med anledning av prop. 1998/99:140 Förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet
1 Bakgrund
Under senare år har frågan om IB och den svenska säkerhetspolisens
(Säpo) verksamhet varit föremål för en omfattande diskussion i såväl
riksdagen som den allmänna debatten. Som en direkt följd härav har bl.a.
Säpos verksamhet blivit föremål för flera genomgripande reformer.
Härutöver har Försvarets underrättelsenämnd (FUN) undersökt IB och
den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. FUN:s rapport
överlämnades till regeringen 1998. Senare samma år överlämnade
Registernämnden en rapport om det gamla personalkontrollsystemet,
avseende perioden den 1 oktober 1969 till den 30 juni 1996. Därefter har
Registernämnden, som är det organ som kontrollerar alla Säpos
registreringar i registerkontrollärendena, fått i uppdrag att granska om
Säpos register innehåller fler Torsten Leander-fall. Detta arbete pågår för
närvarande parallellt med Registernämndens fortlöpande granskning av
Säpos registreringar i registerkontrollärenden. På motsvarande sätt har
FUN i uppdrag att kontinuerligt granska den militära
underrättelseverksamheten.
Vidare har det Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet
(HSFR) tilldelats 20 miljoner kronor för att finansiera forskningsprojekt
rörande de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet
avseende tiden från 1920-talet till 1980-talet.
Mot denna bakgrund skulle det i och för sig kunna ifrågasättas om det
finns behov av att inleda ytterligare en granskning av säkerhetstjänsternas
verksamhet. Den 25 mars 1999 beslutade emellertid regeringen att tillsätta en
kommission med uppgift att kartlägga och granska de svenska säkerhets-
tjänsternas författningsskyddande verksamhet. Kommissionens uppdrag skall
avse tiden från andra världskrigets slut till dess att kommissionens arbete är
slutfört, senast den 31 augusti 2001. Kommissionens sammansättning och
uppdrag regleras genom regeringens direktiv (dir. 1999:26, 1999:59) till
kommissionen.
Enligt direktiven skall kommissionen bl.a. beskriva omfattningen av över-
vakningen av de personer som har haft anknytning till svenska politiska
ytterlighetsorganisationer och grupperingar. I kommissionens uppdrag ingår
också att belysa vilka uppgifter som från tid till annan bedömts vara rele-
vanta, vilka metoder som använts för insamling av dessa uppgifter, liksom
vilka regler som gällt för verksamheten samt om reglerna efterlevts i prakti-
ken. Kommissionen skall även kartlägga och analysera det inbördes för-
hållandet mellan de organ som bedrivit den aktuella författningsskyddande
verksamheten samt vilken koppling som har funnits mellan säkerhets-
tjänsterna och andra myndigheter, organisationer eller politiska partier.
Härutöver skall kommissionen redovisa och värdera tidigare gjorda avväg-
ningar av den politiska, polisiära och militära ledningen under gransknings-
perioden. En annan uppgift för kommissionen blir att bl.a. värdera de
hotbildsanalyser som legat till grund för säkerhetstjänsternas arbete.
I samband med offentliggörandet av regeringens beslut att tillsätta
kommissionen uttalades från Justitiedepartementet (pressmeddelande nr 23,
1999-03-25):
"... kommissionens uppdrag är avsett att resultera i ett samlat, uttömmande
och definitivt klarläggande av verksamheten inom de aktuella områdena".
2 Sammanfattning av regeringens nu aktuella
lagförslag och av Moderata samlingspartiets
synpunkter
2.1 Kommissionens befogenheter
För att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt
och rättssäkert sätt föreslås i den nu aktuella propositionen att
kommissionen skall ges särskilda - och för svenska förhållanden unika -
befogenheter, reglerade i en särskild förfarandelag (lag om förhör m.m.
hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet). Den föreslagna lagen, liksom
propositionens förslag till ändringar i sekretesslagen, skall ge
kommissionen tillgång till de uppgifter som den behöver för att fullgöra
sitt uppdrag.
Kommissionen, som enligt regeringens beslut är en förvaltningsmyndighet
underställd regeringen, föreslås få rätt att hålla förhör under straffansvar.
Den som lämnar osanna uppgifter skall enligt förslaget kunna dömas till
fängelse upp till två år. Den som hörs skall ha samma rätt och skyldighet att
lämna uppgifter som vid en vanlig rättegång, vilket innebär att den som hörs
inför kommissionen skall ha rätt att vägra uttala sig om något som kan
avslöja att han eller hon gjort sig skyldig till brott. Den som kommissionen
kallar till förhör under straffansvar skall ha rätt till juridiskt biträde på
det
allmännas bekostnad.
