Kulturutskottets betänkande
1998/99:KRU02

Kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet


Innehåll

1998/99

KrU2

Sammanfattning

I   betänkandet  behandlar   utskottet   proposition
1998/99:29    Kriminalisering    av   främjande   av
deltagande  i  lotterier  som anordnas  utom  landet
jämte  fyra  motioner  väckta   med   anledning   av
propositionen.
I    propositionen    föreslås   att   lotterilagen
(1994:1000) ändras så att  främjade  av deltagande i
ett   utom   landet  anordnat  lotteri  åter   skall
kriminaliseras i huvudsak på det sätt som var fallet
fram till den 1 januari 1995 då den nya lotterilagen
trädde i kraft.  Den  som  i  yrkesmässig verksamhet
eller  annars  i  förvärvssyfte uppsåtligen  främjar
deltagande  i  ett  sådant   lotteri   skall  enligt
förslaget i vissa fall kunna dömas till  böter eller
fängelse.
Utskottet    tillstyrker    regeringens    förslag.
Utskottet  delar regeringens uppfattning att det  är
mycket viktigt  att  inte  rubba  principen  om  att
inkomsterna  från lotteri i huvudsak skall tillfalla
allmänna och allmännyttiga  ändamål  i  landet.  Den
föreslagna   ändringen   ger   också   samhället  en
möjlighet  att  utöva  kontroll  och  tillsyn   över
lotteriverksamheten  i  landet och ger därmed större
möjligheter för samhället  att bevaka konsumenternas
intressen. I likhet med regeringen  anser  utskottet
att den föreslagna lagregleringen bör träda  i kraft
den   1   januari  1999.  Det  är  enligt  utskottet
nödvändigt  med en snabb reglering för att hindra en
oönskad utveckling.
Till betänkandet har fogats två reservationer.

Propositionen

I   proposition    1998/99:29   Kriminalisering   av
främjande av deltagande  i  lotterier  som  anordnas
utom  landet har regeringen (Finansdepartementet)  -
efter hörande av Lagrådet - föreslagit att riksdagen
antar det  i  propositionen framlagda förslaget till
lag om ändring i lotterilagen (1994:1000).

Lagförslaget har intagits som bilaga i betänkandet.

Motionerna

1998/99:Kr3 av  Sten  Andersson  (m)  vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1998/99:29  i  enlighet
med vad som anförts i motionen.

1998/99:Kr4  av  Elisabeth Fleetwood m.fl. (m)  vari
yrkas
1. att riksdagen  avslår  proposition  1998/99:29 i
enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna  vad  i  motionen  anförts om tilläggsdirektiv
till Lotterilagsutredningen.
1998/99:Kr5 av Lennart Kollmats  och  Kenth  Skårvik
(fp)  vari  yrkas  att  riksdagen avslår proposition
1998/99:29.

1998/99:Kr6  av Sofia Jonsson  (c)  vari  yrkas  att
riksdagen avslår  regeringens  förslag  till  lag om
ändring i lotterilagen (1994:1000).

Gällande rätt

Lotterier  som  anordnas för allmänheten regleras  i
lotterilagen (1994:1000).  Enligt  9  § lotterilagen
får med vissa undantag lotteri anordnas endast efter
tillstånd.  Med  lotteri  avses  i  lotterilagen  en
verksamhet där en eller flera deltagare,  med  eller
utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än
vad  var och en av de övriga deltagarna kan få. Till
lotteri   hänförs  enligt  3  §  lotterilagen  bl.a.
vadhållning och lottning.
Den  som  olovligen,   uppsåtligen  eller  av  grov
oaktsamhet anordnar lotteri döms, om brottet inte är
ringa,  till  böter  eller  fängelse   i  högst  sex
månader. Vid grovt brott döms till fängelse  i högst
två år (54 § lotterilagen). Insatser som tagits emot
vid brott och utrustning som använts vid brott skall
förklaras   förverkade  om  det  inte  är  uppenbart
oskäligt (58 § lotterilagen).
Det är inte  tillåtet  att i yrkesmässig verksamhet
eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett
utom landet anordnat lotteri  (38  §  lotterilagen).
Bestämmelsen är inte straffsanktionerad. Enligt 52 §
lotterilagen  får  tillsynsmyndighet,  i detta  fall
Lotteriinspektionen,  vid vite meddela förelägganden
och  förbud som behövs för  att  lotterilagen  skall
följas.
I oktober  1997 tillsattes en särskild utredare med
uppdrag  att  göra   en   översyn  av  lotterilagen.
Utredningen,  benämnd Lotterilagsutredningen,  skall
bl.a. lämna förslag  till  en  ny  lag eller se över
lotterilagens     definitioner,     begrepp      och
tillämpningsområden   samt  utreda  om  lotterilagen
behöver  anpassas  till  EG-rätten   och   analysera
utvecklingen  av  spel över Internet, särskilt  spel
över Internet m.m. från utlandet. Lotteriutredningen
har ännu inte slutfört sitt uppdrag.
Bakgrund

