I betänkandet behandlas 16 motioner som väckts under
den allmänna motionstiden hösten 1998. I motionerna
behandlas frågor om kommundelningar, kommunal
beskattningsrätt, direktval till kommundelsorgan,
nyval i kommuner och landsting, medborgarinitiativ
och andra inflytandefrågor samt frågor om lagtrots,
fullmäktiges beslut om årsredovisning och
ansvarsfrihet samt borgmästarebegreppet.
Med anledning av motioner (kd), (fp) och (c)
föreslår utskottet ett tillkännagivande till
regeringen med innebörd att regeringen bör återkomma
till riksdagen med förslag som syftar till att göra
det lättare att dela kommuner genom att procedurerna
som har samband med delningar underlättas. Med
anledning av motioner (kd), (c), (m) och (mp)
föreslår utskottet vidare ett tillkännagivande om
att en förstärkning av medborgarnas inflytande
beträffande folkinitiativ i fråga om kommunala
folkomröstningar bör utredas. Utskottet avstyrker i
övrigt motionerna.
Till betänkandet fogas 10 reservationer och 3
särskilda yttranden.
Motionerna
1998/99:K242 av Bertil Persson (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om borgmästare.
1998/99:K268 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari
yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om kommunala
folkomröstningar,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en generös syn på
kommundelningar.
1998/99:K276 av Johan Pehrson (fp) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av att motverka
kommunernas ovilja mot att verkställa domar till
förmån för medborgare.
1998/99:K280 av Ingemar Vänerlöv (kd) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av att ändra 4
kap. 23 § kommunallagen med syfte att fördjupa och
utveckla den lokala demokratin.
1998/99:K281 av Ingrid Burman m.fl. (v) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om behovet av lämplig
sanktion mot kommuners och landstings lag- och
domstolstrots.
1998/99:K296 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär en
parlamentarisk utredning angående ändring i
kommunallagen med syfte att möjliggöra för
kommunfullmäktige att ge de kommunalt
röstberättigade kommunal motionsrätt,
2. att riksdagen beslutar om sådan ändring i
kommunallagen att misstroendeförklaring kan riktas
från kommunfullmäktige gentemot kommunstyrelsen och
enskilt majoritetskommunalråd,
3. att riksdagen beslutar om sådan ändring i
kommunallagen att en majoritet i kommunfullmäktige
kan utlysa nyval enligt samma principer som gäller i
riksdagen.
1998/99:K298 av Åsa Torstensson m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen begär att regeringen återkommer
med förslag till åtgärder för att underlätta för
kommundelningar,
2. att riksdagen begär att regeringen låter utreda
frågan om kommunala folkomröstningar.
1998/99:K313 av Jan-Evert Rådhström och Anders
Sjölund (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om det kommunala
självstyret,
2. att riksdagen beslutar att uppdra åt
lagutskottet att inkomma med förslag till en ändring
i kommunallagen som stärker det kommunala
självstyret, vad avser rätten att utdebitera
skattesats för invånarna i den egna kommunen i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1998/99:K314 av Lars Hjertén (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om kommunala
folkomröstningar.
1998/99:K328 av Helena Bargholtz och Barbro
Westerholm (fp) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att det skall bli
lättare att genomföra kommundelningar,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att det skall bli
lättare att införa direktval till kommundelsnämnder,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att det skall bli
möjligt att genomföra extraval i kommuner och
landsting,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att öka de
direktvalda organens inflytande och bestämmanderätt,
1998/99:K335 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari
yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag
till sådan ändring i kommunallagen att
behandlingsordningen mellan årsredovisning och
ansvarsfrihet ändras i enlighet med vad som anförts
i motionen.
1998/99:K338 av Lena Sandlin (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om lag- och domstolstrots.
1998/99:K346 av Marianne Jönsson (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om åtgärder så att
rättighetslagstiftningen kan efterlevas.
1998/99:K352 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar om sådan ändring i
kommunallagen att kommunala folkomröstningar blir
bindande,
2. att riksdagen beslutar om sådan ändring i
kommunallagen att ärende om folkomröstning som
väckts av tillräckligt många av kommunens eller
landstingets medlemmar skall bli bindande,
3. att riksdagen beslutar om sådan ändring i
kommunallagen att ärende om att hålla folkomröstning
i en viss fråga i fullmäktige måste väckas av minst
10 % av de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna,
4. att riksdagen beslutar om sådan ändring i
kommunallagen att ärende om att hålla folkomröstning
som väckts av minst en tredjedel av
kommunfullmäktiges eller landstingsfullmäktiges
ledamöter skall bli bindande.
1998/99:So465 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari
yrkas
22. att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om att införa
sanktioner mot de kommuner som begår domstolstrots.
1998/99:Bo507 av Margareta Andersson m.fl. (c) vari
yrkas
14. att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om direktvalda
stadsdelsnämnder.
Utskottet
Kommundelningar
Motionerna
I kommittémotion 1998/99:K268 hemställer Ingvar
Svensson m.fl. (kd) att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om en
generös syn på kommundelningar (yrkande 2). Enligt
motionen har de stora kommunsammanslagningarna
minskat medborgarnas möjlighet till insyn och
överblick över den kommunala verksamheten och
minskat antalet politiskt aktiva avsevärt. Det bör
enligt motionärerna ligga i riksdagens och
regeringens intresse att den lokala demokratin är så
vital som möjligt, och därför bör regeringen
medverka till en generös och positiv syn på
genomförande av relevanta kommundelningar.
I kommittémotion 1998/99:K298 hemställer Åsa
Torstensson m.fl. (c) att riksdagen begär att
regeringen återkommer med förslag till åtgärder för
att underlätta kommundelningar (yrkande 1). I
motionen redovisas exempel på såväl en ökad vilja
hos människor att engagera sig för olika lokala
frågor som upplevelsen att avståndet till de
beslutande församlingarna är stort. Dessa tendenser
har bl.a. medfört att alltfler kommundelar vill
bilda en egen kommun. Vägen dit är emellertid enligt
motionen lång och omständlig. Ordningen att
Kammarkollegiet beslutar om en utredning av
förutsättningarna för en kommundelning kan starkt
ifrågasättas, anser motionärerna. Ett politiskt
organ bör i stället vara beslutande i denna del. En
möjlighet att genomföra en kommundelning under
pågående mandatperiod bör också införas. De förslag
från regeringen som efterlyses i motionen bör
inriktas på en förenklad process, innebärande bl.a.
att kommundelningar skall genomföras om en majoritet
av invånarna i kommundelen så önskar. Lagen om
kommunal skatteutjämning bör också utformas så att
kommundelningar underlättas.
I kommittémotion 1998/99:K328 hemställer Helena
Bargholtz och Barbro Westerholm, båda (fp), att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att det skall bli lättare
att genomföra kommundelningar (yrkande 2). Ett skäl
till yrkandet är att avståndet mellan väljare och
valda är för stort.
Bakgrund
Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen är Sverige indelat i
kommuner och landsting. Den kommunala indelningen
regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges
indelning i kommuner och landsting
(indelningslagen).
Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen skall en ändring
för att komma till stånd antas medföra bestående
fördel för en kommun eller en del av en kommun eller
andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av
frågan om indelningsändring skall särskild hänsyn
tas till önskemål och synpunkter från den eller de
kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en
sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får
beslut om ändring meddelas endast om det finns
synnerliga skäl. Särskilda hänsyn skall också tas
till befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 4
§ indelningslagen får Kammarkollegiet avslå en
ansökan om indelningsändring om det finner att
ändringen inte bör ske.
Enligt 12 § indelningslagen träder en
indelningsändring i kraft den 1 januari det år som
bestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen är av
sådan omfattning att en kommun enligt den nya
indelningen inte bör företrädas av de gamla
fullmäkige, träder ändringen i kraft den 1 januari
året efter det år då val i hela riket av fullmäktige
ägt rum. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 §
skall meddelas senast ett år innan ändringen skall
träda i kraft eller, om det finns synnerliga skäl,
vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta
månader före ikraftträdandet.
Det praktiska förfarandet inför ett beslut om
delning av en kommun regleras i 20-26 §§
indelningslagen. Därav framgår bl.a. följande. Fråga
om ändring i den kommunala indelningen väcks av en
kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras
av förändringen. Ansökan skall inges till
Kammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet och
länsstyrelsen kan ta upp en fråga om ändrad
indelning på eget initiativ. Kammarkollegiet skall
göra den utredning som behövs eller överlämna åt
länsstyrelsen att göra en utredning. Kammarkollegiet
får vid behov uppdra åt en särskild utredare att
göra en utredning. Samråd skall ske med berörda
kommuner vid utredningen. När det finns särskilt
skäl skall en särskild undersökning, efter beslut av
Kammarkollegiet eller länsstyrelsen, göras om
befolkningens inställning till en ändrad indelning.
Om utredningen visar att en indelningsändring bör
göras, skall ett förslag upprättas till ändring samt
till den ekonomiska regleringen m.m. Regeringen
fattar därefter beslut om indelningsändringen.
När det gäller förutsättningarna för en
indelningsändring framhölls i proposition
1978/79:157 att en indelningsändring inte bör få
genomföras utan att det föreligger från allmän
synpunkt objektivt bärande skäl för ändringen. Det
är enligt propositionen p.g.a. de skilda
förhållanden som gäller från fall till fall inte
möjligt att dela upp indelningsändringar i väl
avgränsade kategorier för vilka bestämda
förutsättningar för genomförandet av en ändring
skall gälla. Föredragande statsråd framhöll att
bestämmelsernas huvudsyfte bör vara att säkerställa
att olika intressen som vägs mot varandra bör
beaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka skäl för
en indelningsförändring som måste föreligga och hur
tungt de skall väga i förhållande till eventuella
skäl mot en ändring måste enligt propositionen i
huvudsak överlämnas åt praxis.
Enligt propositionen borde bestämmelsen om
förutsättningarna för en indelningsförändring inte
innehålla någon exemplifiering av omständigheter som
kunde utgöra skäl för en indelningsändring. I
stället borde som en allmän förutsättning för en
ändring gälla att ändringen kunde antas medföra
bestående fördel för en kommun eller del av kommun
eller andra fördelar från allmän synpunkt. En
grundtanke borde vidare vara att kommunernas
inställning borde ges särskilt stor tyngd.
I specialmotiveringen i propositionen framhölls att
vid prövningen av en indelningsfråga bör alla
omständigheter som talar för eller mot en indel-
ningsändring uppmärksammas. En rad olika faktorer
inverkar på bedömningen, t.ex.
befolkningsutveckling, näringsgeografiska
förhållanden, indelningsändringens påverkan på den
kommunala servicen och de kommunalekonomiska
konsekvenserna. Fördelar av enbart
kommunaldemokratisk karaktär är enligt propositionen
inte tillräckliga, utan den nybildade kommunen bör
också uppfylla rimliga krav i fråga om de övriga
faktorerna.
