt rättegångsbalken kan dock
förekomma förhör under straffansvar. Visserligen torde ingen under
förundersökning kunna höras under straffansvar förrän det står klart att
någon annan är skäligen misstänkt för ett brott som undersökningen
gäller. Den begränsningen hänger emellertid samman med att förhöret
utgör bevisupptagning utom huvudförhandling vid den domstol som skall
döma i brottmålet (se 23 kap. 13 och 15 §§ rättegångsbalken) och att den
tilltalade i ett brottmål inte ansetts böra höras under straffansvar.
Kommissionens arbete skall inte vara inriktat på att åstadkomma någon
brotts- eller disciplinansvarsutredning i händelse av att det skulle ha
förekommit regelöverträdelser och arbetet utgör på inget sätt något
Prop. 1998/99:140
14
förstadium till en brottmålsprocess. Kommissionen skall försöka Prop. 1998/99:140
klarlägga vad som har hänt och alltså inte syssla med sådant som t.ex. de
subjektiva rekvisiten för en enskild persons ansvar för en eventuell
regelöverträdelse. Att ingen skall behöva uttala sig om sådana omstän-
digheter vars avslöjande skulle röja att han eller hon har begått någonting
som kan föranleda ansvar är närmast en självklarhet. I avsnitt 10
redovisas hur man kan sörja för att ett straffansvar begränsas till sådana
fall där lämnandet av oriktiga eller ofullständiga uppgifter inte framstår
som försvarligt. Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen att
förhör bör kunna tillåtas bli hållna under straffansvar.
I princip är det dock endast domstolar som kan höra någon under
straffansvar även om det finns några undantag, t.ex. såvitt gäller hyres-
nämnderna. En tänkbar lösning är mot den bakgrunden att behövliga
förhör under straffansvar hålls av en domstol på begäran av kom-
missionen. Domstolslösningen ger garantier för att förhöret sker under
rättssäkra former och att frågor som av ett eller annat skäl kan anses
otillbörliga inte ställs. Det finns emellertid flera skäl som talar mot
domstolsaltemativet och för att förhöret bör kunna ske direkt inför
kommissionen. Det sistnämnda alternativet erbjuder en betydligt smidi-
gare lösning och ger möjlighet att hantera sekretessfrågor på ett enkelt
sätt. Denna ståndpunkt har också framförts under remissbehandlingen där
det framhållits att alternativet att vid behov låta kommissionen
föranstalta om förhör under ed inför domstol synes vara onödigt
komplicerat. Det har också påpekats att det rör sig om en typ av förhör
som är domstolsffämmande. Med det syfte som kommissionens arbete
skall tjäna anser regeringen att övervägande skäl talar för att
kommissionen tillåts att själv hålla förhör under straffansvar. Eftersom
det inte rör sig om någon rättegång eller om något förberedande stadium
till en sådan bör förhöret enligt regeringens mening inte ske under ed.
Denna uppfattning vinner också stöd av remissutfallet. Regeringen
återkommer senare till frågan om hur sanningsplikten kan lyftas fram på
ett annat sätt. I ett senare avsnitt behandlas även frågor om hur
straffansvaret bör konstrueras.
Till grund för tillåtligheten av ett vittnesförhör i rättegång och därmed
för skyldigheten att vittna ligger att förhöret skall röra en preciserad sak
och att förhörstemat, dvs. det förhöret skall handla om, skall ha betydelse
för ett relevant bevistema, det som skall visas med förhöret, i målet. För
kommissionens del motsvaras saken av utredningsuppgiften att granska
de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet.
Utredningsuppgiften ger alltså den yttre ramen för vad ett förhör inför
kommissionen kan avse. För att någon skall kunna tvingas till ett förhör
inför kommissionen bör det finnas åtminstone något som pekar på att han
eller hon kan ha upplysningar som är av betydelse för kommissionens
verksamhet. Beviskravet bör i lagen uttryckas så att den det gäller skall
antas kunna lämna upplysningar. Det måste givetvis vara kommissionen
som har att bedöma om beviskravet är uppfyllt.
Det bör framhållas att rätten att hålla förhör i enlighet med vad som nu
redovisats inte bör utgöra någon exklusiv form för inhämtande av
uppgifter. Vid sidan av formaliserade förhör skall det naturligtvis finnas
15
utrymme för kommissionen att föra samtal med olika personer på
motsvarande sätt som gällt för tidigare kommissioner. Sådana samtal bör
inte omfattas av lagens bestämmelser om förhör. Det bör ankomma på
kommissionen att välja i vilken form insamlingen av uppgifter skall ske.
Regeringens förslag: Den som kallas till ett förhör skall kunna
föreläggas vid vite att inställa sig. I kallelsen skall anges vad förhöret
avser. Den som kallas skall kunna föreläggas vid vite att före förhöret
uppliva sin kunskap om det som förhöret gäller genom att granska för
honom eller henne tillgängliga anteckningar eller andra handlingar, om
det kan göras utan avsevärd olägenhet.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller
lämnar det utan erinran. Svea hovrätt har ifrågasatt vitesregleringen i
samband med föreläggande att uppliva kunskapen om det som förhöret
gäller. Hovrätten har vidare ifrågasatt om det inte uttryckligen av
lagtexten bör framgå att kommissionen skall kunna tillgripa delgivning
enligt delgivningslagen. Säkerhetspolisen har efterlyst ett klargörande när
det gäller vilka anteckningar och handlingar som bestämmelsen tar sikte
på.
Skälen för regeringens förslag: Regler om skyldighet att inställa sig
till förhör inför kommissionen måste sanktioneras genom möjligheter för
kommissionen att förelägga den kallade ett vite. Någon anledning att
också ge kommissionen möjlighet att låta hämta en kallad som tredskas
synes inte föreligga. Den som inte ställer sig ett vitesföreläggande till
rätta bör i stället ges ett nytt föreläggande vid högre vite. Kommissionen
skall givetvis kunna använda sig av delgivning enligt delgivningslagen
(1970:428). Att så är fallet följer av delgivningslagens ikraftträdande-
bestämmelser.
Den kallade måste ha möjlighet att på ett tillfredsställande sätt
förbereda sig inför förhöret. I kallelsen måste därför anges vad förhöret
avser och den kallade måste ges skäligt rådrum. Det kan vara så att
kommissionen i en del fall kommer att i samband med kallelsen ha
anledning att ge den kallade sådana informationer ur handlingarna att
syftet med förhöret bättre kan tillgodoses. Kallelsen skall dock självklart
inte innehålla sekretessbelagd information.
Den som kallas bör på samma sätt som ett vittne kunna föreläggas att
före förhöret uppliva sin kunskap om det som förhöret gäller genom att
granska för honom eller henne tillgängliga anteckningar eller andra
handlingar (jfr 36 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken). Ett sådant
föreläggande bör enligt regeringens uppfattning av effektivitetsskäl
kunna ges vid vite om kommissionen anser att det finns skäl för det. Den
omständigheten att rättegångsbalken föreskriver en i visst hänseende
annan ordning föranleder inte någon annan bedömning från regeringens
Prop. 1998/99:140
16
sida. På samma sätt som när det gäller vittnen bör den kallades
skyldigheter begränsas till sådana fall där upplivandet av kunskaperna
kan ske utan avsevärd olägenhet. Det bör alltså endast vara fråga om en
skyldighet att ta del av handlingar m.m. som är tillgängliga för den som
kallats. I linje härmed bör bestämmelsens omfattning begränsas på så sätt
att den beträffande personal inom säkerhetstjänsterna endast tar sikte på
de personer som för dagen arbetar med sådana uppgifter som är aktuella
för förhöret. Någon sekretessbrytande bestämmelse för tidigare anställda
behövs alltså inte. Däremot bör ett föreläggande kunna riktas mot sådana
personer om det avser tillgängliga privata dagböcker eller liknande.
Regeringens förslag: Den som hörs skall ha samma rätt och skyldighet
att lämna uppgifter som han eller hon skulle ha haft som vittne i en
rättegång. Vid förhöret skall inte få ställas frågor som inte kunnat ställas
vid ett vittnesförhör i domstol. Om den hörde utan giltigt skäl vägrar att
yttra sig eller att besvara en fråga, skall kommissionen kunna förelägga
honom eller henne att vid vite fullgöra sin skyldighet.
Kommissionen skall före ett förhör erinra om vad förhöret avser och
upplysa om sanningsplikten och om att förhöret sker under straffansvar.
Kommissionen skall även, om det finns skäl för det, upplysa en
förhörsperson om rätten att vägra yttra sig i vissa fall.
Ett förhör hos kommissionen får gälla även uppgifter som avses i
2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestämmelse till
vilken det hänvisas i dessa paragrafer. Den myndighet i vars verksamhet
en sådan uppgift har inhämtats skall då anses ha lämnat sitt tillstånd till
detta.
Ett förhör inför kommissionen skall dokumenteras. Den som har hörts
skall ha rätt att hos kommissionen i efterhand ta del av förhöret.
Den som har hörts skall ha rätt till ersättning av allmänna medel för
resa, uppehälle och tidsspillan. Kommissionen skall även kunna besluta
om ersättning i andra fall.
Regeringens bedömning: Några regler om offentliga förhör bör inte
tas in i lagen.
Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i vissa delar
med regeringens.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan
erinran delar av förslagen. Många remissinstanser har dock invänt mot
förslagen i olika delar. Svea hovrätt och Kammarrätten i Stockholm anser
att förhör inte bör kunna avse preskriberade brottsliga gärningar. Flera
remissinstanser, däribland Riksdagens ombudsmän, Hovrätten över
Skåne och Blekinge och Länsrätten i Stockholms län anser att uttryckliga
bestämmelser om att kommissionen skall erinra en förhörsperson om
bl.a. sanningplikten och straffansvaret bör tas in i lagen. Stockholms
tingsrätt anser att den som hörs bör avlägga ed inför kommissionen.
Prop. 1998/99:140
17
2 Riksdagen 1998/99. 1 samt. Nr 140
Riksdagens ombudsmän föreslår att en bestämmelse om förhörsledare tas
in i lagen. Många remissinstanser, däribland Länsrätten i Stockholms län,
förordar att det i lagen införs en bestämmelse om att förhör inför
kommissionen skall dokumenteras. Länsrätten anser också att den som
medverkar frivilligt inför kommissionen skall vara berättigad till
ersättning. Flera remissinstanser, bl.a. Säkerhetspolisen och Försvars-
makten, anser att någon förhandlingsoffentlighet inte skall råda medan
andra, t.ex. Stockholms tingsrätt, anser att huvudregeln bör vara
offentlighet. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten och även andra
remissinstanser anser att det inte skall finnas någon rätt att få ut en kopia
av en uppteckning av ett förhör. Även synpunkter av systematiskt och
lagteknisk karaktär har framförts.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ett vittne inför en
domstol måste säga hela sanningen och får inget förtiga, tillägga eller
förändra. I princip gäller skyldigheten hela det förhörstema om vilket
vittnet har informerats och vittnesplikten bryter i princip en tystnadsplikt
enligt t.ex. sekretesslagen. Det finns emellertid flera slags begränsningar
i vittnets skyldigheter. Av intresse i det nu aktuella sammanhanget är
främst vissa regler i 36 kap. 5 § rättegångsbalken enligt vilka det gäller
ett förbud för domstolen att ställa frågor om vissa förhållanden och i
allmänhet ett motsvarande förbud för den hörde att yttra sig. Dessa regler
gäller bl.a. den som inte får lämna en uppgift till följd av reglerna i 2 kap.
1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) om sekretess med hänsyn främst till
rikets säkerhet (försvarssekretess), rikets förhållande till annan stat eller
mellanfolklig organisation (utrikessekretess) eller reglerna i 3 kap. 1 §
sekretesslagen om sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik,
penningpolitik eller valutapolitik. För att han eller hon skall få höras som
vittne om uppgiften krävs tillstånd från den myndighet i vars verksamhet
uppgiften har inhämtats.
Andra regler i 36 kap. 5 § rättegångsbalken har avseende på advokater
och vissa andra yrkesgrupper som har ett särskilt förtroendeförhållande
till enskilda, på rättegångsombud, biträden och försvarare samt på präster
och vissa med dem jämställda. Dessutom sägs det i paragrafen att
journalister och andra som har tystnadsplikt enligt vissa bestämmelser i
tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen får höras som
vittnen om förhållanden som tystnadsplikten avser endast i den mån det
följer av de bestämmelserna.
För att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag kan kom-
missionen vid ett förhör i en del fall behöva komma åt sådana uppgifter
som avses i 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller i någon
bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer (se 2 kap. 2 § som
hänvisar till bestämmelser i lagen [1971:1078] om försvarsuppfinningar).
Kommissionen bör inte vara beroende av att den myndighet i vars
verksamhet uppgiften har inhämtats lämnar sitt tillstånd. Därför bör i
lagen med generell verkan såvitt gäller kommissionsarbetet anges att
myndigheten skall anses ha lämnat sitt tillstånd till att ett förhör får avse
uppgiften.
Vid förhör hos kommissionen kan det finnas skäl för kommissionen att
lämna ut uppgift för vilken annars gäller sekretess. Det kan röra sig om
Prop. 1998/99:140
18
förhållanden som kommissionen vill ge den hörde möjlighet att lämna
synpunkter på. Sådant uppgiftsutlämnande är tillåtet enligt gällande rätt
om det är nödvändigt för att kommissionen skall kunna fullgöra sin
verksamhet (jfr 1 kap. 5 § sekretesslagen).
