I betänkandet behandlas Riksdagens revisorers
förslag angående Sveriges införlivande av EG-rätten.
Vidare behandlas motioner från allmänna motionstiden
som huvudsakligen tar upp riksdagens behandling av
EU-frågor.
Utskottet framhåller att Riksdagens revisorers
granskning tar sikte på ett viktigt område och att
de frågor som revisorerna aktualiserar är angelägna.
Revisorernas rapport ger en överblick över viktiga
aspekter av det svenska EU-arbetet. Genom
medlemskapet i Europeiska unionen har Sverige att
följa EG-rätten och det är angeläget att Sverige
fullgör sina förpliktelser på ett korrekt och
effektivt sätt. Av revisorernas rapport framgår att
den svenska uppbyggnaden och strukturen för
genomförande av EG-rätt huvudsakligen fungerar
tillfredsställande.
Utskottet kan konstatera att revisorernas
granskning koncentreras till genomförandet av
direktiv som beslutats innan Sverige blev medlem i
EU. Medlemskapet i EU innebär att Sverige kan följa
- och ges möjlighet att påverka - förslag till
direktiv i ett tidigt skede. Utskottet konstaterar
vidare att regeringen har vidtagit åtgärder inom
området.
Utskottet finner inte att någon riksdagens åtgärd
är påkallad och avstyrker således revisorernas
förslag.
Motionerna om riksdagens hantering av EU-frågorna
avstyrks med hänvisning till att den av
talmanskonferensen tillsatta Riksdagskommittén skall
se över riksdagens hantering av EU-frågorna.
Till betänkandet fogas två reservationer (mp).
Förslaget från Riksdagens revisorer
1997/98:RR11 Sveriges införlivande av EG-rätten vari
yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om
samordning, kompetens och tillgång till EG:s
rättsakter,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om
arbetet med att införliva EG:s rättsakter,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om
utredning av EG-rättens effekter och
förberedelsearbetet vad gäller EU-frågor.
Ingen motion har väckts med anledning av förslaget.
Motionerna
Motioner väckta under allmänna motionstiden
1998
1998/99:K210 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att de ordinarie
riksdagsutskotten skall överta EU-nämndens arbete,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att den
parlamentariska insynen inför ministerrådsmötena
skall inträda samtidigt som ärendena börjar
handläggas i Coreper,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att en remiss till
berörda organisationer skall genomföras inför varje
beslut av betydelse i EU:s ministerråd,
1998/99:K293 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att kommittéer bör
användas i högre grad i beredningsprocessen inför
ställningstaganden i EU,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att tillsätta
skuggutredningar till kommissionens arbete.
1998/99:K295 av Per Lager (mp) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en utredning om EG-rättens
och den nya rättskulturens effekter på den svenska
nationella rätten.
1998/99:K315 av Margit Gennser (m) vari yrkas att
riksdagen beslutar tillsätta en riksdagsutredning i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1998/99:U506 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att riksdagens
fackutskott och EU-nämnden bör kopplas in på ett
tidigt stadium,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att det bör skapas
organisatoriska former för riksdagen att binda
regeringen vid en viss handlingslinje i
ministerrådet,
Utfrågning
Utredningschef Margaretha Stålfors
och revisionsdirektör Cristina
Eriksson, Riksdagens revisorer,
lämnade information om revisorernas
granskning till utskottet den 26
januari 1999.
Utskottet
Riksdagens revisorers förslag angående
Sveriges införlivande av EG-rätten
Inledning
Riksdagens revisorer har granskat hur Sverige har
införlivat EG-rätten. Granskningen visar att
införlivandet av EG-rätten i stort sett fungerar
tillfredsställande. Granskningsrapporten återfinns
som bilaga 1 till förslaget. Inledningsvis ges här
en översiktlig beskrivning av EG-rätten i delar som
är av särskild vikt för revisorernas granskning.
EU:s verksamhet brukar illustreras med tre pelare.
Den första pelaren består i huvudsak av det
traditionella ekonomiska samarbetet, EG. Andra
pelaren utgörs av den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken, GUSP. Tredje pelaren omfattar
samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, t.ex.
polisiärt samarbete. Inom EU är det endast EG som
har normgivningskompetens, dvs. rätt att utarbeta
rättsakter. Samarbetet i den första pelaren är
dessutom överstatligt, vilket innebär att bindande
beslut kan fattas med majoritetsbeslut.
EG-rätten kan delas in i fyra huvudtyper:
primärrätt, sekundärrätt, EG-domstolens praxis och
internationella avtal. Primärrätten består av de
grundläggande fördragen, medan sekundärrätten i
huvudsak består av förordningar och direktiv. Till
den sekundära rätten hör också beslut av rådet eller
kommissionen samt rekommendationer och yttranden
utfärdade av rådet eller kommissionen. Rättsakterna
publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella
tidning, EGT.
Grundmodellen för beslut om förordningar och
direktiv är att beslut fattas av rådet på förslag
från kommissionen och oftast efter det att
parlamentet har yttrat sig. Det är kommissionen
ensam som besitter den formella initiativrätten,
dvs. rätten att ge förslag till rådet, och det är
först efter beredning och beslut i kommissionen som
ett normgivningsärende initieras.
Förordningar är direkt tillämpliga i
medlemsländerna och används när det krävs en
enhetlig reglering inom hela gemenskapen. Direktiv
riktar sig till medlemsländerna och anger ett visst
resultat som skall uppnås inom en bestämd tid.
Gemenskaperna låter emellertid medlemsländerna
själva bestämma form och tillvägagångssätt för
direktivets införlivande i den nationella
normgivningen.
Sverige har genom EU-medlemskapet att följa EG-
rätten. Flertalet av EG:s rättsakter införlivades
redan i samband med EES-avtalet, vilket trädde i
kraft den 1 januari 1994. När Sverige sedan blev
medlem i EU från den 1 januari 1995 hade således en
stor del av rättsakterna redan införlivats.
Medlemskapet innebär att Sverige deltar i arbetet
med att utforma nya regler. Det är den svenska
regeringen som ansvarar för att det inte utfärdas
några svenska författningar som strider mot EG-
rätten. Administrationen och verkställandet av EG-
rätten har dock kommit att till stor del genomföras
av förvaltningsmyndigheterna.
Som nämnts gäller de av EG utfärdade förordningarna
i den nationella rätten utan ett införlivande, medan
direktiven kräver att den nationella lagstiftningen
ändras så att direktivens krav och mål uppfylls.
Revisorernas granskning koncentreras därför till
införlivandet av EG-direktiv i den svenska
rättsordningen. Eftersom flertalet direktiv
införlivades under tiden för EES-avtalet har
granskningen framför allt kommit att koncentreras
till införlivandet av direktiv beslutade före
Sveriges EU-medlemskap.
Revisorernas granskning visar att införlivandet av
EG-rätten i stort sett fungerar tillfredsställande.
Detta beror bl.a. på att införlivandet i princip
överensstämmer med det sedvanliga
normgivningsarbetet i Sverige för vilket fasta
rutiner finns sedan länge. Enligt revisorerna finns
det dock skäl att ytterligare förbättra och
förstärka det svenska arbetet med införlivandet av
EG-rätt.
Före Sveriges medlemskap i EU konstaterades i flera
utredningar att EU-arbetet och införlivandet av EG-
rätten skulle innebära stora förändringar för
arbetet i departement och myndigheter, liksom i
intresseorganisationer och andra organ. Detta
bekräftas också av revisorernas granskning. EU-
medlemskapet och EU-arbetet har dock inte medfört
att myndigheterna i någon större omfattning
omorganiserats eller omstrukturerats. Inte heller
arbetet med att införliva EG-rätten har föranlett
några större strukturella förändringar. EU-arbetet
har fördelats över departementens och myndigheternas
sakenheter, och det nationella och internationella
arbetet har vävts samman. I princip har det endast
inom två organisationer skapats särskilda enheter
för EU-arbetet, EU-sekretariatet i Regeringskansliet
och EU-nämnden i riksdagen.
I den rapport från revisorerna som ligger till
grund för förslaget till riksdagen redovisas
statistik från EG-kommissionen som visar att det
svenska införlivandet av EG-rätten fungerat bra
under den inledande fasen. Detta gäller både
kvalitativt och kvantitativt och i jämförelse med
övriga medlemsländer. De anmärkningar som kommit
från kommissionen har oftast haft sin grund i
formella brister som har kunnat åtgärdas relativt
omgående. Det skall även hållas i åtanke att Sverige
införlivat en omfattande mängd rättsakter under en
kort tid i förhållande till flertalet övriga
medlemsländer.