Konstitutionsutskottet behandlade flera motioner om
kommundelningar i samband med behandlingen av
propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117,
bet. 1990/91:KU38). I betänkandet anförde utskottet
att det liksom tidigare ansåg att demokratiska skäl
kunde motivera att en kommun delades men att de
kommunala demokratifrågorna borde lösas på annnat
sätt än genom ytterligare delningar av kommuner.
Enligt utskottet hade det inte framkommit något som
givit utskottet anledning att frångå denna
ståndpunkt, varför motionerna avstyrktes.
Den regering som tillträdde efter 1991 års val
förklarade i regeringsdeklarationen att den såg
positivt på kommundelningar. Denna ståndpunkt
återkom i direktiven till Lokaldemokratikommittén
(dir. 1992:12), där regeringen bl.a. anförde att ett
sätt att stärka den lokala demokratin var att dela
kommuner där det finns ett starkt önskemål hos
befolkningen om en delning och där det finns
förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.
Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90) ansåg sig
inte kunna uttala sig om huruvida de kommundelningar
som genomförts sedan 1980 medfört bestående fördelar
från kommunalekonomisk eller kommunaldemokratisk
synpunkt. Kommittén ansåg emellertid att de nya,
mindre kommuner som uppkommit genom de genomförda
delningarna inte hade sämre ekonomiska
förutsättningar än flertalet andra, jämförbara
kommuner.
Något behov av att reformera indelningslagen ansåg
kommittén inte att det fanns. Eventuella
inskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning
och införande av t.ex. obligatorisk delning under
vissa förutsättningar skulle enligt kommittén få
negativa effekter.
Kommittén redovisade också en genomgång av de
beslut regeringen fattat i indelningsärenden fram
till i början av 1993 och drog därav vissa
slutsatser om utsikterna att en delningsansökan
skall beviljas. Bland omständigheter som hade en
avgörande betydelse hade kommittén funnit att den
ursprungliga (odelade) kommunen skall vara positiv
till en delning, att det bör finnas en ganska bred
politisk enighet i den del som vill bryta sig loss
och att de ekonomiska förutsättningarna bör vara
uppfyllda. Vidare framhölls betydelsen av att en
folkomröstning, som bör föregå ansökningen, bör ha
högt valdeltagande och visa en stor ja-andel i den
del av kommunen som vill bryta sig loss samtidigt
som ett eventuellt nej i den övriga delen inte bör
vara för kraftigt. Ju fler av dessa förutsättningar
som uppfylls, desto större är enligt kommittén
möjligheten att en delning kommer till stånd.
Sedan 1979 har regeringen beslutat om delning av 11
kommuner vilket givit upphov till 23 nya
kommunbildningar.
Under motsvarande tid har regeringen avslagit
ansökningar om kommundelningar i 22 fall.
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen
under 1990-talet avstyrkt motioner om ändrade
villkor för kommundelningar m.m. med hänvisning
bl.a. till sitt tidigare uttalande i samband med
behandlingen av kommunallagspropositionen (bet.
1993/94:KU9, 1993/94:KU40, 1995/96:KU9 och
1997/98:KU4). Vid det senaste tillfället avstyrktes
också motioner i vilka föreslogs olika ändringar i
reglerna för kommundelningar. Utskottet framhöll att
indelningslagen fungerat tillfredsställande under de
snart 20 år som den har funnits och att den är klar
och tydlig vad avser initiativ, rollfördelning samt
procedurer och tidpunkter för genomförande av
kommundelningar samt att 10 kommuner delats sedan
1979 på basis av bestämmelserna i indelnings-lagen.
Mot beslutet reserverade sig representanterna för
(m), (fp), (c) och (mp).
Utskottets bedömning
Utskottet instämmer i vad som sägs i motionerna om
att kommunsammanslagningarna har minskat
medborgarnas möjlighet till insyn och överblick över
den kommunala verksamheten samt att de politiskt
aktiva minskat i antal. En möjlighet att öka den
demokratiska vitaliteten och delaktigheten är enligt
utskottets mening att dela upp större kommuner i
mindre. Utskottet vill med anledning av motionerna
K268 yrkande 2 (kd), K298 yrkande 1 (c) och K328
yrkande 2 (fp) framhålla att det bör bli lättare att
dela kommuner genom att procedurerna som har samband
med kommundelningar underlättas. Regeringen bör
återkomma med förslag till riksdagen med detta
syfte. Detta bör ges regeringen till känna.
Kommunal beskattningsrätt
Motionen
I motion 1998/99:K313 hemställer Jan-Evert Rådhström
och Anders Sjölund, båda (m), att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om det kommunala självstyret (yrkande 1). I
motionen hemställs vidare att riksdagen beslutar
uppdra åt lagutskottet att inkomma med förslag till
ändring i kommunallagen som stärker det kommunala
självstyret vad avser rätten att utdebitera
skattesats för invånarna i den egna kommunen i
enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2).
Motionärerna anför att staten de senaste åren
begränsat kommunernas självstyrelse vad avser
skatteuttaget. Som exempel på detta anförs dels
lagstiftningen med anledning av propositionen
1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det
generella statsbidraget till kommuner och landsting
åren 1997 och 1998, dels det nya bidrags- och
utjämningssystem för kommuner och landsting som
trädde i kraft den 1 januari 1996. Enligt
motionärerna är den kommunala skattenivån ytterst en
fråga som de folkvalda exklusivt har att besluta om.
Huruvida skattesatsen uppfattas som relevant är en
fråga som väljarna avgör vid allmänna val. Det parti
som föreslår väljarna en ändrad skattesats och får
gehör för den skall utan statens sanktioner kunna
ändra densamma. Om en kommun med för låg egen
skattekraft behöver ytterligare resurser, skall
detta regleras mellan staten och den enskilda
kommunen. Ingen kommun skall enligt motionen tvingas
höja skatten för att finansiera andra kommuners
åtaganden.
Bakgrund
Gällande bestämmelser
Kommuner och landsting har som ett led i den
kommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt.
Regler om detta finns i 1 kap 7 § RF, där det sägs
att kommunerna, dvs. kommuner och landsting, får ta
ut skatt för skötseln av sina uppgifter. (I 2 kap. 5
§ kommunallagen erinras om denna bestämmelse och
andra bestämmelser om rätten att meddela
föreskrifter.)
Den aktuella bestämmelsen i RF innebär att
kommunerna och landstingen får besluta om storleken
av den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar.
I övrigt är det riksdagen som reglerar
skattebestämmelsernas innehåll. Som exempel kan
nämnas att det är en bestämmelse i
kommunalskattelagen (1928:370) som säger att den
kommunala inkomstskatten skall vara procentuell
(proportionell).
Bestämmelsen i RF är ett principstadgande och
enligt förarbetena till regeringsformen (prop.
1973:90 s. 231) garanterar det inte att varje kommun
helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek.
Enligt uttalanden av konstitutionsutskottet måste
emellertid en lagreglering som sätter ett tak för
den kommunala utdebiteringen alltid ge utrymme för
en fri sektor för kommunerna och behålla åtminstone
en viss frihet för dem när det gäller att bestämma
skattens storlek (bet. 1980/81:KU22 och yttr.
1981/82:KU6y).
Uttalanden av konstitutionsutskottet under 1990-
talet m.m.
KU har under 1990-talet vid flera tillfällen gjort
principiella uttalanden i frågor om den kommunala
självstyrelsen och beskattningsrätten m.m. 1990
behandlade utskottet i ett yttrande till
finansutskottet frågan om en begränsning av
kommunernas rätt att ta ut skatt i form av ett
skattestopp under två år (yttr. 1989/90:KU9y).
Riksdagen ställde sig våren 1995 bakom de
grundläggande principerna för ett nytt bidrags- och
utjämningssystem som regeringen föreslagit när det
gällde syfte, inriktning, omfattning och
införanderegler (prop. 1994/95:150). Under
riksdagsbehandlingen aktualiserades frågan om
grundlagsenligheten i den lagtekniska lösning som
förordats i kompletteringspropositionen.
Finansutskottet inhämtade därför yttranden från
Lagrådet och KU. Lagrådet avstyrkte lagförslaget med
hänvisning till vad som i regeringsformen anges om
ändamålet med den kommunala beskattningen. Enligt
Lagrådet skulle emellertid ett system med avgifter
och bidrag inte anses strida mot grundlagens
bestämmelser. KU (yttr. 1994/95:KU6y) ansåg att det
fanns flera omständigheter som gav utrymme åt en
annan tolkning av regeringsformen än den Lagrådet
gjort. I detta sammanhang anförde utskottet bl.a.
följande:
Bestämmelserna i 1 kap. 7 § (regeringsformen) bör
enligt utskottets mening tolkas så att de dels ger
kommunerna en rätt att ta ut skatt, dels begränsar
denna rätt till att gälla skatt för sådana uppgifter
som de genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen
getts kompetens respektive ålagts att sköta.
Bestämmelsen när det gäller begreppet "skötseln av
sina uppgifter" kan då ses som i första hand riktad
till kommunerna och mindre mot staten. Vad som
närmare skall anses ligga inom ramen för kommunernas
åligganden enligt regeringsformens principstadgande
får närmare bestämmas genom lagstiftning.
Utvecklingen av denna praxis har varit tydlig.
Enligt KU:s mening var det samtidigt mycket
angeläget att det inte skulle finnas någon
tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen.
Utskottet pekade i sammanhanget på möjligheten att
avdragen och tilläggen enligt lagförslaget
omvandlades till avgift respektive statligt
utjämningsbidrag.
Mot bakgrund av KU:s analys av grundlagsfrågan
ansåg finansutskottet (bet. 1994/95:FiU19) att det i
och för sig hade varit möjligt för riksdagen att
godkänna det då föreliggande förslaget. Bl.a. för
att undvika all tveksamhet kring tillämpningen av
regeringsformen borde i första hand emellertid en
annan lagstiftningsteknik väljas för att uppnå de
eftersträvade utjämningseffekterna. Regeringen borde
därför återkomma till riksdagen med ett nytt
förslag. Efter hörande av Lagrådet, som inte ville
motsätta sig att det nya förslaget lades till grund
för lagstiftning, förelades riksdagen hösten 1995
det nya förslaget (prop. 1995/96:64). Detta
godkändes av riksdagen (bet. 1995/96:FiU5).
KU yttrade sig våren 1996 till finansutskottet över
den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150)
avseende bl.a. propositionens förslag till
utformning av ett utgiftstak för den offentliga
sektorn och uttalanden om kommande förslag på det
kommunala området jämte motioner (yttr.
1995/96:KU10y). I huvudfrågan anförde utskottet att
det inte fanns skäl att ta ställning till förslagen
innan ett utformat förslag förelåg. Representanterna
för Vänsterpartiet och Miljöpartiet anförde att de
aviserade förslagen stred mot principerna för den
kommunala självstyrelsen.
