Den offentliga upphandlingen är ett viktigt verktyg i den
ekologiska omställningen av samhället. Stat, kommuner och
landsting är stora konsumenter av en lång rad varor och
tjänster, allt ifrån mat och kontorsmaterial till
byggentreprenader och fordon. Den offentliga sektorns
upphandling beräknades 1994 till minst 300 miljarder kronor
och utgör en betydande del av den svenska handeln. Den är
därför en mycket viktig drivkraft för att skapa nya
marknader för miljöanpassade produkter. Den offentliga
upphandlingens storlek gör att företag, som ofta kräver
långsiktig och säker avsättning för att våga göra
miljöinvesteringar, kan komma igång med sitt miljöarbete.
Upphandlingen har även ett pedagogiskt värde. När
kommuner, stat och landsting föregår med gott exempel
påverkar det andra konsumenter. Därmed ökar det allmänna
miljömedvetandet vilket i sin tur vidgar miljömarknaderna
ytterligare.
I kapitel 4 i Agenda 21-dokumentet från FN:s globala miljökonferens
framhålls vikten av att den statliga upphandlingen blir ett föredöme i miljö-
hänseende.
Miljöanpassad upphandling innebär att systematiskt välja de varor och
tjänster som ger den minsta belastningen på miljön. Genom att successivt
höja kraven växelverkar den offentliga upphandlingen med produkt-
utvecklingen och bidrar till alltmer miljöanpassade produkter.
Den första stora miljösegern genom offentlig upphandling var genomslaget
för det klorfria papperet. Det kom på 1980-talet när Sveriges kommuner via
Kommunförbundet, och i samarbete med miljörörelsen, började efterfråga
klorsnålt kontorspapper. Ett pappersbruk tog fram sådant papper och det blev
snabbt en försäljningssuccé. I dag är i princip allt papper som säljs i Sverige
fritt från klor.
Arbete med miljöanpassning av den offentliga sektorn har fått ett genom-
brott under 1990-talet. 1995 tillämpade två tredjedelar av kommunerna
miljökriterier vid upphandling.
EU-medlemskapet har dock inneburit en kraftig broms för detta arbete. I
princip alla utvärderingar av de första fem årens Agenda 21-arbete pekar på
svårigheterna att ställa miljökrav vid offentlig upphandling på grund av EU:s
regler. EG-rättsliga hinder för offensiva satsningar på detta område måste
därför undanröjas.
Utveckla miljöanpassad
offentlig upphandling
Offentlig upphandling bör fortsättningsvis användas som ett
offensivt verktyg i den ekologiska omställningen av
samhället. Det handlar nu inte minst om att lyfta in krav på
omställning av energi- och transportsektorn och därigenom
få en mer heltäckande miljöanpassning av upphandlingen.
Här behövs nya kriterier, erfarenhetsspridning med mera.
Även miljökrav på tillverkningsprocesser bör ingå i
kriterierna för miljöanpassad offentlig upphandling. Hittills
har mest andra kriterier använts.
Den offentliga upphandlingen kan utöva stor inverkan på energi- och
transportsektorn. Miljökrav på transporter har till exempel utpekats som ett
angeläget område av ett stort antal remissinstanser i samband med
betänkandet Upphandling en miljöfråga SOU 1996:23. I en väl utvecklad
miljöanpassad upphandling ingår till exempel val av de mest energieffektiva
produkterna, inköp av el producerad med förnyelsebara energislag, hållbara
transporttjänster och varor som transporterats på mest hållbara sätt.
Ändra EU-reglerna om
offentlig upphandling
EU:s regler utgör idag ett hinder för att använda den
offentliga upphandlingen som ett offensivt verktyg i den
ekologiska omställningen av samhället. EU:s
upphandlingsregler är otydliga när det gäller möjligheterna
att ställa miljökrav på offentlig upphandling och innebär i
flera fall ett konkret hinder mot att ställa viktiga miljökrav.
EU:s upphandlingsdirektiv är, genom EU-medlemskapet, gällande i svensk
lag genom lagen om offentlig upphandling (LOU). Upphandlingen måste
läggas ut på anbud på EU-marknaden om den överstiger 600 000 ecu (cirka
1,8 miljoner kronor). Det kan till exempel gälla en medelstor kommuns
årsinköp av mat.
