Den personliga äganderätten är en av de viktigaste
grundstenarna för den svenska rättsordningen. På den bygger
både vår privaträtt och vår straffrätt. Personlig äganderätt är
också en förutsättning för ekonomisk utveckling och
marknadsekonomi.
Sedan 1995 är äganderättens princip klart angiven i 2 kap 18 §
regeringsformen (RF). Härigenom har äganderätten äntligen fått status som
en medborgerlig rättighet. Detta är viktigt i dagens rättsliv. Ännu på 70-talet
stod det i Sverige politisk strid om värdet av grundlagsregler om fri- och
rättigheter. Idag råder enighet om att sådana regler är ett nödvändigt inslag i
grundlagen.
Redan 1977 blev flertalet fri- och rättigheter (de "politiska") slutligt
grundlagsfästa men först 18 år senare nådde äganderätten samma formella
erkännande. Den hade dock haft ett visst skydd genom att Sverige ratificerat
den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) jämte tilläggs-
protokoll. Det skyddet begränsades dock av att konventionen inte inför-
livades med nationell svensk rätt, vilket i Sverige - på denna punkt skiljer sig
olika länder - kräver en särskild lag. En sådan antogs först med verkan från
1995. Konventionen skall nu tillämpas direkt av svensk domstol.
Att detta har blivit rättsläget i Sverige är i sig en utveckling att välkomna,
framför allt på det principiella planet. I praktiken är emellertid skyddet
fortfarande otillräckligt, varför det finns starka skäl att öka skyddet för
äganderätten.
Europakonventionen
Enligt en särskild bestämmelse i 2:23 RF får ingen lag stiftas
"i strid med Sveriges åtaganden" på grund av
Europakonventionen. Skulle det i något fall befinnas ha
skett, skall konventionen ges företräde framför den svenska
lagen. Domstol är också skyldig att beakta den rättspraxis
(case law), som har utvecklats av Europadomstolen i
Strasbourg. Den måste iakttas på samma sätt som man på
andra områden beaktar Högsta domstolens prejudikat.
Bestämmelserna om egendomsskydd står inte i konventionens ursprung-
liga huvudtext - det var svårt att nå enighet mellan de fördragsslutande
staterna - utan i den första artikeln i 1952 års tilläggsprotokoll. Den lyder
så:
Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.
Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under
de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra
sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av
viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att
säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.
Dessa regler har getts ett mera konkret innehåll genom domstolens av-
göranden.
För det första:
Proportionalitetsprincipen, kravet på "en rättvis balans" mellan allmänna
och enskilda intressen ("a fair balance between the public and the private
interests concerned").
För det andra:
Principen om en bred marginal till statens förmån för politiska bedöm-
ningar ("a wide margin of appreciation").
För det tredje:
Man ser att konventionstexten saknar en regel om ersättning vid ingrepp.
Domstolen har i sin praxis slagit fast, att ersättning normalt är en
förutsättning för att "en rättvis balans" skall uppkomma. Statens bedöm-
ningsmarginal gör det dock svårt att få framgång med ett påstående att
ersättningen varit för låg.
Vilka egendomsberövanden som är "i det allmännas intresse" enligt
artikelns första stycke är normalt statens sak att avgöra till följd av den
breda
bedömningsmarginal som den drar fördel av.
"Folkrättens allmänna grundsatser", som artikelns första stycke hänvisar
till, gäller bara utländska medborgare, inte mellan en stat och dess egna med-
borgare.
Punkten om skatter m.m. syns få en vid tillämpning. Inget klagomål som
har haft anknytning till skatter har hittills haft framgång.
Möjligheten att föra talan vid Europadomstolen har fått allt större
uppmärksamhet i Sverige under senare år. Det är därför angeläget att fram-
hålla att det skydd som konventionen erbjuder inte bör överskattas. Det inne-
bär en värdefull förstärkning av det svenska rättsskyddet, men det har sina
klara begränsningar. Man är angelägen att inte annat än i grava fall inkräkta
på den nationella suveräniteten.
Skyddet för äganderätten måste mot denna bakgrund ses som i första hand
en nationell angelägenhet. Vi kan inte skjuta över ansvaret på internationella
instanser. Däremot ger naturligtvis konventionen och domstolens praxis goda
anvisningar om principer som bör följas nationellt och om luckor som bör
fyllas ut.
Skyddet för den personliga
äganderätten - en
medborgerlig rättighet
Den personliga äganderätten utgör en medborgerlig rättighet
både enligt svensk grundlag (sedan 1995) och enligt
Europakonventionen (sedan 1952). Med dessa dubbla
normsystem som bas konstateras:
att egendomsskyddet i första hand måste garanteras i inhemsk svensk rätt,
att Europarådets organ i Strasbourg utgör en extra resurs.
Det kommer alltid att finnas fall som måste föras till Strasbourg, men
dagens höga frekvens av klagomål är ett tecken på att rättstillståndet i
Sverige är otillfredsställande.