I samma yttrande gjorde utskottet ett uttalande med
anledning av ett motionsyrkande (m), enligt vilket
riksdagen hos regeringen skulle begära förslag om
"ett grundlagsenligt bidragssystem" för kommunerna
från den 1 januari 1997. Utskottet anförde att
motionen byggde på den felaktiga föreställningen att
det statsbidragssystem som infördes den 1 januari
1996 skulle vara grundlagsstridigt. Frågan prövades
grundligt i samband med införandet hösten 1995. Från
konstitutionell synpunkt behövdes således enligt
utskottets mening ingen omprövning av
statsbidragssystemet. Representanterna för Moderata
samlingspartiet anmälde i denna del avvikande mening
och anförde att statsbidragssystemets
överensstämmelse med RF:s bestämmelser om den
kommunala självstyrelsen var diskutabel.
KU har också gjort uttalanden i samband med ett
yttrande till finansutskottet (yttr. 1996/97:KU3y)
med anledning av propositionen 1995/96:213 Minskning
i särskilda fall av det generella statsbidraget till
kommuner och landsting åren 1997 och 1998, ett av de
exempel som åberopas i den här aktuella motionen.
Utskottet konstaterade att det då aktuella förslaget
till lagstiftning hade samband med såväl det nya
bidrags- och utjämningssystem som trädde i kraft den
1 januari 1996 som det utgiftstak för de offentliga
finanserna som skulle införas 1997. Utskottet delade
Lagrådets uppfattning att det aktuella förslaget
kunde ses som ett alternativ till sådana
lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som gällt
under åren 1991-93. Lagrådet hade med beaktande av
sina tidigare ställningstaganden uttalat att det
aktuella förslaget fick godtas från konstitutionella
synpunkter, och utskottet instämde i denna
bedömning. Representanterna för Vänsterpartiet och
Miljöpartiet anförde avvikande mening i denna del.
Partierna yrkade att förslaget skulle avstyrkas med
motiveringen att det stred mot den kommunala
självstyrelsens principer. Även representanterna för
Moderata samlingspartiet anförde avvikande mening.
De ansåg att frågan ännu ej fått en konstitutionellt
tillfredsställande lösning och efterlyste ett
reviderat förslag från regeringen.
Utskottet anförde också att det var viktigt att den
kommunala självstyrelsen och dess förhållande till
grundlagen blev föremål för en grundlig analys.
Utskottet konstaterade att detta skedde inom en
särskild parlamentarisk kommitté som inom kort
skulle komma att avsluta sitt arbete.
Denna kommitté redovisade sina överväganden hösten
1996 i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och
grundlagen (SOU 1996:129). Av betänkandet framgår
att kommittén anser att ingrepp som skattestopp och
skattetak och även det här aktuella fallet gällande
minskning i särskilda fall av det generella
statsbidraget till kommuner och landsting 1997 och
1998 endast bör få beslutas för högst två år.
Tillåtligheten av nya föreskrifter av detta slag bör
underställas en ny riksdag. När det gäller det
nämnda skatteutjämningssystemet anser kommittén att
riksdagens ställningstagande får anses innebära att
solidariteten inom kommunsektorn och behovet av att
ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska
förutsättningar väger tyngre vid den
intresseavvägning som alltid måste göras mot
regeringsformens bestämmelser och
beskattningsrätten. Detta synsätt bör enligt
kommittén komma till klart uttryck i RF. Kommitténs
förslag har hittills inte föranlett något förslag
till riksdagen.
Den kommunala utjämningsutredningen, som haft i
uppgift att följa upp och utvärdera samt lämna
förslag i syfte att utveckla det gällande systemet
för statsbidrag och utjämning för kommuner och
landsting, lämnade i december 1998 sitt betänkande
(SOU 1998:151) Kostnadsutjämning för kommuner och
landsting, i vilket det föreslås vissa förändringar
i bidragssystemet.
Högsta domstolen har i en dom den 12 november 1998
(Ö 4676-97) förklarat att artikel 11 i den
europeiska konventionen om kommunalt självstyre inte
kan åberopas i en tvist mellan en kommun och staten
som i grunden gäller tillämpningen av det här
aktuella utjämningssystemet. Den nämnda artikeln
innebär att kommunerna skall ha rätt att anlita ett
judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt
utövande av sina befogenheter och respekt för de
principer om kommunalt självstyre som finns
fastlagda i grundlagen eller den nationella
lagstiftningen. HD anför i skälen till domen att
konventionen inte utgör någon direkt tillämplig rätt
i Sverige.
Utskottets bedömning
I motion K313 efterlyses sådana ändringar i
kommunallagen som är ägnade att stärka den kommunala
självstyrelsen beträffande rätten för kommunerna att
bestämma vilken skatt som skall tas ut av
kommuninvånarna.
Enligt utskottets mening är frågan om den kommunala
självstyrelsen och beskattningsrätten mycket väl
utredd och bedömd med anledning av de restriktioner
på den kommunala ekonomins område som riksdagen
beslutat om under loppet av 1990-talet.
Konstitutionsutskottet har därvid bidragit med ett
antal tolkningar och uttalanden som tillsammans med
Lagrådets bedömningar varit vägledande för
riksdagens beslut i dessa frågor.
Som framgått ovan är det RF:s
principstadganden som är bestämmande för
innebörden av den kommunala självstyrelsen
med avseende på beskattningsrätten. Det är
sålunda RF och inte kommunallagen som bör
ändras, om man vill åstadkomma förändringar
av det slag som föreslås i motionen.
Förslag till ändringar i RF syftande till
en precisering av kommunernas
självbestämmande på det ekonomiska området
har framlagts för regeringen av Kommittén
om den kommunala självstyrelsens
grundlagsskydd (se SOU 1996:129).
Regeringen har ännu inte tagit ställning
till detta förslag. Med detta får motion
K313 (m) anses besvarad varför den
avstyrks.
Val till kommunala nämnder m.m.
Direktval till kommundelsorgan
Motionerna
I kommittémotion 1998/99:K328 hemställer Helena
Bargholtz och Barbro Westerholm, båda (fp), att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts dels om att det skall bli
lättare att införa direktval till kommundelsnämnder
(yrkande 3), dels om att öka de direktvalda organens
inflytande och bestämmanderätt (yrkande 6).
I kommittémotion 1998/99:Bo507 hemställer Margareta
Andersson m.fl. (c) att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
direktvalda stadsdelsnämnder (yrkande 14). Enligt
motionärerna behövs ett ökat lokalt inflytande över
det lokala områdets förvaltning och utveckling.
Pågående försök med lokal förvaltning i olika former
bör permanentas och bli mer regel än undantag.
Samhället måste enligt motionen bejaka och verka för
att det skapas förutsättningar för att stärka den
lokala nivåns inflytande, delaktighet och ansvar
genom att ge reell makt över närområdet till
invånarna. Ett sätt att uppnå ett större engagemang
kan vara att införa direktval till stadsdelsnämnder.
Bakgrund
Vid 1991 års kommunallagsrevision infördes ett
kapitel i kommunallagen (KL) som innehåller
grundläggande föreskrifter om kommunernas och
landstingens politiska organ och
uppgiftsfördelningen mellan dem. Enligt 3 kap. 4 §
KL får fullmäktige bestämma att en nämnd skall ha
hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen
eller landstinget eller för en del av kommunen eller
landstinget. Fullmäktige får vidare bestämma att en
nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller
flera anläggningar, vara underställd eller vara
gemensam med en annan kommun eller ett landsting.
Möjligheten för fullmäktige att utse lokala
beslutande nämnder har funnits sedan början av 1980-
talet. Till kommundelsorganen förs vanligen
uppgifter från flera verksamhetsområden, t.ex.
grundskola, kultur- och fritidsverksamhet samt delar
av socialtjänsten.
Enligt 6 kap. 9 § KL väljs ledamöter och ersättare
i en nämnd av fullmäktige till det antal som
fullmäktige bestämmer. Ledamöterna i en kommun-
delsnämnd utses vanligen på samma sätt som
ledamöterna i en annan kommunal nämnd, nämligen
proportionellt i förhållande till mandatställningen
i fullmäktige. De i fullmäktige representerade
partierna kan emellertid komma överens om att
sammansättningen av en kommundelsnämnd skall
motsvara valresultatet i just den kommundelen.
Kommundelsnämnden i Svågadalen i Hudiksvalls kommun
är ett exempel på en lokal nämnd som utsetts av
fullmäktige efter en omröstning bland medborgarna i
den aktuella kommundelen där valet är ett rent
personval och där kandidaterna inte representerar
något politiskt parti.
Frågan om direktval till lokala nämnder har
ventilerats från tid till annan sedan början av
1980-talet. Den har behandlats i bl.a.
Kommunaldemokratiska kommittén (Ds Kn 1981:8), 1988
års kommunallagskommitté (SOU 1990:24),
propositionen (prop. 1990/91:117) om en ny
kommunallag, Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90)
och Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162). I
det sistnämnda betänkandet föreslogs en
dispenslagstiftning under två mandatperioder som
skulle göra det möjligt för kommuner att inrätta
direktvalda lokala organ. Förslaget har hittills
inte lett till någon åtgärd från regeringen. Frågan
om direktval till kommundelsorgan bereds f.n. i
Regeringskansliet tillsammans med andra, liknande
demokratifrågor med sikte på en redovisning under
loppet av 1999.
I den nämnda propositionen om en ny kommunallag
anfördes bl.a. att en ordning med direktval skulle
kunna begränsa fullmäktiges möjligheter att ta det
totala ansvaret för verksamheten. Därigenom skulle
en oklarhet uppstå om hur valutslaget skulle komma
att påverka verksamheten. Särskilt uppenbart skulle
detta bli i ett system där fullmäktige styr genom
att ange mål och allmänna riktlinjer.
Konstitutionsutskottet avstyrkte med hänvisning
till tidigare ställningstaganden flera motioner som
väckts med anledning av propositionen och i vilka
yrkades att direktval till lokala nämnder skulle bli
möjligt (bet. 1990/91:KU38), och riksdagen följde
utskottet. De tidigare ställningstagandena innebar
att det enligt utskottets mening inte fanns något
hinder för att i beredningsarbetet med en ny
kommunallag överväga direktvalsfrågan (bet.
1987/88:KU23). I betänkandet 1989/90:KU3 anförde
utskottet att riksdagen inte borde föregripa
Kommunallagskommitténs överväganden i saken, varför
aktuella motioner avstyrktes. I sitt
ställningstagande vid behandlingen av
kommunallagspropositionen instämde utskottet i
regeringens argument att direktval till lokala
nämnder kan begränsa fullmäktiges möjligheter att ta
det totala ansvaret för verksamheten i kommunen
eller landstinget. En oklarhet uppstår därmed också
om hur valutslaget kommer att påverka verksamheten.
