För att ett samhälle ska uppstå behövs att ett antal människor
kan kommunicera med varandra och omfattar vissa
gemensamma värderingar och värden. Varje samhälle utgår
från en sådan värdebas, en etik, som klargör hur man bör
uppträda mot varandra. Motiveringarna för en sådan
gemensam värdebas kan vara olikartade, men accepteras
själva värdebasen kommer det att vara ett fungerande
samhälle. Ordet samhälle syftar just på gemensam grund, på
sammanhållning utifrån något.
Kulturtraditionen påverkar självfallet värde- och normsystemet i ett
samhälle. Sverige finns inom vad man kallar den västerländska kulturkretsen,
som präglats starkt av kristet och humanistiskt tänkande. Den värdebas som
skapats inom denna tradition utgör en god grund för uppbyggandet av en
människovärdig miljö; det vi kallar ett gott samhälle. I ett gott samhälle
måste värdebasen överföras från generation till generation, främst genom
familjen. Även andra signalgivare har betydelse för denna internalisering
(införlivande); skolan, medier, kamrater etc. Rätten utformad i en lagstiftning
är också den en signalgivare.
Rätten är ett undersystem i ett samhälle. Ett rättssystem bygger på princi-
per. Dessa principer är i grunden uttryck för en etisk hållning. En värde-
neutral rättsstat är en omöjlighet. Ett samhälles grundvärden är förankrade i
gemenskapen och bestäms av kulturarvet. Rätten ska alltså inte vara en
samling löst ihoprafsade lagar utan ska utgöra en sammanhängande enhet,
det vill säga lagstiftningen ska vara koherent. I ett rättssamhälle har lagarna
och lagstiftningen en inre systematik och ett sammanhang. Det finns en
rättens helhet. Rätten är alltså inte ett partipolitiskt instrument utan ska ses
utifrån detta helhetsperspektiv. Etiska och juridiska normer och värden bör
knytas till den historiskt utvecklade enigheten inom vår kulturkrets. Gemen-
skapsetiken har en grundläggande betydelse för rätten.
Rättens legitimitet är inte bara knuten till sättet för beslutsfattande utan
även till medborgarnas sociala medvetenhet, värdeskalor och värderingar.
Legitimiteten är etisk till sin natur. Den legitima rättsstaten måste visa
respekt för de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna. Dit hör bland
annat att staten ska respektera varje människas integritet oberoende av
religion, ålder, ras, kön, sexuell identitet, ekonomisk eller social ställning,
etnisk eller politisk tillhörighet.
Rättsordningens grundläggande mål är att skapa en samlevnad i fred
mellan människor och att medverka till att upprätthålla de grundläggande
värdena. Inte bara rättsreglerna utan även deras tillämpning måste vara etiskt
godtagbara.
Rättssystemet måste präglas av både förutsebarhet och rättvisa. Förutse-
barheten ska skydda den enskilde mot godtycklig maktutövning.
Rättskipning och myndighetsutövning ska alltså vara rimligt förutsebara med
stöd av lagen och med hänsyn till etiska värden. En medborgare ska åtnjuta
rättsskydd både mot enskilda och mot staten.
Grundläggande kriterier för en fungerande rättsstat är mänskliga fri- och
rättigheter, maktdelning, förvaltningens lagenlighet, rättsskydd genom
oavhängiga domstolar och den statliga maktutövningens förutsebarhet.
Rättsordningen måste därför präglas av rättslikhet, rättssäkerhet, rättstrygg-
het, rättstillgänglighet och öppenhet.
Rättssäkerhet, likhet inför lagen, den avtalsrättsliga partsautonomin (part-
ers självständighet) och avtalsfrihet skyddar individens behov av att tryggt
kunna planera sitt liv. Maktdelning, fri åsiktsbildning, makthavarnas ansvar,
majoritetsprincipen skyddar medborgarnas behov av att påverka politiken.
