med anledning av prop. 1998/99:140 Förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet
1 "Ett samlat, uttömmande och definitivt
klarläggande"
En lång och periodvis intensiv debatt om de svenska säkerhets- och
underrättelsetjänsternas verksamhet ledde fram till det av många, men
förvisso inte av alla, efterlängtade beslutet att tillsätta en
granskningskommission. Vänsterpartiet, som under lång tid krävt en
sådan kommission, hälsade med tillfredsställelse regeringens beslut (dir.
1999:26) att tillkalla en granskningskommission med uppgift att
"kartlägga och granska de svenska säkerhetstjänsternas
författningsskyddande verksamhet rörande hot som härrör ur inrikes
förhållanden". Granskningen skall "resultera i ett samlat, uttömmande
och definitivt klarläggande av säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet
inom det aktuella området".
Sedan sextiotalets mitt, då Säpos hemliga åsiktsregistrering avslöjades, har
undan för undan alltmer framkommit om underrättelse- och säkerhets-
tjänsternas verksamhet och den bild som framtonat har inte varit smickrande
vare sig ur ett strikt professionellt eller ur ett allmänt demokratiskt
perspektiv. I början av 70-talet avslöjade tidningen Folket i Bild/Kulturfront
en dittills okänd underrättelseorganisation - "IB". Denna organisations själva
existens hade varit dold, inte bara för allmänheten, utan också för riksdagen
och av allt att döma för stora delar av regeringen. Sedan dess har åtskilligt
mera flutit upp till ytan, åtskilliga oegentligheter och olagliga handlingar har
påvisats, men än så länge har ingen ställts till ansvar - förutom de journalist-
er som avslöjade "IB" och som dömdes till fängelse för spioneri! Åtskilliga
statliga utredningar och granskningar har genomförts, men har aldrig förmått
ge en heltäckande bild, och misstankarna om att utredningarnas egentliga
syfte mera varit att dölja än att klarlägga har aldrig helt kunnat tvättas bort.
2 Den svåråtkomliga underrättelsevärlden
Det finns flera skäl till att det är svårt att skapa klarhet om underrättelse-
och säkerhetstjänsters verksamhet - även bortsett från de fall där de
direkt ansvariga och/eller regeringen önskar dölja brott och förhindra
skandaler.
Ett skäl är denna verksamhets själva natur, dess karaktär av dold
verksamhet i syfte att bevara egna hemligheter (och avslöja "fiendens"). (Ett
banalt men illustrativt exempel är att inte ens regeringen lyckats utröna vad
förkortningen IB betyder - se t.ex. kommittédirektivet). Hemlighetsmakeri,
förställning och vilseledande är reguljära arbetsmetoder i underrättelse- och
säkerhetsbranschen. Offentlighet och öppenhet är begrepp som endast med
största svårighet låter sig förstås av dem som har till arbetsuppgift, för att
inte säga livsuppgift, att hålla tyst. Att tala öppet inför en gransknings-
kommission - som till råga på allt tillkommit efter krav från dem som
säkerhets- och underrättelsetjänsten betraktat som motståndare - kan säkert
vara förknippat med psykologiska spärrar.
En annan svårighet utgörs av underrättelsevärldens svårgripbara och
amöbaliknande struktur. Den svenska offentliga förvaltningens klara myn-
dighetsgränser och tydliga organisationsstruktur förefaller upplösas alltmer
ju längre bort från offentligheten man kommer. Ingen har på ett otvetydigt
sätt kunnat beskriva IB:s uppbyggnad och omfattning, och gränsen mellan
formella organisationer och egna eller andras informella nätverk är flytande.
I utkanten av synfältet anas ibland andra organisationer och strukturer på
vilka vi ännu inte ens har några namn.
En tredje faktor som skapar svårigheter är det faktum att hemliga under-
rättelseorganisationer tenderar att upprätta sina egna, oskrivna regler och
lagar. En talande illustration finns i Wilhelm Agrells undersökning av
säkerhetstjänstens bevakning av atomvapenmotståndare på 50- och 60-talen.
Uppgifterna om dessa individer och organisationer fanns i arkivet samlade
under rubriken "Övrig illegal verksamhet". Det torde vara helt klart att de
aktiviteter det här handlade om - opinionsbildning mot en svensk atombomb
- var hundraprocentigt legala enligt gällande lagstiftning, och det nu
offentliggjorda materialet visar att man inte ens misstänkte grupperna i fråga
för något olagligt. Ändå användes uttrycket "illegal", uppenbarligen med
hänsyftning på en egen, oskriven lag där det var brottsligt att propagera mot
atomvapen. I sådana miljöer är det lätt att föreställa sig att det också finns
en
egen, oskriven sekretesslag, som gör det möjligt, eller till och med till en
plikt, att hemlighålla uppgifter även för de organ som tillsatts att granska
verksamheten.
