Spridningen av naturfrämmande ämnen har mångdubblats under de
senaste decennierna. Spridningen är global och naturfrämmande ämnen
återfinns i alla organismer. Även ofödda barn utsätts för giftiga ämnen
redan i livmodern. Konsekvenserna av denna exponering är inte möjliga
att fastställa.
Senare års forskning visar att många ämnen kan, i mycket låga halter,
påverka livsviktiga funktioner. Upptäckter om gifternas förmåga att störa den
naturliga hormonbalansen hos människor och djur har ökat oron för
fortplantningsförmågan, och fosterutvecklingen är på väg att störas. Under-
sökningar har visat att vissa ämnen redan idag påverkar intelligensutveck-
lingen hos barnen till de mödrar som ätit förorenade livsmedel.
De människor som skaffar barn idag är bland de första som utsattes för
långlivade naturfrämmande ämnen redan under fosterstadiet. Först om ett par
generationer vet vi eventuellt svaret på frågan om ämnena påverkar vår
framtida överlevnad.
Under lång tid har miljöpolitiken utgått från att kemikalier kan spridas fritt
så länge inga bevis finns att de orsakar skador. Politiken har inneburit att
giftiga kemikalier har identifierats först i och med att skadorna visat sig hos
människor, djur och växter. All erfarenhet visar att sådan politik inte förmår
skydda oss och naturen från skador. DDT, PBC, freoner och cancer-
framkallande ämnen är exempel på upptäckter som skett för sent när skadan
redan drabbat en stor del av befolkningen och det övriga ekosystemet.
2 Tidigare svensk kemikaliepolitik
Sverige förde under 80-talet och i början på 90-talet en relativt progressiv
kemikaliepolitik nationellt och internationellt. Utvecklingen på detta
viktiga område var på många sätt på väg åt rätt håll. Detta tog sig bland
annat uttryck i skärpningar i lagstiftningen och radikala grepp i
myndighetsarbetet, två typer av styrmedel som under en period fick
komplettera varandra.
Vid en genomgång av författningar under förevarande period framgår att
ett flertal restriktioner infördes årligen på kemikalieområdet fram till 1994.
Därefter har antalet nya restriktioner kraftigt reducerats. Ett undantag är
bekämpningsmedel, där metoden med förhandsgranskning gör att ett antal
verksamma ämnen fortfarande förbjuds varje år. Lagrestriktionerna nådde
en kulmen 1991-1992, i och med "begränsningsuppdraget". På regeringens
begäran redovisade myndigheterna 1990 tretton ämnen/ämnesgrupper vars
användning borde förbjudas eller kraftigt begränsas före sekelskiftet. Dit
hörde:
SNV/Kemikalieinspektionens redovisning av 13-listan omfattade en
detaljerad plan för åtgärder för vart och ett av ämnena/grupperna. Myn-
digheterna föreslog också tidpunkter för när flertalet av ämnena i stort sett
skulle vara avvecklade. Utifrån redovisningen tog riksdagen 1991 beslut om
åtgärder enligt följande:
- klorerade lösningsmedel ska avvecklas och med något undantag ska
användningen upphöra helt till 1995
- bromerade flamskyddsmedel ska begränsas. De skadliga ska avvecklas
snabbt
- flourkarboner (CFC) ska avvecklas till 1995
- haloner ska avvecklas till 1998
- ftalater ska begränsas. En snabb avveckling ska ske av de mest
skadliga
- kadmium måste minska kraftigt
- HCFC, s k mjuka freoner, avvecklas till 1994 med vissa undantag
- nonylfenoletoxylater ska minska med 90 % till år 2000
- tennorganiska föreningar ska starkt begränsas, en snabb avveckling av
de skadligaste
- klorparaffiner C11-C13 ska begränsas. En snabb avveckling ska ske av
de farligaste
- arsenik och kromföreningar i träskyddsmedel måste minska kraftigt
- bekämpningmedel ska hanteras till strax efter 1990-talet
- bly ska avvecklas på sikt
- kvicksilver bör avvecklas på sikt. Kvicksilveroxidbatterier avvecklas
senast till år 2000
Själva begränsningsarbetet baserades både på tvingande och frivilliga
åtgärder, med i flera fall mycket framgångsrikt resultat.
Myndigheterna har fortsatt att vaska fram ämnen för avveckling. Hösten
1994 presenterade Kemikalieinspektionen en uppföljare till 13-listan med 29
ämnen/ämnesgrupper. Någon motsvarande åtgärdsplan som för 13-listan har
däremot inte upprättats. Materialet finns publicerat i ett antal rapporter från
Kemikalieinspektionen, men har ännu inte föranlett någon som helst åtgärd
från riksdag och regering. Enligt Kemikalieinspektionen har arbetet inte fått
någon fortsättning eftersom Sverige strax därefter blev medlem i EU. Hela
det internationellt uppmärksammade solnedgångsprojektet lades ned strax
efter EU-inträdet.
3 Sveriges nationella ståndpunkt - vart tog den
vägen?
1991 medförde den svenska regeringens miljöproposition en rad
restriktioner av farliga ämnen. Ambitionerna i politiken var mycket höga,
orden "ska" och "måste avvecklas" användes flitigt. Flera av besluten
kodifierades senare i lagtext.
I nästa större miljöproposition 1994 hade en tydlig förskjutning skett. De
höga ambitionerna fanns kvar, och det betonades särskilt att "arbetet för att
finna metoder för urval av ämnen för riskbegränsningsarbete bör intensifi-
eras". Men i hela propositionen nämndes bara ett fåtal ämnen och de åtgärder
som föreslogs inleddes i samtliga fall med ett "bör". Istället för åtgärder mot
enskilda ämnen hade diskussionen mer övergått i tal om producentansvar,
återvinningsmål, etc. Särskilt stort utrymme ägnades åt producentansvar för
förpackningar.