Främjande av utländskt  lotteri  har varit förbjudet
åtminstone sedan slutet av 1800-talet.  I  1939  års
lotteriförordning  var  förbudet  straffsanktionerat
med böter. Den 1 januari 1995 upphörde  förbudet att
vara  straffsanktionerat. Den sanktion som  därefter
kunde   tillgripas    var   ett   vitesföreläggande.
Anledningen till att förfarandet  inte längre skulle
vara kriminaliserande var att det var  jämförelsevis
få   ärenden   som   registrerats   hos  polis-  och
åklagarmyndigheten  som  gällde misstanke  om  detta
brott,  och  att  det ansågs  räcka  att  det  fanns
möjlighet att vitesförelägga.

Utskottet

I  propositionen redovisas  att  en  huvudprincip  i
lotteriregleringen   sedan   länge   har  varit  att
lotterier inte får anordnas i förvärvssyfte utan att
tillstånd  ges,  om  det inte särskilt angivits  att
tillstånd inte behövs.  Det  har  heller  inte varit
tillåtet att främja ett otillåtet lotteri.  En annan
huvudprincip   har  varit  att  lotterier  skall  ge
inkomster som kommer  de  intressen  till  godo  som
samhället  vill gynna (jfr prop. 1981/82:170 s. 20).
Inkomster från lotterier går i flertalet länder till
allmänna och  allmännyttiga ändamål inom landet (SOU
1992:130 s. 188 ff.). I Sverige går inkomsterna till
staten,  folkrörelserna   och   hästsporten.  Enligt
Lotteriinspektionens   rapport  Spelmarknaden   1996
uppgick  inkomsterna under  1996  till  5  miljarder
kronor för  det  allmänna (inkl. skatt), 2 miljarder
kronor för folkrörelserna  och  1 miljard kronor för
hästsporten.  Endast  i  begränsad  omfattning   har
inkomster från lotterier tillåtits tillfalla privata
anordnare.  Det  har gällt s.k. restaurangkasino och
marknads- och tivolinöjen vilka betraktats som nöjen
av   förströelsekaraktär   där   förströelseinslaget
snarare  än  vinstchansen  varit  dominerande (prop.
1993/94:182 s. 36).
Lotterier kan, enligt regeringen, ge möjlighet till
stora inkomster. Lotterier kan därför locka oseriösa
anordnare som på lotterideltagarnas bekostnad och på
ett bedrägligt tillvägagångsätt berikar  sig själva.
Det  är  därför  enligt regeringen av stor vikt  att
konsumenternas, dvs.  lotterideltagarnas,  intressen
tillvaratas  och  att  samhället  ges möjlighet  att
effektivt  utöva  en noggrann kontroll  och  tillsyn
över lotterimarknaden.
Regeringen framhåller  att  främjande  av utländska
lotterier leder till att inkomsterna hamnar  utanför
Sverige  och  bryter mot traditionen att inkomsterna
skall tillfalla  allmänna  och allmännyttiga ändamål
inom landet. Vidare kan någon  kontroll  och tillsyn
inte   utövas   över   utländska   lotterier  av  de
nationella   tillsynsorganen  på  grund   av   deras
territoriella begränsning. Det är angeläget att inte
rubba principen  om  att  inkomsterna från lotteri i
huvudsak skall tillfalla allmänna  och allmännyttiga
ändamål  inom  landet.  Det  är också angeläget  att
tillsynsmyndigheten kan utöva  kontroll  och tillsyn
över anordnaren och lotterierna.
Det medel som för närvarande kan användas  för  att
förhindra   att  deltagande  i  utländska  lotterier
främjas är vitesinstitutet.  Detta är enligt vad som
anförs i propositionen emellertid  inte tillräckligt
verkningsfullt.  I  den  mån  ett  vitesföreläggande
skall verkställas utanför landets gränser  krävs att
det  finns  en  överenskommelse  med landet där  det