Slutligen försvåras granskningen av bristfällig dokumentation. Av
uppenbara skäl dokumenteras inte all underrättelseverksamhet, i synnerhet
inte den som befinner sig vid eller bortom gränsen för det legala. Vi kan på
goda grunder anta att åtskilliga register och arkiv redan förstörts och även
om det hänt att "försvunnet" material dykt upp igen i mystiska resväskor, så
bör nog inte förhoppningarna i den vägen ställas för högt.
Alla dessa objektiva och ofrånkomliga svårigheter gör att den nu till-
kallade granskningskommissionen måste ges största möjliga befogenheter
och att de legala möjligheterna att undanhålla kommissionen information
minimeras. Samtidigt måste det stå klart att kommissionen inte är någon
domstol och att syftet inte är att utkräva ansvar av enskilda personer, utan att
klarlägga och redovisa fakta. Inte heller denna kommission kommer att
kunna ta fram alla relevanta fakta, men den måste ovillkorligen ges de bästa
tänkbara förutsättningarna att åstadkomma ett så gott resultat som är
praktiskt möjligt. Detta är en förutsättning för att kommissionen skall åtnjuta
det förtroende från allmänheten som uppdraget kräver och för att dess
resultat skall accepteras som tillförlitligt och så långt som möjligt full-
ständigt.
3 Möjlighet att hålla förhör
Regeringen föreslår att kommissionen skall kunna förhöra den som kan
antas lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet.
Förhör skall ske under straffansvar för den enskilde. Någon ed skall dock
ej avläggas.
Vi menar att förslaget i huvudsak är bra. Denna befogenhet är absolut
nödvändig för att göra det troligt att kommissionen skall kunna komma åt en
väsentlig del av sanningen. Dock menar vi att regeringens förslag väcker en
del frågeställningar.
3.1 Skall förhör alltid hållas?
Propositionen ger intryck av att formellt förhör under straffansvar
förutsätts vara den normala formen för kommissionens inhämtande av
upplysningar från enskilda. Det finns anledning att ifrågasätta detta.
Enligt uppgift använde sig den norska s.k. Lundkommissionen inte en
enda gång av sina formella möjligheter till förhör under ed. Däremot
ansågs det vara av avgörande betydelse att man hade denna möjlighet så
att säga i bakfickan. Visserligen skriver regeringen i propositionen att
formella förhör "inte bör utgöra någon exklusiv form för inhämtande av
uppgifter" och att "(d)et bör ankomma på kommissionen att välja i vilken
form insamlingen av uppgifter skall ske" (sid 15-16). Vi menar att
informella samtal inte sällan kan vara en effektivare metod att erhålla
upplysningar, i synnerhet som det ger större möjligheter att ställa frågor
som inte skulle ha godtagits vid ett formellt förhör. Kommissionen bör ta
del av t.ex. den norska Lundkommissionens erfarenheter när den
utformar sina arbetsformer. Vad som här anförts bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.
3.2 Rätt att hålla tyst om vissa uppgifter
Som framhållits tidigare är inte kommissionen en domstol. Dess uppgift
är inte att ställa enskilda personer till ansvar för begångna brott. Icke
desto mindre kan det antas att kommissionen i sitt arbete kommer att
stöta på uppgifter om verksamhet utanför lagens råmärken, men
sannolikt är det bara de personer som själva deltagit i och ansvarat för
sådan verksamhet som har förstahandskunskap om sakförhållandena.
Visserligen ger inte domstolspraxis ett vittne rätt att tiga om egna brott
om dessa är preskriberade, men man kan ändå anta att viljan att delge
kommissionen sådana upplysningar är relativt begränsad, i synnerhet
som rätten att tiga också gäller "vanärande handling". Tidigare
granskningar av säkerhetstjänsternas verksamhet antyder att handlingar
av denna art inte torde ha varit helt ovanliga. Vi menar att principen att
ingen skall tvingas vittna mot sig själv bör upprätthållas, men att
kommissionens mycket speciella uppdrag, liksom det faktum att den inte
är någon domstol, ger anledning att något snäva in det område där rätt att
tiga föreligger. I lagen bör därför föreskrivas att 36 kap. 6 §
rättegångsbalken inte skall äga tillämplighet vad avser rätten att hålla tyst
om "vanärande handling". Detta kan ske genom att följande tillägg görs i
regeringens förslag till lagtext, 4 §, efter första meningen: "Dock skall
rättegångsbalken 36 kap. 6 § vad avser vanärande handling ej äga
tillämplighet." Detta bör riksdagen besluta.
4 Kommissionens rapport - beslut om undantag
från sekretess
Det torde inte vara en alltför djärv gissning att anta att en stor del av det
material som kommissionen kommer att samla in är belagt med
sekretess. Kommissionen har, som regeringen skriver i propositionen, att
självständigt och efter sekretessprövning avgöra vilket material som är
hemligt och vilket som inte är det. Regeringen förutspår vidare att
kommissionen kan finna det angeläget att offentliggöra även hemligt
material, men anser att man då måste vända sig till regeringen och begära
undantag från sekretessen. Detta är enligt vår mening inte en rimlig
ordning.