Revisorerna föreslår tre tillkännagivanden till
regeringen med anledning av granskningen.
Revisorernas förslag och den bakomliggande
granskningsrapporten redovisas i det följande.
Samordning, kompetens och tillgång till EG:s
rättsakter
Riksdagens revisorer
Den svenska förvaltningsmodellen samt samordning och
ansvarsfördelning
Revisorerna erinrar om att inför EU-medlemskapet
diskuterades huruvida den svenska
förvaltningsmodellen, med ett litet regeringskansli
och fristående myndigheter, skulle kunna bibehållas.
I utredningen Statsförvaltningen och EG (SOU
1993:80) anfördes att den svenska
förvaltningsmodellen inte skulle komma att innebära
några problem ur konstitutionell synvinkel vid ett
EU-inträde.
Den svenska förvaltningsmodellens idé har också
bibehållits, även om många praktiska anpassningar
har gjorts. Såsom diskuterades före EU-medlemskapet
kan dock konstateras att förvaltningsmyndigheterna
har blivit mycket aktiva i EU-arbetet och att den
största delen av införlivandet av EG-rätten sker på
myndighetsnivå.
I revisorernas rapport framhålls att införlivandet
av EG-rätten förutsätter medverkan av stora delar av
den svenska statsförvaltningen. I de flesta fall då
ett direktiv berör flera myndigheter har
ansvarsfördelningen mellan myndigheterna klarats ut,
men i vissa fall råder ännu oklarheter. Flera
departement och myndigheter kan vara berörda av en
viss fråga och ett visst EG-direktiv samt dess
införlivande. Detta kan i vissa fall leda till
effektivitetsförluster och samordningsproblem
eftersom flera myndigheter därmed kan vara tvingade
till att utfärda föreskrifter.
Revisorerna anser att det finns skäl att stärka
arbetet med att införliva EG:s rättsakter. T.ex. får
den svenska förvaltningsstrukturen, som skiljer sig
från övriga medlemsländers, konsekvenser för
införlivandearbetet.
Revisorerna påpekar att flera remissinstanser har
betonat behovet av samordning i införlivandearbetet,
särskilt då olika departement och myndigheter är
berörda av föreskrifterna. Revisorerna anser att
regeringen bör försöka reducera de negativa
konsekvenser som uppkommer till följd av
förvaltningens struktur i Sverige. Regeringen bör
samordna normgivningen på områden som berör flera
departement och myndigheter.
Arbetsbelastningen
Det svenska regeringskansliet är av tradition
jämförelsevis litet. Förvalt-ningsmyndigheterna har
bl.a. av den anledningen kommit att involveras i hög
grad i EU-arbetet. Resurs- och tidsåtgången för att
utföra de EU-relaterade arbetsuppgifterna har blivit
långt större än vad som bedömdes troligt före
medlemskapet.
Vid revisorernas granskning har framkommit att det
svenska EU-medlemskapet har inneburit stora
förändringar för verksamheten inom departement och
myndigheter. Det har medfört en ökning av
arbetsbelastningen, mängden externa kontakter samt
arbetstempot. Omfattningen av myndigheternas
föreskriftsverksamhet har dessutom ökat.
Den största delen av införlivandearbetet
genomfördes, som påpekats ovan, redan inför EES-
avtalet, dvs. före år 1994, samt inför EU-
medlemskapet. I dag har antalet beslutade direktiv
som skall införlivas i den svenska normgivningen
minskat. Arbetsbelastningen är nu mer "normal", men
hur den framtida situationen utvecklar sig är
osäkert. EG-rätten är under ständig utveckling, och
gemenskapen har även diskuterat gemensam normgivning
inom ytterligare områden.
I budgetpropositionen för 1998 anger regeringen att
EU-medlemskapets konsekvenser för dimensioneringen
av Regeringskansliet skall analyseras. Revisorerna
förutsätter att regeringen i den nämnda analysen
särskilt uppmärksammar behovet av resurser för
arbetet med att införliva EG-rätten.
Kompetensfrågor och tillgång till EG:s rättsakter
Enligt revisorerna behöver kompetensen vad gäller
EG-rätten och EG-rättens krav förbättras inom hela
statsförvaltningen. Särskilt behövs en bättre insikt
i den nya rättsordningens betydelse för den svenska
normgivningen och den svenska rättstillämpningen.
Kompetenshöjande åtgärder har visserligen vidtagits,
men ytterligare åtgärder vore betydelsefulla.
Även tillgängligheten av EG:s rättsakter behöver
förbättras. Under granskningen framkom bl.a. att det
inte är ovanligt att myndigheter saknar tillgång
till databaser eller liknande, där de kan ta del av
EG:s rättsakter. Inte heller hos domstolarna är
tillgången på rättsakterna tillräckligt god. Detta
innebär bl.a. att grunden för en god efterlevnad och
en god tillämpning av EG-rätten saknas.
Revisorerna anser således att kompetensen bör höjas
inom statsförvaltningen för att öka förståelsen och
kunskapen om EG-rätten och dess krav i förhållande
till den sedvanliga normgivningen. Tillgången på
EG:s rättsakter måste dessutom förbättras i syfte
att stärka efterlevnaden och tillämpningen av EG-
rätten.
Revisorernas förslag
Revisorerna föreslår, sammanfattningsvis, att
regeringen stärker sina insatser för att samordna
införlivandet av normgivningen inom områden som
berör flera departement och myndigheter. Regeringen
bör se över resurserna för arbetet med att införliva
EG-rätten inom Regeringskansliet, vidta åtgärder för
att förbättra kompetensen och kunskapen om EG-rätten
inom statsförvaltningen samt förbättra tillgången på
EG:s rättsakter (yrkande 1).
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis framhålla att
Riksdagens revisorers granskning tar sikte på ett
viktigt område och att de frågor som revisorerna
aktualiserar är angelägna. Rapporten ger en
överblick över viktiga aspekter av det svenska EU-
arbetet. Genom medlemskapet i Europeiska unionen har
Sverige att följa EG-rätten och det är angeläget att
Sverige fullgör sina förpliktelser på ett korrekt
och effektivt sätt. Av revisorernas rapport framgår
att den svenska uppbyggnaden och strukturen för
genomförande av EG-rätt huvudsakligen fungerar
tillfredsställande. Vidare redovisas i rapporten
statistik från EG-kommissionen som visar att det
svenska genomförandet av EG-rätten fungerat bra
under den inledande fasen.
Utskottet kan konstatera att revisorernas
granskning koncentreras till genomförandet av
direktiv som beslutats innan Sverige blev medlem i
EU. Medlemskapet i EU innebär att Sverige kan följa
- och ges möjlighet att påverka - förslag till
direktiv i ett tidigt skede. Redan innan
kommissionen lägger fram ett normgivningsförslag kan
svenska representanter uppmärksamma aspekter i
förslaget som kan försvåra ett genomförande i svensk
lagstiftning. Sverige kan då verka för att förslaget
utformas så att det smidigt kan genomföras i svensk
lagstiftning.
Genom att förslagen till normgivning kan följas
under EU:s hela beslutsprocess ges också mer utrymme
för att förbereda genomförandet i nationell
lagstiftning. Enligt Regeringskansliets riktlinjer
skall de ståndpunktspromemorior som skall tas fram
inom departementen för nya förslag från kommissionen
innehålla en beskrivning av förslagets effekter på
gällande svenska regler (EU-sekretariatets cirkulär
3 Riktlinjer för beredningen i Regeringskansliet av
svenska ståndpunkter i EU-frågor). Också i
faktapromemoriorna, som regeringen överlämnar till
riksdagen rörande viktigare kommissionsförslag,
skall effekterna på svenska regler redovisas. Detta
innebär att Regeringskansliet senast när dessa
promemorior framställs - vilket för faktapromemorior
skall vara inom fem veckor efter det att förslaget
lämnats till rådet i officiell översättning - måste
överväga om och i så fall hur svensk lagstiftning
påverkas.
Utskottet förutsätter att de myndigheter vars
verksamhet så kräver ser till att de har tillgång
till EG:s rättsakter. Rättsakterna publiceras i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT.
Denna finns - för övrigt i likhet med Svensk
författningssamling (SFS) - tillgänglig både i
pappersform och i elektronisk form och i takt med
att allt fler rättsakter läggs ut på Internet ökar
tillgängligheten ytterligare.
