Motion till riksdagen
1998/99:Fö6
av Carl Bildt m.fl. (m)

med anledning av prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld - omdanat försvar


Sammanfattning
Regeringens proposition 1998/99:77 Förändrad omvärld - omdanat försvar
ger en felaktig inriktning av det som borde vara svensk säkerhetspolitik
kombinerat med en mycket oklar bild av det framtida försvaret. Höga ambi-
tioner på vissa områden kombineras med brist på besked om försvarets stor-
lek och styrka.
Svensk säkerhets- och försvarspolitik är stadd i förändring. Såväl
inriktning som färdriktning skiljer Moderata samlingspartiets uppfattning
från regeringens politik. I stället för att i hög utsträckning passivt åse
världshändelsernas gång vill vi att Sverige skall föra en aktiv
säkerhetspolitik. En sådan politik kräver stöd, inte minst ett militärt försvar
som är aktivt och insatsberett för dagens utmaningar, samtidigt som
förutsättningar för upprustning bibehålls och utvecklas.
Dagens Europa är ännu delat i två delar. Mot samarbete och integration i
dess västra del står fortsatt osäkerhet och ekonomiska problem i den östra
delen. Sveriges ambition måste vara att i varje läge aktivt verka för att
utsträcka samarbetet till hela Europa. Genom successiv integration skapas
stabilitet och säkerhet i hela Europa.
Det hävdas med rätta att det är svårt att sia om framtiden. Våra
säkerhetspolitiska erfarenheter under det senaste kvartseklet visar detta
mycket tydligt. På 1970-talet talade vår säkerhetspolitik om en ihållande
avspänning i Europa, och ingen kunde ana att 1980-talet skulle domineras av
ihållande sovjetiska undervattensoperationer. 1980-talets försvarsutredningar
försökte att se lite längre, men det var ändå ingen som då kunde förutse att
1990-talets dominerande försvarspolitiska realitet skulle bli att svenska
militära förband skulle sättas under Nato-befäl i insatser på Balkan.
Av detta kan två slutsatser dras. Den första är att den säkerhetspolitiska
situationen i och kring Europa kännetecknas av fler osäkerheter i dag än
under det kalla kriget. Storkrigsrisken är mycket liten, och därmed också det
överhängande hotet mot vårt lands existens, men alla andra risker framstår i
gengäld som större.
Den andra slutsatsen är att gamla föreställningar om neutralitet och
alliansfrihet förlorat så gott som all relevans. Alliansfriheten skyddade oss
inte mot 1980-talets undervattenskränkningar, och den framstod som helt
irrelevant när vi ställdes inför 1990-talets gemensamma uppgifter att stoppa
barbariet på Balkan.
Vi kan aldrig se Europas säkerhet som isolerad från Europas fred. Ju
starkare insatser vi kan göra för att bygga ett fungerande fredssystem för
Europa i dess helhet, desto bättre blir förutsättningarna för Sveriges säkerhet.
I takt med förändringarna i omvärlden måste också svensk säkerhetspolitik
förändras. I dag byggs säkerhet och stabilitet inte längre på den
alliansfrihetens frivilliga isolering som propositionen förespråkar. Ett
framtida svenskt medlemskap i Nato är därmed en naturlig fortsättning på
vårt engagemang för samarbete i Europa. Moderata samlingspartiets stöd till
den process i vilken EU skapar sig egen operativ förmåga för också militär
krishantering är en naturlig följd av synen på integration och samarbete som
väg mot säkerhet och stabilitet.
Försvarets inriktning blir med regeringens politik en följd av enbart
ekonomiska överväganden. I fokus står vad försvaret skall kosta i stället för
vad det skall kunna. Storlek och styrka blir en restpost i den uppgörelse som
med Miljöpartiets och Vänsterns goda minne gjorts av Centern och
Socialdemokraterna.
Framför allt på två punkter skiljer sig den moderata synen på
försvarspolitiken. Moderaterna är inte beredda att inteckna nedgången i rysk
militär förmåga på samma sätt som regeringen gör i sin proposition.
Osäkerheten är alltjämt det dominerande draget i utvecklingen i vårt
närområde. Vad gäller Ryssland men också Vitryssland och Ukraina har
osäkerheten snarast tilltagit sedan försvarsbeslutet 1996. Vi är sunt skeptiska
men inte avvisande till anpassningsdoktrinen. Självklart måste försvaret på
varje ekonomisk nivå ha en inbyggd förmåga att växa, samtidigt som denna
förhoppning inte får tillåta oss att urholka dagens förmåga i alltför stor
utsträckning. Då blir anpassningsfilosofin en from förhoppning som försätter
Sverige i osäkerhet. Problemet är främst att göra verklighet av förhoppningar
och planer.
Från moderat utgångspunkt kan försvarets betydelse som militärt ryggstöd
för Sveriges politiska agerande i allmänhet och säkerhetspolitiska agerande i
synnerhet inte överskattas. Sverige blir svagare och våra nationella intressen
kan hävdas sämre med ett allt svagare försvar.
Det traditionella försvaret mot en brett upplagd invasion över kust eller
gräns har tonats ned under de senaste 10 åren. Det är i dag inte meningsfullt
att dimensionera försvarsansträngningarna mot just, eller enbart, detta hot.
Väpnade angrepp (såväl över gräns, kust som via luften) mot begränsade mål
med strategiska insatsstyrkor bör vara dimensionerande för det svenska
försvarets förmåga. Det innebär inte att försvaret av Sverige prioriteras ned.
Samtidigt får nu försvaret andra uppgifter. Dessa ställer i sin tur nya krav.
1.1 Moderata utgångspunkter för försvarets utveckling
? Försvaret av Sverige är utgångspunkten och den dimensionerande
uppgiften.
? Förmåga att delta i militärt samarbete och internationella insatser skall
öka.
? Försvarsresurserna skall vara utformade både för det nationella försvaret
och för internationella insatser.
? Försvaret skall anpassas till de euro-atlantiska säkerhetsstrukturerna.
? Handlingsfrihet för ett Nato-medlemskap skall upprätthållas och
dessutom tillåtas påverka våra egna avvägningar redan nu.
? Förmågan att bygga upp ett starkare försvar i framtiden skall säkerställas.
1.2 Försvarets viktigaste uppgifter
? Hela landet skall försvaras. Försvaret måste ha sådan förmåga och beredskap
att såväl avsiktliga som oavsiktliga kränkningar samt varje allvarligt syftande
militärt eller civilt hot kan mötas.
? Försvaret skall ha sådan styrka att Sverige kan stå emot försök till
påverkan genom våld eller hot om våld.
? Försvaret skall kunna ta vår del av ansvaret för fred och säkerhet i
Europa i allmänhet och för vårt närområde, i synnerhet i nivå med
regeringens förslag. Flyg- och marinstridskrafter bör delta fullt ut i
internationella insatser i takt med att förmågan utvecklas. För detta krävs
dels investeringar, dels att medel avdelas också för insatser.
1.3 Det militära försvarets utformning
Försvaret måste inriktas mot hög flexibilitet och allsidighet. Den insatsorga-
nisation som behövs kan vara relativt liten, samtidigt som beredskapen men
också förmågan paradoxalt nog måste vara högre än i dag. Det senare gäller
särskilt markstridskrafterna vars förmåga paradoxalt nog urholkats under
1990-talet, trots massiv materieltillförsel.
Dessutom behövs ett territorialförsvar och en kompetensorganisation.
Den senare utgör grund för att stärka och/eller förändra försvaret när
omvärldsförutsättningarna så kräver. Utrymme för att utveckla taktik och
stridsteknik krävs i högre utsträckning än i dag. Samövningar,
erfarenhetsutbyte och utbildning måste ske också internationellt.
Ur insatsorganisationen hämtas styrkor som helst direkt kan användas vid
internationella insatser. Målsättningen bör vara att inga förband skräddarsys
för internationella uppgifter utan alla är en del av det reguljära försvaret.
Hela försvaret bör, om än i olika takt, ges förmåga till samverkan -
"interoperabilitet". Detta är nödvändigt för lösandet av gemensamma
uppgifter och dessutom en garant för att enklare kunna ta emot militärt
bistånd om vårt land i framtiden skulle bli angripet.
Även dagens arméorganisation bör omprövas i perspektiv av övergång
från ett mobiliserande invasionsförsvar till en insats- och
kompetensorganisation. I stället för en relativt stor men kvalitetsmässigt
begränsad armé bör ett renodlat kvalitetskoncept väljas. Ett av de alternativ
som åtminstone bör prövas är att omorganisera armén i riktning mot mindre
men mer aktiva förband, t.ex. bataljonsstridsgrupper kompletterade med
förberedelser för ett större antal brigader grundade på avkastning av materiel
och personal från de "stående" förbanden.
En utgångspunkt är att levererad och beställd materiel räcker till cirka nio i
huvudsak mekaniserade brigader. Härutöver behövs kvalificerade förband
för strid i bebyggelse och luftvärn mot såväl flyg som långräckviddiga
precisionsvapen. För att klara insatsförmågan med nuvarande personal-
rekrytering krävs ett drygt tiotal bataljoner som rullande kan tjänstgöra
utomlands. Kontraktsanställda soldater och specialister behöver tillföras för
att upprätthålla beredskapen och höja kompetensen i förbanden.
Artilleri med lång räckvidd måste tillföras liksom modernt luftvärn. En
attackhelikopterbataljon bör anskaffas i huvudsak för att kompensera för den
begränsning av insatsförmåga som det lilla antalet förband för markstrid
innebär.
Dagens organisation av flygstridskrafterna i tolv divisioner bör om-
prövas. Divisionskonceptet bör prövas genom att antingen organisera ett
antal reservdivisioner eller integrera reservenheter i den aktiva insats-
organisationen. En möjlighet som bör prövas är att morgondagens mindre
insatsorganisation försörjs med relativt unga flygförare som senare kan
krigsplaceras som reservförare med årlig tjänstgöringsskyldighet. På så sätt
skapas utrymme för en långsammare leveranstakt som i sin tur möjliggör
utnyttjande av teknikens landvinningar på ett större antal stridsflygplan redan
från början. Utvecklingen av Gripensystemet fokuseras på beväpning och
utrustning av förbanden. I detta avseende finns ännu uppenbara och
allvarliga brister.
Helikopter- och transportflygkapacitet måste tillföras för att öka såväl
operativ som strategisk rörlighet.
Den nuvarande organisationen för de marina stridskrafterna är till stora
delar redan anpassad till konceptet om insats- respektive kompetens-
organisation. Marinens fartyg och amfibieförband, konstruerade för ett
flexibelt utnyttjande som ger stora möjligheter till en situationsanpassad
förbandssammansättning, svarar väl upp mot också uppgifter som
övervakning, sjöräddning och understöd vid miljökatastrofer. Dagens
utbildning, med en tredjedel till hälften av i förbanden ingående divisioner
och bataljoner (motsv.) bemannade, skapar förutsättningar att vid behov
fullbemanna förbanden med personal som tidigare tjänstgjort i
insatsorganisationen. Bland annat detta ger den flexibilitet som är en
förutsättning för kompetens i insatsorganisationen och förmåga till tillväxt i
ett anpassningsperspektiv.
Nya ytstridsfartyg bör efterhand tillföras som ersättning. Uthållighet och
förmåga att klara många och olika uppgifter skall ges företräde vid framtida
förbandsutveckling. Som alternativ till ytterligare korvetter av Visbyklass
bör större och fler, enklare ytstridsfartyg med bättre uthållighet i
krishantering övervägas. Ubåtar bibehålls till det antal som behövs för att
upprätthålla kompetensen inom systemet, men även för uthållighet för insats
som t.ex. underrättelseplattform (för uppgiften att hävda vår territoriella
integritet) eller i internationell verksamhet. Förmågan till deltagande i
internationella insatser av olika slag bör närmare värderas liksom
ubåtsjaktförmågan innan de totala marina resursernas volym fastställs.
Värnpliktssystemet och den övriga personalförsörjningen ses över för
att i grunden optimeras för att försörja dels dagens organisation, dels den
som skall kunna växa upp på fem års sikt. Värnpliktssystemet förändras i
riktning mot en "dansk" modell med mer av frivillighet och högre ekonomisk
ersättning för de plikttjänstgörande. Även de värnpliktiga som inte för
närvarande tas ut till grundutbildning bör erbjudas militär korttidsutbildning
för krigsplacering i t.ex. Hemvärnet. Befälsordningen för yrkes- och
reservofficerare förändras i riktning mot högre grad av akademisering och
flexibilitet. Karriärväxling och tillvaratagande av civil kompetens
uppmuntras. En ny yrkeskår av fackmän och utbildare tillförs försvaret.
Utnyttjande av civilanställda specialister ökar.
Försvarsindustrin anpassas till omvärldsförutsättningarna. Sverige bör
arbeta för införandet av gemensamma EU-regler för export av
försvarsmateriel. En översyn av tillämpningen av dagens exportregler
kombineras med en aktiv integration av svensk kompetens med andra länder.
Den akuta krisen för svensk försvarsindustri undviks genom att
Försvarsmakten tillförs de medel Försvarsmakten gått miste om genom
höstens uppgörelse mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänster-
partiet.
I framtiden finns inte utrymme för B-lag i försvaret. Försvaret av Sverige i
dag och i framtiden kräver att - det försvar vi ska ha, det ska vara bra och
att - där försvaret är, där skall det vara starkt.
1.4 Försvarsbeslut och försvarsekonomi
Regeringens senfärdighet att bejaka ett nytt försvarsbeslut har allvarligt
skadat förutsättningarna för den genomgripande förändring av försvaret som
nu förestår. Panikinbromsningar vad gäller de ekonomiska villkoren har
kombinerats med oerhört snäva tidsförhållanden för att ta fram underlag.
Moderata samlingspartiet krävde redan hösten 1997 ett nytt försvarsbeslut
som konsekvens av de då aktuella försvarsekonomiska problemen. Sedan
dess har ett och ett halvt års förberedelsetid förlorats. Enligt vår uppfattning
måste vi därför vara beredda på förändringar och tidsförskjutningar i den
process som ligger framför såväl statsmakt som försvarsmakt.
