Utskottet behandlar i detta betänkande 15 motioner,
som väckts under allmänna motionstiden 1998. I
motionerna behandlas huvudsakligen olika frågor om
kommunal näringsverksamhet. Frågorna rör
omfattningen av kommunal affärsverksamhet och om
formen för sådan verksamhet, möjligheterna till
laglighetsprövning och sanktionssystem, den
kommunala verksamhetens förhållande till
upphandlings- och konkurrenslagstiftningen,
tillsynsorgan samt uppgifter för ett råd för
konkurrensfrågor. Därutöver behandlas två motioner
med anknytning till den kommunala ekonomin och det
kommunala självstyret.
Utskottet avstyrker samtliga motioner.
Reservationer i olika frågor om kommunal
näringsverksamhet har avgivits av m-, kd- och fp-
ledamöterna. De har också avgivit ett särskilt
yttrande i fråga om Konkurrensrådet.
Motionerna
1998/99:K222 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
ändring av möjligheterna till laglighetsprövning i
enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
straffrättsligt sanktionssystem i enlighet med vad
som anförts i motionen.
1998/99:K223 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär en översyn av
kommunallagen i syfte att begränsa den kommunala
näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i
motionen.
1998/99:K235 av Per-Richard Molén (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av att utreda
frågan om tvångsförvaltning av ekonomiskt vanskötta
kommuner och landsting.
1998/99:K301 av Inga Berggren m.fl. (m, kd, c, fp)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av att se över reglerna för kommunal
näringsverksamhet.
1998/99:K302 av Cristina Husmark Pehrsson (m) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om kommunal
verksamhet.
1998/99:K325 av Lars Wegendal (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om det kommunala självstyret.
1998/99:K328 av Helena Bargholtz och Barbro
Westerholm (fp) vari yrkas
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att kraftigt minska
antalet kommunala bolag.
1998/99:K348 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en permanentning av
försökslagstiftningen beträffande kommunala
trafikföretag,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
sådan lagändring som innebär att de kommunala
företag som själva är konkurrensutsatta och drivs
enligt affärsmässiga principer tillåts konkurrera
utanför den egna kommunen.
1998/99:K350 av Mikael Oscarsson (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en restriktiv syn på
kommunal näringsverksamhet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en översyn av
kommunallagen beträffande kommunala bolag,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en uppföljning och
kartläggning av kommunala bolag.
1998/99:K355 av Eva Flyborg m.fl. (fp) vari yrkas
2. att riksdagen hos regeringen begär att
utredningar om de kommunala bolagens möjligheter att
bedriva konkurrensutsatt verksamhet utanför sina
gränser återkallas.
1998/99:Fi613 av Per Westerberg m.fl. (m) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om förändringar i
kommunallagen,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om ökad möjlighet till
lagprövning av kommunal verksamhet.
1998/99:Sk310 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
9. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
ändringar i kommunallagen, lagen om offentlig
upphandling och konkurrenslagen i enlighet med vad
som anförts i motionen.
1998/99:N326 av Per Westerberg och Göran Hägglund
(m, kd) vari yrkas
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om prövning av
kommunal kompetens att driva affärsverksamhet,
30. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
partssammansatta prövningsorgan, ändrad kommunallag,
förbud mot myndigheter som bedriver tillsyn mot ett
företag att samtidigt konkurrera med detta, samt
genomföranden av förslagen i departementsserien
1997:17 i enlighet med vad som anförts i motionen,
32. att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om översyn av
kommunallagen i syfte att ge företag bättre
möjligheter att i domstol pröva kommunalt stöd.
1998/99:N330 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om kommunernas roll i
näringspolitiken,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
förändring av kommunallagen i enlighet med vad som
anförts i motionen.
Utskottet
Kommunal näringsverksamhet
Motionerna
I motion 1998/99:Sk310 av Carl Bildt m.fl. (m)
yrkande 9 hemställs att riksdagen hos regeringen
skall begära förslag om ändringar i kommunallagen,
lagen om offentlig upphandling och konkurrenslagen.
Kommunallagen bör enligt motionärerna ses över så
att reglerna för vad som är tillåten och otillåten
kommunal verksamhet preciseras och att möjligheterna
stärks att rättsligt pröva om sådan verksamhet är
kompetensenlig. Kommunerna bör omgående förbjudas
att erbjuda kommunala tjänster på den
konkurrensutsatta marknaden. Kommunerna skall
koncentrera sig på kärnuppgifterna, inte ägna sig åt
affärsverksamhet. Eftersom den kommunala
verksamheten ytterst finansieras med skattemedel,
snedvrider kommunal affärsverksamhet konkurrensen
gentemot privata företag. De kommunala bolagen bör
säljas eller avvecklas. - Kommunal
förvaltningsverksamhet som inte är
myndighetsutövning skall utsättas för konkurrens.
Detta innebär att kommunerna, med undantag för
myndighetsutövningen, skall upphandla alla varor och
tjänster. Lagen om offentlig upphandling bör
kompletteras med en regel om att all offentlig
näringsverksamhet måste grundas på formella beslut
av stat, kommun eller landsting. Lagen bör utvidgas
till att omfatta kommunal upphandling av verksamhet
i egen regi. Lagen bör också kompletteras med en
regel om att upphandlingar inte får avbrytas utan
affärsmässiga skäl. - Kravet på
konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör
skärpas genom en lag som stadgar att offentlig
näringsverksamhet skall redovisas skild från annan
verksamhet och att priset skall baseras på en
självkostnadskalkyl på likvärdig grund som enskilda
företag. Konkurrensverkets möjlighet att ingripa med
hjälp av konkurrenslagen måste förbättras. Lagen
gäller företag och är därför inte fullt tillämplig
på den offentliga sektorns konkurrenssnedvridande
agerande. Eftersom en egenregienhets anbud kan anses
likställt med interna inköp faller eventuell
underprissättning utanför konkurrenslagen.
I motion 1998/99:K223 av Per Unckel m.fl. (m)
hemställer motionärerna att riksdagen hos regeringen
begär en översyn av kommunallagen i syfte att
begränsa den kommunala näringsverksamheten. Kommuner
bör enligt motionärerna ägna sig åt sina
kärnuppgifter och inte åt affärsverksamhet. De
speciella förutsättningar som gäller för kommunala
bolag beträffande verksamhetens finansiering och
affärsmässiga risktagande jämfört med privata
företag snedvrider konkurrensen till de privata
företagens nackdel och skapar en osund
konkurrenssituation. Därutöver utgör de i praktiken
aktiebolag utan aktieägare på det sätt som
förutsatts i aktiebolagslagen och utgör ett hot mot
den kommunala demokratin. Verksamheter som drivs i
bolagsform bör enligt motionärerna privatiseras
eller avvecklas.
Liknande synpunkter framförs i motion 1998/99:Fi613
av Per Westerberg m.fl. (m), vari begärs ett
tillkännagivande om förändringar i kommunallagen
(yrkande 3).
I motion 1998/99:K222 av Per Unckel m.fl. (m)
hemställer motionärerna att riksdagen hos regeringen
begär förslag till ändring av möjligheterna till
laglighetsprövning (yrkande 1) och till
straffrättsligt sanktionssystem (yrkande 2).
Motionärerna anser att laglighetsprövning bör kunna
ske av verksamhet som bedrivs av kommunala bolag.
Ett problem runt laglighetsprövningen är enligt
motionärerna att det inte alltid finns ett formellt
beslut att överklaga eller att, i de fall det finns
ett formellt beslut om anslag till ett kommunalt
bolag, överklagandetiden kan hinna gå ut innan det
visar sig att bolaget använder pengarna i
kompetensstridig verksamhet. Ett annat problem är
att det inte finns någon sanktionsmöjlighet mot en
kommun som vägrar rätta ett beslut som har upphävts
vid laglighetsprövning, om beslutet inte avser
myndighetsutövning.
Liknande synpunkter framförs i motion 1998/99:Fi613
av Per Westerberg m.fl. (m), vari begärs ett
tillkännagivande om ökad möjlighet till lagprövning
av kommunal verksamhet (yrkande 6).
I motion 1998/99:N326 av Per Westerberg och Göran
Hägglund (m, kd) begärs dels ett tillkännagivande om
prövning av kommunal kompetens att driva
affärsverksamhet (yrkande 19), dels begäran hos
regeringen om ett förslag om partssammansatta
prövningsorgan, ändrad kommunallag, förbud mot
myndigheter som bedriver tillsyn av ett företag att
samtidigt konkurrera med detta samt genomförande av
vissa förslag om kommersiell provnings- och
certifieringsverksamhet (yrkande 30) och dels ett
tillkännagivande om översyn av kommunallagen i syfte
att ge företag bättre möjligheter att i domstol
pröva kommunalt stöd (yrkande 32). I anslutning till
yrkande 19 kritiserar motionärerna att verksamheten
i kommunala bolag inte omfattas av kommunallagen och
beslut i bolaget normalt inte kan överklagas till
förvaltningsdomstol. Det måste finnas en möjlighet
att få lagligheten i en viss pågående verksamhet
prövad, inte bara lagligheten i ett visst beslut.
Fullgoda möjligheter till prövning måste finnas även
vad beträffar verksamhet i hel- eller delägda
kommunala bolag. Motionärerna kritiserar vidare att
rätten att överklaga kommunala beslut är begränsad
till kommunens medborgare. En ändring av detta
fordrar sannolikt att kommunens kompetens regleras
även i annan lag än kommunallagen, t.ex. inom
konkurrenslagstiftningen. Det nyinrättade Rådet för
konkurrens på lika villkor mellan privat och
offentlig sektor bör enligt motionärerna ges i
uppdrag att belysa frågorna i hela dess vidd som
underlag för rättspraxis. Rådet bör även ta
ställning till vilken juridisk regelram som bör
gälla beträffande juridiska personers rätt att
överklaga beslut över kommungränserna samt möjlighet
att få lagenligheten i en viss befintlig verksamhet
prövad. - I anslutning till yrkande 30 anför
motionärerna att på områden där konkurrens mellan
offentlig och privat verksamhet är tillåten
särskilda krav bör ställas på offentliga aktörer så
att marginalstöttning eller korssubventionering inte
förekommer. Partssammansatta prövningsorgan bör
inrättas för att få bättre och tydligare gränser för
offentlig verksamhet. Myndigheter som bedriver
tillsyn mot ett privat företag bör hindras att
samtidigt konkurrera med detta företag. Förslagen
som redovisas i departementspromemorian (Ds 1997:17)
Principer för kommersiell provnings- och
certifieringsverksamhet bör genomföras. - I
anslutning till yrkande 32 anför motionärerna att
kommunallagen bör ses över i syfte att ge företag
bättre möjligheter att överklaga kommunala beslut
och möjlighet att få frågan om kommunalt stöd prövad
i domstol.
I motion 1998/99:N330 av Alf Svensson m.fl. (kd)
begärs dels ett tillkännagivande om kommunernas roll
i näringspolitiken (yrkande 2), dels om ett förslag
från regeringen till ändring i kommunallagen
(yrkande 3). Det behövs enligt motionärerna ett
helhetsgrepp på frågan om kommunernas roll i
näringspolitiken, och ett särskilt råd med
företrädare för stat och näringsliv bör belysa
frågan om kommunernas affärsverksamhet. -
Lagligheten i kommuners agerande på
konkurrensutsatta marknader måste utredas och
preciseras. I princip bör kommuner inte kunna agera
på konkurrensutsatta marknader. Motionärerna anser
att kommunallagen bör ändras så att det blir lättare
att få prövat i domstol om kommunal
näringsverksamhet strider mot lagen. Lagen bör ses
över i syfte att göra det lättare för företag att
överklaga kommunala beslut om stöd i olika former
till företag.
I motion 1998/99:K350 av Mikael Oscarsson (kd)
begärs tillkännagivanden om dels en restriktiv syn
på kommunal näringsverksamhet (yrkande 1), dels en
översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag
(yrkande 2) och dels en uppföljning och kartläggning
av kommunala bolag (yrkande 3). Motionären anser att
kommunal näringsverksamhet i bolagsform i möjligaste
mån bör undvikas. Eftersom bolagens verksamhet även
påverkas av aktiebolagslagen, förlorar den
offentligrättsliga lagstiftningen i styrka och
gråzonen är mycket olycklig. Den uppföljning och
kartläggning som motionärerna önskar att regeringen
tar initiativ till bör avse hur kommuner och
landsting följer kommunallagens anda i fråga om
kommunala bolag. Den bör avse bl.a. frågan om osund
konkurrens med näringslivet och möjligheten till
insyn i bolagen.
I motion 1998/99:K301 av Inga Berggren m.fl. (m,
kd, c, fp) begärs ett tillkännagivande om behovet av
att se över reglerna för kommunal näringsverksamhet.