Inför EU-medlemskapet var den svenska regeringen medveten om
problemen med att som medlemsstat ha en progressiv nationell kemikalie-
politik i EU. Det framgår t.ex. av SOU 1994:7. Medlemskapsavtalet kom
därför att innehålla undantag för Sverige från den gemensamma kemi-
kalielagstiftningen i EU på vissa områden där regeringen bedömde det
nödvändigt. Undantagens utformning kom dock inte att bli tillräckligt
långtgående. Sverige garanteras t.ex. inte genom avtalets ordalydelse att efter
fyraårsperiodens utgång få behålla sina strängare regler. Ovan nämnda
utredning var medveten om detta problem redan 1994. I utredningen häv-
dades ändå att artikel 100a i Romfördraget, den s k miljögarantin, innebar att
Sverige skulle kunna behålla sina nationella regler efter fyraårsperiodens
slut, även om EU:s regler vid den tidpunkten inte skulle innebära lika stränga
miljökrav på kemikalier som de svenska. Denna attityd till användningen av
miljögarantin och möjligheten att föra en progressiv nationell miljöpolitik
sade sig regeringen stå bakom. Att regeringen uttalade detta var bra. En
sådan attityd till frågorna är nödvändig för att över huvud taget ha minsta
chans att kunna påverka i EU-sammanhang.
I nuvarande uttalanden nationellt och förhandlingar i EU-sammanhang är
denna attityd som bortblåst. Istället heter det från t.ex. Miljödepartementets
sida, som svar på frågan om Sverige kan tänka sig försvara sina högre
skyddsnivåer i EG-domstolen, att man inte "ska söka konflikt i alla lägen" .
Miljöpartiet kräver en mer "självsäker" hållning från den svenska
regeringens sida i dessa frågor. Inför medlemskapsomröstningen var ett av de
starkaste argumenten för att Sverige skulle gå med i EU att Sverige på det
sättet skulle kunna påverka utvecklingen i Europeiska unionen, inte minst
när det gäller miljöfrågor. När Sverige nu är medlem i unionen gör sig denna
vilja att påverka unionen sällan klart påmind i handlande från regeringens
sida. Allt engagemang läggs ned på att försöka så gott det går, men "utan att
söka konflikt", att behålla de nationella regler som gällde vid medlemskaps-
avtalets ingående. Den progressiva kemikaliepolitik som fördes för några år
sedan verkar inte vara att tänka på. Många tidigare framgångsrika myndig-
hetsprojekt har fått frysas eller helt enkelt avvecklas eftersom den svenska
regeringen uppgivet verkar ha gett upp kampen om att kunna föra en
progressiv politik som kan säkerställa uppnåendet av de internationella
överenskommelser som Sverige ingått, t.ex. generationsmålet i Esbjerg-
deklarationen.
Det såg lovande ut när miljöministern tillsatte en utredning som skulle
utarbeta ett förslag till en nationell kemikaliepolitik som bl.a. skulle
möjliggöra ett uppnående av generationsmålet. Resultatet av utredningen
innebär ett förslag till politik där man i princip "gillar läget" i förhållande
till
kommissionens ståndpunkt, rörande vad EG-lagstiftningen på området
innebär. Det resulterar osökt i att radikala nationella lagstiftningsåtgärder
uppfattas som i princip omöjliga och att man måste förlita sig på att de kemi-
kalieproducerande företagen frivilligt ska avgifta marknaden och samhället.
Om regeringen mot förmodan överväger att ta initiativ i EU-arbetet i en fråga
som rör detta område ska detta i princip aldrig ske utan industrins
"godkännande". Kemikommittén föreslår nämligen att samråd mellan kemi-
industrin och regeringen i EU-relaterade kemikaliefrågor ska institutiona-
liseras.
4 Lagstiftning
4.1 Lagstiftning som styrmedel
Allt fler i vårt samhälle bidrar till att minska förbrukningen av farliga
kemikalier. Både enskilda konsumenter och stora företag ställer
miljökrav vid köp av varor och tjänster. Detta har fått många att
ifrågasätta statens roll att genom lagar och förordningar reglera
användningen av kemikalier. Kritikerna framför allt från industrin menar
att kemikalielagar ofta gör mer skada än nytta för "det kommersiella
miljöarbetet". Lagstiftning och frivilliga åtgärder ställs därmed allt oftare
mot varandra.
För det första är det viktigt att påminna om att ansvaret för att eliminera
kemikaliehotet ytterst vilar på regering och riksdag. Vid avveckling av gifter
uppstår ofta en rad intressekonflikter som kan fördröja och helt omöjliggöra
en lagstiftning på frivillig väg. De kommersiella aktörerna är en stor och
växande kraft i miljöarbetet men detta förhållande kan aldrig ersätta det
ansvar som i en demokrati ligger på staten.
Lagar och förordningar utgör i själva verket spelreglerna för ett väl
fungerande och koordinerat miljöarbete överallt i samhället. Erfarenheterna
visar att "mjuka" styrmedel (t.ex. information, klassning och bidrag) för att
avveckla en viss kemikalie alltid bör kombineras med en entydig politisk
signal om att ämnet inte kommer att accepteras i framtiden. Allra effektivast
har det visat sig vara att bestämma ett definitivt slutdatum då ämnet eller
produkten inte längre är tillåten.
Kritiker hävdar att lagar är ett trubbigt instrument som hindrar innovativa
lösningar på problem. Men en analys av tidigare kemikalielagars effekt visar
snarare på motsatsen. Förbudssignalen skapar just det incitament som krävs
för att en omställning ska kunna ske.
Förenklat kan man säga att behovet av lagstiftning är som minst när det
farliga ämnet är relativt enkelt att ersätta och störst när alternativen är
svår-
funna eller när stora ekonomiska intressen arbetar för en fortsatt användning
av det riskabla ämnet.
Även i de fall där frivilliga åtgärder har visat sig vara effektiva kan det
vara nödvändigt att säkra en positiv utveckling genom lagstiftning. Ett
exempel är pappersmassaindustrin. Efter påtryckningar från marknaden
började flera bruk tillämpa helt klorfria blekmetoder med minskade klor-
utsläpp som följd. Regeringen och riksdagen applåderade denna utveckling
eftersom lagstiftningens krav låg - och ligger - långt efter marknadens krav.
Utvecklingen har dock inte fortsatt som politikerna hoppats. Vid mitten av
90-talet var fortfarande endast 20 % av den blekta massan helt klorfri.