Kraven på varor etc. i upphandlingen får inte vara formulerade på ett sätt
som kan uppfattas som diskriminerande mot andra länders produkter och
tjänster. I dag innebär det till exempel att man inte kan lägga in krav på korta
transportavstånd. "Möjligheten att ställa miljökrav vid kvalificeringen av
anbudsgivare är enligt NOU:s bedömning utomordentligt begränsad", skriver
den svenska Nämnden för offentlig upphandling i en rapport om ekologiskt
hållbar offentlig upphandling som tagits fram på uppdrag av regeringen
(NOU 1998-03-24). De leverantörer som får delta i en upphandling måste
leva upp till de krav som upphandlaren ställer på ekonomisk och finansiell
styrka och teknisk förmåga och kapacitet. Miljökrav är inget kvalificerings-
krav enligt direktivens nuvarande skrivning. Det är i dag oklart vilken
ställning miljökrav har i offentlig upphandling över tröskelvärdena. Det råder
stora oklarheter om vad man får och inte får göra. Dagens regelverk kräver
hög kompetens för att tolkas. Olika besked lämnas från olika delar av EU-
kommissionen, vilket leder till missförstånd. Många upphandlande enheter
tillämpar dagens regelverk motvilligt eftersom detaljeringsgraden gör arbetet
tidskrävande och komplicerat. Risken för skadestånd om man skulle råka
bryta mot reglerna skrämmer också.
I Sverige har det oklara läget gett upphov till många olika tolkningar. I en
del fall finns också en pessimistisk attityd till om det går att använda
upphandlingen för miljöändamål. Det är dock möjligt att ställa vissa
miljökrav på offentlig upphandling. Men problemet är att kraven måste
preciseras så noggrant så att de inte kan uppfattas som diskriminerande.
Detta kräver ofta hög juridisk kompetens hos inköparna, eller juridisk
experthjälp.
Agenda 21-processen har bl a inneburit ett ökat intresse för att använda
den offentliga upphandlingen i miljöomställningen. Problemet med EU:s
regler gör att denna process nu riskerar att avstanna. Attityden att "det går
inte" sprider sig. Oroväckande rapporter om att många kommuner börjar
backa i sitt miljöarbete vad gäller upphandlingen gör att frågan är akut. I
vissa fall blir EU-reglerna ett argument för dem som inte vill ta tag i
miljöanpassningen vid upphandling. Den svenska Nationalkommittén för
Agenda 21 föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 1997:105) att arbetet med att
förändra EU:s regler för offentlig upphandling måste prioriteras för att
underlätta en hållbar utveckling.
Regeringen bör aktivt driva på inom EU för att förändra upphandlings-
direktiven så att det blir möjligt att ställa offensiva miljökrav i offentlig
upphandling. Regeringen bör även söka stöd hos andra EU-länder för att
skapa ett större tryck bakom kraven. Rätten att ställa miljökrav på
leverantörer bör skrivas in i upphandlingsdirektivens kvalificeringsregler och
få samma tyngd som övriga krav som upphandlande enheter i dag tillåts
ställa på leverantörer. Miljökrav måste alltså jämställas med krav på "teknisk
förmåga och ekonomisk ställning" etc. Det skulle undanröja många tolk-
ningsproblem och ge arbetet med miljöanpassning av den offentliga upp-
handlingen möjlighet att åter ta fart.
Att låta miljökrav bli styrande i upphandlingsreglerna stämmer också väl
överens med att hållbar utveckling och miljöskydd, genom Amsterdam-
fördraget, förts in som grundläggande mål för unionens politik.
Förutom detta bör upphandlingsreglerna förenklas, göras tydligare och mer
användarvänliga, så att inte miljöarbetet inom upphandlingsområdet bromsas
upp på grund av att upphandlarna inte vet vad som gäller.
Här är några konkreta exempel där EU-reglerna utgör problem vid
offentlig upphandling.
? Miljömärkning är ett relativt enkelt verktyg att använda för offentliga
upphandlare. Flera nationella miljömärkningssystem existerar i EU och
konsumenterna efterfrågar i allt större utsträckning denna typ av
produkter. Lagen om offentlig upphandling tillåter idag inte krav på
miljömärkning som ett kriterium. För att det ska bli enklare för de
upphandlande enheterna bör regeringen verka för att miljömärkning ingår
som ett självklart hjälpmedel vid offentlig upphandling inom EU:s
länder.
?
? EG-direktiven om offentlig upphandling saknar särskilda bestämmelser
om tillverkningsprocesser. Det blir då endast möjligt att ställa krav på
tillverkningsprocesser om de har betydelse för slutproduktens
egenskaper. Enligt NOU:s bedömning kan krav inte ställas på
leverantören att den upphandlade varan ska transporteras på ett visst
miljövänligt sätt. Ett sätt att undvika en stor del av de problem som f n
finns med att miljöanpassa upphandlingen, är att höja nivåerna för när
upphandling måste läggas ut på EU-marknaden.
?
Lokal upphandling
EU:s regler innebär ett konkret förbud mot att ställa krav på
korta transportavstånd vid offentlig upphandling. Enligt ett
tyskt forskningsinstitut kan en genomsnittlig jordgubbs-
youghurt med alla sina ingredienser ha färdats 7 695 km.