Motionärerna påtalar framför allt problemet med
snedvriden konkurrens mellan offentlig och privat
verksamhet och anser att de initiativ som tagits är
otillräckliga. Utgångspunkterna för en översyn bör
enligt motionärerna vara att kommersiellt
företagande är främmande för kommunerna, att de
bestämmelser som i dag reglerar kommunal verksamhet
och konkurrens mellan offentlig och privat
verksamhet inte sätter tillräckligt tydliga ramar
för sådan verksamhet, att förvaltningsformen och
inte bolagsformen är den naturliga formen för
kommunal verksamhet och slutligen att sådan
verksamhet alltid skall vara knuten till ett
intresse inom kommunen.
Liknande synpunkter framförs i motion 1998/99:K302
av Cristina Husmark Pehrsson (m). Motionären anser
att kommunallag, praxis och möjlighet till prövning
och överklagande måste förändras och förbättras till
förmån för fri företagsamhet och
konkurrensneutralitet samt begär ett
tillkännagivande om kommunal verksamhet.
I motion 1998/99:K328 av Helena Bargholtz och
Barbro Westerholm (fp) yrkande 5 begärs ett
tillkännagivande om behovet av att kraftigt minska
antalet kommunala bolag. Det är enligt motionärerna
ofrånkomligt att insynen blir sämre än om
verksamheten drivs i nämndform. Därutöver talar
konkurrensskäl för en sådan minskning.
I motion 1998/99:K355 av Eva Flyborg m.fl. (fp)
yrkande 2 hemställs att riksdagen hos regeringen
begär att uppdraget till utredningen om de kommunala
bolagens möjligheter att bedriva konkurrensutsatt
verksamhet utanför kommunens gränser återkallas.
Motionärerna, som anser att bolagsformen innebär att
verksamheten döljs för medborgare och för andra
företag, anser att det i stället bör utredas hur
kravet på geografisk begränsning av kommunal
verksamhet till den egna kommunen bättre skall kunna
efterlevas.
I motion 1998/99:K348 av Hans Stenberg m.fl. (s)
begärs dels ett tillkännagivande om en permanentning
av försökslagstiftningen beträffande kommunala
trafikföretag (yrkande 1), dels ett förslag från
regeringen till sådan lagändring som innebär att de
kommunala företag som själva är konkurrensutsatta
och drivs enligt affärsmässiga principer tillåts
konkurrera utanför den egna kommunen (yrkande 2).
Motionärerna hänvisar till den lag som innebär att
kommunala trafikföretag som själva är helt
konkurrensutsatta kan lägga anbud utanför den egna
kommunen. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1996 och
gäller till den 1 januari 2003. Motionärerna anser
att försöksverksamheten fungerat så bra att den nu
bör permanentas. De kritiserar att lagen är
begränsad till att gälla enbart trafikföretag och
anser att alla kommunala företag som bedriver sin
verksamhet på helt affärsmässiga grunder bör ha
möjlighet att lägga anbud på verksamheter även
utanför den egna kommunen, under förutsättning att
den aktuella verksamheten är konkurrensutsatt i den
egna kommunen.
Bakgrund
Kommunernas och landstingens kompetens enligt
kommunallagen
Kommunernas och landstingens befogenheter regleras i
2 kap. kommunallagen (1991:900). Innan den nu
gällande kommunallagen trädde i kraft, var denna
kompetens endast bestämd på det sättet att
kommunerna och landstingen själva skulle vårda sina
angelägenheter. Den knapphändiga regleringen
medförde att flera grundprinciper avseende
kommunernas och landstingens kompetens kom att
utvecklas i rättspraxis. De viktigaste principerna
är
- lokaliseringsprincipen,
-
- förbudet mot att ge understöd åt
enskilda,
-
- förbudet mot att driva spekulativa
företag,
-
- likställighetsprincipen,
-
- förbudet mot beslut med retroaktiv verkan
samt
-
- självkostnadsprincipen.
-
Gemensamt för principerna är att de i rättspraxis
behandlats som allmänna målsättningsprinciper.
Tanken bakom dem är, förutom att begränsa den
kommunalrättsliga kompetensen, att kommunerna
respektive landstingen skall dimensionera sina
resurser så att de kan producera den mängd tjänster
som de egna kommun- eller landstingsmedlemmarna har
behov av.
Enligt den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 §
får kommuner och landsting själva ta hand om sådana
angelägenheter av allmänt intresse som har
anknytning till kommunens eller landstingets område
eller deras medlemmar och som inte skall handhas
enbart av staten, en annan kommun, ett annat
landsting eller någon annan.
Paragrafen ger uttryck bl.a. åt
lokaliseringsprincipen. I rättspraxis har godtagits
att undantag från denna princip skett på så sätt att
kommuner och landsting får sälja tillfällig
överskottskapacitet på marknaden. I kravet på
tillfällighet ligger förutsättningen att kommunal
verksamhet inte får permanent överdimensioneras i
syfte att skapa utrymme att sälja ett överskott av
tjänster till andra. En verksamhet får således inte
permanent göra sig beroende av intäkter från externa
kunder. Undantag finns dock, exempelvis inom skolans
område. Det har inom vissa sektorer i lag
tillskapats möjligheter för kommuner och landsting
att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över
kommungränserna. I fråga om skolor, hälso- och
sjukvård och räddningstjänst förutsätts att sådant
samarbete sker.
Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och
landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte
finns sakliga skäl för något annat.
Likställighetsprincipen innebär att det inte utan
stöd av speciallag är tillåtet för kommuner och
landsting att särbehandla kommunmedlemmar eller
grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv
grund. Likställighetsprincipen gäller bara gentemot
kommunens eller landstingets egna medlemmar.
Särskilda bestämmelser om näringsverksamhet m.m.
finns i 2 kap. 7 och 8 §§. Enligt 7 § får kommuner
och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs
utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla
allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt
medlemmarna i kommunen eller landstinget. Enligt 8 §
får de genomföra åtgärder för att allmänt främja
näringslivet i kommunen eller landstinget, medan
individuellt stöd till enskilda näringsidkare får
lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.
Kommunerna kan anses ha en oomtvistad rätt att vara
verksamma på en rad områden som vanligen ses som en
del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas-
och värmeverk, renhållningsverk och trafikföretag.
Sådana verksamheter är att anse som sedvanlig
kommunal affärsverksamhet. Den del av näringslivet,
som av tradition är förbehållen den enskilda
företagsamheten, brukar kallas det egentliga
näringslivet. (Se Ingvar Paulsson m.fl., Den nya
kommunallagen, 1997, s. 106.)
När det gäller de nyss redovisade bestämmelserna i
2 kap. 7 § kommunallagen är allmänintresset
utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs.
att en verksamhet eller en anläggning är avsedd för
medlemmarna i kommunen eller landstinget. I
praktiken finns det inget hinder för att även andra
än dessa utnyttjar anläggningarna eller tjänsterna.
Bestämmelsen om att verksamheten skall drivas utan
vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga
principen om förbud mot spekulativa företag.
Principen innebär att en kommun eller ett landsting
inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen
syftar till att ge ekonomisk vinst. Något absolut
förbud mot vinst i en verksamhet finns dock inte. I
vilken utsträckning verksamheten får ge överskott
och hur detta skall användas får bedömas med
tillämpning av självkostnadsprincipen, som finns
inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen.
Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får
kommuner och landsting i princip endast vidta
åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen
eller landstinget. Sådana åtgärder är bl.a. att
tillhandahålla mark och teknisk service till
företagen. Inget hindrar att en generell
lågprislinje tillämpas vid upplåtelse av mark eller
elkraft, men individuella prisförmåner får inte
förekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för
kommunerna eller landstingen att tillhandahålla
näringslivet lokaler. De får emellertid tillgodose
hantverkets och den mindre industrins behov av
lokaler under förutsättning att verksamheten
inriktas på detta företagarkollektiv i allmänhet.
Utanför kompetensen faller individuellt anpassad
lokalhållning åt enstaka industriföretag.
Kommunernas och landstingens kompetens enligt
specialförfattningar
Kommunernas kompetens bestäms inte bara genom
kommunallagen utan också genom särskilda
kompetensutvidgande lagar, såsom lagen (1968:131) om
vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet,
lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter i
fråga om sysselsättning för handikappade och lagen
(1993:406) om kommunalt stöd till boendet samt lagar
som gäller för särskilda förvaltningsgrenar.
Bestämmelserna i dessa specialförfattningar kan
innebära en precisering av den kommunala
kompetensen, så att kommunerna bemyndigas eller
t.o.m. åläggs att ha hand om uppgifter som de inte
får befatta sig med enbart med stöd av
kommunallagen. Bestämmelser finns främst inom
områdena vatten och avlopp, el, det sociala området,
hälso- och sjukvård, skolväsendet, renhållning och
avfallshantering och plan- och byggväsendet.
Kommunernas och landstingens organisation och
verksamhetsformer
Kommunernas och landstingens organisation och
verksamhetsformer regleras i 3 kap. kommunallagen.
Bestämmelser om kommunala företag finns i 3 kap.
16-19 §§.
Enligt 16 § får kommuner och landsting efter beslut
av fullmäktige lämna över vården av en kommunal
angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning
inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett
handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell
förening, en stiftelse eller en enskild individ.
Vården av en angelägenhet som innefattar
myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det
finns stöd för det i lag. Den verksamhet som
överlämnas skall falla inom den kommunala
kompetensen.
Enligt 17 § skall fullmäktige, innan en kommun
eller ett landsting lämnar över vården av en
kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där
kommunen eller landstinget bestämmer ensam,
fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor
samt se till att fullmäktige får yttra sig innan
sådana beslut i verksamheten som är av principiell
beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.
Detsamma gäller när kommunen eller landstinget ensam
bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet
med verksamheten är att minimera riskerna för
kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena (prop.
1990/91:117) bör detta ske i bolagsordningen för
aktiebolag, men det är inget uttryckligt krav att
detta sker. Kravet på precisering av
ändamålsbestämmelsen är enligt förarbetena särskilt
starkt om verksamheten ligger nära gränsområdena för
den kommunala kompetensen. Den rättsliga innebörden
av fullmäktiges yttranderätt innan beslut tas i
verksamheter som är av principiell betydelse eller
annars av större vikt är att aktiebolaget
bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i strid
mot fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med
stöd av 8 kap. 2 § aktiebolagslagen avsätta
styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna om
yttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen
eller genom ägardirektiv som fastställs på
bolagsstämma.
I 18 § regleras vad som skall gälla när en kommun
eller ett landsting lämnar över en kommunal
angelägenhet till ett bolag eller en förening där
kommunen bestämmer tillsammans med någon annan eller
till en stiftelse. Fullmäktige skall se till att den
juridiska personen blir bunden av villkoren enligt
17 § i den utsträckning som är rimlig med hänsyn
till andelsförhållandena, verksamhetens art och
omständigheterna i övrigt.
Kommuner och landsting samverkar i stor utsträckning
inom både de frivilliga och de obligatoriska
verksamheterna. Samverkan är i regel frivillig. På
vissa områden har lagstiftaren förutsatt att
kommunerna samverkar. Inom ett begränsat antal
områden är samverkan dessutom obligatorisk.
Samverkan sker i första hand om sådant som inte är
att beteckna som myndighetsutövning. Det handlar i
stället i stor utsträckning om kommunal service.
Kommunalförbund är en offentligrättslig form för
samverkan som kommuner och landsting kan använda. De
flesta kommunalförbunden finns inom
räddningstjänsten, vatten- och avloppsverksamhet,
utbildning och vård/
behandling. Under senare år har samverkan som liknar
kommunalförbundet även kommit till stånd inom ramen
för olika försöksverksamheter.
Ett kommunalförbund har kommunalrättslig kompetens
att hantera alla typer av kommunala frågor, t.o.m.
myndighetsutövning. Något särskilt lagstöd krävs
inte.
Bestämmelser om kommunalförbund finns numera i 3
kap. 20-28 §§ kommunallagen.
Gemensam nämnd är en ny offentligrättslig
samverkansform. Bestämmelser om gemensam nämnd finns
intagna i 3 kap. kommunallagen och trädde i kraft i
augusti 1997. Bestämmelserna om gemensam nämnd ger
möjlighet att samarbeta inte bara över de
geografiska gränserna utan även över
huvudmannaskapsgränserna.
