tillfälliga bestämmelser i fråga om
tillstånd attsända lokalradio
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas regeringens förslag i
proposition 1998/99:1, utgiftsområde 1, till lag om
fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om
tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att
sända lokalradio, den s.k. stopplagen. Vidare
behandlas tre motionsyrkanden om upphävande av
stopplagen. Utskottet tillstyrker regeringens
förslag och avstyrker motionsyrkandena. En
reservation (m, fp) och ett särskilt yttrande (kd,
mp) har fogats till betänkandet.
Propositionen
1998/99:1, utgiftsområde 1, vari yrkas
2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag
om fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om
tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att
sända lokalradio.
Lagförslaget är intaget i bilaga 1.
Motionerna
1998/99:K221 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas att
riksdagen avskaffar lag om tillfälliga bestämmelser
i fråga om tillstånd att sända lokalradio.
1998/99:K323 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas
12. att riksdagen beslutar upphäva den s.k.
stopplagen i enlighet med vad som anförts i
motionen.
1998/99:K328 av Helena Bargholtz och Barbro
Westerholm (fp) vari yrkas
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om att upphäva
stopplagen.
Yttrande från Lagrådet
Utskottet har inhämtat yttrande från Lagrådet,
bilaga 2, över regeringens lagförslag. Lagrådet har
inte velat motsätta sig att stopplagens
giltighetstid förlängs en sista gång i avvaktan på
att ny lagstiftning antas av riksdagen.
Utskottet
Bakgrund
Konstitutionsutskottet lade i november 1994 på eget
initiativ (bet. 1994/ 95:KU25) fram ett förslag till
en lag som innebar att det till utgången av år 1995
inte skulle meddelas några nya tillstånd att sända
lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120).
Ledamöterna från Moderata samlingspartiet och
Folkpartiet liberalerna reserverade sig mot
förslaget. Innan förslaget lades fram för riksdagen
hade det granskats av Lagrådet, som i sitt yttrande
hänvisade till att lediga radiofrekvenser under
åtminstone en övergångstid skulle komma att stå
outnyttjade om förslaget genomfördes. Lagrådet
framhöll att 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen
innebär inte bara att radiofrekvenserna skall tas i
anspråk utan också att de skall tas i anspråk på ett
sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet
och informationsfrihet. Lagrådet avstyrkte
förslaget.
Konstitutionsutskottet framhöll bl.a. att avsikten
med stopplagen var att hindra en fortsatt
koncentration av ägande och nätverksbildning av
lokalradiostationer och därmed ge förutsättningar
för en reform som bättre tillgodoser målsättningen
med 3 kap. 2 § andra stycket
yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelsen är enligt
utskottet närmast av målsättningskaraktär och avser
att uttryckligen framhäva den grundläggande
betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens
intresse vid alla överväganden om fördelningen av
radiofrekvenser. Om riksdagen finner att
lagstiftningen på lokalradioområdet inte är
ändamålsenlig, måste enligt utskottets mening
riksdagen - inom de ramar grundlagen anger - ha rätt
att vidta lagstiftningsåtgärder för att få till
stånd en ändring.
Sedan utskottets lagförslag vilat i tolv månader
beslutade riksdagen i december 1995 att införa lagen
om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att
sända lokalradio, den s.k. stopplagen. Senare i
december 1995 och i maj 1997 beslutade riksdagen om
förlängning av stopplagen, som nu gäller till
utgången av år 1998 (bet. 1995/96:KU19 resp.
1996/97:KU27). Under den senare riksdagsbehandlingen
hänvisade konstitutionsutskottet till att ett
förslag från Lokal- och närradiokommittén om ett
ändrat urvalsförfarande bereddes inom
Regeringskansliet.
I september 1997 meddelade regeringen dock att den
inte avsåg att genomföra detta förslag såvitt det
avser ändrade regler för lokalradion. En särskild
utredare fick i stället i uppdrag att lägga fram
förslag om de framtida villkoren för den
kommersiella lokalradion (dir. 1997:138). Utredaren
skall bl.a. utgå från att sändningstillstånd inte
skall fördelas genom ett auktionsförfarande.