I 36 kap. 6 § rättegångsbalken finns det bestämmelser om rätt att vägra
vittna om att man själv eller en närstående har begått ett brott eller en i
objektiv mening vanärande handling. Vidare finns det bestämmelser till
skydd för yrkeshemlighet, vilket i huvudsak är detsamma som företags-
hemlighet, dvs. en hemlighet med ett ekonomiskt värde för ett företag.
Med brott avses inte endast sådana som bestraffas enligt brottsbalken
utan även specialstraffrättsliga brott och förseelser. Rättegångsbalkens
brottsbegrepp innefattar nämligen i allmänhet det som inom straffrätten
betecknas som förseelser. Något tveksamt är emellertid om rätten att
hålla tyst även omfattar sådana omständigheter som konstituerar en
tjänsteförseelse enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. I
rättsfallet NJA 1985 s. 774 konstaterade Högsta domstolen att rätten att
vägra yttra sig beträffande en brottslig handling främst synes ha grundats
på den intressekollision som å ena sidan risken för menedsansvar, å
andra sidan risken för straff för den brottsliga handlingen medför för
vittnet (se t.ex. SOU 1926:32 s. 269). Ändamålet bakom reglerna om
rätten att vägra uttalanden om brottsliga handlingar synes göra sig
gällande även beträffande sådana omständigheter som konstituerar en
tjänsteförseelse. I den mån omständigheterna inte kan jämställas med
brottsliga handlingar kan reglerna om vanärande handlingar bli
tillämpliga.
Ett brott av det slag som kan komma att beröras av ett förhör hos
kommissionen måste i princip fortfarande kunna föranleda någon form
av ansvar för att det skall omfattas av rätten att hållas tyst. 1 det nyss
angivna rättsfallet förklarade sålunda Högsta domstolen att den
intressekollision på vilken regleringen grundats inte uppkommer för det
fall att ansvar för den brottsliga handlingen är preskriberat. Det kan då
enligt domstolen tänkas att vittnet i stället vill slippa yttra sig därför att
han finner den brottsliga handlingen vara vanärande för honom. Det
skulle dock enligt domstolen föra för långt att i allmänhet anse brottsliga
handlingar vara vanärande i den mening som avses i 36 kap. 6 §
rättegångsbalken sedan så lång tid har förflutit från handlingens
begående att ansvar är preskriberat. En rätt att i denna situation vägra
yttra sig måste enligt domstolen reserveras för det fallet att vittnet
fortfarande skulle drabbas av allmänt och starkt ogillande, om hans
handling blev känd. Det aktuella fallet, som gällde brott mot
uppbördslagen, ansågs inte vara ett sådant fall.
I promemorian sägs att det som enligt rättegångsbalken i nu berörda
hänseenden gäller för vittnen synes passande även vid förhör hos
kommissionen. Svea hovrätt har vänt sig mot detta resonemang och bl.a.
pekat på att till skillnad från den situation som rättegångsbalkens regler
tar sikte på kan den preskriberade gärningen inte sällan väntas vara själva
huvudtemat för ett förhör inför kommissionen. Rätten att vägra yttra sig
bör därför enligt samma remissinstans utsträckas i detta avseende i
förhållande till vad som gäller enligt rättegångsbalken. Även
Prop. 1998/99:140
19
Kammarrätten i Stockholm har ifrågasatt promemorians förslag på denna Prop. 1998/99:140
punkt.
Enligt regeringens mening är det mycket vanskligt att med någon
större grad av säkerhet uttala sig om hur olika förhör till innehållet
kommer att gestalta sig. Det är också svårt att förutse hur olika
förhörstema kommer att utformas. Vad som anförts under remiss-
behandlingen i denna del om att själva huvudtemat för ett förhör inte
sällan kommer att vara ett preskriberat brott ter sig därför ytterst osäkert,
om än inte omöjligt. Regeringen anser inte att det antagande som
hovrätten ger uttryck för kan eller bör bilda utgångspunkt för en
bedömning av skyldigheten för en förhörsperson att yttra sig inför
kommissionen. Tvärtom anser regeringen att rättegångsbalkens regler
innehållande bl.a. en rätt att vägra yttra sig om brott och vanärande
handlingar framstår som ändamålsenlig även vid förhör inför
kommissionen. Härigenom skapas också förutsättningar för att
kommissionen skall kunna arbeta på ett verkningsfullt och för uppdraget
ändamålsenligt sätt.
Mot bakgrund av det nu sagda bör enligt regeringens mening den som
hörs av kommissionen ges samma rätt och skyldighet att lämna uppgifter
som han eller hon skulle ha haft som vittne i en rättegång. Någon
närmare hänvisning till specifika civilprocessrättsliga eller straffprocess-
rättsliga regler är enligt regeringens mening inte nödvändig. Detta
innebär i allmänhet att den som hörs kommer att vara skyldig att uttala
sig. Självklart skall de uppgifter som lämnas vara sanningsenliga och
fullständiga. Den som hörs kan emellertid vägra att yttra sig om sådana
omständigheter vilkas uppenbarande skulle röja att han eller hon gjort sig
skyldig till något som fortfarande kan föranleda straff eller disciplin-
ansvar. Detsamma gäller röjandet av en vanärande handling, även om
denna situation kanske inte kan förväntas få någon större självständig
betydelse utöver det undantag som görs för uppgifter genom vilka en
ansvarsgrundande handling avslöjas. Kommissionen kommer i allmänhet
att behöva godta en av den hörde under straffansvar lämnad uppgift om
att han eller hon på grund av regeln i 36 kap. 6 § rättegångsbalken har
rätt att vägra yttra sig. Detta gäller dock inte om det föreligger en särskild
anledning till antagande att han eller hon obehörigen försöker undandra
sig att avge en utsaga.
I ett senare avsnitt behandlas frågan om i vilka fall en underlåtenhet att
iaktta sanningsplikten bör föranleda straffansvar.
Enligt promemorian är det självklart att kommissionen före ett förhör,
när omständigheterna ger anledning till det, bör vägleda den som skall
höras angående reglerna om sanningsplikten och om befrielse i vissa fall
från skyldigheten att svara. Dessutom sägs det i promemorian att
kommissionen bör erinra om det straffansvar som gäller. I promemorian
föreslås dock inte några uttryckliga regler om detta.
Flera remissinstanser har anfört att lagen bör innehålla uttryckliga,
obligatoriska regler i nu berört hänseende. Regeringen delar den
bedömningen. Regeringen föreslår därför att sådana bestämmelser tas in i
lagen.
20
Lagrådet har framhållit vikten av att den hörde har klart för sig vad Prop. 1998/99:140
förhöret avser. Som Lagrådet anfört är detta av avgörande betydelse för
straffansvaret och frågan har också betydelse för biträdets frågerätt.
Enligt Lagrådet bör kommissionen i samband med förhöret precisera vad
förhöret avser och denna kommissionens uppgift bör framgå av
lagtexten. Regeringen har samma uppfattning som Lagrådet och föreslår
att en bestämmelse med angivet innehåll tas in i lagen.
Vid förhöret får inte ställas frågor som inte kunnat ställas vid ett
vittnesförhör i domstol. Kommissionen måste alltså självmant beakta de
regler om tystnadsplikt som finns i 36 kap. 5 § rättegångsbalken.
Kommissionen skall naturligtvis också iaktta att vittnena inte hörs om
sådant som faller utanför kommissionens uppdrag. Enligt regeringens
mening bör det ankomma på kommissionen att närmare bestämma hur
själva förhöret skall gå till. Regeringen anser således inte att det behövs
några regler i lagen om detta. I konsekvens härmed föreslås inte heller
någon bestämmelse om särskild förhörsledare i kommissionen.
Lagrådet har inte haft någon erinran mot att kommissionen själv
bestämmer vem som skall ställa frågor under ett förhör. Lagrådet delar
även regeringens bedömning att någon särskild förhörsledare inte
behöver finnas. Däremot har Lagrådet framhållit att den formella
hanteringen vid ett förhör av t.ex. sekretessfrågor och frågan om en parts
rätt att vägra yttra sig förutsätter en betydande förtrogenhet med främst
rättegångsbalken. Vidare har Lagrådet betonat vikten av att
förhörspersonen, med hänsyn till lagens bestämmelser om straffansvar,
har en klar uppfattning om vad förhöret avser och att frågorna från
kommissionens ledamöter och biträden håller sig inom denna ram. Enligt
Lagrådet måste det finnas någon som avbryter frågor utanför ramen och
också detta förutsätter enligt Lagrådet avsevärd erfarenhet av
vittnesförhör i domstol. Mot denna bakgrund anser Lagrådet att någon
bör ha ansvaret för ledningen av ett förhör under straffansvar och att
denne bör vara domare. Lagrådet föreslår att en bestämmelse om att
förhöret skall hållas under ledning av någon som är eller har varit
ordinarie domare tas in i lagen.
Regeringen delar naturligtvis fullt ut Lagrådets uppfattning om det
väsentliga i att ett förhör leds på ett sådant sätt att lagens regler därom
upprätthålls. Från rättssäkerhetssynpunkt är detta av största vikt.
Regeringen instämmer även i resonemanget om vikten av att den som
leder förhöret är förtrogen med främst rättegångsbalken och har en
avsevärd erfarenhet av vittnesförhör vid domstol. Det framstår dock för
regeringen som tveksamt om en uttrycklig bestämmelse i enlighet med
Lagrådets förslag är en bra lösning. Så skulle t.ex. med Lagrådets förslag
eventuella ledamöter i kommissionen som är framstående åklagare och
advokater inte kunna komma i fråga för att leda ett förhör. Enligt vår
mening är det därför mindre lämpligt att låsa kommissionen med en
bestämmelse som anger att förhör skall hållas under ledning av den som
är eller har varit ordinarie domare. Frågan blir då om det i lagen bör tas
in en bestämmelse som är något mindre snäv. Regeringen kan inte se att
detta skulle behövas. Kommissionen bör själv kunna bedöma och
bestämma vem av dess ledamöter som är bäst lämpad att leda ett förhör.
21
Det är självklart att kommissionen vid denna bedömning beaktar de
rättssäkerhetsaspekter som Lagrådet pekat på och som regeringen ställer
sig bakom.
Mot bakgrund av vad som nu anförts anser regeringen att någon sådan
bestämmelse som Lagrådet har föreslagit inte behövs.
Enligt 3 kap. 3 § andra stycket 4 och 5 tryckfrihetsförordningen och
2 kap. 3 § andra stycket 4 och 5 yttrandefrihetsgrundlagen gäller vissa
undantag från de tystnadsplikter som annars förekommer i samband med
tillkomsten av tryckta skrifter m.m. Det gäller främst personer med
anknytning till ett massmedieföretag. En domstol som skall pröva om
någon som är skyldig att hemlighålla en uppgift som avses i de angivna
bestämmelserna ändå skall höras som vittne om uppgiften måste enligt
36 kap. 8 § andra stycket rättegångsbalken först inhämta yttrande från det
företag hos vilket den som skall höras har fått vetskap om uppgiften, om
inte särskilda skäl föranleder något annat.
Eftersom kommissionen inte är en domstol kan ett förhör inför
kommissionen inte omfatta sådana uppgifter som skyddas av grund-
lagarna. Det grundlagsstadgade skyddet för den s.k. meddelarfriheten
förblir därför intakt i detta hänseende.
För det fall att den hörde utan giltigt skäl vägrar att yttra sig eller att
besvara en fråga måste kommissionen ha ett maktmedel till sitt
förfogande. Enligt 36 kap. 21 § rättegångsbalken kan det i domstol
iffågakomma vite och i sista hand häktning. För kommissionens del bör
det vara tillräckligt att det ges en möjlighet att förelägga vite.
Det kommer visserligen enligt det som nu har sagts att föreligga en
skyldighet att medverka genom förhör för den som har varit inblandad i
sådan verksamhet som kommissionen har att klarlägga. Av samma skäl
som vittnen i en rättegång har viss rätt till ersättning för en inställelse bör
de som hörs av kommissionen ha en sådan rätt. Som framhållits under
remissbehandlingen bör dock även den som t.ex. lämnar uppgifter till
kommissionen i en annan form än genom ett förhör enligt lagen ha rätt
till skälig ersättning. Ersättningen bör utgå av allmänna medel och bör
ges enligt i huvudsak samma regler som de vilka gäller för vittnen. Detta
innebär att ersättning kan ges för resa, uppehälle och tidsspillan. Några
närmare bestämmelser om detta, utöver att ersättningen skall vara skälig,
behövs inte.
I promemorian sägs att en berättelse som lämnas under ett förhör bör
dokumenteras på något sätt. Enligt promemorian är dock någon närmare
reglering i detta avseende knappast nödvändig. Vidare sägs i
promemorian att om en utsaga upptecknas i en eller annan form, bör den
hörde ha rätt att på begäran få en kopia av uppteckningen. Flera
remissinstanser har kritiserat promemorian i dessa delar. De har därvid
anfört bl.a. att det av lagen bör framgå att samtliga förhör enligt lagen
skall dokumenteras. Några remissinstanser har även framhållit det
olämpliga i att kommissionen ger ifrån sig kopior av uppteckningar av
förhör, då dessa handlingar kan innehålla sekretessbelagda uppgifter.