Allmänna handlingars offentlighet hos kommunala
företag
Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att
ta del av handlingar hos myndighet skall enligt 1
kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) i tillämpliga
delar också gälla handlingar hos aktiebolag,
handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser
där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt
bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och
stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen
jämställas med myndighet. En erinran om detta har
tagits in i 3 kap. 16 § kommunallagen. I fråga om
sådana företag som inte omfattas av bestämmelsen i
sekretesslagen skall fullmäktige enligt 18 § tredje
stycket verka för att allmänheten skall ha rätt att
ta del av handlingar hos företaget enligt grunderna
för allmänna handlingars offentlighet.
Kommunala förnyelsekommittén behandlade i ett
delbetänkande (SOU 1996:67) Medborgerlig insyn i
kommunala entreprenader särskilt frågan om insynen i
delägda kommunala företag m.fl. som övertagit vården
av en kommunal angelägenhet. Kommittén föreslog
bl.a. att kommuner och landsting åläggs att i avtal
med delägda kommunala företag, privata företag och
andra juridiska personer tillförsäkra allmänheten en
rätt till insyn i verksamheten.
I sitt slutbetänkande (SOU 1996:169) Förnyelsen av
kommuner och landsting behandlade kommittén vissa
frågor med anknytning till offentlighetsprincipen i
kommunala företag. Kommittén konstaterade att de
regler om handlingars offentlighet i kommunala
företag som infördes den 1 januari 1995 endast gällt
en kort tid och att det därför inte var möjligt att
dra några generella slutsatser om utfallet. Av en
studie som kommittén genomfört framgick bl.a. att
övergången till ett delvis offentligrättsligt system
hade medfört osäkerhet om vilka av företagens
handlingar som omfattas av reglerna om offentlighet
och vem i företagen som skall fatta beslut i frågor
om utlämnande av handlingar. Kommittén ansåg inte
att det fanns anledning att föreslå någon lagändring
rörande offentlighetsprincipen vad gäller kommunala
företag utan ansåg att de problem som finns kan
åtgärdas med utbildnings- och informationsinsatser.
De nämnda förslagen är fortfarande under beredning
inom Regeringskan- sliet.
Kommunal uppdragsverksamhet
Enligt lagen (1996:637) om försöksverksamhet med
rätt för kommunala aktiebolag att bedriva
uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt
yrkestrafiklagen (1998:490) får sådana bolag under
vissa förutsättningar driva linjetrafik utan att
verksamheten har sådan anknytning till kommunen,
landstinget eller dess medlemmar som avses i 2 kap.
1 § kommunallagen. Lagen om försöksverksamhet trädde
i kraft vid halvårsskiftet 1996 och gäller till
utgången av år 2002.
Efter ett tillkännagivande av riksdagen (bet.
1996/97:KU12, rskr. 1996/97:171) tillkallade
regeringen en utredare med uppdrag att utarbeta
förslag om en utvidgning till andra
verksamhetsområden av den försöksverksamhet med
kommunal uppdragsverksamhet som bedrivs inom ramen
för den ovan nämnda lagen om försöksverksamhet.
Utredaren avlämnade i september 1998 betänkandet
(SOU 1998:119) Kommunal uppdragsverksamhet 1998.
Utredningens ställningstaganden redovisades
sammanfattningsvis enligt följande.
Effektivitets-, kvalitets- och kompetensskäl kan
enligt utredningens mening tala för att det också
finns skäl att vidga kommunernas och landstingens
kompetens att bedriva uppdragsverksamhet. Samtidigt
måste emellertid effekterna i den privata sektorn av
en vidgad kompetens beaktas. Åtgärden måste totalt
sett ge en samhällelig effektivitet.
För att tillräckliga skäl skall anses föreligga att
särskilt lagstifta om den kommunala kompetensen att
bedriva uppdragsverksamhet inom ett visst klart
avgränsat verksamhetsområde krävs att behovet av den
vidgade kompetensen är påtagligt och gemensamt för
ett större antal kommuner eller landsting. Tjänster
som innefattar myndighetsutövning bör falla utanför
området för kommunal uppdragsverksamhet. De
verksamhetsområden som kan komma i fråga bör
begränsas till sedvanlig kommunal verksamhet och
verksamheter som har en klar anknytning till sådan
verksamhet. Kommunal service- och tjänsteproduktion
inom såväl den obligatoriska som frivilliga sektorn
kan komma i fråga. Verksamheter som i huvudsak
ankommer på det egentliga näringslivet bör däremot
inte ingå i försöksverksamheten. Vid
behovsprövningen bör de möjligheter till
interkommunal samverkan som finns i dag beaktas.
Mot bakgrund av ovan nämnda förutsättningar och på
grundval av företagen kartläggning, konstaterar
utredningen att det saknas förutsättningar att -
inom ramen för en försöksverksamhet - vidga den
kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet
inom ett eller flera särskilt avgränsade
verksamhetsområden.
Den rättsliga regleringen av kommunernas och
landstingens kompetens att samverka och bedriva
uppdragsverksamhet är svåröverskådlig. Det har
framkommit att det hos kommuner och landsting råder
en viss osäkerhet beträffande den kommunala
kompetensen i detta sammanhang. Under senare år har
det skett flera lagändringar och nya bestämmelser
tillkommit. Det finns anledning att ifrågasätta om
kommunerna och landstingen till fullo utnyttjar sina
möjligheter enligt gällande rätt. Utredningen
föreslår därför att Inrikesdepartementet tillsammans
med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet
bör verka för ökade kunskaper hos kommuner och
landsting om nuvarande möjligheter till kommunal
samverkan i olika former samt om kommunernas och
landstingens möjligheter att bedriva
uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting.
Regeringen har den 25 februari 1999 beslutat
tillkalla en särskild utredare (dir. 1999:12) för
att göra en uppföljning och utvärdering av lagen
(1996:637) om försöksverksamhet med rätt för
kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet
inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490).
Utredaren skall bl.a.
· utvärdera hur konkurrensförhållandena har
påverkats av den kommunala uppdragsverksamheten
på kollektivtrafikområdet genom att bl.a.
klarlägga effekterna på kostnader, priser och
kvalitet,
·
· utvärdera vilka effekterna blivit för
konkurrerande företag på kort och om möjligt på
längre sikt samt
·
· utifrån resultatet av utvärderingen bedöma om
försöksverksamheten bör förlängas eller inte
eller om kommunala aktiebolag permanent bör få
möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom
kollektivtrafiken i andra kommuner och landsting.
Om utredaren finner att uppdragsverksamheten bör
fortsätta i någon form skall utredaren bedöma
behovet av ändringar i lagstiftningen och vid
behov föreslå de förändringar som kan anses
nödvändiga.
·
Utredaren skall redovisa sina överväganden och
förslag senast den 1 oktober 1999.
Laglighetsprövning och sanktionssystem
Bestämmelserna om laglighetsprövning av kommunala
beslut finns i 10 kap. kommunallagen. Institutet
laglighetsprövning ersätter det som tidigare
kallades kommunalbesvär.
Kännetecknande för laglighetsprövningen är bl.a.
att de beslut som överklagas endast kan angripas på
de grunder som anges i kommunallagen och att
prövningen är begränsad till lagligheten av ett
beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig därvidlag
från förvaltningsbesvär, som kan avse både
laglighets- och lämplighetsfrågor.
Förvaltningsbesvär används i allmänhet beträffande
beslut som har karaktär av myndighetsutövning.
Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem
av en kommun eller ett landsting rätt att få
lagligheten av kommunens eller landstingets beslut
prövad genom att överklaga dem hos kammarrätten.
Enligt 2 § får följande beslut överklagas: beslut av
fullmäktige, beslut av en nämnd eller ett
partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent
förberedande eller rent verkställande art, samt de
beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i
enlighet med 9 kap. 13 § kommunallagen. - Beslut
fattade av kommunala företag ingår således inte
bland dem som kan överklagas.
Om det i lag eller annan författning finns
särskilda föreskrifter om överklagande gäller inte
föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen. Sådana
bestämmelser finns i bl.a. plan- och bygglagen
(1987:10) och vallagen (1972:620).
Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 §
kommunallagen upphävas om det inte har tillkommit i
laga ordning, om beslutet hänför sig till något som
inte är en angelägenhet för kommunen eller
landstinget, om det organ som har fattat beslutet
har överskridit sina befogenheter eller om beslutet
strider mot lag eller annan författning. Något annat
beslut får inte sättas i det överklagade beslutets
ställe. I det här aktuella sammanhanget bör
framhållas att den andra prövningsgrunden, om
beslutet hänför sig till något som inte är en
angelägenhet för kommunen eller landstinget, avser
fall då gränserna för den kommunala kompetensen
överskridits.
När det gäller möjligheterna till sanktioner vid
domstolstrots och lagtrots föreslog
Kommunalansvarsutredningen i sitt betänkande (SOU
1989:64) Kommunalbot bl.a. att ett ekonomiskt
sanktionssystem, kommunalbot, skulle införas.
Kommunalboten skulle vara riktad direkt mot de
kommuner eller landsting som gjorde sig skyldiga
till domstolstrots eller lagtrots. Flertalet av de
remissinstanser som yttrade sig över förslaget tog
visserligen avstånd från förslaget men uttalade ändå
att det fanns ett klart behov av mera verkningsfulla
sanktionsregler. Förslaget ledde inte till någon
regeringsproposition.
I samband med behandlingen av förslaget till ny
kommunallag (prop. 1990/91:117) anförde
konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) att det
var angeläget att frågorna om ett sanktionssystem
fick sin lösning snarast och förordade att
regeringen på lämpligt sätt skulle bereda dessa
frågor.
Lokaldemokratikommittén fick härefter i uppdrag
att slutföra arbetet med frågan om hur ett
sanktionssystem borde utformas som gjorde det
möjligt att komma till rätta med sådana
överträdelser som det här är tal om. Kommittén
föreslog i delbetänkandet (SOU 1993:109)
Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och
lagtrots att kommuner och landsting skulle åläggas
att vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots,
bl.a. genom att granskning av lagligheten i
verksamheten inom nämnderna skulle bli en
obligatorisk uppgift för revisorerna. I betänkandet
föreslogs även att nämnderna skulle få rätt enligt
kommunallagen att vägra verkställa beslut av
fullmäktige som överklagats eller uppenbart var
olagliga. Förslaget innefattade också ett ökat
personligt ansvar för de förtroendevalda både vid
domstolstrots och lagtrots. För vissa former av
domstolstrots i samband med laglighetsprövning
föreslogs ett personligt vitesansvar.
Regeringen valde bl.a. till följd av den splittrade
opinionen som kom fram vid remissbehandlingen att gå
vidare endast med vissa delar av
Lokaldemokratikommitténs förslag. I en
departementspromemoria (Ds 1995:27) Kommunalt
domstolstrots och lagtrots föreslogs att det införs
ett personligt vites-ansvar i mål om
laglighetsprövning dels vid trots mot
verkställighetsförbud, dels vid utebliven eller
otillräcklig rättelse av upphävda beslut som
tidigare verkställts.
Förslaget har hittills inte medfört att regeringen
lagt fram något förslag i den här aktuella frågan.
Frågan är alltjämt under beredning i Regeringskan-
sliet.
Frågan om laglighetsprövning av kommunala företags verksamhet
togs upp i en interpellationsdebatt i riksdagen den
10 november 1998. Statsrådet Mona Sahlin hänvisade
därvid till att bolagsformen är en generell juridisk
form samt avvisade tanken på andra möjligheter till
prövning än de som gäller alla bolag oavsett ägande.
Hon hänvisade vidare till Rådet för konkurrens på
lika villkor och ansåg att möjligheten att lösa
föreliggande problem på frivillighetens väg borde
prövas.
Offentlig upphandling
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU,
omfattar upphandlingar som görs av
- staten,
- kommunerna,
- landstingen,
- kyrkliga kommuner,
- kommunalförbund,
- statliga, kommunala, landstingskommunala och
andra offentliga företag, som inrättas för att
fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte
har en industriell eller kommersiell karaktär,
- kommunala företag, landstingskommunala företag
och andra offentliga företag inom
"försörjningssektorerna", privata företag som
bedriver verksamhet inom försörjningssektorerna med
särskilt tillstånd av myndighet (koncession).
Lagen omfattar även företag som flera landsting
och/eller kommuner äger tillsammans. Delägda företag
omfattas i den mån kapitalet huvudsakligen har
tillskjutits av en myndighet. Bestämmelserna är
tvingande.
Genom lagen har EG:s direktiv för värdemässigt
större offentliga upphandlingar införlivats i svensk
rätt.
Enligt 4 § skall upphandling göras med utnyttjande
av de konkurrensmöjligheter som finns och även i
övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare,
anbudssökande och anbud skall behandlas utan
ovidkommande hänsyn. I lagen anges ett system för
hur upphandlingar skall gå till. Den är tillämplig
när den offentliga aktören köper, leasar, hyr eller
hyrköper varor samt på byggentreprenader eller
tjänster från privata företag. Det finns emellertid
inget juridiskt hinder mot att t.ex. en kommun med
egen personal producerar alla tjänster som behövs i
den egna verksamheten.