Sverige behöver ett starkt försvar också i framtiden. Nedrustningspartierna
är fortfarande fixerade vid hotet från öster som den helt avgörande grunden
för försvarets dimensionering. När dagsformen dessutom är mycket svag tas
det till intäkt för en nedrustning som volymmässigt saknar motstycke. Det
svenska militära försvaret som redan halverats en gång sedan 1980-talet skall
nu genomgå ytterligare en halvering. Det är orimligt och skadar förtroendet
för svensk säkerhetspolitik.
I stället för en årlig ramsänkning på fyra miljarder kronor bör
utgångspunkten för nästa försvarsbeslutsperiod vara oförändrade
försvarsanslag. Den omställningsprocess som försvaret nu fortsätter är
tillräckligt svår och smärtsam utan ytterligare krav på ekonomiska
reduktioner. Stora investeringsbehov kvarstår och nya tillkommer dessutom
som följd av den nya inriktningen. Moderata samlingspartiet har tidigare lagt
förslag om ekonomiska tillskott även under de närmaste åren. Vi avser i
partimotion med anledning av vårbudgeten återkomma med exakta förslag i
detta avseende. Vår inriktning är att problemen under 1999-2001 hanteras
genom att Försvarsmakten engångsvis tillförs medel i den storleksordning
(cirka åtta miljarder kronor) som i höstas anmäldes som brist under
innevarande försvarsbeslutsperiod. Våra ekonomiska utgångspunkter är
sammanfattningsvis:
? oförändrad ekonomisk ram
? full kompensation för effekterna av likviditetsindragningen i samband
med den fulla tillämpningen av anslagsförordningen samt
? fortsatt kompensation för teknisk fördyring ("teknikfaktorn").
2 Försvarets situation i dag
2.1 Utgångspunkter
Den försvarspolitiska debatten präglas fortfarande av en intensiv och upphet-
sad diskussion om medlen snarare än om målen. Det är lätt att fastna i denna
fälla och med emfas gå på djupet i detaljerna. Försvarspolitikens komplexitet
inbjuder till det. När anslagsförordning eller regementsräddningsaktioner står
i förgrunden och målen för verksamheten marginaliseras, diskuteras och
debatteras fel saker. Fel blir det också när inte försvarets uppgift som verktyg
för att hävda våra nationella intressen står i fokus i debatten om det framtida
försvaret.
Utgångspunkten måste vara våra nationella säkerhetsintressen och vilka av
dem som är relevanta att värna med militära medel. Först därefter bör följa
en diskussion om vilken struktur, vilka förband och vilken utrustning som
behövs. Och ännu ett steg senare en diskussion om de medel som behövs för
att skapa den önskade förmågan.
Hotet från Ryssland har i många hundra år präglat svenskt försvar. Till
skillnad från de flesta andra länder på jorden har vår diskussion om militär
förmåga varit helt inriktad på att möta ett specifikt hot i form av en tämligen
överväldigande rysk/sovjetisk invasion. Invasionen - till lands, till sjöss och
genom luften - har varit dimensionerande. Det har alltså, tillsammans med
den självvalda isolering som neutralitetspolitiken fört med sig och
avsaknaden av egna krigserfarenheter, lett till en från omvärlden skild syn på
militär förmåga.
Hävdandet av svenska säkerhetsintressen sker i dag i huvudsak i andra
lägen än i det fullskaliga konventionella kriget. Precis som hotbilden
breddats så måste vi se försvarets uppgifter också i ett större perspektiv.
Världen är inte längre digital, krig eller fred är långt ifrån de enda
alternativen. Vi måste i stället kunna utnyttja militära medel eller deras
existens för att göra allt från att kunna stå emot påtryckningar från andra
stater - eller icke-statliga aktörer - till att minsvepa i baltiska farvatten
eller
hjälpa dessa länder med träning, försvarsplanering och utrustning. Det
handlar om militära samövningar och förhoppningsvis på sikt gemensam
planering med våra nordiska grannar och övningar inom ramen för
Partnership for Peace. Det handlar också om internationella insatser med
såväl militära som civila medel. Det handlar om en bred gråzon mellan krig
och fred där avsikten är att nyttjandet av de militära medlen på lägre
trappsteg förhoppningsvis skall bidra till att hindra konflikter att nå högre
stadier av våldsanvändning. Det militära försvarets betydelse som ryggstöd i
det mellanstatliga samarbetet kan inte överskattas. Även om Sverige till stor
del saknar denna insikt så ser resten av världen på länder på detta sätt. Det
militära försvaret spelar roll för vår styrka i såväl Östersjö- som
Europasamarbetet. Militär styrka ger förmåga att sätta kraft bakom orden.
Deltagande i internationella insatser är ett sätt att inte bara ta vår del av
bördan utan också att åstadkomma inflytande och relevans.
Bland annat i regeringens proposition framförs att det traditionella
invasionsförsvaret kan avskaffas. Det är illa uttryckt eftersom det ger
intrycket av att försvaret av Sverige inte längre är den viktigaste uppgiften.
Det är fel. Värnet av vår egen säkerhet också territoriellt är fortfarande
centralt. Att det inte kan eller bör ske på samma sätt som förr borde däremot
vara en självklarhet.
Inriktningen måste vara att skapa ett militärt försvar som är relevant i hela
spektret av nya hot och dessutom på alla nivåer från krig till fred. Mycket av
det gamla måste successivt fasas ut, utan att vi för den skull helt gör oss av
med arvet av materiel och kompetens. Mycket av 1990-talets investeringar
har bäring även i framtiden.
Försvaret bör omformas från mobiliseringsorganisation till en insats- och
kompetensorganisation. Försvaret måste klara såväl en höjd ambition vad
gäller den internationella verksamheten (integrerad med den nationella
försvarsuppgiften) som nivån av bistånd och samövningar i närområdet.
Dessutom krävs förmåga att trygga den territoriella integriteten och att
hantera raidföretag (mycket begränsade insatser mot mycket begränsade
mål). Detta måste förenas med en krigsorganisation som klarar också det
moderna krigets alla krav (kanske främst väpnade angrepp med strategiska
insatsstyrkor) och inte minst alla andra utmaningar som kan bli aktuella i ett
längre perspektiv. Detta låter sig lättare sägas än definieras och göras.
Försvaret kommer att få färre förband med mer av olikhet i egenskaperna.
Utvecklingen av stridsteknik och taktik måste accelerera. Att pröva nytt och
lära sig nya "konster" måste prioriteras liksom satsningar på forskning och
internationellt utbyte.
Här ställs nya krav på kvalitet och kvantitet. Renodlad
värnpliktsrekrytering finns i detta avseende anledning att ifrågasätta. Frågan
är helt enkelt om förbanden blir tillräckligt bra. Andelen anställda bör
rimligtvis öka i takt med att volymen minskar och teknikinnehållet och
kravet på insatsberedskap ökar. Det finns anledning att studera det danska
systemet med kontraktsanställda konstaplar liksom en övergång till mer eller
mindre renodlad frivilligrekrytering.
2.2 Ekonomi
De senaste månadernas tumult om försvarspolitiken bidrar inte till respekten
för den demokratiska processen. Den svenska allmänheten, utländska bedö-
mare och samarbetspartner, försvarets anställda och värnpliktiga och alla de
människor som arbetar i försvarsindustrin frågar sig vart det sunda förnuftet
tog vägen. Var finns det rationella i den politiska beslutsprocessen? Varför
utsätts svensk försvarsförmåga för detta spel på högsta nivå?
Minskade resurser går självklart att hantera. Försvaret får i så fall
visserligen föras på en helt annan ambitionsnivå än dagens. Men det går att
åstadkomma kvalitet och rationalitet på varje ekonomisk nivå. Det är dock
omöjligt med den korta framförhållning som utgör grunden i regeringens
proposition. Försvarets kostnader är i närtid till över 90 % fasta. De anställda
kan inte sägas upp, och bör inte sägas upp, innan försvarets långsiktiga
inriktning fastställts. Mark, anläggningar och lokaler kostar vad de kostar
och bör inte avyttras utan samlade överväganden. Den materiel som är
beställd bör levereras.
2.3 Anslagsförordningen
Riksdagen fattade 1996 beslut om oförändrad köpkraft för Försvarsmakten.
Detta var en förutsättning för tillstyrkandet av den fulla tillämpningen av
anslagsförordningen. Vid systemomläggningen lånade Försvarets materiel-
verk i Riksgäldskontoret det belopp som då var summan av utbetalda förskott
för ännu ej levererad materiel. Denna summa fastställdes till 14,6 miljarder
kronor. Försvarets materielverk återbetalade till Försvarsmakten med detta
lån de förskott som Försvarsmakten tidigare finansierat med erhållna anslag.
Allt hade varit väl om pengarna t.ex. satts in på Försvarsmaktens checkräk-
ning i Riksgäldkontoret. Men så blev det inte. Försvarsmakten blev i stället
offer för en "likviditetsindragning" under förespegling att man skulle få
tillbaka pengar för att bedriva verksamheten på det sätt som beslutades i
1996 års försvarsbeslut.
Alla partier har enhälligt - gång på gång - uttalat att övergången till det
nya sättet att finansiera förskott till försvarsindustrin skulle vara
verksamhetsneutralt. Genom regeringens förslag i propositionen har
begreppet verksamhetsneutralitet blivit meningslöst, eftersom planerad
verksamhet inte kommer att kunna genomföras. Ytterligare beställningar av
framtidsprojekt får skrinläggas, eftersom Försvarsmakten inte - mot
riksdagsbeslutet 1996 - längre kan planera med teknikfaktorn efter 2001.
2.4 Försvarsberedning och försvarsförhandlingar
Försvarsberedningens arbete avslutades den 12 januari. Då justerades bered-
ningens rapport inför vårens säkerhetspolitiska kontrollstation. Den moderata
ledamoten i beredningen deltog inte i justeringen av dokumentet. Motivet för
detta var dubbelt. Dels var rapporten vid justeringstillfället långt ifrån
färdig
och borde inte ha utgjort grund för proposition, dels ville vi markera det
olämpliga i att låsa förhandlingspositionerna inför de diskussioner mellan
försvarsministern och företrädare för de borgerliga partierna som inleddes
samma dag som majoriteten justerade rapporten.
Försvarsförhandlingarna avslutades den 2 februari 1999. Moderata
samlingspartiet var berett att fortsätta förhandlingarna på partiledarnivå.
Socialdemokraterna presenterade då ett slutbud som innebär en kraftig
nedskärning av försvaret.
De 60-70 timmar långa diskussionerna i förhandlingsgruppen fördes kring
möjligheter till samsyn kring en realistisk försvarspolitik under de närmaste
åren. En gemensam problembeskrivning, främst avseende de ekonomiska
problemen i närtid och försvarsindustrins akuta situation, dominerade
diskussionerna. Förutsättningar fanns därmed för överläggningar på
partiledarnivå, i vilka man hade kunnat pröva de politiskt laddade
ekonomiska frågorna. I stället för att medverka till en bred och stark
försvarsuppgörelse valde Socialdemokraterna en smal parlamentarisk bas för
en svag och otillräcklig politik. I stället för att utnyttja den gemensamma
probleminsikten kapitulerade Socialdemokraterna inför Miljöpartiets och
Vänsterns ultimativa krav på stora nedskärningar. Därmed försvann
möjligheterna till en rationell lösning av de försvarspolitiska problemen.
Slutbudet som Centerpartiet accepterat är uppenbart en uppgörelse, men det
är ingen lösning på dagens eller morgondagens problem. Ambitionen att dra
ned försvarsanslagen med fyra miljarder årligen motsvaras inte av något
försök till beskrivning av ambitionerna vad gäller försvarets storlek och
styrka. I stället för att vara resultatet av en rationell analys förvandlades
försvaret genom uppgörelsen till en restpost i en renodlad ekonomisk kalkyl.
Det är till skada för Sveriges säkerhetspolitik. Att försvarspolitikens
ramvillkor avgjorts av Vänstern och Miljöpartiet är heller inget som stärker
Sverige internationella anseende.
Försvarsplaneringen för de närmaste åren har, trots den insikt om
problemen som även socialdemokrater och centerpartister visade under
försvarsförhandlingarna, i och med uppgörelsen kollapsat. Uppgörelsen leder
med stor sannolikhet till fortsatta försvarskriser.
För 1999 och 2000 saknas 1,7 respektive 0,8 miljarder kronor bara för att
betala löpande räkningar. Till det kommer de absolut nödvändiga
framtidsinriktade materielprojekt som måste beställas och till viss del betalas
under perioden. Den senare summan uppgår till 1,5-3 miljarder kronor
beroende på prioriteringar och ambitionsnivå.
Diskussionerna under den senaste tiden har till stor del rört hur
försvarsekonomin skall hanteras under de närmaste åren. I motsats till den
överenskommelse som under flera veckor var ett faktum i försvarsutskottet
påstår regeringen i propositionen - mot bättre vetande - att inga nya pengar
för att täcka behoven under de närmaste tre åren är aktuella eller nödvändiga.
Intill dess anser man att Försvarsmakten skall "hanka sig fram" på
anslagskrediter, överflyttning av kostnader mellan budgetåren och eventuellt
ett "kreativt" utnyttjande av reglerna för förskott till försvarsindustrin.
Detta är inte ansvarsfullt och kommer knappast att vara möjligt. Dessa
pengar kommer snabbt att visa sig vara en fiktion som snarare fördjupar än
löser problemen. Genom lån och budgettricks hanteras problemen möjligtvis
rent tekniskt, men i direkt strid mot lagarnas anda.
Riksdagen bör inte ta ansvar för en så ovärdig hantering av det största
enskilda statliga området. I stället borde medel anslås för att lösa problemen
när de uppstår, d.v.s. under de år som kostnaderna faktiskt uppkommer.
Utöver de reda pengar som behövs, men som regeringen senarelägger till
en statsfinansiellt än osäkrare framtid, har en rad möjligheter till minskade
kostnader under de närmaste åren identifierats. Självfallet bör dessa tas till
vara för att förbereda försvaret inför de nya mål som kommer att prägla nästa
försvarsbeslutsperiod. Samtidigt måste man vara medveten om att
ambitionsnivån på försvarsverksamheten under 1999-2001 är extremt
nedskruvad. Befäl och förband övas inte på ett sätt som upprätthåller
kompetens och kvalitet. Avgörande försvarsindustriell kompetens försvinner
från Sverige. Viktiga personalkategorier kan fly från försvaret. Risken för en
accelererad urholkning är överhängande.