Regeringen har varit och är högsta politiskt ansvariga organ för den
verksamhet kommissionen skall granska. I vilken mån regeringen, eller
ansvariga statsråd, haft kontroll över eller ens kännedom om säkerhets-
tjänsternas verksamhet i alla dess delar, har hittills inte kunnat klarläggas.
Detta hindrar dock inte att regeringen i formell mening varit ansvarig för den
verksamhet som kommissionen skall granska. Att mot denna bakgrund lägga
makten över vad som skall offentliggöras och vad som skall hållas hemligt i
händerna på en instans som indirekt är granskad inbjuder till misstänklig-
göranden.
Regeringar har aldrig, oavsett partifärg och oavsett nation, gått i spetsen
för offentlighet och klargörande när det gäller säkerhetstjänsters påstådda
inkompetens, lagöverträdelser och konspirationer. Varje hemlighållande som
är beslutat (eller önskat) av regeringen kommer att hos allmänheten väcka en
på erfarenhet grundad misstanke om att avsikten är att undvika offentlig tvätt
av egen eller närståendes mindre smickrande byk. Kort sagt - om delar av
kommissionens rapport förblir hemlig, trots att kommissionen själv önskat
ett offentliggörande, kommer detta definitivt att rasera det allmänhetens
förtroende som man förhoppningsvis har kunnat bygga upp under sitt arbete.
Förhoppningen om ett "samlat, uttömmande och definitivt klarläggande"
upplöses i en tunn blå rök, misstanken att det alltjämt finns skelett i
garderoberna biter sig fast och krav på nya undersökningar kommer att resas
redan innan kommissionens första presskonferens är avslutad.
Problemet kan sannolikt inte lösas fullständigt; ingen undersökning kan
göras så fullständig och ingen redovisning så uttömmande att det inte finns
utrymme för ytterligare en konspirationsteori. Men detta utrymme bör
åtminstone minimeras. Därför bör makten att besluta om undantag från
sekretess läggas utanför regeringen. Här anmäler sig några olika alternativ
som det finns anledning att studera närmare.
Det enklaste och kanske naturligaste är att låta kommissionen själv besluta
om vilket material som skall offentliggöras och vilket som skall förbli
hemligt. Om kommissionen genom sitt arbete visat prov på integritet och
sanningslidelse och på så sätt erövrat allmänt förtroende torde den med större
trovärdighet än regeringen kunna motivera att vissa uppgifter bör förbli
hemliga.
Å andra sidan finns risken att kommissionen av rädsla för att dra på sig
kritik eller begå misstag som riskerar nationens säkerhet i överdrivet nit
hemlighåller även sådant som borde ha kunnat göras offentligt. Det kan
heller inte uteslutas att rapporten utformas på ett sådant sätt att svåra beslut
om eventuellt hävande av sekretess underlättas, t.ex. genom att känsligt
material inte redovisas. Detta talar för att beslutet om undantag från sekretess
trots allt förläggs utanför kommissionen. Det naturliga torde då vara att
vända sig till den lagstiftande delen av statsmakten, dvs. riksdagen, och då
närmast till konstitutionsutskottet. Det finns åtminstone tre starka skäl för
att
ge KU befogenhet att bevilja undantag från sekretess vad gäller
kommissionens rapport. För det första blir det politiska ansvaret för besluten
tydligare då KU består av folkvalda politiker. För det andra ges samtliga
partier möjlighet att delta i bedömningen. Om inte omedelbar enhällighet
uppstår i sekretessfrågan måste argument brytas mot varandra och skäl
värderas, vilket är till fördel för saken. Utrymmet för misstankar om att
sekretessen används för att dölja sådant som bort offentliggöras minimeras.
För det tredje skiljs beslutet om eventuellt hävande av sekretess från själva
granskningen, som därmed kan utföras utan att påverkas av medvetna eller
undermedvetna hänsynstaganden.
Ytterligare en möjlighet skulle kunna vara att överlåta beslut om undantag
från sekretess till Högsta domstolen. Detta alternativ saknar dock två av KU-
alternativets fördelar, politiskt ansvar och insyn från samtliga partier.
Ett definitivt beslut i denna fråga måste inte fattas i samband med
behandlingen av den nu aktuella propositionen. Ytterligare överväganden om
den praktiska utformningen hinner göras. Riksdagen bör, med hänvisning till
vad som här anförts av regeringen begära förslag till hur beslut om undantag
från sekretess vad avser kommissionens rapport skall bemyndigas annan
instans än regeringen.
5 Hemställan
5 Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om hållande av förhör under straffansvar,
2. att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om Förhör m.m.
hos kommissionen för granskning av de svenska
säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet som
innebär undantag från 36 kap. 6 § rättegångsbalken angående
rätt att tiga om vanärande handling,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
sekretesslagen som, i enlighet med vad som anförts i motionen,
ger annan myndighet än regeringen möjlighet att besluta om
undantag från sekretess.