Klorfria produkter var fortfarande dyrare och företag som mot bakgrund av
marknadens krav miljöanpassat sina produkter riskerar att tvingas välja att
återuppta klorblekning. Situationen hade kunnat undvikas om regering och
riksdag hade backat upp den marknadsdrivna utvecklingen med lagstiftning.
Tesen att lagstiftning har spelat ut sin roll som pådrivare av näringslivets
egna initiativ tillbakavisas inte minst av företagen själva. Ingenjörsveten-
skapsakademien har gjort en undersökning där svenska företagare fått
prioritera de viktigaste faktorerna för företagets miljöarbete. Överst på listan
kom lagar och regler och myndighetskrav följt av kunder, förtroende, ägare,
vinst, opinion, anställda, forskningsresultat och sist miljöledningssystem.
De senaste årens riksdagsprotokoll och förordningar visar att det i
praktiken närmast verkar råda ett lagstiftningsmoratorium på kemikalie-
området, ett förhållande som måste åtgärdas å det snaraste.
4.2 Substitutionsprincipen
Substitutionsprincipen lagfästes 1990 på initiativ av Miljöpartiet. I
tillämpningen av svensk kemikalielagstiftning har denna princip funnits
sedan 1973 men kodifierades och straffsanktionerades alltså först 1990.
5 § i LKP har följande lydelse:
5 § Den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de
åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra
eller motverka skada på människor eller i miljön. Därvid ska sådana kemiska
produkter undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
särskilda föreskrifter om försiktighetsmått.
5 § riktas alltså direkt till alla som "hanterar eller importerar" en kemisk
produkt, t.ex. tillverkare, den som utvinner olja, naturgas m m, jordbrukare
(användning av gödsel och bekämpningsmedel m.m.), kraftföretag som
förbränner kol, olja, m.m., försäljare av olika slag som hanterar t.ex. färger
av olika slag och konsumenter som handlar tvättmedel o.d.
Eftersom regeln har få motsvarigheter i andra länders rättsakter och den
ännu inte tillämpats av högsta instans i Sverige, råder det fortfarande en del
förvirring kring hur substitutionsprincipen bör tillämpas. Från bl.a. produ-
centhåll hävdas det ofta att regelns utformning är alltför oklar. Detta
tillbaka-
visas dock av många miljöjurister som istället hävdar att lagkonstruktionen i
själva verket är riktigt lyckad. "Det hänger inte på lagen, det hänger på
tillämpningen. Hur kommer det sig att, trots att man i alla sammanhang
framhåller utbytesregeln som en mycket viktig miljöregel, nästan ingen
tillämpar den?"
För det första har centrala myndigheter varit ganska obenägna att använda
lagen. En svårighet enligt många är att definiera vad som är mindre skadligt,
dvs vilka krav som ställs på alternativen. Producent- och leverantörs-
föreningar menar att utbytesregeln skapar rättsosäkerhet. Speciellt har man
retat sig på att kommuner har rätt och är skyldiga att tillämpa utbytesregeln,
och att tillämpningen därmed kan variera i olika delar av landet.
Det är dock så att vi vet ganska väl vad som utmärker en produkt som
anses farlig enligt LKP. Samma kriterier kan användas för att avgöra
huruvida en alternativ produkt är mindre farlig. "Det är inte heller fråga om
att bevisa att alternativprodukten ger mindre konkret skada eller risk för
någon avgränsbar grupp av individer. Generell risk är i allmänhet tillräckligt.
Försiktighetsprincipen gäller vid bedömning av risker enligt LKP. Det torde
således även gälla vid jämförelse av risker. En på vetenskaplig grund
förmodad större risk medför att utbytesregeln ska tillämpas, om inte
hanteraren kan bevisa att bedömningen är fel."
Det är av största vikt att regeringen framhåller vikten av att behålla
substitutionsprincipen med den utformning och det tillämpningsområde (se
ovan) den har enligt gällande rätt, nationellt i den kommande miljöbalken, i
EU:s rättsakter och i andra internationella sammanhang. En helomfattande
politik måste föras, som inte i någon del kompromissar om avgiftningsmålet
och de redan existerande instrument (t ex substitutionsprincipen) Sverige har
till sitt förfogande för att klara uppnåendet av detta mål och för att kunna
påverka EU.
5 Kemikommitténs genomgång av problem...
Kemikommittén tillsattes av miljöministern 1996 med uppdrag att
genomföra en översyn av svensk kemikaliepolitik och komma med
förslag till vilka styrmedel som ska användas inför 2000-talet och i EU.
Kommittén hade vidare som ett viktigt mål att föreslå en strategi för
genomförande av generationsmålet i Esbjergdeklarationen. Utredningen
innehåller en gedigen genomgång av de många allvarliga och stora
problem som kemikalier innebär i vårt samhälle. Man konstaterar att en
ny kemikaliepolitik behövs av flera orsaker, bland annat:
- Därför att den samlade risken från kemikalier idag är mer komplicerad
och svårbedömd än tidigare.
- Därför att en fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumu-
lerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling
- Därför att miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare
- Därför att nuvarande ämnesvisa arbetssätt är alltför begränsat och går
för sakta.
Vidare talar utredningen om vilka instrument som står till dess
förfogande. Dessa instrument kan indelas i två kategorier. Till den första
kategorin hör att man i allt kemikaliearbete måste använda
försiktighetsprincipen och tillämpa regeln om omvänd bevisbörda vilket
skulle innebära att producenten får ansvaret för att visa att varorna är
säkra. Kommittén hävdar med bestämdhet att lagstiftning är grunden till
kemikaliearbetet och att tillsynens roll bör öka. Ett generellt angreppssätt
måste användas mot kemikalieproblemen och tyngdpunkten i arbetet bör
lägga på varor. Det är enligt kommittén självklart att kemikaliekontroll
och utsläpps- och avfallsfrågor hör samman och att en utveckling sker
mot rena varor för att kretsloppet ska kunna avgiftas.
Till den andra kategorin hör en annan typ av instrument.