Möjligheterna för en omställning med positiva förtecken blir nu mycket
små. För att möjliggöra denna krävs i stället att satsningar på framtida
materiel, förband och förmågor görs samtidigt som förband i såväl krigs-
som grundorganisationen läggs ned.
2.5 Nästa försvarsbeslut
Dagens akuta krissituation i förening med behovet av en mer långsiktig
omställning av försvaret för att kunna möta nya utmaningar kräver ett nytt
grundläggande försvarsbeslut. Det mest akuta problemet är försvarsekono-
min under de närmaste tre åren. Genom regeringens åtgärder sedan 1996 har
en reell nedrustning skett. Den motsvarar cirka tre miljarder kronor lägre
anslag per år i förhållande till 1996 års försvarsbeslut.
När de nu föreslagna nedskärningarna slår igenom fullt ut, uppgår de realt
till omkring sex miljarder kronor årligen, vilket motsvarar 15 procent av
försvarets totala militära anslag. Besparingarna består av att ramanslaget
minskas med fyra miljarder kronor. Utöver detta går försvaret miste om den
årliga uppräkningen av materielanslaget, cirka en miljard kronor, och man
tvingas dessutom sannolikt att finansiera kostnaderna för insatser utomlands
inom ordinarie anslag, cirka en miljard kronor.
Osäkerheten om vad nedskärningarna i ett längre perspektiv kommer att få
för konsekvenser för förbandsnedläggningar och påverkan på krigs-
organisationen är total.
Därför räcker det inte med att, som regeringen anför i propositionen, företa
justeringar inom ramen för den s.k. kontrollstationen. Ett helt nytt
försvarsbeslut måste förberedas. Redan våren 1998 hävdades i en reservation
stödd av samtliga riksdagspartier utom Centern och Socialdemokraterna att
ett nytt försvarsbeslut borde komma till stånd snarast. Om förberedelser hade
kunnat påbörjas redan då, skulle ett genomarbetat och fullständigt
försvarsbeslut ha fattats redan under detta år. Regeringens senfärdighet har
dragit ut på processen och dessutom inte möjliggjort den nödvändiga analys
av de försvarspolitiska problemen som borde vara utgångspunkten för
riksdagens beslut. Försvarsberedningens i hast framtagna rapport
kompletteras nu med en proposition som helt saknar koppling mellan de
höga ambitionerna och anslagna ekonomiska resurser. Risken är stor att det
kommande årets forcerade process leder till felaktiga avvägningar. Stor
osäkerhet kommer sannolikt att kvarstå även efter det att Försvarsmakten
lämnat sitt underlag den 19 maj. Därför måste hög beredskap för
förändringar och tidsförskjutningar upprätthållas.
3 Europa och Sverige
3.1 Kraftfullt samarbete
Europa står inför större möjligheter än någonsin att säkra frihet, fred och
välstånd. Det finns visserligen gott om hot mot såväl frihet som fred. Likväl
är situationen förhållandevis ljus. Det beror på att det finns starka samman-
hållande krafter som verkar för frihet, demokrati och välstånd. Aldrig förr
har de goda krafterna varit så välorganiserade och så samspelta i strävan att
säkra de goda värdena på hela vår kontinent. Förutsättningen är ett idogt
arbete på den europeiska säkerhetsstrukturen. Alla länder och organisationer
måste ta sitt ansvar och medverka fullt ut. Tvekan och isolationism under-
gräver vårt gemensamma ansvar.
Den europeiska integrationen mellan EU och länderna i Central- och
Östeuropa fortsätter och fördjupas. Tio av de nya demokratierna från Estland
i norr till Bulgarien i söder samt Cypern och Malta vill bli medlemmar i den
Europeiska Unionen. Endast krigs- och krisländerna på västra Balkan står
fortfarande utanför processen. EU:s historiska uppgift är att möjliggöra
medlemskap för kandidatländerna, så snart de uppfyller de demokratiska,
ekonomiska och rättsliga villkor som medlemskapet inbegriper.
Europarådet har redan välkomnat alla nya demokratier som medlemmar.
Endast ett fåtal länder står idag utanför. De normer för mänskliga rättigheter
och demokrati som är Europarådets kärna utgör därmed ett förpliktande
åtagande för nästan alla Europas länder. OSSE, organisationen för säkerhet
och samarbete i Europa, har delvis med Europarådet överlappande uppgifter
när det gäller att främja mänskliga rättigheter och demokrati. FN:s
säkerhetsråd påverkar också Europa. Dess unika kompetens vad gäller att
genomföra också fredsframtvingande åtgärder är grunden för Natos
fredsinsatser.
Den breda civila samverkan byggs och förstärks genom nationella
åtaganden och kraftfulla institutioner. Ett Europa utan den Europeiska
Unionen och övriga organisationer skulle vara en mer instabil, fattigare och
mycket mer splittrad kontinent.
Alla européer måste värna samarbetet och vårda dess utveckling, även om
samarbete medför problem när olika kulturer, traditioner och attityder skall
mötas. Extrem nationalism, främlingsfientlighet och isolationism hotar
samverkan. Europa skulle bli mörkt och kallt om sådana krafter fick
dominera.
Därför är uppslutningen bakom den europeiska samverkan och
integrationen så viktig. Vi i Sverige måste också känna vårt ansvar för detta.
Sverige måste fullt verka för och delta i den framväxande euro-atlantiska
säkerhetsordningen, som är av avgörande betydelse för frihet, fred och
stabilitet i hela Europa. Det är särskilt viktigt för att främja Rysslands
samarbete med Europa och väst och därmed möjliggöra en god utveckling i
detta land.
3.2 Utvecklingen kring Östersjön
Händelseutvecklingen i Östersjöområdet har under ett årtusende känneteck-
nats av ett ständigt skiftande maktspel. Tre center kan urskiljas; ett i öster,
det ryska området, ett i väster, Sverige, och ett i söder, de skiftande tyska
och
polska statsbildningarna. Under det senaste årtiondet har vi upplevt det se-
naste omslaget i detta maktspel.
Sedan Tyskland återhämtat sig efter andra världskriget och rikshalvorna
därefter återförenats har landet även efter Sovjetunionens och
Warszawapaktens upplösning på nytt främst orienterat sig mot kontinenten,
nu genom EU. Polen är numera med i Nato. Och Sverige har återigen blivit
Östersjöns geografiskt dominerande stat, åter bland nio självständiga stater.
Mot bakgrund av många århundradens växlande förhållanden förefaller det
väl optimistiskt att räkna med att ett varaktigt läge i Östersjöområdet nu
uppnåtts. Men vi kan påverka situationen genom vårt eget agerande.
Regionen måste stabilt integreras i ett sammanhållet Europa. Detta sker bäst
genom att ett i gemenskapen fast integrerat Sverige tar på sig en fortsatt
ledande roll - militärt och politiskt - i Östersjöområdet.
3.3 Försvarets uppgift
Grunden för vår statsbildning är viljan att bevara frihet och demokrati. Vi vill
även bevara och utveckla den relativt höga levnadsstandard vi åtnjuter. Detta
kräver fred och säkerhet och en effektiv handel. Det kräver en politisk, eko-
nomisk och social stabilitet inte bara i Sverige och det omedelbara närområ-
det utan även i Europa i stort.
Vi vill ha pålitliga grannar; en buffert mot osäkerhet. Vi vill ha fungerande
forum för säkerhetspolitisk samordning och vi vill bevara, och i de flesta fall
utveckla, de centrala institutionerna EU och Nato. Samtidigt är det oerhört
väsentligt att värna och sprida värden såsom demokrati, marknadsekonomi,
nationellt oberoende och mänskliga rättigheter. Dessa intressen delar vi med
övriga europeiska länder.
Förmåga att bevara - om nödvändigt med tvångsmedel - inre och yttre
säkerhet och existensen av ett fritt agerande rättsväsende är grundläggande
funktioner för Sverige som nation.
Det fria flödet av råvaror och färdiga produkter till och från länder utgör en
grund för välstånd. Den fria tillgången till och från Östersjön är således av
stor betydelse för frihandel och fritt flöde av export och import till det
nordiska och baltiska området. Sverige har förbundit sig att folkrättsligt
agera för att kontrollera, förhindra och beivra felaktigt utnyttjande av denna
frihet.
Sverige har genom EU-medlemskapet, EES-avtal och Europa-avtal
långtgående samarbetsförpliktelser med EU:s och Eftas medlemsländer och
EU:s kandidatländer, d.v.s. med nästan alla europeiska länder. Dessa
förpliktelser måste fullföljas och kan inte avbrytas om ett av dessa länder
utsätts för angrepp. Att Sverige skulle bryta förbindelsen i ett läge när ett
förbundet land är i desperat behov av stöd skulle strida mot den solidaritet
som hela det nordiska samarbetet och Europasamarbetet bygger på.
Det är således av vitalt intresse att vi har resurser så att vi kan försvara
Sverige mot angrepp, hävda vår territoriella integritet samt bidra till fred och
säkerhet i vårt närområde och i omvärlden. Dessa resurser kan också stärka
det svenska samhället vid kriser och katastrofer.
3.4 Sveriges säkerhetspolitik
Kalla krigets neutralitetspolitik finns inte längre. Sveriges säkerhetspolitiska
situation är i grunden förändrad.
Neutralitetspolitikens grund försvann i och med Warszawapaktens
upplösning. Det fanns inte längre några block att stå neutral emellan. I 1992
års försvarsbeslut omdefinierades säkerhetspolitiken. Samtidigt förändrades
försvaret till de nya omvärldsförutsättningarna. Så länge Sverige står utanför
Nato är vi självklart militärt alliansfria. Denna självvalda rubrik har
emellertid kommit att bli en allt mindre heltäckande beskrivning på Sveriges
säkerhetspolitik.
I praktiken har vår säkerhetspolitik mer kommit att definieras av vårt eget
handlande. Medlemskapet i EU innebär att Sverige numera tillhör en
moralisk, säkerhetspolitisk och ekonomisk allians. En framtida anslutning till
den gemensamma valutan gör vårt land till medlem i en monetär allians.
Även om EU saknar förpliktelser om rent militär hjälp, är det självklart att
medlemsländerna inte kan stå likgiltiga, om något annat medlemsland utsätts
för våld eller hot om våld. Inte minst av den anledningen är den beskrivning
av alliansfriheten som regeringen gör i propositionen både felaktig och
orimlig.
En hörnsten i svensk utrikespolitik är att stödja FN-stadgan, vars viktigaste
artikel är förbudet mot anfallskrig. Sverige måste alltid värna denna
grundläggande del av den internationella rätten. Att göra ett avsteg från den
principen om ett land i vårt närområde angrips vore orimligt. Det
undergräver uppslutningen bakom principen.
Sverige har under senaste åren gjort successiva vägval i säkerhetspolitiken.
Rollen som "aktiv observatör" i EU, vårt deltagande i av Nato ledda SFOR i
Bosnien, det intensiva samarbetet inom ramen för Natos "Partnership for
Peace" men också öppningarna för medlemskap i det västeuropeiska
krigsmaterielsamarbetet WEAG och medlemskapet i EAPC är exempel på
detta. I varje praktiskt hänseende har Sverige valt samarbetets väg. Ett öppet
och nära samarbete med Nato har blivit en oomstridd och naturlig del av
svensk politik. Bortsett från Miljöpartiet och Vänsterpartiet har denna
utveckling skett i bred politisk enighet.
1992 års försvarsbeslut innebar bl.a. att Sverige påbörjade en
omstrukturering av det militära försvaret. Från en tidigare hög ambitionsnivå,
men med allt sämre reella förutsättningar, pekade beslutet mot ett allsidigt
och flexibelt försvar med en kraftig satsning på materiell förnyelse. Den
militärtekniska revolutionen, illustrerad främst genom Gulfkriget, tilläts för
första gången påverka det svenska försvaret.
De senaste årens utveckling har inneburit att förnyelsen hejdats och att de
kvarvarande delarna av försvaret satts på svältkost. Det kommande
försvarsbeslutet innebär ytterligare en halvering av det svenska försvarets
styrka. Det är uppenbart för var och en att en nedre gräns för ett trovärdigt
och självständigt försvar passerats. I praktiken uppges ambitionen att
försvara hela landet mot ett hot som kan återuppstå snabbare än väntat.
Propositionens definition av tidsförhållandena är självsäker och absolut. Det
framhålls att under de närmaste tio åren kan inget allvarligt hot komma att
riktas mot Sverige. Denna trosvisshet är både allvarlig och oegentlig. Ingen
kan på förhand utesluta att Sverige kan utsättas för ett allvarligt syftande
väpnat angrepp under den närmaste tioårsperioden. Det är osannolikt men
inte omöjligt.
Under det kalla kriget fanns en först öppen, men efterhand allt tystare
förhoppning, om hjälp från USA och Nato om vi skulle bli angripna. Genom
att satsa på ett starkt försvar skapades förutsättningar för att ett sådant
oförberett bistånd skulle bli meningsfullt. Sverige gjorde omfattande militära
förberedelser för att kunna ta emot hjälp från USA. Så t.ex. förlängdes
landningsbanor på vissa flygfält för att kunna ta emot amerikanskt bombflyg
och direktkontakt etablerades med högkvarteret för US Air Force Europe.
Hoppet om hjälp utifrån lever alltjämt. Skillnaden mellan då och nu är att
Sverige numera är helt beroende av hjälp redan i ett inledningsskede av ett
krig. För att bli meningsfullt kommer det militära biståndet att behöva
förberedas redan i fredstid. Sverige blir alltså utlämnat åt andra länders goda
vilja för att klara sitt försvar.
Idag kan inget omedelbart hot mot Sverige skönjas. Osäkerheten i
Ryssland i förening med den stora militära och ekonomiska potential som
finns där är emellertid den långsiktigt avgörande riskfaktorn. De politiska
grupperingar som förespråkar våld som instrument för att hävda Rysslands
intressen i grannländerna är Sveriges enda fiende.
