med anledning av prop. 1998/99:122 Kommunala bostadsföretag
Regeringens förslag om ett tidsbegränsat sanktionssystem för
att motverka utförsäljning eller överföring av pengar från
allmännyttiga bostadsföretag innebär en risk för kollision
mellan två viktiga principer. Å ena sidan det nationella
ansvaret för en socialt hållbar boendepolitik, å andra sidan
principen om kommunal självstyrelse.
En socialt hållbar
boendepolitik
Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall
skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till
rimliga kostnader. Detta har slagits fast såväl i ett flertal
riksdagsbeslut som i svenska åtaganden till FN, t.ex. vid
Habitat II-konferensen i Istanbul 1996. Miljöpartiet stöder
denna politik.
Den svenska boendepolitiken bygger på en uppgiftsfördelning där staten
svarar för att det finns finansiella och legala förutsättningar för bostadsbygg-
ande och där kommunerna svarar för att kommunens invånare får tillgång till
bostäder. Det kommunala ansvaret och den kommunala kompetensen
regleras främst i kommunallagen och socialtjänstlagen.
Kommunalt ansvar för boendepolitiken kan definieras på flera olika
nivåer. På en mer övergripande samhällsplaneringsnivå skall kommunerna
planera för att det i kommunen skall finnas tillgång till ett varierat utbud av
sunda och ändamålsenliga bostäder i olika upplåtelseformer och till
ekonomiskt överkomliga priser. Ett viktigt mål är också att motverka segre-
gation.
Kommunen har också ett mer specifikt ansvar för att kunna erbjuda
bostäder även till hushåll som själva har svårigheter att göra sig gällande på
bostadsmarknaden. Grupper som kan ha det svårt på bostadsmarknaden kan
vara ekonomiskt svaga hushåll (t.ex. på grund av arbetslöshet), ungdomar
som ännu inte etablerat sig, psykiskt störda och personer med sociala
problem som kan upplevas som störande av omgivningen.
Medel för en socialt hållbar
boendepolitik - allmännyttans roll
På nationell nivå har statens medel för en socialt hållbar
boendepolitik främst varit att underlätta
bostadsfinansieringen, tidigare genom ett omfattande
subventionssystem. Detta har dock efter omfattande kritik
nästan helt avvecklats och bostäder byggs och finansieras nu
i huvudsak på marknadens villkor. Staten har också genom
lagstiftning ålagt kommunerna ett ansvar för
bostadsförsörjningen och genom lagstiftning om
bruksvärdeshyror angett ramar för hyressättningen för
bostäder.
Kommunernas främsta medel för bostadsförsörjningen i stort är det
kommunala planmonopolet och i viss mån också markanvisningsrätten. När
det gäller grupper som har svårt att göra sig gällande på bostadsmarknaden är
det främst genom bistånd enligt socialtjänstlagen som kommunerna kan
agera. Kommunala bostadsförmedlingar spelade också tidigare en stor roll,
men deras betydelse har minskat under senare år.
De allmännyttiga bostadsföretagen har spelat en stor roll i den sociala
boendepolitiken genom att tillhandahålla hyresbostäder i stor omfattning och
till för de flesta överkomliga priser. Detta har underlättats av att de allmän-
nyttiga företagen haft gynnsamma ekonomiska villkor och genom att de inte
skall vara vinstgivande. Det är också främst i dessa företags lägenhetsbestånd
som kommunerna har anvisat lägenheter med hjälp av socialtjänstlagen till
dem som inte kunnat få sitt behov tillgodosett på annat sätt.
På senare år har dock skillnaden mellan de allmännyttiga och de privata
bostadsföretagen minskat. De allmännyttiga företagen har numera inga
speciella ekonomiska favörer. Krav på att företagen skall konsolideras
ekonomiskt, och i många kommuner också på aktieutdelning till ägarna, har
lett till ökade krav på ekonomiskt överskott i rörelsen. Därmed är det i
realiteten inte längre så stor skillnad mellan de formellt "icke vinstdrivande"
allmännyttiga företagen och privata företag med vinstsyfte.