Detta blir enligt propositionen särskilt tydligt i
ett system där fullmäktige styr mer genom mål och
allmänna riktlinjer. Utskottet har senare, senast
våren 1998 (bet. 1997/98:KU4), gjort samma bedömning
som vid behandlingen av kommunallagspropositionen
och avstyrkt motioner med liknande yrkanden. Mot det
sistnämnda beslutet reserverade sig representanterna
för (fp), (c), (v) och (mp).
Utskottets bedömning
Med hänvisning till utskottets tidigare
ställningstaganden beträffande direkta val till
kommundelsorgan och det faktum att frågan f.n.
bereds i Regeringskansliet med sikte på en
redovisning under 1999 avstyrker utskottet
motionerna K328 yrkandena 3 och 6 (fp) och Bo507
yrkande 14 (c).
Nyval i kommuner och landsting
Motionerna
I motion 1998/99:K296 föreslår Per Lager m.fl. (mp)
att riksdagen beslutar om sådan ändring i
kommunallagen att dels misstroendeförklaring kan
riktas från kommunfullmäktige gentemot
kommunstyrelse och enskilt majoritetskommunalråd
(yrkande 2), dels en majoritet i fullmäktige kan
utlysa nyval enligt samma principer som gäller i
riksdagen (yrkande 3).
I kommittémotion 1998/99:K328 föreslår Helena
Bargholtz och Barbro Westerholm, båda (fp), att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att det skall bli möjligt
att genomföra extraval i kommuner och landsting
(yrkande 4).
Bakgrund
Mandattiden för fullmäktige, styrelsen och övriga
nämnder i kommuner och landsting regleras i 5 kap. 5
§ respektive 6 kap. 12 och 13 §§ kommunallagen (KL).
Enligt 5 kap. 5 § KL skall ledamöterna och
ersättarna i fullmäktige väljas för fyra år räknat
fr.o.m. den 1 november valåret. Om
Valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 19
kap. 21 § vallagen (1997:157) skall mandattiden dock
förlängas till dess omvalet har avslutats. I
Stockholms kommun räknas mandattiden fr.o.m. den 15
oktober valåret.
Enligt 6 kap. 12 § KL skall ledamöterna och
ersättarna i styrelsen väljas för fyra år räknat
fr.o.m. den 1 januari året efter det år då val av
fullmäktige i hela landet ägt rum. Fullmäktige får
dock bestämma att styrelsens mandattid skall räknas
fr.o.m. det sammanträde då valet förrättas intill
det sammanträde då val av styrelse förrättas nästa
gång. I ett sådant fall skall det nyvalda
fullmäktige välja styrelse vid fullmäktiges första
sammanträde. Enligt 6 kap. 13 § KL bestämmer
fullmäktige mandattiderna för andra nämnder än
styrelsen.
En förtroendevalds uppdrag kan enligt kommunallagen
upphöra i särskilda situationer. Enligt 4 kap. 9 §
KL skall fullmäktige befria en förtroendevald från
uppdraget när den förtroendevalde önskar avgå, om
det inte finns särskilda skäl mot det. Fullmäktige
får enligt 4 kap. 10 § återkalla uppdraget för en
förtroendevald som valts av fullmäktige, om den
förtroendevalde vägrats ansvarsfrihet eller genom
dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett
brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två
år eller däröver.
Fullmäktige får också enligt 4 kap. 10 a § KL
återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i
en nämnd där den politiska majoriteten inte längre
är densamma som i fullmäktige eller vid förändringar
i nämndorganisationen. Förtroendeuppdragen upphör i
fall som detta när val av nya ledamöter och
ersättare har förrättats eller när en ny
nämndorganisation träder i kraft. En sådan situation
som avses i den nyss nämnda paragrafen kan enligt
prop. 1993/94:188 uppstå till följd av att det
politiska majoritetsförhållandet skiftat under
mandatperioden på grund av att ett parti, som till
en början ingått i majoriteten, senare valt att i
stället samarbeta med oppositionen. Den yttersta
konsekvensen av en sådan situation är att styrelsen
och övriga nämnder inte längre har fullmäktiges
förtroende. Med hänsyn till att det på kommunal nivå
inte finns någon möjlighet till
misstroendeförklaring i fullmäktige och inte någon
möjlighet att utlysa nyval borde det enligt
propositionen tillskapas möjligheter att under
löpande mandatperiod göra förändringar i nämndernas
sammansättning så att dessa speglar den politiska
majoriteten i fullmäktige då majoriteten skiftat.
Konstitutionsutskottet har under 1995/96 och
1997/98 års riksmöten avstyrkt motioner i vilka
föreslagits att lagstiftningen borde ändras så att
det skulle bli möjligt för fullmäktige i kommuner
och landsting att besluta att upplösa fullmäktige
och utlysa nyval (bet. 1995/96:KU9, 1997/98:KU4).
Vid det sistnämnda tillfället avstyrktes också
motioner i vilka föreslogs att institutet
misstroendeförklaring skulle införas. Vid båda
tillfällena har utskottet som motiv för avstyrkande
av motionerna hänvisat till den regel som infördes
så sent som 1994 och enligt vilken det är möjligt
för fullmäktige att återkalla samtliga uppdrag i
styrelsen och nämnderna, när den politiska
majoriteten inte längre är densamma som i
fullmäktige. Enligt utskottet borde man, innan någon
ändring av kommunallagen föreslås, under ytterligare
en tid avvakta erfarenheterna av de nya
bestämmelserna. Mot beslutet reserverade sig
representanterna för (m), (fp) och (mp).
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening bygger förslagen i de här
aktuella motionerna på föreställningen att det finns
stora likheter mellan det politiska systemet på
nationell nivå (regering-riksdag) och lokal nivå
(styrelsen-fullmäktige), vilket skulle motivera att
parlamentarismens principer, däribland möjligheten
att under vissa omständigheter upplösa den högsta
beslutande församlingen och utlysa nyval, tillämpas
fullt ut även i kommuner och landsting. Denna
uppfattning står enligt utskottets mening i viss
motsatsställning till den princip om samlingsstyre
som väsentligen ligger till grund för det kommunala
styrelseskicket. De problem som kan uppstå till
följd av att en majoritet inte står sig under en
hel mandatperiod kan lösas med hjälp av
bestämmelserna i kommunallagen om entledigande av
ledamöter i nämnderna och val av nya ledamöter. Mot
denna bakgrund och med hänvisning till vad utskottet
tidigare uttalat i denna fråga avstyrker utskottet
motionerna K296 yrkandena 2 och 3 (mp) och K328
yrkande 4 (fp).
Medborgarinitiativ och andra
inflytandefrågor
Kommunala folkomröstningar
Motionerna
I kommittémotion 1998/99:K268 föreslår Ingvar
Svensson m.fl. (kd) att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om
kommunala folkomröstningar (yrkande 1). Motionärerna
framhåller att de initiativ till folkomröstningar
som hittills tagits enligt bestämmelserna i
kommunallagen om folkinitiativ avvisats av
fullmäktiges majoritet. Enligt motionen bör det i
lagstiftningen anges vilken procentuell nivå som
krävs för att en folkopinion skall kunna tvinga fram
en folkomröstning, varvid 10 % av de röstberättigade
kan vara en rimlig nivå enligt motionärerna. Om en
sådan andel av kommunmedlemmarna ställt sig bakom en
önskan om folkomröstning, skall den genomföras utan
att fullmäktige prövar frågan. Däremot bör
fullmäktige besluta om frågeställningens utformning.
Regeringen bör enligt motionen återkomma till
riksdagen med förslag till lagstiftning på området.
Liknande förslag framförs i kommittémotion
1998/99:K298 yrkande 2 av Åsa Torstensson m.fl. (c),
motion 1998/99:K314 av Lars Hjertén (m) och motion
1998/99:K352 yrkande 2 och 3 av Per Lager m.fl.
(mp). I mp-motionen anförs att initiativtagarna om
möjligt själva skall formulera frågeställningen för
folkomröstningen, att valnämnden får besluta om
frågan kan framläggas direkt eller om den måste
omarbetas och att eventuell ändring av
frågeställningen inte får beröra sakinnehållet.
I den sistnämnda motionen (mp) framförs också
förslag om att riksdagen beslutar om sådan ändring
av kommunallagen att kommunala folkomröstningar blir
bindande (yrkande 1). Med bindande avses här att
folkomröstningen blir beslutande i stället för som
nu är fallet endast rådgivande. Någon lägsta nivå
beträffande deltagande i folkomröstningen för att
denna skall anses vara beslutande bör inte ställas
upp.
I samma motion föreslås också att kommunallagen bör
ändras så att ärende om att hålla folkomröstning som
väcks av minst en tredjedel av fullmäktiges
ledamöter skall bli bindande (yrkande 4). Med
bindande avses här att ett sådant initiativ skall
leda till att en folkomröstning genomförs.
Bakgrund
Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen (KL) får
fullmäktige besluta att som ett led i beredningen av
ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall
inhämtas synpunkter från medlemmarna i kommunen
eller landstinget. Detta kan ske genom
folkomröstning, opinionsundersökning eller liknande
förfarande. Vid opinionsundersökning eller liknande
förfarande får valnämnden anlitas, om nämndens
verksamhet i övrigt inte hindras av det. Närmare
föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning finns
i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.
Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga
får enligt 5 kap. 23 § KL i fullmäktige väckas av en
nämnd, en ledamot genom motion, revisorerna i vissa
fall, en fullmäktigeberedning samt styrelsen i ett
företag där kommunen eller landstinget innehar
samtliga aktier eller bestämmer tillsammans med
någon annan samt genom folkinitiativ bakom vilket
står minst 5 % av de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna. Ett sådant initiativ skall
vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt
innehålla initiativtagarnas egenhändiga
namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om
deras adresser.
Bestämmelserna i kommunallagen om folkinitiativ
infördes 1994 på förslag av Lokaldemokratikommittén
(SOU 1993:90), som föreslagit att gränsen för ett
folkinitiativ skulle sättas vid 10 % av de
röstberättigade. I propositionen (prop. 1993/94:188)
föreslogs att tröskeln för möjligheten att väcka
folkinitiativ skulle sänkas till 5 % med
motiveringen att det skulle bli alltför svårt att få
till stånd folkomröstningar i stora kommuner med den
högre nivå som kommittén föreslagit.
Folkinitiativ av det slag det här är tal om har
tagits i ett sextiotal fall. I endast några enstaka
fall har fullmäktige beslutat att en folkomröstning
skall genomföras med anledning av initiativet.