Sammantaget innebär de senaste årens utveckling att Sverige försatt sig
självt i osäkerhet. Behovet av säkerhetsgarantier blir därmed, utan att vara en
akut fråga, ändå aktuellt. Säkerhetspolitiken måste vara långsiktig. Det är i
det perspektivet det svenska försvarets minskade förmåga skall ses. Utan att
bedöma sannolikheten för ett scenario som skulle kunna leda till ett väpnat
angrepp mot svenskt territorium måste försvarsplaneringen även innefatta en
sådan händelseutveckling. Om den inte gör det, blir säkerhetspolitiken
snarare en osäkerhetspolitik.
Samtidigt som majoriteten i riksdagen driver igenom den nedrustning som
i praktiken gör Sverige beroende av andra, har säkerhetsstrukturerna i Europa
under året utvecklats i snabb takt. Denna utveckling kommer att fortsätta.
Nato framstår tydligt som ryggraden i den all-europeiska freds- och
säkerhetsordning som alla partier i Sverige menar är målet för svensk politik.
Den "all-europeiska säkerhetsgemenskapen" skapas nu framför ögonen på
oss.
När Nato öppnats för nya medlemsländer och samarbetet med Ryssland
formaliserats, går samarbetet in i en ny fas. Det nya Nato, med uppgifter
också utöver den militära avskräckningen, växer fram samtidigt som EU dels
går mot utvidgning, dels förstärker den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken.
Dessa båda perspektiv - försvagningen av det svenska försvaret och det
fredsbevarande säkerhetssamarbetet i Europa - går nu tidsmässigt ihop.
Sverige ställs inför nya utmaningar och frågor. Vi vill medverka i
framväxten av de säkerhetsstrukturer som i form av Nato, OSSE och EU
utvecklas också i vår egen del av Europa.
För Sveriges egen del innebär Natos framväxt som ryggraden i den
europeiska säkerhetsordningen att vi ställs inför ett viktigt vägval. En
utveckling där Litauen, Lettland, Estland och kanske Finland blir Nato-
medlemmar är inte bara önskvärd utan också alltmer sannolik. Sverige kan
inte stå likgiltigt inför en utveckling som säkrar de baltiska ländernas frihet
och självständighet. Eftersom vi själva värdesätter frihet och demokrati, bör
vi också vara beredda att försvara de principer om frihet, demokrati och
mänskliga rättigheter som utgör själva grunden för ett civiliserat, humant och
fredligt Europa. Efterhand ställs frågan om Sverige skall isolera sig från
Norden och Europa eller om vi fullt ut skall integrera oss i den europeiska
säkerhetsordningen.
För Moderata samlingspartiet är svaret givet. Sverige måste vara berett att
fullt ut delta i den europeiska säkerhetsordningen. Vi måste för att tillvarata
våra intressen vara medlemmar i varje del av det europeiska freds-,
säkerhets- och samarbetsprojekt där Nato är en integrerad del. Ett framtida
svenskt medlemskap i Nato blir därmed en naturlig fortsättning på vårt
engagemang för samarbete i Europa.
Vi måste tydligt välkomna Natos öppenhet gentemot de nya demokratierna
i Central- och Östeuropa och särskilt de baltiska länderna. De tre nya Nato-
medlemmarnas upptagande i alliansen ökar säkerheten och stabiliteten i
Europa. Särskilt Polens medlemskap har stor betydelse för säkerheten i
Östersjöområdet. Även Ryssland gynnas av stabila grannländer. Att fler
länder i Rysslands närhet blir medlemmar i Nato innebär att "brunröda"
expansiva ambitioner definitivt kan avföras från den ryska politiska debatten.
Säkra grannar och säkra gränser bidrar också till att Ryssland kan känna
trygghet och börja bygga säkerhet på grundval av samarbete snarare än på
den instabilitet som möjliggjort rysk dominans i närområdet.
3.5 Försvarspolitiken
3.5.1 Historisk utveckling
Under det kalla kriget var svenskt tänkande och agerande i säkerhetsfrågor
till stor del uppdelat i två delar, var och en med sitt eget ansvarsområde, sin
begreppsmässiga bas och förvaltningsmässiga hemvist.
De internationella säkerhetsfrågorna hanterades främst av Utrikes-
departementet. Utgångspunkten var Sveriges ställning som ett land som
försöker ställa sig utanför konflikten mellan öst och väst. Detta trots att
landets frihet ytterst var beroende av styrkan i den västliga försvarsalliansen.
De nationella säkerhetsfrågorna hanterades främst inom Försvars-
departementet och totalförsvaret. Utgångspunkten var vår utsatta ställning
som liten granne till den sovjetiska supermakten. Perspektivet ställde den
egna nationen i centrum och den grundläggande filosofin var en blandning av
militär avskräckning och politisk anpassning.
Det nationella säkerhetstänkandet blev ytterligare insnävat genom att den
militära komponenten, som tidigare nämnts i avsnitt 2.1, hårt inriktades på
invasionsförsvar. Det förutsattes att striden mot den sovjetiska övermakten
endast kunde föras defensivt, även på den operativa nivån. Resultatet blev en
försvarsmakt där arbete under dagtid med utbildning och planering
dominerade tänkandet. Förband som skulle fungera i konflikter förutsatte
mobilisering, som i sin tur förutsatte fullt krig. Förbandens utformning och
uppgifter präglades av en inriktning på parerande under etiketten
djupförsvar. För den som inte kände till de hemliga förhoppningarna om att
västmakterna skulle komma till det föregivet neutrala Sveriges räddning
tedde det sig som en gåta hur vi skulle kunna gå ur ett krig med bibehållen
självständighet.
En försvarsmakt optimerad för mobiliseringsberoende invasionsförsvar
ägnar sig huvudsakligen åt utbildning och planering. Att den inte varit
tillräckligt stöd för säkerhetspolitiken visades med närmast brutal tydlighet
av 1980-talets ubåtskränkningar. Det av ubåtskrisen tydliggjorda behovet av
förändringar, vilka också påbörjades, kom dock snabbt att överskuggas av
den omvälvning som var på väg i omvärlden.
När Sovjetunionen förpassades till historien försvann också den
övergripande konfrontation och det hot om storkrig som i 50 år bestämt
ramvillkoren för nationell säkerhet och internationellt agerande, och som
format världsbilden för många av oss.
Det kalla krigets avslutning betydde inte att också historien tog slut, eller
att behovet av militära styrkor och insatser upphörde. Under de första fem
åren efter kalla krigets slut dog fler européer som resultat av krig än under
hela tiden mellan 1945 och 1991. De nya konflikterna har dels sin grund i ett
behov av förändringar som under femtio år hade undertryckts, dels i att
makthavare, befriade från blockdisciplinens band, nu såg en möjlighet att
förverkliga sina ambitioner. Till bilden hör att avsevärda militära resurser
disponeras och används av aktörer som inte är erkända stater. Aktörernas
karaktär varierar från kriminella ligor till utbrytarstater. Vissa icke-statliga
aktörer är emellertid i praktiken redskap eller bulvaner för stater som vill
verka och påverka utan att officiellt vara inblandade.
3.5.2 Dagens situation
Efter en kort period av FN-optimism, följd av bakslag och långvarig tövan
inom västvärlden, har internationella militära insatser - ett begrepp som
inbegriper inte bara fredsfrämjande operationer utan hela bredden från mili-
tärdiplomati till väpnad krishantering - övertagit det kollektiva självförsva-
rets förutvarande centrala roll i säkerhetsekvationerna. Att så blivit fallet
har
sin grund i tre faktorer.
Den första faktorn är att ordning, särskilt en ordning som kan kallas
anständig, inte uppstår spontant - den måste skapas och upprätthållas. Det
behövs korrektiv, inklusive en militär komponent, för att förhindra att
härskare som Saddam Hussein och Milosevic helt enkelt tar för sig med våld.
Om så inte sker kan andra frestas att följa deras exempel, samtidigt som det
föder oro och misstro bland övriga. Resultatet kan bli en tilltagande
nedbusning av den internationella miljön och en negativ spiral som hotar det
internationella säkerhetssystemet i grunden.
Den andra faktorn är behovet att hantera förändring och leda denna i
önskad riktning, något som alltid kräver tillgång till militära resurser.
Säkerhetsbegreppet har breddats på flera sätt, och uppgiften kan inte längre
vara att förhindra förändringar eller undertrycka konflikter - förändringar är
en naturlig del av en värld i utveckling och förändringar kommer från tid till
annan att resultera i konflikter - utan måste vara att i första hand hantera
förändringar så att de går i den riktning som folket önskar och att våld
undviks. Denna förändring betyder inte bara att säkerheten blir fast förankrad
- i bemärkelsen att inre förhållanden, mänskliga rättigheter, etc. spelar en
avgörande roll - utan också att säkerheten blivit mer dynamisk till sin natur
och att den till sitt innehåll blivit mer öppen och demokratisk.
Den tredje faktorn är den roll internationella militära insatser spelar i
byggandet av en fast europeisk säkerhetsordning. Efter en del misslyckade
försök verkar det nu som om konturerna av en sådan kan skönjas. Den nya
ordningens ryggrad är Nato, och den dominerande faktorn i
uppbyggnadsprocessen är förberedelser för och genomförande av
internationella militära insatser.
I EU integreras efter hand alltfler av Europas länder politiskt och
ekonomiskt. Det brittisk-franska initiativet, numera även stött av Tyskland,
att bredda EU:s säkerhetspolitiska roll förstärker både Nato-samarbetet och
ett alltmer enat Europa. Sverige bör aktivt driva på en utveckling av EU:s
operativa förmåga, främst vad avser krishantering.
Därmed har möjligheterna till internationella insatser fått en betydelse som
går utöver det som ligger i de operationer som rimligtvis kan bli aktuella.
Dessa möjligheter täcker hela bredden av västländernas förändrade
försvarsorganisation och av Natos kommandostruktur, uppbyggnad av
krishanteringsförmågan och mångskiftande samarbete mellan länder. Natos
utvidgade samarbete och villighet att agera utanför alliansens område
erbjuder ett alternativ till medlemskap för dem som så önskar och en
möjlighet till förberedelse för medlemskap för de stater som eftersträvar
detta. Det ger också en möjlighet för Ryssland att deltaga i Partnership for
Peace-samarbete. Denna utveckling är också väsentlig för att fortsatt
engagemang i Europas säkerhet skall framstå som relevant och berättigat i
amerikanska ögon och därmed för vitaliteten i den transatlantiska länken.
När Sverige nu i ökande grad deltar i internationellt säkerhetssamarbete
och inriktar försvarsmakten mot internationella uppgifter, handlar detta inte i
första hand om säkerhetspolitisk välgörenhet. Det handlar inte heller om att
hitta motiv för eller sysselsättning åt försvarsmakten. Det handlar i hög grad
om att främja svenska nationella intressen och att få inflytande över den
säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden.
Sverige har som ett litet land särskilt starka intressen av en internationell
ordning som är både rättvis och fungerande, av att förändringar går i rätt
riktning och av en säkerhetsordning som binder Europa samman. Genom att
främja dessa mål kan vi också aktivt medverka till att förhindra
åternationalisering av Europas säkerhet. En sådan åternationalisering skulle
vara förödande för Sverige. Genom att aktivt deltaga i militärt samarbete
med de nordiska länderna och övriga länder kring Östersjön kan detta
försvåras.
3.5.3 Aktivt agerande
Sverige strävar efter att vara en aktör på den internationella scenen, att på-
verka skeendet. I dagens läge fordrar detta att vi har vilja och förmåga att
deltaga i internationella militära insatser på olika sätt.
Tanken att vi skulle avstå från att påverka situationen i vår omgivning och
i stället spara våra krafter för ett invasionshot av traditionellt slag är en
villfarelse på flera plan. Det behöver inte finnas en motsättning mellan
internationella insatser och försvaret av vår egen självständighet och vårt
nationella fortbestånd. Detta gäller kanske särskilt för vårt närområde och
säkerheten i Östersjöområdet, där gränsen mellan vad som kan sägas utgöra
nationella och internationella insatser är - om uttrycket tillåts - flytande.
Att
vi kan försvara Sverige är en förutsättning.
Sverige har mycket starka intressen i närområdet såväl ekonomiskt,
politiskt och kulturellt som mänskligt, men också strategiskt och militärt. En
blick på kartan borde exempelvis säga oss att det är en geopolitisk vinst av
historiska dimensioner för vårt land att de baltiska staternas självständighet
från Ryssland nu uppfattas som lika självklar som Finlands numera är och att
deras återkomst till Europa måste varaktigt säkras. Likaså har vi starka
intressen av att de stora västmakterna alltfort är engagerade i vår regions
framtida säkerhet. Fortsatt starkt amerikanskt engagemang i Europa i
allmänhet och Östersjöregionen i synnerhet är ett vitalt svenskt intresse. Den
transatlantiska länken är fortfarande avgörande för Europas säkerhet.
Om vi tillämpar en bred definition av vad som utgör internationella
insatser, och det finns goda skäl för att inte begränsa sig till bara olika
typer
av fredsfrämjande operationer, så vore det mycket märkligt om vi tvekade
inför svensk medverkan i just den region där våra egna intressen kanske är
som starkast.
Ett gott exempel på en typ av internationell militär insats av stor betydelse
för regionens och Sveriges säkerhet, som samtidigt har oantastlig
internationell legitimitet, är det pågående och planerade stödet för
uppbyggnad av nationella försvarsmakter i de baltiska länderna.
Ett annat exempel är den sjöminröjning som genomförts av svenska
utbildningsförband längs den baltiska kusten. Av något oförklarligt skäl har
denna insats inte uppfattats som en internationell insats. En förklaring kan
vara att insatsen inte har planerats och finansierats på samma sätt som våra
insatser i bl.a. Bosnien.
De internationella insatserna ger en breddning och fördjupning av militärt
kunnande. Värdet av interoperabilitet för att kunna nyttiggöra hjälp, eller det
faktum att vi har erfarenhet av samarbete med Nato bör öka chanserna att
framtida beslut om vår säkerhetspolitik - oavsett utfall - baseras på saklig
grund snarare än på antaganden och känslor. Om resultatet av ett sådant
beslut blir alliansmedlemskap, innebär en hög interoperabilitet att vi
snabbare och smidigare kan integreras i alliansens struktur. Om resultatet blir
det motsatta så kan - paradoxalt nog - ännu bättre politisk och militär
interoperabilitet vara behövlig för att kompensera för det formella
utanförskapet.