Förhör inför kommissionen skall kunna avse även uppgifter som avses i
2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen. Dessa bestämmelser gäller bl.a. den som
annars inte får lämna en uppgift på grund av att den är sekretessbelagd med
hänsyn till rikets säkerhet (1 §, försvarssekretess) eller till följd av att
uppgiften rör rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig
organisation
(2 §, utrikessekretess). Enligt förslaget skall kommissionen inte behöva
inhämta tillstånd av den myndighet från vilken uppgiften inhämtats utan i
stället föreslås att myndigheten hypotetiskt skall anses ha lämnat sitt
tillstånd
till att ett förhör får avse en sekretessbelagd uppgift.
Kommissionen föreslås även få rätt att vid vite förelägga en enskild att
visa upp skriftlig handling eller föremål som kan ha betydelse för
kommissionens verksamhet. Utan hinder av sekretess skall kommissionen
ges rätt att även få tillgång till uppgifter och föremål från myndigheter som
kan antas ha betydelse för kommissionens arbete. Kommissionens eget
arbete föreslås däremot omfattas av sekretess, vilket innebär att det i slut-
änden blir en uppgift för kommissionen att avgöra vad som skall offentlig-
göras av kommissionens arbete.
Enligt förslaget skall kommissionens beslut som grundprincip inte kunna
överklagas, med undantag för kommissionens beslut om förordnande eller
återkallelse av juridiskt biträde, liksom för beslut om ersättning. Lagstift-
ningen föreslås träda i kraft den 1 oktober 1999. Först därefter kan
kommissionen ta sina särskilda befogenheter i bruk.
2.2 Allmänna synpunkter med anledning av förslaget
I frågor av stort nationellt intresse har det i vårt land av tradition ansetts
vara viktigt att uppnå bredast möjliga politiska samsyn. I denna fråga,
som regeringen anser så angelägen för nationen, kan det emellertid
konstateras att regeringen har agerat på ett sätt som försvårar en sådan
samsyn.
Mindre än en timme innan regeringen offentliggjorde kommissionens
sammansättning och omfattningen av dess uppdrag informerades Moderata
samlingspartiet om innehållet i regeringens redan fattade beslut. Av det
sagda framgår att vi inte har haft tillfälle att lämna synpunkter under arbetet
med att utforma och precisera kommissionens uppdrag. Moderata samlings-
partiets uppfattning har inte heller efterfrågats inför regeringens beslut om
kommissionens sammansättning. En konsekvens av regeringens agerande är
att Moderata samlingspartiet inte kan ställa sig bakom den nu föreslagna lag-
stiftningen. Enligt vår mening måste under alla förhållanden de ingripande
åtgärder mot enskilda, som kommissionen nu föreslås få, kringgärdas av
lagstiftning med tydligare rättssäkerhetsgarantier än vad som är fallet med
regeringens förslag. Vi ifrågasätter också kommissionens sammansättning,
liksom att kommissionens uppdrag inte skall regleras i lagform utan genom
regeringens direktiv till kommissionen.
Kommissionens granskningsverksamhet skall enligt regeringens direktiv
pågå fram till dess att kommissionen slutfört sitt arbete, dvs. till utgången av
augusti år 2001. Detta innebär att kommissionens granskning även skall
omfatta frågor som rör säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksam-
het i nutid. Beträffande försvarets underrättelseverksamhet granskas denna
redan i dag fortlöpande av FUN, i enlighet med tidigare riksdagsbeslut och
med nämndens instruktion. På motsvarande sätt granskar Registernämnden
fortlöpande Säpos registreringar av enskilda i registerkontrollärenden. Enligt
Moderata samlingspartiet framstår det därför som angeläget att i detta
sammanhang också understryka vikten av att det inte sker en samman-
blandning av kommissionens tilltänkta granskning och den granskning som i
dag utförs av FUN och Registernämnden.
2.3 Synpunkter rörande lagförslaget
Som framgått ovan och som närmare utvecklas i motionen kan Moderata
samlingspartiet inte utan vidare ställa sig bakom regeringens förslag till
förfarandelag. Förutom invändningar av mer juridisk-teknisk karaktär
anser vi att lagen tydligare måste kunna garantera att kommissionens
verksamhet kommer att bedrivas under rättssäkra former. Vi kan
instämma i den kritik som framförts av flera tunga remissinstanser, bl.a.
Riksdagens ombudsmän, avseende regeringens bristfälliga analys av de
konstitutionella frågor som förslaget väcker. Framför allt saknas en
närmare analys av hur lagförslaget förhåller sig till regeringsformens
(RF) förbud mot att inrätta tillfälliga domstolar (2 kap. 11 § RF).