skall  verkställas.  Någon sådan torde  inte  finnas
beträffande denna typ av viten. För att förbudet mot
att  främja deltagandet  skall  kunna  upprätthållas
behöver det därför straffsanktioneras.
Regeringen    föreslår    en    komplettering    av
straffbestämmelsen  i  54  § lotterilagen. Därigenom
kommer den som i yrkesmässig verksamhet eller annars
i förvärvssyfte främjar deltagande i ett utom landet
anordnat  lotteri  att kunna straffas.  Straffskalan
bör enligt propositionen vara densamma som för andra
brott  i  lotterilagen.   I   ringa   fall   bör  på
motsvarande sätt något straffansvar inte inträda. På
grund av att förfarandet betraktas som ett brott kan
insatser  som  tagits emot samt utrustning m.m.  som
använts vid eller  varit föremål för brott förklaras
förverkade.
Till skillnad från  vad  som gäller för andra brott
enligt   lotterilagen   bör   enligt   propositionen
främjande av deltagande i ett utom  landet  anordnat
lotteri   vara   straffbart   bara   om   det   sker
uppsåtligen.  Gärningar som begås av grov oaktsamhet
bör alltså inte omfattas. Genom att det krävs uppsåt
är  det straffbara  området  begränsat  till  sådana
förfarande som uppfattas som särskilt straffvärda.
Ett   främjade  av  deltagande  bör  för  att  vara
straffbart  även  vara  särskilt avsett för Sverige.
TV- och radioutsändningar  utomlands  som innehåller
reklam  för utländska lotterier och som  kan  ses  i
Sverige och  utländska  tidningar med t.ex. annonser
för  utländska lotterier och  som  har  spridning  i
Sverige  bör  inte  omfattas  av  straffbestämmelsen
såvida inte reklamen/annonsen är särskilt avsedd för
den svenska marknaden.
Några gemensamma regler för definition av lotterier
och  krav  på  anordnare finns inte inom  Europeiska
unionen. EG-domstolen har i målet C-275/92, det s.k.
Schindler-målet,  uttalat att nationella myndigheter
måste ha ett tillräckligt utrymme för att avgöra vad
som  krävs  för  att  skydda   dem   som   deltar  i
spelverksamhet och för att upprätthålla ordningen  i
samhället,   när   det   gäller   sättet  på  vilket
spelverksamheten  bedrivs, storleken  på  insatserna
och användandet av de vinster som genereras. Således
får de nationella myndigheterna  bedöma  om  det  är
nödvändigt     att     begränsa    eller    förbjuda
spelverksamhet, förutsatt  att  dessa  restriktioner
inte är diskriminerande. De lotterier som  i Sverige
får  anordnas  av  privata  aktörer torde bara kunna
utövas   lokalt   eller   virtuellt,    som    t.ex.
restaurangkasino, vissa automatspel samt tivoli- och
marknadsnöjen.    De    vanligaste    formerna    av
gränsöverskridande  lotterier  torde vara lotter och
vadhållning. Dessa lotterier är  sådana  att de inom
Sverige   har   förbehållits  vissa  allmänna  eller
allmännyttiga  aktörer,   som   t.ex.  det  statliga
bolaget AB Svenska Spel och ideella föreningar.
Lagrådet   har   haft   synpunkter   på  frågan   om
diskriminering  av  lotterier  anordnade  utomlands.
Lagrådet   har  ansett  att  risken  för   att   den
föreslagna regleringen  strider  mot EG-rätten är så
betydande att den inte bör genomföras,  om  inte mer
ingående  analyser  kan vederlägga att förbudsregeln
och därmed också den  föreslagna  straffbestämmelsen
innebär en otillåten diskriminering.

Regeringen  delar  inte  Lagrådets  uppfattning  och
anser att den föreslagna regleringen är förenlig med
EG-rätten.