Beträffande resursfrågan kan påpekas att i
budgetpropositionen för år 1999 föreslog regeringen
att anslaget till Regeringskansliet skulle höjas med
250 miljoner kronor för att bl.a. förbereda och
genomföra det svenska ordförandeskapet i EU år 2001.
Riksdagen biföll regeringens förslag (prop.
1998/99:1, utg. omr. 1, bet. 1998/99:KU1, rskr.
1998/99:90-96). Vidare kan nämnas att i en
interpellationsdebatt den 7 december 1998 framhöll
vice statsminister Lena Hjelm-Wallén att inför det
svenska ordförandeskapet i EU första halvåret 2001
görs ett antal organisatoriska förändringar för att
öka effektiviteten och kraften i det svenska EU-
arbetet. Ute i departementen har redan påbörjats ett
arbete med att höja EU-kompetensen hos personalen.
I konstitutionsutskottets nyligen genomförda
granskning av Regeringskansliets organisation för
hantering av EU-frågor (bet. 1998/99:KU10, avsnitt
2.3) anförde utskottet att det avsåg att återkomma
till Regeringskansliets hantering av EU-frågorna.
Utskottet anförde att Regeringskansliets hantering
av enskilda frågor genom EU:s hela beslutsprocess
kan studeras. Frågorna kan följas från de informella
processer där frågorna initieras genom EU:s
beslutsprocess tills det formella beslutet är
fattat. Därefter kan Regeringskan-sliets hantering
av beslutet följas, t.ex. hur ett beslutat direktiv
genomförs i svensk lagstiftning. Bland de aspekter
som var aktuella att följa nämnde utskottet
regeringens förhållande till myndigheterna och hur
den svenska förvaltningstraditionen med avseende på
myndigheternas ställning fungerar när EU-frågor
behandlas. Den nu aktuella rapporten från
revisorerna kan i utskottets fortsatta granskning av
Regeringskansliets hantering av EU-frågor tjäna som
ett underlag.
Utskottet finner med hänvisning till det anförda
inte något riksdagens tillkännagivande påkallat i
denna del. Således avstyrks revisorernas förslag
rörande samordning, kompetens och tillgång till
rättsakter (yrkande 1).
Införlivandearbetet
Riksdagens revisorer
Riksdagens revisorer konstaterar i rapporten att det
svenska lagstiftningsförfarandet väl klarar
införlivandet av EG-rätten och att
införlivandearbetet inte avviker på något avgörande
sätt från sedvanligt normgivningsarbete. I
sedvanligt svenskt författningsarbete finns det dock
ofta en politisk vilja som skall uppfyllas, något
som är mindre tydligt i samband med införlivandet av
EG-rätten. I det senare fallet är det svenska
normgivningsarbetet bundet av det som framgår av
direktiven. Ofta finns dock oklarheter i EG-
direktiven som kan bero på att de formulerats
utifrån kompromisser mellan kommissionen, rådet och
de olika medlemsstaterna. Detta underlättar inte
införlivandearbetet men skapar ett visst
tolkningsutrymme för den nationelle lagstiftaren.
Utredningsunderlaget
Inför EU-medlemskapet diskuterades frågorna om
utredningsväsendet och remissförfarandet i
propositionen (prop. 1994/95:19) om Sveriges
medlemskap i Europeiska unionen. Där sägs bl.a. att
utredningsväsendet inte kommer att minska vare sig i
omfattning eller betydelse till följd av
medlemskapet men att det kan komma att få en delvis
annan inriktning.
I granskningen har framkommit att dessa tankegångar
inte helt har följts. De utredningar som i dag
tillsätts för sedvanligt svenskt normgivningsarbete
har inte förändrats, men utredningar vid
införlivande av EG-rätt tycks vara av en annan
karaktär. Utredningar kan tillsättas i de fall
frågorna är mer omfattande, som t.ex. i samband med
EG:s datadirektiv respektive arbetstidsdirektiv. I
vissa fall utarbetas en departementspromemoria för
att klargöra hur införlivandet lämpligen bör ske. De
samordningsproblem som kan följa av den svenska
förvaltningsstrukturen kan då också uppmärksammas.
Under revisorernas granskning har utredningarnas
försämrade kvalitet understrukits av flertalet
intervjuade organisationer. Riksdagens revisorer har
tidigare riktat kritik mot kommittéväsendet (förs.
1997/98:RR3). I granskningen framkom dessutom att
det inte alltid framgår vilka tolkningsutrymmen som
finns inom EG-direktivens ramar samt skälen till att
utredaren, och senare regeringen, föreslår en viss
lösning. Bristen på klarhet i dessa avseenden leder
till att remissinstanserna inte alltid vet vad som
är möjligt att påverka då de utformar sina
remissyttranden. Det är dessutom ofta oklart vilka
konsekvenser en viss lösning medför på övrig svensk
lagstiftning. I samband med införlivande av EG-rätt
genomförs ibland även ändringar i normgivningen som
inte är föranledda av EG-rättens krav. Dessa
ändringar anses inte tillräckligt tydliggjorda i
utredningarna, vilket leder till att t.ex.
remissinstanserna inte uppmärksammar att de
föreslagna ändringarna är påverkbara.
Vid granskningen har dock inte framkommit något som
tyder på att departement eller myndigheter
avsiktligt föreslår regler som inte har sin grund i
EG-rätten utan att detta särskilt anges. Inte heller
har det framkommit att departement eller myndigheter
avsiktligt beslutar om föreskrifter som är mer
omfattande än vad EG-rätten kräver. För att klargöra
dessa förhållanden i detalj skulle krävas en
materiell granskning av den svenska normgivningen i
förhållande till EG-rätten. En sådan genomgång
ligger utanför revisorernas granskning.
Genomarbetade utredningar är av stor betydelse för
normgivningens kvalitet. Detta gäller även
normgivning föranledd av EG-rätt. Eftersom det inom
EG-direktiven kan finnas tolkningsutrymmen inom
vilka den nationelle lagstiftaren kan tillvarata
särskilda nationella intressen, är remissförfarandet
av stor betydelse vid normgivning föranledd av
direktiv. Tolkningsutrymmets omfattning samt
eventuella frågor angående hur införlivandet bör ske
måste dock tydliggöras för att remissförfarandet
skall få den önskade effekten.
Efter att ha tagit del av remissinstansernas
synpunkter anser Riksdagens revisorer att regeringen
bör öka framförhållningen inför införlivandet av
kommande EG-direktiv och se över formerna för
utredningsarbetet i samband med detta. Utredningarna
bör hålla en hög kvalitet och på ett mer allsidigt
sätt belysa konsekvenserna för övrig svensk
lagstiftning, bl.a. vilket tolkningsutrymme som
finns inom EG-direktivens ramar.
Myndigheternas föreskrifter
Myndigheterna har kommit att få en betydelsefull
roll i införlivandeprocessen eftersom den stora
andelen direktiv införlivas via
myndighetsföreskrifter. Innan nya eller ändrade
föreskrifter beslutas av myndigheterna skickas de
vanligtvis ut på remiss till olika berörda
intresseorganisationer och andra myndigheter.
Remissinstansernas möjligheter att påverka förslagen
anses dock vara små, eftersom föreskrifterna är
utformade utifrån det materiella innehållet i redan
beslutade EG-direktiv.
Vid revisorernas granskning har framkommit att
departementens uppföljning och kontroll av
myndigheternas föreskriftsverksamhet är varierande.
Departementen gör vanligtvis inte någon kontroll
eller uppföljning av myndigheternas föreskrifter.
Av revisorernas rapport framgår att de föreskrifter
som föranleds av EG-direktiv ofta är mycket
detaljerade och rör specifika sakområden, vilka
kräver särskild kompetens för regelutformningen.
Regeringskansliets tjänstemän saknar oftast denna
särskilda kompetens, vilket också innebär att
möjligheten att kontrollera myndigheternas
föreskrifter i förhållande till direktiven
begränsas. Regeringskansliet har enligt uppgift inte
heller tillräckliga resurser för att kontrollera och
följa upp föreskriftsverksamheten. Om
Regeringskansliet skall åläggas att kontrollera
myndigheternas föreskrifter krävs både ökade
resurser samt en ändrad kompetens i
Regeringskansliet.
Vid de intervjuer som gjorts i revisorernas
granskning har det inte uttryckts något behov av
uppföljning eller kontroll av
myndighetsföreskrifterna. Regeringskansliet,
myndigheterna och övriga organisationer upplever att
dagens föreskrifter är av så god kvalitet att en
generell kontroll inte skulle innebära ett väl
utnyttjande av resurser. Dessutom granskas de
nationella författningarna i samband med
notifikationen hos kommissionen, och eventuella
avvikelser åtgärdas i samråd med kommissionen.