Även Moderata samlingspartiet kan således konstatera att regeringens
förslag i ett vidare konstitutionellt perspektiv reser en rad frågor som det nu
aktuella lagförslaget inte kan sägas ge ett tillfredsställande svar på. Detta
gör
att lagstiftningen, som ger kommissionen möjlighet att höra personer under
straffansvar och som ligger utanför regeringsformens kontroll- och gransk-
ningssystem, inte kan anses lämplig att stå modell för framtida lagstift-
ningsarbete. Enligt Moderata samlingspartiet måste i stället tydligt inskärpas
att de åtgärder som regeringen nu föreslår skall lösa ett för landet unikt
behov av kartläggning, men som samtidigt ger upphov till ett antal tvek-
samma konstitutionella frågor, inte får bli mönsterbildande utan skall ses
som en absolut engångsåtgärd.
3 Kommissionens sammansättning och
ordförandens roll m.m.
3.1 Ytterligare lagstiftningsbehov
Omfattningen av kommissionens uppdrag, dvs. den yttre ramen för när
kommissionen kan använda sina särskilda befogenheter mot enskilda
personer (t.ex. i vilka fall som förhör under straffansvar kan komma i
fråga) liksom frågan om antalet ledamöter i kommissionen skall enligt
regeringen regleras genom regeringens direktiv och inte i lag. Detta
innebär att regeringen genom tilläggsdirektiv, antingen på initiativ av
regeringen själv eller efter begäran från kommissionen, kan ändra såväl
omfattningen av kommissionens uppdrag som kommissionens
sammansättning utan att först behöva inhämta riksdagens godkännande.
Ett exempel, om än i detta fall av mindre kontroversiellt slag, på vad som
kan komma att ske utgörs av tilläggsdirektiv 1999:59 enligt vilket
regeringen den 1 juli 1999 utökade kommissionens sammansättning med
ytterligare en ledamot. Oberoende av regeringens utfästelse att den inte
har för avsikt att ändra kommissionens uppdrag (prop. s.13) anser vi i
likhet med bl.a. Riksdagens ombudsmän att detta är en oacceptabel
ordning från rättssäkerhetssynpunkt, och vi befarar att den också kan
äventyra tilltron till kommissionens arbete.
För att tillgodose grundläggande rättssäkerhetskrav och underlätta för
kommissionen att skapa förtroende för sin verksamhet bör införas ett förtyd-
ligande tillägg avseende kommissionens verksamhet i lagens 1 §, i enlighet
med vad Riksdagens ombudsmän anfört i sitt remissvar.
3.2 Kommissionens ordförande och ledamöter måste åtnjuta
medborgarnas förtroende
Samma dag som regeringens beslut att tillsätta en kommission
offentliggjordes presenterades kommissionens sammansättning.
Kommissionen skulle utgöras av en ordförande och fyra ledamöter.
Riksmarskalk Gunnar Brodin förordnades till kommissionens
ordförande. Till vice ordförande förordnade regeringen Anders Knutsson,
före detta ordförande i Högsta domstolen. Till övriga ledamöter utsågs
Anita Klum, generalsekreterare i Frivilligorganisationernas fond för
mänskliga rättigheter och Ewonne Winblad, känd från
nyhetsbevakningen i TV och numera mediekonsult.
Därefter beslutade regeringen den 1 juli 1999 att utfärda tilläggsdirektiv
(dir. 1999:59) till kommissionen enligt vilka antalet ledamöter utöver
ordföranden skulle utökas till högst fem. Helt nyligen utsåg regeringen
kommissionens två återstående ledamöter, nämligen historieprofessor Alf
Johansson och docent Karl Molin, även han historiker. Även om dessa
personer är fackmän måste dock konstateras att de inte är särskilt kända och
därmed inte heller kan sägas åtnjuta brett anseende hos allmänheten utan
valet av dessa personer tycks snarare vara betingat av politiska skäl. Detta
behöver i och för sig inte göra dem mindre lämpliga för kommis-
sionsuppdraget men beslutet att utse dem illustrerar regeringens ovilja att
utse kommissionsledamöter från en bredare krets, vilket är beklagligt och
kan komma att inverka negativt på kommissionens trovärdighet.
Det ligger naturligtvis i såväl riksdagens som regeringens och berörda
myndigheters, för att inte säga i hela nationens, intresse att kommissionen,
när den nu väl är tillsatt, skall kunna leva upp till syftet med granskningen
och nå den eftersträvade slutpunkt som kan hävdas med auktoritet och
respekt i fråga om säkerhetstjänsternas verksamhet för lång tid framöver.