I  fyra  motioner  yrkas  avslag  på  propositionen,
nämligen  Kr3 (m), Kr4 (m) yrkande 1, Kr5  (fp)  och
Kr6 (c).
I sin kommittémotion  Kr4  anser moderaterna vidare
att      Lotterilagsutredningen      skall       ges
tilläggsdirektiv  att  närmare  studera frågan om en
kriminalisering   av   lotterispel   som    anordnas
utomlands  och  om rättsläget i förhållande till  EU
(yrkande 2).
Motionären bakom  motion Kr3 (m) anser att det inte
är politikers uppgift att bestämma i vilka lotterier
medborgarna skall kunna delta.
Folkpartiet framför  i  sin  kommittémotion Kr5 att
förslaget   är   tveksamt   ur   flera   synvinklar.
Motionärerna  framhåller bl.a. att  förslaget  torde
vara konkurrenshämmande  och att regeringens förslag
verkar förhastat.
Motionären bakom motion Kr6  (c)  är  tveksam  till
regeringens   förslag,   dels   därför   att   flera
remissinstanser avstyrkt förslaget, dels därför  att
den   aktuella   frågan  för  närvarande  utreds  av
Lotterilagsutredningen.
Utskottet delar regeringens  uppfattning  att det är
mycket  viktigt  att  inte  rubba  principen om  att
inkomsterna från lotteri i huvudsak  skall tillfalla
allmänna och allmännyttiga ändamål inom  landet. Det
kan  antas  att spelmarknaden i Sverige inte  kommer
att öka i någon  större  utsträckning, varför det är
ett  nationellt  intresse  att   t.ex.   de  svenska
folkrörelsernas   andel  av  lotterimarknaden   inte
minskas genom konkurrens från utländska lotterier.
Den kriminalisering  som  nu föreslås av regeringen
kan    hindra    att    oseriösa    anordnare,    på
lotterideltagarnas  bekostnad, berikar  sig  själva.
Den  ger  också samhället  en  möjlighet  att  utöva
kontroll  och  tillsyn  över  lotteriverksamheten  i
landet  och   ger   därmed  större  möjligheter  för
samhället att bevaka  konsumenternas  intressen  och
kunna  överblicka  problemen  med  spelberoende  och
bedöma behoven av åtgärder mot spelberoende.
Utskottet  anser  i  likhet  med regeringen att den
föreslagna  regleringen är förenlig  med  EG-rätten.
Motsvarande  lagreglering   finns  i  många  av  EU-
länderna.  Det  finns  i  dag inte  något  gemensamt
regelverk inom EU. Det bör  således  finnas  utrymme
för nationell reglering på området.
Utskottet  delar  inte motionärernas uppfattning  i
motion  Kr4 (m) att riksdagen  bör  avvakta  med  en
kriminalisering      och      i      stället      ge
Lotterilagsutredningen  tilläggsdirektiv att närmare
utreda förslaget och förslagets  förenlighet med EG-
rätten. Utskottet anser att regeringens  förslag bör
träda i kraft den
1  januari 1999. Detta är nödvändigt för att  snabbt
hindra  en oönskad utveckling som senare är svår att
hejda.       Utskottet        förutsätter        att
Lotterilagsutredningen    följer   utvecklingen   på
området  och  uppmärksammar  konsekvenserna  av  den
föreslagna  kriminaliseringen  i   samband  med  att
utredningen inom ramen för redan givna  direktiv ser
över frågor som rör EG-rätten.
Med   hänvisning   till   det   anförda  tillstyrker
utskottet förslaget till ändring  i lotterilagen och
avstyrker därmed motionerna Kr3 (m), Kr4 (m) yrkande
1, Kr5 (fp) och Kr6 (c).

Utskottet  avstyrker  motion Kr4 (m)  yrkande  2  om
tilläggsdirektiv till Lotterilagsutredningen.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande förslag till lag om ändring
i lotterilagen (1994:1000)
att  riksdagen  med   avslag   på   motionerna  1998/99:Kr3,
1998/99:Kr4    yrkande    1,   1998/99:Kr5   och
1998/99:Kr6 antar regeringens  förslag  till lag
om ändring i lotterilagen (1994:1000),
res. 1 (m, c, fp)
2.   beträffande   tilläggsdirektiv   till
Lotterilagsutredningen
att riksdagen avslår motion 1998/99:Kr4 yrkande 2.
res. 2 (m) villk. 1
Stockholm den 19 november 1998

På kulturutskottets vägnar

Åke Gustavsson


I   beslutet   har  deltagit:  Åke  Gustavsson  (s),
Elisabeth Fleetwood  (m),  Björn Kaaling (s), Agneta
Ringman  (s), Charlotta L Bjälkebring  (v),  Lennart
Fridén (m),  Jan  Backman  (m),  Eva  Arvidsson (s),
Paavo Vallius (s), Dan Kihlström (kd),  Ewa  Larsson
(mp),  Birgitta  Sellén  (c), Lennart Kollmats (fp),
Lars Wegendal (s), Roy Hansson  (m), Willy Söderdahl
(v) och Gunilla Tjernberg (kd).