De allmännyttiga företagens betydelse som riktmärke för systemet med
bruksvärdeshyror torde också ha minskat. Detta eftersom bostadsmarknaden
på de flesta orter i Sverige är i balans eller till och med har ett överskott på
bostäder. Endast på ett mindre antal platser med stark efterfrågan på
bostäder, allra mest utpräglat i de centrala delarna av de största städerna, har
numera de allmännyttiga bostäderna genom bruksvärdessystemet en större
betydelse som riktmärke för hyressättningen. Just på dessa platser har dock
systemet också kritiserats hårt för att sätta konstlat låga hyror, som gett
upphov till omfattande svarta marknader och hyresskillnader mellan inner-
och ytterområden som inte upplevs som rättvisa.
Inte heller de allmännyttiga företagens roll för sociala placeringar är idag
lika tydlig som förut. Även många allmännyttiga företag har - till följd av
ökade lönsamhetskrav och tryck från hyresgäster - börjat ställa hårda krav
för att ta emot hushåll med ekonomiska och/eller sociala problem. Det kan
gälla krav på ekonomiska garantier och andra former av bistånd från
socialtjänsten, liksom krav på att även andra boendeformer skall hjälpa till
och ta emot t.ex. särskilt störande hushåll.
En socialt hållbar boendepolitik i
framtiden?
Ovanstående genomgång visar att allmännyttans roll för en
socialt hållbar boendepolitik inte längre är lika klar som
tidigare. Det är inte längre självklart att ett allmännyttigt
bostadsföretag är det främsta medlet för kommunen att
bedriva en socialt hållbar boendepolitik. Man kan tänka sig
en utveckling där kommunens ansvar för boendepolitiken
främst tillvaratas genom dels övergripande planering av
bostadsförsörjningen, dels genom ansvar för enskilda hushåll
genom socialtjänstlagen men där bostäderna i allt väsentligt
ägs och förvaltas på marknadsmässiga villkor. Detta kräver
då att kommunerna har lagliga möjligheter att kräva att fler
fastighetsägarkategorier och andra hyresvärdar än
allmännyttan också tar sitt ansvar för hushåll med problem
på bostadsmarknaden.
Från det perspektivet skulle i förlängningen allmännyttan kunna ha spelat
ut sin roll och det skulle sakna betydelse om den successivt övergick i annan
ägo.
Å andra sidan skulle en sådan utveckling också innebära risker, särskilt om
den sker snabbt, oövertänkt och mer från kortsiktiga ekonomisk/politiska
utgångspunkter än baserat på en långsiktigt genomtänkt analys. Sådana risker
kan vara att en stor andel av hyreshusen snabbt omvandlas till dyra
bostadsrätter i attraktiva områden och att därigenom segregationen ökar och
möjligheten att tillgodose behovet för utsatta grupper drastiskt minskar, om
inte andra möjligheter att tillgodose behovet dessförinnan utvecklats. Vi kan
riskera att få en utveckling, som på många håll utomlands, där kommunens
lägenhetsinnehav i stort sett begränsas till sociala bostäder med ökad
segregation som följd. Det är inte heller en önskvärd utveckling.
Det finns inga omedelbara och lätta svar på hur statens och kommunernas
ansvar för den sociala bostadspolitiken bäst skall utformas i framtiden på en
bostadsmarknad som i huvudsak lever på marknadens villkor. Det är en
viktig uppgift för den pågående boendesociala beredningen att lämna förslag
till hur ett sådant ansvar praktiskt kan definieras och utformas.