Detta är också Moderata samlingspartiets utgångspunkt.
Utöver den kritik som framförts av remissinstanserna i de rena lag-
stiftningsfrågorna måste i detta ärende även vägas in huruvida den av
regeringen tillsatta kommissionen kommer att kunna leva upp till sitt uttalade
syfte, nämligen för det första att definitivt klarlägga de svenska säker-
hetstjänsternas verksamhet inom det aktuella området och för det andra att
detta klarläggande har förutsättningar att vinna allmänhetens förtroende. Mot
bakgrund av den kritik som redan riktats mot kommissionen och dess
ledamöter finns det enligt Moderata samlingspartiet dessvärre skäl att befara
att kommissionen - oavsett vilket resultat den kommer fram till - inte
kommer att kunna vinna tillräckligt förtroende hos allmänheten.
Den bästa garantin mot misstänkliggörande och bristande tilltro till
kommissionens arbete utgörs enligt vår mening av att kommissionen är
sammansatt så att den av den breda allmänheten uppfattas som en oantastlig
auktoritet som drivs av ett starkt sanningspatos. Därför är det oroande att
regeringens val av ordförande och ledamöter ifrågasatts i den allmänna
debatten från framför allt journalister och forskarhåll redan innan
kommissionen har hunnit påbörja sitt arbete.
Riksdagen står nu inför den grannlaga uppgiften att besluta om kom-
missionens särskilda maktbefogenheter, som regeringen bedömt vara
nödvändiga för att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Sam-
tidigt har såväl kommissionens ordförande som dess ledamöter kritiserats för
att bl.a. inte besitta tillräcklig kompetens för sitt uppdrag. Även om frågan
om kommissionens sammansättning formellt inte är en fråga för riksdagen är
den dock i hög grad relevant för riksdagen i och med det beslut som
riksdagen nu står inför. Enligt Moderata samlingspartiet finns det mycket
som talar för att kommissionens sammansättning skyndsamt behöver tas upp
till förnyade överväganden. För oss är det angeläget att även riksdagens
opposition i det sammanhanget får möjlighet att lämna förslag till en
förändrad sammansättning.
3.3 Ordföranden bör leda kommissionens förhör under
straffansvar
Enligt regeringen skall det överlåtas till kommissionen att själv bedöma
och bestämma vem av dess ledamöter som är bäst lämpad för att leda
kommissionens förhör under straffansvar utan att detta närmare regleras i
lag. Regeringen går härmed mot Lagrådet som föreslog att det i lagen tas
in en bestämmelse om att förhör skall hållas under ledning av någon som
är eller har varit domare. Lagrådets förslag är föranlett av att
förhörsledaren bör vara förtrogen med bl.a. sekretessfrågor och inte
minst rättegångsbalkens regler. Av propositionen framgår att även
regeringen instämmer i resonemanget om vilka kompetenskrav som
måste kunna ställas på den som leder förhören (prop. s. 21). Regeringen
har emellertid inte dragit de logiska slutsatserna av detta resonemang.
Enligt Moderata samlingspartiets uppfattning bör den som leder kom-
missionens förhör vara eller ha varit domare beroende på de höga juridiska
kompetenskrav som ställs på förhörsledaren. Vid kommissionens förhör av
enskilda under straffansvar anser vi dessutom att kommissionens ordförande
är den naturliga förhörsledaren. Dessa förhör kan förutses komma att väcka
stort nationellt och internationellt massmedialt intresse med vida genomslag i
press, radio och TV. Den mediala uppmärksamheten kommer att rikta fokus
inte bara mot den som hörts av kommissionen under straffansvar utan även
mot den som har lett förhöret. Förhörsledaren blir på så sätt kommissionens
ansikte utåt och den person som allmänheten, journalister med flera kommer
att möta och värdera. Förhörsledarens kompetens, pondus och förmåga att
ingjuta förtroende och respekt för kommissionens arbete får därmed av-
görande betydelse för hela kommissionens anseende. Med hänsyn till den
genomslagskraft och betydelse för tilltron till kommissionen som förhörs-
ledaren kan väntas få framstår det för oss som mest naturligt, för att inte säga
självklart, att uppgiften att leda förhör under straffansvar åvilar kommis-
sionens ordförande. Samtidigt måste vi emellertid konstatera att kom-
missionens nuvarande ordförande inte har vare sig domar- eller ens jurist-
bakgrund och sålunda inte framstår som den inom kommissionen som är
mest skickad att leda kommissionens förhör. I den nuvarande sammansätt-
ningen ingår bara en person med domarbakgrund, nämligen ledamoten och
kommissionens vice ordförande, Anders Knutsson.