Dagens Ryssland är statt i ett sådant förfall att det förefaller betydligt mer
sannolikt att Ryssland under de närmaste 15 åren kommer att utgöra ett
militärt problem för sina grannar genom de externa konsekvenserna av inre
kaos, än genom rysk expansionism av traditionellt slag.
Att Rysslands militära styrka kommer att restaureras är emellertid
oundvikligt. En regional stormakt behöver och har legitim rätt till en militär
styrka som vida överstiger dagens. Detta är också vad den försenade ryska
militärreformen syftar till. Sannolikheten för att en sådan rysk styrketillväxt
följs av en svensk upprustning är däremot liten. Det är ytterligare en
anledning till att bibehålla och utveckla en större försvarsförmåga än vad
dagens "hotlöshet" omedelbart kräver.
Ingen vet, inte ens i Moskva, hur Ryssland kommer att utvecklas. Det finns
förutsättningar för en god utveckling med ett Ryssland som alltmer
integreras i Europa och väst. Samtidigt kan det inte uteslutas att de rödbruna
krafterna blir allt starkare. Det kan i värsta fall sluta i en aggressiv
revanschistisk politik där maktpolitik och direkt militär aggression blir
resultatet. Det i sin tur riskerar att leda till en vidgad konflikt och ett
bredare
krig. Inte minst de demokratiska krafterna i Ryssland betonar att frågan om
landets fredliga och demokratiska utveckling ännu inte är avgjord. Det kan
alltså inte uteslutas att det går riktigt illa i Europas fortfarande överlägset
största militärmakt.
Det finns i detta sammanhang anledning att poängtera de fortsatt spända
bilaterala relationerna vad gäller mänskliga rättigheter mellan Ryssland å ena
sidan och Estland och Lettland å den andra.
Också Rysslands svåra ekonomiska kris fortsätter och fördjupas. Krisens
allvar kan knappast överskattas. Utan en uppgörelse med Internationella
Valutafonden (IMF) närmar sig landet snabbt statsbankrutt. Osäkerheten om
Rysslands väg är tilltagande. De nära förestående valen till statsduma och
presidentpost förstärker ytterligare denna osäkerhet. Förutsättningarna för att
under detta år nå majoritet för nödvändiga åtgärder är mycket små i den
kommunistdominerade duman.
3.5.4 Insatsorganisation
Med en utveckling mot ett försvar som uthålligt kan visa närvaro - på rätt
sätt och med anpassad signaleffekt - i närområdet och internationellt, är ett
väsentligt kort lagt i den framtida försvarsmaktens förmåga att bidra till
stabilitet.
Genom att en del av försvarsmakten redan i fred är aktiv kommer den att
utgöra en påtaglig tröskel för en framtida angripare mot Sverige, inte längre
enbart genom en traditionell invasionsförsvarsförmåga, utan genom att vara
en fredsutnyttjad insatsdel i ett större säkerhetspolitiskt nätverk av operativa
insatsstyrkor tillsammans med civila resurser samt mobiliserade stridskrafter.
Genom att samverka öppet och samtidigt ha förmåga att verka dolt
upprättas en respektingivande försvarsförmåga. Den största försvarseffekten
för framtiden ligger i att aktivt förebygga hot och risker i en flernationell
stabiliserande samverkan. Därigenom skapas nya förutsättningar för
effektiva försvarsinsatser i framtida scenarier.
Omvärldsutvecklingen i form av ny teknik och fler aktörer förstärker
behoven av högkvalitativ militär förmåga, speciellt avseende kontrollerbara
och långräckviddiga bekämpningssystem. En hög förmåga för väpnad strid
är ett krav för såväl internationella insatser som för att med kraft kunna
hävda intressen och territoriell integritet. Såtillvida kommer det svenska
försvaret inte bara att kunna vara en utvecklad bevakningsorganisation.
Det moderna samhället är sårbart. Påtryckningar, konflikter ledande till
krig, kommer sannolikt inte att inledas med lätt identifierbara handlingar som
motiverar en svensk beredskapshöjning. I stället kommer sådana
påtryckningar troligen att föregås av händelser av annan karaktär, vilka
skadar samhället och minskar vår motståndskraft. Exempel är åtgärder mot
el- och vattenförsörjning, vitala datasystem, informationssystem samt
transporter.
Att på en sådan indikation utöka den militära aktiviteten är ett svårt
politiskt beslut, då detta kan ge en oönskad utrikespolitisk signaleffekt. En
förstärkning av våra försvarsresurser och en militär beredskapshöjning
riskerar att komma för sent. Vi kommer alltid att vara i efterhand.
Genom att utforma våra försvarssystem så att de i fredstid kan utgöra stöd
åt samhället kan dessa system vara en naturlig del av de resurser som
utnyttjas i fred i samhällets tjänst.
4 Försvaret 2000
4.1 Stora förändringar
Försvarsmakten står nu inför en mycket stor och svår omställning. Vilka
förändringar som i realiteten kommer att genomföras, vilken verksamhet som
i framtiden kommer att bedrivas och vilka förband som utvecklas eller för-
svinner är fortfarande mycket oklart. Att det finns behov av att förändra
Försvarsmakten är uppenbart. Men det bör inte ske på det sätt som regering-
en och Centerpartiet nu kommit överens om. Likviditetsindragning och ned-
skärning av det framtida anslaget får inte styra utvecklingen. Först måste
försvarets roll i svensk säkerhetspolitik diskuteras.
Mot bakgrund av förändringar i omvärlden, säkerhets- och försvars-
politiska förändringar samt teknisk utveckling måste Försvarsmaktens
uppgifter förändras. Det traditionella invasionsförsvaret mot en brett upplagd
invasion bör tonas ner. Det är inte i dag meningsfullt att dimensionera
försvarsansträngningarna mot just detta hot.
Väpnade angrepp, såväl över kust som gräns eller via luften, mot
begränsade mål med strategiska insatsstyrkor bör vara dimensionerande för
det svenska försvarets förmåga. Detta innebär inte att försvaret av Sverige
prioriteras ned. Att försvara landet och våra intressen måste alltjämt vara
utgångspunkten för det svenska försvaret.
Samtidigt får Försvarsmakten andra uppgifter. Den måste ha sådan
förmåga och beredskap att alla typer av kränkningar och militärt eller civilt
hot kan mötas. Den måste ha sådan styrka att den kan stå emot försök till
påverkan genom våld eller hot om våld och samtidigt kunna bära Sveriges
del av ansvaret för fred och säkerhet i Europa.
För att lösa dessa uppgifter organiseras en kärna av aktiva förband, en
insatsorganisation, med förmåga att lösa de uppgifter som riksdagen beslutar.
Därutöver krävs att försvaret skall kunna anpassas till förändrade
förutsättningar. Grunden för detta är insatsorganisationen samt en
kompetensorganisation som har förmåga till tillväxt eller förändringar som
ställer krav på nya operativa förmågor.
Detta kan inte genomföras utan betydande resursinsatser. Inte minst om
förändringen skall kunna genomföras under en överblickbar period. Att
försvåra Försvarsmaktens förändringsarbete genom likviditetsindragning och
ramsänkning samtidigt som man bortser från det investeringsbehov som
finns är inte ansvarsfullt.
Enligt vår mening borde den inriktning som redovisats ovan och i avsnitt 3
"Europa och Sverige" ha varit vägledande vid utformningen av
Försvarsmakten. Det är nödvändigt att först besluta om uppgifter och
därefter, som följer nedan, diskutera förbandens egenskaper och först
därefter besluta om kvantitet och ekonomi.
4.2 Egenskaper
Försvaret måste inriktas mot hög flexibilitet och allsidighet. Försvar mot
väpnade angrepp av begränsad karaktär med strategiska insatsstyrkor bör
vara målbilden för vår förmåga. Den insatsorganisation som behövs kan vara
relativt liten, samtidigt som beredskap och kvalitet paradoxalt nog måste vara
högre än idag. Det är främst två bärande skäl till denna paradox. Det ena är
att acceptansen av förluster i framför allt människoliv men även av materiel
är mycket begränsad vid fredstida insatser. Det andra är de höga krav som
reses på förmåga att mycket tydligt identifiera verksamhet och förband i
omgivningen samt att i det längsta undvika vapeninsatser.
Inom insatsorganisationen kan förband och befäl tränas till högsta möjliga
nivå. Utrymme för att utveckla taktik och stridsteknik krävs i större
utsträckning än idag. Samövningar, erfarenhetsutbyte och utbildning måste
kunna ske internationellt. Till insatsorganisationens uppgifter måste också
försvaret av storstadsområden (Mälardalen, Göteborgsområdet och
Öresundsregionen) räknas.
Därutöver behövs en kompetensorganisation och ett territorialförsvar. Till
en del utgörs kompetensorganisationen av de befintliga insatsstyrkorna. Dess
olika delar bör utgöra grund för att stärka och/eller förändra försvaret när
omvärldsförutsättningarna så kräver.
Anpassningsdoktrinen kan genom kompetensorganisationen, men också
genom successiv överföring av insatsorganisationens äldre styrkor, ges ett
reellt innehåll. Planerna för hur och med vad försvaret skall kunna förstärkas
i dels års-, dels femårsperspektivet måste fastställas löpande. Anpassnings-
planering innebär rullande planering mot rörligt mål. Samtidigt måste målet
definieras eftersom all verksamhet kräver en tydlig målsättning.
Det bör uppmärksammas att ett beslut om anpassning skall fattas mot
bakgrund av en långsiktig prognos att det t.ex. om fyra till fem år kommer att
ske en sådan förändring i omvärlden att vi nu måste ändra inriktning av
försvarets utveckling. Det finns flera exempel på detta i historien. Ett är
Storbritanniens försvarspolitiska doktrin under mellankrigstiden "No war in
ten years  time". Man planerade för en försvarsorganisation som skulle vara
krigsduglig om tio år. Denna planering fick sitt nesliga slut under sista delen
av 1930-talet. Ett annat exempel kan vara hur riksdagsmajoriteten i Sverige
upplevde utvecklingen under åren 1936 och 1937. Trots Italiens anfall mot
Etiopien i oktober 1935 och utbrottet av det spanska inbördeskriget i juli
1936 betraktade man händelserna som hoppfulla då de inte hade utvecklats
till storkrig.
Ett beslut om anpassning innebär ett svårt ställningstagande och ett beslut
som grundas på en hypotetisk utveckling. Risken är uppenbar att varje sådant
beslut kommer att fattas som en konsekvens av redan skedd förändring och
därmed till sin natur är reagerande i stället för förutseende och agerande.
Enligt vår mening måste detta förhållande beaktas vid utformningen av
försvarets egenskaper och förmågor. Det är därför, enligt vår mening,
nödvändigt att regeringen snarast uppfyller de av riksdagen ställda kraven på
redovisning av gällande krigsduglighet samt förberedelser för hur denna kan
höjas i såväl kortare som längre tidsperspektiv. Propositionens förslag är i
detta hänseende långt ifrån tillräckliga.
Ur insatsorganisationen hämtas styrkor som kan användas vid
internationella insatser. För att begränsa kostnaderna bör målsättningen vara
att inga förband sätts upp och/eller skräddarsys för internationella uppgifter.
Hela försvaret bör därför "interoperabiliseras" (d.v.s. Nato-anpassas) och ges
förmåga till samverkan med förband från andra nationer. Detta är nödvändigt
för lösandet av uppgifter i aktuellt spektrum och dessutom en garanti för att
enklare kunna ta emot militärt bistånd om vårt land i framtiden skulle bli
angripet. Inga förband får på förhand uteslutas från deltagande i
internationella operationer. Propositionens begränsningar avseende
utnyttjande av flygförband och marina förband i internationella insatser
måste avvisas. Det internationella samfundet efterfrågar enbart sådana
förband som Sverige erbjuder. Om Sverige inte erbjuder andra förband än
markstridsförband så efterfrågas de heller inte.
Lika viktigt är att de operativa förmågorna och kraven på beredskap i vid
bemärkelse blir utformade på ett ändamålsenligt sätt och att de går att
omforma till målsättningar och därmed vara mätbara. De uppgifter som
försvaret skall lösa, organisationens storlek, sammansättning och beredskap
är politiska beslut. I propositionen anger regeringen att det finns behov av att
förändra de operativa förmågorna. Visst är det så. Men förändringen bör då
tillföra ett ökat värde och förbättra möjligheterna till koppling mellan
förmågor, målsättningar och mätbarhet. Enligt vår mening utgör det förslag
som regeringen presenterat inte någon nämnvärd förbättring i detta avseende.
Det bör ankomma på regeringen att i samverkan med Försvarsmakten
åstadkomma ett bättre genomarbetat förslag.
Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att föreslå en framtida
struktur (Fö 1999/549/MIL). Av uppdraget framgår att regeringen avser att
fatta beslut om vakantsättning av vissa krigsförband. Enligt vår mening
ankommer det på riksdagen att fatta sådana beslut.
4.3 Arméstridskrafter
Markstridskrafterna utgörs i dag av 13 relativt dåligt övade brigader, med i
huvudsak modern materiel. Till dessa kommer fördelningsförband av vo-
lymmässigt ungefär samma omfattning. Värnpliktsutbildningstiden är sju och
en halv månader för huvuddelen av de inkallade. Det räcker inte för att ge
förbanden en tillräcklig förmåga  att kunna ingå i insatsorganisationen. Inte
heller utvecklar förband med så kort utbildning tillräcklig kompetens till
försvaret.
Dagens organisation bör omprövas i perspektivet av övergång från ett
mobiliserande invasionsförsvar till en insats- och kompetensorganisation. I
stället för en relativt stor men kvalitetsmässigt begränsad armé bör ett
renodlat kvalitetskoncept väljas. Ett av de alternativ som åtminstone bör
prövas är att omorganisera armén i riktning mot mindre men mer aktiva
förband, t.ex. bataljonsstridsgrupper kompletterade med förberedelser för ett
större antal brigader grundade på avkastning av materiel och personal från de
"stående" förbanden.