Vissa straff- och skatterättsliga principer skyddar den tilltalade respektive
den skattskyldige mot myndigheternas godtycke. Den juridiska avvägningens
roll är att finna de primärt användbara normerna som bäst passar situationen,
vilken ska beskrivas ur alla relevanta perspektiv och på ett så uttömmande
sätt som möjligt och där lagstiftningens sammanhängande tänkande beaktas.
Regeringsformen
Grundlagarna - författningen - utgör det ramverk som ska
klargöra villkoren bland annat för hela rättssystemet.
Grundlagarna, framför allt regeringsformen, utgör alltså den
grundläggande rättsnormen. Därför är det centralt att denna
rättsnorm är djupt förankrad i den kulturtradition som i sina
grunddrag omfattas av svenska folket.
Den nuvarande författningen utgår i hög grad från ett rättspositivistiskt
betraktelsesätt, där rätten definieras operationellt, det vill säga rätt är det
som
lagstiftarna kallar rätt. Men som klargjorts ovan ingår rätten som ett
undersystem i ett samhälle, där de grundläggande värdena - etiken - utgör ett
sammanhållande band. Rättsnormen ska därför ta sin utgångspunkt i det som
är etiskt godtagbart. Den ska alltså förankras i den svenska och västerländska
kulturtraditionen.
Det är nödvändigt att genomföra en översyn av de svenska grundlagarna
utifrån detta perspektiv. Grundlagarna ska präglas av en människosyn som
beaktar människans värde, förutsättningar, behov och ansvar. En sådan
översyn ska i mindre grad behandla det politiska beslutande systemet och de
olika institutionerna i förvaltningen och i stället fokusera på grundlagarna
som rättsnorm. En översyn av vissa komponenter i det politiska systemet
föreslås i en annan motion.
Översyn av regeringsformen bör alltså ske utifrån fokus på grundlagarna
som rättsnorm. Utredningen bör syfta till att:
a) sortera ut rättspositivismen ur regeringsformen,
b) fastställa och utöka de mänskliga fri- och rättigheterna och deras
rättsliga konsekvenser i regeringsformen, som till exempel rätten till liv och
integritet, föräldrarätten och den negativa föreningsfriheten,
c) överväga möjligheten att göra familjen till rättssubjekt,
d) inrätta en författningsdomstol,
e) inskriva subsidiaritetsprincipen som arbetsverktyg i maktdelningen,
f) införa ett förstärkt grundlagsskydd för de kommunala nivåerna,
g) att varje institution som har domstols befogenhet också ska arbeta och
sammansättas som domstol,
h) överväga diskrimineringsskydd för människans integritet oberoende av
religion, ålder, ras, kön, sexuell identitet, ekonomisk eller social ställning,
funktionshinder, etnisk eller politisk tillhörighet,
i) förstärka äganderätten.
En utredning bör vara fri att belysa även andra områden som är
grundläggande för en demokrati och ett fungerande rättssamhälle.
Några av de områden ovan som bör bli föremål för överväganden i en
sådan grundläggande utredning diskuteras något djupare i det följande.
Författningsdomstol
Vid i övrigt oförändrade förhållanden är ett stats- eller
samhällsskick mer demokratiskt, ju fler relativt oberoende
maktcentrum det omfattar och ju bättre jämvikt det
föreligger mellan dem.
Detta synsätt har dessvärre inte varit vägledande för uppbyggnaden av den
svenska konstitutionen. I huvudsak har den svenska traditionen byggts på
den så kallade folksuveränitetsprincipen (det vill säga att all makt är
koncentrerad till den folkvalda församlingen), i mindre grad på makt-
delningsprincipen.
Även om 1809 års regeringsform delvis anses bygga på ett maktdelnings-
tänkande har den i liten utsträckning haft någon sådan konstitutionell effekt,
bortsett från att riksdagen och regeringen idag utgör två maktcentrum, dock
intimt ihopkopplade genom parlamentarismen. Den dömande makten har
haft en underordnad ställning och kan knappast anses utgöra ett separat
maktcentrum. Den blygsamma utformningen och användningen av lag-
prövningsrätten är ett exempel på detta.