Med hänsyn till att ett förhör inför kommissionen sker under
straffansvar måste samtliga förhör dokumenteras. Detta bör enligt
regeringens mening uttryckligen framgå av lagen. Regeringen föreslår
Prop. 1998/99:140
22
därför att en sådan bestämmelse tas in i lagen. Vad sedan gäller
promemorians förslag om rätten att få en kopia av uppteckningen av
förhöret delar regeringen remissinstansernas synpunkt. Regeringen
instämmer dock i vad som sagts i promemorian om att den hörde bör
anses ha ett berättigat krav på att kunna kontrollera vad som påstås ha
förekommit vid förhöret. Detta krav kan emellertid tillgodoses genom att
den hörde ges rätt att hos kommissionen i efterhand ta del av det
dokumenterade förhöret. Mot eventuella felaktigheter i redovisningen
kan han eller hon då protestera hos kommissionen. Den som har hörts
kan inte fråntas rätten att efter förhöret sända ett kompletterande material
till kommissionen. Rätten att hos kommissionen ta del av det egna
förhöret bör framgå av lagen och regeringen föreslår därför en sådan
regel.
I promemorian diskuteras huruvida kommissionen har möjlighet att
hålla förhör inom öppna respektive stängda dörrar och vad som bör gälla
för kommissionsarbetet i denna del. Flera remissinstanser har haft
synpunkter på detta. Somliga menar att offentliga förhör bör vara
huvudregel medan andra har hävdat motsatsen. Riksdagens ombudsmän
(JO), som framhåller att någon offentlighet vid förhör inför
kommissionen som huvudregel inte kommer att gälla, har anfört att om
man vill införa en möjlighet för kommissionen att hålla offentliga förhör
bör detta anges i lagen. En bestämmelse om detta bör enligt JO kunna
utformas så att kommissionen ges en sådan möjlighet om det inte kan
antas att det vid förhöret kommer att förebringas uppgift för vilken det
hos kommissionen gäller sekretess som avses i sekretesslagen.
Regeringen finner för sin del att resonemanget om öppna respektive
stängda dörrar kanske inte är helt rättvisande avseende ett förfarande
inför en sådan förvaltningsmyndighet som kommissionen utgör. Som
framgått av promemorian råder, till skillnad mot vad som gäller vid en
domstol, ingen förhandlings- eller sammanträdesoffentlighet inför
kommissionen. Flera remissinstanser har också framhållit detta. Tvärtom
är huvudregeln att förhör och sammanträden inför kommissionen inte är
offentliga. Däremot har kommissionen, på samma sätt som andra
förvaltningsmyndigheter, en diskretionär rätt att bestämma att t.ex. ett
förhör inför kommissionen kan ske offentligt. En förutsättning härför är
dock att ett sådant förfarande är förenligt med sekretesslagens
bestämmelser.
Frågan är då om man bör införa speciella regler för förhör inför
kommissionen. Det kan på goda grunder antas att sådana förhör kommer
att tilldra sig ett stort intresse från allmänheten. Samtidigt måste dock
beaktas att kommissionens verksamhet kommer att avse frågor som även
fortsättningsvis måste omges med sekretess. Frånsett att behovet av
sekretesskydd är särskilt starkt bl.a. när det gäller skydd för källor och
när det är fråga om att garantera uppgiftlämnares anonymitet kommer det
även i de flesta andra fall att vara omöjligt att hålla offentliga förhör. Så
till exempel måste hänsyn tas till undersökningens effektivitet och till de
enskilda personer som kan förekomma i undersökningen eller som varit
inblandade i den verksamhet som kommissionen skall undersöka. Vidare
måste beaktas att den som skall höras av kommissionen inte skall ha
Prop. 1998/99:140
23
möjlighet att anpassa sin utsaga till vad andra redan har sagt (jfr 36 kap.
9 § rättegångsbalken). Hänsyn måste naturligtvis även tas till försvars-
och utrikessekretessen.
Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen att de regler som
gäller beträffande sammanträdes- och förhandlingsoffentlighet vid en
förvaltningsmyndighet även bör gälla för förhör inför kommissionen.
Offentliga förhör blir således ett undantag om vilket kommissionen har
en diskretionär beslutanderätt. För detta behövs inga regler i den nu
aktuella lagen. Vad som då skulle kunna övervägas är en bestämmelse i
enlighet med den som JO föreslagit, även om en sådan regel alltså strängt
taget inte har någon självständig betydelse. För en bestämmelse av
angivet slag talar att lagtexten blir mer informativ. Regeringen vill heller
inte bestrida att en sådan bestämmelse skulle kunna skapa en viss stadga i
lagen, som ju är en förfarandelag. Regeringen är emellertid tveksam om
fördelama överväger nackdelarna i detta fall. Enligt regeringens mening
skulle nämligen den föreslagna regeln riskera att bli missvisande och
skapa ett felaktigt intryck av att offentliga förhör skulle kunna
förekomma i inte alltför ringa utsträckning. Som framgått av det ovan
anförda är regeringen av den uppfattningen att utrymmet för offentliga
förhör torde bli synnerligen begränsat, även om det naturligtvis är svårt
att på förhand uttala sig alldeles säkert om detta. Mot bakgrund härav
anser regeringen att övervägande skäl talar för att någon regel om
offentliga förhör inte bör införas i lagen.
Prop. 1998/99:140
Regeringens förslag: Kommissionen skall kunna förelägga en enskild
som innehar en skriftlig handling som kan antas ha betydelse för
kommissionens arbete att vid vite visa upp denna handling. Den före-
lagde skall dock inte behöva visa upp en sådan handling som han eller
hon inte skulle ha behövt visa upp i en rättegång. Motsvarande
bestämmelser skall gälla beträffande uppvisande av föremål.
En myndighet i vars verksamhet det har inhämtats en uppgift som
avses i 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestäm-
melse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer skall anses ha lämnat sitt
tillstånd till att handlingen eller föremålet visas upp.
Den som efter föreläggande har visat upp en skriftlig handling eller ett
föremål skall ha rätt till ersättning av allmänna medel för kostnader och
besvär. Kommissionen skall även kunna besluta om ersättning i andra
fall.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Promemorian innehåller dock inget förslag om uppvisande av föremål.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller
lämnar det utan erinran. Säkerhetspolisen anser att bestämmelsen även
24
bör omfatta en skyldighet att visa upp föremål. Svea hovrätt har framfört
samma synpunkter beträffande preskriberade brottsliga gärningar som
redovisats under avsnitt 8. Länsrätten i Stockholms län har framfört
motsvarande synpunkter om rätt till ersättning som vid förhör.
Skälen för regeringens förslag: De handlingar hos myndigheter som
kommissionen behöver ha tillgång till i sitt arbete kommer med all
säkerhet att i de allra flesta fall vara allmänna (jfr avsnitt 11 om
uppgiftsskyldighet). Man synes emellertid inte kunna utesluta att det
under en utredning framkommer ett behov för kommissionen att fa
tillgång även till skriftliga handlingar som innehas av enskilda, dvs.
fysiska eller juridiska personer. I den mån detta behöver ske med tvång
erbjuder sig främst två möjligheter. Den ena är att kommissionen ges
möjlighet att vända sig till en domstol med en begäran om
editionsföreläggande. Den andra är att kommissionen ges möjlighet att på
egen hand förelägga en enskild att lägga fram handlingarna. För det
senare alternativet talar samma skäl som angetts för att kommissionen på
egen hand skall kunna hålla förhör under straffansvar med enskilda.
Dessutom är det vid editionsplikt särskilt viktigt att det beslutande
organet i förväg kan bedöma handlingens eventuella värde för det som
skall utredas och det är en bedömning som inte bör läggas på en domstol.
Kommissionen bör alltså enligt regeringens mening på egen hand kunna
ge ett editionsföreläggande beträffande skriftliga handlingar och ett
sådant bör kunna förenas med vite. Begreppet skriftlig handling bör
tolkas på samma sätt som enligt rättegångsbalken.
Säkerhetspolisen har anfört att kommissionen även bör kunna
förelägga en enskild att visa upp ett föremål. Regeringen instämmer i
detta. Det kan t.ex. röra sig om ljudband eller inspelade filmer. Sådana
föremål bör kommissionen kunna kräva in.
Regeringen anser att undantagen från editionsplikten och skyldigheten
att visa upp föremål bör vara desamma som i en rättegång. De
bestämmelser som därmed kan bli aktuella att tillämpa finns i 38 kap. 2 §
och 39 kap. 5 § rättegångsbalken. De innebär t.ex att det inte kan
meddelas något editionsföreläggande i fråga om en handling vars
innehåll är sådant att enligt 36 kap. 5 § rättegångsbalken den som innehar
handlingen inte skulle ha kunnat höras som vittne om innehållet. På
motsvarande sätt som föreslagits gälla vid förhör med avseende på
uppgifter som avses i 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller i
någon bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer bör dock
ifrågavarande myndighet anses ha lämnat sitt tillstånd även till att
handlingen visas upp. Om handlingen i stället innehas av den till vars
förmån tystnadsplikten gäller är det han eller hon som kan vara skyddad
mot editionsplikt. Bestämmelserna i 36 kap. 6 § rättegångsbalken om rätt
för vittne att vägra yttra sig om omständighet vars avslöjande skulle röja
att han eller hon begått ett brott eller en vanärande handling eller vars
avslöjande skulle uppenbara en yrkeshemlighet skall enligt 38 kap. 2 §
och 39 kap. 5 § rättegångsbalken ha motsvarande tillämpning i fråga om
den som innehar en skriftlig handling med ett innehåll som avses i
paragrafen eller ett sådant föremål. Från editionsplikten görs i 38 kap. 2 §
undantag även för vissa meddelanden mellan närstående. Vidare görs
Prop. 1998/99:140
25
undantag för minnesanteckning eller annan sådan uppteckning som är
avsedd uteslutande för personligt bruk, om det inte förekommer
synnerlig anledning att handlingen visas upp.
Regeringen föreslår att det i lagen tas in regler i enlighet med det nu
anförda. Beträffande skyldigheten att visa upp en handling eller ett
föremål som avslöjar ett preskriberat brott har regeringen motsvarande
uppfattning som redovisats i avsnitt 8.
Lagrådet har föreslagit att orden ”visa upp” i lagtexten byts ut mot
något som bättre uttrycker vad som åsyftas med bestämmelsen. Enligt
Lagrådet inryms i uttrycket ”visa upp” inte momentet att en handling
eller ett föremål också skall lämnas fram för granskning. Lagrådet har
härvid föreslagit att t.ex. ordet ”förete” används i stället. Regeringen har
dock svårt att se att uttrycket ”visa upp”, vilket förekommer flitigt i olika
författningar, i den nu föreslagna lagen kan missförstås på något sätt.
Regeringen anser därför att någon justering av lagtexten på denna punkt
inte behöver göras.
Frågan om en myndighets uppgiftslämnande och utlämnande av
uppgifter ur enskilda arkiv behandlas i avsnitt 11.
Ett editionsföreläggande torde i flertalet fall inte kunna ges förrän efter
det att förhör hållits med den som har editionsplikten. Utan ett förhör vet
man ju sällan om någon faktiskt innehar en handling av betydelse. Vid ett
förhör bör kunna fastställas vilka handlingar föreläggandet skall avse.
När det gäller den närmare identifieringen av vilka handlingar det gäller
bör de enligt rättegångsbalken tillämpade principerna vara vägledande.
Ett editionsföreläggande bör givetvis inte innehålla sekretessbelagd
information. Hur editionsplikten skall fullgöras bör kunna bestämmas av
kommissionen. Det nu sagda bör även gälla ett föreläggande att visa upp
ett föremål.
Den som efter föreläggande har visat upp en skriftlig handling eller ett
föremål bör ha rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader
och besvär. På motsvarande sätt som vid inhämtande av muntliga
uppgifter bör kommissionen kunna besluta om ersättning också då något
föreläggande inte har utfärdats.
Kommissionen bör inte ges någon möjlighet att förelägga en enskild
att åstadkomma ett skriftligt yttrande. Däremot bör kommissionen kunna
begära att myndighet upprättar ett sådant yttrande, t.ex. i form av en
förteckning över tillgängliga uppgifter (jfr avsnitt 11).
Prop. 1998/99:140
26
Prop. 1998/99:140
Regeringens förslag: Den som av kommissionen förelagts att inställa sig
till ett förhör eller att visa upp en skriftlig handling eller ett föremål, skall
ha rätt att få ett lämpligt juridiskt biträde forordnat för sig av
kommissionen. Kommissionen skall upplysa den kallade eller förelagde
om detta. Ett beslut om förordnande av ett visst biträde skall kunna
återkallas, om den förordnade visar sig vara olämplig för uppdraget.
Kommissionen skall kunna besluta om tystnadsplikt beträffande upp-
gift som kommer fram vid ett forhör och for vilken gäller sekretess enligt
sekretesslagen.
Sekretess hindrar inte att den kallade eller förelagde lämnar uppgifter
till biträdet, om det behövs för att han eller hon skall kunna ta till vara sin
rätt. Biträdet far inte obehörigen röja en sådan uppgift. Om den kallade
eller förelagde hörs av kommissionen, skall biträdet ha rätt att ställa
frågor till honom eller henne.