Här talas om mjuka styrmedel av olika slag såsom samarbete på bred front
där alla aktörer är inblandade vilket enligt kommittén bidrar till en hög
ambitionsnivå. Det påpekas att konsumenter och inköpare är viktiga i
kemikaliearbetet, de anställda i företagen bör enligt kommittén få en vidgad
roll och kunskap och information ska få ökad prioritet som styrmedel. Vidare
borde enligt kommittén ekonomiska styrmedel och stöd och vägledning till
små företag användas i högre utsträckning. Man konstaterar vidare att
gemensamma problem kräver gemensamma lösningar och att EU är en ny
arena för lagstiftningsarbetet. Globala överenskommelser konstateras bli allt
viktigare och handels- och kemikaliepolitik ska därför stödja varandra.
6 ...och förslag till åtgärder
Med ovan redovisade insiktsfulla och gedigna arbete skulle man kunna
tänka sig att det inte vore några problem att presentera en kraftfull och
klar kemikaliepolitik som kan leda till de uppsatta målens uppfyllelse.
Man har identifierat problemen och man vet vad målet är. Vidare har
man identifierat ett antal styrmedel som kan användas i arbetet. Men
tyvärr är det så att när det gäller att införa genomförande instrument av
olika slag kommer inte utredningen med några förslag till lösningar, som
kan antas leda till en avgiftning av samhället, möjligen till fler personliga
kontakter mellan personer som arbetar för kemikalieproducenter och
personer som arbetar på myndigheter.
Endast förslag av den andra kategorin i avsnittet ovan presenteras på ett
seriöst sätt i kommitténs åtgärdspaket. Att t ex lagstiftning kan användas sägs
i förbifarten på en och en halv sida. Enligt vilka kriterier det i så fall
skulle
ske nämns inte alls. Som exempel på mjuka styrmedel kan nämnas: "Konsu-
menter och inköpare ställer krav". Hur har man tänkt sig kommendera
konsumenterna att ställa krav? Jo, man ska uppmuntra konsumenter att ställa
miljökrav. Att klara av att uppmuntra konsumenter så till den grad att deras
handlande leder till en avgiftning av samhället ska enligt utredningens
förslag vara Konsumentverkets sak, som härvid ska ta hjälp av Kemikalie-
inspektionens fackkunskap.
Man ska enligt utredningen också öka samverkan mellan myndigheter och
industri. Miljöpartiet menar att denna samverkan dock uppenbarligen är
tillräckligt stor redan, inte minst med tanke på att den svenska
kemikaliepolitiken i EU ligger helt i linje med vad branschorganisationerna
kräver. Kemikalieindustrin har redan ett fast grepp om svensk kemikalie-
politik. Hur kan då en utredning, som är väl medveten om vilka problem
industrins ekonomiska intressen kan ställa till med för avgiftningsarbetet,
föreslå att regeringen inte bara ska bjuda in till ytterligare samråd utan också
institutionalisera ett sådant mellan regeringen och branschorganisationerna
inför EU-arbetet? Om branschorganisationerna ska ha stående samråd med
regeringen i dessa frågor, vad hindrar då att företrädare för ett starkare skydd
för miljön (dit också stora delar av den verkliga expertisen i dessa frågor är
knuten) finns med vid dessa samråd, t ex oberoende forskare eller represen-
tanter från miljörörelsen som också har möjligheter att agera internationellt
för att t ex stödja en självsäkrare hållning från den svenska regeringens sida.
Man kanske inte ska bli förvånad. Att Sverige överhuvudtaget är sämre på
att på ett bra och balanserat sätt få fram en svensk ståndpunkt i inter-
nationella miljösammanhang än i andra internationella sammanhang är
nämligen ett faktum som framkommit i expertutredningar i frågan. Mot
bakgrund av den kunskapen borde regeringen emellertid allvarligt överväga
hur man ämnar ta fram den nationella ståndpunkten i en viss fråga och vara
särskilt vaksam när det gäller styrmedelsfrågor på miljöområdet så att
politikerna inte får en snedvriden bild av vad som behöver göras för att
avgifta samhället. Oberoende forskare är t ex naturligtvis mer trovärdiga än
företag och bransch-organisationer som inte vill förlora marknadsandelar för
redan utvecklade och producerade produkter eller för den delen statliga
tjänstemän som i sina åsikter av olika anledningar är tätt kopplade till dessa
branschorganisationer.
Exemplen på användning av mjuka styrmedel är många och i flera fall bra,
men förslagen till radikal användning av t ex lagstiftningsinstrumentet är för
få. Ett av de få förslag i utredningen som är progressivt är att man ger
Kemikalieinspektionen i uppdrag att anmäla reglering av sådana ämnen som
man med allra största sannolikhet kan driva igenom i en eventuell
domstolstvist, för notifiering till kommissionen. Detta är ett steg på vägen
men det är långt ifrån tillräckligt. Med tanke på att radikala förslag från
utredningar brukar bli ganska utslätade om och när de väl hamnar i
propositionstext, och med tanke på departementets tidigare uttalande i frågan
visar utredningens förslag till hållning i frågan på en alldeles för kuvad och
osäker attityd från svensk sida.
7 EU-medlemskapets problematik - frihandeln
kontra miljön
Sedan det första miljöaktionsprogrammet 1973 har EU efter hand
utvecklat en mer och mer detaljerad miljöpolitik. Denna politik har
jämfört med jordbruks- och regionalpolitiksområdena till stor del tagit
sig uttryck i lagstiftande åtgärder.
EU:s miljölagstiftning täcker nu alla områden som traditionellt täckts av
nationell miljölagstiftning, såsom förorening av luft och vatten, avfallsfrågor,
radioaktivitet, naturvårdsfrågor, buller, klimatförändringar och kemikalie-
frågor. Dessutom finns det några instrument på miljöområdet som är
horisontella, t ex reglerna om MKB och rätten till miljöinformation. Utöver
detta säger Romfördraget att miljöskyddet måste integreras i unionens alla
andra politiska områden.
EU:s politik dominerar nationell kemikaliepolitik i alla medlemsstater på
ett helt annat sätt än den dominerar andra delar av miljöpolitiken. Detta beror
framförallt på två saker:
- Kemikaliepolitik påverkar den fria marknaden på ett så direkt sätt att
EU blev inblandat i kemikaliepolitiken till och med före det första
miljöhandlingsprogrammet 1973. Den fria marknaden är en av
grundidéerna till hela EU-samarbetet och präglar därför EU:s struktur
på ett helt annat sätt än miljöpolitiken gör.