Lagen är också tillämplig när den offentliga
aktören köper från egna eller andra offentligt ägda
företag. När den offentliga aktören köper från andra
myndigheter eller landsting gäller också lagen, dock
inte om en statlig myndighet "köper" från en annan
statlig myndighet. När en enhet inom en myndighet
utför uppdrag åt en annan enhet inom samma myndighet
gäller den inte heller. Detta beror på att samtliga
nämnder och resultatenheter inom t.ex. en kommun
tillsammans utgör en juridisk person. Effekten av
reglerna i lagen om offentlig upphandling är således
bl.a. att kommuner och landsting, inom vissa
verksamhetsområden, inte kan genomföra direktköp
vare sig av varandra eller andra. De kan inte heller
köpa direkt från sina egna företag utan föregående
upphandling.
Regeringen uppdrog 1997 till Nämnden för offentlig
upphandling att utreda kommuners och landstings
möjligheter enligt lagen om offentlig upphandling
och gemenskapsrätten att genomföra köp från sina
egna företag m.m. Nämnden skulle göra en genomgång
och redogörelse för de förutsättningar som
kommunerna och landstingen hade att genomföra köp
från sådana företag som avses i 3 kap. 16 §
kommunallagen respektive från sådan verksamhet som
avknoppats från kommunal verksamhet, utan att inleda
ett formellt upphandlingsförfarande enligt lagen om
offentlig upphandling. Nämnden skulle göra en
jämförelse med den EG-rättsliga regleringen för att
undersöka om och i så fall på vilket sätt
regleringen i lagen om offentlig upphandling avviker
från denna. I uppdraget ingick vidare att nämnden
skulle föreslå de ändringar i lagen om offentlig
upphandling som inom ramen för EG:s
upphandlingsdirektiv är rättsligt möjliga att göra i
syfte att möjliggöra för kommuner och landsting att
genomföra köp från sina företag respektive från
avknoppad verksamhet utan att inleda ett formellt
upphandlingsförfarande, eller de ändringar som
skulle krävas i EG:s upphandlingsdirektiv för det
fall de nu gällande direktiven inte tillåter de nyss
nämnda förfarandena.
Nämnden konstaterade i sin rapport, såvitt gäller
frågan om kommuners och landstings rätt att
genomföra köp från sina företag utan att upphandla,
att rättsläget var oklart. Nämnden framhöll dock att
mycket tyder på att det finns en möjlighet att
undanta uppdrag till företag som är helägda av
kommunen och enbart utför verksamhet åt ägaren utan
att ändra i direktivet.
EG-domstolen meddelade den 10 november 1998 dom i
ett mål som behandlar frågan om tolkningen av
artiklarna 1 b och 6 i rådets direktiv 92/50/EEG om
samordning av förfarandena vid offentlig upphandling
av tjänster (mål nr C-360/96). Domen motsäger inte
nämndens nyss återgivna uppfattning om möjligheten
att undanta uppdrag till helägda företag från
upphandlingsreglerna.
Regeringen beslöt i juni 1998 (dir. 1998:58) att
tillkalla en särskild utredare med uppgift att
utreda organisationen av Nämnden för offentlig
upphandling samt vilken roll och vilka uppgifter
nämnden bör ha i framtiden med hänsyn till behovet
av tillsyn av offentlig upphandling. Utredaren skall
vidare göra en översyn av bestämmelserna i 6 kap.
lagen om offentlig upphandling, som bl.a. avser
upphandlingar under de s.k. tröskelvärdena, och se
över bestämmelsen om skadestånd i 7 kap. 6 § lagen.
Utredaren skall inom ramen för gemenskapsrätten
utarbeta de författningsförslag som behövs.
Möjligheterna att effektivisera den offentliga
upphandlingen skall vara utgångspunkt för
utredningen. Utredningsarbetet skall vara slutfört
senast vid utgången av år 1999.
Finansutskottet har i sitt betänkande 1998/99:FiU17
behandlat dels Riksdagens revisorers förslag
1997/98:RR10 Offentlig upphandling, dels motioner i
ämnet. Finansutskottet fann att den ovan nämnda
utredningen om vissa frågor angående offentlig
upphandling (dir. 1998:58) snarast borde ges
tilläggsdirektiv. Utredningen borde enligt
finansutskottet övergå till att bli parlamentariskt
sammansatt. Uppdraget borde utvidgas bl.a. till att
sammanfatta de övergripande riktlinjerna för den
offentliga upphandlingen och ta fram riktlinjer för
det svenska arbetet i EU samt att behandla frågan om
lokal upphandling. Riksdagen fattade den 17 mars
1999 beslut enligt finansutskottets förslag (rskr.
1998/99:156).
Vidare kan nämnas att regeringen i januari 1998
(dir. 1998:12) beslöt att tillkalla en särskild
utredare med uppgift att analysera tillämpningen av
lagen om offentlig upphandling på hälso- och
sjukvårdstjänster där den enskilde vårdgivaren för
att kunna bedriva verksamheten med offentlig
finansiering är hänvisad till att träffa avtal med
en sjukvårdshuvudman. Utredaren skall
- redogöra för om det finns någon skillnad
från upphandlingssynpunkt mellan att teckna avtal
för hälso- och sjukvårdstjänster och för andra
tjänster,
-
- analysera om vårdavtal respektive
samverkansavtal med en enskild vårdgivare skall
föregås av upphandling genom ett anbudsförfarande i
enlighet med LOU,
-
- redogöra för om det finns någon skillnad
från upphandlingssynpunkt mellan att teckna
vårdavtal respektive samverkansavtal,
-
- analysera tillämpningen av LOU när det
gäller privata sjukhus och sjukhem som är ideella
stiftelser eller liknande och som drivs utan
vinstmotiv,
-
- analysera om vårdavtal enligt en
eventuell lag om etablering för enskilda vårdgivare
med vårdavtal inom hälso- och sjukvården som
föreslagits av Samverkansdelegationen skall
upphandlas i enlighet med LOU.
-
Utredningen har getts tilläggsdirektiv (dir.
1999:21) och skall slutföra sitt arbete före
utgången av år 1999.
Lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende
avseende offentlig upphandling innehåller rättsliga
möjligheter att hos Marknadsdomstolen ansöka om att
domstolen skall förbjuda en enhet att tillämpa ett
visst beteende avseende upphandling som vid en
samlad bedömning är att anse som otillbörlig.
Förbudet får förenas med vite.
Konkurrensverket gjorde 1998 på regeringens uppdrag
en utvärdering av lagen. Verket ansåg att den inte
är ett effektivt instrument för att lösa problemen
vid offentlig upphandling.
Konkurrensregler
En av de grundläggande förutsättningarna för EU-
samarbetet är att enhetliga konkurrensvillkor råder
inom hela den gemensamma marknaden, och
konkurrenspolitiken inom EU skall säkerställa att
konkurrensen inte snedvrids på ett sådant sätt att
den fria rörligheten av varor och tjänster över
medlemsstaternas gränser hindras eller försvåras.
Konkurrenspolitiken skall också säkerställa att det
inte ställs upp nya protektionistiska hinder,
oavsett om detta sker genom åtgärder av
medlemsstaterna eller till följd av
konkurrensbegränsningar från företagens sida.
De grundläggande konkurrensreglerna tillämpliga på
företag finns i artiklarna 85 och 86 i Romfördraget.
Med företag avses varje enhet som bedriver ekonomisk
eller kommersiell verksamhet. Stater, delstater,
kommuner, landsting och offentligt ägda företag
räknas som företag till den del de bedriver
ekonomisk eller kommersiell verksamhet. EG:s
konkurrensregler är bara tillämpliga på
konkurrensbegränsningar som kan beröra handeln över
gränserna.
Konkurrenslagen (1993:20), som trädde i kraft den 1
juli 1993, är baserad på EG:s konkurrensregler.
Lagen innehåller två förbudsregler, dels förbud mot
konkurrensbegränsande samarbete (6 §), dels förbud
mot missbruk av dominerande ställning (19 §). Med
konkurrensbegränsande samarbete avses avtal mellan
företag som har till syfte att hindra, begränsa
eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett
märkbart sätt eller om ett sådant avtal ger ett
sådant resultat.
Ett exempel på avtal som kan komma att omfattas av
förbudet i 6 § är att olika villkor tillämpas för
likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handels-
partner får en konkurrensnackdel.
Begreppet dominerande ställning har av EG-domstolen
beskrivits som en stark ekonomisk ställning hos ett
företag som gör det möjligt för företaget att hindra
att effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant
marknad genom att medge företaget att i avsevärd
utsträckning agera oberoende av sina konkurrenter
och kunder och i sista hand konsumenterna.
För att offentlig underprissättning skall kunna
angripas med stöd av konkurrenslagen krävs att
underprissättningen antingen utgör ett missbruk av
dominerande ställning på den relevanta marknaden
eller är ett led i ett avtal om
konkurrensbegränsande samarbete mellan företag.
I Underprissättningsutredningens betänkande (SOU
1995:105) Konkurrens i balans - åtgärder för en ökad
konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning
m.m. uttalades att i normalfallet förutsättningarna
sällan torde vara uppfyllda för tillämpning av 19 §
konkurrenslagen. Utredningen konstaterade att frågan
om vad som krävs för att en statlig myndighet, en
kommun eller ett landsting skall anses vara
dominerande inte hade prövats av EG-domstolen.
Enligt utredningen var det inte osannolikt att en
näringsdrivande myndighets i princip obegränsade
finansiella styrka skulle kunna medföra att kraven
ställdes lägre i fråga om den marknadsandel som var
erforderlig för att kravet på dominerande ställning
skall vara uppfyllt. Kommunalt företagsstöd torde
enligt utredningen endast i undantagsfall kunna
angripas med stöd av konkurrenslagen. En
förutsättning härför var att den offentlige
huvudmannen driver ett företag som har dominerande
ställning på den relevanta marknaden. Vidare krävdes
att stödet utgör missbruk av den dominerande
ställningen, dvs. minskar konkurrenstrycket,
snedvrider konkurrensförhållandena och leder till
diskriminering gentemot utomstående företag.
Slutligen krävdes att den aktuella
konkurrensbegränsande åtgärden (missbruket) inte
kunde anses vara en direkt följd av lagstiftning
eller en ofrånkomlig följd av offentlig reglering
(bet. s. 191).
I betänkandet föreslogs en särskild lagstiftning
med krav på att offentlig näringsverksamhet under
vissa förutsättningar skall redovisas skild från
annan verksamhet, vidare att priset skall baseras på
en kostnadskalkyl som täcker alla typer av kostnader
och att prissättningen inte får medföra en från
allmän synpunkt otillbörlig prissättning.
Överträdelse av lagen föreslogs kunna leda till ett
förbud vid vite att fortsätta det
konkurrenssnedvridande förfarandet. En
tillsynsmyndighet skulle enligt förslaget inrättas
för tillämpning av lagen. Vidare föreslogs att
kommunallagens regler för kommunal näringsverksamhet
skulle preciseras och att möjligheterna skulle
stärkas att rättsligt pröva om sådan verksamhet
bedrivs enligt de kommunalrättsliga principerna.
Remissbehandlingen av förslaget visade att
åsikterna gick starkt isär beträffande vilka
åtgärder som kan behövas för att skapa konkurrens på
lika villkor.
Rådet för konkurrens på lika villkor mellan
offentlig och privat sektor
Regeringen har enligt beslut i december 1997
inrättat ett råd för konkurrens på lika villkor
mellan offentlig och privat sektor (dir. 1997:145).
I direktiven för rådet framhålls att konflikter
mellan den privata och den offentliga sektorn, t.ex.
om de möts på marknaden som konkurrenter på ojämlika
villkor, kan motverka en gynnsam utveckling för båda
sektorerna var för sig och därmed också för
samhället som helhet. Underprissättningsutredningens
förslag till lagstiftning i konkurrensfrågor hade
inte vunnit den nödvändiga uppslutningen och måste
enligt regeringen redan på den grunden avvisas.
I rådet ingår representanter för offentlig och
privat verksamhet. Rådet leds av en ordförande som
är fristående från partsintressen. Till rådet kan
vid behov knytas experter för särskilda frågor.
Rådets uppgift är att, med beaktande av de olika
grundförutsättningar som gäller för offentlig och
privat sektor, söka undanröja konkurrenskonflikter
som typiskt sett inte löses inom ramen för särskild
lagstiftning eller prövningsförfaranden.