Demokratiutvecklingskommittén föreslog i sitt
betänkande (SOU 1996:162) att ett sätt att skapa
balans mellan den representativa demokratin och ett
underlättande av möjligheten för engagerade
medborgare att få till stånd en folkomröstning
skulle kunna vara att behålla reglerna i
kommunallagen om folkinitiativ men koppla dessa till
ett krav på en kvalificerad majoritet i fullmäktige
för att förslaget skulle kunna avslås. Enligt
förslaget skulle det räcka med att en tredjedel av
fullmäktige stöder ett folkinitiativ för att en
folkomröstning skall komma till stånd. Regeringen
har hittills inte lagt fram något förslag till
lagstiftning med anledning av kommitténs förslag.
Frågan bereds f.n. i Regeringskansliet tillsammans
med andra, liknande demokratifrågor.
Utskottet avstyrkte i sitt betänkande 1997/98:KU4
motioner i vilka yrkades ändringar av reglerna för
kommunala folkomröstningar avseende införande av
beslutande folkomröstning och att initiativ bakom
vilket står 10 % av de röstberättigade respektive en
tredjedel av fullmäktige med automatik skall leda
till att folkomröstning genomförs. I fråga om
beslutande folkomröstning anförde utskottet att en
sådan ordning skulle undergräva det representativa
demokratiska systemet. Beträffande folkinitiativ och
minoritetsinitiativ i fullmäktige hänvisade
utskottet till pågående beredning av
Demokratiutvecklingskommitténs förslag i denna del.
Representanten för Miljöpartiet reserverade sig mot
utskottets bedömning i denna del.
Utskottets bedömning
I motionerna K268 yrkande 1 (kd), K298 yrkande 2
(c), K314 (m) och K352 yrkandena 2 och 3 (mp)
förordas en ändring i bestämmelserna om
folkinitiativ i fråga om kommunal folkomröstning.
Det föreslås att om minst 10 % av de röstberättigade
i kommunen ställer sig bakom ett krav på att en
folkomröstning bör komma till stånd, bör en sådan
genomföras utan föregående prövning av fullmäktige.
Enligt utskottets mening är de hittillsvarande
erfarenheterna av bestämmelserna om folkinitiativ
nedslående. Med få undantag har fullmäktige avvisat
de initiativ som kommit fram, något som enligt
utskottets mening är ägnat att misskreditera idén om
folkinitiativ. Mot denna bakgrund finns det skäl att
vidare utreda en förstärkning av medborgarnas
inflytande i initiativärenden på det sätt som
föreslås i motionerna. En möjlighet som därvid bör
övervägas är att en kommunal folkomröstning skall
komma till stånd när en viss procentandel, t.ex. 10
% av de röstberättigade i kommunen, står bakom
initiativet. Därigenom skapas förutsättningar för
att seriösa initiativ förs fram. Andra frågor som
behöver övervägas i detta sammanhang är hur och av
vem frågeställningen för folkomröstningen skall
formuleras vid ett folkinitiativ. Detta bör ges
regeringen till känna.
Utskottet är däremot inte berett att tillstyrka
förslagen i motion K352 (mp) om beslutande kommunal
folkomröstning (yrkande 1) eller minoritetsinitiativ
i fullmäktige (yrkande 4). Motionen avstyrks i dessa
delar.
Medborgerlig motionsrätt
Motionen
I motion 1998/99:K296 hemställer Per Lager m.fl.
(mp) att riksdagen hos regeringen begär en
parlamentarisk utredning angående ändring i
kommunallagen med syfte att möjliggöra för
kommunfullmäktige att ge de kommunalt
röstberättigade kommunal motionsrätt (yrkande 1).
Enligt motionen kommer många goda förslag inte fram
till politikerna, eftersom många förslagsställare
inte engarerar sig politiskt och inte torgför sina
tankar i massmedierna. Ett sätt att komma till rätta
med detta är att ge varje kommuninvånare rätt att
motionera direkt till fullmäktige på det sätt som
föreslagits av Demokratiutvecklingskommittén (SOU
1996:162). Vad gäller beredningen av
medborgarmotioner anser motionärerna att kommunen
själv bör besluta om handläggning av medborgarnas
förslag m.m. Införandet av direkt motionsrätt bör
ske frivilligt efter beslut i fullmäktige. Ändringen
i kommunallagen föreslås ske genom en ändring i 5
kap. 23 §, där de kommunalt röstberättigade bör
nämnas tillsammans med andra som har motionsrätt i
fullmäktige.
Bakgrund
Enligt 5 kap. 23 § kommunallagen får ärenden väckas
av en nämnd, en ledamot genom motion, revisorerna om
ärendet gäller förvaltning som har samband med
revisionsuppdraget, en fullmäktigeberedning om
fullmäktige har föreskrivit det eller styrelsen i
ett kommunalt företag om fullmäktige har beslutat
det för särskilda fall. Ärende om att hålla
folkomröstning i en viss fråga får väckas av minst 5
% av de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna.
Enskilda kommunmedlemmar har mycket begränsade
möjligheter att ta initiativ i en fråga som ryms
inom fullmäktiges kompetensområde. Den enda formella
möjligheten som erbjuds i kommunallagen är den nyss
nämnda som innebär att man undertecknar ett
folkinitiativ om folkomröstning. Härutöver finns
möjligheten att kontakta enskilda förtroendevalda
eller ett eller flera politiska partier med förslag
om att en viss fråga bör aktualiseras. Även den
kommunala förvaltningen kan kontaktas på motsvarande
sätt. Någon skyldighet för en kommunal nämnd att ta
upp ett sådant initiativ till sakbehandling finns
emellertid inte.
I den finska kommunallagen finns en bestämmelse om
medborgerlig initiativrätt innebärande att
kommunmedlemmarna har rätt att ta initiativ och få
information om vilka åtgärder som vidtagits till
följd av initiativet. Dessutom skall fullmäktige
minst en gång om året få information om vilka
initiativ som medborgarna tagit och vilka åtgärder
som vidtagits med anledning av dessa. Om antalet
initiativtagare i en viss fråga motsvarar minst 2 %
av de röstberättigade skall frågan tas upp till
behandling i fullmäktige inom sex månader.
Demokratiutvecklingskommittén har i sitt betänkande
(1996:162) föreslagit att det i kommunallagen
införs bestämmelser om motionsrätt för dem som är
röstberättigade i fullmäktigevalet. Beredningen av
en sådan medborgarmotion bör enligt kommittén ske så
att fullmäktige kan fatta beslut i ärendet inom ett
år från det motionen väckts. Frågan bereds f.n. i
Regeringskansliet tillsammans med andra, liknande
demokratifrågor med sikte på en redovisning under år
1999.
Utskottet avstyrkte motioner med väsentligen samma
innehåll som den här aktuella motionen våren 1998
(bet. 1997/98:KU4) med hänvisning till att
Demokratiutvecklingskommitténs förslag i denna del
bereddes i Regeringskansliet. Representanten för
Miljöpartiet reserverade sig till förmån för egen
motion.
Utskottets bedömning
Med hänvisning till att frågan om medborgerlig
motionsrätt f.n. bereds i Regeringskansliet
avstyrker utskottet motion K296 yrkande 1 (mp).
Närvarorätt vid nämndsammanträden
Motionen
I motion 1998/99:K280 hemställer Ingemar Vänerlöv
(kd) att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om behovet av att
ändra 4 kap. 23 § kommunallagen med syfte att
fördjupa och utveckla den lokala demokratin. Enligt
motionären bör den aktuella bestämmelsen i
kommunallagen ändras så att en förtroendevald som
inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd får
närvara vid nämndens sammanträden och deltaga i
överläggningarna men inte i besluten. Bestämmelsen
om rätten att anteckna personlig mening till
protokollet kan i det här aktuella fallet tas bort
eller kan en sådan rättighet bestämmas av
fullmäktige. Motivet till förslaget är att stora
partier enligt motionären inte sällan röstar ner
förslag om att bereda mindre partier, som inte av
egen kraft kan få representation i en nämnd,
möjlighet att delta i nämndernas sammanträden.
Bakgrund
Enligt 4 kap. 23 § KL får fullmäktige besluta att en
förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i
en viss nämnd skall få närvara vid nämndens
sammanträden och delta i överläggningarna men inte i
besluten. Beslutet får även innefatta att den
förtroendevalde skall ha rätt att få sin mening
antecknad i protokollet.
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s.
76) avvisades av både principiella och praktiska
skäl ett förslag från Kommunallagskommittén om att
en uttrycklig regel om närvarorätt i styrelsen för
företrädare för småpartier skulle införas. I stället
föreslogs att de mindre partiernas intressen borde
kunna tillgodoses på frivillig väg efter
fullmäktiges bedömning av förhållandena i varje
kommun och landsting. Ett sätt som anvisades är att
fullmäktige utnyttjar möjligheten att medge
närvarorätt enligt 4 kap. 23 §. I propositionen
understryks också att de mindre partiernas intressen
vad gäller information och insyn tillgodoses.
Särskild information kan enligt propositionen
givetvis lämnas till de mindre partiernas
företrädare. Vikten av att förtroendevalda från de
mindre partierna får ta del av handlingar
underströks också.
Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl.,
1993, s. 185 f.) kan fullmäktige begränsa
närvarorätten i ett reglemente eller genom särskilt
beslut för ett enskilt fall. En begränsning kan
göras så att den förtroendevalde endast får
närvarorätt. Fullmäktige avgör också hur länge
närvarorätten skall gälla, vilken eller vilka
nämnder den skall avse och om den skall begränsas
till vissa ärenden eller grupper av ärenden. I
Svenska Kommunförbundets underlag till reglemente
för kommunstyrelsen föreslås en begränsning av
närvarorätten på det sättet att den inte gäller
ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild.
Enligt Paulssons m.fl. kommentar kan motsvarande
begränsning diskuteras i fråga om närvaro- och
yttranderätt för företrädare för småpartier.
Utskottets bedömning
Frågan om de mindre partiernas representation i
styrelsen och nämnderna behandlades utförligt i
samband med kommunallagsrevisionen 1991. 1988 års
kommunallagskommitté föreslog att ett parti som har
mandat i fullmäktige skulle få rätt att låta en
representant för partiet närvara vid styrelsens
sammanträden med yttranderätt och rätt att till
protokollet anteckna sin mening. Ett mycket stort
antal remissinstanser avstyrkte av principiella skäl
förslaget, som också avvisades i
kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117).
Enligt propositionen borde valutslaget i det
aktuella avseendet ha företräde framför
minoritetsintresset. De mindre partiernas intresse
borde enligt propositionen tillgodoses på
frivillighetens väg efter fullmäktiges bedömning. En
sådan tillåtande lagstiftning kom också till stånd
med den innebörd som redovisats i det föregående.
Utskottet delar den principiella mening som
framfördes i kommunallagspropositionen och finner
med anledning härav inget skäl att tillmötesgå
förslaget i motion K280 (kd). Motionen avstyrks.
Övriga frågor
Lagtrots m.m.