Som framgått ovan anser vi i likhet med Lagrådet att det i lagen skall tas in
en bestämmelse av vilken framgår att förhör skall hållas under ledning av en
ledamot som har domarbakgrund. Kommissionens ordförande bör enligt vår
bestämda uppfattning ha denna bakgrund, men detta torde inte nödvändigtvis
behöva komma till uttryck i lagtexten. Däremot framträder behovet av att på
nytt överväga kommissionens sammansättning som än mer påkallat.
Moderata samlingspartiets övriga synpunkter med anledning av förslaget om
förhör under straffansvar redovisas nedan.
4 Övriga synpunkter och ändringsförslag med
anledning av propositionen
4.1 Konstitutionella frågor
I likhet med flera remissinstanser anser Moderata samlingspartiet att
regeringens förslag till förfarandelag behöver förbättras i olika
avseenden. Bland annat måste lagen innehålla tydligare garantier för att
kommissionens verksamhet skall kunna bedrivas under rättssäkra former.
Remissinstanser som Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt,
Kammarrätten i Stockholm m.fl. har dessutom ställt sig kritiska till
bristen på en analys av de konstitutionella frågor som förslaget väcker.
Inte minst efterfrågas en grundlig analys av frågan om hur den föreslagna
förfarandelagen, som skall ge kommissionen vittgående
maktbefogenheter, förhåller sig till den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna och till olika stadganden i regeringsformen, bl.a. förbudet i 2
kap. 11 § mot att inrätta tillfälliga domstolar. Även i den allmänna
juridiska debatten har påpekats att en kommission utrustad med särskilda
befogenheter kan komma att tangera grundlagens förbudsregel i 2 kap.
11 § RF (se Moderna Tider, december-januari 1997/98, "Den som ropar
på ännu en statlig kommission ropar på något tandlöst och äventyrligt",
av docent Hans-Gunnar Axberger).
Kammarrätten i Stockholm har också pekat på behovet av en analys av hur
kommissionens förhör under straffansvar, som Kammarrätten utgår från
kommer att beröra frågor av politisk natur, förhåller sig till frågeförbudet
(negativa yttrandefriheten) i 2 kap 2 § RF. Frågeförbudet innebär att varje
medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att ge till känna sin
politiska åskådning och att vittnesplikten inte i något fall medför skyldighet
för vittnet att svara på frågor om sin uppfattning i t.ex. politiska frågor
(prop.
1975/76:209).
Riksdagen har behandlat frågan om en granskningskommission upprepade
gånger. På förslag av konstitutionsutskottet har riksdagen uttalat att frågor av
denna dignitet bör behandlas inom ramen för en översyn av författningen i
mer samlad form (1997/98:KU27, 1998/99:KU20 s.12).
Som konstaterats tidigare i motionen anser även Moderata samlingspartiet
att det är otillfredsställande att regeringens kommissionslösning och förslag
till förfarandelag lämnar viktiga frågor av bl.a. konstitutionell natur i
princip
obesvarade. Oberoende av våra ändringsförslag till förstärkt rättssäkerhets-
skydd bör därför understrykas att de insatser som nu förväntas lösa ett för
landet unikt behov av kartläggning därför inte får bilda mönster för framtiden
utan måste ses som en engångsföreteelse, som kan accepteras endast med
hänsyn till det starka allmänintresse som föreligger i fråga om kartläggning
av säkerhetstjänsternas underrättelseverksamhet gentemot enskilda.
4.2 Kommissionens förhör under straffansvar
För att kommissionen skall kunna fullgöra sitt uppdrag och leva upp till
syftet med sin verksamhet, nämligen att definitivt klarlägga de svenska
säkerhetstjänsternas verksamhet inom det aktuella området och att vinna
allmänhetens förtroende för resultatet av arbetet, föreslås den få
möjlighet att hålla förhör under straffansvar. Vid förhöret skall endast
sådana frågor som kunnat ställas vid ett vittnesförhör i domstol få ställas.
Detta innebär att förbudet mot att ställa frågor till yrkesgrupper som har
en lagstadgad tystnadsplikt gentemot enskilda, t.ex. journalister,
upprätthålls även inför kommissionen. Enligt Moderata samlingspartiet
kan betydelsen av att detta förbud upprätthålls vid kommissionens förhör
inte nog understrykas.