Rådet får på eget initiativ belysa sakförhållanden
i konkreta fall och genom kontakter med berörda
parter bedöma om och hur en konkurrenssnedvridning
kan undvikas eller undanröjas. Rådet får även i den
omfattning rådet finner lämpligt ta upp frågor på
begäran av någon som är berörd. Utgångspunkten för
bedömningen skall vara de förutsättningar och regler
som gäller för respektive verksamhet. Rådets
verksamhet skall inriktas på fall av allmänt
intresse och särskild uppmärksamhet skall ägnas åt
frågor som rör prissättning och konkurrens på så
lika villkor som möjligt. Verksamheten skall syfta
till att ge vägledning för framtiden om hur
konkurrenssnedvridande förfaranden kan undvikas och
om möjligt att vissa typer av konkurrenskonflikter
kan mönstras ut. Rådet skall på lämpligt sätt
informera de berörda om sina bedömningar i dessa
avseenden.
Med utgångspunkt i de erfarenheter rådet
fortlöpande får av förhållandena på marknaden skall
rådet skaffa sig en samlad bild om vad som kan vara
osund konkurrens. Med detta som underlag skall rådet
diskutera principiella konkurrensfrågor, sprida
information om goda exempel på en väl fungerande
konkurrens och söka nå en samsyn för framtiden om
hur de långsiktiga spelreglerna på området bäst
formuleras.
I sina diskussioner skall rådet beakta att
förutsättningarna för konkurrens skiljer sig i olika
delar av landet.
Rådet bör enligt direktiven ha stor frihet att
själv välja inriktning av arbetet och hur det
praktiskt bör läggas upp. Det skall därför vara en
uppgift för rådet att utforma de närmare
riktlinjerna för sitt arbete. Rådet skall
fortlöpande samråda med Konkurrensverket och Nämnden
för offentlig upphandling samt med andra berörda
organ t.ex. inom redovisningsområdet.
Rådet skall enligt direktiven bedriva sitt arbete
under tre år och fortlöpande informera om resultatet
av sitt arbete. Rådet skall senast den 31 december
2000 redovisa sina samlade erfarenheter och de
resultat som uppnåtts. Om det finns behov av det,
får rådet lämna förslag till ytterligare åtgärder
som rådet kan bedöma motiverade.
Statsrådet Mona Sahlin besvarade den 28 januari
1999 en interpellation om kommunal
näringsverksamhet. Hon förklarade att hon nyligen
uppdragit åt rådet att senast den 31 mars 1999 till
regeringen samlat redovisa erfarenheterna av det
första verksamhetsåret och vilka resultat som har
uppnåtts. Med utgångspunkt i den redovisningen
skulle regeringen komma att pröva om det behövs en
skärpning av gällande regler. Statsrådet hade också
bjudit in kommun- och landstingsförbunden till
överläggningar under februari månad om utformningen
av en långsiktig konkurrensstrategi. Hon hänvisade
också till den arbetsgrupp som inrättats i
Näringsdepartementet för att bereda
småföretagsfrågorna vidare.
Den av statsrådet Sahlin nämnda redovisningen har
nyligen överlämnats till regeringen.
Av Konkurrensrådets rapport framgår bl.a. att
huvuddelen av de hittills behandlade anmälningarna
till rådet rör kommunerna och att ärendena i stor
utsträckning avser frågan om hur långt kommunernas
legala kompetens sträcker sig. Rådet har inte kommit
särskilt långt i diskussionerna om långsiktiga
spelregler och de underliggande principerna för
dessa regler.
I rådets fortsatta arbete kommer enligt rapporten
att göras en genomgång av det statliga området och
av landstingen. För landstingens del avses en första
åtgärd bli en relativt omfattande genomgång av
folktandvårdens verksamhet mot bakgrund av
anmälningar till rådet.
Näringsutskottets behandling av vissa
konkurrenspolitiska frågor
Näringsutskottet - inom vars beredningsområde
konkurrenslagstiftningen ligger - har nyligen
behandlat ett antal motioner om konkurrenspolitiska
frågor (bet. 1998/99:NU11). Näringsutskottet har
därvid redogjort dels för den handlingsplan för att
förenkla och förbättra villkoren för främst små
företag som statsrådet Mona Sahlin presenterade i
december 1998, dels för Konkurrensverkets och
Konkurrensrådets verksamhet, för Konkurrensverkets
rapporter Konkurrenshinder för småföretag och
Avreglerade marknader i Sverige, för
länsstyrelsernas konkurrensfrämjande verksamhet samt
för förslag i departementspromemorian (Ds 1998:72)
Små företag och konkurrenslagen och i
Småföretagsdelegationens rapport (SOU 1998:94)
Förslagskatalog. Utskottet noterade också att
Kommunförbundet nyligen presenterat en rapport om
effekter och erfarenheter av alternativa
driftsformer.
Näringsutskottet ansåg i sitt ställningstagande att
en självklar utgångspunkt när det gäller
förhållandet mellan småföretag och den offentliga
sektorn är att varken kommunal eller annan
offentlig näringsverksamhet får slå ut jobb eller
hindra tillväxtförutsättningarna i privata företag.
Utskottet påpekade att detta också är regeringens
inställning. Samtidigt ville utskottet betona att
förhållandena i olika kommuner och landsting kan
variera påtagligt. Utskottet framhöll vidare bl.a.
att i regeringens handlingsplan för att förenkla och
förbättra villkoren för främst små företag ingår en
särskild punkt om klarare spelregler mellan kommuner
och småföretag samt att Näringsdepartementet
påbörjat ett arbete med att - i diskussion med
Kommunförbundet och Landstingsförbundet - utforma en
långsiktig konkurrenspolicy.
Sammantaget ansåg näringsutskottet att regeringens
arbete på området styrs av en vilja att uppnå och
upprätthålla konkurrensneutralitet mellan offentlig
och privat verksamhet.
Ledamöterna från Moderata samlingspartiet,
Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet
liberalerna reserverade sig i denna del. De ansåg
bl.a. att regeringen intar en avvaktande hållning
och att konkreta åtgärder lyser med sin frånvaro.
Principer för kommersiell provnings- och
certifieringsverksamhet hos myndigheter
Med ackreditering avses enligt lagen (1992:1119) om
teknisk kontroll att ett organ är kompetent att
utföra den verksamhet som ackrediteringen avser.
Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll
(SWEDAC) skall enligt den nämnda lagen bl.a. handha
viss ackreditering och utöva tillsyn över viss
verksamhet enligt lagen. De organ som utses till det
skall anmälas till EU för uppgifter i samband med
bedömning av överensstämmelse enligt bestämmelser
som gäller inom EES-området.
En arbetsgrupp inom dåvarande Närings- och
handelsdepartementet har, som berörs i motion
1998/99:N326, i promemorian Ds 1997:17 lämnat
förslag till principer för under vilka former och
förutsättningar en myndighet med föreskrifts- eller
tillsynsansvar även skall kunna bedriva kommersiell
verksamhet i konkurrens med andra som ett anmält
eller ackrediterat provnings- eller
certifieringsorgan. Enligt förslaget måste särskilda
skäl finnas för en myndighet att bedriva provnings-
eller certifieringsverksamhet, eftersom det inte
primärt är en statlig uppgift att tillhandahålla
provnings- och certifieringsresurser. Skälen skall
fortlöpande omprövas av myndigheten själv och berört
departement med särskilt beaktande av följande.
· Grundläggande krav är att verksamheten inte skall
påverka föreskrivande, kontrollerande eller annan
central myndighetsverksamhet på ett negativt
sätt.
·
· En noggrann åtskillnad måste göras mellan
myndighetens olika roller. En analys måste göras
av potentiella intressekonflikter. En särskild
granskning måste göras av myndigheter med
marknadskontrolluppgifter. Regeringen bör avgöra
ansökan av en myndighet att bli anmält organ för
direktiv enligt den nya metoden.
·
· Konkurrensaspekterna måste belysas noggrant och
snedvridningseffekter undvikas. Marknaden skall
inte påverkas på ett negativt sätt.
·
· Kommersiell verksamhet bör normalt drivas i
aktiebolagsform, även om det vid ringa omfattning
kan vara motiverat att bedriva verksamheten i
myndighetsform på uppdragsbasis. Möjligheten till
bolagisering bör då hållas aktuell. I
normalfallet bör privatisering ske, men
verksamheten kan kvarstå i statlig ägo om väl
fungerande konkurrens saknas eller annat skäl
finns mot privatisering.
·
Arbetsgruppen föreslog för genomförandet av
principerna smärre tillägg till lagen och
förordningen (1993:1065) om teknisk kontroll.
Tillägg med förslagens inriktning har därefter
gjorts i den nämnda förordningen genom SFS 1997:711.
Enligt den nuvarande lydelsen av 5 § förordningen
skall således, om en statlig myndighet begär att få
bli EU-anmält organ för en uppgift, för vilken även
andra organ än myndigheten får anmälas, ansökan
innheålla uppgift om
1. vilka särskilda skäl som föreligger för att
bedriva verksamheten i myndighetsform,
2. hur myndigheten har beaktat och löst frågorna om
intressekonflikter och konkurrenssnedvridningar som
kan uppstå till följd av myndighetens övriga
verksamhet.
Statistiska uppgifter om kommunala företag
Enligt regeringens skrivelse 1998/99:97 Utvecklingen
inom den kommunala sektorn bedrivs ungefär en
fjärdedel av den totala kommunala verksamheten
uttryckt som andel av omsättningen i kommunala
företag. I landstingen är det endast en mindre del
som bedrivs i företagsform.
Enligt samma skrivelse fanns det 1 881 kommunala
majoritetsägda företag vid utgången av år 1997. Av
dessa var 1 576 rörelsedrivande. 1 471 av dem ägdes
av kommuner och 105 av landsting. Siffrorna är
baserade på Statistiska centralbyråns statistik, i
vilken enbart majoritetsägda företag ingår.
Antalet kommunala företag var under 1970- och 1980-
talen relativt konstant. Därefter ökade antalet
företag till en hittills högsta nivå 1992, då det
fanns 1 641 majoritetsägda kommunala företag.
Antalet har därefter minskat något.
Den dominerande associationsformen bland de
kommunala företagen är aktiebolag. År 1997 drevs 87
% av de kommunala företagen i aktiebolagsform. Den
näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 9 %
av det totala antalet kommunala företag.
De kommunala företagen bedriver verksamhet främst
inom olika tekniska områden såsom el-, värme- och
vattenförsörjning samt fastighets- och
uthyrningsverksamhet. Av det totala antalet
rörelsedrivande företag är 329 kommunala
bostadsföretag.
Utskottets tidigare bedömning av frågor om kommunal
näringsverksamhet
När bestämmelserna om kommunala företag fick sin
utformning vid kommunallagsrevisionen 1991 uttalade
utskottet (bet. 1990/91:KU38 s. 44) att utskottet
inte fann skäl till införande av regler som allmänt
förbjuder eller begränsar kommunala hel- eller
delägda företag. Utskottet ville dock understryka
att det rådde en bred enighet om att den kommunala
verksamheten i största möjliga utsträckning borde
ske i nämndform.
I utskottets betänkande 1997/98:KU13 återgavs
bedömningen att uttalandet närmast får ses som en
rikspolitisk rekommendation till kommuner och
landsting att iaktta återhållsamhet med
företagsbildningar. Själva lagen ger inte
nämndformen uttryckligt företräde, och utrymmet för
att bilda företag kunde därför anses ganska stort.
Utskottet behandlade kommunala kompetensfrågor
senast våren 1998 i betänkande 1997/98:KU13.
Utskottet behandlade där först motioner som avsåg
kommunal näringsverksamhet och som gällde översyn av
kommunallagens bestämmelser om kommunal
näringsverksamhet. Kraven i motionerna sträckte sig
från en precisering eller ett förtydligande av
kommunallagens regler om näringsverksamhet till ett
fullständigt förbud för kommunerna att bedriva
näringsverksamhet.
Utskottet hänvisade därvid till bedömningar som
gjorts vid behandlingen av frågan våren 1997 (bet.
1996/97:KU12). Utskottet konstaterade i det
sammanhanget sammanfattningsvis att kommunallagens
regler om den kommunala kompetensen beträffande
näringsverksamhet framstod som tillräckliga. Några
ytterligare preciseringar av dessa regler såg
utskottet inget behov av. Frågan om en kommun eller
ett landsting överskred sin kompetens på det
aktuella området borde enligt utskottets mening
avgöras av förvaltningsdomstolarna på grundval av de
regler och den praxis som fanns på området.
Utskottet fann våren 1998 ingen anledning att ändra
på dessa ståndpunkter. Någon översyn av
kommunallagens regler om näringsverksamhet behövdes
enligt utskottets mening inte. De föreliggande
motionerna avstyrktes. - Företrädarna för Moderata
samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och
Miljöpartiet reserverade sig i denna del.