Reservationer

1. Förslag till lag om ändring i
lotterilagen (mom. 1)

Elisabeth  Fleetwood (m), Lennart  Fridén  (m),  Jan
Backman (m),  Birgitta  Sellén (c), Lennart Kollmats
(fp) och Roy Hansson (m) anser

dels att den del av utskottets  yttrande  som börjar
med "Utskottet delar" och slutar med "Kr6 (c)"  bort
ha följande lydelse:
Utskottet  anser  i  likhet  med motionärerna bakom
motionerna Kr3 (m), Kr4 yrkande  1 (m), Kr5 (fp) och
Kr6 (c) att regeringens förslag till  lag om ändring
i lotterilagen bör avslås.
Lagrådet samt flera remissinstanser har  ställt sig
tveksamma     till     regeringens     förslag    om
kriminalisering.  Utskottet  delar denna tveksamhet.
Ett lagförslag bör enligt utskottet  vara välgrundat
innan   det   antas.  Utskottet  anser  vidare   att
Lotterilagsutredningen  först  bör  presentera  sina
förslag innan några ändringar av lagen genomförs.
Det   finns   vidare  skäl  att  vara  kritisk  mot
regeringens handläggning av frågan. Genom den mycket
snabba hantering  regeringen valt minskar riksdagens
möjligheter  till  en   allsidig   genomlysning   av
regeringens förslag.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet att
riksdagen  med  bifall  till motionerna Kr3 (m), Kr4
yrkande 1 (m), Kr5 (fp) och  Kr6 (c) samt med avslag
på regeringens förslag som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.
dels  att  utskottets hemställan  under  1  bort  ha
följande lydelse:
1. beträffande förslag till lag om ändring
i lotterilagen (1994:1000)
att  riksdagen   med  bifall  till  motionerna  1998/99:Kr3,
1998/99:Kr4   yrkande    1,    1998/99:Kr5   och
1998/99:Kr6   samt  med  avslag  på  regeringens
förslag som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
2. Tilläggsdirektiv till
Lotterilagsutredningen (mom. 2)

Under förutsättning av bifall till reservation 1.

Elisabeth Fleetwood, Lennart Fridén, Jan Backman och
Roy Hansson (alla m) anser

dels att den del av  utskottets  yttrande som börjar
med  "Utskottet  avstyrker"  och  slutar  med  "till
Lotterilagsutredningen" bort ha följande lydelse:
Utskottet är, i likhet med Lagrådet,  tveksamt till
om    regeringens   förslag   till   kriminalisering
överensstämmer med gällande EG-rätt. Utskottet anser
därför    att    Lotterilagsutredningen    bör   ges
tilläggsdirektiv   för   att   noggrannare   studera
rättsläget i förhållande till EU.
Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall  till
motion  Kr4  yrkande  2 som sin mening ge regeringen
till känna.
dels  att  utskottets hemställan  under  2  bort  ha
följande lydelse:
2.   beträffande   tilläggsdirektiv   till
Lotterilagsutredningen
att riksdagen  med  bifall till motion 1998/99:Kr4 yrkande 2
som  sin mening ger regeringen  till  känna  vad
utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
Förslag  till   lag   om   ändring  i  lotterilagen
(1994:1000)
Härigenom   föreskrivs   att  54   §   lotterilagen
(1994:1000) skall ha följande lydelse:
-----------------------------------------------------
Nuvarande lydelse          Föreslagen lydelse
-----------------------------------------------------
54  §
-----------------------------------------------------
Till  böter  eller fängelse i högst sex månader döms
den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
-----------------------------------------------------
1. olovligen anordnar lotteri, eller
-----------------------------------------------------
2. olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat
eller skicklighetsautomat.
-----------------------------------------------------
Till     böter     eller
fängelse   i   högst  sex
månader  döms  också  den
som     i     yrkesmässig
verksamhet eller annars i
förvärvssyfte uppsåtligen
främjar deltagande  i ett
utom    landet   anordnat
lotteri,   om  främjandet
särskilt avser deltagande
från Sverige.
-----------------------------------------------------
I ringa fall döms inte till ansvar.
-----------------------------------------------------
Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

Innehållsförteckning

Sammanfattning...................................
1
Propositionen....................................
1
Motionerna.......................................
1
Gällande rätt....................................
2
Bakgrund.........................................
2
Utskottet........................................
3
Hemställan.....................................
5
Reservationer....................................
7
1. Förslag till lag om ändring i lotterilagen
(mom. 1), (m, c, fp)...........................
7
2. Tilläggsdirektiv till
Lotterilagsutredningen (mom. 2), (m)...........
7
Bilaga
Förslag till lag om ändring i lotterilagen
(1994:1000) 8