Regeringens förslag har emellertid ifrågasatts av bl.a. Lagrådet för att på
vissa punkter ge den enskilde som skall höras ett alltför svagt rättssäker-
hetsskydd. Förhör under straffansvar förutsätter enligt Lagrådet att den som
förhörs, liksom kommissionens ledamöter och inte minst de hördas biträden,
kan ha en klar uppfattning om vad förhöret avser, eftersom den hördes svar
på frågor som faller utanför förhörets avgränsning inte skall aktualisera
straffansvar.
En annan för den enskilde viktig rättssäkerhetsfråga är att kommissionens
arbete inte skall utgöra något förstadium till en brottsprocess och alltså inte
vara inriktat på att åstadkomma någon brotts- eller disciplinansvarsutredning.
Kommissionens uppgift skall i stället vara att försöka klarlägga vad som hänt
och inte att utreda frågor om en enskild persons ansvar för eventuell regel-
överträdelse. Detta innebär bl.a. att den som förhörs inför kommissionen
skall ha rätt att vägra yttra sig om uppgifter som kan avslöja att han eller hon
har begått brott, vilket i sin tur ställer krav på att förhörsledaren är väl
förtrogen med rättegångsbalkens regler men också med sekretesslagen. Även
om den nu föreslagna lagen tillförsäkrar den som hörs denna rätt finns det,
som Lagrådet påpekar, ingenting som hindrar att kommissionens material
läggs till grund för en framtida förundersökning eller används som bevisning
i framtida brottmål. Det kan således inte uteslutas att uppgifter som en
enskild person lämnar till kommissionen kan komma att användas i en
framtida domstolsprocess. För den enskilde som kommer att kallas till förhör
inför kommissionen är detta en viktig rättssäkerhetsfråga, som det åvilar
förhörsledaren att sörja för.
Den enskildes intresse av att förhörsledaren har erforderlig juridisk
kompetens för att kunna garantera att förhöret håller sig inom angivna ramar
gör sig gällande även av andra skäl. Den som blir föremål för kommissionens
förhör riskerar inte bara att bli utsatt för onödiga påfrestningar genom
massmediernas stora intresse för denna typ av händelser utan personen kan
komma att fördömas av den allmänna opinionen utan att detta är avsikten
med kommissionens förhör. Vidare har bl.a. danska erfarenheter visat att
allmänheten ofta kan uppfatta rapporter från denna typ av kommissioner som
en dom (se anförande och inlägg av advokat Per Magid, vid det 34:e
nordiska juristmötet i Stockholm 1996, s. 385 respektive s. 416).
Sammanfattningsvis anser Moderata samlingspartiet att regeringen har
tagit alltför lätt på den kritik som bl.a. Lagrådet framfört med avseende på
den enskildes rättssäkerhet vid förhör inför kommissionen. För att så långt
möjligt säkerställa den enskildes skyddsbehov och garantera att dennes svar
under straffansvar verkligen utgör svar på frågor som faller inom förhörets
ram har Moderata samlingspartiet i avsnitt 3.3 föreslagit att det i lagens 2 §
skall göras ett tillägg om att förhör skall hållas under ledning av någon som
är eller har varit domare, dvs. en person som har stor förtrogenhet med bl.a.
rättegångsbalkens regler och mångårig erfarenhet av vittnesförhör vid
domstol.
4.3 Öppna eller stängda förhör inför kommissionen
I propositionen diskuteras frågan om huruvida kommissionen skall ha
möjlighet att hålla öppna förhör. Enligt regeringen bör inte några
särskilda regler om offentliga förhör tas in i lagen utan istället skall de
regler som gäller för sammanträdes- och förhandlingsoffentlighet vid en
förvaltningsmyndighet gälla även för kommissionen. Detta innebär att
offentliga förhör blir ett undantag och att kommissionen härvidlag ges en
diskretionär beslutanderätt.
Moderata samlingspartiet noterar att remissutfallet är mycket splittrat i
frågan om förhören som huvudregel skall vara öppna eller slutna. Vi anser att
kommissionens förhör, av hänsyn till de förhörda personerna och till det för-
hållandet att sekretessbelagda uppgifter kommer att lämnas till kommis-
sionen, inte som huvudregel kan vara offentliga. Däremot skall kommis-
sionen naturligtvis ha möjlighet att själv besluta att hålla öppna förhör i
undantagsfall.
Till skillnad från regeringen förordar vi att denna möjlighet för kom-
missionen regleras i lag. Ett uttryckligt lagstöd framstår enligt vår mening
som än mer motiverat just därför att öppna förhör kan förväntas förekomma i
mycket begränsad utsträckning.