Utredaren beräknas lägga fram sitt förslag senast
den 15 februari 1999.
Utskottet avstyrkte i februari 1998 flera
motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 1997
om upphävande av stopplagen (bet. 1997/98:KU16).
Enligt utskottets mening borde resultatet av den
särskilde utredarens arbete inte föregripas.
Ledamöterna från Moderata samlingspartiet och
Folkpartiet liberalerna reserverade sig därvid,
liksom vid de tidigare tillfällen frågan behandlats
i utskottet. Reservanterna har framhållit att ett
fortsatt stopp för fördelningen av radiofrekvenser
kan ses som en permanentning av den från
yttrandefrihetssynpunkt ohållbara situationen. Ju
längre lagen får vara i kraft desto starkare står
den i strid med bestämmelserna i 3 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen, som innebär att
radiofrekvenserna skall tas i anspråk och det på ett
sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet
och informationsfrihet.
Gällande regler
I 3 kap. 2 § första stycket
yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) föreskrivs att
rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom
tråd får regleras genom lag som innehåller
föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.
Lokalradiolagen (1993:120) har meddelats med stöd
av denna bestämmelse. Enligt lokalradiolagen krävs
tillstånd av Radio- och TV-verket för rätt att sända
lokalradio. Lagen (1995:1292) om tillfälliga
bestämmelser i fråga om tillstånd att sända
lokalradio föreskriver att verket till utgången av
1998 inte skall meddela nya tillstånd.
I 3 kap. 2 § andra stycket YGL föreskrivs att det
allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas
i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga
yttrandefrihet och informationsfrihet.
Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket YGL skall det
finnas möjlighet för sammanslutningar att få
tillstånd att sända ljudradioprogram i
lokalradiosändningar i den utsträckning som
tillgängliga radiofrekvenser medger. Närmare
föreskrifter härom meddelas i lag.
3 kap. 3 § YGL hänvisar, i fråga om sådana
begränsningar i sändningsrätten som avses i bl.a. 2
§, till 2 kap. 12 § andra-femte styckena och 13 §
regeringsformen.
I 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen
föreskrivs att begränsning av fri- och rättigheterna
får göras endast för att tillgodose ändamål som är
godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att
begränsningen aldrig får gå utöver vad som är
nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett
den och inte heller sträcka sig så långt att den
utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en
av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej
göras enbart på grund av politisk, religiös,
kulturell eller annan sådan åskådning.
Enligt 2 kap. 12 § fjärde stycket regeringsformen
gäller tredje stycket inte förslag till lag om
fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det
särskilda förfarandet med vilandeförklaring
tillämpades därför inte på lagen om förlängning av
den s.k. stopplagen.
Det särskilda förfarandet med vilandeförklaring kan
enligt vad förarbetena ger uttryck för inte heller
tillämpas vid en fortsatt förlängning av den s.k.
stopplagen, så länge varje förlängningsperiod gäller
högst två år. I förarbetena till regeringsformens
bestämmelser om ett särskilt förfarande för
lagstiftning på fri- och rättighetsområdet (SOU
1978:34) framhålls att själva tidsbegränsningen är
ett sätt att åvägabringa rättighetsskydd. Skyddet
ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som
aktualiseras varje gång en sådan lag skall
förlängas. Skulle emellertid en tidsbegränsad lag
omvandlas till en lag med vanlig
tillsvidaregiltighet borde enligt förarbetena det
särskilda beslutsförfarandet vara tillämpligt som
annars.
Enligt 2 kap. 13 § regeringsformen får yttrande-
och informationsfriheten begränsas med hänsyn till
rikets säkerhet, enskilds anseende, privatlivets
helgd eller förebyggandet eller beivrandet av brott.
Vidare får friheten att yttra sig i
näringsverksamhet begränsas. I övrigt får
begränsningar av yttrandefriheten och
informationsfriheten endast ske om särskilt viktiga
skäl föranleder det.
Propositionen
Regeringen föreslår att den s.k. stopplagen, som
gäller till utgången av år 1998, skall fortsätta att
gälla till utgången av år 2000.