En god demokratisk utveckling måste bygga på en klar maktdelning. Detta
synsätt överensstämmer med den realistiska människosyn som säger att alla
människor är ofullkomliga. Det måste alltså finnas klara korrektiv mot
maktmissbruk och maktkoncentration. Maktdelningen mellan lagstiftare och
verkställare bör kompletteras med en juridisk instans i form av en
författningsdomstol.
Det är en vanlig missuppfattning att påstå att ett system med författ-
ningsdomstol är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får
innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den
missuppfattningen gäller i så fall överhuvudtaget i synen på oavhängiga
domstolar.
Domstolarnas uppgift - även en författningsdomstols - är inte att tävla
med lagstiftaren utan att lösa fall i enlighet med lagstiftningen. Det vore ett
brott mot rättsstatens principer om domstolar började ge generella normer
utan anslutning till konkreta fall. En författningsdomstols främsta uppgift
vore ju att bland annat granska vanlig lags överensstämmelse med
grundlagen, inte att stifta ny lag.
Domstolarnas verksamhet bygger på politiska beslut, eftersom det är
lagstiftaren, som fastslagit spelreglerna för verksamheten och delegerat makt.
Att en författningsdomstol skulle anses leda till en politisk "styrning" av en
sådan domstol är också en missuppfattning av begreppet oavhängiga dom-
stolar. Detsamma kan sägas om resonemanget att det skulle vara svårt att
utse ledamöter i en sådan domstol. Regeringen utnämner redan idag leda-
möter i Högsta domstolen och andra höga domare. Vi utgår ifrån att dessa
domare inte är "politiserade". En författningsdomstols uppgift är alltså inte
att vara någon form av blandad politisk-juridisk bedömning. För övrigt har
ett stort antal länder i världen författningsdomstol.
Försiktigheten hos domstolarna idag vad avser gällande lagprövningsrätt är
beroende på uppenbarhetsrekvisitet, det vill säga att en lag måste vara
uppenbart felaktig för att den ska kunna prövas mot grundlag, men också på
att domstolarna saknar den breda konstitutionella kompetensen. Det är för
övrigt intressant att notera att tolkningen av själva lagprövningsrätten i sig
är
kontroversiell, även om det i praktiken är så att domstolarna undviker den
typen av uppgifter.
Kompetensnivån inom landet för uttolkning av den inkorporerade
Europakonventionen är ytterligare ett skäl att inrätta en författningsdomstol.
Det behövs en domstol (en appellationsdomstol) där man direkt kan få
påstådda kränkningar av civila rättigheter (både rättsfrågor och sakfrågor)
prövade.
Enligt Kristdemokraternas uppfattning ska en författningsdomstol inrättas i
Sverige. En sådan ska ha kompetens att pröva vanlig lags överensstämmelse
med grundlag. Tolkningstvister av vallag och övriga lagar som rör det
politiska systemets funktion ska ligga inom domstolens prövningsrätt.
Detsamma ska gälla kränkningarna av de mänskliga fri- och rättigheterna,
vilka är fastslagna i grundlagen och i den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Dessutom kan man tänka sig att den övertar en del av valprövningsnämndens
funktion samt en del övriga funktioner av annan karaktär. I översynen av
regeringsformen bör särskild vikt läggas vid en noggrann analys i syfte att
åstadkomma en författningsdomstol. Fri- och rättighetskommittén fick ett
uppdrag att belysa för- och nackdelar kring en författningsdomstol.
Direktiven frångicks på denna punkt och frågan avfärdades i summariska
ordalag.
Rättssystemet måste fungera som ett sammanhang - det måste vara
koherent. Det behövs en övernorm för valet mellan motstridiga lösningar,
även för de undantagsfall där den högsta lagstiftande makten har fattat ett
beslut, som står i strid med de normer som reglerar dess verksamhet och
kompetens.