Ersättning till biträdet skall betalas av allmänna medel.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker
förslaget eller lämnar det utan erinran. Svea hovrätt ifrågasätter om det
inte är tillräckligt med en diskretionär rätt för kommissionen att besluta
om biträde. Försvarets underrättelsenämnd (FUN), som ifrågasätter om
det finns behov av biträde inför kommissionen, anser att en bestämmelse
om rätt att till ett biträde lämna uppgift för vilken gäller sekretess måste
förankras i sekretesslagen. FUN har även anfört att bestämmelsen om
biträdets tystnadsplikt är oklar. Justitiekanslem och Länsrätten i
Stockholm har framfört lagtekniska synpunkter. Tidningsutgivarna
avstyrker inskränkningar i meddelarfriheten. Säkerhetspolisen och
Försvarsmakten anser att säkerhetsskyddslagen (1996:627) är tillämplig
och att den som skall förordnas till biträde skall säkerhetsprövas och
registerkontrolleras enligt bestämmelserna i den lagen. Försvarsmakten
anser att biträdet skall vara svensk medborgare.
Skälen för regeringens förslag: Den som kallas till ett förhör kan
ställas inför många svåra juridiska frågor av ett slag som mindre ofta
uppkommer vid ett vittnesförhör i allmän domstol. Det beror bl.a. på att
de uppgifter som den hörde skall lämna i allmänhet kommer att avse en
verksamhet av känslig art i vilken frågor om sekretess och tystnadsplikt
spelar en framträdande roll. Detta kommer visserligen generellt sett
knappast att medföra några större problem för den som är eller har varit
statligt anställd, eftersom han eller hon vid sitt förhör i betydande
utsträckning kommer att vara befriad från tystnadsplikt när det gäller de
förhållanden som kommissionen har att utreda. I en del fall kommer det
emellertid för den hörde att vara svårt att dra gränser mellan vad han eller
hon kan och skall yttra sig om och vad som inte kan eller bör yppas. I
sådana fall är den som skall höras betjänt av att ha tillgång till juridisk
hjälp. Detta gäller särskilt om han eller hon skulle ha gjort sig skyldig till
något som kan vara ansvarsgrundande. Utan särskilda bestämmelser är
27
dock den som skall höras inte berättigad att meddela sig med en jurist Prop. 1998/99:140
rörande sekretessbelagda ting, eftersom det inför kommissionen inte rör
sig om en rättegång eller annat jämförbart rättsligt förfarande G fr 14 kap.
6 § sekretesslagen). Problem av delvis samma slag kan tänkas uppstå för
den som ställs inför att behöva visa upp en viss enskild handling eller ett
föremål för kommissionen. De svårigheter av juridisk natur vilka kan
komma att möta den som kallats till ett förhör eller förelagts att visa upp
en handling eller ett föremål medför enligt regeringens mening att han
eller hon, när medverkan sker under utnyttjande av statens maktmedel,
bör ha en rätt att biträdas av någon som är jurist och till vilken han eller
hon tillåts överföra även sekretessbelagd information. Regeringen anser
inte att denna rättighet som sådan bör bli föremål för kommissionens
prövning.
Som ovan redovisats har FUN under remissbehandlingen anfört att en
bestämmelse om rätt att till ett biträde lämna uppgift för vilken gäller
sekretess måste förankras i sekretesslagen. Regeringen delar den
bedömningen och föreslår att en hänvisning i detta avseende tas in i
14 kap. 6 § sekretesslagen.
Med hänsyn till att kommissionens arbete betingas endast av hänsynen
till det allmänna intresset av att få klarlagt vad som har hänt inom den
verksamhet som kommissionen har att undersöka bör biträdeskostnaden
ersättas av staten utan någon återbetalningsskyldighet för enskild person.
Redan av det skälet är det klart att biträdet måste förordnas av
kommissionen.
För att trygga det starka förtroendeförhållande som måste råda mellan
biträdet och den för vilken biträdet förordnas måste valet av biträde
träffas under största möjliga hänsynstagande till de önskemål som den
kallade eller förelagde har. Den som förordnas måste dock givetvis vara
lämplig för uppdraget. När det gäller frågan om vem som skall kunna
anlitas har man att beakta den särskilda sekretesshänsyn som gör sig
gällande i kommissionens arbete. Advokater har tystnadsplikt enligt
8 kap. 4 § rättegångsbalken. Den tystnadsplikten har emellertid sin grund
främst i förtroendeförhållandet mellan advokat och klient och utgör inget
bärande skäl att kräva att biträdet nödvändigtvis skall vara advokat.
Så som Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har framfört kommer
säkerhetsskyddslagen (1996:627) att gälla i den verksamhet som
kommissionen skall bedriva. I 11 § säkerhetsskyddslagen sägs bl.a. att
säkerhetsprövning skall göras innan en person genom anställning eller på
något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet.
Prövningen skall klarlägga om personen kan antas vara pålitlig från
säkerhetssynpunkt. En person som skall anlitas som juridiskt biträde
inför kommissionen måste därför bli föremål för en sådan prövning. I
särskilt säkerhetskänsliga fall, dvs. där deltagandet har placerats i
säkerhetsklass, skall säkerhetsprövningen innefatta registerkontroll. Detta
innebär att uppgifter om det tilltänkta biträdet inhämtas från olika
polisregister (11 och 13 §§). Enligt säkerhetsskyddslagen skall
registerkontroll inte göras när det gäller uppdrag som offentlig
försvarare, ombud inför domstol, ledamot i riksdagen eller i fullmäktige
eller "liknande uppdrag". Vad som avses med liknande uppdrag framgår
28
inte närmare av förarbetena till lagen. Däremot anges att uppdrag som Prop. 1998/99:140
enligt fast praxis är undantagna från reglerna om personalkontroll i
personalkontrollkungörelsen inte skall kunna föranleda registerkontroll
(prop. 1995/96:129 s.79).
Enligt regeringens mening kan ett uppdrag som juridiskt biträde inför
kommissionen knappast anses som ett sådant liknande uppdrag som
avses i säkerhetsskyddslagen. Redan den omständigheten att kom-
missionen kommer att utgöra en myndighet av extraordinärt slag utan
motsvarighet i den svenska rättsordningen talar för detta. Om ett visst
uppdrag som biträde enligt säkerhetsskyddslagen skall placeras i
säkerhetsklass, skall därför den som är tänkt för uppdraget register-
kontrolleras innan uppdraget far påbörjas. Regeringen avser att besluta
om de ändringar i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) som
föranleds av det nu sagda.
Vad avser det av Försvarsmakten framförda kravet på att ett biträde
skall vara svensk medborgare anser regeringen att frågan om
medborgarskap bör utgöra en omständighet som kommissionen har att
beakta i sin lämplighetsprövning av biträdet. Någon särskild regel härom
föreslås därför inte.
Skulle den som har rätt till biträdeshjälp föreslå någon som inte kan
godkännas av kommissionen, måste kommissionen givetvis ge honom
eller henne möjlighet att välja någon annan som biträde. Först om det
framstår som praktiskt omöjligt att från den som har rätt till biträde fa ett
förslag på en person som kan godtas bör han eller hon anses ha avstått
från sin rätt till biträde. Det finns ingen anledning att föreskriva att någon
skall ha skyldighet att anlita ett biträde och kommissionen bör därför inte
självmant kunna förordna något biträde för den enskilde.
Upplysningar om rätten att fa ett biträde förordnat bör i förekommande
fall tas in i kallelser till förhör och i förelägganden att visa upp skriftliga
handlingar eller ett föremål.
Vid ett förhör som hålls med den för vilken ett biträde har förordnats
måste biträdet ha rätt att vara närvarande och att ställa kompletterande
frågor till den hörde. Biträdet bör dock inte i kommissionens ställe
genom frågor försöka utreda olika händelseförlopp. Däremot kan det
finnas anledning för biträdet att ställa frågor till sin huvudman i syfte att
tillvarata dennes intressen.
Kommissionen bör ha möjlighet att förordna om tystnadsplikt i de fall
sekretesslagens bestämmelser inte är tillämpliga och det under förhöret
har kommit fram uppgift för vilken gäller sekretess hos kommissionen.
Brott mot tystnadsplikt sanktioneras genom straffbestämmelsen i 20 kap.
3 § brottsbalken.
Den grundlagsstadgade rätten att fritt meddela uppgifter och under-
rättelser för publicering (meddelarfriheten) begränsas avseende uppgifter
för vilka gäller tystnadsplikt enligt förordnande av domstol enligt 5 kap.
4 § rättegångsbalken. På motsvarande sätt finns det enligt regeringens
mening inte heller skäl att tillåta meddelarfrihet såvitt gäller uppgifter
som omfattas av kommissionens förordnande om tystnadsplikt.
I promemorian föreslås en bestämmelse av innebörd att biträdet skall
ha samma tystnadsplikt som sin huvudman. Regeringen instämmer i vad
29
som framförts under remissbehandlingen om att innebörden härav är
oklar och föreslår att tystnadsplikten för biträdet i denna del regleras
särskilt. För ett biträde som är advokat gäller även vad som följer av god
advokatsed (jfr 8 kap. 4 § rättegångsbalken).
Skulle biträdet av en eller annan anledning visa sig inte vara lämplig
för uppdraget bör han eller hon kunna entledigas av kommissionen och
ett nytt biträde förordnas. Det bör t.ex. kunna ske om biträdet inte iakttar
en tystnadsplikt.
Regeringens förslag: En myndighet skall på begäran lämna uppgift som
kan antas ha betydelse för kommissionens arbete. En myndighet behöver
dock inte lämna en sådan uppgift som en enskild inte skulle ha behövt
lämna.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Promemorians förslag innehåller dock inget uttryckligt undantag från
uppgiftsskyldigheten.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller
lämnar det utan erinran. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att
motsvarande inskränkning i enskilds skyldighet att lämna uppgift till
kommissionen bör gälla for myndigheters uppgiftsskyldighet. Riksarkivet
anför att kommissionen inte kan förelägga en arkivinstitution att lämna ut
en handling ur ett enskilt arkiv i strid med förbehåll som ställts upp vid
överlämnandet av arkivet. Stockholms tingsrätt har anfört synpunkter på
bestämmelsens lagtekniska utformning. Datainspektionen påpekar att
personuppgiftslagen (1998:204) kan bli tillämplig i kommissionens
verksamhet.
Skälen för regeringens förslag: Kommissionen bör ha möjlighet att
inhämta uppgifter från andra myndigheter i den utsträckning som
kommissionen bedömer att detta behövs för utredningsuppdraget.
Myndigheter bör kunna lämna uppgifter oberoende av sekretess och
åliggandet att lämna uppgift skall omfatta alla myndigheter som kan vara
av intresse för kommissionen. Så länge kommissionen bedömer att de
begärda uppgifterna har betydelse för utredningsuppdraget bör det inte
heller föreligga någon begränsning i tillgången till uppgifter hos andra
myndigheter beroende på uppgifternas art.
Rikspolisstyrelsen bör t.ex. på begäran vara skyldig att lämna ut
uppgift från kriminalunderrättelseregister, SÄPO-registret och SÄPO:s
arkiv4. Försvarsmakten bör på begäran vara skyldig att lämna ut uppgift
som förekommer i den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens
arkiv. Eftersom uppgift bör kunna lämnas utan hinder av sekretess bör
det införas en bestämmelse som ålägger myndighet att lämna uppgift till
4 Riksdagen har beslutat nya regler avseende polisens register (SFS 1998:620-622 och
624). SFS 1998:620 och 621 träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
Prop. 1998/99:140
30
kommissionen (jfr 14 kap. 1 § andra meningen sekretesslagen Prop. 1998/99:140
[1980:100]).
Omfattningen av en myndighets skyldighet att lämna uppgift bör, som
framgått av det ovan anförda, bestämmas av kommissionen själv. En
myndighet skall således lämna de uppgifter som kommissionen anser sig
ha behov av för sitt arbete (jfr JO 1996/97 s. 438). Något utrymme för en
myndighet att vägra lämna uppgifter till kommissionen bör alltså enligt
regeringens mening inte firmas. Kommissionen måste i sitt arbete
givetvis beakta att personuppgiftslagens regler efterföljs.
En myndighet kan lämna uppgift till kommissionen på olika sätt.
Uppgift kan lämnas muntligen vid förhör, i skrift eller bild eller på annat
sätt, t.ex. genom upptagning eller uppvisande av hemligt föremål.
Uppgiften i fråga behöver inte ingå i en allmän handling.
Riksarkivet anser att kommissionen inte kan förelägga en
arkivinstitution att lämna ut en handling ur ett enskilt arkiv i strid med
förbehåll som uppställts vid överlämnandet av arkivet. Det är dock
regeringens uppfattning att uppgifterna i ett enskilt arkiv som innehas av
en myndighet trots uppställda förbehåll på samma sätt som gäller för
uppgifter hos enskilda bör vara tillgängliga om de kan antas ha betydelse
för kommissionens arbete. Regeringen är dock medveten om den risk
som föreligger att med lag ingripa i överenskommelser mellan enskilda
och en arkivmyndighet. Det föreliggande granskningsuppdraget är dock
av sådan särpräglad art att det i detta fall kan anses föreligga starkare skäl
för insyn i enskilda arkiv än mot. Regeringen vill dock understryka att
infordrandet av uppgifter från enskilda arkiv hos myndigheter i strid med
förbehåll bör ske med varsamhet.
Gränsdragningsfrågor kan här uppkomma beroende på om arkivet har
överlämnats till arkivmyndigheten som gåva eller som deposition.