- Kemikaliepolitik är en relativt ny företeelse och EU utvecklade en
politik på området innan många av medlemsstaterna hade skapat någon
egen kemikaliepolitik. På många sätt är EU:s kemikalielagstiftning
"ursprunglig" och inte en kopia av redan existerande nationell
lagstiftning.
Det faktum att kemikalier anses som varor skapar en situation där
regleringen av kemikalier utgör ett undantag från den generella regeln för
EG-miljölagstiftning. Den generella regeln innebär att medlemsstater har
möjlighet att införa strängare regler än de gemensamma reglerna. Denna
regel, som finns i Romfördragets artikel 130t, gäller endast lagstiftning
som är baserad på artiklarna 130r och s i fördraget. Den gäller alltså inte
lagstiftning som rör den gemensamma marknaden och därmed är baserad
på artikel 100a om inte ett särskilt undantag görs. Denna komplicerade
fråga kan, mot bakgrund av EU:s struktur, kort förklaras enligt följande.
Enligt EU:s sätt att se det är det så att om land A inför strängare regler än
de gemensamma regler som finns rörande tillverkningsprocesser kommer
land A att skydda sin miljö (och den gemensamma miljön) och kanske får
lida ekonomiska nackdelar i förhållande till andra medlemsländer i form av
ökade produktionskostnader. Detta är dock landets eget val.
Om land A inför strängare regler än den gemensamma lagstiftningens
regler rörande en handelsvara, kommer land B som producerar handelsvaror i
enlighet med den gemensamma lagstiftningens regler för handelsvaror, inte
kunna exportera sina handelsvaror till land A utan att betala den extra
kostnad det innebär att producera varor som är tillåtna enligt de nationella
reglerna i land A. Man resonerar då från EU:s sida på det sättet att land A
blir diskriminerat och att den fria marknaden störs. Kommissionen är av
fördraget bunden att bevara den fria marknadens integritet, och tenderar att
se på högre skyddsnivåer i nationell lagstiftning med misstänksamhet,
eftersom man menar att den nationella lagstiftningen kan vara ett sätt att
försvara inhemska intressen.
Det finns som bekant några undantag från regeln att medlemsstater inte får
införa mer långtgående regler än de regler som finns på gemenskapsnivå,
men EU måste ändå konfrontera det faktum att dess motvillighet att tillåta
högre skyddsnivåer riskerar att hämma utvecklingen mot en uthållig
utveckling.
8 Krafttag krävs
Istället för den av Kemikommittén redovisade, undfallande hållning till
EG som förlamar nödvändig nationell kemikaliepolitik, krävs krafttag
och konstruktiva lösningar på frågorna. Vi vet och är alla överens om att
det mest effektiva styrmedlet i dessa frågor är lagstiftning, som
naturligtvis med fördel kan kombineras med många andra bra och
flexibla instrument. Vi vet också att ett av de viktigaste argumenten till
att vi blev medlemmar i EU var att vi därmed skulle ha en viss chans att
påverka vår egen situation i förhållande till unionen och påverka
unionens struktur i sig, inte minst när det gäller miljöfrågor.
Vidare vet vi att innan Sverige blev medlem i EU förde Sverige en relativt
radikal kemikaliepolitik, med lagstiftning och myndighetsprogram och
information om bland annat substitution, mycket effektiva och varandra väl
kompletterande styrmedel, som landet fick gott renommé för internationellt.
I och med EU-medlemskapet har det progressiva lagstiftningsarbetet på
nationell nivå upphört eftersom regeringen helt plötsligt inte tror sig kunna
påverka unionen i dessa frågor.
Istället för att acceptera synsätt och ståndpunkter som ligger långt ifrån det
som färgade den tidigare svenska kemikaliepolitiken behöver Sverige hävda
sina tidigare idéer i den här frågan med kraft och med hjälp av den styrka
som finns i fackkunskap på området. Ge t ex Kemikalieinspektionen mandat
att töja på systemet, inte lite grand utan fullt ut. Stå för den politik som
fördes för några år sedan och som såg så lovande ut. Om det vid eventuell
domstolsprövning visar sig att EU:s lagstiftning inte tillåter viss nationell
lagstiftning på en punkt där man från svensk sida menar att det för miljöns
och kommande generationers skull borde vara tillåtet att gå längre, ja då är
det något fel på EU:s kemikalielagstiftning och då ska den ändras och
Sverige ska gå i bräschen för detta.
8.1 Acceptera inte allt - andra lösningar finns
Att ett system där frihandel och miljö ibland står mot varandra skulle
kollapsa om olika kemikalieregler tilläts i olika stater inom
frihandelsområdet är ingen evig sanning. I USA där man inte bara har att
göra med en federationsliknande organisation utan faktiskt en äkta
federation, går det alldeles utmärkt att ha olika kemikalieregler i olika
stater.
Att EU skulle stå och falla med denna fråga kan väl inte ens den allra
ivrigaste federalist hävda. Och vidare, som Kemikommitténs egen expert
hävdar: EU måste förr eller senare ta sig an frågan att kommissionens
förhållningssätt i denna fråga kväver och motarbetar nödvändig utveckling
och innovation på området som måste till för att en avgiftning av samhället
ska kunna bli verklighet. Miljöpartiet menar att den svenska regeringen
måste överväga frågan om nationell kemikalielagstiftning i ett federations-
liknande system närmare och därefter verka för att denna nödvändiga
förändring kommer till stånd så snart som möjligt.
9 Tag lärdom av Danmark - ett litet land med stor
erfarenhet
Progressivare länder (Sverige, Danmark m fl) måste ta sitt ansvar för att
minska gapet mellan rättigheter enligt lagtexten och den verkliga rätten
till en strängare miljölagstiftning. Endast dessa länder har anledning att
pröva befintliga regler och starta processer som kan leda till en förbättrad
miljölagstiftning - för en union med miljöprogressiva medlemmar.