Motionerna
I motion 1998/99:K276 hemställer Johan Pehrson (fp)
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om behovet av att
motverka kommunernas ovilja mot att verkställa domar
till förmån för medborgare. Enligt motionen har
domstolstrots från kommuner blivit en allt vanligare
företeelse. Det finns i dag ett oacceptabelt stort
antal domar som kommunerna vägrar att verkställa,
ofta med hänvisning till att det är för kostsamt.
Det finns enligt motionären anledning att fundera på
vilka åtgärder som är lämpliga för att motverka den
nuvarande allvarliga situationen. Ett alternativ är
att rättighetslagar lyfts upp till nationell nivå
och att kommunerna endast får verkställa välfärden
med hjälp av specialdestinerade statsbidrag. Ett
annat alternativ är möjligheten att införa en s.k.
kommunbot för kommuner som trotsar domstolsbeslut.
Liknande tankegångar finns i Folkpartiets
partimotion 1998/99:So465 av Lars Leijonborg m.fl.,
där det hemställs att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om att
införa sanktioner mot de kommuner som begår
domstolstrots (yrkande 22).
I kommittémotionen 1998/99:K281 hemställer Ingrid
Burman m.fl. (v) att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av lämplig sanktion mot kommuners och
landstings lag- och domstolstrots. Enligt
motionärerna bör vid domstolstrots påtryckningar i
första hand riktas mot kommuner och landsting i sin
helhet. Sanktioner i form av ett högt vite med
kommuner och landsting som adressater är enligt
motionen förmodligen den enda sanktion som kan få
kommuner och landsting att göra nödvändiga
prioriteringar för att säkerställa människors rätt,
när domstolen funnit att lagen ger dem denna rätt.
Vitesbeloppet bör enligt motionärerna vida överstiga
kostnaden för den inte verkställda åtgärden.
Liknande synpunkter framförs i motion 1998/99:K338
av Lena Sandlin (s), i vilken föreslås att frågan om
ett allmänt införande av sanktioner mot kommuner och
landsting som inte följer domstolsutslag bör
utredas.
I motion 1998/99:K346 hemställer Marianne Jönsson
(s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om åtgärder så att
rättighetslagstiftningen kan efterlevas. Mot
bakgrund av en beskrivning av situationen vad gäller
verkställandet av domar på basis av fall enligt
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) anför motionären att när
riksdagen beslutar om en rättighetslag skall det
vara möjligt för den enskilde att kräva sin rätt
enligt lagen. Om det inte sker på frivillig väg bör
kanske frågan om sanktionsmöjligheter gentemot
kommuner och landsting utredas.
Bakgrund
Kommunalansvarsutredningen föreslog i sitt
betänkande SOU 1989:64 Kommunalbot att ett
ekonomiskt sanktionssystem (kommunalbot) skulle
införas riktat mot kommuner eller landsting som gör
sig skyldiga till domstolstrots eller lagtrots.
Förslaget ledde inte till något förslag från
regeringen. I samband med behandlingen av förslaget
till ny kommunallag (prop. 1990/91:117) anförde
konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) att det
var angeläget att frågorna om ett sanktionssystem
fick sin lösning snarast och förordade att
regeringen på lämpligt sätt skulle bereda dessa
frågor.
Lokaldemokratikommittén fick enligt sina direktiv
(dir. 1992:12) i uppdrag att slutföra arbetet med
frågan om hur ett sanktionssystem borde utformas som
gjorde det möjligt att komma till rätta med sådana
överträdelser som det här är tal om. I kommitténs
delbetänkande (SOU 1993:109) Förtroendevaldas ansvar
vid domstolstrots och lagtrots förordades att
kommuner och landsting själva genom revisorerna
vidtar åtgärder mot domstolstrots och lagtrots.
Kommittén föreslog att det i kommunallagen
uttryckligen skulle anges att nämnderna har rätt att
vägra verkställa beslut i fullmäktige som har
överklagats eller som uppenbart är olagliga.
Förslagen innebär ett ökat personligt ansvar för de
förtroendevalda både vid lagtrots och domstolstrots.
För vissa former av domstolstrots i samband med
laglighetsprövning bör de föreslagna åtgärderna
enligt kommittén kompletteras med ett personligt
vitesansvar.
Regeringen valde bl.a. till följd av den splittrade
opinionen som kom fram vid remissbehandlingen att gå
vidare med endast vissa delar av
Lokaldemokratikommitténs förslag. I en
departementspromemoria (Ds 1995:27) Kommunalt
domstolstrots och lagtrots föreslogs att det införs
ett personligt vites-ansvar i mål om
laglighetsprövning dels vid trots mot
verkställighetsförbud, dels vid utebliven eller
otillräcklig rättelse av upphävda beslut som
tidigare verkställts. Förslaget har hittills inte
medfört att regeringen lagt fram något förslag i den
här aktuella frågan. Frågan bereds vidare i
Regeringskansliet.
Konstitutionsutskottet avstyrkte våren 1996 en
motion, där frågan om sanktioner mot kommuner och
landsting som bryter mot viss rättighetslagstiftning
aktualiserades, med hänvisning till pågående
beredning av den nämnda departementspromemorian
(bet. 1995/96:KU9). Så skedde också våren 1998 (bet.
1997/98:KU4).
Utredningen om bemötande av personer med
funktionshinder har nyligen framlagt ett betänkande
(SOU 1999:21) med förslag till åtgärder för att
utveckla bemötandet av personer med funktionshinder.
Ett av förslagen gäller åtgärder för att motverka
domstolstrots. Länsstyrelserna föreslås få ett ökat
tillsynsansvar och möjlighet att förelägga kommuner
och landsting att vid vite bygga ut sin service så
att den enskilde kan erbjudas den insats hon eller
han har rätt till. Länsstyrelsen skall också
förelägga kommun eller landsting att i rimlig tid
verkställa domar som ger enskilda rätt till viss
insats. Ett sådant föreläggande skall kunna förses
med vite.
Utskottets bedömning
Utskottet instämmer med motionärerna att det är
otillfredsställande att sådana rättigheter som är
baserade på s.k. rättighetslagstiftning inte alltid
kommer dem till del som är berättigade till t.ex.
vård, hjälp och stöd. Utskottet har principiellt
inget emot att sådana sanktioner införs som är
ägnade att motverka kommunalt domstols- eller
lagtrots. Utformningen av ett sådant system är
emellertid en grannlaga fråga, där avvägningar måste
göras i fråga om bl.a. mot vem sanktionerna skall
riktas - enskilda förtroendevalda, den aktuella
nämnden kollektivt eller kommunen - och hur kännbara
de skall vara. Hänsyn måste också tas till den
kommunala självstyrelsen.
Med hänsyn till att frågan f.n. bereds i
Regeringskansliet bör utskottet inte ta något
initiativ till åtgärder på det aktuella området. Med
detta får motionerna K276 (fp), K281 (v), K338 (s),
K346 (s) och So465 yrkande 22 (fp) anses besvarade
varför de avstyrks.
Fullmäktiges beslut om årsredovisning och
ansvarsfrihet
Motionen
I motion 1998/99:K335 hemställer Marietta de
Pourbaix-Lundin (m) att riksdagen hos regeringen
begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att
behandlingsordningen mellan årsredovisning och
ansvarsfrihet ändras i enlighet med vad som anförts
i motionen. Enligt motionären ter sig den
föreskrivna ordningen i kommunallagen att
fullmäktige först skall bevilja ansvarsfrihet och
sedan godkänna årsredovisningen märklig. Det vore
enligt motionären en mera logisk ordning om
fullmäktige först beslutar om årsredovisningen och
sedan om ansvarsfriheten. Därför föreslås en ändring
i KL med denna innebörd.
Bakgrund
När styrelsen har fått övriga nämnders
redovisningar, skall den upprätta en årsredovisning
(8:16 första stycket KL). Årsredovisningen skall
lämnas över till fullmäktige och revisorerna snarast
möjligt och senast den 1 juni året efter det år som
redovisningen avser (8:17 KL). Årsredovisningen
skall godkännas av fullmäktige. Det bör inte ske
innan fullmäktige enligt 9:16 andra stycket KL
beslutat om ansvarsfrihet skall beviljas eller
vägras (8:18 KL).
Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en
berättelse med redogörelse för resultatet av den
revision som avser verksamheten under det föregående
budgetåret (9:14 KL). Om anmärkning framställs,
skall anledningen till denna avges i
revisionsberättelsen. Anmärkningar får riktas mot
nämnder och fullmäktigeberedningar samt de enskilda
förtroendevalda i sådana organ. Berättelsen skall
också innehålla ett särskilt uttalande huruvida
ansvarsfrihet tillstyrks eller ej (9:15 KL).
Fullmäktige skall inhämta förklaringar över de
anmärkningar som har framställts i
revisionsberättelsen. Fullmäktige skall vid ett
sammanträde före utgången av året efter det år som
revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall
beviljas eller vägras (9:16 KL).
Av lagkommentaren (Paulsson m.fl., 1993 s. 293)
framgår att skälet till bestämmelsen att
årsredovisningen skall överlämnas till fullmäktige
och revisorerna snarast möjligt och senast den 1
juni året efter det år som redovisningen avser är
att revisorerna skall hinna fullgöra sitt
granskningsarbete och avge revisionsberättelse innan
fullmäktige skall behandla frågan om ansvarsfrihet,
vilket bör ske innan fullmäktige fastställer
budgeten för det andra året efter redovisningsåret.
I äldre lag har det inte funnits något krav på att
fullmäktige skall fatta något beslut angående den
årsredovisning som styrelsen upprättar. I praktiken
har detta skett ändå, och den praxis som sålunda
utbildats har i den 1991 reviderade kommunallagen
lagfästs genom en bestämmelse som ålägger
fullmäktige att godkänna årsredovisningen. På grund
av det nämnda sambandet mellan årsredovisning,
revision och dechargebehandling får godkännandet
inte ske tidigare än i samband med fullmäktiges
behandling av frågan om ansvarsfrihet. Eftersom
årsredovisningen som sådan inte är förenad med några
rättsverkningar, har fullmäktiges beslut med
anledning av årsredovisningen inte heller några
rättsverkningar. Beslutet får endast den betydelsen
att det markerar att fullmäktiges behandling av
årsredovisningen är avslutad.
Utskottets bedömning
Vid en bedömning av förslaget i motion K335 bör
sambandet mellan årsredovisningen, revisionen och
fullmäktiges behandling av frågan om ansvarsfrihet
beaktas. Nämndernas årsredovisning ligger som
framgår av det föregående till grund för
revisorernas granskning av verksamheten och den
därtill knutna bedömningen av om ansvarsfrihet skall
beviljas. Det efterföljande särskilda beslutet om
årsredovisningen i den ordning som kommunallagen
föreskriver har inte några rättsverkningar. Något
skäl att ändra på kommunallagens bestämmelser på det
sätt som föreslås i motionen föreligger således
inte. Motion K335 (m) avstyrks.