Utgångspunkten måste vara att om deponenten eller något rättssubjekt i
dennes ställe disponerar över arkivet, så skall en begäran göras enligt
reglerna om uppvisande av skriftlig handling och ställas till den fysiska
eller juridiska personen ifråga.
En begäran om att lämna uppgift bör kunna föregås av förhör med
företrädare för myndigheten. Vid detta förhör kan reglerna i 2-4 §§ i
lagen tillämpas (jfr avsnitt 9 om editionsplikt). Vid förhöret bör kunna
fastställas vilka uppgifter av intresse som myndigheten besitter samt
vilka uppgifter som behöver lämnas till kommissionen.
Hovrätten över Skåne och Blekinge anser det betänkligt, att uppgift
som den som hörs vid kommissionen har rätt att vägra yttra sig om, kan
tillställas kommissionen genom en myndighet. Regeringen instämmer i
detta och anser att uppgifter som åsyftas i 38 kap. 8 § andra stycket 2 och
3 rättegångsbalken bör undantas från uppgiftsskyldigheten. Det rör sig
t.ex. om uppgifter i advokats klientförhållande eller läkares patient-
kontakter samt uppgift om företagshemligheter.
Redan av 7 § andra stycket verksförordningen (1995:1322) far anses
följa att en myndighet på begäran skall tillhandagå kommissionen med
upprättandet av en förteckning över de uppgifter som innehas av
myndigheten. Det kan t.ex. gälla en förteckning över uppgifter i ett arkiv
eller över andra tillgängliga uppgifter som kan vara av intresse för den
31
verksamhet som bedrivs av kommissionen. Någon uttrycklig regel om Prop. 1998/99:140
detta behövs därför inte i lagen.
Regeringens förslag: Den som hörs och vid ett förhör lämnat en osann
uppgift eller förtigit sanningen skall kunna dömas till fängelse i högst två
år. Om brottet är ringa eller om gärningen begåtts av grov oaktsamhet,
skall den som hörts kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex
månader. Undantag från reglerna om straffansvar skall gälla för det fall
att den hörde haft rätt att vägra yttra sig och omständigheterna innebär en
skälig ursäkt för honom eller henne. Undantag skall också gälla för
uppgifter utan betydelse för det som förhöret avser.
Behörigheten att döma ut ett av kommissionen förelagt vite skall ligga
på Länsrätten i Stockholms län.
Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller
lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser har dock lämnat
synpunkter av lagteknisk karaktär.
Skälen för regeringens förslag: Som tidigare angetts bör förhör inför
kommissionen ske under straffansvar. Straffskalan för det fallet att den
hörde uppsåtligen lämnat en osann uppgift eller förtigit sanningen bör
vara densamma som den vilken enligt 15 kap. 2 § brottsbalken gäller för
brottet osann partsutsaga, dvs. fängelse i högst två år eller, om brottet är
ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. Den senare straffskalan
bör gälla även för det fallet att den hörde begått gärningen av grov
oaktsamhet (jfr 15 kap. 3 § brottsbalken). Närmare ledning om
bestämmelsens tillämpningsområde kan i relevanta delar sökas i vad som
gäller för ovan angivna brott i brottsbalken, liksom för menedsbrottet i
15 kap. 1 § brottsbalken. Den som skall höras inför kommissionen skall
dock inte avlägga ed. Omfattningen av sanningsplikten vid förhör inför
kommissionen överensstämmer med omfattningen av förhöret.
Avgränsningen av detta får bedömas med ledning av ett eventuellt
angivet förhörstema och andra anvisningar om förhörets innehåll och
syfte som lämnas i samband med förhöret.
När det gäller ansvar för mened, osann partsutsaga och ovarsam utsaga
görs i 15 kap. 4 § första stycket brottsbalken undantag för sådana fall i
vilka en utsaga var utan betydelse för saken. Enligt andra stycket samma
paragraf görs undantag för sådana fall då någon har lämnat en osann
uppgift eller förtigit sanningen angående sådant om vilket han eller hon
haft rätt att vägra yttra sig och omständigheterna innebär skälig ursäkt för
honom eller henne.
Även när det gäller straffansvaret för osanna uppgifter och förtiganden
inför kommissionen finns behov av undantag. Förutom sådana
osanningar och utelämnanden som är betydelselösa gäller detta framför
allt sådana fall i vilka den hörde genom osanningar eller förtiganden
32
försökt dölja att han eller hon gjort sig skyldig till något brottsligt.
Kommissionsarbetet är förvisso av största vikt och i princip bör den som
har begått något brottsligt vara skyldig att välja den utvägen att han eller
hon utnyttjar sin rätt att vägra yttra sig i stället for att lämna oriktiga
uppgifter. I det konkreta fallet kan det emellertid ofta tänkas vara så att
en vägran att lämna en uppgift medför att det blir uppenbart att den hörde
har begått en viss brottslig gärning. Med hänsyn till den allmänt
vedertagna principen att ingen som har begått ett brott skall vara tvungen
att vittna mot sig själv, bör det i sådant fall finnas utrymme för att göra
undantag från reglerna om straffansvar (jfr rättsfallet NJA 1972 s. 532
där omständigheterna ansågs innebära skälig ursäkt for den som lämnat
osanna uppgifter under ed). Det som har sagts nu gäller särskilt sådana
fall i vilka den hörde inte på ett onödigt aktivt sätt leder misstankar åt
annat håll utan endast mer eller mindre passivt förnekar något eller på
annat sätt döljer sanningen. Den hörde kan alltså inte straffritt tillåtas
kasta misstankar på en oskyldig och går han eller hon längre än vad som
behövs för att dölja den egna gärningen kan straffansvar komma i fråga.
En ordning av den nu angivna innebörden kan åstadkommas med
användning av i huvudsak samma uttryckssätt som de som förekommer i
15 kap. 4 § brottsbalken. Det nu sagda innebär inte att någon skulle
kunna undgå ansvar for osanna uppgifter eller fortiganden rörande
sådana handlingar för vilka allt ansvar för honom eller henne har
preskriberats. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 6 torde också
utrymmet för att undgå ansvar med hänvisning till att det rört sig om en
vanärande handling vara begränsat.
I fråga om de viten som föreläggs av kommissionen bör viteslagen
gälla. Den lagen ger inte något stöd för kommissionen att döma ut ett
försuttet vite. Frågor om utdömande av ett vite som förelagts av en
förvaltningsmyndighet sådan som kommissionen hanteras i stället enligt
6 § lagen (1985:206) om viten i första hand av länsrätt. Ansökan om
utdömande görs enligt viteslagen av den myndighet som förelagt vitet.
För att det skall vara tydligt vilken länsrätt som får ta upp ärendet till
prövning bör i lagen anges att Länsrätten i Stockholms län är behörig.
13.1 Inledning
För att avgöra om det är nödvändigt att förstärka sekretesskyddet för
uppgifter hos kommissionen måste man först göra en bedömning av
vilken sekretess som kommer att gälla utan att nuvarande sekretessregler
ändras. Vid denna bedömning är en lämplig utgångspunkt att skilja på
regler som skall skydda det allmännas intressen och regler som skall
skydda enskildas intressen. Eftersom det inte är möjligt att i förväg
avgöra vilka uppgifter kommissionen kommer att inhämta och från vem,
kan även andra bestämmelser om sekretess än de som behandlas i det
följande bli tillämpliga hos kommissionen.
Prop. 1998/99:140
33
3 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 140
13.2 Sekretess till skydd för det allmänna
Sekretess gäller för vissa uppgifter oavsett vem som har lämnat upp-
gifterna och oavsett hos vilken myndighet uppgifterna förekommer, t.ex.
utrikes- och försvarssekretess (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen
[1980:100]). Således gäller sekretess för sådana uppgifter även hos
kommissionen. Dessa regler kan komma att tillämpas t.ex. på uppgifter
som lämnas till kommissionen från försvarsmakten.
Sekretess gäller för uppgift som förekommer i en polismyndighets
verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, s.k.
förundersökningssekretess (5 kap. 1 § första stycket 4). Sekretessen
gäller även hos kommissionen om uppgiften lämnas dit. Sekretess enligt
denna bestämmelse har ansetts gälla även i vissa fall då uppgifterna inte
direkt härrör från en polismyndighet (jfr t.ex. RÅ 1989 not. 22).
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till polisens underrättelse-
verksamhet eller till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller
avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism. Sekretess
gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med
beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verk-
samheten skadas. Sekretessen gäller även hos kommissionen om upp-
giften lämnas dit (5 kap. 1 § andra stycket). Enligt denna regel skyddas
t.ex. uppgifter från SÄPO av sekretess hos kommissionen (såvitt avser
uppgifter i SÄPO-registret, se avsnitt 13.3).
13.3 Sekretess till skydd för enskilda
Enligt sekretesslagen gäller absolut sekretess för uppgift i register som
förs med stöd av lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och lagen
(1965:94) om polisregister m.m. (7 kap. 17 § sekretesslagen [1980:100].
Uppgift i ett sådant register kan endast lämnas ut om det är särskilt
föreskrivet i lag om register som nu nämnts, i säkerhetsskyddslagen
(1996:627) och i förordningar som har stöd i dessa lagar. Motsvarande
sekretess kommer att gälla för uppgift i belastningsregistret (SFS
1998:620). Sekretessen gäller även hos kommissionen om uppgiften
lämnas dit.
Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden i bl.a. kriminalunderrättelseregister och SÄPO-registret
(9 kap. 17 § 6). Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan
röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller
men. Sekretessen gäller inte hos kommissionen om uppgiften lämnas dit.
Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att
röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för
övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan
utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av
utlänningar. Sekretessen gäller oavsett i vilket sammanhang uppgifterna
förekommer, således även om uppgifterna förekommer hos kommis-
sionen (7 kap. 14 § första stycket).
Prop. 1998/99:140
34
13.4 Kommissionens rapport
Prop. 1998/99:140
Någon rapport liknande den som kommissionen kommer att redovisa har
inte tidigare utarbetats i Sverige. Närmast kommer förmodligen rapporter
som t.ex. Neutralitetpolitikkommissionens betänkande Om kriget kommit
(SOU 1994:11). I det betänkandet publicerades naturligt nog endast
uppgifter för vilka inte gällde sekretess. I stället användes metoden med
utförliga nothänvisningar till det insamlade materialet.
Det kommer att råda sekretess for åtskilligt material hos kom-
missionen. Detta innebär att kommissionen, mot bakgrund av sitt
uppdrag, självständigt och efter sekretessprövning måste avgöra vilka
uppgifter som är hemliga och vilka som inte är det. De hemliga
uppgifterna kan kommissionen inte redovisa på annat sätt än genom
omskrivningar, slutsatser eller nothänvisningar på sådant sätt att
sekretessen inte bryts.
Avseende uppgift för vilken gäller sekretess men som kommissionen
ändå anser bör offentliggöras i rapporten har kommissionen möjlighet
att, främst enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100), hos regeringen
begära undantag från sekretessen. En annan sak är att frågan om
utlämnande från kommissionen till enskild av allmän handling som är av
synnerlig betydelse for rikets säkerhet endast kan prövas av vissa statsråd
(jfr 2 kap. 3 § sekretesslagen och 7 § sekretessförordningen).
13.5 Överväganden
Regeringens förslag: I sekretesslagen (1980:100) tas in en bestämmelse
till skydd för uppgift hos kommissionen om enskilds personliga eller
ekonomiska förhållanden. Sekretess för sådan uppgift skall gälla om det
inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon
honom närstående lider skada eller men. Meddelarfriheten skall inte gälla
för uppgift om enskilds personliga förhållanden.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget
eller lämnar det utan erinran. Tidningsutgivarna anser att det med hänsyn
till offentlighetsintresset kan ifrågasättas om inte kommissionen
genomgående bör arbeta under en sekretessreglering med raka skade-
rekvisit. Försvarets underrättelsenämnd (FUN) anser att bestämmelsen
borde utformas annorlunda eftersom det inte torde bli aktuellt att
sekretessbelägga uppgifter avseende juridiska personer. Länsrätten i
Stockholms län anför resonemangsvis att en lucka i sekretesskyddet kan
åtgärdas genom att den sekretess som gäller för uppgift som lämnas till
kommissionen överförs till kommissionen. Vidare avstyrker Tidnings-
utgivarna att det görs inskränkningar i meddelarfriheten.
Skälen för regeringens förslag: Den sekretess som gäller till skydd
för det allmännas intresse torde vara tillräcklig. Någon ytterligare
föreskrift till skydd för detta intresse föreslås därför inte.
35
Avseende enskilds intresse kan det dock inte uteslutas att det i
kommissionens granskningsverksamhet kommer fram uppgifter som kan
vara integritetskänsliga och som inte skyddas av gällande sekretessregler.
Det kan t.ex. röra sig om uppgift om politisk hemvist eller samröre med
vissa politiska grupper och som inte skyddas av sekretess enligt 5 kap.
1 § sekretesslagen (1980:100). Vidare kan det tänkas förekomma uppgift
om enskilds fysiska eller psykiska hälsa liksom om enskilds familje-
förhållanden. Det kan heller inte uteslutas att uppgifter om enskilds
ekonomiska förhållanden lämnas till kommissionen. Ett utlämnande av
uppgifterna skulle dessutom kunna vara till men för närstående till den
uppgifterna rör. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att förstärka
sekretesskyddet för uppgift hos kommissionen om enskilds personliga
eller ekonomiska förhållanden.