Och den sammanlagda transportsträckan för en normal
svensk frukost kan uppgå till jordens omkrets (40 000 km).
För att nå målet om en hållbar utveckling, måste
transportsträckorna för livsmedel och andra produkter
minskas.
I en miljöanpassad upphandling ingår att produkterna köps in så lokalt som
möjligt. Många kommuner vill nu öka den lokala upphandlingen av framför
allt livsmedel. Detta innebär en stor möjlighet till ekologisk omställning. Den
offentliga upphandlingen via kommuner och landsting utgör till exempel
nära en femtedel av landets totala livsmedelsmarknad. Att ställa krav på
korta transportavstånd i den offentliga upphandlingen klassas enligt EU:s
regler som diskriminerande mot andra länder och är därför inte tillåtet. Detta
är en orimlig situation. På grund av stora avstånd och låg befolkningstäthet
drabbas Sverige extra hårt av att inte kunna ställa krav på korta
transportavstånd. EU-reglerna måste ändras. En mycket verksam åtgärd är att
undanta jordbruksprodukter från upphandlingsdirektiven. I ett remissvar på
EU:s grönbok om upphandling 1997 föreslår 120 svenska kommuner att
jordbruksprodukter undantas från upphandlingsdirektiven "eftersom det inte
går att bibehålla hållbara jordbruk utan att integrera stad och land för
livsmedelsförsörjningen". Riksdagen bör ansluta sig till detta förslag och
uppdra åt regeringen att driva frågan i EU. Regeringen bör även verka för att
det blir möjligt att ställa krav på mer lokal upphandling inom övriga
varuområden.
Råd och riktlinjer för
miljöanpassad offentlig
upphandling
Inköparen har ett stort inflytande när det avgörs vilken vikt
som skall läggas vid miljöanpassning vid valet av produkter
vid offentlig upphandling. Att bedöma vad som är
miljöanpassat och väga dessa egenskaper mot övriga
önskemål kräver inte bara kunskap och kompetens utan
också tid att kunna hålla sig ajour med det omfattande
informationsflödet inom miljöområdet. Nya och inte sällan
motstridiga uppgifter om vad som är miljöanpassat
presenteras av leverantörer, branschorganisationer,
myndigheter, fack- och dagspress med flera.
Nationalkommittén för Agenda 21 redovisar i sitt slutbetänkande olika
erfarenheter från arbetet med att miljöanpassa upphandlingen. Både inköpare
och leverantörer anser att det är ett stort problem att det inte finns enhetliga
och samordnade miljökrav. I dag sker mycket dubbelarbete inom den
offentliga sektorn när det gäller att formulera och värdera miljökrav.
Leverantörerna upplever att den stora variationen från olika upphandlande
enheter försvagar utvecklingen av miljöanpassade varor och tjänster. Till
detta kommer osäkerheten om tolkningen av EU-reglerna. Om alla ställde
liknande krav skulle det ge en stor slagkraft och företagen skulle ha lättare
att
anpassa sig till efterfrågan. En mall för miljökrav att ställa vid inköp av
varor
och tjänster kan bland annat innehålla:
? krav på produkten; ämnen som inte får ingå, livslängd, återvinnings-
barhet, energi-, kemikalie- och vattenförbrukning vid tillverkningen,
energieffektivitet. Produkten bör fylla kraven för miljömärkning,
?
? krav på anbudsgivaren; till exempel beträffande internt miljöarbete
såsom miljöpolicy, handlingsplaner, redovisning samt uppföljning och
miljöcertifiering.
?
I dag finns några hjälpmedel för offentliga upphandlare när
det gäller att ställa miljökrav. Många kommuner använder
den så kallade Västernorrlandspärmen. Kommunerna i
Västernorrlands län har tillsammans med Kommunförbundet
i länet utarbetat ett material för miljöanpassad upphandling. I
pärmen finns bland annat kriterier för 21 olika
produktområden, information om nationella miljömål,
lagstiftning, miljömärkning med mera. Pärmen har i dag
sålts till 220 av totalt 288 kommuner. Landstingsförbundets
databas Lf Direkt är en mall för miljökrav i samband med
upphandling för i första hand landsting. Det arbete som
utförts av bland andra Västernorrlands kommuner har varit
bra. Arbetet med råd och riktlinjer för miljöanpassad
offentlig upphandling behöver dock utvecklas.
I dag saknas riktlinjer med en officiell prägel, vilket skulle ge större tyngd
i arbetet. Ett problem är att riktlinjer utarbetade av statliga myndigheter
eller
partssammansatta kommittéer riskerar att bli alldeles för tama och inte
tillräckligt långtgående för att driva på arbetet med att miljöanpassa
upphandlingen. Kraven i sådana riktlinjer måste vara dynamiska och hela
tiden skärpas. Det måste poängteras att de är minimikrav. Det måste framgå
att de kommuner eller andra som vill gå längre kan och bör göra det.
