med anledning av prop. 1998/99:89 Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting
En mycket viktig del av välfärden för människor organiseras
och finansieras i kommuner och landsting. De kommunala
budgetarna står för den absolut övervägande delen av
människors viktiga behov av skola, barnomsorg,
äldreomsorg, sjukvård men även gator och vägar,
kollektivtrafiken eller individuellt stöd för människor i
särskilda omständigheter. Hur kommunerna sköter sin
verksamhet är givetvis av avgörande betydelse för
människors vardag, både vad avser att få ut mesta möjliga
för skattepengarna och vad avser val av verksamheter
finansierade med kommunala medel. Kommunerna måste
göra rätt saker och de måste göras på rätt sätt. Men
förutsättningarna skiljer sig från kommun till kommun,
ibland beroende på att majoriteten röstat fram en regim som
är skicklig att sköta verksamheten, men lika mycket för att
olika kommuner gör olika val av skattesats och
avgiftsnivåer, servicegrad och omfattning av den kommunala
verksamheten.
Den kommunala självstyrelsen är en viktig del av det svenska samhällets
utformning. En grundsten är rätten att sätta sin egen skattesats och göra en
avvägning mellan vad kommunen ska svara för och vad den enskilde själv
ska bära ansvaret för. Det är dock ofrånkomligt att det ibland uppstår
kollisioner mellan de politiska ambitionerna i rikspolitiken och den lokala
politiken. Ibland måste då de nationella kraven gå före de lokala.
Ett exempel är skattereformen i början av 1990-talet. Ambitionen var att
sänka marginalskatter, att bredda skattebasen och sänka skattesatserna. Det
gamla skattesystemet utmönstrades såsom "ruttet och perverst". Men
sänkningarna av marginalskatten i det statliga skattesystemet hade kunnat
saboteras genom att kommunerna utnyttjat det utrymme som staten lämnade
och höjt den kommunala skattesatsen. Därför infördes ett kommunalt
skattestopp.
Avvägningen mellan nationella och lokala krav och önskemål är många
gånger svår. Likaså avvägningen mellan kommunalt självstyre och
människors självstyre, ett självstyre som kan kräva lagstadgade rättigheter
för människor eller skyldigheter för kommunen att erbjuda viss service. Ett
sådant aktuellt exempel är assistanshjälpen för människor med funktions-
hinder, där vi anser att människornas frihet och trygghet går före
kommunernas möjlighet att styra över assistansstödet.
Inkomstutjämningen
Ett område där ambitionerna till slut blir missriktade är den
kommunala inkomst- och skatteutjämningen. En såväl
långtgående som felaktigt utformad inkomstutjämning
undergräver den kommunala självstyrelsen och tar bort alla
incitament för kommunen att anstränga sig vad gäller
förutsättningarna för människor och företag i kommunen.
Med nuvarande inkomstutjämningssystem uppnås en utjämningseffekt på
mellan 99 och 102 procent. För några kommuner uppstår den s.k.
pomperipossaeffekten, dvs vid en ökning av skatteunderlaget får kommunen
betala en avgift som är större än skatteinkomstökningen. Detta kan åtgärdas
genom en sänkning av utjämningsgraden. Frågan om inkomstutjämningen
har inte lett till något förslag från den nyligen avslutade utredningen.
Regeringen erkänner problemet men har inget förslag.
De nuvarande inkomst- och kostnadsutjämningssystemen drar uppmärk-
samheten från det som är långt viktigare, att ekonomin kan växa så att
kommunerna och landstingen därmed får ökade resurser. Även för den
kommun som idag får det högsta inkomstutjämningsbidraget per invånare,
Borgholm, skulle en treprocentig tillväxt per år i det egna skatteunderlaget på
tre år uppväga hela inkomstutjämningsbidraget. Tillväxt är viktigare än
bidrag.
Kostnadsutjämningen
I bred enighet har vi i riksdagen slagit fast att
utjämningssystemet ska medverka till att kommuner och
landsting ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att
bedriva sin kärnverksamhet. Det har också slagits fast att
"kostnadsutjämningen skall inte kompensera för skillnader i
servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet".
"Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommuner och
landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader."
De utgångspunkter som regeringen anger och som bygger på av riksdagen
fastställda principer kräver att de kostnadsmått som den enskilda kommunens
verksamhet ska jämföras med ska avse strukturella kostnader.
Enligt vår uppfattning har varken utredningen eller regeringen gjort
tillräckliga ansträngningar för att tillse att kostnadsutjämningen inte kompen-
serar för "...skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och
effektivitet".
Detta särskilt som man från socialdemokratiskt håll inte har förmåga att
bortse från att olika kommuner gör olika val när det gäller skattesats, avgifter
och servicenivåer. Man fokuserar ofta enbart på skattesats, hög betyder rätt
till mera bidrag, låg betyder rätt att omfördela.
Utjämningssystemets historia under 1990-talet präglas av ständiga
förändringar. Så fort ett system fastlagts kommer protester från dem som
drabbas. Detta leder till nya utredningar, nya beslut, nya protester, nya
utredningar etc. Regeringen tar nu ett ytterligare steg i denna riktning genom
att man föreslår en permanent utredningsverksamhet om utjämningssystemet.
Detta leder också ständigt till krav på att nya faktorer förs in i systemet.
Överblick saknas. Det är omöjligt att förstå systemet för andra än ett fåtal
specialister. Den demokratiska legitimiteten saknas.