Människolivets okränkbarhet
Den svenska regeringsformen 1 kap 2 § innehåller en rad
målsättningsstadganden vilkas innebörd inte kan tas till
utgångspunkt för rättsliga krav gentemot det allmänna. Det
gäller t ex skrivningen om rätten till arbete. Detta faktum har
dock inte hindrat grundlagsstiftaren från att införa dessa
stadganden.
Målsättningsstadgandena är till sin karaktär inte rättsligt bindande
föreskrifter utan anger mål för den samhälleliga verksamheten. Som sådana
kan de ha eller få politisk betydelse och effekterna av stadgandena kan bli
föremål för politisk kontroll. Det väsentliga med dessa portalskrivningar är
att ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten
skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas.
Dessa stadganden är alltså utformade som en värdeorientering. Denna
värdeorientering, regeringsformens människosyn, har alltså inte direkt
rättsliga effekter, men anger den ram som utgör grunden för samhälls-
bildningen. På så sätt bidrar regeringsformen i etiköverföringen till med-
borgarna.
Rätten till mänskligt liv är av den karaktären att det borde åligga det
allmänna att positivt verka för att denna rättighet skall skyddas, främjas och i
största möjliga utsträckning förverkligas.
Fri- och rättighetskommittén konstaterade i sitt betänkande SOU 1993:40:
"den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv".
Trots detta avvisade kommittén tanken på att införa ett stadgande om detta i
den svenska grundlagen. Den viktigaste mänskliga rättigheten platsar alltså,
enligt detta synsätt, inte i en svensk grundlag.
Kommittémajoriteten angav som enda skäl mot ett grundlagsstadgande att
befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som kan ställas i en rättsstat. Det
är ett intressant konstaterande mot bakgrund, dels av att det inte finns något
sådant målsättnings-stadgande i den nuvarande grundlagen, dels av att
kommittén konstaterar att rätten till liv är den mest grundläggande av
rättigheterna. Ståndpunkterna är som synes inte logiskt förenliga. En
obefintlig lagstiftning kan knappast motsvara de krav som kan ställas i en
rättsstat, där det samtidigt hävdas att rätten till liv är den mest
grundläggande
mänskliga rättigheten.
Kommittén föreslog att en inkorporering av Europakonventionen skulle
ske. Denna inkorporering genomfördes från och med 1 januari 1995. Den
första rättigheten i den är den som inleder artikel 2 i konventionen: Envars
rätt till liv skall skyddas i lag.
Ett antal tunga remissinstanser understödde en grundlagsfäst rätt till liv.
Några remissinstanser tillstyrkte direkt något av den kristdemokratiska
reservantens två alternativ, t ex Sveriges advokatsamfund, Ärkebiskopen,
Sveriges Kristna Råd och Sveriges Frikyrkosamråd, Katolska Biskops-
ämbetet och Justitia et Pax. Andra som Svea hovrätt, Länsrätten i
Stockholms län och kammarrätten ville ha en utredning om hur en sådan
rättighet bör utformas i grundlagen.
Regeringens behandling av betänkandet ledde inte till någon åtgärd på
området.
Kristdemokraterna anser att den mest grundläggande mänskliga rättighe-
ten, nämligen rätten till liv, bör ingå i regeringsformens värdeorientering, i
målsättningsstadgandena. Det kan ske genom ett tillägg till regeringsformen
1 kap 2 § enligt nedan.
Nuvarande lydelse är: Den offentliga makten skall utövas med respekt
för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och
värdighet."
Med tillägget skulle paragrafen kunna ha följande lydelse: Den offentliga
makten skall utövas med respekt för människolivets okränkbarhet, alla
människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet."
Genom en sådan grundlagsändring fastslås människolivets okränkbarhet
som en övergripande värdeorientering för allt samhällsarbete. Den föreslagna
utredningen bör belysa olika aspekter av att införa ett sådant målsätt-
ningsstadgande.