Borgmästarebegreppet
Motionen
I motion 1998/99:K242 hemställer Bertil Persson (m)
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om borgmästare. Enligt
motionen avser borgmästartiteln internationellt den
viktigaste politiska företrädaren i en stad. I
Sverige har titeln tidigare varit knuten till
chefsjuristen i rådhusrätten. Nu har den emellertid
hållits vakant i tillräckligt många år för att den
skall kunna övergå till den internationellt gängse
betydelsen. Därför bör beteckningen borgmästare
reserveras för kommunstyrelsens ordförande i
kommunerna.
Bakgrund
I betänkandet 1997/98:KU4 redovisade utskottet med
anledning av en motion om återinförande av titeln
borgmästare hur titeln använts historiskt i Sverige
samt hur den används i vissa andra länder. Utskottet
hänvisar till denna redovisning. I sin bedömning
anförde utskottet att det är svårt att argumentera
för att titeln borgmästare generellt införs som en
benämning på kommunstyrelsens ordförande, med hänsyn
till att borgmästarfunktionen i Sverige historiskt
sett inte i första hand var av politisk karaktär.
Mot bakgrund av att borgmästarebegreppet i det
nutida Sverige framstår som diffust, borde det
enligt utskottet inte införas generellt som
förespråkas i motionen, vilken avstyrktes.
Representanterna för Moderata samlingspartiet
reserverade sig i fråga om utskottets motivering och
anförde att kommuner som så vill borde kunna använda
sig av titeln borgmästare.
Utskottets bedömning
Utskottets finner ingen anledning att ändra
sin tidigare uttalade uppfattning i fråga
om borgmästarebegreppet och avstyrker
därför motion K242 (m).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kommundelningar
att riksdagen med anledning av motionerna 1998/99:K268
yrkande 2, 1998/99:K298 yrkande 1 samt K328
yrkande 2 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
res. 1 (s, v)
2. beträffande kommunal beskattningsrätt
att riksdagen avslår motion 1998/99:K313,
res. 2 (m)
3. beträffande direktval till
kommundelsorgan
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K328 yrkandena 3 och
6 samt 1998/99:Bo507 yrkande 14,
res. 3 (c, fp)
4. beträffande nyval i kommuner och
landsting m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K296 yrkandena 2 och
3 samt 1998/99:K328 yrkande 4,
res. 4 (m, fp)
res. 5 (mp)
5. beträffande folkinitiativ till
kommunala folkomröstningar
att riksdagen med anledning av motionerna 1998/99:K268
yrkande 1, 1998/99:K298 yrkande 2, 1998/99:K314
och 1998/99:K352 yrkandena 2 och 3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
res. 6 (s, v)
6. beträffande beslutande folkomröstningar
m.m.
att riksdagen avslår motion 1998/99:K352 yrkandena 1 och 4,
7. beträffande medborgerlig motionsrätt
att riksdagen avslår motion 1998/99:K296 yrkande 1,
res. 7 (c, mp)
8. beträffande närvarorätt vid
nämndsammanträden i vissa fall
att riksdagen avslår motion 1998/99:K280,
res. 8 (kd)
9. beträffande lagtrots m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K276, 1998/99:K281,
1998/99:K338, 1998/99:K346 och 1998/99:So465
yrkande 22,
res. 9 (v, fp)
10. beträffande fullmäktiges beslut om
årsredovisning och ansvarsfrihet
att riksdagen avslår motion 1998/99:K335,
11. beträffande borgmästarebegreppet
att riksdagen avslår motion 1998/99:K242.
res. 10 (m) - motiveringen
Stockholm den 9 mars 1999
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel
(m), Göran Magnusson (s), Pär Axel
Sahlberg (s), Barbro Hietala
Nordlund (s), Kenneth Kvist (v),
Ingvar Svensson (kd), Jerry
Martinger (m), Inger René (m),
Kerstin Kristiansson (s), Tommy
Waidelich (s), Mats Einarsson (v),
Björn von der Esch (kd), Nils
Fredrik Aurelius (m), Per Lager
(mp), Åsa Torstensson (c) Helena
Bargholtz (fp) och Kenth Högström
(s).
Reservationer
1. Kommundelningar (mom. 1)
Göran Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Barbro
Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Kerstin
Kristiansson (s), Tommy Waidelich (s), Mats
Einarsson (v) och Kenth Högström (s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6
börjar med "Utskottet instämmer i" och slutar med
"regeringen till känna" bort ha följande lydelse:
Inledningsvis vill utskottet erinra om att den
kommunindelningsreform som slutligt genomfördes i
början av 1970-talet bl.a. syftade till att skapa
bärkraftiga kommuner med förmåga att tillhandahålla
en omfattande och varierad service för
kommuninvånarna. Kommunerna har därigenom kunnat
anförtros lagstadgade uppgifter i en omfattning som
internationellt sett är mycket omfattande. På denna
grund kan man enligt utskottets mening hävda att
argumenten för kommunindelningsreformen fortfarande
är bärande.
Den minskning av antalet förtroendevalda som
indelningsreformen naturligt förde med sig har under
1970- och 1980-talen till viss del kompenserats
genom att nya förtroendeuppdrag skapats, bl.a. genom
en mer decentraliserad och differentierad
nämndorganisation.
Under de senaste 20 åren har regeringen tillstyrkt
delningar av kommuner i 11 fall, vilket medfört 23
nya kommunbildningar, varigenom en del mindre
lyckade kommunbildningar har rättats till. De nya
kommuner som därigenom kommit till stånd har
emellertid i flera fall varit små eller mycket små
landsbygdskommuner som lider brist på möjligheter
till en god tillväxt och som haft svårigheter att på
egen hand upprätthålla en bra kommunal service.
När det gäller reglerna för den kommunala
indelningen vill utskottet upprepa sitt uttalande
(bet. 1997/98:KU4), att indelningslagen fungerat
tillfredsställande. När det gäller förutsättningarna
för indelningsändringar vill utskottet hänvisa till
de principiella resonemangen i förarbetena till
indelnings-lagen, vilka fortfarande i hög grad äger
aktualitet. I detta sammanhang instämmer utskottet
också i Lokaldemokratikommitténs uppfattning att
eventuella inskränkningar i regeringens skönsmässiga
prövning skulle få negativa effekter. Denna prövning
är enligt utskottets mening den yttersta garantin
för att den prövning av alla omständigheter som
enligt förarbetena till indel-ningslagen bör ske
också kommer till stånd. Mot denna bakgrund
avstyrker utskottet motion K268 yrkande 2 (kd), i
vilken föreslås att regeringen bör vara mer generös
i sina bedömningar av möjliga kommundelningar.
Något behov av ändring av reglerna i syfte att
underlätta kommundelningar som efterlyses i motion
K328 yrkande 2 (fp) finns det heller inte enligt
utskottets mening. Motionen avstyrks.
I motion K298 yrkande 1 (c) lämnas vissa förslag
till ändringar i fråga om reglerna för
kommundelningar vad avser Kammarkollegiets roll,
tidpunkten för genomförande av kommundelningar och
betydelsen av att en majoritet av invånarna i en
kommundel önskar en delning av en kommun. Med
hänvisning till vad utskottet anfört i det
föregående avstyrks motionen i dessa delar.
När det gäller frågan om det kommunala
utjämningssystemets inverkan på kommundelningar vill
utskottet erinra om att det statsbidrags- och
utjämningssystem inom kommunsektorn som infördes
1996 syftar till att ge kommuner och landsting
likvärdiga förutsättningar för att bedriva sina
basverksamheter. Utjämningssystemet är så
konstruerat att det, såvitt utskottet kan bedöma,
varken gynnar eller missgynnar en viss
kommunbildning, eftersom skillnader mellan
kommunerna i fråga om såväl skatteinkomster som
strukturkostnader jämnas ut. Motionen avstyrks även
i denna del.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha
följande lydelse:
1. beträffande kommundelningar
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K268 yrkande 2,
1998/99:K298 yrkande 1 och 1998/99:K328 yrkande
2,
2. Kommunal beskattningsrätt (mom. 2)
Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m)
och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10
börjar med "I motion K313" och slutar med "varför
den avstyrks" bort ha följande lydelse:
I motionen ges exempel på att staten under de
senaste åren begränsat kommunernas självstyrelse vad
avser skatteuttaget. Utskottet instämmer i vad som
sägs i motionen om att den kommunala skattenivån
ytterst är en fråga som de folkvalda, dvs.
fullmäktige, har att besluta om. Utskottet instämmer
också i att ingen kommun skall tvingas höja skatten
för att finansiera andra kommuners åtaganden.
Utskottet vill i sammanhanget erinra om de förslag
till förtydliganden i regeringsformen m.m. som
föreslagits i betänkandet Den kommunala
självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). Mot
denna bakgrund finns det anledning att ändra
lagstiftningen på det sätt som förespråkas i
motionen. Dock bör ändringen göras i
regeringsformen, eftersom det är bestämmelserna i RF
som är normerande för den kommunala
beskattningsrätten. Detta bör riksdagen med
anledning av motion K313 (m) som sin mening ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha
följande lydelse:
2. beträffande kommunal beskattningsrätt
att riksdagen med anledning av motion 1998/99:K313 (m) som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört
3. Direktval till kommundelsorgan (mom. 3)
Åsa Torstensson (c) och Helena Bargholtz (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14
börjar med "Med hänvisning" och slutar med "Bo507
yrkande 14 (c)" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i vad som anförs i motion K328
(fp) om att införa direktval till kommundelsnämnder
(yrkande 3) och att de direktvalda organens
inflytande och bestämmanderätt bör öka (yrkande 6).
Utskottet instämmer också i vad som anförs i motion
Bo507 yrkande 14 (c) om att det behövs ett ökat
lokalt inflytande över det lokala områdets
förvaltning och utveckling och att ett sätt att
uppnå ett större engagemang kan vara att införa
direktval till stadsdelsnämnder. Detta bör ges
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande direktval till kommundelsorgan
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:K328
yrkandena 3 och 6 samt 1998/99:Bo507 yrkande 14
som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
4. Nyval i kommuner och landsting m.m.
(mom. 4)
Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Nils Fredrik Aurelius (m) och Helena Bargholtz (fp)
anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14
börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med
"K328 yrkande 4 (fp)" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i vad som sägs i motion K328
yrkande 4 (fp) om att det är en brist i det
kommunala regelsystemet att extraval eller nyval
inte tillåts även om förändrade politiska
förhållanden och relationer mellan partierna skulle
motivera det. Visserligen finns det enligt
kommunallagen en bestämmelse som gör det möjligt att
entlediga ledamöterna i nämnderna och välja nya
ledamöter, om t.ex. en koalition spruckit. Enligt
utskottets mening är detta inte tillfyllest,
eftersom det under senare år har visat sig att en
majoritetsgruppering till följd av klandervärt
beteende kan förlora allmänhetens/väljarnas
förtroende. I ett sådant fall är det naturligt att
fullmäktige upplöses och ett nytt fullmäktige väljs.