Levererad och beställd materiel räcker till cirka nio i huvudsak
mekaniserade (splitterskyddade) brigader. Härutöver behövs kvalificerade
förband för strid i bebyggelse och luftvärn mot såväl flyg som
långräckviddiga precisionsvapen. För att klara insatsförmågan med
nuvarande personalrekrytering krävs ett drygt tiotal bataljoner som rullande
kan tjänstgöra utomlands. Kontraktsanställda soldater och specialister
behöver tillföras för att upprätthålla beredskap och höja kompetensen i
förbanden.
Artilleri med lång räckvidd måste tillföras liksom modernt luftvärn. En
attackhelikopterbataljon bör anskaffas i huvudsak för att kompensera för den
begränsning av insatsförmågan som det lilla antalet förband för markstrid
innebär.
4.4 Marina stridskrafter
De marina stridskrafterna består i dag av tio fartygs- och sex kustför-
svars(brigad)förband med tillhörande divisioner och bataljoner. Av dessa är
tio förband lokala eller områdesbundna. Dessa förband består till stor del av
hjälpfartyg och fasta försvarsanläggningar. Stridsfartygen och de rörliga
kustförsvarsförbanden kan organiseras inom ramen för en avdelningsledning,
tre flottilj- och två brigadledningar. Dessa förbandstyper, med värnpliktiga
under grundutbildning, har utnyttjats för internationella insatser som minröj-
ning i baltiska farvatten och övningar inom ramen för Partnership for Peace.
Under Partnership for Peace-övningar konstateras att Sverige är det enda
partnerland som uppfyller kraven på interoperabilitet fullt ut.
Dagens utbildning, med en tredjedel till hälften av i förbanden ingående
divisioner och bataljoner (motsv.) bemannade, skapar förutsättningar för att
vid behov fullbemanna förbanden med personal som tidigare tjänstgjort i
insatsorganisationen.
De större stabsfartygen är landets mest kraftfulla resurs som mobila
lednings- och kommunikationscentraler. Fartygens ledningscentral kan, utan
förberedelser, utnyttjas av en räddningsledare med stab. De nya fartygen kan,
med kort varsel, frigöra stora utrymmen inombords som kan utnyttjas för
transporter, sjukvård m.m. Denna civila och militära samordning ger en ökad
kostnadseffektivitet i lösandet av de samlade sjöoperativa uppgifterna.
Deltagande i internationella insatser får ej uteslutas på förhand.
Den nuvarande organisationen är således till stora delar anpassad till och
kan för övriga delar lätt anpassas till konceptet om insats- respektive
kompetensorganisation. De marina stridskrafterna har här flera naturliga
uppgifter. Övervakning, sjöräddning och understöd vid miljökatastrofer till
sjöss är exempel på detta. Marinens fartyg och amfibieförband, konstruerade
för ett flexibelt utnyttjande som ger stora möjligheter till en
situationsanpassad förbandssammansättning, svarar väl mot dessa uppgifter.
Detta ger den flexibilitet som är en förutsättning för insatsorganisationens
kompetens och förmåga till tillväxt i ett anpassningsperspektiv.
Stridsfartygen och den moderna materielen räcker idag till fyra
fartygsflottiljer och två brigader. Vid utbildning och fredstida insatser krävs
att alla förbanden är aktiva men med en begränsad bemanning av i förbanden
ingående divisioner och bataljoner.
Nya ytstridsfartyg bör efterhand tillföras som ersättning. Uthållighet och
multirollsfunktionalitet (övervakning, ubåtsjakt, minjakt och ytstrid) skall
ges företräde vid framtida förbandsutveckling. Som alternativ till ytterligare
korvetter av Visbyklass bör större och fler, enklare ytstridsfartyg med bättre
uthållighet i krishantering övervägas. Ubåtar bibehålls till det antal som
behövs för att upprätthålla kompetensen inom systemet, men även för
uthållighet för insats som t.ex. underrättelseplattform (för uppgiften att hävda
vår territoriella integritet) eller i internationell verksamhet.
4.5 Flygstridskrafter
Flygstridskrafterna utgörs i dag av tolv flygdivisioner med tillhörande betjä-
nings- och basförband. Till dessa kommer övervaknings- och stridslednings-
förband. Beställning och pågående leverans av nya stridsflygplan med multi-
rollfunktion ger möjligheter till ett situationsanpassat utnyttjande och en
ökad flexibilitet. Organisationsutvecklingen är således till sitt innehåll
anpas-
sad till konceptet om insatsorganisation respektive kompetensorganisation.
Deltagande i internationella insatser får ej uteslutas på förhand.
Dagens organisation i tolv divisioner bör omprövas i perspektivet av
övergång till en insats- och kompetensorganisation. Divisionskonceptet bör
prövas genom att antingen organisera ett antal reservdivisioner eller integrera
reservenheter i den aktiva insatsorganisationen. En möjlighet som bör prövas
är att insatsorganisationen försörjs med relativt unga flygförare som senare
kan krigsplaceras som reservförare med årlig tjänstgöringsskyldighet. På så
sätt skapas utrymme för en långsammare leveranstakt, vilket i sin tur
möjliggör utnyttjande av teknikens landvinningar på ett större antal
stridsflygplan redan från början. Utvecklingen av Gripensystemet fokuseras
på beväpning och utrustning av förbanden. I detta avseende finns ännu
uppenbara och allvarliga brister.
Helikopter- och transportflygkapacitet måste tillföras för att öka såväl
operativ som strategisk rörlighet.
4.6 Personal
4.6.1 Personalförsörjning
Totalförsvarets personalförsörjning står inför stora utmaningar. Dagens plikt-
system måste omprövas i ljuset av det minskade behovet av grundutbildning
av värnpliktiga. Bara under det senaste året har pliktsystemets förankring
allvarligt urholkats. Behovet av förändring är akut. Samtidigt kräver nya
uppgifter och annorlunda beredskapskrav en översyn av rekrytering och
tjänstgöring också för de anställda i försvaret.
4.6.2 Värnplikten
Värnplikten - eller rättare sagt totalförsvarsplikten - har varit en politisk
stridsfråga under huvuddelen av 1990-talet. Från 1994 års politiska enighet
kring "plikt grundad på behov" till dåvarande försvarsministern Thage G
Petersons ambitioner att till varje pris öka antalet unga som gavs tillfälle att
göra någon form av tjänstgöring. Denna ambition har lett till utbildningsvo-
lymer och utbildningsformer som i perspektivet av de framtida behoven
omedelbart bör omprövas. Idéerna om att årligen utbilda 10 000 civila bered-
skapsmän kan nu slutligen avvisas och civil- såväl som värnpliktsvolymer
anpassas till försvarets behov snarare än till det föregivna behovet av utbild-
ningsplatser av mer principiella skäl.
Men det allt färre antal som tas ut till grundutbildning - militär och civil -
kräver en omläggning av systemet. Naturligtvis kan man ställa sig frågan om
inte en övergång till ren frivilligrekrytering vore möjlig eller önskvärd. I ett
längre perspektiv kan naturligtvis den säkerhetspolitiska och militärtekniska
utvecklingen leda till att så få människor krävs i våra stridskrafter att detta
blir möjligt. Vår bedömning är emellertid att så länge stridskrafterna har den
ungefärliga volym som skissas i denna motion så krävs ett pliktsystem som
yttersta garant för tillräcklig kvalitet och kvantitet i personalförsörjningen.
Det hindrar emellertid inte att alltfler befattningshavare i försvarets förband
efterhand kommer att vara anställda. Det ger såväl högre beredskap som
större förtrogenhet med kvalificerad materiel i våra framtida förband.
Pliktsystemet bör följaktligen ses över i syfte att skapa ett hållbart system
för uttagning av pliktpersonal oavsett dagsbehovet. Systemet skall kunna
fungera oavsett vilket antal som tas ut och vara accepterat också i en
situation där endast en mindre del av årskullen verkligen tas ut och genomför
grundutbildningen. Den danska modellen för uttagning och tjänstgöring bör
studeras ytterligare. I övergången från gårdagens mer allomfattande system
måste också de som tjänstgör i år och under de närmaste åren sannolikt
kompenseras ekonomiskt på något sätt. En utbildningspremie i form av höjt
utryckningsbidrag för dem som fullgjort sin tjänstgöring är ett alternativ som
bör prövas. Frågan om värnpliktsutbildningens civila meritvärde bör
snabbutredas av regeringen.
Försvarets personalförsörjning sker emellertid inte bara med pliktlagarna
som grund. En stor del av personalen är anställd - civilt eller som yrkes- eller
reservofficerare. Till detta kommer frivilliga av olika kategorier. Alla har
viktiga uppgifter att fylla även i framtidens försvar.
De förändringar av försvaret som blir aktuella under de närmaste åren
kräver enligt vår mening en samlad översyn av hela systemet för
personalförsörjning. I detta sammanhang bör behovet av samtliga
personalkategorier avvägas samtidigt, för att få en så optimal lösning som
möjligt. Behovet av en ny personalkategori - kontraktsanställda soldater i
dels specialist-, dels beredskapsbefattningar - torde stå klart för alltfler. En
rimlig utgångspunkt är en halvering av den framtida volymen civilpliktiga.
4.6.3 Reserv- och yrkesofficerare samt civilanställda
En samlad översyn av Försvarsmaktens personalförsörjning bör syfta till att
system för bästa möjliga rekrytering och kompetensutveckling säkerställs.
För yrkesofficerarnas befälsordning bör en ordning med en karriär mer in-
riktad på fackmanna- och utbildarbanan övervägas vid sidan av dagens mer
generella inriktning. De slutsatser som görs i RRV:s studie "Officerarna i
försvaret - utbildning, utnyttjande och kompetens" (RRV 1998:47) talar
entydigt för detta. Att bättre utnyttja reservofficerare i organisationen är
också en möjlighet som bättre bör tas till vara. Detta särskilt sett i ljuset av
den kompetensutveckling som i accelererande takt sker på det civila området.
Ledarskap, logistik, management och teknisk utveckling - områden inom
vilka militära organisationer varit ledande under det gångna seklet - utveck-
las nu snabbare på den civila sidan. Utan goda möjligheter till yrkesväxling
flera gånger under livet avsäger sig Försvarsmakten möjligheten till tillförsel
från det civila samhället som enligt vår uppfattning kommer att bli alltmer
nödvändig i framtiden.
Reservofficerarna är enligt vår uppfattning en nödvändig del av
Försvarsmaktens personalförsörjning. Genom den höga personella kvalitet
och civila kompetens som reservofficerare tillför blir försvaret bättre. I ett
anpassningsperspektiv är ett stort antal reservofficerare också en ovärderlig
tillgång. Reservofficersrekrytering och tjänstgöring måste anpassas på ett
sådant sätt att den höga kvaliteten kan upprätthållas. Det kan ske genom att
reservofficerarnas tjänstgöringsmöjligheter beaktas vid utformningen av
framtidens system för förbandsutbildning och förbandsomsättning.
Övningstillfällen för den del av officerskåren som inte dagligen tjänstgör i
Försvarsmakten är centrala för reservofficerarnas möjligheter att upprätthålla
militär kompetens.
Vid sidan av rekrytering av reservofficerare, såväl grundrekrytering som
kompletterande rekrytering av civila experter senare i livet, bör frågan om
vilken civil kompetens som bör tillföras försvaret också övervägas.
Kvalificerade civilanställda har en given plats även i framtidens
försvarsmakt.
4.6.4 Frivilliga
Frivilligorganisationernas betydelse för försvarets folkliga förankring kan
inte överskattas. Det stora antal och det stora engagemang som tillförs för-
svaret är mycket betydelsefullt. Men på samma sätt som det reguljära försva-
ret genomgår en svår omstöpnings- och utvecklingsfas står det frivilliga
försvarsengagemanget i något av en identitetskris. Det gäller i stort sett alla
organisationer. Det ligger ett tungt ansvar på såväl Försvarsmakten som
andra myndigheter att i samverkan med frivilligorganisationerna analysera
behovet av frivillig personal i framtiden. Det gäller personalbehovet i såväl
krig som i andra beredskapslägen. Samtidigt får inte organisationernas exist-
ens göras avhängig av enbart dagens begränsade personalbehov. Det krävs
nya former för att dessa skall kunna verka som kanaler för medborgarnas
försvarsintresse och bedriva upplysnings- och informationsverksamhet i
försvarsfrågor. Teknik och samhällsutveckling öppnar dessutom nya områ-
den med behov av frivilligt engagemang. Dessa bör analyseras och öppnas
för frivilligrörelserna.
4.6.5 Samlad översyn
Regeringen anger i propositionen att det föreligger ett behov av en samlad
översyn av personalförsörjningen men vill inte binda sig för formerna innan
Försvarsmakten presenterat sitt underlag den 19 maj. Enligt vår mening finns
det anledning att från riksdagens sida redan nu markera vikten av dessa frå-
gor genom att uttala sig till förmån för en dylik utredning. Eftersom många
av frågorna traditionellt har stark politisk laddning (inte minst pliktfrågan)
och präglas av gamla och svårlösta motsättningar mellan olika organisationer
och intressen finns anledning att ge arbetet formen av en parlamentarisk
utredning som självständigt kan belysa frågorna och komma med förslag
under våren 2000.
4.7 Försvarsindustrin
Svensk försvarsindustri har under lång tid haft en unik bredd. Sveriges alli-
ansfria politik har medfört ett behov av självständig förmåga till anskaffning
av i det närmaste samtliga av de i det svenska försvaret förekommande syst-
emen. Detta har också inneburit att en, för ett litet land unik, systemkompe-
tens kunnat upprätthållas.
Det panikstopp som Försvarsmakten tvingas till som följd av
likviditetsindragningen i samband med den fulla tillämpningen av
anslagsförordningen försätter nu stora delar av försvarsindustrin i en akut
krissituation. Åtskilliga av våra mest framstående försvarsföretag står som
följd av detta utan utvecklingsprojekt och med i det närmaste tomma
orderböcker.
Jämfört med planeringen i enlighet med nu gällande försvarsbeslut saknas
drygt tre miljarder kronor för materielanskaffning under de närmaste tre åren.