4.4 Den förhördes rätt att vägra yttra sig om preskriberade
gärningar bör utvidgas
För att en person skall ha rätt att vägra yttra sig vid förhör inför
kommissionen skall enligt regeringens förslag en persons brottsliga
handling, som kan komma att beröras av förhöret, i princip fortfarande
kunna leda till ansvar. Regeringen bygger sin argumentation på ett
rättsfall, NJA 1985 s. 774, som gällde brott mot uppbördslagen. I det
aktuella fallet vägrade vittnet yttra sig om en preskriberad brottslig
handling, vilket vittnet enligt Högsta domstolen inte hade rätt att göra.
Av rättsfallet framgår att vittnet hade haft rätt att vägra yttra sig endast
om han genom vittnesmålet hade riskerat att drabbas av allmänt och
starkt ogillande. Vittnets brottsliga men preskriberade handling
bedömdes således inte vara att betrakta som en vanärande handling i den
mening som enligt rättegångsbalkens regler (36 kap. 6 § RB) medför rätt
för vittnet att vägra yttra sig. Enligt regeringen framstår
rättegångsbalkens regler som medger en rätt att vägra yttra sig både om
brott och vanärande handlingar som ändamålsenliga även vid förhör inför
kommissionen.
Regeringens resonemang har föranlett protester från remissinstanser som
anser att rätten att vägra yttra sig inför kommissionen bör utsträckas i
förhållande till vad som gäller enligt rättegångsbalken. Till skillnad från
regeringen gör Svea hovrätt bl.a. bedömningen att just preskriberade
gärningar ofta kan väntas bli själva huvudtemat för ett förhör inför
kommissionen. Regeringen avvisar detta antagande som ytterst osäkert om
än inte omöjligt. Med tanke på kommissionens uppdrag och syftet med dess
verksamhet kan Moderata samlingspartiet bara instämma i hovrättens
bedömning.
Enligt våra utgångspunkter framstår det som ytterst tveksamt att personer
skall behöva inställa sig inför kommissionen för att under straffansvar (hot
om fängelse i maximalt två år) avslöja brottsliga gärningar som de har begått
tidigare. Enligt vår mening talar starka integritetsskäl mot en sådan lösning.
De personer som kommer att förhöras av kommissionen under straffansvar
bör därför få en i förhållande till regeringens förslag utvidgad rätt att vägra
yttra sig. Detta bör framgå av lagens 4 §.
4.5 Kommissionens rätt till myndigheters uppgifter, handlingar
eller föremål
Ett förhör inför kommissionen skall även kunna avse uppgifter som är
belagda med försvars- eller utrikessekretess (2 kap. 1 eller 2 § sekretess-
lagen) eller i någon annan bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa
paragrafer (i 2 kap. 2 § hänvisas till bestämmelser i lagen 1971:1078 om
försvarsuppfinningar). Kommissionen skall enligt regeringen inte vara
beroende av tillstånd från den myndighet från vilkens verksamhet
uppgiften härrör. Regeringens förslag till lagtext har utformats enligt
hypotesen att myndigheten skall anses ha lämnat sitt tillstånd till att ett
förhör får avse uppgiften, se 4 § andra stycket och avseende handlingar
eller föremål se 5 § andra stycket.
Moderata samlingspartiet delar i och för sig uppfattningen att kom-
missionen för att kunna fullgöra sitt uppdrag kan behöva ha tillgång även till
myndigheters sekretessbelagda uppgifter av det slag det här är fråga om. Vi
ställer oss dock kritiska till den av regeringen föreslagna lösningen, som
enligt vår mening bygger på alltför spekulativa och hypotetiska antaganden. I
likhet med Svea hovrätt anser vi att det av 4 och 5 §§ i stället klart skall
framgå att kommissionen inte behöver inhämta myndighetens tillstånd.
4.6 Skyldighet för enskilda att visa upp en skriftlig handling
Kommissionen skall enligt förslaget (5 §) kunna förelägga en enskild
som innehar en skriftlig handling eller föremål som kan antas ha
betydelse för kommissionens arbete att vid vite visa upp denna handling
eller föremål.
I likhet med vad Lagrådet anfört i sitt väl underbyggda yttrande anser vi att
ordvalet "visa upp" är mindre lyckat då det inte korrekt uttrycker vad som
åsyftas med bestämmelsen. Det är beklagligt att regeringen även i denna del
vägrat att följa Lagrådets rekommendation. Syftet med bestämmelsen är ju
att handlingen eller föremålet också skall överlämnas till kommissionen för
granskning. För att motverka uppkomsten av onödiga missförstånd eller
tolkningstviser bör därför i lagens 5 § orden "visa upp" ersättas med antingen
"visa fram", "förete" eller "lägga fram", i enlighet med Lagrådets förslag.