Den kommunala
självstyrelsen
Miljöpartiet värnar den kommunala självstyrelsen och menar
att det är viktigt att beslut fattas på rätt nivå, så nära
människorna som möjligt. Mot önskemålet att upprätthålla
en på nationell nivå förankrad social boendepolitik måste
ställas det ingrepp i den kommunala självstyrelsen som de av
regeringen föreslagna reglerna onekligen utgör. Den
kommunala självstyrelsen måste även innefatta rätten att
fatta vad man uppfattar som "fel" beslut, om det är förankrat
hos en politisk majoritet som ärligt deklarerat sina avsikter
före ett val. I sammanhanget skall också erinras om att
Miljöpartiet inte accepterat det ingrepp i den kommunala
självstyrelsen som de senaste årens kommunala
"skattestopp" innebär.
Den kommunala självstyrelsen är dock inte och bör inte heller vara någon
absolut rätt att i alla sammanhang fatta precis vilka beslut som helst utan
tanke på konsekvenserna för den nationella politiken. Politiken i Sverige
utformas i samspel mellan den nationella och den kommunala nivån, där den
nationella nivån främst sätter övergripande mål samt ger ramar och riktlinjer
i form av lagar och ekonomiska villkor. Kommunerna svarar sedan för
praktiskt genomförande med betydande möjligheter att utforma lokalt
lämpliga lösningar. Detta system fungerar vanligtvis bra, men kan orsaka
spänningar om kommunala beslut kan leda till att de nationella målen
riskerar att allvarligt åsidosättas. Sådana konsekvenser kan eventuellt befaras
för boendepolitiken som en följd av en alltför snabb och icke genomtänkt
utförsäljning av allmännyttiga bostäder eller bostadsföretag. Konsekvenserna
kan - om inte andra medel för en socialt hållbar boendepolitik hinner
utvecklas i tid - bli särskilt allvarliga i ett läge och på platser där inslaget
av
hyresboende och allmännytta redan minskat kraftigt. I den mån ytterligare
eller totala utförsäljningar då är ett uttryck för att kommunen inte längre vill
ta något boendesocialt ansvar, blir sådana utförsäljningar också en ange-
lägenhet för den nationella politiken och inte minst för många grannkom-
muner som i stället kan få överta problemen. Mot den bakgrunden kan inte,
enligt Miljöpartiets mening, det kommunala självbestämmandet drivas så
långt att det ger kommuner möjligheter att i realiteten hoppa av sitt ansvar
för den nationella boendepolitiken och bilda egna enklaver vid sidan av
denna politik.
En jämförelse kan göras med det nationella ansvaret och kommunernas
självbestämmande på andra områden, t.ex. skolan. Miljöpartiet har starkt
engagerat sig för en ökad mångfald vad gäller både pedagogiska metoder och
driftformer inom såväl den kommunala skolan som i alternativa skolformer.
Detta har - trots farhågor om motsatsen från de borgerliga partierna - lett till
en stark utveckling av antalet friskolor och nya spännande skolformer de
senaste åren. Det är en utveckling som vi i allt väsentligt ser positivt på. Man
måste dock vara medveten om att även denna utveckling i förlängningen kan
innebära risker om kommuner utan socialt ansvar skulle missbruka sin frihet
till att sälja ut en stor del av de kommunala skolorna och frånhända sig
ansvaret för elever med problem av olika slag. Även här måste således ett
kommunalt självbestämmande ha en yttersta gräns som bestäms av den
nationella politiken. Den nationella politiken måste också ha en yttersta
sanktionsmöjlighet mot kommuner som inte är beredda att ta sin del av ett
nationellt ansvar.
Miljöpartiets förslag
Mot bakgrund av ovanstående resonemang anser Miljöpartiet
att staten måste visa en mycket stor restriktivitet med
ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ett utövande av den
kommunala självstyrelsen som riskerar att komma i allvarlig
konflikt med uppställda nationella mål - det må gälla
boende-, skol- eller någon annan politik - kan dock vara ett
motiv för att söka rådrum genom tillfälliga restriktioner för
kommunernas agerande. En förutsättning är att
restriktionerna blir så kortvariga som över huvud taget är
möjligt och att rådrummet aktivt utnyttjas till att söka mer
permanenta lösningar på de problem som har aktualiserats.