Utskottet behandlade därefter motioner som avsåg
kommunala företag och som gällde en översyn av
kommunallagens regler om sådana företag. Översynen
skulle avse bl.a. reglerna om insyn i kommunala
företag samt regler i syfte att dels hindra
uppkomsten av nya bolag, dels främja avvecklingen av
befintliga bolag.
Utskottet hänvisade även i denna del till sitt
betänkande våren 1997. Där konstaterade utskottet
att det från formell synpunkt i allmänhet står
kommuner och landsting fritt att välja om en
verksamhet skall bedrivas i förvaltningsform eller i
bolagsform. Utskottet erinrade vidare om att
utskottet vid olika tillfällen hade uttalat sig om
lämpligheten att bedriva verksamheten i viss form.
Därvid hade utskottet uttalat dels att det inte
fanns skäl till att det införs regler som förbjuder
eller begränsar kommunala företag, dels att den
kommunala verksamheten borde bedrivas i nämndform i
största möjliga utsträckning, dock att det också
kunde finnas skäl som talar för bolagsformen.
Utskottet hade också uttalat att verksamhetens
speciella förutsättningar och den samlade kommunala
nyttan borde vara utgångspunkter för organisatoriska
överväganden.
Utskottet konstaterade också att antalet kommunala
företag, där en kommun eller ett landsting är
majoritetsägare, under senare år varit i stort sett
oförändrat. Utskottet pekade på att de kommunala
företagen främst bedrev teknisk verksamhet såsom el-
och fjärrvärmeförsörjning samt fastighetsförvaltning
m.m., verksamheter som räknas som sedvanlig kommunal
affärsverksamhet.
Utskottet fann även våren 1998 sammanfattningsvis
att det inte fanns skäl att föreslå sådana ändringar
i kommunallagen om inskränkningar i rätten att bilda
bolag respektive främjande av en avveckling av
kommunala bolag som hade begärts. Utskottet såg inte
heller något behov av en översyn av reglerna för
koncernbildningar eller insynsmöjligheter i
kommunala företag. De föreliggande motionerna i
dessa frågor avstyrktes. - Företrädarna för Moderata
samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna
reserverade sig för en översyn syftande till att
hindra uppkomsten av nya bolag och främja
avvecklingen av befintliga bolag.
Även motionsyrkanden om en restriktiv syn på
näringsverksamhet som bedrivs i bolagsform och om en
uppföljning av kommunala bolag avseende
konkurrensförhållanden och insynsmöjligheter
avstyrktes.
Utskottet behandlade därefter motioner om
laglighetsprövning och sanktionssystem. I motionerna
begärdes förslag till ändring av möjligheterna till
laglighetsprövning av kommunal verksamhet som
bedrivs i företagsform och införande av ett
straffrättsligt sanktionssystem för de fall där
kommuner inte rättar ett upphävt beslut som fattats
inom ett kommunalt bolag.
Utskottet hänvisade även i denna del till sitt
betänkande om kommunala kompetensfrågor våren 1997.
Utskottet hade framhållit att bedömningen av
huruvida en verksamhet i ett kommunalt företag
ligger inom ramen för den kommunala kompetensen
primärt är en uppgift för styrelsen samt att
härutöver sker en politisk prövning av ägaren,
kommunen eller landstinget, som genom de av
fullmäktige valda ombuden vid bolagsstämma kan ge
styrelsen direktiv om att t.ex. ändra inriktningen
av verksamheten, om den inte uppfyller vissa
formella krav.
Utskottet hade vidare anfört att den beskrivna
ordningen i de allra flesta fall fungerade på ett
tillfredsställande sätt, en ordning som stämde helt
överens med bolagsformens principer vad gäller
styrning av verksamheten och ansvarsfördelningen. En
möjlighet till laglighetsprövning ansågs strida mot
de nyss nämnda grundläggande villkoren för en
verksamhet som bedrivs i bolagsform.
Med hänsyn till vad utskottet anfört om
domstolsprövning av kommunala bolagsbeslut hade
utskottet inte heller funnit skäl att ta upp en
sakdiskussion om ett införande av ett
sanktionssystem ägnat att motverka
kompetensöverskridanden inom kommunala företag eller
införande av ett sanktionssystem för de fall en
kommun inte rättar ett upphävt beslut.
Utskottet fann våren 1998 inget skäl att ändra sin
uppfattning i de aktuella frågorna utan avstyrkte de
föreliggande motionerna.
Utskottet fann, liksom våren 1997, inte heller
något skäl att ta upp en sakdiskussion om ett
införande av ett sanktionssystem för de fall en
kommun inte rättar ett upphävt beslut.
Företrädarna för Moderata samlingspartiet
reserverade sig i fråga om laglighetsprövning och
sanktionssystem.
Frågan om kommunal uppdragsverksamhet behandlades av
riksdagen senast i det nämnda betänkandet om
kommunala kompetensfrågor våren 1997. Med anledning
av motioner ansåg riksdagen i likhet med
konstitutionsutskottet att regeringen snarast borde
lägga fram förslag för riksdagen av innebörden att
försöksverksamheten inom kollektivtrafikområdet
vidgades till att även omfatta annan kommunal
verksamhet. Riksdagens tillkännagivande ledde till
att den tidigare nämnda utredningen om vidgad
försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
tillsattes. - Företrädarna för Moderata
samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och
Miljöpartiet hade i utskottet reserverat sig mot
utskottets yttrande och hemställan i denna del.
Utskottets bedömning
Liksom vid behandlingen av frågor om kommunal
näringsverksamhet under våren 1998 sträcker sig
yrkandena i motionerna över en vid skala av
önskemål.
Utskottet behandlar först frågor om omfattningen av
kommunal affärsverksamhet och om formen för kommunal
verksamhet.
Utskottet har vid tidigare behandling av dessa
frågor som framgår ovan uttalat dels att det inte
finns skäl till att införa regler som förbjuder
eller begränsar kommunala företag, dels att den
kommunala verksamheten bör bedrivas i nämndform i
största möjliga utsträckning, dock att det också kan
finnas skäl som talar för bolagsformen. Utskottet
har också uttalat att verksamhetens speciella
förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör
vara utgångspunkten för organisatoriska
överväganden. Utskottet har vidare inte funnit skäl
att föreslå ändringar i kommunallagen om
inskränkningar i rätten att bilda bolag eller om
avveckling av kommunala bolag. Utskottet har inte
sett behov av några ytterligare preciseringar av
kommunallagens regler om den kommunala kompetensen
beträffande kommunal näringsverksamhet.
Utskottet finner inte skäl att nu frångå tidigare
ställningstaganden i dessa frågor. Motionerna
1998/99:Sk310 yrkande 9 (m) i denna del,
1998/99:K223 (m), 1998/99:Fi613 yrkande 3 (m),
1998/99:N330 yrkande 2 (kd) i denna del,
1998/99:K350 yrkandena 1-3 (kd), 1998/99:K328
yrkande 5 (fp) och 1998/99:K301 (m, kd, c, fp)
avstyrks.
Utskottet anser inte heller att det finns anledning
att nu ta upp frågan om utökning av den kommunala
affärsverksamheten. Som framgår ovan har regeringen
beslutat tillkalla en särskild utredare för att göra
en uppföljning och utvärdering av lagen om
försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag
att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik
enligt yrkestrafiklagen. Utskottet avstyrker med
detta motion 1998/99:K348 yrkandena 1 och 2 (s).
Frågor om laglighetsprövning av kommunal
näringsverksamhet tas upp i flera motioner.
Utskottet har som framgår ovan tidigare uttalat att
bedömningen av huruvida en verksamhet i ett
kommunalt företag ligger inom ramen för den
kommunala kompetensen primärt är en uppgift för
styrelsen samt att härutöver en politisk prövning
sker av ägaren, kommunen eller landstinget, som
genom de av fullmäktige valda ombuden vid
bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att t.ex.
ändra inriktningen av verksamheten, om den inte
uppfyller vissa formella krav. Utskottet har anfört
att den beskrivna ordningen i de allra flesta fall
fungerar på ett tillfredsställande sätt, en ordning
som stämmer helt överens med bolagsformens principer
vad gäller styrning av verksamheten och
ansvarsfördelningen. En möjlighet till
laglighetsprövning ansågs strida mot de nyss nämnda
grundläggande villkoren för en verksamhet som
bedrivs i bolagsform.
Utskottet finner inte heller nu skäl att ändra
uppfattning i de angivna frågorna. Utskottet
avstyrker därmed motionerna 1998/99:Sk310 yrkande 9
(m) i denna del, 1998/99:K222 yrkande 1 (m),
1998/99:Fi613 yrkande 6 (m) i denna del,
1998/99:K302 (m), 1998/99:N330 yrkande 3 (kd) i
denna del och 1998/99:N326 yrkande 19 (m, kd).
Det anförda har enligt utskottets mening giltighet
också för frågan om domstolsprövning av kommunalt
stöd, som tas upp i motionerna 1998/99:N330 yrkande
3 (kd) i denna del och 1998/99:N326 yrkande 32 (m,
kd). Motionerna avstyrks även i denna del.
I fråga om ett sanktionssystem anser utskottet,
liksom vid tidigare behandling av denna fråga, med
hänsyn till vad utskottet anfört i frågan om
laglighetsprövning inte att det finns skäl att ta
upp en sakdiskussion om stt sådant system.
Motionerna 1998/99:K222 yrkande 2 (m) och
1998/99:Fi613 yrkande 6 (m) i denna del avstyrks.
Den kommunala verksamhetens förhållande till
upphandlings- och konkurrenslagstiftningen tas upp i
en motion. Utskottet vill i denna del hänvisa till
riksdagens ovan redovisade ställningstagande med
anledning av liknande motioner (se bet.
1998/99:FiU17, rskr. 1998/99:156). Resultatet av den
pågående och den begärda utredningen om vissa frågor
angående offentlig upphandling bör enligt utskottets
mening avvaktas. Konkurrensfrågor belyses vidare
inom verksamheten för Rådet för konkurrens på lika
villkor mellan offentlig och privat sektor.
Utskottet avstyrker motion 1998/99:Sk310 yrkande 9
(m) även i denna del.
I två motioner efterlyses ett särskilt råd med
företrädare för stat och näringsliv för behandling
av vissa konkurrensfrågor.
Utskottet vill i detta avseende hänvisa till Rådet
för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och
privat sektor, som är sammansatt av representanter
för offentlig och privat verksamhet.
Rådets uppgift är som framgår ovan att söka
undanröja konkurrenskonflikter. Med utgångspunkt i
de erfarenheter rådet får av förhållandena på
marknaden skall rådet skaffa sig en samlad bild om
vad som kan vara osund konkurrens och med detta som
underlag bl.a. söka nå en samsyn för framtiden om
hur de långsiktiga spelreglerna på området bäst
formuleras.
Utskottet anser att erfarenheterna av det nämnda
rådets verksamhet bör avvaktas. Motionerna
1998/99:N330 yrkande 2 (kd) i denna del och
1998/99:N326 yrkande 30 (m, kd) i denna del
avstyrks.
I motion 1998/99:N326 yrkande 30 (m, kd) tas också
upp vissa frågor om offentliga organs
tillsynsverksamhet. Utskottet vill i denna del
hänvisa till de ovan redovisade ändringarna i
förordningen om teknisk kontroll. Motionsyrkandet
avstyrks även i nu kvarstående delar.
Utredningsuppdraget om vidgad försöksverksamhet med
kommunal uppdragsverksamhet begärs återkallat i
motion 1998/99:K355 yrkande 2 (fp). Den med motionen
avsedda utredningen har som framgår ovan numera
avslutat sitt arbete. Motionen avstyrks.
Den kommunala ekonomin och det kommunala
självstyret
Motionerna
I motion 1998/99:K235 av Per-Richard Molén (m)
begärs ett tillkännagivande om behovet av att utreda
frågan om tvångsförvaltning av ekonomiskt vanskötta
kommuner och landsting. Motionären anser att den
kommunala beskattningsrätten inte kan tillåtas skyla
över kommunalpolitiska missgrepp som drabbar den
enskilde kommuninvånaren. Frågan om den kommunala
självstyrelsen och eventuellt behov av
tvångsförvaltning bör enligt motionären klarläggas
grundlagsmässigt.
I motion 1998/99:K325 av Lars Wegendal (s) begärs
ett tillkännagivande om det kommunala självstyret.
Motionären hänvisar till den överenskommelse om
riktlinjer för den kommunala ekonomin under åren
1998 och 1999 som träffats mellan regeringen och de
politiska företrädarna för Svenska Kommunförbundet
och Landstingsförbundet och till att denna typ av
överenskommelser begränsar den enskilda kommunens
rätt att själv bestämma över vissa av sina intäkter.