4.7 Kommissionens rätt att besluta om tystnadsplikt
Förslaget rörande kommissionens rätt att besluta om tystnadsplikt
föranleder Moderata samlingspartiet att göra några påpekanden. Enligt
regeringens uppfattning finns det inte skäl att upprätthålla den
grundlagsstadgade rätten att fritt meddela uppgifter och underrättelse för
publicering (meddelarfrihet) vad gäller uppgifter som omfattas av
kommissionens förordnande om tystnadsplikt. Regeringen hänvisar här
till den begränsning av meddelarfriheten som följer av 5 kap. 4 §
rättegångsbalken avseende uppgifter för vilka gäller tystnadsplikt enligt
förordnande av domstol, s.k. 5:4-förordnande, och föreslår nu att
motsvarande begränsning skall gälla avseende tystnadsplikt förordnad av
kommissionen beträffande uppgifter som kommer fram vid förhör för
vilka gäller sekretess enligt sekretesslagen, se 7 § propositionen.
Moderata samlingspartiet kan rent allmänt konstatera att utfärdandet av
5:4-förordnanden på senare tid tycks ha blivit vanligare i våra domstolar,
med effekten att extra sträng sekretess kommit att omgärda aktuella och
uppmärksammade brottmål med stort allmänt intresse. Vi ifrågasätter inte de
aktuella förordnandena utan utgår från att det har funnits motiv att
kringgärda vad som förevarit inför domstol med sträng sekretess. Vi ifråga-
sätter inte heller regeringens förslag att ge kommissionen rätt att begränsa
meddelarfriheten rörande uppgifter som kan ha beaktansvärda skäl till ett
starkt sekretesskydd. Tvärtom framstår detta som naturligt med tanke på
syftet att förhörspersonerna fritt skall våga framsäga sanningen inför
kommissionen. I detta sammanhang vill vi dock fästa uppmärksamhet på vad
som kan vara början på en betänklig utveckling i riktning mot ökad sekretess
för uppgifter som också har ett stort allmänintresse. Med det sagda vill vi
peka på den fara som begränsningar av öppenheten i sin förlängning kan föra
med sig för den fortsatta demokratiutvecklingen i vårt land.
5 Framtagandet av ändringsförslagen
5.1 Konstitutionsutskottet
Som framgått av motionen anser Moderata samlingspartiet att det nu
aktuella förslaget till förfarandelag behöver ändras på en rad punkter,
främst i syfte att förstärka kommissionens förfarande från
rättssäkerhetssynpunkt. För tids vinnande bör det ankomma på
konstitutionsutskottet att lämna förslag till ändringar i erforderliga delar.
5.2 Tidpunkten för lagens ikraftträdande
Med anledning av våra ändringsförslag behöver tidpunkten för lagens
ikraftträdande flyttas fram. Vi föreslår således att lagen träder i kraft den
1 december 1999 i stället för den 1 oktober 1999. Härigenom ges också
tid för överläggningar mellan regeringen och oppositionspartierna i
frågan om kommissionens sammansättning.
6 Hemställan
6 Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar ändra 1 § i förslaget till förfarandelag
angående ett förtydligande tillägg avseende kommissionens
verksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om kommissionens sammansättning,
3. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 2 § i förslaget till
förfarandelag att det av lagen framgår att förhör under
straffansvar skall hållas under ledning av någon med
domarbakgrund i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om frågor av konstitutionell natur med
anledning av regeringens förslag,
5. att riksdagen beslutar om sådan ändring att kommissionens
möjlighet att hålla öppna förhör framgår av förfarandelagen i
enlighet med vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen beslutar ändra 4 § i förslaget till förfarandelag
angående den förhördes rätt att vägra yttra sig i enlighet med
vad som anförts i motionen,
7. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 4 § andra stycket och
5 § andra stycket i förslaget till förfarandelag att det av lagen
framgår att kommissionen inte behöver inhämta tillstånd från
myndighet i enlighet med vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen beslutar ändra formuleringen "visa upp" i 5 § i
förslaget till förfarandelag till antingen "visa fram", "förete"
eller "lägga fram" i enlighet med vad som anförts i motionen,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om vad som kan vara en betänklig utveckling i
riktning mot ökad sekretess för uppgifter som också har ett stort
allmänintresse,
10. att riksdagen beslutar ändra tidpunkten för lagens ikraftträdande
från den 1 oktober 1999 till den 1 december 1999 i enlighet med
vad som anförts i motionen.