I propositionen hänvisas till vad
konstitutionsutskottet uttalade vid tillkomsten av
stopplagen. Vidare framhålls att en särskild
utredare fått i uppdrag att lägga fram förslag om de
framtida villkoren för den kommersiella lokalradion
och att förslagen skall lämnas till regeringen inom
snar framtid.
Regeringen, som ansluter sig till riksdagens
tidigare bedömning av rättsläget, anser det
angeläget att avvakta den särskilde utredarens
förslag.
Motionerna
I motionerna 1998/99:K221 och 1998/1999:K323 (båda
m) begärs att stopplagen upphävs. Motionärerna
hänvisar till att Lagrådet ifrågasatt lagens
förenlighet med 3 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen. Den privata lokalradion
har enligt motionerna mycket stora lyssnarandelar
och har lyckats erbjuda koncept som tilltalar och
lockar lyssnarna. Utvecklingen inom lokalradion
visar att två miljoner lyssnare tycker att
mångfalden och informationen har förbättrats genom
de privata lokalradiostationerna.
Det finns i dag minst 8 lediga frekvenser på FM-
bandet. Härtill kommer att Post- och telestyrelsen
arbetar med att ta fram ett tio- till tjugotal
sändningsmöjligheter för lokalradio på mellanvåg
AMF. Dessa frekvenser bör fördelas i enlighet med
reglerna i lokalradiolagen. Yttrandefriheten och
mångfalden inom radioområdet behöver stärkas genom
att stopplagen avskaffas. 20-30 lediga frekvenser
för privat lokalradio kan då fördelas redan med
start från årsskiftet.
Helena Bargholtz och Barbro Westerholm (båda fp)
framhåller i motion 1998/99:K328 att det nu
förflutit så lång tid att det är helt oacceptabelt
att inte auktionera ut de 20-30 frekvenser som nu
finns lediga. Stopplagen bör därför upphävas.
Yttrandefriheten och tryckfriheten i vårt land utgår
från att mångfald bäst skyddas av etableringsfrihet.
Eventuella begränsningar i denna frihet bör för
etermediernas del accepteras endast om det finns
tekniska begränsningar.
Utskottets bedömning
Utskottet anser i likhet med Lagrådet att bristen på
mångfald och lokal förankring på lokalradiomarknaden
kan utgöra ett skäl för att ytterligare förlänga
stopplagens giltighetstid. Frågan om fördelningen
av lokalradiotillstånd övervägs för närvarande av en
utredning som förväntas lägga fram ett förslag
tidigt under våren 1999, och frågan om nya regler
för fördelningen av tillstånden kan antas bli
avgjord av riksdagen inom de närmaste två åren även
om förslaget skulle bli vilande i tolv månader.
Utskottet anser mot denna bakgrund att det finns
sådana särskilt viktiga skäl som enligt 2 kap. 13 §
regeringsformen medger begränsningar i
yttrandefriheten. Utskottet tillstyrker således
propositionens förslag i denna del och avstyrker
motions-
yrkandena.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med avslag på motionerna
1998/99:K221, 1998/99:K323 yrkande 12 och
1998/99:K328 yrkande 14 antar i bilaga 1 intaget
förslag till lag om
fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om
tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd
att sända lokalradio.
Stockholm den 1 december 1998
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel
(m), Göran Magnusson (s), Barbro
Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist
(v), Ingvar Svensson (kd), Jerry
Martinger (m), Mats Berglind (s),
Kerstin Kristiansson (s), Tommy
Waidelich (s), Mats Einarsson (v),
Björn von der Esch (kd), Nils
Fredrik Aurelius (m), Per Lager
(mp), Åsa Torstensson (c), Helena
Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser
(m) och Pär-Axel Sahlberg (s).
Reservation
Per Unckel, Jerry Martinger, Inger René, Nils
Fredrik Aurelius (alla m) och Helena Bargholtz (fp)
anser
dels att utskottets bedömning som börjar på s. 4 och
slutar på s. 5 bort ha följande lydelse:
Den privata lokalradion infördes 1993 för att
främja mångfald och yttrandefrihet. Syftet var att
skapa en radioform fristående från politisk styrning
av programinnehållet och ge en mångfald aktörer
möjlighet att vitalisera och utveckla radion. Den
privata lokalradion har lyssnarmässigt blivit en
stor framgång. På varje ort där den privata
lokalradion etablerats har mångfalden i radio ökat.