Motionären anser att regeringen bör få i uppdrag att
utreda om och i så fall på vilket sätt
överenskommelsen har påverkat uppfattningen om det
kommunala självstyret.
Bakgrund
Bestämmelser om kommunalt självstyrelse
1 kap. regeringsformen innehåller bestämmelser om
statsskickets grunder. Enligt 1 kap. 1 §
förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett
representativt och parlamentariskt statsskick och
genom kommunal självstyrelse.
Kommuner och landsting har som ett led i den
kommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt.
Regler om detta finns i 1 kap. 7 § regeringsformen,
där det sägs att kommunerna, dvs. kommuner och
landsting, får ta ut skatt för skötseln av sina
uppgifter. I 2 kap. 5 § kommunallagen erinras om
denna bestämmelse och andra bestämmelser om rätten
att meddela föreskrifter.
Bestämmelsen i regeringsformen innebär att
kommunerna och landstingen får besluta om storleken
av den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar.
I övrigt är det riksdagen som reglerar
skattebestämmelsernas innehåll.
Utredningsbetänkanden
Regeringen anmälde i kompletteringspropositionen
1995 (prop. 1994/95:150) sin avsikt att bl.a. lägga
fram förslag till lagstiftning för att hantera
situationen när en kommun eller ett landsting inte
kan fullgöra sina betalningsförpliktelser. I ett
yttrande (1994/95:KU6y) till finansutskottet pekade
konstitutionsutskottet på att frågan om utgiftstak
för kommunerna och frågan om statlig förvaltning av
kommun i betalningssvårigheter måste ses från den
utgångspunkten att kommunerna enligt regeringsformen
är tillförsäkrade en självstyrelse. Utskottet
förutsatte därför att grundlagsenligheten av de
aviserade förslagen skulle komma att utredas
ordentligt innan förslagen lades fram.
Finansutskottet ansåg (bet. 1994/95:FiU19) i likhet
med regeringen att frågan om en lagreglering av hur
man från statlig sida kan hantera situationer när en
kommun eller ett landsting inte kan fullgöra sina
betalningsförpliktelser borde prövas. Utskottet
utgick från att de synpunkter som
konstitutionsutskottet anlagt på grundlagsfrågan
övervägdes av regeringen i samband med
utredningsarbetet.
I ett betänkande (SOU 1996:12) Kommuner och
landsting med betalningssvårigheter, som avlämnats
av Utredningen om kommuner och landsting i
betalningssvårigheter föreslogs bl.a. en lag om
statligt stöd till kommuner och landsting med
betalningssvårigheter. Huvudregeln skulle vara att
stödet skulle lämnas efter ansökan av kommunen och
att de administrativa åtgärder i kommunen som kan
behövas skulle vidtas på frivillig väg. Om
förhållandena var sådana att statligt ingripande
behövdes för att sanera en kommuns ekonomi fastän
kommunen underlät att medverka eller avbröt sin
medverkan skulle regeringen kunna besluta om
tvångsförvaltning under viss tid. Eftersom
tvångsförvaltning inte är förenlig med
regeringsformens föreskrift om att beslutanderätten
i kommunerna utövas av valda församlingar, lade
utredningen också fram ett förslag till ändring i
regeringsformen som medgav undantag i
tvångsförvaltningsfallet.
Synpunkter på förslaget avgavs av Kommittén om den
kommunala självstyrelsens grundlagsskydd. I
betänkandet (SOU 1996:129) Den kommunala
självstyrelsen och grundlagen återgav kommittén sitt
remissvar över förslaget.
Kommittén tillstyrkte i princip införandet av en
lag som, grundad på frivillighet från kommunernas
sida, reglerar situationer av det aktuella slaget
men avstyrkte utredningens förslag om s.k.
tvångsförvaltning.
I frågan om tvångsförvaltning framhöll kommittén
följande (bet. s. 241).
I 1 kap. regeringsformen - som handlar om
statsskickets grunder - slås fast att den svenska
folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal
självstyrelse samt att beslutanderätten i kommunerna
utövas av valda församlingar. Det värde som
regeringsformen därigenom tillmäter den kommunala
självstyrelsen är mycket högt. Därav bör också följa
att ingrepp i självstyrelsen i princip endast får
ske om det finns mycket goda skäl för det.
Att frånta en kommun beslutanderätten är detsamma
som att - om än under en begränsad tid - frånta
kommunen rätten till självstyrelse. Detta faktum
ökar naturligtvis ytterligare kraven på de skäl som
måste finnas för att tvångsförvaltning skall kunna
anses vara acceptabelt.
Förslaget om tvångsförvaltning handlar ytterst om
betydelsen av såväl den kommunala självstyrelsen som
medborgarnas berättigade intresse av att kommunerna
sköter sin ekonomi och därmed sina åligganden
gentemot medborgarna. Det är emellertid inte
sannolikt att eventuella bestämmelser om
tvångsförvaltning någonsin skulle komma att
tillämpas. Vid en samlad bedömning finner kommittén
att värnandet om den kommunala självstyrelsen, såsom
varande en av grundvalarna för det demokratiska
styrelseskicket i Sverige, väger tungt. Kommitténs
ståndpunkt är därför att de skäl som finns för
tvångsförvaltning inte uppväger det intrång i den
kommunala självstyrelsen som en sådan lagstiftning
skulle innebära.
Kommittén föreslog själv bl.a. följande.
För att säkerställa att konsekvenserna för den
kommunala självstyrelsen av olika typer av åtgärder
skall bli föremål för så noggranna överväganden som
är önskvärt kompletteras regeringsformen med en
föreskrift om att principen om kommunal
självstyrelse skall tillmätas särskild betydelse vid
all normgivning som rör kommunerna och landstingen.
Regeringsformen kompletteras med en bestämmelse om
att kommuner och landsting i lag får åläggas att
bidra till kostnaden för andra kommuners respektive
landstings uppgifter om det görs för att uppnå en
jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och
mellan landsting.
Riksdagen ges möjlighet att delegera
normgivningskompetens inte bara till regeringen utan
även direkt till kommuner och landsting.
Förhållanden som rör kommunerna och landstingen och
som kan anses specifika för den kommunala sektorn
skall regleras i ett särskilt kapitel i
regeringsformen. Förutom sådant som redan är föremål
för reglering i författningen - såsom den kommunala
självstyrelsen och beskattningsrätten,
beslutanderätten i kommunerna och landstingen samt
den kommunala indelningen - avses vissa
grundläggande bestämmelser om valsystemet och den
kommunala rösträtten.
Regeringen har ännu inte tagit ställning till
kommitténs förslag.
Härutöver kan nämnas betänkandet (SOU 1998:151)
Kostnadsutjämning för kommuner och landsting, som
har lämnats av Kommunala utjämningsutredningen.
Utredningen har haft till uppgift att följa upp och
utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla
det gällande systemet för statsbidrag och utjämning
för kommuner och landsting. I betänkandet föreslås
vissa ändringar i bidragssystemet. Regeringen har
också nyligen lagt fram förslag till förändringar i
utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop.
1998/99:89).
Europakonventionen om kommunal självstyrelse
Kommittén om den kommunala självstyrelsens
grundlagsskydd redogör i sitt betänkande även för
Europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.
Principen om kommunal självstyrelse bör vara
inskriven i lag och helst i grundlag. Kommunerna
skall ha rätt att inom lagens gränser självständigt
reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga
angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala
befolkningens intresse. Beslutanderätten i
kommunerna skall utövas av demokratiskt valda organ.
De befogenheter som ges kommunerna skall normalt
vara fullständiga och oinskränkta. Om andra
myndigheter skall kunna gripa in i den kommunala
verksamheten måste det finnas ett klart
författningsmässigt stöd för det.
I frågan om kommunernas ekonomiska resurser slås
fast att kommunerna inom ramen för den nationella
ekonomiska politiken skall ha rätt till egna
tillräckliga ekonomiska resurser, som de fritt får
disponera över inom gränserna för sina befogenheter.
Kommunernas ekonomiska resurser skall motsvara de
uppgifter som tilldelats dem i grundlag och i annan
lag. Åtminstone en del av kommunernas resurser skall
komma från lokala skatter och avgifter som
kommunerna inom lagens gränser kan bestämma nivån
på. Enligt den förklarande texten i denna del
godkänns att centrala lagar kan sätta generella
gränser för kommunernas beskattningsrätt; dessa får
emellertid inte hindra att den kommunala
ansvarsprocessen fungerar effektivt.
Överenskommelse mellan regeringen och Svenska
Kommunförbundet och Landstingsförbundet
Den överenskommelse om ömsesidiga åtaganden mellan
regeringen och kommun- och landstingsförbunden, som
avses i motion 1998/99:K325 innehåller utfästelser
från förbunden att bl.a.
verka för att kommunalskatterna inte höjs i
kommuner och landsting under år 1999,
aktivt verka för att kommuner och landsting i
vissa avseenden utvecklar verksamheten inom
äldreomsorgen, hälso- och sjukvården samt skolan,
verka för att kommuner och landsting så långt
möjligt undviker att säga upp personal.
Överenskommelsen innehåller för regeringens del
utfästelser om statsbidragen.
Tidigare bedömning av närliggande frågor
Utskottet har under 1990-talet vid flera tillfällen
gjort principiella uttalanden i frågor om den
kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten m.m.
En redogörelse för dessa uttalanden finns i
utskottets nyligen lämnade betänkande 1998/99:KU21.
Utskottet behandlade i det nämnda betänkandet en
motion om sådana ändringar i kommunallagen som är
ägnade att stärka den kommunala självstyrelsen
beträffande rätten för kommunerna att bestämma
vilken skatt som skall tas ut av kommuninvånarna.
Utskottet fann därvid att frågan om den kommunala
självstyrelsen och beskattningsrätten är mycket väl
utredd och bedömd med anledning av de restriktioner
på den kommunala ekonomins område som riksdagen
beslutat om under loppet av 1990-talet samt att
utskottet därvid bidragit med ett antal tolkningar
och uttalanden som tillsammans med Lagrådets
bedömningar varit vägledande för riksdagens beslut i
dessa frågor.
Utskottet hänvisade vidare till att det är
regeringsformens principstadganden som är
bestämmande för innebörden av den kommunala
självstyrelsen med avseende på beskattningsrätten
samt till att förslag till ändringar i
regeringsformen som syftade till en precisering av
kommunernas självbestämmande på det ekonomiska
området lagts fram för regeringen av Kommittén om
den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd.
Regeringen hade ännu inte tagit ställning till detta
förslag.
Utskottets bedömning
Som framgår ovan har en utredning i frågan om
tvångsförvaltning av kommuner gjorts så sent som
1996. Utredningen lämnade förslag dels till åtgärder
- statligt stöd - vid frivillig medverkan av en
kommun, dels till lagstiftning som gav möjlighet
till tvångsförvaltning.
Utredningsförslaget avstyrktes av Kommittén om den
kommunala självstyrelsens grundlagsskydd såvitt
avsåg möjligheten till tvångsförvaltning. Förslaget
tillstyrktes såvitt avsåg åtgärderna vid frivillig
medverkan av kommunen.
Regeringen har ännu inte tagit slutlig ställning
till utredningsförslagen.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet inte
att det finns anledning att nu utreda frågan om
tvångsförvaltning av kommuner. Motion 1998/99:K235
(m) avstyrks.
Utskottet anser inte heller att det finns anledning
till en sådan utredning som begärs i motion
1998/99:K325 (s). Viss belysning av frågan hur
överenskommelsen om riktlinjer för den kommunala
ekonomin har påverkat uppfattningen om den kommunala
självstyrelsen kan dock antas komma till stånd under
den fortsatta beredningen av det betänkande som
lämnats av Kommittén om den kommunala
självstyrelsens grundlagsskydd, liksom av
betänkandet om kostnadsutjämning för kommuner och
landsting.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande begränsning av kommunal
affärsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K223, 1998/99:K301,
1998/99:K328 yrkande 5, 1998/99:K350 yrkandena
1-3, 1998/99:
Fi613 yrkande 3, 1998/99:Sk310 yrkande 9 i denna
del och 1998/99:
N330 yrkande 2 i denna del,
res. 1 (m, kd, fp)
2. beträffande utökning av kommunal
affärsverksamhet
att riksdagen avslår motion 1998/99:K348 yrkandena 1 och 2,
3. beträffande laglighetsprövning av
kommunal näringsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K222 yrkande 1,
1998/99:
K302, 1998/99:Fi613 yrkande 6 i denna del,
1998/99:Sk310 yrkande 9 i denna del,
1998/99:N326 yrkandena 19 och 32 och
1998/99:N330 yrkande 3,
res. 2 (m, kd)
4. beträffande sanktionssystem
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K222 yrkande 2 och
1998/99:Fi613 yrkande 6 i denna del,
res. 3 (m)
5. beträffande upphandlings- och
konkurrenslagstiftning
att riksdagen avslår motion 1998/99:Sk310 yrkande 9 i denna
del,
res. 4 (m, fp)
6. beträffande särskilt råd
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:N326 yrkande 30 i
denna del och 1998/99:N330 yrkande 2 i denna
del,
res. 5 (m, kd, fp)
7. beträffande kommunala tillsynsorgan
att riksdagen avslår motion 1998/99:N326 yrkande 30 i denna
del,
res. 6 (m, kd)
8. beträffande återkallande av
utredningsuppdrag
att riksdagen avslår motion 1998/99:K355 yrkande 2,
9. beträffande tvångsförvaltning av
kommuner
att riksdagen avslår motion 1998/99:K235,
10. beträffande viss överenskommelse
att riksdagen avslår motion 1998/99:K325.