Riktlinjerna får inte utgå från någon "försiktighetsstrategi" gentemot EU:s
regler utan hela tiden klart och tydligt peka på det största handlingsutrymmet
visavi EU-reglerna.
Inom den av regeringen utsedda Delegationen för ekologiskt hållbar
upphandling som ska redovisa sitt uppdrag år 2000 finns en arbetsgrupp som
ska se över de vägledningar för miljöanpassad upphandling som finns och
undersöka behovet av en samordnad vägledning. Eftersom det redan går att
konstatera att ett sådant behov finns bör regeringen snarast tillse att allmänna
råd och riktlinjer vad gäller miljöanpassad offentlig upphandling utarbetas.
Uppdraget kan lämpligen gå till Västernorrlands kommuner som får utveckla
sitt påbörjade arbete och utarbeta centrala råd och riktlinjer för hela landet.
För detta behöver de tilldelas centrala resurser så att de bland annat kan
knyta experter till sig. Resurser som i dag går till Delegationen för ekolo-
giskt hållbar upphandling, som ju med detta drag får mindre arbete, kan till
exempel omfördelas till uppdragstagaren.
Att arbetet med centrala riktlinjer baseras lokalt har stora poänger eftersom
dessa kommuner frivilligt har startat ett arbete i denna fråga och har ett
engagemang för miljöanpassning samt erfarenhet från verkligheten av
konkret upphandlingsarbete. Att miljöarbetet utgår från den lokala nivån är
också i linje med Agenda 21:s principer.
Information
Erfarenheterna visar att det inte räcker med policy och
kriterier. För att miljöanpassade upphandlingsregler ska
fungera i praktiken krävs även mycket information och
utbildning. Information, kunskapsförmedling och
erfarenhetsutbyte om miljöanpassning av offentlig
upphandling bör utvecklas. En viktig uppgift är att fånga upp
och sprida erfarenheter från de mest miljöoffensiva
offentliga inköparna. Bland nödvändiga åtgärder märks att
skapa en särskild hemsida för informationsutbyte om
miljöanpassad offentlig upphandling. Inköparna behöver
bättre utbildning och satsningar på detta bör göras.
Staten måste gå före
25 statliga myndigheter har utsetts som pilotmyndigheter för
att miljöanpassa upphandling och införa
miljöledningssystem. En sammanhållen strategi som gör det
lättare att ställa miljökrav på den offentliga upphandlingen
och de olika aktörerna skall utarbetas. Några exempel på
åtgärder är att miljöhänsyn ges högre status i myndigheternas
regleringsbrev, att en tydlig miljöpolicy ger större
befogenheter att ställa miljökrav, att inköparna ges
utbildning för att ställa miljökrav.
Nästa steg är att ålägga alla statliga och andra offentliga förvaltningar att
senast år 2000 införa miljöanpassade upphandlingsrutiner. De offentliga
förvaltningarna bör även införa miljöredovisning och miljöledningssystem.
Staten bör förutom att föregå med gott exempel vad gäller egna miljökrav på
upphandling även stötta de kommuner och andra myndigheter som vågar gå
före med miljökrav på upphandling och därmed riskerar att bli dragna inför
EU-domstolen.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen i EU aktivt bör driva frågan om skärpta miljökrav i
offentlig upphandling,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen i EU bör verka för rätten att ställa miljökrav på
leverantörer,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att upphandlingsreglerna bör förenklas, göras tydligare och mer
användarvänliga,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen i EU aktivt bör driva frågan om att nivåerna för när
upphandling måste läggas ut på EU-marknaden höjs,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen aktivt bör driva frågan om att jordbruksprodukter
undantags från EU:s upphandlingsdirektiv,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att centrala råd
och riktlinjer för miljöanpassad upphandling bör tas fram,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
Västernorrlands kommunförbund med bidrag av statliga resurser ges i
uppdrag att utarbeta nationella råd och riktlinjer för miljöanpassad offentlig
upphandling,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att rejäla
informationsinsatser för miljöanpassad offentlig upphandling bör göras,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att alla statliga
och andra offentliga förvaltningar bör åläggas att senast år 2000 införa
miljöanpassade upphandlingsrutiner, miljöredovisning och
miljöledningssystem,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att staten bör
stötta de kommuner och andra som går före med miljökrav på upphandling
och därmed riskerar att bli dragna inför EG-domstolen.
Stockholm den 25 oktober 1998
Maggi Mikaelsson (v)
Kjell-Erik Karlsson (v)
Owe Hellberg (v)
Sten Lundström (v)
Jonas Ringqvist (v)
Karin Svensson Smith (v)