Miljöpartiet tillstyrker därför regeringens förslag om
tillfälliga sanktioner, men med de ändringar och
preciseringar som framgår nedan.
Alternativ för en socialt hållbar
boendepolitik
Rådrummet måste utnyttjas för att snabbt ta fram förslag till
lösningar som på ett mer permanent sätt kan säkra de
nationella målen på den förändrade bostadsmarknad som
tidigare beskrivits och som också ger kommunerna en
betydande frihet att hitta lokala lösningar som passar
respektive kommun. Detta arbete kan föras bland annat inom
den pågående boendesociala beredningen och den av
regeringen beslutade nya utredningen om utveckling av
allmännyttiga bostadsföretag samt utvärdering av
bruksvärdessystemet. Det kan diskuteras om även den senare
utredningen bör vara parlamentarisk, vilken i så fall bör
tillsättas omgående. Regeringen kan också komma att
behöva vidta andra åtgärder för att snabbt ta fram ett bra
beslutsunderlag.
Viktiga frågor att studera och lämna förslag till är enligt Miljöpartiets
uppfattning bland annat:
- Hur säkerställa att det i alla kommuner finns ett varierat utbud av olika
slags bostäder och upplåtelseformer till rimliga priser som passar olika
konsumenters skilda önskemål?
-
- Hur undvika att vissa kommuner ställer sig utanför den nationella
boendepolitiken genom att bilda "enklaver" där man inte tar en rimlig
hänsyn till utsatta gruppers bostadsbehov?
-
- Hur finna medel för kommunerna att uppfylla kravet på en socialt
hållbar boendepolitik för utsatta grupper där olika
fastighetsägarkategorier och företag tar ett ansvar, inte bara
allmännyttan?
-
- Hur finna medel att utveckla självförvaltning inom hyresrätten, t.ex.
genom kooperativ hyresrätt och genom översyn av skatteregler.
-
- Hur skall en kvalitetssäkring av det sunda boendet kunna genomföras
över hela bostadsbeståndet?
-
Tidsgränsen för sanktionerna
Eftersom sanktioner av den typ som föreslås alltid innebär
ett ingrepp i det kommunala självstyret får de inte göras
längre än absolut nödvändigt, och tiden måste användas
effektivt till att arbeta fram permanenta lösningar som kan
ersätta de tillfälliga restriktionerna. Tyvärr har så inte skett
tidigare. Hösten 1996 infördes tillfälliga restriktioner fram
till 31/12 1997 mot viss försäljning av allmännyttiga
bostäder med en sanktion att annars gå miste om räntebidrag.
Även då var motivet att man skulle få rådrum att utarbeta
mer permanenta lösningar. I en andra omgång förlängdes
dessa restriktioner till och med utgången av 1999. Tyvärr
tycks mycket litet ha gjorts för att utnyttja rådrummet, och
det är en orsak till att det nu finns en skepsis mot en
ytterligare förlängning.
Miljöpartiet förordar mot den här bakgrunden att restriktionstiden sätts så
kort som möjligt och att regeringen lägger upp det pågående utrednings-
arbetet så att förslag hinner tas fram och beslutas av riksdagen inom denna
tid. Vi förordar därför att restriktionerna skall tillämpas på ägarförändringar
och beslut om att träda i frivillig likvidation till och med den 30 juni 2001
och på utdelningar och aktieägartillskott till och med den 31 december 2001.
Retroaktivitet
Beslut med retroaktiv effekt bör så långt möjligt undvikas.
Lagrådet har avstyrkt sanktioner med retroaktiv verkan. Vi
anser att restriktionerna skall tillämpas från och med dagen
efter den dag då riksdagsbeslutet fattas.