FUN har anfört att bestämmelsen bör utformas annorlunda eftersom
det inte torde bli aktuellt att sekretessbelägga uppgifter rörande juridiska
personer. Regeringens uppfattning är att det inte på förhand går att
avgöra vilka uppgifter som kan komma in till kommissionen. Det kan
inte uteslutas att uppgifter vars offentliggörande kan skada t.ex. ett
företag lämnas till kommissionen. Med hänsyn härtill anser regeringen
att bestämmelsen bör utformas så att den möjliggör sekretess även för
uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden.
Tidningsutgivarna anser att kommissionen bör arbeta under en
sekretessreglering med ett rakt skaderekvisit, dvs. att offentlighet bör
vara huvudregel. Regeringen anser dock att sekretess bör vara
huvudregel eftersom uppgifterna ifråga med all sannolikhet kommer att
röra särskilt känsliga uppgifter för enskilda och deras anhöriga. Således
bör sekretess gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan
skada eller men.
Uppfattningen att den sekretess som gäller för uppgift som lämnas till
kommissionen bör följa med till kommissionen, dvs. s.k. sekundär
sekretess, har framförts av Länsrätten i Stockholms län. Regeringen anser
att den befintliga sekretessregleringen tillsammans med en regel till
skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden är tillräcklig
för att tillvarata de sekretessintressen som kan förutses bli aktuella vid
kommissionen. Såvitt far förstås skulle en regel om sekundär sekretess i
praktiken inte innebära någon ökad sekretess hos kommissionen.
Inskränkningar i meddelarfriheten avstyrks av Tidningsutgivarna.
Regeringen anser emellertid, med hänsyn till att de uppgifter som bör ges
sekretesskydd hos kommissionen och som rör enskilds personliga
förhållanden kan vara av mycket integritetskänslig natur, att den
grundlagsstadgade rätten att fritt meddela uppgifter och underrättelser for
publicering (meddelarfriheten) avseende dessa uppgifter bör begränsas.
Prop. 1998/99:140
36
Prop. 1998/99:140
Regeringens förslag: Ett beslut i fråga om förordnande eller
entledigande av ett biträde skall kunna överklagas till Länsrätten i
Stockholms län. Detsamma skall gälla beslut om ersättning till den som
har hörts eller visat upp en skriftlig handling eller ett föremål eller som
har varit biträde. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till
kammarrätten. I övrigt skall ett beslut av kommissionen enligt denna lag
inte kunna överklagas.
Promemorians förslag innehåller inte någon rätt att överklaga beslut
om förordnande eller entledigande av biträde eller något krav på
prövningstillstånd men överensstämmer i övrigt med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslagen
eller lämnar dem utan erinran. Flera remissinstanser, däribland Svea
hovrätt och Hovrätten över Skåne och Blekinge, anser dock att det bör
finnas en möjlighet att överklaga kommissionens beslut om förordnande
eller entledigande av biträde. Riksdagens ombudsmän och Länsrätten i
Stockholms län anser att det bör krävas prövningstillstånd vid
överklagande till kammarrätten.
Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till naturen hos de frågor
som kommissionen skall ha att behandla och till kommissionens status
bör grundprincipen vara att det inte skall finnas någon mer omfattande
rätt att överklaga kommissionens beslut. Vissa undantag bör dock enligt
regeringens mening gälla för ersättningsfrågor, vilka kan behandlas
fristående från övriga frågor som kommissionen har att ta ställning till.
Ett beslut om ersättning till någon som har hörts eller som förelagts att
visa upp en skriftlig handling eller ett föremål eller som varit biträde bör
således kunna överklagas. Regeringen delar den bedömning som
framförts av några remissinstanser att även frågor om förordnande eller
entledigande av biträde bör kunna bli föremål för överklagande. I dessa
fall bör det enligt regeringens mening vara den förelagda och alltså inte
biträdet som skall ha rätt att överklaga kommissionens beslut. Eftersom
kommissionen är en förvaltningsmyndighet bör ett överklagande ges in
till Länsrätten i Stockholms län. Prövningstillstånd bör krävas vid
överklagande till kammarrätten.
Kommissionens verksamhet kommer i de delar som inte omfattas av
den nu föreslagna lagen att regleras av allmänna regler för en förvalt-
ningsmyndighet. Således blir förvaltningslagens (1986:223) bestäm-
melser tillämpliga på kommissionens arbete i övrigt. Det innebär t.ex. att
talan mot ett beslut om avslag på en begäran från en enskild att få ta del
av allmän handling får föras enligt reglerna i 2 kap. tryckfrihets-
förordningen och 15 kap. sekretesslagen.
4 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 140
37
Prop. 1998/99:140
I promemorian föreslås att ett biträde som förordnats av kommissionen
skall ha rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete, tidsspillan
och utlägg. Även den som har hörts av kommissionen föreslås ha rätt till
viss ersättning. Detsamma gäller den som förelagts att visa upp en
skriftlig handling eller ett föremål. Kommissionen skall även kunna
besluta om ersättning i andra fall, t.ex. till enskilda som medverkat i
uppgiftslämnandet till kommissionen under frivilliga former. All
ersättning skall utgå av allmänna medel. Det låter sig knappast göras att
uppskatta vilka kostnader staten kommer att fa vidkännas till följd av
detta. Det kan nämligen inte förutses hur många personer som kommer
att höras inför kommissionen i en eller annan form och hur många av
dem som väljer att begära att ett juridiskt biträde skall förordnas för dem.
Inte heller går det att förutse i vilken utsträckning kommissionen
kommer att meddela t.ex. editionsföreläggande. Det torde dock inte röra
sig om större kostnader än att de ryms inom ramen för berörda anslag
avseende utgiftsområde 4.
16.1 Förslaget till lag om förhör m.m. hos kommissionen
för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet
1§
Lagen gäller vissa frågor om förfarandet vid kommissionen, främst
sådana som har med förhör, editionsförelägganden och förelägganden att
visa upp föremål att göra. Lagen innehåller även straffbestämmelser.
Lagen är tillämplig i kommissionens arbete, så som dess uppdrag har
utformats i direktiven den 25 mars 1999 (dir. 1999:26). Som framgår av
avsnitt 4 avses med författningsskyddande verksamhet säkerhets-
tjänsternas arbete med att kartlägga sådana svenska politiska ytter-
lighetsorganisationer och grupperingar som bedömts utgöra ett hot mot
rikets säkerhet. Däremot avses inte den underrättelseverksamhet som
endast rör förhållanden utomlands.
Eftersom kommissionen utgör en förvaltningsmyndighet finns all-
männa bestämmelser om förfarandet hos myndigheten bl.a. i förvalt-
ningslagen (1986:23).
2§
Genom paragrafen ges kommissionen rätt att hålla sådana förhör som har
behandlats i avsnitt 6. Gränserna för vad ett förhör kan avse dras genom
att förhöret sker i kommissionens verksamhet i syfte att granska den
inhemska säkerhetspolitiska underrättelseverksamheten.
38
Rätten att hålla förhör har inte uttryckts som en skyldighet för den
enskilde att låta sig höras. Lagens konstruktion överensstämmer på denna
punkt med vad som gäller for vittnesplikten i en rättegång.
3§
Paragrafen innehåller regler om kallelse till ett förhör (se avsnitt 7). Att
den som kallats har rätt att få ett juridiskt biträde förordnat för sig
framgår av 6 §. När det gäller bestämmelsen om att en person som kallats
kan föreläggas att uppliva sina kunskaper om det som förhöret gäller
skall sägas att ersättning enligt 9 § kan ges för tidsspillan och för
eventuella resekostnader som föranletts av de förelagda åtgärderna. En
yttre gräns dras av att åtgärderna skall kunna utföras utan avsevärd
olägenhet för den kallade.
4§
I paragrafen regleras frågor om sådana förhör som hålls enligt 2 §.
Frågorna har behandlats i avsnitt 8.
De tre första styckena reglerar i första hand den hördes skyldighet att
yttra sig och rätt att vägra svara på frågor. Bestämmelserna i första
stycket första och andra meningarna syftar främst på 36 kap. 5 och 6 §§
rättegångsbalken. Tredje meningen har utformats i enlighet med
Lagrådets förslag (se nedan).
Av andra stycket framgår att ett förhör får avse uppgifter som omfattas
av försvars- eller utrikessekretess. Till skillnad från vad som gäller vid
ett vittnesförhör i domstol enligt 36 kap. 5 § första stycket rättegångs-
balken behövs enligt andra meningen inte något tillstånd från den
myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats. Kommissionen har
här sålunda givits större befogenheter än en domstol.
Skyldigheten att medverka sanktioneras genom att kommissionen
enligt tredje stycket kan ge vitesförelägganden. Ett sådant kan inte
överklagas (se 12 § andra stycket). För att ett vite skall kunna dömas ut
krävs dock att kommissionen vänder sig till domstol (se 12 § tredje
stycket).
Under inga omständigheter kan den som kallats till förhör underlåta att
inställa sig till förhöret med hänvisning till att han eller hon inte skulle
vara skyldig att svara på frågor.
Det ges inga bestämmelser i lagen om hur ett förhör skall gå till (se
avsnitt 8). Före förhöret skall kommissionen erinra om vad förhöret avser
och upplysa om sanningsplikten och om att förhöret sker under
straffansvar. Kommissionen skall, om det finns skäl till det, även upplysa
om rätten att vägra yttra sig (jfr 36 kap. 14 § rättegångsbalken). Att ett
biträde har rätt att ställa frågor framgår av 6 § tredje stycket. Frågor som
genom sitt innehåll, sin form eller sättet för deras framställande inbjuder
till ett visst svar är givetvis i allmänhet olämpliga. Frågor som uppenbart
inte hör till saken eller som är förvirrande eller på annat sätt otillbörliga
får givetvis inte förekomma.
Med stöd av jjärde stycket kan den hörde efter förhöret hos
kommissionen begära att få ta del av en uppteckning eller upptagning av
Prop. 1998/99:140
39
förhöret. Av samma stycke framgår att ett förhör alltid skall Prop. 1998/99:140
dokumenteras.
Den hörde kan enligt 9 § fa ersättning för resa, uppehälle och
tidsspillan.
5§
Enligt paragrafens första stycke kan en enskild person föreläggas vid vite
att visa upp en handling eller ett föremål som han eller hon innehar och
som kan antas ha betydelse för kommissionens arbete (se avsnitt 9). Den
förelagde har rätt att få ett juridisk biträde (se 6 §). Ersättning for
kostnader och besvär för den förelagde far ges enligt 9 §. Ett
föreläggande kan inte överklagas (se 12 § andra stycket). För att ett vite
skall kunna dömas ut krävs dock att kommissionen vänder sig till
domstol (se 12 § tredje stycket). Oftast torde ett vitesföreläggande
förutsätta att det har hållits ett förhör under straffansvar enligt 2 § med
den som antas inneha handlingen eller föremålet.
I första stycket andra meningen görs vissa undantag från
editionsplikten och skyldigheten att visa upp ett föremål. Bestämmelsen
motsvaras i denna del av 38 kap. 2 § och 39 kap. 5 § rättegångsbalken
Av andra stycket följer att kommissionen kan hålla förhör avseende
uppgifter som omfattas av försvars- eller utrikessekretess och att
kommissionen inte behöver något tillstånd för detta från den myndighet i
vars verksamhet uppgiften har inhämtats (jfr 4 § andra stycket och 36
kap. 5 § första stycket rättegångsbalken).
6§
Paragrafens bestämmelser om biträdeshjälp grundar sig på det som har
sagts i avsnitt 10. I första styckets första mening finns bestämmelser om
rätt till juridiskt biträde under ett kommissionsförfarande. En begäran om
biträdeshjälp riktas muntligen eller skriftligen till kommissionen. Den
som har rätt att anlita ett biträde har möjlighet att själv föreslå en viss
person för förordnandet. Biträdet skall vara lämpligt för uppdraget.
I andra stycket finns bestämmelser om sekretessfrågor i biträdes-
förhållandet. En förutsättning för att sekretessbelagd information skall få
lämnas till biträdet är att uppgifterna behöver lämnas för att den som
skall höras eller som förelagts att visa upp en viss handling eller ett
föremål skall kunna ta till vara sin rätt i samband med kommissions-
förfarandet. Självklart ger bestämmelsen inget stöd för att uppgifter
lämnas till någon annan än ett redan förordnat biträde. Biträdet får inte
obehörigen röja sådana uppgifter.
Tredje stycket ger ett biträde rätt att ställa frågor till huvudmannen.
Ordningen för detta bestäms av den som leder kommissionens förhör. Ett
biträdesförordnande bör anses innefatta rätt att biträda i samband med att
ett försuttet vite begärs utdömt.
Enligt fjärde stycket kan kommissionen återkalla förordnandet för den
som visat sig vara olämplig för uppdraget. Grundprincipen bör vara att
ingen entledigas utan att ha getts möjlighet att försvara sitt handlande,
men självklart finns det situationer i vilka det finns anledning att göra
undantag från den principen.
40
7§
Av paragrafen framgår att kommissionen kan förordna om tystnadsplikt
beträffande uppgift som kommer fram vid ett förhör och för vilken gäller
sekretess enligt sekretesslagen (jfr 5 kap. 4 § rättegångsbalken). Härmed
avses främst förhörspersonens utsaga men även uppgifter som ingår i
frågorna till denne omfattas av bestämmelsen. Paragrafen har behandlats
i avsnitt 10.