Det stora antalet utjämningsfaktorer medför att kommunerna ofta får
avdrag för en faktor, bidrag för en annan etc. Det är således inte så att en
kommun som får utjämningsbidrag får bidrag för alla de beaktade faktorerna
utan det resulterande bidraget kan vara en summa av både plus och minus.
Detta kan illustreras med några exempel: Kiruna, Botkyrka, Dorotea och
Stockholm.
Diagram 1. Kostnads- och inkomstutjämningens effekter
för Kiruna år 1999
Kronor per invånare
Kiruna mottar ett bidrag på ca 2 500 kronor per invånare i
kostnadsutjämningssystemet (Bidrag/avgift i diagrammet).
Kiruna får främst bidrag för svagt befolkningsunderlag - en
regional variabel - och för högre lönekostnader på grund av
kallortstillägg. Men samtidigt betalar man en avgift för
äldreomsorgen. Det samlade bidraget på 2 500 kronor per
person försvinner dock helt som följd av att Kiruna betalar
över 2 500 kronor i inkomstutjämningsavgift. Det krävs
således stora bruttoförändringar för att nå fram till ett netto
för både kostnads- och inkomstutjämning på ca 50 kronor
per person. Regeringens förslag ändrar inte bilden nämnvärt.
Botkyrka är en förortskommun till Stockholm med väsentligt annorlunda
karaktär än Kiruna. Botkyrka mottar ett kostnadsutjämningsbidrag på drygt
100 kronor per person. Detta är dock som synes ett netto av omfattande plus
och minus. Botkyrka får också ett visst inkomstutjämningsbidrag.
Diagram 2. Kostnads- och inkomstutjämningens effekter
för Borkyrka år 1999
Kronor per invånare
Inte ens Dorotea, den kommun som mottar det största
utjämningsbidraget per person - över 10 000 kronor - får
bidrag för alla beaktade faktorer. Barnomsorg samt individ-
och familjeomsorg medför avdrag.
Diagram 3. Kostnads- och inkomstutjämningens effekter
för Dorotea år 1999
Kronor per invånare
Slutligen framgår att Stockholm får bidrag främst för
individ- och familjeomsorg men avdrag för skolan. Det
samlade bidraget motverkas dock helt via
inkomstutjämningen så att nettot blir ett minus på drygt 1
000 kronor.
Diagram 4. Kostnads- och inkomstutjämningens effekter
för Stockholm år 1999
Kronor per invånare
Dags för ett tydligare system
Systemet är oöverskådligt och visar att slutresultatet för den
enskilda kommunen kan bli starkt beroende av hur en viss
enskild faktor faller ut. Det är därför ingen slump att det
pågår en ständig politisk kamp om de ingående faktorerna.
Det är därför dags att renodla systemet och minska antalet faktorer istället
för att utveckla genom att ytterligare inveckla systemet. Vi vill ha ett nytt
och förenklat system, där å ena sidan inkomstutjämningen sätts lägre, vilket
medför att kommuner med högre skattekraft men också höga strukturella
kostnader i högre utsträckning kan klara dessa själva. Inriktning på kostnads-
utjämning kan då bli betydligt färre och mer renodlade faktorer.
Det är rimligt att beakta skillnader i demografisk struktur som är de
viktigaste variablerna. De befolkningsmässiga konsekvenserna på barnom-
sorg, skola och äldreomsorg måste förstås beaktas. Överslagsmässiga
analyser baserade på enbart dessa faktorer i det nuvarande systemet visar att
tendensen är att storstäder, förorter och glesbygdskommuner skulle miss-
gynnas jämfört med idag medan medelstora städer och industrikommuner
skulle gynnas. Ett enklare system skulle sålunda behöva innehålla inte bara
demografiska faktorer utan även någon form av hänsynstagande till sociala
kostnader samt någon glesbygdsfaktor som får ordentlig tyngd. Tillsammans
med en lägre nivå i inkomstutjämningen skulle man då få en rimlig
utjämning på en nivå där rundgången i systemet minskar.
Vi anser därför att den fortsatta utredningen av utjämningssystemet ska
inriktas på att forma systemet med bara ett fåtal faktorer och därmed också
en lägre inkomstutjämningsnivå. Detta ser vi skulle kunna leda till ett system
som är enklare, överskådligare, mer förutsägbart och genomskinligt.
Samtidigt kan vi nå en utjämning av de kostnader som de facto är dels
kommunalt ansvar, dels i praktiken opåverkbara. För landstingens del bör
motsvarande ambitioner gälla vad avser kostnadsutjämningen för vården, så
att även inkomstutjämningen där kan sänkas utan att detta får negativa
konsekvenser för vården i landet. Detta bör ges regeringen till känna.
En sådan översyn tar rimligtvis tid att genomföra och vi föreslår därför att
förslagen i propositionen i huvudsak godkänns med den ändringen att
inkomstutjämningen sätts till 90 i stället för 95 procent för att öka
incitamenten till förbättrad skattekraft och för att minska kommunens
marginalfälla.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring att ett nytt
förenklat system för den kommunala utjämningen med inriktningen att
faktorerna barn, gamla, glesbygd och sociala kostnader utgör underlag för
kostnadsutjämning samt att inkomstutjämningen sänks till 80 % av
medelskattekraften,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring att
inkomstutjämningen i nuvarande system sänks till 90 %.