Subsidiaritetsprincipen
Den politiska gemenskapen och auktoriteten är till för det
civila samhällets medlemmar och gemenskaper, inte tvärtom.
Dess roll visavi det civila samhället är rättsskipande, regle-
rande, koordinerande och stödjande. För att dessa
verksamheter skall kunna ske på rätt sätt, det vill säga på ett
sätt som respekterar människornas naturliga rättigheter och
det civila samhällets legitima självbestämmande, måste
staten låta sig vägledas av subsidiaritetsprincipen.
Principen är vägledande för Europeiska unionens verksamhet, men det bör
uppmärksammas att dess formuleringar i unionsdokumenten knappast är
några socialfilosofiskt auktoritativa utsagor om principens innebörd som
sådan, utan snarare skall ses som försök att applicera principen i ett visst
sammanhang. Genom sitt medlemskap har alltså Sverige införlivat
subsidiaritetsprincipen på den övernationella nivån. Det kan förefalla något
märkligt och inkonsekvent att inte också applicera den på den nationella
nivån.
Vad principen innebär är dels att staten har en skyldighet att stödja där så
behövs, dels att detta stöd, oavsett vilken form det har i övrigt, måste
respektera de enskilda människornas rättigheter och gemenskapernas egna
kompetensområden. Hjälp måste vara en hjälp till självhjälp, annars är det
ingen verklig hjälp.
Större gemenskaper har en stödjande och kompletterande roll visavi
mindre gemenskaper - en naturlig konsekvens av uppfattningen av sam-
hällsgemenskapen såsom uppbyggd "underifrån och uppåt". Ibland måste en
ny "högre" gemenskapsnivå bildas för att de "lägre" gemenskapernas
gemensamma bästa skall kunna säkras. En sådan utveckling var - kanske -
övergången från de olika landskapslagarna till en rikstäckande rättsgemen-
skap genom Magnus Erikssons landslag, för att ta ett exempel ur vår historia.
Självklart innebär subsidiaritetsprincipen att en ny gemenskapsnivå skall
begränsa sin verksamhet till just de uppgifter för vilka de tidigare nivåerna
inte var tillräckliga. Det tänkande för vilket subsidiaritetsprincipen är en
exponent bejakar alltså tillskapandet av nya, högre, gemenskapsnivåer men
ställer sig samtidigt avvisande till alla centralistiska tendenser, det vill
säga
försök att till en högre "central" nivå överföra uppgifter som ändamålsenligt
kan lösas av de lägre, mindre gemenskaperna. Om en centralistisk tendens
gått för långt är det följaktligen på sin plats att återföra kompetens "nedåt",
ibland även att utveckla nya "lägre" politiska gemenskaper.
Mycket talar, mot ovanstående bakgrund, för att subsidiaritetsprincipen
alltså bör vara ett styrande arbetsverktyg även för den nationella nivån i
Sverige. En sådan styrande effekt kan åstadkommas genom att
subsidiaritetsprincipen skrivs in i regeringsformens första kapitel. Ett sådant
inskrivande bör dock inte göras utan en grundlig genomgång av principen.
Det har gjorts en analys av subsidiaritetsprincipen utifrån det europeiska
perspektivet i SOU 1994:12 eftersom principen har en betydande ställning i
EU-fördragen. Någon närmare analys av vad en etablering av principen inom
landet skulle innebära har dock inte gjorts. Den analysen bör genomföras
inom ramen för den föreslagna utredningen.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en översyn av regeringsformen som grundläggande rättsnorm.
Stockholm den 22 oktober 1998
Ingvar Svensson (kd)
Kjell Eldensjö (kd)
Maria Larsson (kd)
Ragnwi Marcelind (kd)
Chatrine Pålsson (kd)
Inger Strömbom (kd)
Björn von der Esch (kd)
Ingemar Vänerlöv (kd)
Rolf Åbjörnsson (kd)