Stockholm den 27 april 1999
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel
(m), Barbro Hietala Nordlund (s),
Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth
Kvist (v), Ingvar Svensson (kd),
Mats Berglind (s), Kerstin
Kristiansson (s), Tommy Waidelich
(s), Nils Fredrik Aurelius (m), Per
Lager (mp), Åsa Torstensson (c),
Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel
Nisser (m), Britt-Marie Lindkvist
(s), Inger Strömbom (kd) och Carl-
Erik Skårman (m).
Reservationer
1. Begränsning av kommunal affärsverksamhet
(mom. 1)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Nils Fredrik
Aurelius (m), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel
Nisser (m), Inger Strömbom (kd) och Carl-Erik
Skårman (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 23
börjar med "Utskottet har vid" och på s. 24 slutar
med "1998/99:K301 (m, kd, c, fp) avstyrks." bort ha
följande lydelse:
Det är enligt utskottets mening högst
otillfredsställande att kommuner och landsting under
senare år utökat sin näringsverksamhet till områden
som inte kan anses ligga inom deras formella
kompetens och naturliga verksamhetsområden. En
konsekvens av denna utveckling är att konkurrensen
mellan privata företag och kommunala företag som
uppträder på samma marknad snedvrids till de privata
företagens nackdel. En grund för denna snedvridning
är att kommunernas och landstingens risktagande är
lågt eller obefintligt till följd av möjligheten att
balansera eventuella underskott i verksamheten med
skattemedel. En verksamhet som i många fall erhåller
kapitaltillskott från ägaren och garanteras täckning
av förluster med kommunala medel kan enligt
utskottets mening inte förväntas vara effektiv. Det
medför att kommunala medel riskerar att användas på
ett för skattebetalarna otillfredsställande sätt.
Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan,
som framgår av vad som redovisats i det föregående,
framstå som relativt klar och tydlig. Enligt
utskottets mening räcker regelverket dock inte till
för att hindra att kommuner och landsting ger sig in
på affärsmässig verksamhet, som inte ligger inom vad
som kan anses vara en naturlig kommunal uppgift.
Konsekvenserna av detta är starkt negativa såväl för
privata företag, som konkurrerar med kommunala
företag, som för kommunmedlemmarna.
Kommunala bolag skapar problem beträffande
demokratin, ekonomin och konkurrensen gentemot
privata företag. Utskottet vill särskilt fästa
uppmärksamheten på att ett stort inslag av bolag i
den kommunala verksamheten gör det svårare för
kommunmedlemmarna att överblicka hela verksamheten,
vilket är en klar nackdel från demokrati- och
insynssynpunkt. Enligt utskottets mening är det
angeläget att göra en översyn av kommunallagen i
syfte att hindra tillkomsten av nya kommunala bolag
och främja avvecklingen av de befintliga bolagen.
Mot denna bakgrund bör riksdagen begära att
regeringen lägger fram förslag till sådana ändringar
i kommunallagen som syftar till att minska
omfattningen av näringsverksamheten i kommuner och
landsting. Detta bör riksdagen med anledning av
motionerna 1998/99:Sk310 yrkande 9 (m) i denna del,
1998/99:K223 (m), 1998/99:Fi613 yrkande 3 (m),
1998/99:N330 yrkande 2 (kd) i denna del,
1998/99:K350 yrkandena 1-3 (kd), 1998/99:K328
yrkande 5 (fp) och 1998/99:K301 (m, kd, c, fp) som
sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha
följande lydelse:
1. beträffande begränsning av kommunal
affärsverksamhet
att riksdagen med anledning av motionerna 1998/99:K223,
1998/99:
K301, 1998/99:K328 yrkande 5, 1998/99:K350
yrkandena 1-3, 1998/99:Fi613 yrkande 3,
1998/99:Sk310 yrkande 9 i denna del och
1998/99:N330 yrkande 2 i denna del som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
2. Laglighetsprövning av kommunal
näringsverksamhet (mom. 3)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Nils Fredrik
Aurelius (m), Per-Samuel Nisser (m), Inger Strömbom
(kd) och Carl-Erik Skårman (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24
börjar med "Utskottet har som" och slutar med "i
denna del." bort ha följande lydelse:
I motionerna framhålls att laglighetsprövning av en
kommunal verksamhets kompetensenlighet endast kan
ske i direkt anslutning till kommunens, t.ex.
fullmäktiges, beslut om att en verksamhet skall
bedrivas på visst sätt. En verksamhet kan inte
överklagas. Det innebär bl.a. att tiden för att
överklaga ett beslut om anslag kan hinna gå ut innan
den verksamhet utformas som anslaget avser.
Det är inte heller möjligt att få en
laglighetsprövning till stånd av beslut som fattas
av kommunala bolag. Än mindre kan verksamheten i
kommunala bolag laglighetsprövas.
Den angivna ordningen är enligt utskottets mening
inte tillfredsställande. Reglerna i kommunallagen
för laglighetsprövning bör därför ändras så att det
blir möjligt för förvaltningsdomstolarna att pröva
kompetensenligheten i verksamhet som kommunala
företag bedriver och lagligheten av beslut som
fattats av kommunala bolag. Regeringen bör låta se
över reglerna och återkomma till riksdagen med
förslag.
Det anförda bör riksdagen med anledning av
motionerna 1998/99:Sk310 yrkande 9 (m) i denna del,
1998/99:K222 yrkande 1 (m), 1998/99:Fi613 yrkande 6
(m) i denna del, 1998/99:K302 (m), 1998/99:N326
yrkandena 19 och 32 (m, kd) och 1998/99:N330 yrkande
3 (kd) som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande laglighetsprövning av kommunal
näringsverksamhet
att riksdagen med anledning av motionerna 1998/99:K222 yrkande
1, 1998/99:K302, 1998/99:Fi613 yrkande 6 i denna
del, 1998/99:Sk310 yrkande 9 i denna del,
1998/99:N326 yrkandena 19 och 32 och
1998/99:N330 yrkande 3 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Sanktionssystem (mom. 4)
Per Unckel (m), Nils Fredrik Aurelius (m), Per-
Samuel Nisser (m) och Carl-Erik Skårman (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24
börjar med "I fråga om" och slutar med "del
avstyrks." bort ha följande lydelse:
Beträffande motion 1998/99:K222 yrkande 2 (m),
enligt vilken ett straffrättsligt sanktionssystem
bör införas för de fall en kommun inte rättar ett av
en förvaltningsdomstol upphävt beslut, anser
utskottet, som delar motionärernas uppfattning i
sak, att frågan om ett sanktionssystem med det
innehåll som beskrivits i motionerna hänger intimt
samman med den nyss behandlade frågan om möjligheten
att pröva om en verksamhet i ett kommunalt företag
är kompetensenlig. Förutsatt att en lagändring med
detta innehåll kommer till stånd, blir det logiskt
att också införa ett sanktionssystem av det slag som
motionärerna förespråkar.
Regeringen bör snarast lägga fram ett förslag till
sanktionssystem vid utebliven eller otillräcklig
rättelse då beslut inom kommunal verksamhet har
upphävts.
Det anförda bör med bifall till motionrena
1998/99:K222 yrkande 2 (m) och 1998/99:Fi613 yrkande
6 (m) i denna del ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande sanktionssystem
att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K222 yrkande
2 och 1998/99:Fi613 yrkande 6 i denna del som
sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
4. Upphandlings- och konkurrenslagstiftning
(mom. 5)
Per Unckel (m), Nils Fredrik Aurelius (m), Helena
Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m) och Carl-Erik
Skårman (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24
börjar med "Den kommunala" ochpå s. 25 slutar med "i
denna del." bort ha följande lydelse:
Kommunerna bör enligt utskottets uppfattning ägna
sig åt kärnuppgifterna och undvika att ägna sig åt
affärsverksamhet. I princip all den verksamhet som
kommunerna sköter och som inte utgör
myndighetsutövning bör enligt utskottets mening
utsättas för konkurrens för att främja verksamhetens
effektivitet. Det gäller således även
förvaltningsuppgifter. Kommunerna bör därför
upphandla alla varor och tjänster som inte har
samband med myndighetsutövning. Det innebär att
lagen om offentlig upphandling bör skärpas så att
även upphandling av verksamhet i egen regi omfattas.
Lagen bör också kompletteras med en regel om att
upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga
skäl.
Även inom konkurrenslagstiftningen bör
möjligheterna förbättras att ingripa mot kommunal
verksamhet. Konkurrenslagen gäller endast företag.
En egenregienhets anbud kan anses likställt med
interna inköp, och eventuell underprissättning
faller därför utanför konkurrenslagen.
Konkurrenslagstiftningen bör ses över i syfte att
förbättra möjligheterna att ingripa mot
konkurrenssnedvridande kommunal verksamhet.
Det anförda bör med anledning av motion
1998/99:Sk310 yrkande 9 (m) i denna del ges
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha
följande lydelse:
5. beträffande upphandlings- och
konkurrenslagstiftning
att riksdagen med anledning av motion 1998/99:Sk310 yrkande 9
i denna del som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
5. Särskilt råd (mom. 6)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Nils Fredrik
Aurelius (m), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel
Nisser (m), Inger Strömbom (kd) och Carl-Erik
Skårman (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 25
börjar med "Utskottet vill" och slutar med "del
avstyrks." bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning bör Rådet för
konkurrens på lika villkor mellan offentlig och
privat sektor eller ett partssammansatt
prövningsorgan ges till uppgift att belysa frågan om
kommunernas affärsverksamhet och att skapa bättre
och tydligare gränser för offentlig verksamhet.
Det anförda bör riksdagen med anledning av
motionerna 1998/99:N330 yrkande 2 (kd) i denna del
och 1998/99:N326 yrkande 30 (m, kd) i denna del ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha
följande lydelse:
6. beträffande särskilt råd
att riksdagen med anledning av motionerna 1998/99:N326 yrkande
30 i denna del och 1998/99:N330 yrkande 2 i
denna del som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
6. Kommunala tillsynsorgan (mom. 7)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Nils Fredrik
Aurelius (m), Per-Samuel Nisser (m), Inger Strömbom
(kd) och Carl-Erik Skårman (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 25
börjar med "I motion" och slutar med "kvarstående
delar." bort ha följande lydelse:
Som anförs i ett antal motioner innebär kommunal
affärsverksamhet stor risk för snedvridning av
konkurrensförhållanden för privat verksamhet. De
förslag om principer för kommersiell provnings- och
certifieringsverksamhet som lagts fram av en
arbetsgrupp inom Regeringskansliet har som ovan
framgår i huvudsak genomförts. Ytterligare
förbättringar för att förhindra sammanblandning av
kommunal tillsyn och näringsverksamhet bör
emellertid övervägas.
Det anförda bör med anledning av motion
1998/99:N326 yrkande 30 (m, kd) i denna del ges
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 7 bort ha
följande lydelse:
7. beträffande kommunala tillsynsorgan
att riksdagen med bifall till motion 1998/99:N326 yrkande 30 i
denna del som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
Särskilt yttrande
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Nils Fredrik
Aurelius (m), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel
Nisser (m), Inger Strömbom (kd) och Carl-Erik
Skårman (m) anför:
I reservation 5 (mom. 6) diskuteras den roll som
Rådet för konkurrens på lika villkor mellan
offentlig och privat sektor bör spela. Vad som
framförs i reservationen skall ses tillsammans med
krav på en översyn av konkurrenslagstiftningen, krav
som behandlats i näringsutskottet. Det är
betydelsefullt att konkurrenslagstiftningen på ett
mer kraftfullt sätt än för närvarande kan förhindra
underprissättning och osund konkurrens från det
offentliga.