Möjligheten till utdelning
I propositionen föreslås att sanktioner skall inträda om ett
allmännyttigt företag till ägaren betalar ut utdelning som
överstiger en skälig avkastning motsvarande normal årsränta
på ursprungligt aktiekapital. Denna gräns är enligt
Miljöpartiets mening alltför snäv, eftersom det ursprungliga
aktiekapitalet i allmännyttiga bostadsföretag ofta kan vara
mycket lågt. I andra sammanhang definieras begreppet "utan
vinstsyfte" på ett något annorlunda sätt. För helstatliga så
kallade ändamålsföretag inom fastighetsförvaltningen har det
ansetts att en avkastning motsvarande statsobligationsräntan
med ett påslag på 2,5 procent beräknat på bolagets egna
kapital är skälig.
Miljöpartiets uppfattning är att sistnämnda definition av begreppet "utan
vinstsyfte" är väl avvägd och att en reducering av det generella statsbidraget
ska ske först om utdelningen överstiger denna nivå.
Regler för dispens
Regeringen föreslår att det skall finnas en möjlighet att helt
eller delvis befria kommunen från en minskning av
statsbidraget. Regeringen anger tre situationer när så skulle
kunna ske: vid nödvändig ekonomisk rekonstruktion av
företaget, då kommunen befinner sig i en allvarlig
ekonomisk situation och i "andra situationer". Dessa
angivelser är enligt vår mening mycket allmänt hållna och
bäddar för en betydande osäkerhet i regeltillämpningen.
Regeringen bör därför utarbeta närmare riktlinjer för hur reglerna skall
tolkas och tillämpas och redovisa dessa för riksdagen. Framtagandet av
riktlinjerna bör göras i nära samverkan med Kommunförbundet.
Möjligheter att införa ökat rådrum i
kommunalt beslutsfattande?
Principen om kommunal självstyrelse bör balanseras med
krav på att vissa viktiga beslut som i praktiken är
oåterkalleliga inte snabbt skall kunna drivas igenom av små
majoriteter. I detta ärende vill regeringen införa en viss
tröghet mot sådana beslut. Ett alternativ eller komplement
till att staten ålägger kommunerna sådana restriktioner skulle
kunna vara att det byggdes in en viss tröghet mot denna typ
av beslut i det kommunala beslutsfattandet, på samma sätt
som finns i riksdagen t.ex. när det gäller ändringar i
grundlagen. En regel i kommunallagen skulle t.ex. kunna
innebära att vissa kommunala beslut med stor räckvidd och
som inte kan återställas skulle kräva en kvalificerad majoritet
(t.ex. 2/3-delar) vid ett beslutstillfälle, eller två beslut med
enkel majoritet med ett kommunalval emellan. Miljöpartiet
anser att det vore intressant att utreda för- och nackdelar med
en sådan ordning. Det skulle lämpligen kunna utredas i
anslutning till andra diskuterade förändringar av
kommunallagen.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om alternativ för en socialt hållbar boendepolitik (avsnitt 3.1),
2. att riksdagen beslutar om en kortare tidsbegränsning av sanktionerna i
enlighet med vad i motionen anförts (avsnitt 3.2),
3. att riksdagen beslutar att sanktionerna skall börja tillämpas från dagen
efter beslut i riksdagen (avsnitt 3.3),
4. att riksdagen beslutar att skälig utdelning, utan att sanktioner inträder,
skall beräknas på det sätt som anges i motionen (avsnitt 3.4),
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att, efter samråd med Kommunförbundet, precisera kriterierna för
när dispens från sanktionerna skall kunna ges (avsnitt 3.5),
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om utredning av alternativa sätt att skapa rådrum i kommunalt
beslutsfattande (avsnitt 3.6).
Stockholm den 25 maj 1999
Helena Hillar Rosenqvist (mp)
Matz Hammarström (mp)
Per Lager (mp)
Mikael Johansson (mp)
Ewa Larsson (mp)