8§
Genom paragrafen ges kommissionen möjlighet att utan hinder av
sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) från myndighet inhämta
uppgift som kan antas ha betydelse för kommissionens verksamhet. En
myndighet far dock inte lämna ut en uppgift som en enskild inte haft rätt
att lämna. Bestämmelsen ger även ett visst skydd for yrkeshemligheter.
Paragrafens andra och tredje meningar motsvarar 38 kap. 8 § andra
stycket 2 och 3 rättegångsbalken. Paragrafen har behandlats i avsnitt 11.
9§
Paragrafen upptar de ersättningsbestämmelser som har behandlats i
avsnitten 8-10.
När det gäller ersättning till personer som hörs bör bestämmelserna i
förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen,
m.m. vara vägledande. Ingenting bör hindra kommissionen från att vid
behov bevilja förskott på en ersättning. Att ett beslut av kommissionen
rörande ersättning kan överklagas framgår av 12 § första stycket.
Av tredje stycket framgår att kommissionen kan besluta om ersättning
även i fall där kommissionen inte har utfärdat ett föreläggande. Vidare
följer av bestämmelsen att kommissionen kan besluta om ersättning om
den förelagda åtgärden av någon anledning inte kommer till stånd, t.ex.
om en person kallats och inställt sig for förhör men förhöret inte kan äga
rum.
10 §
I paragrafen finns bestämmelser om straffansvar för en förhörsperson
som under ett förhör lämnar osanna eller ofullständiga uppgifter.
Innehållet i paragrafen överensstämmer i princip med vad som föreskrivs
i fråga om osann partsutsaga och ovarsam utsaga i 15 kap. 2-3 §§
brottsbalken. Det närmare tillämpningsområdet för dessa brott och för
menedsbrottet i 15 kap. 1 § brottsbalken kan således tjäna som ledning i
fråga om tillämpningen av straffansvarsregeln inför kommissionen. Till
skillnad från vad som gäller i rättegång kommer emellertid den hörde
inte att avlägga ed och någon lagstadgad skyldighet att ange ett specifikt
förhörs- eller bevistema för förhöret med den enskilde finns inte. Det
ankommer på kommissionen att bestämma omfattningen och syftet med
förhöret. Samtliga gämingsmoment skall vara täckta av uppsåt. Således
omfattas även förhörets avgränsning av kravet på täckning i subjektivt
hänseende. En invändning från den hörde att han eller hon varken förstod
eller bort förstå att en uppgift låg inom ramen för förhöret får därför
bedömas i ljuset av de anvisningar om förhörets innehåll och syfte som
Prop. 1998/99:140
41
lämnats t.ex. i kallelsen eller annars i samband med förhöret. Frågor om
straffansvaret har behandlats närmare i avsnitt 12.
Som Lagrådet har erinrat om blir bestämmelserna om anstiftan och
medhjälp tillämpliga vid brott mot sanningsplikten i enlighet med vad
som allmänt gäller om medverkansansvar.
11 §
Innehållet i paragrafen överensstämmer med vad som föreskrivs i 15 kap.
4 § brottsbalken och tillämpas under förutsättning att straffansvar
föreligger enligt 10 §. Enligt det första ledet undantas från straffansvar
sådana uppgifter som prövas vara utan betydelse för saken. Den hördes
uppfattning om betydelsen av de uppgifter som lämnas eller förtigs
påverkar inte relevansbedömningen. Att uppgiften eller förtigandet har
en sådan betydelse är alltså en rent objektiv brottsförutsättning som inte
behöver vara täckt av uppsåt. För att någon skall undgå straffansvar på
denna grund måste krävas att uppgiften objektivt sett var betydelselös för
det som förhöret avsåg. Att kommissionen t.ex. genom ett annat förhör
kunnat få fram den riktiga uppgiften befriar alltså i sig inte från ansvar.
Om straffansvar föreligger enligt 10 § och den nu nämnda undantags-
regeln inte är tillämplig kan den andra undantagsregeln som rör rätten att
vägra yttra sig vara tillämplig.
12 §
Första stycket ger i enlighet med det som har sagts i avsnitt 14 rätt till
överklagande av vissa beslut enligt 6 och 9 §§. Närmare bestämmelser
om ett överklagande finns i 22-25 §§ förvaltningslagen (1986:223). Till
de beslut som inte får överklagas hör bl.a. beslut om olika slags
vitesförelägganden samt beslut huruvida ett förhör skall vara offentligt
eller inte.
Paragrafen utesluter inte en klagorätt avseende andra beslut än sådana
som kommissionen fattar med stöd av denna lag. Sådana beslut
överklagas i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser.
I tredje stycket finns den bestämmelse om vitesutdömande som har
behandlats i avsnitt 12.
Ikraftträdande
Det förelås att lagstiftningen skall träda i kraft den 1 oktober 1999.
16.2 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)
9 kap.
26 §
Hos kommissionen kommer att gälla sekretess för uppgifter om enskildas
personliga eller ekonomiska förhållanden. Med enskild avses även
befattningshavare i allmän tjänst. För att en uppgift skall få röjas skall det
stå klart att den enskilde eller någon honom närstående inte lider skada
Prop. 1998/99:140
42
eller men. För uppgifter som förekommer i allmänna handlingar kan Prop. 1998/99:140
sekretessen längst gälla i sjuttio år.
14 kap.
6§
Sekretess hindrar inte att den för vilken ett biträde förordnats lämnar
uppgifter till biträdet, om det behövs for att den förelagde skall kunna ta
tillvara sin rätt. Detta följer av 6 § andra stycket första meningen lagen
(1999:000) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de
svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Uppgift
för vilken gäller sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) far dock inte
röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller
förordning till vilken denna lag hänvisar (1 kap. 2 § sekretesslagen). I
andra stycket till 14 kap. 6 § sekretesslagen har därför införts en
hänvisning till den nämnda lagen (se avsnitt 10).
16 kap.
1§
Den grundlagsstadgade rätten att fritt meddela uppgifter och under-
rättelser för publicering (meddelarfriheten) begränsas avseende uppgifter
om enskildas personliga förhållanden för vilka gäller sekretess enligt
9 kap. 26 § sekretesslagen (se avsnitt 13.5) samt när det gäller uppgifter
för vilka gäller tystnadsplikt enligt förordnande med stöd av 7 § lagen
(1999:000) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de
svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (se
avsnitt 10).
43
Prop. 1998/99:140
Bilaga 1
1 Förslag till lag om förhör m.m. hos kommissionen för
granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller vissa frågor om förfarandet hos kommissionen för
granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande
verksamhet.
2 § Kommissionen får hålla förhör med den som antas kunna lämna
upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet.
3 § Den som skall höras får föreläggas vid vite att inställa sig hos
kommissionen. I föreläggandet skall anges vad förhöret gäller.
Den som kallas får föreläggas vid vite att före förhöret uppliva sin
kunskap om det som förhöret gäller genom att granska för honom eller
henne tillgängliga anteckningar eller andra handlingar, om det kan göras
utan avsevärd olägenhet för denne.
4 § Den som hörs har samma rätt och skyldighet att lämna uppgifter som
han eller hon skulle ha haft som vittne i en rättegång. Vid förhöret får
endast sådana frågor ställas som kunnat ställas vid ett vittnesförhör i
domstol.
Ett förhör hos kommissionen får gälla även uppgifter som avses i
2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestämmelse till
vilken det hänvisas i dessa paragrafer. Den myndighet i vars verksamhet
en sådan uppgift har inhämtats skall då anses ha lämnat sitt tillstånd till
detta.
Om den som skall höras vägrar att yttra sig eller att besvara en fråga
och inte har något giltigt skäl för detta, får kommissionen förelägga
honom eller henne vid vite att fullgöra sin skyldighet.
Upptecknas förhöret, har den hörde rätt att få en kopia av uppteck-
ningen.
44
5 § Den som innehar en skriftlig handling som kan antas ha betydelse för
kommissionens arbete, får föreläggas vid vite att visa upp denna
handling. Ingen behöver dock visa upp en sådan handling som han eller
hon inte skulle ha behövt visa upp i en rättegång.
En myndighet skall på motsvarande sätt som anges i 4 § andra stycket
anses ha lämnat sitt tillstånd till att handlingen visas upp.
6 § Den som föreläggs att inställa sig till förhör eller att visa upp en
skriftlig handling enligt denna lag har rätt att på begäran få ett juridiskt
biträde förordnat för sig av kommissionen. Kommissionen skall upplysa
den förelagde om detta.
Sekretess hindrar inte att den för vilken ett biträde förordnats lämnar
uppgifter till biträdet, om det behövs för att den förelagde skall kunna ta
till vara sin rätt. Biträdet har samma tystnadsplikt som sin huvudman.
Om den för vilken ett biträde har förordnats hörs av kommissionen, har
även biträdet rätt att ställa frågor till honom eller henne.
Ett förordnande av ett visst biträde kan återkallas, om han eller hon
visar sig vara olämplig för uppdraget.
7 § Om förhör har hållits inom stängda dörrar och om det har kommit
fram någon uppgift som det gäller sekretess för hos kommissionen enligt
sekretesslagen (1980:100), får kommissionen besluta att uppgiften inte
får röjas.
8 § En myndighet skall på begäran lämna de uppgifter till kommissionen
som kan antas ha betydelse för kommissionens arbete.
9 § Den som har hörts har rätt till ersättning av allmänna medel för resa,
uppehälle och tidsspillan. Den som efter föreläggande har visat upp en
skriftlig handling har rätt till ersättning av allmänna medel för kostnader
och besvär. Ett biträde som förordnats av kommissionen har rätt till
ersättning av allmänna medel för arbete, tidsspillan och utlägg.
Beslut om ersättning meddelas av kommissionen.
5 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 140
10 § Den som vid ett förhör lämnar en osann uppgift eller förtiger
sanningen döms till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till
böter eller fängelse i högst sex månader.
Har gärningen begåtts av grov oaktsamhet, är straffet böter eller
fängelse i högst sex månader.
11 § Om utsagan enligt 10 § prövas vara utan betydelse för det som
förhöret avsåg eller om den hörde hade rätt att vägra yttra sig och
omständigheterna innebär en skälig ursäkt för den hörde, skall han eller
hon inte dömas till ansvar.
12 § Frågor om utdömande av vite prövas av Länsrätten i Stockholms
län.
Ett beslut i fråga om ersättning enligt 9 § får överklagas till Länsrätten
i Stockholms län. I övrigt får ett beslut av kommissionen enligt denna lag
inte överklagas.
Prop 1998/99:140
Bilaga 1
Denna lag träder i kraft den 1 september 1999.
46
2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Prop. 1998/99:140
Bilaga 1
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)5
dels att 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 26 §, av följande
lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 9 kap. 26$ Sekretess gäller hos kommis- I fråga om uppgift i allmän |
|
Nuvarande lydelse |
16 kap. 1 §6 |
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa
fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8
samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket
samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av
uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt
7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap.
1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i
övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
3. denna lag enligt
5 Lagen omtryckt 1992:1474.
6 Lydelse enligt prop. 1998/99:38.
47
|
9 kap. 11 § |
såvitt avser uppgift som hänför Prop 1998/99:140 |
12 kap. 5 eller 7 §
11. 71 c § socialtjänstlagen
(1980:620)
Föreslagen lydelse
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa
fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8
samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket
samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av
uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt
7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap.
1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i
övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
3. denna lag enligt
|
9 kap. 11 § |
såvitt avser uppgift som hänför |
|
9 kap. 26 § |
såvitt avser uppgift om enskilds |
12 kap. 5 eller 7 §
11. 71 c § socialtjänstlagen
(1980:620)
12. förordnande med stöd av 7 §
lagen (1999:000) om forhör m.m.
hos kommissionen för granskning
av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet
Denna lag träder i kraft den 1 september 1999.
48
Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över
promemorian om förhör m.m. hos kommissionen för
granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet
Remissyttranden har avgetts av Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt,
Hovrätten över Skåne och Blekinge, Stockholms tingsrätt, Kammarrätten
i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Justitiekanslem, Riks-
åklagaren, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Datainspektionen,
Försvarsmakten, Försvarets underrättelsenämnd, Registernämnden,
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Juridiska fakultets-
nämnden vid Lunds universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid
Stockholms universitet, Sveriges advokatsamfund, Svenska tidnings-
utgivarföreningen, Svenska journalistförbundet, Humanistisk-samhälls-
vetenskapliga forskningsrådet och Riksarkivet.
Prop. 1998/99:140
Bilaga 2
49
Prop. 1998/99:140
Bilaga 3
1 Förslag till lag om förhör m.m. kommissionen hos för
granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författ-
ningsskyddande verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller vissa frågor om förfarandet m.m. hos kommissionen
för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande
verksamhet.
2 § Kommissionen far hålla förhör under straffansvar med den som antas
kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet.
3 § Den som skall höras får föreläggas vid vite att inställa sig hos
kommissionen för förhör. I föreläggandet skall anges vad förhöret gäller.
Den som kallas får föreläggas vid vite att före förhöret uppliva sin
kunskap om det som förhöret gäller genom att granska för honom eller
henne tillgängliga anteckningar eller andra handlingar, om det kan göras
utan avsevärd olägenhet för denne.