Skyddet för äganderätten har förbättrats genom 1995 års ändringar men är
fortfarande otillräckligt. Det gäller framför allt på tre punkter:
Skyddet måste gälla alla slag av egendom, inte som nu främst fast
egendom.
Principen måste vara att full ersättning skall ges vid intrång i äganderätten.
För begränsningar av skyddet genom lag måste gälla starkare restrik-
tioner.
Liksom enligt Europakonventionen måste allt slags egendom åtnjuta i
princip samma skydd. Den synen kom f ö till uttryck redan i 1809 års
svenska grundlag: "ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller
fast".
Någon saklig grund finns inte för att begränsa skyddet till endast mark och
byggnad, som fallet är f n i 2:18 RF då det gäller befogenhetsinskränkningar.
Den som äger en bostadsrätt har samma anspråk på rättsskydd som den som
äger ett eget hus. En sparare har samma krav på rättssäkerhet vare sig han
sparar i fast egendom eller i bank eller i aktier. En författare eller
uppfinnare
skall inte vara sämre ställd därför att det han skapar inte är fysiskt gripbart,
o.s.v. Olika lagtekniska lösningar kan vara motiverade för olika slag av
egendom, men skyddet måste vara lika mycket värt.
Den personliga äganderätten utgör inte någon fullvärdig medborgerlig
rättighet om den inte får gälla all egendom.
I våra nordiska grannländer - Danmark, Finland, Island, Norge - bygger
skyddet för äganderätten på principen om full ersättning vid intrång i
äganderätten. Sverige däremot har endast grundlagsfäst en princip om
ersättning "enligt grunder som anges i lag".
Att Europakonventionen saknar en ersättningsregel och att domstolen i
praxis ger staterna en bred bedömningsmarginal utgör särskilda skäl för att
ha en svensk grundlagsbestämmelse. Detta är ett exempel på hur RF kan
komplettera konventionen.
Den personliga äganderätten utgör inte någon fullvärdig medborgerlig
rättighet om inte huvudprincipen är att intrång skall kompenseras fullt ut.
Vissa undantag måste göras. Exakt vilka kan inte diskuteras här. Ett par
exempel ger regeln om befogenhetsinskränkningar i 2:18 RF andra stycket
(andra meningen). Det går inte att ge ersättning för alla sådana ingrepp, utan
viss hänsyn måste krävas av fastighetsägare. Man talar därför om
"hänsynsregler" när både PBL och RF begränsar sig till fall då pågående
markanvändning "avsevärt försvåras" respektive till "skada som är
betydande".
Egendomsskyddet har i RF konstruerats svagare än fri- och rättigheterna
enligt föregående paragrafer. Delvis följer detta av att regleringen inte följer
samma mönster. RF preciserar i 2 kap 1-11 §§ en rad fri- och rättigheter som
kan sägas "stå i första ledet". Därefter ges i 12 § vissa grundläggande regler
om möjligheterna att göra begränsningar i sådana fri- och rättigheter.
Speciella regler, som är knutna till särskilda fri- och rättigheter, ges i 13
och
14 §§. Därefter följer ett antal paragrafer med några "påhängda" fri- och
rättigheter, som inte skyddas enligt det allmänna mönstret. Där har
äganderätten tagits upp i 18 §, efter den fackliga friheten i 17 §. Både
skyddsregler och begränsningsregler ges här i samma paragraf.
Den principiella synen bör i stället vara att äganderätten bör ges full
jämställdhet med fri- och rättigheterna "i första ledet".
Inom den gruppen finns en del friheter som inte kan begränsas, andra som
kan begränsas i viss omfattning genom vanlig lag. Till den första kategorin
hör förbud mot dödsstraff, tortyr, landsförvisning m.m. och även förbuden
mot retroaktiv strafflagstiftning och retroaktiv beskattning. Till den kategorin
kan inte äganderätten hänföras. De övriga fri- och rättigheterna, som alltså
kan begränsas, omfattar bl a yttrandefrihet, skydd mot påtvingade kroppsliga
ingrepp, rätt till domstolsprövning av frihetsberövande m.m. Till den
gruppen är det naturligt att hänföra äganderätten. Den är för den vanlige
medborgaren minst lika värdefull som t ex demonstrationsfriheten.
Ett sådant synsätt medför flera konsekvenser.
För det första blir de tre allmänna begränsningsgrunderna tillämpliga,
som anges i 2 kap. 12 § andra stycket RF: En begränsning får göras endast
för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den
får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som
har föranlett den. Den får inte heller göras på grund av åskådning eller
sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.
Att dessa rätt självklara restriktioner inte gäller för begränsningar i
äganderätten har ingen saklig grund utan är ett uttryck för att just denna med-
borgerliga rättighet har getts en lägre prioritet och en mera tillbakaskjuten
plats i RF.