Denna brist - som inte åtgärdas i föreliggande proposition - riskerar att slå
sönder stora delar av svensk försvarsindustri under de närmaste åren. Trots
att behov föreligger för de allra flesta av de system där besluts- och
beställningstidpunkt närmar sig eller t.o.m. redan passerat innebär
regeringens politik att nödvändiga medel uteblir. Beroendet av Vänsterpartiet
och Miljöpartiet blir för regeringen den allvarligaste hämskon för att kunna
föra en rationell politik i syfte att bibehålla nödvändiga och viktiga delar av
vår försvarsindustriella kompetens.
Ingen kan förneka de förändringskrav som följer av de senaste årens
förändrade förutsättningar. Svensk försvarsindustri kommer i framtiden inte
att kunna upprätthålla samma breda kompetens på samma mängd områden
som tidigare. Varken inhemsk eller utländsk efterfrågan är tillräcklig för
detta, samtidigt som den tekniska utvecklingen accentuerar behovet av ett allt
närmare samarbete med utländska partner.
Den förestående "kraschlandningen" är särskilt allvarlig sett i det senare
perspektivet. De närmaste årens svenska beställningar har kunnat ses som
den nödvändiga "hemgift" svensk industri har haft i sina försök att hitta
samarbetspartner och i förekommande fall delägare/ägare av delar av
verksamheten. Utan de förutsättningar som skapats, i form av egna och av
Sverige delfinansierade projekt, försvåras detta kraftigt. Den nuvarande
försvarsministern, som förtjänstfullt drivit inte minst sexnationerssamarbetet
för en europeisk försvarsindustriell integration, försvårar genom regeringens
politik avsevärt för det som regeringen säger sig förorda.
I flera hänseenden finns anledning att, i ljuset av de stora förändringar som
sker i det svenska försvaret, överväga om de förhållanden som hittills rått för
svensk försvarsindustri är optimala med de nya förutsättningarna. Det bör
t.ex. övervägas om inte försvarsindustrin skulle kunna erbjudas att mer aktivt
få konkurrera om den del av materielunderhållet som idag sköts inom
Försvarsmakten. På så sätt kan viktig kompetens behållas inom
försvarsindustrin samtidigt som volymerna upprätthålls. Självfallet bör den
sammantaget billigaste lösningen väljas, varför en strikt tillämpad
konkurrensutsättning av verkstads- och varvsdrift är nödvändig.
4.7.1 Materielprocessen
Den svenska modellen för upphandling av försvarsmateriel är framgångsrik.
Det nära samarbetet mellan Försvarets materielverk och försvarsindustrin
samt mellan industrin och användarna är omistliga fördelar. Samtidigt har
anskaffningsmodellen visat sig ge vapensystem och annan utrustning av hög
kvalitet och till mycket konkurrenskraftiga priser. Nyanskaffningen som
under lång tid pendlat kring 13 miljarder kronor årligen kan emellertid ef-
fektiviseras ytterligare. Flera studier visar att en politisk process med högre
styrfart och en mer konsekvent materielplanering möjliggör lägre kostnader.
Genom en bättre politisk framförhållning och ett fasthållande vid
planerade inköp skulle en bättre ekonomi uppnås. På så sätt skulle
skattebetalarna få avsevärt mer försvarsmateriel för pengarna. Siffran en
miljard kronor årligen har figurerat i debatten. Det finns anledning att
uppmärksamma regeringen på olägenheterna med dagens arbetsmetodik. En
övergång till mer av civil standard skulle kunna öka andelen civila
komponenter även i avancerade system. Med dagens teknikutveckling är det
inte bara en önskvärd utan också nödvändig utveckling. Det förbättrar såväl
prestanda som förhållandet pris/prestanda. Vi framförde redan förra året
kravet på att regeringen snarast genomför en översyn av
materielförsörjningsprocessen. Detta motionskrav biträddes i praktiken av
försvarsutskottet. Därför är det positivt, om än senkommet, att regeringen nu
tar initiativ till ett samlat "utvecklings- och effektiviseringsarbete" avseende
materielförsörjningsprocessen.
4.7.2 Export - en förutsättning
Intimt förknippad med frågan om internationellt samarbete försvarsindustri-
företag emellan är frågan om exportregler och exportkontroll. På detta områ-
de skiljer sig samtliga aktuella länder åt såväl vad gäller regelverk som till-
lämpning. För de flesta med Sverige jämförbara länder (de nordiska länder-
na, Storbritannien, Nederländerna och USA) är emellertid restriktiviteten ett
genomgående drag. Snarare än att vissa länder är hårdare än andra så skiljer
sig tillämpningarna och prioriteringarna åt. Att åstadkomma en harmonise-
ring av i första hand tillämpningen och i andra hand regelverket för de länder
som är aktuella för samarbete med svensk försvarsindustri är svårt men vik-
tigt.
Särskilt väsentligt för det försvarsindustriella samarbetet är regelverket för
export till tredje land. Internationellt samarbete i projektutveckling är en
mycket viktig komponent för att behålla systemutvecklingsförmåga i
Sverige. En förutsättning för detta är ett regelverk som på ett enkelt sätt
reglerar export till tredje land. Utan denna möjlighet måste man ställa sig
frågan om det är meningsfullt att ge sig in i samarbete av denna typ.
Exportberoendet är i delar av försvarsindustrin redan idag mycket högt.
Detta beroende kan komma att öka ytterligare eftersom de svenska
beställningarna med regeringens politik kraftigt minskar.
Lagen om krigsmaterielexport var modern vid tillkomsten 1992.
Huvuddelen av den harmonisering som är önskvärd går, i ett kortare
tidsperspektiv, enligt vår mening att genomföra inom ramen för dagens
lagstiftning.
Sedan lagen antogs har emellertid utvecklingen fortsatt. En kraftig ökning
av samarbetet med utländska företag ställer liksom medlemskapet i EU vårt
regelverk i en delvis annan dager. Samtidigt har konkurrensen på
exportmarknaderna ytterligare skärpts, varför de förhållanden som rådde
1992 inte längre gäller.
Det är angeläget att få gemensamma EU-regler för export av
försvarsmateriel. Sverige måste därför driva på för att de samarbetsinitiativ
som pågår också leder till gemensamma regler för export av krigsmateriel
och strategiska produkter, som i snabbt ökande grad utvecklas och
produceras gemensamt i flera länder.
Till exportfrågorna hör hur dessa skall hanteras av statsmakter och
myndigheter. Enligt vår uppfattning bör försvarsindustrin få allt det stöd som
behövs, för att kunna göra affärer med de länder som regeringen godkänner
försäljning till. Regeringens initiativ till att se över nuvarande stöd till
svensk
försvarsindustris exportansträngningar är vällovligt.
En ytterligare åtgärd, dels för att öka vår egen förmåga att lösa
internationella uppgifter, dels för att förbättra industrins konkurrenskraft, är
att i ökad utsträckning kräva att våra stridskrafter generellt skall ha en ökad
interoperabilitet. Ett sådant allmänt krav på Försvarsmaktens
materielanskaffning ger också ett brett engagemang i hela organisationen
som positivt skulle påverka utbildnings- och övningsverksamheten.
4.7.3 Utred försvarsindustrins förutsättningar och villkor
Regeringens överväganden kring försvarsindustriella frågor har under lång
tid varit alltför översiktliga. I flera avseenden saknas i försvarsbeslutet
såväl
inriktning som medel att förverkliga det regeringen säger sig vilja värna av
industriell kapacitet och kompetens. En naturlig slutsats av de stora föränd-
ringar som skett under de senaste åren vore att regeringen tillsätter en parla-
mentarisk utredning med uppgift att göra en genomgripande översyn av
förutsättningarna för svensk försvarsindustriell kompetens och dess betydelse
särskilt i anpassningsperspektivet.
De kort- och långsiktiga förutsättningarna för försvarsindustrins
överlevnad och utveckling bör följaktligen utredas. Vi menar att en utredning
om försvarsindustrins förutsättningar och villkor bör omfatta:
? en översyn av prioriteringarna beträffande kompetens och struktur
avseende forskning och utveckling, anskaffning och produktion av
försvarsmateriel,
? förutsättningarna för internationellt samarbete med andra länders
försvarsindustrier,
? en granskning av hur exportmöjligheterna redan kan förbättras genom
förändrad tillämpning av gällande lag,
? en översyn av nuvarande lagstiftning och en analys av möjligheterna att
skapa gemensamma exportregler för försvarsmaterielföretag inom hela
Europeiska unionen.
4.8 Civilt försvar
Alla samhällsresurser måste kunna utnyttjas när samhället utsätts för kriser,
katastrofer och svåra påfrestningar. Den ömsesidiga förmågan - Försvars-
maktens stöd till det civila samhället och det civila samhällets stöd till För-
svarsmakten - har sedan länge varit en naturlig del av krigsplanläggningen.
Nyttan av att kunna utnyttja militära resurser har varit uppenbar vid de till-
fällen då bl.a. snöoväder, översvämningar eller andra olyckor har inträffat.
Genom att i större utsträckning än tidigare vara öppna för att utnyttja befint-
liga resurser över myndighetsgränserna skulle mycket kunna vinnas i effekti-
vitet. Försvarsmaktens resurser bör således användas även för traditionellt
civila uppgifter för att därmed stärka samhällets förmåga vid kriser och svåra
påfrestningar i fredstid.
Ledningsfrågorna är av avgörande betydelse för möjligheterna att hantera
en svår påfrestning på samhället. De brister som finns är kända sedan länge
och, underlag för beslut om konkreta åtgärder finns redan i gjorda
utredningar, remissvar och rapporter.
För att säkerställa en tillräcklig ledningsförmåga måste ansvarsför-
hållandena vara tydliga. Regeringen undviker tyvärr att ta ställning i frågan.
Den ökande internationaliseringen har medfört ett allt större beroende av
andra länders möjligheter att producera och leverera tjänster och produkter.
Vår egen grad av självförsörjning blir därav lägre och svårare att
upprätthålla.
Trots denna internationalisering är det väsentligt att Sverige som nation
säkerställer den egna förmågan att försörja samhället. Det är helt uppenbart
att beslut om en ökning av försörjningsberedskapen alltid kommer att ske i
efterhand. Att då helt reservationslöst, som regeringen föreslår i
propositionen, minska den väsentligt är enligt vår mening inte
tillfredsställande.
Ett annat exempel på ovarsamhet i förslagen till framtida utveckling är
minskningen av antalet beredskapspoliser samtidigt som man konstaterar att
förmågan till bevakning och skydd av väsentliga knutpunkter för
elförsörjning och telekommunikation inte är tillfredsställande.
Beredskapspoliser skulle kunna vara en resurs för förstärkning av den
ordinarie polismakten.
Det är inte tillfredsställande att säkerheten avseende telekommunikation
anses bli "godtagbar" först om några år.
Det är väsentligt att den nationella funktionaliteten inom telekommunika-
tionsområdet säkerställs. Det får inte vara så att de svenska kommunikations-
systemens funktionalitet är beroende av motsvarande system i andra länder.
Inte minst att i Sverige ha en stabil tidsreferens till våra datorer är en
förutsättning för många av de nya tjänsterna, bl.a. för loggning, krypton och
finansiella tjänster. Global Positioning System, GPS, är ingen bra lösning. Vi
får inte vara beroende av USA för tidsreferensen. Våra telekommunikationer
måste skyddas. De utgör, som regeringen konstaterar i propositionen, en
gränssättande faktor för hela totalförsvarets samlade förmåga. Enligt vår
mening är det angeläget att skapa klarhet i de åtgärder som bör vidtas för att
få en godtagbar säkerhet i telekommunikationssystemen även sett i ett nära
framtidsperspektiv.
5 Ledning
Det är omöjligt att vid någon viss tidpunkt avgöra om det inträffade är inled-
ningen till en allvarlig kris, svår påfrestning på samhället, krig eller bara en
vardaglig händelse som kan hanteras "på normalt" sätt. Det är bara histori-
kerna som efteråt sätter etiketter på det inträffade. I den historiska
belysning-
en analyseras om rätt eller fel åtgärd vidtagits. Många exempel ur historien
pekar också på att beslutsfattare hade tillgång till adekvat information, men
man ville inte tro på de konsekvenser den pekade mot. Önsketänkande har
alltid dominerat beslutsfattandet.
Varje reellt beslut fattas utgående från bristande information och mot en
okänd framtid. Det är därför viktigt att de regelverk som styr verksamheten
förmår att skapa förutsättningar för att fatta beslut mot bakgrund av den
breddade hot- och riskbilden. Enligt vår mening bör således nuvarande
regelverk bättre anpassas till den förändrade inriktningen för totalförsvaret.
Det är emellertid inte bara regelverket som måste anpassas. Det är även
nödvändigt att ledningsorganisationen är densamma över hela konfliktskalan.
Vi vet inte om och när en övergång till en annan ledningsorganisation skall
ske. Inte heller går det att avgöra om och när en omlokalisering skall
genomföras. Allt talar för att sättet att leda, den organisation som gör detta
och den fredstida lokaliseringen, måste kunna fungera över hela
konfliktskalan.
Denna förändrade syn gör det nödvändigt att, som regeringen anger i
propositionen, ställa krav på att överensstämmelsen mellan lednings-
strukturen i den normala verksamheten och vid en svår påfrestning eller i
krig förstärks. Enligt vår mening bör man gå längre och verkligen
åstadkomma en reell överensstämmelse i totalförsvarets ledningsstruktur.
Den förändring som vi vill åstadkomma inom totalförsvaret är
genomförbar under förutsättning att beslut om anpassning kan ske. Ett sådant
beslut beror i mycket stor utsträckning på ledningsfunktionens utformning.
Då möjligheterna till ett sådant beslut påverkar statsmakternas ledning,
styrning och utvärdering måste det politiska ansvaret tydliggöras. Det är
således enligt vår mening angeläget att den av regeringen aviserade
översynen av lednings- och samordningsfrågorna snarast genomförs. En
parlamentarisk utredning bör tillsättas med uppgift att utforma
ledningsfunktionen inom totalförsvaret. Arbetet skall bedrivas så att
riksdagen kan fatta beslut våren 2000.
Utveckling och införande av Försvarsmaktens ledningssystem ORION har
upprepade gånger drabbats av förseningar. Tekniska svårigheter att nå
säkerhet i systemet har uppenbarligen förhindrat driftsättning vid ett flertal
tillfällen. Det är djupt otillfredsställande att Försvarsmaktens ledningsstöd
inte är godtagbart i detta avseende. Till detta kommer att det äldre
ledningssystemet, så vitt vi förstår, inte klarar millennieskiftet. Enligt vår
mening bör riksdagen hos regeringen begära en utvärdering av hittills
genomfört utvecklingsarbete. Utvärderingen bör redovisas senast under
tredje kvartalet 1999.