Eventuella avvikelser mellan nationell rätt och EG-
direktiv framkommer dessutom vanligtvis inte i
samband med en uppföljning eller kontroll utan först
i samband med tillämpningen i enskilda ärenden.
Revisorerna påpekar att regeringen är ansvarig för
införlivandet av EG-rätten och för att
myndigheternas föreskrifter överensstämmer med de
uppställda målsättningarna och kraven i EG-
direktiven. Revisorerna anser därför att regeringen
inom ramen för den årliga mål- och resultatdialogen
bör skapa utrymme för uppföljning av
myndighetsföreskrifterna inom de mer centrala
områdena.
Efter det att revisorerna lämnat sitt förslag till
riksdagen har regeringen givit det sedan tidigare
annonserade uppdraget till Statskontoret att
analysera bl.a. hur svenska myndigheter genomför EG-
direktiv. Revisorerna konstaterar i sitt förslag att
Statskontorets utredning kan vara en utgångspunkt
för regeringens uppföljning, och att regeringen
därigenom kan få ett underlag för vilka föreskrifter
som bör följas upp.
Tidsåtgången i beslutsprocessen
Revisorerna konstaterar att införlivandeprocessen i
huvudsak har fungerat tillfredsställande. Inför EES-
avtalet, men även inför Sveriges medlemskap i EU,
införlivades en stor mängd av EG:s rättsakter. Detta
innebar ett omfattande normgivningsarbete, särskilt
för myndigheterna. Arbetet genomfördes ofta under
stor tidspress. I dag ligger införlivandearbetet på
en mer "normal" nivå, men fortfarande skall själva
införlivandet ofta genomföras under kort tid.
Den svenska normgivningsproceduren och den svenska
beslutsprocessen är lika oavsett om det gäller
sedvanlig normgivning eller om det gäller
införlivande av EG-rätt. Om man jämför med vissa
andra medlemsländer, t.ex. Storbritannien, tar det
svenska normgivningsarbetet lång tid bl.a. till
följd av den svenska utskottsbehandlingen. Detta har
i vissa fall lett till att införlivandet blivit
försenat även om man påbörjat arbetet i god tid.
Från EG-kommissionens sida lägger man stor vikt vid
att tidsramarna upprätthålls.
En brist är att den svenska införlivandeprocessen
tar lång tid i anspråk. Detta beror dels på att
Sverige vanligtvis införlivar via transformation,
dels på att den svenska beslutsprocessen tar lång
tid. Transformation innebär att man i befintlig lag
eller i en ny lag tar in bestämmelser som uppfyller
direktivets krav. Resultatet blir således en normal
lagtext, vilket bl.a. underlättar överskådligheten.
Ett alternativ är inkorporation som innebär att
t.ex. ett direktiv införlivas genom en särskild
lagstiftningsakt som förklarar att direktivet skall
gälla såsom nationell lag. I vissa fall har
införlivandet, i form av transformation, blivit
försenat även om man påbörjat arbetet i god tid.
Normalt har man två år på sig att införliva och då
skall alla stegen i den svenska beslutsprocessen
hinnas med - utredningsarbete, remissförfarande,
propositionsarbete, eventuell lagrådsremiss samt
riksdagsbehandling.
Med hänvisning till vad som framkommit i
granskningen föreslår revisorerna att regeringen
utreder hur den svenska beslutsprocessen fungerar i
samband med införlivande av EG-rätt. Revisorerna
vill särskilt framhålla att ett tidigt påbörjat
förberedelsearbete i utredningsform kan bidra till
att göra hela beslutsprocessen säkrare och mera
effektiv. I samband med revisorernas granskning av
kommittéväsendet framhölls att även Lagrådets
granskning är beroende av att det grundläggande
utredningsunderlaget håller hög kvalitet.
Revisorernas förslag
Sammanfattningsvis föreslår revisorerna när det
gäller införlivandearbetet att regeringen ser över
formerna för utredningsarbetet inför införlivande av
EG-rätt. Regeringen bör följa upp myndigheternas
föreskriftsarbete och utreda hur den svenska
beslutsprocessen fungerar i samband med införlivande
av EG-rätt (yrkande 2).
Utskottets bedömning
Beträffande formerna för utredningsarbetet i samband
med genomförandet av EG-direktiv vill utskottet
erinra om Riksdagens revisorers förslag om
kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3). Bland de
aspekter som revisorerna behandlade i nämnda
granskning kan nämnas olika kvalitetskrav på
kommittéerna. Revisorerna anförde att man vid
resonemang om kommittéarbetets kvalitet och värde
kan skilja mellan tre olika grupper av
kvalitetskrav: klarhet och begriplighet,
specialkunskaper samt politisk användbarhet. Det
fanns enligt revisorerna principiella skäl att varna
för att kommittéerna i alltför låg grad har
möjlighet att uppfylla de olika kvalitetskraven. I
propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas
tjänst (prop. 1997/98:136) angavs att regeringen
skulle se över det statliga kommittéväsendet i syfte
att skapa bättre förutsättningar för kommittéernas
arbete och därmed öka kvaliteten i regeringens och
riksdagens beslutsunderlag.
Utskottet ansåg i sin behandling av revisorernas
förslag 1997/98:RR3 att de problemområden som
revisorerna identifierat var relevanta och att
revisorernas resonemang borde kunna ligga till grund
för en redovisning från regeringens sida om hur
regeringen har hanterat de frågor om
kommittéväsendet som revisorerna tagit upp i sin
granskning. Riksdagen följde utskottet och gjorde
tillkännagivanden angående vad revisorerna anförde
om kommittéväsendets roll, kommittéernas
arbetsvillkor och arbetsformer samt
remisshanteringen av kommittérapporter (bet.
1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294-296). Revisorerna
anförde att regeringens redovisning t.ex. skulle
kunna ske inom ramen för den kommittéberättelse som
avlämnas våren 1999. Enligt vad som anges i
budgetpropositionen för 1999 skall en närmare
redogörelse för regeringens arbete i denna del också
lämnas i den kommande kommittéberättelsen (prop.
1998/99:1, utg. omr. 1).
När det gäller myndighetsföreskrifter kan utskottet
konstatera att regeringen, efter det att revisorerna
lämnat sitt förslag till riksdagen, har givit
Statskontoret i uppdrag att analysera bl.a. hur
svenska myndigheter genomför EG-direktiv. Enligt
regeringsuppdraget skall Statskontoret överväga om
den vägledning som ges till myndigheterna behöver
utvecklas och om det finns behov av att förbättra
regeringens uppföljning av myndigheternas
föreskrifts-arbete i samband med genomförande av EG-
direktiv och komplettering av EG-förordningar.
Statskontoret lämnade en lägesrapport i oktober
1998 (Statskontoret 1998:27, EG-regler och svensk
regelkvalitet). I rapporten anges att myndigheternas
EG-relaterade föreskrifter i allmänhet uppfyller de
krav som anges i EG-rättsakterna. Föreskrifterna är
dock i flera fall mer långtgående än vad EG-rätten
kräver. Detta kan leda till ökad byråkrati och
kostnader för bl.a. svenska företag. Det svenska
arbetet med att reformera regler behöver därför
bättre anpassas till de förutsättningar som
genomförandet av EG-rätten ger. Det finns emellertid
inget behov av att förstärka den EG-rättsliga
granskningen av myndigheternas EG-relaterade
föreskrifter. Statskontorets uppdrag skall avslutas
med en rapport till regeringen senast den 1 mars
1999.
Beträffande tidsåtgången i beslutsprocessen vill
utskottet erinra om att möjligheten för Sverige att
genomföra direktiven inom utsatt tid rimligen ökar
när Sverige kan följa förslagen till direktiv redan
när de börjar diskuteras inom EU.
Utskottet, som kan konstatera att regeringen har
vidtagit åtgärder inom området, avstyrker med
hänvisning till det anförda revisorernas förslag om
ett tillkännagivande rörande arbetet med att
genomföra EG:s rättsakter (yrkande 2).
EG-rättens effekter och förberedelsearbetet
I detta avsnitt behandlas revisorernas förslag
rörande EG-rättens effekter och rörande det svenska
förberedelsearbetet i frågor som är under behandling
i EU:s beslutsprocess. Vidare behandlas här ett
antal motioner som huvudsakligen tar upp riksdagens
hantering av EU-frågorna.