Därför bör regeringen återkomma till riksdagen med
förslag till ändringar på det aktuella området.
Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande nyval i kommuner och landsting
m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K328 yrkande 4
och med avslag på motion 1998/99:K296 yrkandena
2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
5. Nyval i kommuner och landsting m.m.
(mom. 4)
Per Lager (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14
börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med
"K328 yrkande 4 (fp)" bort ha följande lydelse:
Som framhålls i motion K296 finns på det kommunala
området ingen motsvarighet till en sådan
misstroendeförklaring som kan riktas mot regeringen
eller ett enskilt statsråd och som medför att
regeringen eller ett statsråd avgår. Utskottet
instämmer i motionens förslag (yrkande 2) att det i
kommunallagen bör skrivas in att misstroende kan
riktas mot kommun- eller landstingsstyrelsen som
helhet eller mot enskilt kommunalråd eller
landstingsråd. I motionen föreslås också att det
införs en möjlighet till upplösning av fullmäktige
med åtföljande nyval (yrkande 3). Utskottet
instämmer också i detta förslag. Regeringen bör
återkomma till riksdagen med förslag till sådana
ändringar i kommunallagen som föreslås i motionen.
Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande nyval i kommuner och landsting
att riksdagen med bifall till motion
1998/99:K296 yrkandena 2 och 3 och med
avslag på motion 1998/99:K328 yrkande 4 som
sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
6. Folkinitiativ till kommunala
folkomröstningar (mom. 5)
Göran Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Barbro
Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Kerstin
Kristiansson (s), Tommy Waidelich (s), Mats
Einarsson (v) och Kenth Högström (s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16
börjar med "I motionerna K268" och slutar med
"regeringen till känna" bort ha följande lydelse:
Utskottet avstyrkte våren 1998 förslag med samma
innehåll som framförs i de här aktuella motionerna
med hänvisning till pågående beredning i
Regeringskansliet. Som framgått ovan bereds ärendet
också för närvarande med sikte på en redovisning
under loppet av innevarande år. Mot denna bakgrund
avstyrks motionerna K268 yrkande 1 (kd), K298
yrkande 2 (c), K314 (m) och K352 yrkandena 2 och 3
(mp).
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha
följande lydelse:
5. beträffande folkinitiativ till kommunala
folkomröstningar
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K268 yrkande 1,
1998/99:
K298 yrkande 2, 1998/99:K314 samt 1998/99:K352
yrkandena 2 och 3,
7. Medborgerlig motionsrätt (mom. 7)
Per Lager (mp) och Åsa Torstensson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18
börjar med "Med hänvisning till" och slutar med
"K296 yrkande 1 (mp)" bort ha följande lydelse:
I motion K296 (mp) föreslås att riksdagen hos
regeringen begär en parlamentarisk utredning
angående ändring i kommunallagen med syfte att
möjliggöra för kommunfullmäktige att ge de kommunalt
röstberättigade kommunal motionsrätt (yrkande 1).
Utskottet instämmer i vad som sägs i motionen om att
många goda förslag inte kommer fram till politikerna
eftersom många förslagsställare inte engagerar sig
politiskt och inte torgför sina tankar i
massmedierna. Ett sätt att komma till rätta med
detta är att ge varje kommuninvånare rätt att
motionera till fullmäktige. Detta bör ske på så sätt
att 5 kap. 23 § kommunallagen ändras så att de
kommunalt röstberättigade nämns tillsammans med
andra som har motionsrätt i fullmäktige. Kommunen
bör själv kunna besluta om handläggningsordningen
m.m. beträffande sådana medborgarmotioner. Detta bör
ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 7 bort ha
följande lydelse:
7. beträffande medborgerlig motionsrätt
att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K296 yrkande 1
som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
8. Närvarorätt vid nämndsammanträden i
vissa fall (mom. 8)
Ingvar Svensson (kd) och Björn von der Esch (kd)
anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19
börjar med "Frågan om de" och slutar med "Motionen
avstyrks" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i vad som sägs i motionen om
behovet av att fördjupa och utveckla den kommunala
demokratin. Det är enligt utskottets mening en brist
att mindre partier, som inte av egen kraft kan få
representation i en nämnd, är utlämnade åt de större
partiernas eventuella välvilja i detta hänseende.
Därför bör enligt utskottets mening kommunallagen
ändras på det sätt som föreslås i motionen, vilket
innebär att en förtroendevald som inte är ledamot
eller ersättare i en nämnd får delta i nämndens
överläggningar men inte i besluten. Regeringen bör
enligt utskottets mening återkomma med förslag till
en sådan ändring. Detta bör med bifall till motion
K280 (kd) ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 8 bort ha
följande lydelse:
8. beträffande närvarorätt vid
nämndsammanträden i vissa fall
att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K280 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
9. Lagtrots m.m (mom. 9)
Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v) och Helena
Bargholtz (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 21
börjar med "Utskottet instämmer med" och slutar med
"varför de avstyrks" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i de kritiska synpunkter som
framförs i motionerna K276 (fp), K281 (v), K338 (s),
K346 (s) och So465 yrkande 22 (fp) vad gäller
kommunernas och landstingens underlåtenhet att
verkställa domar som gäller enskildas rättigheter.
Utskottet konstaterar också att frågan blivit
föremål för utredning och överväganden av regeringen
under en följd av år. Mot denna bakgrund torde det
finnas tillräckligt med underlag för åtgärder av det
slag som efterlyses i motionerna. Regeringen bör
därför snarast återkomma med förslag till åtgärder
mot domstolstrots som kommuner och landsting gör sig
skyldiga till. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 9 bort ha
följande lydelse:
9. beträffande lagtrots m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K276,
1998/99:K281 och 1998/99:So465 yrkande 22 och
med anledning av motionerna 1998/99:K338 och
1998/99:K346 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
10. Borgmästarebegreppet (mom. 11 -
motiveringen)
Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m)
och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
att den del av utskottets yttrande som på s. 23
börjar med "Utskottet finner ingen" och slutar med
"motion K242 (m)" bort ha följande lydelse:
Utskottet finner att det historiskt
sett och vid en jämförelse med vad
som är brukligt i andra länder är
befogat att i Sverige benämna
kommunstyrelsens ordförande
borgmästare. En sådan titulatur
skulle bl.a. kunna underlätta de
svenska kommunernas internationella
kontakter. Utskottet finner dock
ingen anledning för riksdagen att
föreslå någon lagstiftning på det
aktuella området. Kommuner som så
vill bör dock kunna använda sig av
titeln borgmästare på det sätt som
förespråkas i motionen. Med detta
får motion K242 anses besvarad
varför den avstyrks.
Särskilda yttranden
1. Kommundelningar (mom. 1)
Åsa Torstenssson (c) anför:
Det är med tillfredsställelse jag konstaterar att en
majoritet av konstitutionsutskottets ledamöter, i
enlighet med de krav Centerpartiet drivit under
många år, givit uttryck för en önskan om en mer
positiv hållning till kommundelningar.
De grundläggande synpunkter jag har kring hur
kommundelningar praktiskt skall underlättas kvarstår
dock. Jag hoppas att ett av resultaten av ett
tillkännagivande till regeringen blir att man
belyser också de praktiska förändringar som behöver
göras.
För det första så är kommundelningar i första hand
en politisk och inte en byråkratisk process. Det
förfarande som i dag gäller, då Kammarkollegiet har
ansvar för att göra en bedömning om processen skall
gå vidare, är därigenom otillräckligt. Rimligen bör
beslut om att inleda en utredning fattas av ett
politiskt organ och inte av en myndighet.
För det andra så borde, enligt min mening, en
kommundelning genomföras om en majoritet av
invånarna i en kommundel så vill. Som
Lokaldemokratikommittén konstaterade krävs vanligen
en positiv inställning från den odelade kommunen
till en förändring av indelningen. Det är
otillfredsställande ur demokratisk synvinkel att
lokala initiativ därigenom får svårt att vinna
bifall. De farhågor som rests om ett slags lokal
ekonomisk egoism är enligt min mening obefogade.
Erfarenheter har visat att de grupper som arbetat
för kommundelningar har förmått att ta ett
helheltsansvar och att se till invånarnas intressen
i hela den odelade kommunen.
Skatteutjämningssystemet har också som syfte att
jämna ut sådana skillnader som skulle uppstå genom
kommundelningar.
Jag anser alltså att det finns skäl att
pröva formerna som föreskrivs i
indelningslagen för kommundelningar.
2. Direktval till kommundelsorgan (mom. 3)
Per Unckel, Jerry Martinger, Inger René och Nils-
Fredrik Aurelius, samtliga (m), anför:
I motionerna K328 (fp) och Bo507 (c)
förslås bl.a. att det skall bli lättare att
genomföra direkta val till kommundels-
eller stadsdelsnämnder. Vi motsätter oss en
sådan ordning främst av den anledningen att
vi inte anser att kommundelsorgan utgör bra
instrument för att bedriva kommunal
verksamhet. Erfarenheterna hittills av
kommundelsorgan är bl.a. att de inte förmår
ge något tillskott till den kommunala
demokratin, att verksamheten i ett helhets-
perspektiv blir svår för fullmäktige att
styra och att det stora antalet
organisatoriska enheter ökar byråkratin och
fördyrar verksamheten. Direktvalda
kommundelsorgan skulle enligt vår mening
skapa ytterligare problem bl.a. på grund av
att det i ett sådant system skulle bli
oklart vad som skall vara vägledande om ett
kommundelsorgan får en annan majoritet än
fullmäktige.
3. Beslutande folkomröstningar m.m. (mom.
6)
Per Lager (mp) anför:
Jag välkomnar utskottsmajoritetens beslut att ställa
sig bakom det förslag om ökat medborgarinflytande i
fråga om folkinitiativ beträffande kommunala
folkomröstningar som bl.a. Miljöpartiet framfört
motionsvägen (motion K352 yrkandena 2 och 3). Det är
enligt min mening ett viktigt steg i
demokratiseringen av den lokala politiken.
Utskottet har avstyrkt de övriga yrkandena i
motionen. I yrkande 1 har vi föreslagit att
folkomröstningar i vissa fall bör kunna vara
beslutande. I yrkande 4 föreslår vi att en minoritet
inom fullmäktige bör kunna driva fram en
folkomröstning. Det sistnämnda förslaget har
tidigare framförts av Demokratiutvecklingskommittén.
Enligt min mening vore det naturligt att också de
här nämnda förslagen fick ingå i det paket av frågor
som regeringen bör överväga i frågan om
folkinitiativ.