Tidigare redogjordes i korthet för problematiken med frihandeln kontra
miljöhänsyn så som den behandlas i kemikalielagstiftningen och tolkningen
av denna på gemenskapsnivå. För att förklara hur Sverige borde agera i
denna fråga måste här redogöras för denna problematik ytterligare.
Sveriges egentliga utrymme för att föra en nationell kemikaliepolitik
begränsas dels av hindrande lagstiftning, dels av de svårigheter den svenska
regeringen tycker sig se, man skulle kunna kalla det senare för upplevda
hinder.
Man kan påstå att EG insett vikten av ett högt miljöskydd och även vikten
av att länder i vissa fall måste tillåtas avvika från de gemensamma reglerna.
På grund av att progressiva länder alltför sällan utnyttjar denna rätt (t ex
miljögarantin) vet vi emellertid inte hur långt den sträcker sig.
En viktig skillnad mellan svensk rätt och EG-rätt är användningen av
rättskällorna. Medan man i svensk rätt i hög utsträckning använder sig av
förarbeten för att tolka lagtext finns det inte ens några förarbeten till EG:s
rättsakter. I stället är det i EG-rätten i högre grad domstolen som utvecklar
rätten och avgör tolkningen av rätten. Svensk rättspraxis spelar också stor
roll för tolkningen av gällande svensk rätt men då ofta mot bakgrund av
framför allt förarbeten - utvecklingen och förfinandet av rättsreglerna i EU
alltså genom upprepade prövningar i domstol. Rättstvister är därför inte bara
en möjlighet att få rättsläget klarlagt utan också en nödvändighet för att
säkerställa rättssäkerheten. Miljögarantin är ett talande exempel för behovet
av rättspraxis för att bringa klarhet i rättsläget.
9.1 Miljögarantin - artikel 100a
Syftet med miljögarantin är att säkerställa enskilda medlemsstaters
möjligheter att, under vissa befogade förutsättningar, ha strängare regler
än de regler som finns på gemenskapsnivå. Men innan garantin är
ordentligt prövad i domstol är det omöjligt att avgöra om den egentligen
fyller sitt syfte. Att kommissionen, forskare eller andra jurister hävdar
det ena eller andra har ingen betydelse. Domstolen måste pröva regeln,
gärna vid ett flertal tillfällen, för att rättsläget ska klarna. Skulle
miljögarantin visa sig omöjlig att använda måste den ändras. Det
kommer troligtvis även domstolen att anse. Men det finns naturligtvis en
möjlighet att miljögarantin visar sig tjäna sitt syfte.
Endast i ett enda rättsfall från EG-domstolen har miljögarantin berörts, det
så kallade PCP-fallet.
Även om den rättsprövningen i sig inte gav någon klarhet i hur domstolen
tolkar miljögarantin (fallet avgjordes nämligen på rent formella grunder)
ledde domstolsprövningen till den positiva effekten att kommissionen
initierade en rapport om PCP, dess risker och eventuella alternativ, med
målsättningen att eventuellt förbjuda ämnet i hela EU. Detta är ett exempel
på den samverkan som råder mellan juridiska och politiska processer i EU,
och detta måste utnyttjas. En domstolsprövning kan t ex initiera en viktig
debatt och innebär en öppning till konkret förändring av EG-rätten.
Oavsett bristen på rättsfall bör naturligtvis utgångspunkten vara att
miljögarantin är en garant för medlemsländer med strängare miljöregler, som
åsyftades när tillägget infördes i artikeln. Miljögarantin var ämnad som en
miljögaranti och bör användas därefter. Denna inställning bör man kunna
hålla fast vid trots ändringen av artikel 100a i och med Amsterdamfördraget.
Det är nämligen klart uttryckt i Romfördraget att EU:s miljöpolitik ska bygga
på försiktighetsprincipen. Om miljögarantin inte går att tillämpa för
preventiva åtgärder (dvs förbjuda eller begränsa ett ämne innan allvarlig
förorening uppstått), på grund av de hårda kriterier som omger regeln, måste
den ändras med hänvisning till EU:s grundlag, Romfördraget.
Kemikaliereglering innebär som nämnts ovan i de allra flesta fall att
reglerna ska baseras på just artikel 100a, dvs det är då fråga om totalharmo-
nisering. Det finns dock olika grader av harmonisering av kemikalieregler
och därvid kan vissa direktiv som är minimidirektiv - som normalt skulle
vara baserade på artikel 130r - ändå vara baserade på artikel 100a. Detta är
en öppning till en möjlighet för en mer radikal nationell kemikaliepolitik i
EU än den som Kemikommittén väljer att presentera i En hållbar
kemikaliepolitik. Denna möjlighet har utnyttjats av Danmark som ju är ett
"rutinerat" EU-land vars erfarenheter och kunnande på detta område den
svenska regeringen borde försöka ta lärdom av.
9.2 Är begränsningsdirektivet (76/769/EEC) ett
minimidirektiv?
Begränsningsdirektivet är det direktiv som oftast används för att
begränsa användningen av kemikalier i EU. Direktivet är baserat på
artikel 100a och därigenom totalharmoniserande. men harmoniseringen
gäller endast de användningsområden och produkter som uttryckligen
omnämns i direktivet. Medlemsländerna kan införa nationella regler för
övriga ämnen och produkter som ännu inte tagits upp i direktivtexten.
Dessutom kan det också ifrågasättas om de ämnen som uttryckligen
regleras är underkastade regeln om totalharmonisering.
Danmark t ex tolkar sedan länge direktivet som minimi-liknande. Detta ger
danskarna större flexibilitet för egna initiativ. Från den danska miljö-
styrelsens sida säger man att bakgrunden till att de tolkar direktivet på detta
sätt är att harmoniseringsgraden av ett direktiv beror dels på vilken regel i
fördraget som direktivet är baserat på, dels också på själva ordalydelsen av
direktivet ifråga. Om man ser till ordalydelsen av direktiv 76/769 så saknas
där en så kallad frihandelsklausul. I alla andra direktiv som reglerar
kemikalier finns en sådan klausul som klart uttalar totalharmoniserings-
karaktären på de direktiven. Detta talar starkt för att begränsningsdirektivet
mycket väl kan tolkas som minimi-liknande.