Riksdagens revisorer
Två rättssystem
EU-medlemskapet har inneburit att det numera finns
två rättssystem i Sverige - EG-rätten och den
svenska rätten. Systemen skiljer sig åt på en rad
punkter.
Sverige har, liksom flera andra länder i Europa,
följt principen att lagarna skall innehålla en låg
detaljeringsgrad. Kortfattade lagar har "fyllts ut"
i förarbetena och förarbetena har kommit att spela
en avgörande roll för rättstillämpningen. I vissa
fall har regleringar inte ens kunnat utläsas från
lagtexten, utan först i samband med förarbetena. I
förarbetena har syftet bakom lagtexten redovisats
och lagtexten tolkats.
Vid införlivandet av EG-rätten kan inte förarbetena
utnyttjas på samma sätt som tidigare. Det nationella
införlivandet kan endast ske i form av
författningstext, och det saknas möjlighet att
införliva delar av direktiven genom uttalanden i de
svenska förarbetena. EG-direktiv är därför
vanligtvis detaljerade, vilket resulterar i att den
nationella normgivning som föranleds av direktiven
ofta är mer detaljerad än sedvanlig svensk
normgivning.
EG-rätten bygger på en kontinentaleuropeisk
tradition, och den tolkas och tillämpas på ett sätt
som i viktiga hänseenden avviker från vad som gäller
för svensk rätt. EG-direktiv inleds med en ingress,
som kan användas som stöd vid tolkningen av ett
direktiv. Ingressen ger en bild av vilka syften
direktivreglerna är tänkta att fylla och kan därför
liknas vid svenska förarbeten. Vid domstolens
tolkning av rättsakterna utgår man bl.a. från vad
som är syftet med bestämmelsen, sett framför allt
utifrån gemenskapens allmänna målsättningar. Den
tolkning används som ger bestämmelsen dess största
effekt och största praktiska värde.
Eftersom det krävs att EG-rätten införlivas i den
nationella lagstiftningen, och inte i förarbeten,
kan de svenska förarbetenas roll även komma att
förändras vad gäller sedvanligt nationellt
lagstiftningsarbete. Förarbetenas framtida roll bör
därför tydliggöras. Även utskottsbetänkandenas
betydelse kan komma att förändras i framtiden,
särskilt i samband med införlivande av EG-rätt,
eftersom stora delar av regeringens propositioner är
föranledda av redan fastlagda EG-direktiv.
Vid införlivande av EG-rätt är det betydelsefullt
att den nya normgivningen är konsistent med den
sedvanliga nationella lagstiftningen. Det är viktigt
att införlivandet inte leder till att det skapas
"europeiska systemtänkanden" inom den svenska
rättsordningen. EG-rätten kan inte endast "lyftas in
i" den svenska normgivningen, utan rättssystemen
måste integreras. Detta är av stor vikt för att
lagstiftningen skall hålla en så hög kvalitet som
möjligt.
Redan i dag finns enligt revisorerna en tendens att
lagtext "vinner" på förarbetenas bekostnad. Detta är
med stor sannolikhet en utveckling som kommer att
fortsätta i takt med att arbetet med EG-rätten
utvecklas. Den framtida betydelsen av lagtexterna
kommer dock att innebära att lagarnas omfång ökar.
I revisorernas granskningsrapport föreslås att
regeringen tar initiativ till en utredning om EG-
rättens effekter på den svenska nationella rätten,
om förarbetenas framtida funktion och betydelse och
utskottsbetänkandenas roll.
Revisorerna konstaterar att det finns olika
uppfattningar bland remissinstanserna rörande
förslaget om en utredning om dessa frågor. Några
remissinstanser anser att det kan vara lämpligt att
forskningen tar hand om en sådan utredning. Andra
delar revisorernas uppfattning att EG-rättens
effekter på den svenska rätten bör utredas.
Revisorerna för sin del vill understryka att det
finns ett flertal oklara frågor som gäller
integreringen av de olika rättskulturerna som bör
analyseras, liksom de framtida effekterna av den
förändrade situationen. Det är också möjligt att
inom ramen för en statlig kommitté engagera
forskare, vilket kan bidra till att forskningen får
en mer direkt anknytning till de
förvaltningspolitiska frågor som berör EG-rätten.
Med hänvisning till vad som framkommit i
granskningen anser revisorerna att regeringen bör ta
initiativ till en utredning om EG-rättens effekter
på den svenska nationella rätten.
Förberedelsearbetet
Riksdagens revisorer anser att det svenska
förberedelsearbetet vad gäller EU-frågor är av
avgörande betydelse och att det generellt bör
förstärkas. För att Sverige i en framtid skall kunna
uppnå de målsättningar som är betydelsefulla utifrån
ett svenskt perspektiv måste det svenska
förberedelsearbetet fungera effektivt. Arbetet med
EU-frågor bör så långt möjligt tidigareläggas inom
statsförvaltningen. De svenska ståndpunkterna, med
därtill hörande motiv och utredningsunderlag, måste
klargöras tidigt för att Sverige skall ha möjlighet
att spela en roll i de europeiska
beslutsprocesserna. I granskningen framkom också att
riksdagen kommer in sent i EU-arbetet.
Det finns flera sätt att förstärka
förberedelsearbetet och tidigarelägga arbetet med
EU-frågorna. Enligt revisorernas mening borde
kommittéer kunna användas även för att förbereda
svenska ståndpunkter i frågor som initieras av
kommissionen. En annan möjlighet är att regeringen i
s.k. princippropositioner presenterar grundläggande
tankegångar kring svenska ställningstaganden inom
EU:s olika sakområden. Riksdagen skulle därmed ges
möjligheter att i ett tidigt skede uttala sig om
Sveriges agerande inför förhandlingar om bl.a. EG-
direktivens innehåll och omfattning. Riksdagens EU-
arbete skulle också kunna förstärkas om
fackutskotten i ökad grad behandlade EU-frågorna
redan från det inledande skedet fram till beslut i
kammaren.
Med hänvisning till vad som framkommit i
granskningen föreslår revisorerna att regeringen får
i uppdrag att vidta åtgärder för att stärka
förberedelserna i samband med EU-arbetet.
Revisorerna anser att en ökad användning av
kommittéer kan vara en väg. Revisorerna vill här
hänvisa till sin tidigare granskning av
kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3). Det är
särskilt viktigt att regeringen finner sätt att
förbättra riksdagens möjligheter till inflytande
redan i förberedelsearbetet. Enligt revisorerna bör
av regeringens beslutsunderlag till riksdagen bl.a.
framgå vad som är bundet av redan beslutade EG-
direktiv och vari det svenska handlingsutrymmet
består.
Revisorernas förslag
Riksdagens revisorer föreslår, sammanfattningsvis,
att regeringen tillsätter en utredning om EG-rättens
effekter på den svenska nationella rätten.
Regeringen bör också vidta åtgärder för att stärka
förberedelsearbetet vad gäller EU-frågor (yrkande
3).
Motion om EG-rättens effekter
I motion K295 av Per Lager (mp) anförs att EU-
medlemskapet har inneburit att det numera finns två
rättssystem i Sverige; EG-rätten och den svenska
rätten. I motionen beskrivs skillnaderna mellan
svensk rätt och EG-rätt med samma formuleringar som
i Riksdagens revisorers förslag. I motionen föreslås
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna att regeringen bör utreda EG-rättens och den
nya rättskulturens effekter på den svenska
nationella rätten.
Motioner om intresseorganisationer samt
kommittéväsendet
I motion K210 av Birger Schlaug m.fl. (mp) framhålls
att gängse hantering av nya lagförslag i Sverige
tidigare har varit att berörda organisationer givits
möjlighet att inkomma med remissvar på offentliga
utredningar. I och med att EU:s ministerråd tagit
över en stor del av den reella lagstiftande makten
har möjligheten för intresseorganisationer m.fl. att
påverka besluten minskat drastiskt. Den svenska
regeringens hållning borde vara att beslut i EU inte
skall fattas utan att det föregåtts av en bättre och
bredare demokratisk beslutsprocess än vad som sker i
dag. Motionärerna föreslår att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna att en remiss till
berörda organisationer skall genomföras inför varje
beslut av betydelse i ministerrådet (yrkande 3).
I motion K293 av Per Lager m.fl. (mp) föreslås att
kommittéer används i högre grad i
beredningsprocessen inför ställningstaganden i EU.
Genom kommittéer kan man få fram grundläggande
kunskaper i olika frågor där man behöver utforma en
svensk ståndpunkt (yrkande 4). Motionärerna föreslår
vidare att det under loppet av EU-kommissionens
beredningsprocess tillsätts en s.k. skuggutredning
på svensk basis i syfte att bereda fler tillfälle
att komma in i EU:s beslutsprocess och att få fram
de svenska ståndpunkterna (yrkande 5).