Den s.k. stopplagen som beslutades 1995 har medfört
att alltför många frekvenser för
lokalradiosändningar nu står outnyttjade. Som
Lagrådet framhöll redan 1995 kan stopplagens
förenlighet med 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen
ifrågasättas. Enligt utskottets mening borde lagen
aldrig ha drivits igenom. I likhet med vad Lagrådet
nu framhållit anser utskottet att regeringens
förslag om förlängning innebär en påtaglig
senfärdighet att ge effekt åt
yttrandefrihetsgrundlagens föreskrift att
tillgängliga radiofrekvenser skall tas i anspråk.
Lagen har nu varit i kraft under tre år utan att
frågan kommit närmare sin lösning. Det är enligt
utskottets mening inte godtagbart att nu besluta om
ytterligare förlängning under två år. Lagen har
gällt så länge att den inte kan anses stå i
överensstämmelse med bestämmelsen i 3 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen om att det allmänna skall
eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på
ett sätt som leder till vidaste möjliga
yttrandefrihet och informationsfrihet.
dels att riksdagens hemställan bort ha följande
lydelse
att riksdagen med anledning av
motionerna 1997/98:K221,
1998/99:K323 yrkande 12 och
1998/99:K328 yrkande 14 avslår
regeringens förslag till lag om
fortsatt giltighet av lagen
(1995:1292) om tillfälliga
bestämmelser i fråga om tillstånd
att sända lokalradio.
Särskilt yttrande
Ingvar Svensson, Björn von der Esch ( båda kd) och
Per Lager (mp) anför:
Vi vill inte motsätta oss att stopplagen nu förlängs
för att möjliggöra ett väl underbyggt förslag om
urvalsmetoden vid fördelning av lokalradiotillstånd.
Enligt vår mening hade det dock med hänsyn till
bestämmelserna i 3 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen varit att föredra om
förlängningen inte omfattade längre tid än ett år.
Vi förutsätter dock, i likhet med Lagrådet, att
ytterligare förlängningar utöver den nu aktuella
inte kommer att ske
Propositionens lagförslag
Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen
(1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om
tillstånd att sända lokalradio
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1292) om
tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att
sända lokalradio, som gäller till utgången av år
1998, skall fortsätta att gälla till utgången av år
2000.
Riksdagens konstitutionsutskott har den 10 november
1998 beslutat inhämta Lagrådets yttrande över det i
proposition 1998/99:1 Budgetpropositionen för 1999
under utgiftsområde 1 yrkande 2 framlagda förslaget
till lag om fortsatt giltighet av lagen (1995:1292)
om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att
sända lokalradio, i det följande benämnd stopplagen.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av
hovrättsassessorn
Gunilla Svahn Lindström och kammarrättsassessorn Åse
Matz.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Lagrådet har tidigare yttrat sig dels över
lokalradiolagen (prop. 1992/93:70 s. 164 ff) dels
över stopplagen (bet. 1994/95:KU25 s. 13 ff).
Lagrådet saknar anledning frångå de bedömningar som
ligger till grund för Lagrådets båda tidigare
yttranden.
I sitt yttrande över stopplagen, som avstyrktes,
anförde Lagrådet bl.a. att med ett resonemang
motsvarande det som förts i yttrandet över
lokalradiolagen skulle det remitterade lagförslaget
möjligen kunna godtas, om det i ärendet blev utrett
att de som under lagens giltighetstid kunde
förväntas få tillstånd till sändningar ingick i
nätverksbildningar eller var på annat sätt så
lierade med varandra att den eftersträvade
mångfalden och lokala förankringen inte uppnåddes
men att något underlag för en sådan bedömning inte
hade förebragts.
Den av Lagrådet i sistnämnda yttrande efterlysta
utredningen föreligger numera i Lokal- och
närradiokommitténs betänkande (SOU 1996:176) Den
lokala radion och Rådets för mångfald inom
massmedierna betänkande (SOU 1997:92) Medieföretag i
Sverige. Utredningen får anses ge vid handen att
förhållandena på lokalradiomarknaden är sådana som
av Lagrådet angavs som en möjlig förutsättning för
att stopplagen skulle kunna godtas.