För det andra blir de regler om särskilt beslutsförfarande tillämpliga, som
upptas i 2 kap. 12 § tredje stycket RF: En riksdagsminoritet kan tvinga fram
ett års uppskov med en rättighetsbegränsning, om denna inte stöds av fem
sjättedelars majoritet i kammaren. Det skydd som ligger i detta är i praktiken
högst betydelsefullt.
Att äganderätten ges ett fullständigt skydd i grundlag som en medborgerlig
rättighet "i första ledet" medför alltså strängare restriktioner för
begränsningar. Vissa sådana är dock ofrånkomliga likaväl som för t ex
yttrandefriheten, men de måste ges en bättre och fastare reglering än f n. Bäst
skulle vara att följa samma mönster som för fri- och rättigheterna "i första
ledet", dvs utforma regler som motsvarar 13 och 14 §§.
En form av begränsning av äganderättsskyddet, som bör särskilt uppmärk-
sammas, är beskattningen. Det bör inte få förekomma att skatter riktas
speciellt mot ägande genom att de inte kan betalas ur avkastningen eller ur
en realiserad vinst utan förutsätter att tillgångarna som sådana delvis tas i
anspråk.
Med detta synsätt måste f n kritik riktas mot tre skatter:
arvs- och gåvoskatten som motverkar långsiktigt och ansvarsfullt
förvaltarskap och försämrar särskilt familjeföretagsamhetens villkor genom
att försvåra generationsväxling,
fastighetsskatten som inte tar hänsyn till grundläggande principer såsom
beskattning efter skatteförmåga eller realisationsprincipen,
förmögenhetsskatten därför att alla de former av skatteförmåga, som
förmögenhet grundlägger, beskattas på något sätt utanför ramen för
förmögenhetsskatten.
Särskild uppmärksamhet måste riktas mot befogenhetsinskränkningar.
Flera problem har kommit upp under miljöbalksarbetet. Varken PPP eller
andra principer får missbrukas för att vältra över kostnader, som bör bäras av
alla, på fastighetsägare och andra eller för att inskränka handlingsfriheten
mera än hänsynen till miljön kräver.
Särskilt viktig är rättssäkerheten. Den angrips t ex när det införs krav på
tillstånd för en redan pågående verksamhet. Sådana tekniska grepp har fått
aktualitet genom miljöbalksarbetet. Den som bedrivit verksamheten har gjort
det under grundlagsskydd - syftet med tillståndstvånget är att eliminera detta
skydd.
Det har också, som redan nämnts, uppkommit en debatt om vad
grundlagsskyddet för äganderätten egentligen är värt. Den allmänna
meningen bland jurister, uttalad bl a av Lagrådet, är att 2:18 RF måste på-
verka utformningen av ersättningsreglerna i en miljöbalk. Detta har emeller-
tid avvisats av regeringen, som hävdar att avsikten när 2:18 RF ändrades bara
var att till grundlag upphöja vissa regler i vanlig lag.
Ett sådant synsätt går i sak ut på att grundlagsregler skall ses som
formaliteter som man inte behöver fästa sig vid i sak. Att sådana argument
alls har framförts är en allvarlig sak. Något liknande hade inte varit tänkbart
om det hade gällt t ex yttrandefriheten. Detta understryker vikten av att den
personliga äganderätten måste bli fullt ut jämställd med de fri- och rättigheter
som regeringsformen ställer i första ledet.
En grundlagsreform som skulle få betydelse på detta område är en
utvidgning av domstolars och förvaltningsmyndigheters prövning av
författningars grundlagsenlighet enligt 11 kap. 14 § RF. Ingen föreskrift får
enligt denna paragraf tillämpas om den står i strid med grundlag eller annan
överordnad författning eller om stadgad ordning i något väsentlig hänseende
har åsidosatts vid tillkomsten. Den begränsningen gäller dock att en
föreskrift som har beslutats av riksdagen eller av regeringen - alltså en lag
eller en förordning - inte får åsidosättas annat än om det fel som begåtts är
uppenbart.
Denna begränsning av prövningsrätten är inte sakligt motiverad, särskilt
inte på fri- och rättighetsområdet och sedan Sverige införlivat
Europakonventionen med nationell rätt och dessutom blivit medlem i EU.
Numera kan EG-domstolen och Europadomstolen i Strasbourg pröva om
svenska lagar och förordningar överensstämmer med regler i EG-rätten
respektive Europakonventionen. Samma prövning måste kunna ske i Sverige,
åtminstone på fri- och rättighetsområdet.
När det gäller fri- och rättigheter måste domstolars och
förvaltningsmyndigheters prövning av lagars och förordningars förenlighet
med grundlag vara oinskränkt. De problem som vi ovan beskrivit visar att det
krävs en ordentlig översyn av äganderättslagstiftningen.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en övergripande utredning om äganderättslagstiftningen, att
egendomsskydd i första hand skall garanteras i den nationella svenska
rätten.