Ett exempel på tillämpning av detta direktiv var när Danmark 1992 införde
ett nationellt förbud mot PCP, med hänsyn till direktivets minimi-liknande
karaktär, och därför inte heller ansåg sig tvungen att meddela detta till
kommissionen, enligt de regler som gäller vid tillämpning av art 100a.
Tolkningen och det därav resulterande handlandet från dansk sida har aldrig
domstolsanmälts och det finns följaktligen inget domstolsutlåtande som
klarlägger om det danska agerandet vara rätt eller fel. Flera argument talar
för denna tolkning av direktivet trots att den är ovanlig.
Hur begränsningsdirektivet tolkas från svensk sida, och hur det ska tolkas
enligt domstolen, har stor betydelse för Sveriges fortsatta roll i EU. Skulle
det visa sig att domstolen menar att den danska tolkningen är felaktig, ja då
bör den svenska regeringen redovisa uppfattningen att direktivet och EG-
rätten inte fungerar tillfredsställande och klart uttala att det existerande
systemet dessutom omöjliggör genomförandet av många internationella
överenskommelser, t ex generationsmålet i Esbjergdeklarationen. Även EU
har skrivit under Esbjergdeklarationen.
Samma typ av argumentation som den ovan förda måste användas när det
gäller Sveriges fyraåriga undantag från EG:s kemikalielagstiftning.
10 Krav på svensk hållning i dessa frågor och
förslag till åtgärder
10.1 Principer som den nationella kemikaliepolitiken ska
baseras på och styrmedel som ska användas
Kemikalier intar en särställning framför andra grupper material, främst
på grund av sin direkta farlighet för hälsa och miljö.
Många kemikalier är farliga ämnen, toxiska för människa och miljö. Bland
de toxiska ämnena ingår ämnen som orsakar cancer, mutationer (genetiska
förändringar) eller är hormonstörande.
Vissa ämnen är bioackumulerbara, dvs. de läggs fast och byggs upp i
organisk vävnad. De så att säga "fastnar" en längre tid i kretsloppet.
Andra ämnen "fastnar" i kretsloppet genom att vara svårnedbrytbara,
långlivade.
Mot denna bakgrund finns det skäl att behandla denna grupp av material
med särskilda åtgärder utöver dem som producentansvaret medför. I fråga
om de farliga ämnena är uppgiften inte att sluta kretsloppet utan att avgifta
kretsloppet.
Vi behöver alltså en särskild kemikaliepolitik även i framtiden. Den nya
kemikalie-politiken kan ses som en påbyggnad på det nya producentansvaret.
I grunden arbetar de nämligen utifrån samma principer: försiktighetsprincip,
substitutionsprincip och principen om att förorenaren betalar. Men på grund
av de risker som är förknippade med farliga ämnen måste kemikalie-
hanteringen omgärdas av betydligt strängare styrmedel.
Farliga ämnen ska miljödeklareras. En "totalbedömning" av ett ämne är en
utopi, varför försiktighetsprincipen måste tillförsäkras ett betydligt större
utrymme i framtida miljödeklarationer av farliga ämnen än i dag. För farliga
ämnen ska även i framtiden krävas tillstånd av en statlig myndighet för att de
ska få föras ut på marknaden. Det är i denna tillståndsgivning som betydligt
strängare styrinstrument än de som nu gäller måste sättas in. Det handlar dels
om urvalsmetoderna, dels om styrmedlen, dvs. möjligheterna att styra
introduktion och användning av farliga ämnen.
10.1.1 Urvalsmetoderna
Det behövs kriterier för att bedöma risken med farliga ämnen. Därvidlag
räcker det inte med de olika slags riktvärden som används i dag. De
behöver kompletteras med s.k. stupstockskriterier. Stupstockskriterier
bygger på att de inneboende egenskaperna hos en kemikalie i sig anses
tillräckliga för att meddela förbud, även om ingen miljö- eller hälsoeffekt
kunnat dokumenteras för ett specifikt ämne. Om ett ämne exempelvis är
mycket svårnedbrytbart eller bioackumulerbart är detta mycket farliga
egenskaper som i sig själva motiverar förbud. Stupstockskriterier utgör
alltså - till skillnad från riktvärden - en definitiv gränsdragning mellan
acceptabla och oacceptabla ämnen.
Urvalskriterierna används för att prioritera ämnen och sätta upp dem på
olika slags listor. I dag används oftast s.k. svartlistning, dvs. listor över
ämnen som påförs restriktioner. Allt som inte finns på listan är då godkänt
och inte utsatt för restriktioner. Med svartlistningens strategi ställs frågan
"Vilka ämnen klarar vi oss utan?". I kretsloppssamhället måste vi också
ställa frågan "Vilka ämnen behöver vi?". Detta är den ledande fråge-
ställningen för s.k. positiv listning. Detta är svartlistningens raka motsats.
Bara i förväg godkända substanser tillåts. Allt annat är underkänt. Den stora
fördelen med positiv listning är att försiktighetsprincipen kommer till fullt
uttryck. Ämnen med bristfällig dokumentation faller bort ur systemet och
antalet kemikalier begränsas till ett hanterbart antal. Metoden tillämpar också
principen om "omvänd bevisbörda". Det blir upp till producenterna att bevisa
att ett ämne är tillräckligt ofarligt att föra ut på marknaden. Positiv listning
kan inte tillämpas helt generellt, metoden kräver stora utredningsresurser,
men måste introduceras för alla de ämnesgrupper som har visat sig ha stor
hälso- och miljöpåverkan.
Positiv listning måste på sikt kombineras med urval baserat på kemisk
struktur. Mängden farliga ämnen i omlopp i samhället i dag är närmast
oöverblickbar. Många ämnen har dock liknande kemisk uppbyggnad, ett
slags kemisk släktskap. Känner man ett ämnes farlighet har man ledtrådar till
liknande ämnens farlighet. Försiktighetsprincipen bör leda till att alla
odokumenterade ämnen som klassificeras till samma kemiska släktskap
bedöms lika farliga som det dokumenterat farligaste ämnet i släktgruppen.
Om en producent vill att ett visst ämne ska definieras som mindre farligt
måste detta bevisas genom en fullständig dokumentation av just det ämnet.