Lagrådet anförde i sitt yttrande över stopplagen att
om den genom- fördes skulle åtminstone under en
övergångstid lediga radiofrekvenser stå outnyttjade
men att 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen innebar
inte endast att radiofrekvenserna skulle tas i
anspråk utan att de skulle tas i anspråk på ett sätt
som ledde till vidaste möjliga yttrandefrihet och
informationsfrihet. Beträffande innebörden härav
hänvisade Lagrådet till yttrandet över
lokalradiolagen.
I yttrandet över lokalradiolagen anförde Lagrådet
bl.a., i första hand med avseende på ett förslag att
dagstidningsföretag skulle vara uteslutna från
möjligheten att få lokalradiotillstånd, att
begränsningen gjorts med syfte att utrymmet att
sända lokalradio skulle utnyttjas så att dominans
över nyhetsförmedling och opinionsbildning
motverkades och i stället möjligheterna till
mångfald togs till vara, att en sådan begränsning -
mot bakgrund av det begränsade utrymme som fanns för
lokalradiosändningar - fick anses ligga väl i linje
med grundlagsbestämmelserna om vidaste möjliga
yttrandefrihet och informationsfrihet, att
begränsningen inte kunde anses utgöra ett hot mot
den fria åsiktsbildningen och att Lagrådet godtog
regeringens uppfattning att begränsningen fick anses
vara föranledd av ett sådant särskilt viktigt skäl
som avsågs i 2 kap. 13 § regeringsformen.
Mot bakgrund av det anförda får anses att bristen på
mångfald och lokal förankring på lokalradiomarknaden
kan utgöra ett skäl för att ytterligare förlänga
stopplagens giltighetstid. Frågan är dock om detta i
dagens situation kan anses utgöra ett sådant
särskilt viktigt skäl som enligt 2 kap. 13 §
regeringsformen krävs för att den föreslagna
begränsningen i yttrandefriheten och
informationsfriheten skall kunna godtas.
En omständighet att beakta är att, om den föreslagna
lagen om förlängning av giltighetstiden för
stopplagen genomförs, sex år kommer att ha förflutit
från det att problemen uppmärksammades till dess att
nya lokalradiotillstånd kan komma att meddelas.
Detta framstår som en påtaglig senfärdighet av
lagstiftaren att ge effekt åt
yttrandefrihetsgrundlagens föreskrift att
tillgängliga radiofrekvenser skall tas i anspråk. Ju
längre en begränsning av yttrandefriheten och
informationsfriheten varar desto starkare skäl måste
rimligen krävas för en förlängning.
En annan omständighet som bör beaktas är antalet
tillgängliga radiofrekvenser som återstår att
fördela i jämförelse med de 84 tillstånd som finns.
Frånsett frekvenser på AM-bandet, vars praktiska
användbarhet Lagrådet inte kan värdera, synes det
vara nio frekvenser, varav en nyligen återlämnad,
som f.n. är tillgängliga. Denna omständighet kan
dock ge utslag i två riktningar. Å ena sidan kan man
säga att frågan gäller så få frekvenser att skadan
av ett fortsatt stopp blir begränsad. Å andra sidan
kan man säga att skadan av att stopplagen upphör att
gälla inte blir så stor, eftersom det ändå bara är
ytterligare nio frekvenser som blir upptagna och
intet tyder på att dessa skulle vara av någon
strategisk betydelse vid jämförelse med de redan
fördelade.
Lagrådet ifrågasätter om sådana särskilt viktiga
skäl som avses i
2 kap. 13 § regeringsformen kan anses föreligga för
en förlängning av stopplagen. I ärendet har
emellertid ytterligare blivit upplyst att förslag
till ny lokalradiolagstiftning kan väntas bli
framlagd av en särskild utredningsman tidigt i vår.
Mot bakgrund härav vill Lagrådet inte mot-sätta sig
att stopplagens giltighetstid förlängs en sista
gång i av-vaktan på att ny lagstiftning antas av
riksdagen.