Motioner om EU-nämndens och utskottens verksamhet
Enligt motion K210 av Birger Schlaug m.fl. (mp) är
det inte rimligt att EU-nämnden handlägger alla de
frågor som behandlas av de olika ministerråden. Det
är helt enkelt omöjligt för nämndens ledamöter att
vara tillräckligt insatta i den ärendemängd det är
fråga om. Ministerrådets ärenden skall i stället
fördelas på de ordinarie riksdagsutskotten. Detta
skulle också ge utskotten bättre förutsättningar att
synkronisera det interna arbetet i Sverige med de
frågor som står på dagordningen i EU. Riksdagen bör
besluta att de ordinarie utskotten skall ta över EU-
nämndens arbete (yrkande 1).
I motion U506 av Gudrun Schyman m.fl. (v) framhålls
att det bör införas en möjlighet för riksdagen att
binda regeringen vid en viss handlingslinje på
liknande sätt som finns i andra länder. De snäva
tidsramar som föreligger för riksdagens handläggning
av förslag till beslut som skall fattas i EU:s
ministerråd gör det svårt för riksdagen att i
kammaren fatta beslut om hur regeringen bör agera i
ministerrådet. I Danmark har Folketingets
Europaudvalg rätt att fatta beslut som är
riktningsgivande för regeringens agerande i
ministerrådet och motionärerna anser att en liknande
ordning borde vara rimlig även när det gäller den
svenska riksdagen. Riksdagen bör som sin mening ge
regeringen till känna att det bör skapas
organisatoriska former för riksdagen att binda
regeringen vid en viss handlingslinje i
ministerrådet (yrkande 5).
Motioner om att riksdagen bör komma in tidigt i
processen
I motion K210 av Birger Schlaug m.fl. (mp) erinras
om att i och med Sveriges inträde i EU är inte
längre riksdagen det enda organ som beslutar om
Sveriges lagar. För att motverka det demokratiska
underskottet är det nödvändigt att garantera ett
reellt parlamentariskt inflytande inför
ministerrådets sammanträden. De ärenden som står på
dagordningen vid EU-nämndens sammanträden har vid
det laget behandlats under lång tid i Coreper,
regeringarnas ständiga tjäntemannarepresentation.
Någon möjlighet att påverka hur Sverige skall agera
i ministerrådet finns enligt motionärerna inte, inte
ens om en mycket stor majoritet av EU-nämndens
ledamöter är eniga. Att nya lagar stiftas med
påverkansmöjlighet endast ifrån det regeringsbärande
partiet är en svaghet som innebär att en stor del av
landets medborgare inte har någon som helst
representation i EU:s faktiska lagstiftande. För att
komma till rätta med detta demokratiska underskott
föreslår motionärerna att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna att den parlamentariska
insynen inför ministerrådsmötena skall inträda
samtidigt som ärendena börjar handläggas i Coreper
(yrkande 2).
I motion U506 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att
de nationella parlamenten bör kunna vara med och
vara informerade, t.ex. genom sina fackutskott,
under hela processen när förslag formas. Oavsett
vilken institution regeringen kommunicerar med bör
riksdagen ha rätt till att på ett tidigare stadium
få information för att kunna förbereda sitt samråd
inför EU-beslut. Motionärerna föreslår att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att
riksdagens utskott och EU-nämnden bör kopplas in på
ett tidigt stadium (yrkande 4).
Motion om riksdagens granskning av EU-ärenden
I motion K315 av Margit Gennser (m) anförs att det
brittiska parlamentets arbete med EU-frågor bör
kunna tjäna som mönster för den svenska riksdagen.
Riksdagen måste ägna betydligt större intresse och
mer tid åt granskningen av EU-förslag. I det
brittiska parlamentet finns ett särskilt utskott som
behandlar alla förslag inom EU. Utskottet erhåller
en förklarande promemoria från den ansvarige
ministern inom tio dagar från det att kommissionen
har lagt sitt förslag. Utskottet kan infordra mer
uppgifter, ordna en offentlig hearing och också se
till att ärendet debatteras i parlamentet. I
överhuset ägnas arbetet i huvudsak åt framåtsyftande
analyser och viss efterkontroll av beslut som
tidigare har fattats. Motionären föreslår att
riksdagen beslutar tillsätta en riksdagsutredning om
hur en fördjupad och breddad beredning och
granskning av EU-ärenden skall kunna förverkligas.
Bakgrund
Frågan om riksdagens hantering av EU-frågor har
behandlats vid flera tillfällen i riksdagen. I
propositionen om Sveriges medlemskap i EU (prop.
1994/95:19) anfördes att riksdagen borde
tillförsäkras ett inflytande på förhand över de
frågor som skall behandlas i Europeiska unionens
råd. Detta borde åstadkommas genom att riksdagen
gavs möjlighet att påverka de ståndpunkter som
Sverige skall inta inför förhandlingar och
beslutsfattande inom EU. Regeringen utgick från att
kontakter skulle upprätthållas med berörda
riksdagsutskott. Regeringen framhöll också att en
författningsreglering av samrådet inte innebar att
samråd inte kunde ske informellt även på annat sätt.
Talmanskonferensen föreslog i 1994/95:TK1 att en
EU-nämnd skulle inrättas för samråd med regeringen.
En arbetsgrupp som förberett förslaget inom
talmanskonferensen framhöll att både EU-nämnden och
utskotten måste medverka i samrådsförfarandet med
regeringen och att utskotten måste ges
förutsättningar att spela en aktiv roll.
Arbetsgruppen ansåg att det borde skapas en ordning
som gjorde det möjligt för utskotten att hålla sig
informerade om aktuella EU-frågor, bevaka
beslutsprocessen inom EU och framföra sina
synpunkter vid kontakter med företrädare för
regeringen. Vikten av samverkan mellan utskotten och
EU-nämnden både på det politiska planet och på
tjänstemannaplanet betonades också. Det slutliga
ansvaret för samrådet måste dock enligt
arbetsgruppen ligga på EU-nämnden.
Konstitutionsutskottet behandlade i sitt av
riksdagen godkända betänkande 1994/95:KU22 båda
förslagen om samverkan mellan riksdag och regering i
EU-frågor. Utskottet ansåg det vara en fördel att
det i riksdagen finns ett organ med en helhetsbild
av alla de samarbetsområden som ingår i EU och med
samlade erfarenheter av hur samarbetet fungerar.
Utskottet anförde också att utskottens viktiga roll
i det parlamentariska systemet innebar att utskotten
normalt borde ha befattning med EU-processen fram
till dess att de som formliga ärenden skall
behandlas av ministerrådet.
På utskottets förslag togs alla bestämmelser som
reglerar samverkan mellan riksdagen och regeringen i
frågor som rör Europeiska unionen och som reglerar
EU-nämnden och dess verksamhet in i
riksdagsordningen. Utskottet föreslog att det vid
EU-nämndens samråd med regeringen skulle föras
stenografiska uppteckningar. Utskottet påpekade
vidare att ett riksdagsorgans uttalande inte kan bli
bindande för hela riksdagen och också saknar formell
konstitutionell betydelse. Utskottet uttalade dock
att man bör kunna utgå från att regeringen inte
kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid
med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet.
Utskottet framhöll också i betänkandet att den
föreslagna samverkan innebar helt nya förhållanden
och arbetsformer för riksdagen och att utvecklingen
därför skulle komma att följas noga.
Under 1996 behandlade konstitutionsutskottet ånyo
EU-frågornas behandling i riksdagen. Behandlingen
byggde bl.a. på yttranden som inhämtades från övriga
utskott och EU-nämnden och resulterade i betänkande
1996/97:KU2 EU-frågornas behandling i riksdagen
vilket godkändes av riksdagen. Utskottet anförde att
det är viktigt att riksdagen redan under
beredningsfasen i kommissionen får tillfälle att
dels informera sig om, dels påverka det pågående
arbetet. I betänkandet betonade utskottet ånyo
utskottens viktiga ställning och ansåg att det var
nödvändigt att utskotten följer de frågor inom
respektive ämnesområde som i och med Sveriges
medlemskap i EU inte längre avgörs av riksdagen.