4 § Den som hörs har samma rätt och skyldighet att lämna uppgifter som
han eller hon skulle ha haft som vittne i en rättegång. Vid förhöret får
endast sådana frågor ställas som kunnat ställas vid ett vittnesförhör i
domstol. Kommissionen skall före förhöret upplysa om sanningsplikten
och om att förhöret sker under straffansvar samt, när det finns skäl för
det, om rätten att vägra yttra sig.
Ett förhör hos kommissionen får gälla även uppgifter som avses i
2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen (1980:100) eller någon bestämmelse till
vilken det hänvisas i dessa paragrafer. Den myndighet i vars verksamhet
en sådan uppgift har inhämtats skall då anses ha lämnat sitt tillstånd till
detta.
Om den som skall höras vägrar att yttra sig eller att besvara en fråga
och inte har något giltigt skäl för detta, får kommissionen förelägga
honom eller henne vid vite att fullgöra sin skyldighet.
Ett förhör skall dokumenteras. Den hörde har rätt att hos kommissio-
nen ta del av det dokumenterade förhöret.
50
5 § En enskild som innehar en skriftlig handling eller ett föremål som
kan antas ha betydelse för kommissionens verksamhet, får föreläggas vid
vite att visa upp handlingen eller föremålet. Ingen behöver dock visa upp
en sådan handling eller ett sådant föremål som han eller hon inte skulle
ha behövt visa upp i en rättegång.
En myndighet skall på motsvarande sätt som anges i 4 § andra stycket
anses ha lämnat sitt tillstånd till att handlingen eller föremålet visas upp.
6 § Den som föreläggs att inställa sig till förhör eller att visa upp en
skriftlig handling eller ett föremål enligt denna lag har rätt att på begäran
få ett lämpligt juridiskt biträde förordnat för sig av kommissionen.
Kommissionen skall upplysa den förelagde om detta.
Sekretess hindrar inte att den för vilken ett biträde förordnats lämnar
uppgifter till biträdet, om det behövs för att den förelagde skall kunna ta
till vara sin rätt. Biträdet får inte obehörigen röja en sådan uppgift.
Om den för vilken ett biträde har förordnats hörs av kommissionen, har
även biträdet rätt att ställa frågor till honom eller henne.
Ett förordnande av ett visst biträde kan återkallas, om han eller hon
visar sig vara olämplig för uppdraget.
7 § Om det vid förhör har kommit fram någon uppgift som det gäller
sekretess för hos kommissionen enligt sekretesslagen (1980:100), får
kommissionen besluta att uppgiften inte får röjas.
8 § En myndighet skall på begäran lämna de uppgifter till kommissionen
som kan antas ha betydelse för kommissionens verksamhet. En
myndighet får dock inte lämna en sådan uppgift som en enskild inte haft
rätt att lämna till kommissionen. En myndighet får inte heller utan
synnerliga skäl lämna en uppgift genom vilken en yrkeshemlighet skulle
uppenbaras.
9 § Den som har hörts har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för
resa, uppehälle och tidsspillan. Den som efter föreläggande har visat upp
en skriftlig handling eller ett föremål har rätt till skälig ersättning av
allmänna medel för kostnader och besvär. Ett biträde som förordnats av
kommissionen har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete,
tidsspillan och utlägg.
Beslut om ersättning meddelas av kommissionen.
Prop 1998/99:140
Bilaga 3
51
Kommissionen får besluta om ersättning även i andra fall än som avses
i första stycket.
10 § Den som hörs vid ett förhör inför kommissionen och som därvid
lämnar en osann uppgift eller förtiger sanningen döms till fängelse i
högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex
månader.
Har gärningen begåtts av grov oaktsamhet, är straffet böter eller
fängelse i högst sex månader.
11 § Om utsagan enligt 10 § prövas vara utan betydelse för det som
förhöret avsåg eller om den hörde hade rätt att vägra yttra sig och
omständigheterna innebär en skälig ursäkt för den hörde, skall han eller
hon inte dömas till ansvar.
12 § Ett beslut i fråga om förordnande enligt 6 § eller om återkallelse av
ett sådant förordnande får överklagas till Länsrätten i Stockholms län.
Detsamma gäller ett beslut om ersättning enligt 9 §. Prövningstillstånd
krävs vid överklagande till kammarrätten.
I övrigt får ett beslut av kommissionen enligt denna lag inte
överklagas.
Frågor om utdömande av vite prövas av Länsrätten i Stockholms län.
Prop 1998/99:140
Bilaga 3
Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1999.
52
2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)7
dels att 14 kap. 6 § och 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 26 §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
Sekretess gäller hos kommis-
sionen för granskning av de
svenska säkerhetstjänsternas för-
fattningsskyddande verksamhet i
dess verksamhet för sådan gransk-
ning, för uppgift om enskilds
personliga eller ekonomiska för-
hållanden, om det inte står klart
att uppgiften kan röjas utan att
den enskilde eller någon honom
närstående lider skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän
handling gäller sekretessen i högst
sjuttio år.
6§
Sekretess hindrar inte att den som är misstänkt för brott eller mot
vilken rättegång eller annat jämförbart rättsligt förfarande har inletts
lämnar uppgift till sitt ombud eller biträde i saken eller till annan enskild,
om det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt.
Om utlämnande av uppgift till
biträde i visst fall gäller vad som är
föreskrivet i 6 § andra stycket lagen
(1999:000) om förhör m.m. hos
kommissionen för granskning av de
svenska säkerhetstjänsternas för-
fattningsskyddande verksamhet.
Prop. 1998/99:140
Bilaga 3
7 Lagen omtryckt 1992:1474.
53
Nuvarande lydelse
1 §8
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa
fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8
samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket
samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av
uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt
7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap.
1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i
övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
Prop. 1998/99:140
Bilaga 3
3. denna lag enligt
9 kap. 11 §
12 kap. 5 eller 7 §
såvitt avser uppgift som hänför
sig till ärende om annat än
ekonomiskt bistånd till enskild
11. 71 c § socialtjänstlagen
(1980:620)
Föreslagen lydelse
Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa
fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8
samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket
samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av
uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt
7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap.
1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i
övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
3. denna lag enligt
såvitt avser uppgift som hänför
sig till ärende om annat än
Lydelse enligt prop. 1998/99:38.
54
ekonomiskt bistånd till enskild
9 kap. 26 §
såvitt avser uppgift om enskilds
personliga förhållanden
12 kap. 5 eller 7 §
Prop 1998/99:140
Bilaga 3
11. 71 c § socialtjänstlagen
(1980:620)
129. förordnande med stöd av 7 §
lagen (1999:000) om förhör m.m.
hos kommissionen för granskning
av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet
Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1999.
Tidigare punkten 12 upphävd genom 1998:624 (jfr 1999:77).
55
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-05-17
Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud
Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg.
Enligt en lagrådsremiss den 6 maj 1999 (Justitiedepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de
svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet,
2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Johan Kvart
och hovrättsassessorn Jonas Stertman.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Av de frågor Lagrådets granskning skall avse är det i förevarande fall
främst hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och Europakonven-
tionen och hur det förhåller sig till rättssäkerhetens krav som är av
intresse. Kommissionen är inte att betrakta som en domstol och har inte
att pröva civila rättigheter eller skyldigheter. I uppdraget kan inte heller
sägas ligga att pröva anklagelser mot någon för brott. Närmast kommer
förslaget Europakonventionen när det gäller rätten att inte belasta sig
själv (se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997 s.
188 f). Det finns inte några generella hinder att lägga kommissionens
material till grund för förundersökning. Det kan också tänkas bli använt
som bevisning i brottmål. Den som hörs är emellertid genom lagen
tillförsäkrad rätten att vägra yttra sig om något som skulle avslöja att han
gjort sig skyldig till brott. Något hinder för den föreslagna lagstiftningen
från grundlagssynpunkt eller med hänsyn till Europakonventionen kan
Lagrådet inte finna.
Om några grundläggande principiella invändningar sålunda inte kan
riktas mot förslaget är det likväl en främmande fågel i den svenska
rättsmiljön. Att på föreslaget sätt låta en undersökningskommission höra
personer under straffansvar far betraktas som något av ett experiment.
Trots vad som sägs därom kan det dock inte uteslutas att förslaget vinner
efterföljd i andra sammanhang. Det är viktigt att lagen utformas på ett
sätt som så gott sig göra låter utesluter risker från rättssäkerhetssynpunkt.
Det skulle vara olyckligt om kommissionens arbete skulle efteråt
föranleda förundersökningar eller brottmål där en väsentlig fråga blir om
saken hanterats av kommissionen på ett korrekt sätt. Även om Lagrådet
inte heller i nu angivna hänseenden ser något avgörande hinder för
genomförande av förslaget, anser Lagrådet att rättssäkerhetsgarantiema
bör stärkas på ett par punkter. Lagrådet återkommer till detta under de
enskilda paragraferna.
Prop. 1998/99:140
Bilaga 4
56
Den valda tekniken att låta lagens bestämmelser repliera på Prop 1998/99:140
rättegångsbalken utan att direkt hänvisa till denna har lett till vissa Bilaga 4
bestämmelser som är svårförståeliga. Delvis är det fråga om rena
fiktioner; sådana bör naturligtvis såvitt möjligt undvikas i lagtext.
Lagrådet tänker här på 4 § andra stycket andra meningen, 5 § andra
stycket och 8 § andra meningen. Lagrådet kan dock inte se att den valda
tekniken leder fel. En lagtext som är både fullständig och mer
lättförståelig skulle bli omfattande och bryta av mot lagens utformning i
övrigt. Lagrådet anser därför att tekniken får godtas. Det är dock
önskvärt att sambandet mellan de angivna bestämmelserna och reglerna i
rättegångsbalken förklaras närmare i författningskommentaren.
2§
Under ett förhör med kommissionen kommer att uppstå en rad olika
frågor som måste kunna lösas snabbt. En del framgår av den föreslagna
lagtexten, såsom frågan om parts rätt att vägra yttra sig och om sekretess
i olika hänseenden. Den rent formella hanteringen av sådana frågor
förutsätter dock en betydande förtrogenhet med främst rättegångsbalken.
Andra frågor kan vara betydligt mer subtila. Lagrådet tänker här särskilt
på att förhöret måste begränsas till vad det egentligen avser. Eftersom
straffansvar inträder om den hörde förtiger något som faller inom ramen
för förhöret krävs det att han har en klar uppfattning om vad förhöret
avser. Men det är också av vikt att kommissionens ledamöter och kanske
inte minst de hördas biträden håller sig inom denna ram och att det finns
någon som kan avbryta frågor utanför ramen. Också detta förutsätter
avsevärd erfarenhet av vittnesförhör vid domstol. Kommissionen må väl
reglera vem som skall ställa frågor efter eget gottfinnande och någon
särskild förhörsledare behöver inte finnas. Men när det gäller förhör
under straffansvar bör någon ha ansvaret för ledningen av förhöret och av
vad Lagrådet förut anfört framgår att denne bör vara domare. Lagrådet
förordar därför att till 2 § fogas ett andra stycke av följande lydelse:
”Förhöret skall hållas under ledning av någon som är eller har varit
ordinarie domare.”
4§
För straffansvaret har det, som antytts i det föregående, avgörande
betydelse att den hörde har klart för sig vad förhöret avser. Frågan har
också betydelse för biträdets frågerätt. Därför bör kommissionen i
samband med förhöret precisera vad förhöret avser. Kommissionens
uppgift bör även i det hänseendet framgå av lagtexten. Lagrådet förordar
därför att första stycket tredje meningen i paragrafen inledningsvis ges
följande lydelse: ”Kommissionen skall före förhöret erinra om vad
förhöret avser och upplysa — ”,
5§
I 5 § behandlas skyldigheten att ”visa upp” handlingar och föremål. I
38 kap. 2 § rättegångsbalken används i motsvarande sammanhang ordet
”förete”. I motsats till ordet ”förete” uttrycker emellertid orden ”visa
upp” inte exakt vad som åsyftas i bestämmelsen; det saknas ett moment,
57
nämligen att handlingen eller föremålet också skall lämnas fram för
granskning. Lagrådet noterar att regeringen i propositionen till ny
körkortslag m.m. av denna anledning såg sig föranlåten att byta ut ”visas
upp” i 8 § körkortsförordningen (1977:722) till ”överlämnas för kontroll”
i 3 kap. 15 § körkortslagen (1998:488), se prop. 1997/98:124 s. 81.
Lagrådet föreslår därför att ”visa upp” i text och rubrik till 5 § ersätts
med ett adekvatare uttryck, såsom visa fram, lägga fram eller, helst,
förete.
Motsvarande ändringar erfordras i 6 och 9 §§.
10 §
Lagrådet erinrar om att bestämmelserna om anstiftan och medhjälp blir
tillämpliga vid brott mot sanningsplikten i enlighet med vad som allmänt
gäller om medverkansansvar.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Prop 1998/99:140
Bilaga 4
58
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 juni 1999
Närvarande: statsråden Hjelm-Wallén, ordförande, Freivalds, Schori,
Winberg, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing,
Engqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon, Lövdén
Föredragande: statsrådet Freivalds
Prop. 1998/99:140
Regeringen beslutar proposition 1998/99:140 Förhör m.m. hos
kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet.
59
Eländers Gotab, Stockholm 1999