10.1.2 Styrmedel
Den andra aspekten på kemikaliepolitiken gäller vilka styrmedel som ska
användas på de ämnen som prioriterats och på de ämnen som prioriterats
bort. Tendensen i dagens miljöpolitik, vilket exemplifierats ovan, är att
tvingande åtgärder nästan helt fått stå tillbaka för åtgärder av frivillig
karaktär. Detta har resulterat i allt otydligare signaler från samhällets sida
om vad som är acceptabelt. Erfarenheten visar att "mjuka" styrmedel
(t.ex. information, klassificering, bidrag) för att avveckla en viss
kemikalie alltid bör kombineras med en entydig politisk signal om att
ämnet inte kommer att accepteras i framtiden. Därför måste lagstiftning
åter bli ett verksamt styrmedel på kemikaliepolitikens område.
De ämnen som faller för samhällets stupstocksregler eller som svartlistas
har inte på marknaden att göra. Där griper lagstiftningen in. För stora
grupper av mindre farliga ämnen kommer vi inte heller att kunna tillämpa
positiv listning. Det innebär att de flesta mindre farliga ämnen kommer att
kunna köpas och säljas fritt. Här krävs en successiv och omfattande
anpassning för att minska användningen av (mindre) farliga ämnen. Till detta
krävs marknadskrafternas hjälp.
Förutom miljödeklarationer, som vore ett värdefullt bidrag till olika former
av miljömärkningssystem (som redan finns i dag), så kan miljöavgifter
användas mer utbrett i det framtida kretsloppssamhället. Det skulle vara
miljöavgifter som baseras på mängden använt eller sålt ämne, snarare än på
den utsläppta mängden av ämnet i miljön, vilket är det vanliga i dag. Man
kan också tänka sig olika former av stöd eller skattelättnader för att gynna en
viss önskvärd produkt framför andra.
10.2 Förslag till svensk politik i EU rörande kemikaliefrågor
Sveriges utgångspunkter bör för det första vara ett bibehållet nationellt
miljöarbete med en kemikaliepolitik i enlighet med vad som sägs i
avsnittet ovan. Detta är Sveriges viktigaste verktyg för att kunna driva på
utvecklingen i övriga Europa. För det andra måste medlemsländer ges en
tydlig och självklar rätt att gå före när det gäller lagstiftning på
miljöområdet, en utveckling som är nödvändig för en hälsosam
utveckling av EU:s egen miljölagstiftning och annat internationellt
miljöarbete. För det tredje måste man för att få till stånd en uthållig
utveckling av miljölagarna se till att nya gemensamma EG-regler alltid
baseras på de nationella regler som har den högsta miljö- och
hälsoskyddsnivån.
För att uppnå dessa målsättningar föreslås den svenska regeringen vidta
följande åtgärder:
- Attityden att det är fullt möjligt att bedriva svensk miljöpolitik även som
medlem i EU måste vara självklar. Sveriges nationella miljöarbete,
miljöpolicy och mål ska vara plattformen för det svenska miljöarbetet i
EU. Sverige måste aktivt försvara de rättigheter som finns i EU till
nationellt agerande.
- Sverige måste se till att hitta former för samarbete, t e x genom att
formulera en gemensam linje tillsammans med andra progressiva
medlemsländer. Man kan tex tänka sig en grön front tillsammans med
Danmark, Finland och Österrike, för att underlätta arbetet med att
påverka EU.
- Fördragen och rättsakterna måste genomgående av den svenska
regeringen och av ifrågavarande myndigheter tolkas till svensk fördel,
varmed undersökningar ska göras som utröner samtliga politiska och
rättsliga möjligheter till stöd för Sveriges sak. Se det t ex som Sveriges
skyldighet att använda miljögarantin för att åtminstone utröna om den är
värd namnet. Därvid ska konflikt som leder till domstolsprövning inte
undvikas. Istället ska rättstvister ses som ett verktyg som finns för att
kunna påverka EG-rätten inifrån, därmed inte sagt att de politiska
vägarna till framgång ska underskattas.
- Sverige ska arbeta seriöst mot målen i Esbjergdeklarationen. EU har
också som undertecknande part förbundit sig till dessa mål, varför
Sverige och EU måste införa en implementeringsprocess av målet å det
snaraste, för att kunna uppfylla det inom 25 år.
11 Tag vid där vi slutade
Vi har redovisat krav på att möjligheterna till nationell lagstiftning
rörande kemikalier ska användas och utvecklas. Ett första steg kan vara
att ge berörda myndigheter mandat att utveckla tidigare påbörjade
myndighetsprojekt (t ex genomförandet av 29-listan och genomförandet
av de solnedgångsprojekt som pågick vid EU-medlemskapets ingående)
samt att se konsekvensen av detta i form av eventuella
domstolsanmälningar som ett sätt att utröna innehållet i och utveckla EG-
rätten. Om det vid ett domstolsavgörande visar sig att Sverige enligt EG-
rätten inte får driva den politik som i Sverige anses nödvändig, innebär
detta knappast som regeringen ibland hävdar att Sveriges trovärdighet i
EU minskar, snarare tvärt om.
12 Hemställan
12 Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om Sveriges nationella ståndpunkt i fråga om
nationell kemikalielagstiftning,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel i
kemikaliepolitiken,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om vikten av att införa substitutionsprincipen i
nuvarande lydelse i miljöbalken, i EU:s berörda rättsakter och i
andra internationella sammanhang,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att endast mjuka styrmedel och frivilliga
överenskommelser inte är tillräckligt,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att den svenska regeringen måste ge
berörda myndigheter betydligt mer långtgående mandat än vad
Kemikommittén föreslår,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om Kemikommitténs förslag till åtgärder,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om frågan om nationell kemikalielagstiftning i
ett federationsliknande system,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om miljögarantin,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om Danmarks tolkning av
begränsningsdirektivet som minimidirektiv,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om urvalsmetoder,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om strängare styrmedel i samverkan med i
motionen nämnda urvalsmetoder,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om förslag till svensk politik i EU om
kemikaliefrågor,
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att arbetet med genomförande av den så
kallade 29-listan och tidigare solnedgångsprojekt återupptas.