Under behandlingen av ärendet diskuterade utskottet
möjligheten för utskotten att t.ex. lämna skriftliga
uttalanden till regeringen. Utskottet tog dock inte
upp frågan i betänkandet men avsåg att fortsätta
utredningen. Riksdagen antog på utskottets förslag
en ny bestämmelse i riksdagsordningen som ålägger
utskotten att följa arbetet inom EU. Riksdagen
skärpte samtidigt kraven på regeringens information
till riksdagen genom ändringar i riksdagsordningen.
Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1997.
Konstitutionsutskottet behandlade i betänkande
1997/98:KU5 motionsyrkanden om riksdagens
organisation för behandling av EU-frågor och
hänvisade där till pågående diskussioner om EU-
frågornas hantering i riksdagen.
Talmanskonferensen anförde i förslaget 1997/98:TK1
Riksdagens arbetsformer att en fortsatt uppföljning
av utskottens arbete med EU-frågor bör göras våren
1999. Utskottet tog i sin behandling av
talmanskonferensens förslag upp ett antal motioner
rörande riksdagens hantering av EU-frågorna (bet.
1997/98:KU27). Utskottet kunde i princip instämma i
synpunkten att en uppföljning av EU-frågorna bör
göras under det kommande riksmötet, dock att detta
arbete i vissa delar enligt utskottets mening bör
starta redan under hösten 1998. Utskottet fann att
motionerna föll under tre olika kategorier: krav på
utredningar, förslag till institutionella
förändringar och förslag till ändrade procedurer.
Härutöver fanns det enligt utskottet en rad övriga
frågor som borde uppmärksammas. Det rörde bl.a.
möjligheten för utskotten och EU-nämnden att avge
yttranden till varandra och utskottens möjlighet att
delta i processen med avseende t.ex. på möjligheten
att uttala sig i enskilda frågor. Vidare nämndes
arbetsformerna i kammaren och
Europaparlamentarikernas möjlighet att delta i
riksdagens verksamhet.
Talmanskonferensen har i december 1998 beslutat att
tillsätta Riksdagskommittén, som bl.a. skall se över
riksdagens hantering av EU-frågor. Kommittén skall
enligt direktiven utreda behovet av förändringar i
riksdagens organisation och arbetssätt i syfte att
stärka riksdagens ställning på området. En
utgångspunkt skall vara att EU-arbetet så långt
möjligt skall vara en integrerad del i riksdagens
sedvanliga arbete. En målsättning för arbetet skall
vara att tillse att det råder största möjliga
öppenhet i riksdagens hantering och att öka
möjligheterna för riksdagen och utskotten att följa,
ta initiativ och utöva inflytande i utrednings- och
lagstiftningsarbetet inom EU från ett tidigt skede
till dess att formella beslut fattas.
I kommitténs uppdrag ingår att följa upp utskottens
hantering av EU-frågorna och att utveckla och
förbättra stödet till utskotten. Kommittén bör också
belysa uppgiftsfördelningen och samarbetet mellan
EU-nämnden och utskotten. Kommittén skall också
belysa konsekvenserna för riksdagen av att EU-
samarbetet sker i olika former och att
beslutsprocessen ändrats genom Amsterdamfördraget.
Två frågor som särskilt bör belysas är formerna för
riksdagens uppföljning och kontroll dels av
regeringens agerande i Europeiska unionens råd, dels
av genomförandet av EG-direktiv.
Kommittén skall vidare utreda behovet av och
kostnaderna för en ökad närvaro och en mer
kontinuerlig bevakning på plats från riksdagens sida
av verksamheten i EU:s institutioner. Kommittén
skall även bedöma behovet av och kostnaderna för en
ökad kontakt med andra nationella parlament och
Europaparlamentet.
Kommittén skall också uppmärksamma de frågor som
konstitutionsutskottet särskilt tagit upp i
betänkande 1997/98:KU27 och frågor som aktualiseras
av konstitutionsutskottet och i riksdagen under
utredningsarbetets gång.
Utskottets bedömning
Utskottet delar revisorernas uppfattning att det är
viktigt att undersöka EG-rättens effekter på den
nationella rätten. Utskottet kan dock konstatera att
flera remissinstanser framhåller att en utredning av
det slag som revisorerna förordar i
granskningsrapporten inte i första hand är en
uppgift för det statliga utredningsväsendet. Som
remissinstanserna påpekar är ämnet däremot med
säkerhet av intresse och väl lämpat för den
samhälls- och rättsvetenskapliga forskningen.
Utskottet finner inte något tillkännagivande till
regeringen påkallat och avstyrker således
revisorernas förslag så vitt avser utredning om EG-
rättens effekter (yrkande 3 delvis). Även motion
K295 (mp), som innehåller samma krav, avstyrks.
Beträffande frågan om beredningen av svenska
ställningstaganden i EU:s beslutsprocess vill
utskottet anföra följande.
Revisorerna hänvisar till sin tidigare granskning
av kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3) och
förslaget där att kommittéer skall användas i ökad
utsträckning för att förbereda svenska
ställningstaganden i EU. Ett liknande förslag
återfinns i motion K293 (mp) yrkande 4.
Konstitutionsutskottet behandlade revisorernas
förslag i betänkandet 1997/98:KU31 och ställde sig
där bakom förslaget att regeringen skall återkomma
med en redovisning av hur man hanterar bland annat
denna fråga. Som nämnts ovan anges i
budgetpropositionen för 1999 att en närmare
redogörelse för arbetet rörande kommittéväsendet
kommer att lämnas i kommittéberättelsen som avlämnas
i början av 1999. I betänkandet 1997/98:KU31
behandlades också ett likalydande motionsyrkande som
det nu aktuella. Utskottet konstaterade att
synpunkterna i motionen innebär att motionärerna
ställer sig bakom vad revisorerna anfört i denna
del. Motionen föranledde därför ingen åtgärd och
avstyrktes därmed.
Beträffande revisorernas förslag om att regeringen
i s.k. princippropositioner skall presentera
grundläggande tankegångar kring svenska
ställningstaganden inom EU:s olika sakområden vill
utskottet erinra om sitt tidigare påpekande att
regeringen kan lämna skrivelser till riksdagen om
arbetet i EU inom ett visst område (bet.
1996/97:KU2). Ett exempel på detta är en skrivelse
om Sverige, EU och handelspolitiken inför 2000-talet
(skr. 1996/97:71, bet. 1996/97:NU8). Det kan också
nämnas att riksdagen t.ex. har godkänt riktlinjer
för inriktningen av EU-arbetet inom transportområdet
(prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr.
1997/98:266, 267). Därutöver finns regeringens
årliga EU-skrivelse. I denna, som normalt avlämnas i
början av mars, redovisar regeringen utvecklingen i
EU det gångna året. I den senaste skrivelsen (skr.
1997/98:60) återfinns mer information om regeringens
agerande och ställningstaganden än i tidigare
skrivelser.
Utskottet välkomnar att regeringen redovisar sin
syn på utvecklingen i EU i skrivelser och
propositioner, vilka blir föremål för
riksdagsbehandling. Utskottet finner det också
positivt att regeringen i den årliga skrivelsen om
utvecklingen i EU redovisar sitt agerande och sina
ställningstaganden beträffande olika EU-frågor.
Beträffande motion K210 (mp) om
intresseorganisationernas roll vill utskottet erinra
om utskottets nyligen genomförda granskning av
Regeringskansliets hantering av EU-frågorna (bet.
1998/99:KU10). En av de aspekter som utskottet
uppmärksammade avsåg Regeringskansliets kontakter
med intresseorganisationerna. Av granskningen
framgår att varje departement enligt gällande
riktlinjer skall samråda med och informera
intresseorganisationer inom sitt sakområde. Detta
kan ske t.ex. genom referensgrupper eller
traditionellt remissförfarande. De departement som
tillfrågats i granskningen uppgav att de skickar
kommissionens grön- och vitböcker på remiss till
berörda intresseorganisationer. Det förekommer också
kontakter med intresseorganisationer inför möten i
ministerrådet.
När det gäller motion K293 (mp) yrkande 5 om att
tillsätta s.k. skuggutredningar vill utskottet
påpeka att det behandlade en likalydande motion från
Miljöpartiet våren 1998. Utskottet ansåg att det
yrkandet borde behandlas i den utredning om
riksdagens hantering av EU-frågorna som utskottet
omnämnt i betänkandet 1997/98:KU27. Miljöpartiets
representant i utskottet reserverade sig till förmån
för motionsyrkandet (bet. 1997/98:KU31).