6 Ekonomi
För den framtida försvarsekonomin står fyra frågor i fokus. Det gäller den
ekonomiska ramen för främst det militära försvaret, men också frågan om
teknikfaktorn och hur de internationella insatserna skall betalas samt det
akuta problemet med likviditeten i närtid.
Vad gäller den ekonomiska ramen är det vår utgångspunkt att den skall
bibehållas på oförändrad nivå i stället för att det reala innehållet i det
årliga
anslaget sänks med mångmiljardbelopp. Det finns enligt vår mening
ingenting som motiverar en sådan neddragning. Våra grannländer
upprätthåller sina respektive ambitionsnivåer också i ekonomiska termer.
Många länder, inte minst USA, ökar sina försvarsanslag för att kunna möta
framtidens säkerhetspolitiska utmaningar. Omställningen av försvaret från
relativt statiskt invasionsförsvar till ett aktivt militärt instrument för
hävdandet av Sveriges intressen i långt fler scenarier och på olika
konfliktnivåer kräver stora resurser.
Minskningar med mångmiljardbelopp årligen gör förändringsprocessen
orimligt utdragen och riskerar att leda till förbandsvolymer på en nivå som
gör kompetensen i försvaret mycket svår att upprätthålla och utveckla.
Alltför små förbandsvolymer leder dessutom till små möjligheter att i
händelse av försämrade säkerhetspolitiska förutsättningar växla upp försvaret
i storlek och styrka.
Kostnaderna för internationella insatser betalas idag över ett särskilt
anslag. Att betala dessa mycket önskvärda insatser direkt över
Försvarsmaktens anslag innebär en belastning i miljardklassen. Det är inte
rimligt att en tillfällig insats utomlands skall tillåtas urholka förmåga och
beredskap i försvaret.
I år och nästa år saknas det, som tidigare framhållits, närmare 2,5 miljarder
kronor för att betala gjorda åtaganden. Något ekonomiskt utrymme för de
mest angelägna nyinvesteringarna finns ej. Inte heller finns det i dag
utrymme för de övriga investeringar som är en förutsättning för att
omstruktureringen skall kunna genomföras inom en i dessa sammanhang
rimlig tidsrymd om två till tre år.
Det är angeläget att statens avkastningskrav på fastighetsförvaltningen ses
över. Den s.k. MAL-reformen har nu verkat ett antal år. En utvärdering av
dess effekter såväl vad gäller kostnader som intäkter bör genomföras.
De motiv som redovisas för att teknikfaktorn skall avskaffas är enligt vår
mening inte tillräckliga. Det är alltid lätt att förkasta något som vid en snabb
granskning upplevs som ofullkomligt, utan att ersätta det gamla med något
nytt. Det är även inom det här området nödvändigt med en fördjupad analys
av hur kostnadsutvecklingen (ej ambitionsökningen) för försvarsmateriel i
jämförelse med den allmänna prisutvecklingen skall skötas i framtiden. I
väntan på en sådan fullständig översyn bör den s.k. teknikfaktorn bibehållas.
Regeringen har angivit att verksamheten under åren 1999-2001, som
uppenbart inte ryms inom de anslagsramar som regeringen hittills föreslagit,
skall hanteras med hjälp av extraordinära budgettekniska åtgärder. En
kombination av utnyttjad anslagskredit, förskjutningar av betalningar för
materielleveranser och eventuellt ett utnyttjande av förskottsinstrumentet
utöver vad som är kommersiellt försvarligt förfaller vara den väg regeringen
anvisar för de närmaste årens verksamhet.
Det kan med fog ifrågasättas om denna korthusliknande konstruktion av
åtgärder, som i bästa fall förskjuter kostnaderna för verksamhet innevarande
beslutsperiod (fram till 2001) till nästa (2002-2004), står i samklang med
riksdagens intentioner i den nya budgetlagen och de förordningar som
reglerar statens ekonomiska transaktioner. Det kan t.ex. inte vara rimligt att
staten stadigvarande finansierar verksamhet med anslagskrediter och lika
orimligt att riksdagen medvetet fattar beslut om verksamhet som inte täcks
av motsvarande anslag för budgetåren. Detta gäller såväl under 1999 som
2000 där regeringens förslag till verksamhet står i bjärt kontrast till
föreslagna medel.
Enligt Moderata samlingspartiets mening bör de närmaste årens problem
hanteras genom att medel i den storleksordning Försvarsmakten i höstas
anmälde som brist tillförs. Detta bör finansieras engångsvis genom att
motsvarande belopp avsätts av de privatiseringar av statliga företag vi
föreslår. Därmed motverkas effekterna av likviditetsindragningen i samband
med anslagsförordningens fulla tillämpning samtidigt som det blir möjligt att
räkna upp materielanslagen med den s.k. teknikfaktorn även under åren 2000
och 2001.
För försvarsbeslutsperioden 2002-2004 är det ännu för tidigt att avgöra
vilken exakt anslagsnivå som krävs för att försvaret skall kunna utvecklas
och förändras på ett sådant sätt att det fullt ut kan stödja Sveriges
säkerhetspolitiska ambitioner. De närmaste åren kommer att präglas av stora
och delvis smärtsamma omställningar men också vara förenade med stora
investeringsbehov för att någorlunda snabbt åstadkomma den uppsättning av
förmågor som dagens omvärldssituation kräver. Att i detta perspektiv tro att
utrymme för stora besparingar föreligger är att blunda för de i dagens
försvarsorganisation föreliggande begränsningarna.
Vår utgångspunkt är att den positiva omställning av totalförsvaret som
krävs skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade försvarsanslag
under perioden 2002-2004 samtidigt som fortsatt kompensation för teknisk
fördyring (den s.k. teknikfaktorn) bibehålls. Som en följd av detta
konstaterande måste regeringens förslag om minskad anslagsram för
perioden avvisas. Utgångspunkt för Försvarsmaktens planering bör i stället
vara:
? oförändrad ekonomisk ram,
? full kompensation för effekterna av likviditetsindragningen i samband
med den fulla tillämpningen av anslagsförordningen samt
? fortsatt kompensation för teknisk fördyring ("teknikfaktorn").
7 Försvarsbeslut
7.1 Nuvarande form
Vid varje försvarsbeslut har ansvaret varit delat mellan politiker och myn-
digheter. Den femåriga försvarsbeslutsperioden, med en utblick över en tio-
till femtonårsperiod, grundlades efter 1968 års försvarsbeslut. Försvarsmak-
ten och övriga myndigheter inom totalförsvaret har utarbetat strukturer på
medellång till lång sikt. Dessa har överlämnats till politiker för en mer preci-
serad inriktning på medellång sikt, för att efter förnyat förslag från myndig-
heterna utgöra grund för femårig planering och nytt försvarsbeslut. Grund-
tanken har varit att skapa en stabil, långsiktig utveckling som också är en
nödvändighet mot bakgrund av den långa utvecklings- och uppsättningstid
som råder inom försvarssektorn.
Under 90-talet förändrades denna planering. Den tidigare femåriga
processen förnyades i princip en gång om året, utan att den grundläggande
planeringsmetoden förändrades. Det som skulle ge en stabilitet i
utvecklingen har ryckts sönder av ideligen återkommande omprövningar och
ekonomiska anpassningar till statens finanser.
Det politiska inflytandet i planeringsprocessen har successivt förändrats
från självständiga parlamentariska utredningar till tjänstemannaledda
försvarsberedningar med starkt beroende av och knytning till
Försvarsdepartementet.
7.2 Behov av förändring
Såväl den "stabila omvärldssituationen" under det kalla kriget och de föränd-
ringar som nu inträffat i omvärlden visar på det orimliga i en stel planerings-
process. Under de tre senaste årtiondena har det vid skilda tillfällen förelegat
behov av omprövningar mot bakgrund av förändringar utanför och inom
landet.
Det framstår som en truism att de uppgifter som det svenska försvaret skall
lösa, liksom organisationens storlek, sammansättning och beredskap är
politiska beslut. Förbandens förmågor är ju det verktyg som staten skall
utnyttja för att skapa trygghet för Sverige som nation. Avvägningen mellan
olika försvarsförmågor är därför snarare ett politiskt beslut än ett beslut av
myndigheternas chefer. Detta borde dessutom vara av större försvarspolitiskt
intresse än t.ex. fredsorganisationens lokalisering.
En successiv anpassning av försvaret, såväl beredskap som uppgifter och
förmågor, till utvecklingen i omvärlden är också ett politiskt ansvar på
samma sätt som stabila förutsättningar för framtida investeringar i personal
och ny materiel. För att detta skall kunna förverkligas bör det politiska
ansvaret göras tydligare samtidigt som gränsen mellan det politiska ansvaret
och myndighetschefernas ansvar tydliggörs.
7.3 Framtida försvarsbeslut
Kommande försvarsbeslut bör därför delas upp i en kortsiktig och en lång-
siktig del. Den ena delen är beslutet om beredskap, uppgifter och förmågor i
den befintliga organisationen som omfattar de närmaste tre åren, dvs. storlek
och kostnad för den årliga driften. Hur detta sedan genomförs, att vidmakt-
hålla och utnyttja den befintliga försvarsorganisationen, är ett ansvar för
respektive myndighet. Den andra delen är beslut som omfattar kommande
investeringar, och andra långsiktiga bindningar, sett i ett 10-årigt tidsper-
spektiv. Förslag till förändringar och investeringar lämnas av myndigheterna.
Dessa senare beslut behöver inte vara knutna till besluten om driftkostnader.
Nästa försvarsbeslut bör sålunda omfatta verksamheten under tidsperioden
2001-2003 samt beslut om de långsiktiga bindningarna i ett tioårsperspektiv.
En utveckling som skissas ovan ställer krav på ett större parlamentariskt
inflytande i det arbete som förbereder försvarsbesluten. Den nuvarande
ordningen med en tjänstemannaledd försvarsberedning bör ersättas av en
parlamentariskt ledd kommitté samtidigt som beredningskompetensen
förbättras i såväl utskott som departement. Samtidigt är det viktigt att
Försvarsmakten tidigt kommer in i processen. Den danska modellen med en
försvarskommission med såväl överbefälhavare som försvarsminister som
deltagare bör övervägas.
Regeringen ger i propositionen beskedet att nuvarande försvarsberedning
avses leva vidare. Detta besked ges - i motsats till förhållandet vid
beredningens tillkomst - utan att konsultationer skett med övriga partier i
riksdagen. Enligt vår uppfattning bör beredningskonceptet omprövas i
enlighet med resonemanget ovan. Vilken funktion en försvarsberedning av
nuvarande typ skall fylla i ett skede av försvarsbeslutsprocessen där en
överenskommelse kring ramvillkoren redan föreligger är svårt att se. Om
regeringen eftersträvar parlamentarisk förankring för förändringar, i t.ex.
personalförsörjningssystemen och materielprocessen, bör i stället
utredningsformen väljas. En försvarsberedning med uppgift att i största
allmänhet följa utvecklingen fyller enligt vår uppfattning inget nämnvärt
syfte.

Hemställan

Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår regeringens förslag (punkt 1) att nästa för-
svarsbeslutsperiod skall omfatta åren 2002-2004 i enlighet med vad
som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att nästa försvarsbeslutsperiod skall omfatta åren
2001-2003,
3. att riksdagen avslår regeringens förslag (punkt 2) till säkerhets-
politiskt mål m.m. i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen avslår regeringens förslag (punkt 3) till försvars-
politikens inriktning i enlighet med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen avslår regeringens förslag (punkt 4) i fråga om
fortsatt utveckling av förmågan till anpassning i enlighet med vad som
anförts i motionen,
6. att riksdagen avslår regeringens förslag (punkt 5) i fråga om den
ekonomiska ramen och inriktningen i fråga om omställningsbidrag i
enlighet med vad som anförts i motionen,
7. att riksdagen avslår regeringens förslag (punkt 6) att den sär-
skilda uppräkningen av anslaget för anskaffning av materiel med den
s.k. teknikfaktorn skall upphöra fr.o.m. år 2000 i enlighet med vad
som anförts i motionen,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om anpassning,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om Sveriges säkerhetspolitik,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om försvarspolitikens inriktning och krigsorganisa-
tionens utveckling,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en utvärdering av MAL-reformens effekter och
en fördjupad analys av hur kostnadsutvecklingen för försvarsmateriel
skall hanteras i framtiden som underlag inför kommande försvarsbe-
slut,
12. att riksdagen avslår regeringens förslag (punkt 7) i fråga om
operativa förmågor för det militära försvaret i enlighet med vad som
anförts i motionen,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om nytt underlag avseende operativa förmågor,
14. att riksdagen avslår regeringens förslag (punkt 8) till utveckling
av Försvarsmaktens krigsorganisation i enlighet med vad som anförts i
motionen,
15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att återkomma till riksdagen med förslag om
eventuell vakantsättning av förband,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om  en samlad översyn av totalförsvarets personal-
försörjning i form av en parlamentarisk utredning,
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om avbrytande av planerad utbildning av civila be-
redskapsmän,
18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en översyn av antalet civilpliktiga som grundut-
bildas,
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en samlad översyn av kompetens avseende
forskning och utveckling, anskaffning och produktion av försvarsma-
teriel,
20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om gemensamma EU-regler för export av försvars-
materiel,
21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att klarhet måste skapas i de åtgärder som bör
vidtas för att få en godtagbar säkerhet i telekommunikationssystemen,
22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en samlad översyn av totalförsvarets lednings-
funktion i form av en parlamentarisk utredning,
23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om försvarsmaktens ledningssystem ORION.

Stockholm den 24 mars 1999

Carl Bildt (m)

Lars Tobisson (m)
Beatrice Ask (m)
Anders Björck (m)
Carl Fredrik Graf (m)
Chris Heister (m)
Gun Hellsvik (m)
Henrik Landerholm (m)
Göran Lennmarker (m)
Bo Lundgren (m)
Inger René (m)
Per Unckel (m)
Per Westerberg (m)