Utskottet vill vidare påpeka, vilket nämnts tidigare
i betänkandet, att utskottet i det nyss avlämnade
granskningsbetänkandet anfört att det avsåg att
återkomma till Regeringskansliets hantering av EU-
frågorna (bet. 1998/99:KU10). Regeringskansliets
hantering av frågorna under EU:s beslutsprocess kan
då studeras. Den nu aktuella rapporten från
revisorerna kan i utskottets granskning i denna del
tjäna som ett underlag.
Utskottet anser mot bakgrund av vad som här anförts
att något tillkännagivande inte är påkallat. Med
hänvisning till det anförda avstyrks således
revisorernas förslag rörande förberedelsearbetet vad
gäller EU-frågor (yrkande 3 delvis).
Även motionerna K210 (mp) yrkande 3 samt K293 (mp)
yrkandena 4 och 5 avstyrks med hänvisning till det
anförda och till utskottets tidigare
ställningstaganden.
Utskottet går nu över till att behandla motionerna
om riksdagens hantering av EU-frågorna.
Utskottet har ovan redovisat tidigare beslut
rörande riksdagens hantering av EU-frågor. Utskottet
kan också konstatera att talmanskonferensen har
tillsatt Riksdagskommittén som bl.a. skall se över
riksdagens hantering av EU-frågorna. Det
parlamentariska utredningsarbetet i denna del börjar
i september 1999. Fram till dess skall enligt
direktiven en intern arbetsgrupp av tjänstemän
arbeta med att förbättra samordningen och
informationen på tjänstemannanivå dels mellan de
enheter i riksdagen som handhar EU-frågor, dels
mellan Regeringskansliet och riksdagsförvaltningen.
Detta arbete har påbörjats i januari 1999.
Av direktiven framgår att kommittén skall
uppmärksamma de frågor som konstitutionsutskottet
särskilt tagit upp i betänkandet 1997/98:KU27 och
frågor som aktualiseras av utskottet och i riksdagen
under utredningsarbetets gång.
Utskottet kan således konstatera att de frågor som
har tagits upp i motionerna i denna del kommer att
uppmärksammas i Riksdagskommittén. Utskottet finner
således inte någon anledning att föreslå någon
riksdagens åtgärd med anledning av motionerna.
Med hänvisning till det anförda
avstyrks motionerna K210 (mp)
yrkandena 1 och 2, K315 (m) samt
U506 (v) yrkandena 4 och 5.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande samordning, kompetens och
tillgång till rättsakter
att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag
1997/98:RR11 yrkande 1,
2. beträffande införlivandearbetet
att riksdagen avslår Riksdagens revisorers
förslag 1997/98:RR11 yrkande 2,
3. beträffande utredning om EG-rättens
effekter
att riksdagen avslår Riksdagens revisorers
förslag 1997/98:11 yrkande 3 delvis och motion
1998/99:K295,
res. 1 (mp)
4. beträffande förberedelsearbetet
att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag
1997/98:RR11 yrkande 3 delvis och motionerna
1998/99:K210 yrkande 3 samt 1998/99:K293
yrkandena 4 och 5,
res. 2 (mp)
5. beträffande riksdagens hantering av EU-
frågorna
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K210 yrkandena 1 och
2, 1998/99:K315 samt 1998/99:U506 yrkandena 4 och 5.
Stockholm den 4 februari 1999
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Göran
Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist
(v), Ingvar Svensson (kd), Jerry Martinger (m), Mats
Berglind (s), Inger René (m), Kerstin Kristiansson
(s), Tommy Waidelich (s), Mats Einarsson (v), Björn
von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per
Lager (mp), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz
(fp) och Britt-Marie Lindkvist (s).
Reservationer
1. Utredning om EG-rättens effekter
(mom. 3)
Per Lager (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19
börjar med "Utskottet delar " och slutar med "samma
krav, avstyrks" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill i likhet med vad som anförs i motion
K295 (mp) påpeka att EU-medlemskapet har inneburit
att det numera finns två rättssystem i Sverige - EG-
rätten och den svenska rätten. Systemen skiljer sig
åt på en rad punkter. T.ex. har Sverige följt
principen att lagarna skall innehålla en låg
detaljeringsgrad. Kortfattade lagar har "fyllts ut"
i förarbetena. Inom EG-rätten finns det sällan några
förarbeten. EG-direktiven är därför vanligtvis
detaljerade, vilket medför att den nationella
normgivning som föranleds av direktiven ofta är mer
detaljerad än sedvanlig svensk normgivning.
I Sverige spelar förarbetena, där syftet bakom
lagtexten redovisas, en avgörande roll för
rättstillämpningen. Vid genomförandet av EG-rätten
kan inte förarbetena utnyttjas på samma sätt som
tidigare. Det nationella införlivandet kan endast
ske i form av författningstext, och det saknas
möjlighet att genomföra delar av direktiven genom
uttalanden i de svenska förarbetena. Det är dessutom
inte möjligt att i förarbeten "fylla ut" EG-rätten,
dvs. den svenska lagstiftaren kan inte redogöra för
hur EG-rätten skall tolkas. EG-domstolen har
exklusiv rätt att tolka direktiven.
Eftersom det krävs att EG-rätten införlivas i
själva lagtexten, och inte i förarbetena, kan de
svenska förarbetenas roll komma att förändras även
vad gäller sedvanligt nationellt
lagstiftningsarbete. Förarbetenas framtida roll är
oklar och även utskottsbetänkandenas betydelse kan
komma att förändras i framtiden. Redan i dag finns
en tendens att lagtext vinner på förarbetenas
bekostnad.
Utskottet anser att regeringen bör utreda EG-
rättens och den nya rättskulturens effekter på den
svenska nationella rätten. Förarbetenas framtida
funktion och betydelse bör belysas, liksom
utskottsbetänkandenas roll. Det finns ett flertal
oklara frågor som gäller integreringen av de olika
rättskulturerna, och utredningen bör analysera de
framtida effekterna av den förändrade situationen.
Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening
ge regeringen till känna. Motion K295 (mp)
tillstyrks således vilket innebär att revisorernas
förslag i denna del är tillgodosett.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande utredning om EG-rättens
effekter
att riksdagen med bifall till motion 1998/99:K295
och med anledning av Riksdagens revisorers
förslag 1997/98:11 yrkande 3 delvis som sin
mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
2. Förberedelsearbetet (mom. 4)
Per Lager (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19
börjar med "Beträffande frågan" och på s. 20 slutar
med "tidigare ställningstaganden" bort ha följande
lydelse:
Utskottet kan konstatera att kommittéer används i
mycket liten utsträckning för att förbereda svenska
ståndpunkter i EU. Utskottet anser att kommittéer
bör användas i högre grad än hittills i
beredningsprocessen inför ställningstaganden i EU.
Genom kommittéer kan man få fram grundläggande
kunskaper i olika frågor där man behöver utforma en
svensk ståndpunkt.
EU-medlemskapet innebär också en möjlighet för
Sverige att väcka frågor som man vill att
kommissionen skall ta upp. För att kunna påverka
kommissionen att ta ett sådant initiativ krävs som
regel ett gediget sakunderlag för Sveriges agerande.
Det finns därmed ett nationellt intresse av ett väl
fungerande utredningssystem.
Vidare vill utskottet understryka vikten av att fler
bereds tillfälle att komma in i EU:s beslutsprocess
så tidigt som möjligt. En möjlighet är att vid
viktigare frågor tillsätta en "skuggutredning" på
svensk basis. Man bör alltså under loppet av EU-
kommissionens beredningsprocess kunna tillsätta en
kommitté i Sverige i syfte att få fram de svenska
ståndpunkterna.
Utskottet vill framhålla att gängse hantering av nya
lagförslag i Sverige tidigare har varit att berörda
organisationer givits möjlighet att inkomma med
remissvar på offentliga utredningar. I och med att
EU:s ministerråd tagit över en stor del av den
reella lagstiftande makten har möjligheten för
intresseorganisationer m.fl. att påverka besluten
minskat drastiskt. Den svenska regeringens hållning
borde vara att beslut i EU inte skall fattas utan
att det föregåtts av en bättre och bredare
demokratisk beslutsprocess än vad som sker i dag.
Inför varje beslut av betydelse i ministerrådet bör
en remiss till berörda organisationer genomföras.
Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall till
motionerna K210 (mp) yrkande 3 och K293 (mp)
yrkandena 4 och 5 som sin mening ge regeringen till
känna. Revisorernas förslag i denna del kan därmed
anses vara tillgodosett.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande förberedelsearbetet
att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K210 yrkande
3 och 1998/99:K293 yrkandena 4 och 5 samt med
anledning av Riksdagens revisorers förslag
1997/98:RR11 yrkande 3 delvis som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,